BAMUEL BM, ABAD YUPANAaU!

o O Ñ z
PP

2. El amparo contra actos de aplicación o de ejecución de

normas

Este supuest o se presenta cuando el acto de una autoridad, funcio.de

como consecuencia
nario o persona lesiona derechos fundamentales
indicado
la aplicación o ejecución de una ley inconstitucional. Como ha (...)
€s la norma y otra
la Corte Constitucional de Colombia “una cosa
bien distinta su aplicación a un caso concreto”*?,

2.1. La Ley 23506

La exposición de motivos del anteproyecto de Ley 23506 señaló
que los procesos de hábeas corpus y amparo “no proceden contra nor-
mas, sino contra actos (acción u omisión)”. Como señala Alberto Borea,
este fue uno de los temas de mayor debate durante el trabajo de la Comi-
sión que elaboró el citado anteproyecto de ley“”.
De esta manera, la Ley 23506 tuvo la intención de admitir el em-
pleo del amparo contra los actos lesivos de derechos fundamentales, asi
se basen en una norma inconstitucional. Ello constituye una lógica con-
secuencia del principio de supremacía constitucional y de la competen-
cia judicial de hacer uso del control difuso en todo tipo de procesos,
incluyendo, por cierto, el de amparo.

Este es el sentido del artículo 3 de la Ley 23506, según el cual “Las

acciones de garantía proceden aún en el caso que la violación o amena-
za se base en una norma que sea incompatible con la Constitución. En
este supuesto, la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo pro-
cedimiento”.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley 25398, complementa la Ley

23506, disponiendo que las resoluciones basadas en el artículo 3 de la
Ley 23506 no derogan ni anulan la norma examinada. No resultaba
ne-

(41) O de an de Lora TS 14 del 15 de diciembre de 1992, MONROY TORRES

tutela”, tomo IV, Bogotá: Juris Editore, ie de la Corte Constitucional. La acción de
42
(42) 3ORE
BOREA ODRÍAj Alberto, *“Evniuns
Evolución de las garantías constitucionales”. Lima: Grijley, 1996, p. 59.

—_í

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 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO

cesaria está precisión, pues como se sabe el efecto del ejercicio del con-
trol difuso es la inaplicación de la norma al caso concreto sin afectar su
vigencia.

2.2. La jurisprudencia
La jurisprudencia dictada durante la vigencia de la Constitución de
1979 asi se ha pronunciado. Cabe citar, a manera de ejemplo, lo sucedi-
do en el amparo presentado por el “Teniente General FAP Hardy Mon-
- - toya Álvarez c/ el Supremo Gobierno”, resuelto por la Corte Suprema el
23 de diciembre de 1987 (El Peruano 10 de enero de 1988). En tal opor-
tunidad se cuestionó un acto administrativo (Resolución Suprema) ba-
sado en una norma inconstitucional (Decreto Ley 20765), cuya inapli-
cación fue dispuesta por la Corte al declarar fundada la demanda de
amparo.

La Carta de 1993 no ha modificado esta situación, pues sigue reco-

pociendo el control difuso (artículo 138). Asi lo ha considerado la juris-
prudencia. En efecto, la Sala Constitucional y Social de la Corte Supre-
ma declaró fundadas las diversas demandas de amparo interpuestas por
cesantes de la Administración Pública contra el Banco de la Nación, por
los actos de aplicación de la Ley 25303 (artículo 292) que reducian el
monito de sus pensiones. De esta manera, declaró inaplicables a los de-
mandantes dicho dispositivo y ordenó el pago de la pensión que les
correspondía. Nos referimos a los casos Guillermo Cassaro Segura
(Exp.905-93). resuelto el 17 de enero de 1994 y publicado el 28 de mar-
zo en el diario oficial; y Mavilo Bravo Sarco (Exp.1337-93), resuelto el
15 de abril de 1994 y publicado el 28 de junio.

Por su parte, el Tribunal Constitucional (Exp. N* 145-99-AA/TC,

publicada el 16 de marzo de 2000, p. 2754) resolvió con fecha 8 de
septiembre de 1999, la demanda de amparo presentada por Indusma de
Confección Textil S.A. y otras. En tal ocasión fijó un importante prece-
dente que estableció tres presupuestos que deberian tomarse en cuenta
al momento de hacer uso del control difuso. El Tribunal sostuvo: N

“Que, el empleo del control difuso es un acto sumamente

la
grave y complejo en la medida en que significa preferir
a
aplicación de una norma cuya validez, en principio, result
normas
beneficiada de la presunción de legitimidad de las

357

Escaneado con CamScanner

 SAMUEL B. ABAD YUPANQUI

del Estado. Por ello, su ejercicio no es un acto simple, re-

quiriéndose, para que él sea válido, la verificación en cada

AER,
caso de los siguientes presupuestos:

a) Que la acción de garantía tenga por objeto la impugna- -

ción de un acto que constituya la aplicación de la norma
WEIR

delia
E
considerada inconstitucional (articulo 3 de la Ley N” 23506).
Y)
b) Que la norma a inaplicarse tenga una relación directa,
.»]
principal e indisoluble con la resolución del caso, es decir,
y mm.
.t

E
y

que ella sea relevante en la resolución de la causa.

?
TA]

c) Que la norma a inaplicarse por su inconstitucionalidad

FER
me

revista evidente e inexorablemente tal condición, aún lue- |

A
Y

go de haberse acudido a interpretarla de conformidad con - |

yá

la Constitución, en virtud del principio interpretativo de |

interpretación conforme a la Constitución y de la inconst- |
tucionalidad como última ratio, pues, el tenor de la Segun-
En

da Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional: “Los Jueces y Tribunales solo inaplican las
disposiciones que estimen incompatibles con la Constitu-
o

ción cuando por vía interpretativa no sea posible la adecua-

ción de tales normas al ordenamiento constitucional””.
a

Esta posibilidad de hacer uso del control difuso en un proceso de

amparo, fue ratificada por el Tribunal Constitucional en el caso María
Morales Moyorca (Exp. N* 782-99-AA/TC, resuelto el 10 de mayo de
2000, publicado el 15 del julio de 2000, p. 3216), cuando consideró que:

“(...) si un acto administrativo ha sido expedido en aplica-

ción de una ley y, sin embargo, afecta eventualmente dere-
chos subjetivos de naturaleza constitucional, la tutela o pro-
tección que de estos se pueda efectuar, no puede decirse
que quede excluido de los procesos constitucionales de de-
fensa de los derechos y libertades fundamentales por el solo
hecho de que la ley haya dispuesto que las materias que ella
concretamente regula puedan ser conocidas por una instan-
cia judicial ordinaria de carácter especializado, pues es evi-
dente que el ámbito de protección de los procesos constitu-

¿o
Escaneado con CamScanner
 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO

AAA

cionales, como el amparo, no vienen predeterminados por

lo que una ley pueda disponer, sino por lo que la Norma
Fundamental haya estipulado, (...)”.
E Asimismo, este criterio fue expuesto por el Tribunal Constitucional
en el caso Recreación Trébol E.LR_L., Tacna-Moquegua (Exp. N* 58]-
99-AA/TC, resuelto el 14 de abril de 2000 y publicado el 15 de julio de
2000, p. 3215), cuando sostuvo:

“Que, en los procesos de amparo, la facultad del Poder Ju-

dicial y de este Tribunal de no aplicar una norma por ser
incompatible con la Constitución, no puede realizarse en
forma abstracta sino como resultado de la existencia de he-
chos concretos; y, en el caso de autos, ello no se ha produci-
do, por no haberse identificado ningún acto contra el que se
dirija la demanda y que, supuestamente, amenace con vio-
lar los derechos constitucionales de las empresas a las que
la demandante representa”.

En consecuencia, la jurisprudencia ha admitido el empleo del am-

paro frente a actos de aplicación de normas -leyes y reglamentos— en
ejercicio del control difuso previsto por la Constitución. Incluso se ha
llegado a precisar critenos puntuales a ser tomados en cuenta al mo-
mento de hacer uso de esta especial atribución. Sin embargo, el Tribu-
nal Constitucional no ha establecido criterios para extender los efectos
de sus decisiones, tal como ha ocurmdo en Colombia con los efectos
“inter pares” de las sentencias de tutela frente a normas.

2.3. El Código Procesal Constitucional

El artículo 3 del Código regula la procedencia del amparo frente a
actos basados en normas. Tal dispositivo señala que “Cuando se invo-
que la amenaza O violación de actos que tienen como sustento la aplica-
que
ción de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia
de la
declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad
citada norma”.
rro-
Asimismo, el artículo VI del Título Preliminar del Código desa
ando exista np
lla el control difuso precisando que “Cu el Juez debe
entre una norma constituc ional y otra de inferior jerarquia,

Escaneado con CamScanner

 SAMUEL 8. ABAD VUPANOQL)

preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la con- Y
troversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Cons-
titución”. Y agrega en su segundo párrafo que “Los Jueces no pueden
dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirma-
da en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción
popular”.

En consecuencia, el nuevo Código mantiene el diseño previsto por q

las Leyes 23506 y 25398 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 3
en torno al cuestionamiento a través del amparo de actos basados en

¿a de dle
normas inconstitucionales.

3. El amparo contra normas autoaplicativas

La posibilidad de acudir al amparo contra normas inconstituciona-
les cuenta con dos posibles respuestas que, como vimos, fueron plantea-
das en el derecho mexicano. Hacerlo desde la vigencia de la norma in-
constitucional, o solo cuando se trate de normas autoaplicativas o de
ejecución inmediata.

Y es que no basta con que exista una norma inconstitucional para

acudir al proceso de amparo. Ella debe reunir los presupuestos especifi-
cos para que pueda iniciarse este proceso. Uno de ellos exige la presen-
cia de un agravio personal, inmediato y directo a un derecho constitu-
cional, el cual no se encuentra presente en forma automática con la sola
vigencia de una norma contraria a la Constitución.

De ahí que sea preferible acudir a la noción de normas autoaplicati-

vas o de ejecución inmediata —que pueden ser leyes o reglamentos-,
como supuesto necesario para la procedencia del amparo. Dicho con-
cepto, acuñado por el derecho mexicano hacia 1936, aunque ha genera-
do varios “dolores de cabeza” a la Corte Suprema de ese país(“”, puede
resultarnos sumamente útil.

(43) FIX ZAMUDIO Héctor, Ob. Cit., p. 201.

| A

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 El PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO

Al respecto, un sector de la doctrina considera que “no hay

más
leyes autoaplicativas que las leyes singulares o de caso único”.
No
compartimos tal criterio. Reconociendo la validez de las leyes singula-
res en un régimen constitucional“; creemos que podrían existir normas
generales que también sean autoaplicativas.

3.1. La Constitución de 1993

Cabe recordar que el constituyente de 1979 al introducir al proceso
de amparo no se planteó esta problemática, no solo porque no existían
antecedentes nacionales, sino además por un probable desconocimiento
sobre la materia. Al regular el control de constitucionalidad de las nor-
mas, incorporó la acción de inconstitucionalidad frente a las leyes, de-
cretos legislativos, leyes regionales y ordenanzas municipales; mantuvo
la acción popular contra reglamentos; y elevó a rango constitucional el
precepto que permitía a la judicatura ejercer el control difuso.

No obstante, creemos que el artículo 295 de la Carta de 1979 no

cerraba el camino del amparo contra normas autoaplicativas. Al indicar
que el amparo procedía en defensa de los derechos vulnerados o amena-
zados por “cualquier autoridad” implícitamente incluía a las autorida-
des que pudieran lesionar tales derechos mediante una norma. La exis-
tencia de otros procesos específicos (acción popular y acción de incons-
titucionalidad), destinados a controlar en vía directa la validez constitu-
cional de las normas no impedía el empleo del amparo”.

En primer lugar, porque la Constitución no rechazó su empleo pues

ello no surge de la interpretación del artículo 295. Más aún, recordemos
o
que en el amparo no importa quien sea el agresor ni en que forma
sino
aspecto de su actuación lesiona los derechos de los justiciables,
urgente para su
fundamentalmente interesa habilitar un procedimiento
protección.

s y significado constimciona! del recurso de ampa-

(44) DIEZ-PICAZO Luis Maña, “Dificultades práctica N* 40, Madrid: CEC, 1994, p. 27. e
ro”, Revista española de Derecho Constit ucional ,
constituya un requisito esencial de las leyes E
(45) Enlaactualidad no puede afirmarse que la generalidad a, pero carece de a -
expresar un2 direcuva politic
dogma de la generalidad de la ley podrá y Tomás-Ramón Fernandez, “Curso
(GARCI A DE e e
como requisito técnico” !
trativo ”, tomo l, Madnd:Civitas,
Derecho Adminis jundico perua
amparo contra normas en el ordenamiento
b (646) DANÓS ORDÓSEZ Jorge, “La acción de
7, Lima: CAJ, 1991, p. 78.
e no”. Lecturas sobre Temas Constitucionales

381

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 A AZ
SA

SAMUEL B. ABAD YUPANAL!

En segundo lugar, pues no se trata de un control abstracto de nor.

mas como sucede cuando nos referimos a la acción popular o a la acción?
de inconstitucionalidad, sino de un control concreto que solo ha de apli:
carse a las partes en el proceso. En el control abstracto se examina la e
inconstitucionalidad con amplitud y la sentencia tiene efectos erga om- “BE
nes, mientras que en el amparo solo en la medida que ella lesione log* e
derechos fundamentales del agraviado.
Finalmente, si la norma es autoaplicativa ya existe un agravio dia :
recto a los derechos fundamentales, por lo que carece de toda justifica-=3>>
ción tener que esperar el acto de aplicación para recién ahí acudir al %
amparo. Esto último no resulta razonable, no solo porque en muchos *. 1
casos esperar o buscar la realización del acto significaría incumplir la 7” 4
norma con las posibles sanciones inmediatas que ello podría generar, +4
sino más aún porque esa espera podría generar un agravio irreparable al A
quejoso. La exigencia de una tutela judicial efectiva habilitaba el ampa- -*
ro en tales casos. >

Sin embargo, la Constitución de 1993, con la intención de cerrar la

Pz?
3
]
puerta a esta vía procesal contra normas, mencionó expresamente que el 3
amparo “no procede frente a normas legales” (artículo 200 inciso 2). Al 3
hacerlo, se trató de impedir el uso del amparo contra normas, lo cual

dl
como veremos no ocurrió.

lcd
A nuestro juicio, no resultaba conveniente impedir el empleo del

ile cc
amparo en tales casos. Y es que existen claros supuestos de normas de
ejecución inmediata o autoaplicativas que pueden ser tanto leyes como
reglamentos—, que no requieren de ningún acto que las aplique, pues
desde su vigencia lesionan derechos fundamentales. En tales supuestos
debe ser posible acudir directamente al amparo“*”.

3.2. La Ley 23506

cd AA
et

La Comisión que elaboró el anteproyecto de ley adoptó una deter-

minada posición al respecto. En efecto, la exposición de motivos del

(47) Así también lo entiende Marcia] Rubio cuando considera que “las leyes E as pueden ser
atacadas por la acción de amparo” RUBIO CORREA Marcial, Ob. Cit., 1999, p. ?1. En sentido
similar, ESPINOZA- SALDAÑA Eloy, “Jurisdicción Constitucional, impartición de justicia y debido ,
proceso”, Lima: ARA Editores, 2003, p. 249.

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 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO
————_
P eferido texto fue muy clara
al señalar que “el amparo y el
EP S NO proceden contra nor hábeas co
mas, sino contra actos (acción u omisión».
rlo en el artículo 3 de la Ley
y así

a No obstante, entendem
os que la norma cuenta con
', independiente del vida propia e
sentido que los autores le
hayan querido dar. De ahí
A.E QUE
ción Seque
hayaha podido efectuar u na interpret
ación conforme a la Constitu-
, a ilite el amparo frente a normas aut
oaplicativas sobre la
E ha acogido favorable mente div
| ersas demandas de am-
y Paro contra este tipo de
normas.

3.3. La jurisprudencia
La jurisprudencia dictada a partir de la vigencia de la Carta de
. €specialmente del Tribunal Constitucional, ha ido
1993,
prec isando los alcan-
: ces del amparo contra normas.

Asimismo, el Poder Judicial en diversas ocasiones declaró funda-

Y

das sendas demandas interpuestas contra normas. Esto, por ejemplo,

pa

sucedió cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema

declaró fundada la demanda de amparo presentada por la Universidad
E

Privada “Los Ángeles” de Chimbote para que se inaplique el Decreto

de
A ANIIO E TIT

Ley 25960, pues consideró que tal decreto vulneraba la cosa juzgada
NS

(Exp. N*1579-93, resuelto el 12 de enero y publicado el 13 de junio de

1994). También, la Corte Suprema declaró fundada la demanda inter-
Andino S.A. solicitando que no se le aplique un
Cementao (Decret
Meet deor urgenci
PE

o Supremo 346-90-EF) y el artículo 118 de

de EStabIidas mbutaria
la Ley 25381 pues contradecían el convenio
a

celebrado entre el Estado y la accionante (Exp. N*1486-93, resuelto e

25 de abril y publicado el 9 de septiembre de 1994). Ambos casos
a

de la nueva Carta.
iniciaron antes de la vigencia
Po-
Í “a iurisprudencial asumida por el
la Corportva Transitoria Ep
.

aa la
s ost ,
E
Be E ch Público habilitó el amparo contra noma
de
ds E 958 -99 El Per uan o, “Jurisprudencia”, Lima.
nada 31 de ag
e 334 1) “No s referimos a la sentencia del
bre de , P- '
se ló:
ña
1999 en la que se

Escaneado con CamScanner

 SAMUEL B. ABAD YUPAMAaUI

Que, si bien el artículo 200 de nuestra Constitución Polít- qn

ca dispone que no proceden acciones de amparo contra nor-
mas legales, contrariamente, sí proceden contra normas que
resulten incompatibles con la Carta Magna; supuesto que
se da para el caso concreto por el carácter autoaplicztivo
que revisten los artículos 48, 50,51 y 53 del Decreto Legis-
lativo N* 776, modificado por la Ley N? 26812, desde s -
t

fecha de entrada en vigencia, más aun cuando se ha conf.-

gurado en los hechos la afectación referida: al aplicarse el
1nciso c) del artículo 50 y artículo 51 del Decreto Legislar-
vo N? 776 en las Resoluciones de Determinación M* 16-02-
071566, N* 16-02-035518, N” 16-02-0356534; así como la
Resolución de Ejecución Coactiva N* 17-10-004927, ex-
pedidas por el Servicio de Administración Tributaria en
el cual se exige el pago del impuesto a los juegos 2 la recu-
rrente Hotel La Paz S.A.; vulnerando con ello. los princi-
pios de no confiscatoriedad e igualdad consagrados por
nuestra Carta Política, (...), violación que también alcanza
a las disposiciones de la Ley Marco para el Crecimiento de

OS
la Inversión Privada, Decreto Legislativo MN? 737”.

En virtud de dicha resolución la Sala declaró fundada la demanda

de amparo y, en consecuencia, inaplicables los artículos 45 al 53 de

J
e

Decreto Legislativo 776, modificado por la Ley 26812, a parar de

”

pa

]
lila

de junio de 1997.

La procedencia del amparo contra normas fue ratificada. aun

empleando otra interpretación —pues sostenía que el amparo
contra “normas ilegales”— en el Exp. N” 2294-98. resuetto el 24 ¿
ciembre de 2000 y publicado el 10 de mayo de 2000 p. 3608. En 11
ocasión, la Sala de Derecho Público indicó:

“S1 bien el artículo 200 de nuestra Constitución Política dis-

pone que no proceden acciones de amparo contra normas
legales, contranamente, si proceden contra normas a
sulten ilegales y más aún incompatibles con la Carra
na; supuesto que se da para el caso, pues los articulos cin-
cuenta y cincuentiuno, del Decreto Legislativo N* 776.
modificados por la Ley N* 26812. violan los principios de
no confiscatoriedad e igualdad consagrados por nuestra

369

—— A

Escaneado con CamScanner

 2 y otros (Exp. N* 555-98-Ah A/TC, res .
Es .
publicado el 4 de abril de 2000, p. a noviembre de 1999
> consideró:
E “Que, o .
ta . za a ordenanza cuestionada constituye amenaza
ad ectación de derechos constitucionales de los
s, tales como a la igualdad ante la ]
$ de losva mandatos Judicial
toormati judici es y a los principi
¡ osA de jerarquí
lr a
: protegidos rd ce la ley, por tanto, susceptibles de ser
: nte el proceso constitucional d el amparo
en virtud a lo previsto en el artículo 3 de la Ley N* 23506:
(..)”.

El mismo criterio fue ratificado e n el caso Ana María Yomona Vi-

saloth y otros (Exp. N” 549-98-AA/TC, resuelto el 5 de enero de 2000
publicado el 19 de junio de 2000, p. 3136). o
comenzó a admitir el
En otras oportunidades afinó más su criterio y
ampa ro contra normas en la medida que ellas sean autoaplicativas. Así
lo sostuvo en el caso Elva Martínez Miraval (Exp
. N* 1152-97-AA/TC,
1998:
EJ. N* 2 b), resuelto el 1 de julio de
aplicativas, esto
“(...), de tratarse de normas jurídicas auto
encuentra condicionada a la
es normas cuya efici cia no se
el amparo (...), puede
realización de algún upo de actos,
que de optarse por una inter-
prosperar v álidamente, desde
precepto contenido en el inci-
pretación rigl da del referido
la Constitución (...), supondría que
so 2) del artículo 20 O de de
la violación de un der
echo constitucional por normas
rándo-
na tu ra le za qu ed ar a en tola l indefensión, encont
esta a-
ab so lu ta co nt ra di cc ión con la filosofía person
se ello en do todo nuestro orde-
e se en cu en tr a im pr eg na
lista con la qu
on a 1, y en el qu e se legitima fundamen-
namiento constitu ci e-
este 11po especial de proc
talmente la propia existencia de
sos de la libertad”.

365

Escaneado con CamScanner

 SAMUEL B. ABAD YUPANQUI

Criterio similar mantuvo el Tribunal en el caso Demetrio Limonicr

Chávez Peñaherrera (Exp. N* 1136-97-AA/TC, resuelto el 25 de octu-
ve de
bre de 1999 y publicado el 15 de febrero de 2000, p. 2694), cuando
consideró, citando su anterior decisión, que:
“(...) no cabe invocar la causal de improcedencia prevista el
segundo párrafo del inciso 2) del Artículo 200 de la Consti-
tución Política del Estado habida cuenta de que la regla se-
gún la cual no procede el amparo contra normas legales, si
bien tiene asidero cuando se trata de normas heteroaplicati-
vas, no rige para casos como el presente, en que se trata del
cuestionamiento de una norma de naturaleza autoaplicativa
o, lo que es lo mismo, creadora de situaciones jurídicas in-
mediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación.
De allí que para este último supuesto, y como ya se señaló
en el segundo fundamento de la Sentencia recaída en el

>
A
Expediente N* 1152-97-AA/TC, sí es viable interponer la
acción constitucional correspondiente directamente contra
la norma estimada como violatoria de derechos, a efectos
de solicitar su inaplicabilidad (...)”.

Este criterio se mantuvo en el caso Vicente Walde Jáuregui (Exp.

N* 1380-2000-AA/TC, resuelto el 17 de enero de 2001, publicado el 12
de mayo de 2001, p. 4038), pues el Tribunal consideró “(...) que tratán-
dose el Decreto Ley N* 25446 de una norma de eficacia inmediata y que
en forma directa incide en el ámbito subjetivo del demandante, no le
alcanza la prohibición constitucional del inciso 2) del artículo 200 de la
Constitución (...)”.
La tendencia que autoriza el amparo frente a normas autoaplicati-
vas —en este caso, se trató de un reglamento aprobado por Decreto Su-
premo- se consolidó en el caso British American Tobacco (South Ame-
rica) Ltd. Sucursal del Perú (Exp. N* 1131-2000-AA/TC, resuelto el 19
de junio de 2001, publicado el 3 de agosto de 2001, p. 4487) pues el
Tribunal Constitucional tuvo ocasión de sostener:

“Si bien el artículo 200, inciso 2) de la Constitución dispo-

ne que la acción de amparo no procede contra normas lexza-
les, debe entenderse que esta prohibición se refiere a accio-
nes de amparo que pretendan la declaración. por parte del

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 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO

Tribunal Constitucional, de la inconstitucionalidad de

una
norma jurídica, en uso del control concentrado
y con efec-
tos erga omnes, para expulsarla definitivamente
del siste-
ma Juridico; pero que sí procede la acción de
amparo, cuan-
do su Objeto es la no aplicación de una norma
que se estima
incompatible con la Constitución. respecto
a un caso con-
me en uso del control difuso del Tribuna] Constitucio-
nal, (...). .

(...) el hecho de que el Decreto Suprem

o N* 158-99-EF no
requiera de acto posterior alguno para su obligatoriedad. lo
hace un dispositivo legal de eficacia inmediata
, imperativo
frente a los sujetos pasivos del impuesto,
por lo que no pue-
de NEgarse su naturaleza autoaplicativa o de
“acto aplicato-
no”, €s decir, con mayor certeza de ocurre
ncia que la ame-
naza de violación del derecho, a que se refiere
el artículo 3
de la Ley N* 23506 para la procedencia de una acci
ón de
amparo y por ende, procedía esta acción de amparo, aun
cuando en la práctica no se hubiera realizado todavia el acto
de aplicación y cobranza del impuesto. Este tratamiento
diferenciado que hace el Decreto Supremo N* 158-99-EF
entre las distintas marcas y tipos de cigarrillos a fin de im-
ponerles, con eficacia inmediata, el Impuesto Selectivo al
Consumo, repercute directa e inminentemente en la enti-
dad demandante”.

Esta tendencia se ha mantenido en la sentencia del Tribunal Consti-

tucional del 30 de enero de 2003 recaída en el caso Sociedad Minera de
Responsabilidad Limitada Chaupiloma Dos de Cajamarca y otra (Exps.
acumulados N* 769-2002-AA/TC y otro — Cajamarca, FJ 2), cuando
expuso que:
de
(_..) resulta evidente el cuestionamiento a los alcances
por el que,
una norma de naturaleza autoaplicativa, motivo
unta causal de im-
por principio, no cabe invocar una pres
párrafo segundo, del
procedencia s ustentada en el inciso 2),
la Ordenanza cuestio-
artículo 200 de la Constitución (...).
sexto, esta-
il y bic
s Cc uarto
nada, particularmente en sus artículo
y prerrogativas 7 po
blece un régimen de obligaciones
acto concreto de aplici
necesita por sí mismo de ningun
387

Escaneado con CamScanner

 SAMUEL Bb. ABAD YUPANAaDI

ción, sino que inobjetablemente opera, de forma automár;

ca, desde el instante mismo en que se acepta el establec;-
miento de Una Zona reservada y protegida a cuyos
condi.
CIONES SE sujetan las recurrentes (...)”.
La citada tesis jurisprudencial que consiente el amparo contra
normas autoaplicativas fue sintetizada por el Tribunal en su senten-
cia del 16 de junio recaída en el caso Taj Mahal Discoteque y
otra
(Exp. N* 3283-2003-AA/TC, F.J. N* 6), cuando sostuvo:

“Al respecto, un amplio sector doctrinario considera que

no es conveniente impedir el empleo del amparo contra
normas legales —amparo directo, según la denominación
otorgada por la doctrina—, pues existen normas legales de
ejecución inmediata (conocidas como normas autoaplicati-
vas), que no requieren de ningún acto adicional para ser |
aplicadas a casos concretos, ya que desde su vigencia lesio-
nan derechos constitucionales. Como ejemplos de normas
autoaplicativas tenemos a las normas que declaran nulidad
de actos o las que expropian un determinado bien”.

No obstante, el Tribunal Constitucional no ha admitido el amparo |

cuando se trataba de una omisión legislativa. Así lo sostuvo en el caso
María Ccori Guevara de la Torre y otros (Exp. N* 1065-97-AA/TC, re- |
suelto el 10 de diciembre de 1999, publicado el 30 de julio de 2000, p.
3283) pues consideró “Que, si bien es factible pretender a través de la |
acción de amparo la no aplicación de una norma en la medida de que |
esta afecte o amenace directamente derechos fundamentales, ello no es
posible cuando lo que se pretende es cuestionar la omisión de regula- |
ción de aspectos que se estiman propios de dicha norma (...)”.

El análisis de la jurisprudencia constitucional permite concluir que

han concurrido diversas interpretaciones respecto a la procedencia del
amparo contra normas, comprendiendo dentro de ellas tanto a las leyes
como a los reglamentos. Por un lado, una interpretación inicial, no eva-
luó con detenimiento los alcances del artículo 200 inciso 2) de la Cons-
titución. Y, por otro, dos interpretaciones, una que admite el amparo
contra la amenaza de aplicación de una norma legal y otra —ya consoli-
dada— que lo habilita frente a normas autoaplicativas en la medida que

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 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO

ellas afecten derechos fundamentales(*”. De esta manera, en el Perú se

¿3 ha acogido jurisprudencialmente la doctrina mexicana que autoriza la
mu. procedencia del amparo contra normas autoaplicativas. Se trata, como
bien ha señalado Mijail Mendoza, de una interpretación armonizante
32 > efectuada por el Tribunal Constitucional que ha permitido la proceden-
== cia del amparo en tales supuestos con el objeto de inaplicar la norma en
. cuestión al caso concreto'*, Con ello se pretende garantizar la tutela
- judicial efectiva de los afectados.

3.4. El Código Procesal Constitucional

El Código no ha incorporado una disposición expresa que precise la
procedencia del amparo contra normas autoaplicativas, salvo la men-
ción general contenida en el artículo 3 referido al amparo frente a actos
de aplicación. Ello no significa que se haya acogido una tesis negativa o
> prohibitiva sino tan solo que se optó por dejar el tema para un desarrollo
jurisprudencial que, como se ha visto, sí permite el amparo en estos
casos.

Mención aparte serán las consecuencias, respecto al futuro empleo

del amparo contra normas, que traerá la vigencia de la nueva regulación
de los efectos de las sentencias estimatorias en los procesos de acción
popular. Y es que el artículo 81 del Código establece que si se declara
fundada la demanda se podrá determinar la nulidad, con efectos retroac-
tivos, de las normas impugnadas. Un cambio de esta naturaleza puede
hacer más “atractiva” a la acción popular y, en consecuencia, podría
ocurrir que cuando un justiciable se encuentre ante una norma regla-
mentaria que afecta sus derechos fundamentales opte por acudir a dicho
proceso y no al amparo. Ello, por cierto, conduciría a que se reduzca el
número de procesos de amparo contra reglamentos autoaplicativos por-
que se prefiere utilizar la vía de la acción popular cuya sentencia elimi-
na del ordenamiento jurídico a la norma impugnada —on efectos gene-
rales—, lo cual como sabemos no ocurre en el amparo.

CASTILLO CÓRDOVA Luis, “Hábeas corpus, amparo y hábeas data”, Lima: ARA Editores, Universi-
dad de Piura, p.252.
MENDOZA ESCALANTE Mijail, “El amparo como mecanismo de control de la constitucionalidad”,
Revista peruana de Derecho Constitucional, N* 2, Lima: Tribunal Constitucional, 2000, p. 395.

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 SAMUEL A. ABAD YUPANaL!

3.5. Aspectos particulares del proceso de amparo contra

normas autoaplicativas
Debe tomarse en cuenta gue abrir la vía del amparo para cuestionar
este tipo de normas exige efectuar puntuales precisiones a fín de cvitar
que se desnaturalice este proceso constitucional y se garantice una ade.
cuada tutela judicial.

a) Ausencia de vías previas. ¿Existen vías paralelas?

En estos casos no existirá vía previa susceptible de ser agotada,

porque ella ha sido concebida frente a actos individuales y no contra
normas. Además, la ausencia de vía administrativa se justifica porque
la Administración Pública carece de competencia para hacer uso de]
control difuso, atribución que está reservada a los órganos jurisdiccio-
nales, tal como lo sostuvo el Tribunal Constitucional en el caso Triplay
Iquitos S.A. (Exp. N* 0499-2002-AA/TC, resuelto el 16 de octubre de
2002). En consecuencia, en este supuesto la demanda de amparo puede
ser interpuesta directamente.

De otro lado, ante una ley o un reglamento autoaplicativos que afec-

ten derechos fundamentales puede presentarse no solo una demanda de
amparo sino también un proceso de inconstitucionalidad o un proceso
de acción popular, respectivamente. ¿Estaremos en presencia de vías
paralelas o de vías procedimentales específicas, igualmente satisfacto-
rias, para la protección de los derechos fundamentales como las deno-
mina el Código?

A nuestro juicio, la respuesta es negativa. Tratándose de la acción

de inconstitucionalidad la solución es muy simple pues cuenta con una
legitimación especial y una finalidad distinta a la del amparo, es decir,
eliminar a la ley del ordenamiento jurídico. Tampoco la acción popular -
constituiría una vía paralela, pese a que con la vigencia del Código la
sentencia estimatoria anulará la norma reglamentaria impugnada con
efectos retroactivos y contará incluso con medidas cautelares. Y es que
en tales casos la finalidad del proceso es eliminar la norma reglamentz-
ria, mientras que en el amparo solo se pretende su inaplicación para el
demandante para tutelar sus derechos fundamentales.

370
q
o

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 CONSTITUCIONAL DE AMPARO
EL PROCESO

b) Los alcances de la legitimación

. Admitir la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas
- no significa conceder una auténtica acción popular —<omo ocurre en
Colombia con la acción de inconstitucionalidad—, pues solo estará legi-
umado para interponerlo la persona directamente afectada por la norma
en cuestión.

En estos casos, la autoridad emplazada será el órgano o los órganos

que expidieron la norma. Un problema adicional, anotado por Borrajo
Iniesta, radica en la forma de determinar la responsabilidad del agresor,
en este caso, el legislador, cuando se verifica la lesión a un derecho
fundamental.

c) El cómputo del plazo de prescripción

A nuestro juicio, el término de prescripción debe computarse a par-
tir de la fecha de vigencia de la norma autoaplicativa, es decir, a partir
que ella empieza a producir efectos. Debemos precisar que si no se llega
a utilizar el amparo contra la propia norma autoaplicativa sino contra el
acto de aplicación de la misma, el plazo deberá computarse desde la
7 fecha en que se realizó el acto.
TN

En otras palabras, consideramos que el vencimiento del plazo de

A

prescripción para acudir al amparo contra una norma autoaplicativa, no

En

impide que posteriormente aquel se pueda interponer —si fuera posible—

y
y

contra el acto de aplicación pues resulta indispensable distinguir el acto

aplicativo de la norma en sí misma.

d) ¿Qué ocurre si antes de dictarse sentencia la norma se deroga?

i Una solución clásica sería declarar la improcedencia de la demanda

pues ya no existiría materia sobre la cual pronunciarse. Una altemanva
de tal naturaleza tornaría ineficaz al proceso de amparo. En efecto, ima-
cinemos una ley autoaplicativa que deja sin efecto por su sola entraca
con el Esta-
en vigencia los contratos celebrados por diversas personas

Ob. Cit, p- 210.

(50) BORRAJO INIESTA Ignacio,

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 SAMUEL B, ABAD YUPANGQUI

do y que a los tres meses —antes que se dicte sentencia— se deroga por
otra ley. Evidentemente, si el juez de amparo declara la improcedencia
de la demanda los efectos de la norma derogada —resolver unilateral-
mente los contratos— seguirán subsistiendo y la tutela de urgencia se
tomnaría ineficaz.

Por ello, es que consideramos que así se derogue la norma autoapl;-

cativa el juez debería pronunciarse sobre el fondo y sl constata la viola-
ción a un derecho fundamental debería declarar fundada la demanda. Y
es que en realidad en casos como el mencionado no resulta exacto afir-
mar que con la derogación de la norma autoaplicativa ha cesado la agre-
sión pues ella en realidad subsiste. Como bien señala Luis María Diez-
Picazo, cuando analiza el posible control constitucional de normas de-
rogadas, “los efectos normativos de las leyes derogadas no gozan, (...),
de inmunidad alguna”4”.
e) Efectos de las sentencias estimatorias

La sentencia de amparo se limitará a disponer la inaplicación de la

norma al caso concreto, ella seguirá vigente para los casos restantes.
Las consecuencias propias del modelo difuso también se proyectan en |
estos supuestos. No obstante, consideramos pertinente reflexionar so- |
bre la posibilidad de extender los efectos del fallo, tal como ocurre en |
Colombia y se viene proponiendo en México. |

La tesis propuesta por Héctor Fix Zamudio en México para brindar-

le efectos generales a las sentencias de amparo, resulta sumamente su-
gerente. El respeto al principio de igualdad y la economía procesal son
argumentos bastante atendibles para ello“. Por lo demás, valdría la
pena que el Tribunal Constitucional recoja la doctrina jurisprudencial
colombiana que reconoce efectos “inter pares” a las sentencias de am- -
paro contra normas y de esa manera imponga su criterio a los demás
órganos jurisdiccionales.

En el Perú, una alternativa que debería evaluarse —con las respec

ti-
vas modificaciones legales y constitucionales— es la posibilida
d que luego

(S1)
(53) DIEZZAMU
FIX -PICAZO
DIO Luis
Henor
)María,6,a “La
Snderogadas
ció ónde e l las leyes”,
gaci cyes”,)Madrid:
id: Civita
Civi s, 1990, pi 225,

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 EL PROCESO CONATITUCIONAL DR AMPARO
a

de ctarse la sentencia en la que el Poder Judicial disponga

la inaplica-
a cuna norma a un caso concreto, se ponga en conocimiento el caso
el Tribunal Constitucional a fin de que este evalúe la const
itucionali-
dad de la norma y disponga que ella queda sin efecto
con carácter gene-
ral. Esta alternativa, que existe en otros paises, permi
tiría que el caso
concreto sea resuelto (función subjetiva) y que el tema gener
al sea asu-
mido por el propio Tribunal Constitucional (func
ión objetiva).
f) ¿Una evaluación jurisdiccional distinta?

Tratándose del cuestionamiento de las leyes, un sector

de la doctri-
e e

na ha considerado que “la estructura del Juicio sobre la constitucionali

-
dad de las leyes es diferente de la estructura del juicio sobre la concul-
pa

cación de derechos fundamentales”4%, A nuestro juicio, no creemos que

ello impida o dificulte el empleo del amparo frente a normas autoapli-
cativas. Y es que el objeto del amparo radica básicamente en la protec-
ción del derecho fundamental vulnerado o amenazado, sin importar si la
norma impugnada será expulsada del ordenamiento jurídico pues su vi-
gencia no sufrirá afectación alguna. Además, “porque el juicio de cons-
titucionalidad de las leyes es, al mismo tiempo, en muchos supuestos,
un juicio sobre la conculcación de derechos fundamentales solo que por
parte del legislador”*%. Lo que hará el juez es evaluar en el caso con-
a

creto si la norma impugnada afecta un derecho fundamental.

En definitiva, el desarrollo y fortalecimiento del proceso amparo

exige tomar en cuenta que aquel debe ser una herramienta útil para en-
frentar cualquier tipo de violación a un derecho fundamental provenga
de quien provenga. Si lo concebimos como un verdadero “recurso efec-
tivo” de tutela de los derechos fundamentales, conforme lo reconocen
los tratados sobre derechos humanos, aquel no debe verse obstaculizado
porque las agresiones procedan de una ley o de un reglamento, más aún

Bolivia y Ecuador
Señala Francisco Eguiguren que “Los Tribunales Constitucionales de Guatemala,
en procesos
conocen, en apelación o revisión, de las sentencias judiciales de inaplicación dictadas
onalidad de ciertas normas
donde se realiza un contro) concreto o incidental de la constituci
Editores, 2002, p. 2334
EGUIGUREN PRAELI Francisco, “Estudios constitucionales”, Lima: ARA
onal del recurso de amparo” ,Re-
DIEZ-PICAZO Luis, “Dificultades prácticas y significado constituci
o
vista española de Derecho Constitucional, N*40, Madrid: CEC, 1994, p. 29.
suficiente razón la afirmación del ertado autor (“Sobre el amparo”,
Pedro Cruz Villalón cuestiona con
p. 17 nota 21)
Revista española de Derecho Constitucional, N* 41, Madnd:CEC, 1994,

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 SAMUEL Bb. ABAD YUPANGUI

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