CURSO: SANEAMIENTO RURAL

Definición de un Proyecto de Ingenieria

Docente: Mg. Ing. Jorge Luis Alvarez Deza

1. Identificación
1.1 Introducción
Un proyecto de inversión busca solucionar un problema vinculado a una necesidad
insatisfecha de una población determinada (hogares, estudiantes, agricultores, entre otros),
acorde con el cierre de brechas prioritarias. Por tal razón, antes de pensar en la solución y en
los costos y beneficios que ésta implica, primero es importante tener pleno conocimiento
del problema que se buscará resolver mediante el proyecto de inversión.

Conocer el problema ligado a la necesidad específica a

El objetivo de este módulo
es plantear alternativas de
solución para resolver un
problema que afecta a una
población determinada.
satisfacer con el proyecto es crítico, porque generalmente
hay diferentes alternativas de satisfacer una necesidad y
cada alternativa de solución identificada estará asociada a
diferentes costos y beneficios, que se deberán examinar para
determinar aquella que resulte más eficiente.

Un aspecto a destacar de este módulo es la definición del grado de profundidad de la

información que se necesita para caracterizar y analizar las diferentes variables que
resultarán críticas para los siguientes módulos: formulación (dimensionamiento, diseño y
costo) y evaluación de la alternativa (o alternativas).

Dependiendo del tipo de variable, la Unidad Formuladora deberá planificar y dimensionar el

esfuerzo de recopilación de información y análisis, procurando que dicho esfuerzo guarde
coherencia con la complejidad del proyecto de inversión.

Las orientaciones que se ofrecen en este módulo deben permitir:

 Planificar y realizar el diagnóstico que justifican la intervención.

 Definir correctamente el problema que se intenta solucionar.

 Identificar las causas del problema central y los efectos que ocasiona.

 Plantear el objetivo central del proyecto y los medios que permitan alcanzarlo.

 Plantear alternativas de solución a partir del análisis de los medios que permitan alcanzar
el objetivo central del proyecto.

13
 Recuadro 1.1: El Módulo de Identificación

El objetivo de este módulo es definir las alternativas mediante las cuales se puede resolver un
problema que afecta a una determinada población. Para llegar a este objetivo se debe seguir un
proceso cuyos elementos principales son los siguientes:

1. Diagnóstico del problema existente o situación negativa que afecta a una población.

Este diagnóstico debe caracterizar la situación negativa sobre la base de 4 ejes

principales.

a. Características de la población: Este diagnóstico debe describir las características

sociales, demográficas, económicas y culturales de la población afectada por el
problema. La población afectada se debe diagnosticar de acuerdo a una estructura de
análisis que comprende desde la población total del área en la que ocurre la situación
negativa hasta la determinación de la población objetivo. Se debe entender como
población objetivo como la población que será atendida por el proyecto. El proceso
para determinar la población objetivo se desarrolla con amplitud en el módulo de
Formulación. Conocer las características de la población también permitirán entender
las necesidades, intereses, restricciones y otras condiciones que afectan la capacidad
de la población para acceder al bien o servicio que necesita.

b. Unidad Productora (UP): Se entiende por UP al conjunto de recursos articulados

entre sí, mediante los cuales se brinda un servicio público a la población, por ejemplo
un centro de salud, una comisaría, un sistema de riego, etc. El diagnóstico de la UP
permite conocer las limitaciones de la oferta de servicios que genera la necesidad
insatisfecha.

c. Territorio: El territorio es concebido como el área geográfica en la que se genera el

servicio y en el que la población accede a dicho servicio, también es conocido como
Área de Estudio. El objetivo de este diagnóstico es identificar las condiciones del
territorio que podría afectar el acceso, la producción o la distribución de los servicios
que requiere la población.

d. Otros agentes involucrados: Este diagnóstico se refiere a población que no está

directamente afectada por el problema, pero que podría verse afectada por la
implementación del proyecto.

2. Identificación del problema.

Este es un proceso mediante el cual se define el problema que afecta a la población, cuya
solución permitirá cubrir la necesidad insatisfecha. Para este efecto se debe identificar de
manera rigurosa, las causas que originan el problema, mediante una estructura lógica que
articule causas directas y de ser necesario, causas indirectas. También se deberán
identificar los efectos directos e indirectos que se derivan del problema existente. A esta
estructura lógica se le conoce como el árbol de causas y efectos.

3. Desarrollo de las alternativas de solución.

Sobre la base del árbol de causas y efectos se identifican los medios con los que se
resolverán las causas indirectas y las causas directas y así lograr la solución del problema.
Consecuentemente, también se habrán revertido los efectos negativos del problema,
convirtiéndolos en impactos positivos. A esta estructura lógica se le conoce como árbol
de medios y fines y es un reflejo del árbol de problemas. El árbol de medios y fines permite
proponer alternativas de solución al problema, con lo cual se cumplen los objetivos del
Módulo de Identificación.

Los temas a tratar en el presente módulo y su secuencia de análisis se resumen en el Gráfico 1.1:

14
Gráfico 1.1: Esquema del Módulo de Identificación

Fuente: Elaboración propia

15
 La UF puede iniciar el registro de un proyecto de inversión en el Módulo
del Banco de Inversiones siempre que verifique que en el Banco de
Inversiones no exista un proyecto de inversión DUPLICADO (con el mismo
objetivo central, beneficiarios, área de influencia y activos respecto al
PI que se pretende registrar).
En ningún caso se puede registrar más de una vez el mismo proyecto de
inversión.

1.2 Diagnóstico
a) ¿Qué se entiende por diagnóstico?

El diagnóstico comprende la recopilación, sistematización y análisis de la información que

contextualiza una situación negativa que afecta a una población determinada, así como de las
causas que la explican, sus consecuencias y su tendencia al futuro. Consecuentemente, tal como
se indica en la Tabla 1.1, el diagnóstico debe cumplir tanto una función descriptiva como
explicativa y prospectiva.

Tabla 1.1: Funciones del diagnóstico

Funciones del diagnóstico

Se refiere a la información sobre las variables importantes que originan

la situación negativa que afecta a una población en un área geográfica
Función Descriptiva específica. Permite conocer situaciones, costumbres y actitudes
predominantes a través de la descripción de actividades, objetos,
¿Cuál es la
procesos y personas. Proporciona evidencia de la existencia de un
situación negativa?
problema (situación negativa) que afecta a una población, en términos
de brechas de infraestructura y/o acceso a servicios (cobertura y
calidad). Además es útil para plantear las preguntas más importantes
sobre las causas que explican la situación negativa.

Función Explicativa Confirmada la existencia de un problema (situación negativa), identifica

¿Qué y cómo se ha y analiza el comportamiento del conjunto de variables que caracterizan
generado la el problema, es decir, pretende entender el porqué y el cómo la situación
situación negativa? negativa afecta a la población y sus posibles causas y consecuencias.

Se refiere a determinar el comportamiento futuro que tendrían las

Función Prospectiva variables que intervienen en la explicación del problema (situación
¿Cómo negativa). Sobre la base de las tendencias que influyen en las variables
evolucionará la que causan el problema, se construyen escenarios hacia el futuro y se
situación negativa? anticipan los efectos sobre la población afectada si no se realiza una
intervención que corrija la situación negativa.

Fuente: Elaboración Propia

La información recopilada por el diagnóstico debe mostrar la situación actual de las condiciones
de prestación del servicio vinculado a la situación negativa que afecta a la población, tanto desde
la perspectiva de la población (satisfacción respecto a la cantidad y/o calidad servicio recibido),
como del proveedor del servicio o Unidad Productora (estado de la infraestructura, equipo y otros
factores de producción). Ello permitirá justificar la intervención.

En este orden de ideas, se debe identificar si existe una Unidad Productora vinculada a la
situación negativa, que ofrece el servicio a la población afectada. En caso no exista Unidad
Productora, se debe averiguar la manera cómo la población busca abastecerse del servicio.

16
Esta interacción entre la población afectada y la UP existente (u otro suministro u oferta
alternativa) que brinda el servicio, debe analizarse en el contexto geográfico (territorio) en que
se produce, destacando la necesidad de identificar y analizar los peligros con potencial de
desencadenar riesgos de desastres; así como las consecuencias del cambio climático (Análisis
de Riesgo en un Contexto de Cambio Climático, en adelante, AdR-CCC) que afecten la provisión
y/o consumo del servicio. Asimismo, el diagnóstico también debe incluir la identificación de otros
agentes involucrados que no reciben directamente el servicio, pero que pueden ser beneficiados
o perjudicados por la solución que se busca implementar con el proyecto de inversión.

b) ¿Cómo se estructura el diagnóstico?

A partir de la definición anterior, el diagnóstico de la situación actual se estructura en cuatro (4)

ejes (ver Ilustración 1.1):

1. Territorio, se debe describir y analizar el ámbito geográfico en el que se ubica la

población afectada y la Unidad Productora (UP) vinculada con la situación negativa.
Como parte del AdR-CCC, incluye el análisis de peligros, así como el análisis de las
localizaciones potenciales para la creación de una UP.
2. Población Afectada, se debe identificar, describir y analizar las características y el
comportamiento de la población que enfrenta una situación negativa dentro de un
territorio determinado.
3. Unidad Productora1, se debe describir y analizar las características, estructura
organizacional, el proceso productivo y la capacidad de la Unidad Productora (UP) que
brinda los bienes y servicios vinculados a la situación negativa que afecta la población.
También incluye el AdR-CCC que afectan a la UP. Cuando no existe una UP, se analiza
la manera cómo la población afectada intenta resolver la situación negativa actual
mediante algún suministro alternativo del servicio.
4. Otros Agentes Involucrados, se debe describir y analizar las relaciones de cooperación
y oposición respecto a la situación negativa y las formas de solucionarlo, de los actores
institucionales, grupos sociales y organizaciones (diferentes de la población afectada),
que están vinculados a la situación negativa o las posibles alternativas de solucionarlo.
Ello se desarrollará en una matriz de involucrados.

Ilustración 1.1: Ejes del diagnóstico

OTROS
INVOLUCRADOS OFRECE
SERVICIOS
POBLACIÓN
AFECTADA

UP/Oferta
alterna

CONSUME
TERRITORIO SERVICIOS

Fuente: Elaboración propia

1
La Unidad Productora es el conjunto de recursos o factores productivos (infraestructura, equipos, personal,
organización, capacidades de gestión, entre otros) dentro de una Entidad que, articulados entre sí, tienen la capacidad
de proveer bienes o servicios (Resolución Directoral Nº 001-2019-EF-63.01, artículo 5°).

17
c) ¿Qué fuentes de información requiere el diagnóstico?

Para la elaboración del diagnóstico, se requiere la recopilación, sistematización y análisis de

información cuantitativa y cualitativa. En el primer caso, se trata de datos numéricos (por ejemplo,
información de los censos de población y vivienda), mientras en el segundo, la información
muestra una cualidad o un atributo de un elemento, un individuo o una entidad (por ejemplo, el
estado de la infraestructura calificada como buena, regular o mala por un especialista mediante
una inspección visual de campo). El diagnostico debe estar sólidamente respaldado indicando la
fuente de información.

De acuerdo al tipo de recopilación de datos, las fuentes de información pueden ser:

 Información de fuente secundaria: Es aquella que ya está disponible en estudios y

publicaciones tales como:

i. Fuentes oficiales disponibles como Censos Poblacionales y de Vivienda, Encuesta

Nacional de Hogares (ENAHO), Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES),
Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO), estudios específicos realizados por el
INEI, entre otros.
ii. Registros administrativos como ESCALE (Ministerio de Educación), Inventario de
Recursos Turísticos (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo), Inventario Vial
(Ministerio de Transportes y Comunicaciones), REUNIS (Ministerio de Salud), sistemas
georreferenciados, entre otros.
iii. Reportes sobre brechas de infraestructura y/o acceso a servicios, sobre consumo
promedio de bienes y servicios sectoriales, entre otras estadísticas.
iv. Documentación de proveedores (catálogos), documentos de trabajo, revistas técnicas,
informes técnicos, libros técnicos especializados nacionales o internacionales.
v. Mapas de peligros existentes de la zona donde se desarrolla o proyectará el proyecto.
vi. Planes nacionales, sectoriales, regionales y locales.
vii. Normas nacionales sectoriales2.

 Información de fuente primaria: Se obtiene directamente a través de trabajo de campo,

el cual consiste en realizar visita(s) al ámbito y/o entorno del proyecto para la recopilación
de datos, aplicando diversos instrumentos y/o técnicas, por ejemplo:

i. Encuestas, entrevistas, talleres, grupos focales, conteo de viviendas, entre otros.

ii. Material fotográfico con imágenes que evidencian la situación actual de servicio o
factores productivos usados en su provisión (por ejemplo, congestión del servicio de
transporte, infraestructura dañada, equipo existente deteriorado, mobiliario deficiente,
entre otros) deben estar acompañadas de una leyenda.
iii. Evaluación del estado actual de la UP, en términos del análisis de su proceso de
producción actual, factores de producción y capacidad de producción; realizadas por
un especialista en la materia. En casos excepcionales debidamente justificados, esta
evaluación se pueden realizar mediante estudios de ingeniería que correspondan 3.

Dentro de las fuentes primarias es posible distinguir:

 Información cualitativa: opinión de expertos, inspección visual de un experto,

entre otros.
 Información cuantitativa: pruebas medibles y objetivas como estudios básicos de
ingeniería, aplicación de investigación de mercado para la estimación de la
demanda, entre otros.
Para una adecuada obtención de información para el diagnóstico, la UF debe desarrollar el
siguiente análisis:

2
Incluye los niveles de servicio y los estándares de calidad de activos, conforme a la sección 1.2.3.
3
Los Sectores del Gobierno Nacional deben establecer criterios o contextos particulares en los que se deberían aplicar
estos estudios.

18
 1. Definir la información que se requiere por cada variable4, para desarrollar el diagnóstico
en función a la complejidad del proyecto.
2. Identificar y obtener la información secundaria disponible de fuentes confiables.
3. Si no fuera suficiente la información secundaria o si no existiera, se debe identificar la
información primaria necesaria, la cual debe ser recogida, en principio, mediante
inspección visual de especialistas.
4. De acuerdo a la complejidad o características del proyecto, evaluar si, además de la
inspección visual de especialistas, podría ser necesario realizar estudios de campo
específicos de mayor nivel de profundidad.

En el Gráfico 1.2 se presenta el flujo de obtención de la información necesaria para la elaboración

del diagnóstico.

Gráfico 1.2: Diagrama de flujo para la obtención de información

INICIO

Variable “X”

NO
¿Se tiene información
secundaria disponible?

SI

NO
¿Es suficiente? Información primaria

SI

SI
¿Solo es necesaria
FIN una inspección
visual?

NO

Información primaria de
mayor profundidad

Fuente: Elaboración propia

4
Las distintas variables a analizar como parte de la elaboración de la ficha técnica o estudio de preinversión, por ejemplo,
pueden ser representadas por la población afectada, la oferta existente, el área geográfica de análisis, los agentes
involucrados que serán afectados y beneficiados con el proyecto, los costos de los insumos, peligros naturales o
inducidos por la acción humana, elementos de la naturaleza afectados por el proyecto, entre otros.

19
1.2.1 El Territorio

a) ¿Qué comprende el análisis del territorio?

En este eje se obtiene y analiza la información sobre las características y las variables referidas
al ámbito geográfico en el que se ubica la población afectada y la unidad productora existente o
aquella por crearse o ampliarse mediante el proyecto. Para tal efecto, se emplea los siguientes
conceptos:

 Área de estudio: Es el espacio geográfico que sirve de referencia para contextualizar la

situación negativa. Comprende: i) el área donde se localiza la población afectada, ii) el área
donde se ubica la UP a intervenir (cuando ésta existe) o donde podría construirse una nueva
UP, iii) el área donde se ubican otras UP a las cuales puede acceder la población afectada.

 Área de Influencia: Es el espacio geográfico donde se ubica la población afectada.

Para realizar el análisis del territorio se deben tomar en cuenta las siguientes premisas:

 El área de estudio siempre es mayor o igual al área de influencia. Será igual, cuando la(s)
UP(s) se ubique(n) dentro del espacio donde se ubica la población afectada por la situación
negativa; por ejemplo, una escuela, o una comisaría. Será mayor, cuando los factores de
producción de la(s) UP(s) se ubican en áreas distintas a la de la población afectada. Por
ejemplo, la captación y línea de conducción de la ampliación de un sistema de agua potable
hacia una zona vulnerable o una la línea de distribución de ampliación de la red eléctrica
rural.
 El área de estudio puede definirse a partir de limites relevantes, tales como geográficos
(ríos, lagos, montañas, quebradas), administrativos (distritales, provinciales, etc.), trazo de
infraestructura física (autopistas, línea férrea, canal, etc.) o condiciones actuales de
accesibilidad de la población afectada5.
 Los ámbitos del área de estudio y área de influencia pueden variar con el avance en la
elaboración del documento técnico que justifica la decisión de inversión, como resultado de
la incorporación de mayor información.

A continuación se presentan ejemplos de cómo la correcta aplicación de los conceptos de Área

de Estudio y Área de Influencia da como resultado distintos ámbitos geográficos, en el marco del
planteamiento de un proyecto de inversión de ampliación del servicio de agua potable en un
centro poblado para una zona que no accede al servicio (ver Ilustraciones 1.2, 1.3 y 1.4).

Ilustración 1.2: Caso 1 - Área de Estudio y Área de Influencia

La fuente de agua existente

tiene suficiente caudal para
atender la demanda de agua
adicional proveniente de la zona
racionada.
En este caso, el área de
influencia es la zona que no
cuenta con acceso al servicio
(población afectada) y el área
de estudio comprende, además,
el área donde se ubica el
sistema de agua potable
existente y sus activos (la
captación, línea de conducción,
planta de tratamiento,
reservorio, entre otros).

Fuente: Elaboración propia

5
Por ejemplo, para los servicios de educación básica regular, las condiciones actuales de accesibilidad pueden
determinarse por la distancia de los hogares de los estudiantes a la institución educativa, la seguridad de la ruta,
disponibilidad de medios de transporte y tarifas.

20
 Ilustración 1.3: Caso 2 - Área de Estudio ampliada

Similar al Caso 1, salvo porque

la fuente de agua existente no
puede atender la demanda de
agua adicional de una nueva
zona y se requiere una nueva
fuente de captación para
satisfacer la demanda adicional.

En este caso, se ampliaría el

área de estudio respecto al área
determinada en el Caso 1, al
incluir el área donde se ubica la
nueva fuente, el trazo de la línea
de conducción y otros activos
del sistema.

Fuente: Elaboración propia

Ilustración 1.4: Caso 3 - Área de estudio y área de influencia ampliadas

Similar al caso 2, con la

particularidad que el trazo
óptimo de la línea de
conducción desde la nueva
fuente hasta la zona afectada
atraviesa un nuevo centro
poblado carente del servicio
(con menor población respecto
a la que se pretende intervenir)
que exige como condición para
permitir el pase de la línea de
conducción se le brinde el
servicio de agua.

En este caso, hay una nueva

Fuente: Elaboración propia
área de influencia del PI que
comprenderá la nueva zona del
centro poblado y el nuevo
centro poblado y, por
consiguiente, una nueva área
de estudio que incluye a este
último centro poblado.

b) ¿Cómo se elabora el diagnóstico del territorio?

El análisis se debe centrar en aquellas variables relevantes para el planteamiento del proyecto,
es decir aquellas que condicionen procedimientos constructivos, procesos de producción,
tendencias relacionadas con la prestación del servicio o sean factores condicionantes de la
demanda o de las alternativas de solución. Asimismo, el análisis debe considerar aquellas
variables que permitirán evaluar los impactos ambientales (sobre todo negativos) que podría
generar el proyecto o que estuviese generando la UP, si existiera, y el riesgo para la
sostenibilidad del servicio.

En el Gráfico 1.3 se muestran los pasos para la elaboración del diagnóstico del territorio.

21
 Gráfico 1.3: Pasos para la elaboración del diagnóstico del territorio

Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4

• Recopilación de • Realización del • Elaboración del • Análisis de
información trabajo de diagnóstico. peligros.
secundaria. campo.

Fuente: Elaboración propia

Paso 1: Recopilación de información secundaria

Se debe consultar las fuentes de información relacionadas con las variables relevantes del área
de estudio y del área de influencia, para el tipo del proyecto que se está formulando.
Seguidamente se tiene que sistematizar la información recolectada. Conocida la información con
la que se cuenta, se puede organizar el trabajo de campo.

La información requerida debe permitir el análisis de las características físicas de la zona

geográfica en la cual se ubica la UP existente (si hubiera) o de las posibles zonas donde se
ubicará una nueva UP (altitud, vientos, temperatura, precipitación, humedad relativa, suelos,
pendientes, aguas superficiales y aguas subterráneas, entre otros). También se debe recabar
información para el análisis de la disponibilidad de recursos naturales (terrenos, fuentes de agua
y canteras, etc.) o activos que han sido construidos (un embalse, vías de comunicación, línea de
transmisión eléctrica, entre otros); los cuales podrían utilizarse para la ejecución u operación del
proyecto.

Al analizar los recursos naturales, se recomienda evaluar si su disponibilidad y/o calidad puede
aumentar o disminuir en el futuro, por efecto de las condiciones climáticas6, de accesibilidad, de
las condiciones sociales o económicas, entre otras.

Paso 2: Realización del trabajo de campo

Se debe visitar el área de estudio para recoger información de fuente primaria. La información
principal se refiere a características geográficas, disponibilidad de recursos y condiciones de
acceso, que permitan luego proponer el diseño técnico del proyecto (localización, tecnología,
tamaño) e identificar inversiones adicionales que permitan el funcionamiento de la UP (por
ejemplo, abastecimiento de agua o energía si es que no se cuenta en el centro poblado y se
requiere en la UP).

Paso 3: Elaboración del diagnóstico

Se debe procesar la información de fuentes primaria y secundaria, construir indicadores y, sobre

esta base, analizar el entorno de la situación negativa y la prospectiva de tendencias o cambios
que pudieran ocurrir. El diagnóstico debe proporcionar información por lo menos de los siguientes
aspectos:

 Configuración del área de estudio que influirán en las características constructivas de las
posibles intervenciones en la UP.
 Disponibilidad de recursos para la implementación o para los procesos productivos de la
UP.
 Accesos a la UP, a sus servicios y al área de influencia.
 Peligros que pueden afectar a la UP o al área de influencia.
 Posibles impactos ambientales de la UP.

6
Siempre que el Sector correspondiente apruebe una metodología para incorporar los efectos del cambio climático en la
disponibilidad y/o calidad de un factor natural, se recomienda considerar, además del comportamiento histórico de las
condiciones climáticas, los estudios disponibles sobre cambio climático.

22
Como parte del análisis del área de estudio, se debe incluir un mapa de ubicación o un croquis
con la ubicación de la población afectada, la UP (en caso exista) o la(s) ubicación(es) en que
podría localizarse la UP (en caso no exista)7. Asimismo, se deberá incluir mapas de macro y
micro localización indicando claramente el departamento, provincia, distrito, localidad y código
de ubicación geográfica.

Como se indicó previamente, dentro del área de estudio se encuentra el área de influencia. Para
el diagnóstico del área de influencia, se deben considerar los siguientes aspectos:

 Lugar donde se provee el bien y/o servicio, porque, conjuntamente con las condiciones de
accesibilidad, condicionarán las alternativas de localización del proyecto.
 La condición de accesibilidad, es decir medios que permitan facilitar el acceso, de tal forma
que esta condición no interfiera en el desarrollo del proyecto.
 Aspectos administrativos e institucionales, cuando el área de estudio no sea igual al área
de influencia y especialmente cuando esta última tenga características administrativas
diferentes, será importante considerar el ámbito de acción administrativo para definir el
área de influencia del proyecto.
 Parámetros definidos por el Sector funcionalmente responsable para la determinación de
la zona geográfica del alcance del servicio8.

Paso 4: Análisis de peligros

Un peligro es un evento de origen natural, socio natural o antrópico con probabilidad de ocurrir y
que por su magnitud y/o características puede causar daños y pérdidas en una UP. Por esta
razón, en el diagnóstico del área de estudio se identifica el o los peligros y se procede a su
análisis para definir sus características y su probabilidad de ocurrencia (Muy alto, Alto, Medio,
Bajo). El análisis de peligros debe permitir identificar y evaluar los principales peligros en el área
de estudio que podrían afectar a la UP (puede ser una UP existente o una UP a ser creada con
el proyecto). Para ello se deben desarrollar las tareas descritas en el Anexo 2 “Gestión de
Riesgos de Desastres en la fase de Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión”.

Definir claramente el área de estudio facilita en gran medida la elaboración de

un buen diagnóstico. Esta área es la que detalla, en primera instancia, los límites
geográficos para cuantificar y dimensionar correctamente la situación negativa
en estudio.

1.2.2 La Población Afectada

a) ¿Qué se entiende por población afectada?

Corresponde al conjunto de individuos9 afectados por la situación negativa que se intenta

solucionar, entendida como una necesidad insatisfecha asociada a una brecha prioritaria.
Esta definición abarca tres aspectos:

 La “necesidad” hace referencia a aquellas demandas de servicios cuya satisfacción recae

bajo responsabilidad del Estado; es el caso de los servicios de educación, salud, agua,
energía, transitabilidad, entre otros ligados a las funciones del Estado.
 Por “insatisfecha” se alude a la carencia de acceso al servicio por parte de la población
(cobertura) o cuando ésta lo recibe en forma inadecuada (calidad).
 Por “brecha prioritaria”, se refiere las brechas de infraestructura y/o de acceso a servicios,
estimadas y priorizadas para una fecha y ámbito geográfico determinado, por una Entidad
Pública en el marco del Programa Multianual de Inversiones (PMI) que corresponda.

7
El estudio para determinar las alternativas de localización de la UP se desarrollará en el análisis técnico de localización
del módulo de Formulación.
8
Por ejemplo, en el planteamiento de proyectos relacionados al servicio de educación básica regular.
9
Se entiende por individuos en un sentido genérico: personas, entidades, empresas, funcionarios, entre otros,
dependiendo del objetivo del proyecto.

23
La población afectada será la base para determinar a los beneficiarios directos10 del proyecto.

A continuación la Tabla 1.2 muestra un ejemplo de población afectada:

Tabla 1.2: Población afectada

Situación negativa Población afectada

Contaminación por aguas servidas en

Población de 4 centros poblados
un tramo de 2.8 Km del río Chincheros
del distrito de Chincheros.
en el distrito de Chincheros.

Fuente: Elaboración propia

b) ¿Cómo se elabora el diagnóstico de la población afectada?

El diagnóstico de la población afectada11 permitirá identificar, caracterizar y analizar

apropiadamente a esta población que sufre por la presencia de la situación negativa que se
busca solucionar. En términos generales, una apropiada caracterización y análisis de la
población afectada debe abordar las siguientes interrogantes:

- ¿Cómo satisface su necesidad?

Acceso: Si la población no accede al servicio que satisface su necesidad, se tendrá que
conocer qué suministro u oferta alternativa suple esta carencia (por ejemplo, agua
potable a través de cisternas, alumbrado con velas), así como los recursos que asigna
(como el tiempo empleado en acceder a los servicios que está usando, por ejemplo).
Esta información ayudará, más adelante, a estimar los beneficios sociales del proyecto.
Calidad: Si la población ya accede al servicio a través de una UP, es importante saber
si está satisfecha con el servicio que recibe; caso contrario, se deberá conocer las
razones que explican dicha situación.

- ¿Está expuesta a condiciones de riesgo?

Se debe conocer si la población está en situación de riesgo de desastre o en una zona
de alto impacto ambiental, dado que se puede considerar la coordinación con una
entidad competente para identificar un área definitiva de reubicación, antes de ser
atendida con un proyecto. Asimismo, se debería indagar sobre otros riesgos que
pudiesen afectar el comportamiento de la demanda o los beneficios del proyecto.

- ¿Cuáles son las características socioeconómicas, demográficas, sociales,

culturales, entre otros, que son relevantes para el análisis?

De todo el conjunto de características que a continuación se presentan, es importante

identificar aquellas que son relevantes para el análisis de la población afectada:

Socioeconómico: Conocer las actividades económicas en las que se ocupa la

población afectada, así como sus niveles de ingreso, disposición a pagar, indicadores
de servicios de educación, salud, seguridad ciudadana, entre otros. Considerar que, en
función de las características del proyecto, se podrá profundizar o descartar algunas las
características específicas mencionadas anteriormente. El objetivo es disponer de
criterios para diseñar una propuesta de servicios adecuada a las características
económicas y sociales de la población afectada. Asimismo, esta información permitirá
plantear una estrategia para la adecuada ejecución y gestión del proyecto.

10
Se entiende por beneficiarios directos a aquellos que demandan y reciben el servicio provisto por la unidad productora
creada o modificada por el proyecto de inversión.
11
De ser necesario se deberá elaborar una Línea de Base de los indicadores clave, dependiendo del tipo de intervención
a realizarse. Ello permitirá, en la evaluación expost, verificar el cambio en la población afectada.

24
 Demográficas: Recoger información de las características demográficas de la población
afectada: cuántos son y cuál es la tendencia de crecimiento a futuro. Dependiendo de la
tipología del proyecto se requerirá que se desagregue esta información por grupos de
edades, sexo, dispersión de las viviendas u otras características. Esta información es la
base para estimar y proyectar la población demandante.

Sociales y culturales: Identificar costumbres relacionadas con el uso del servicio:

cultura de pago, patrones culturales, idioma, estilos de vida, organizaciones comunales,
liderazgos, actitud frente a la provisión del servicio, conflictos internos, etc. Sobre esta
base se podrán definir las características del servicio que se proveerá y las estrategias
de intervención.

A partir del análisis de estas variables, se pueden identificar las barreras de acceso al servicio
(por ejemplo, económicas, institucionales, legales, culturales, entre otros) que enfrenta la
población afectada. Estas barreras van a influir en la demanda, el diseño técnico, costos y
beneficios del proyecto de inversión.

1.2.3 La Unidad Productora

a) ¿Qué se entiende por Unidad Productora?

La Unidad Productora (UP) es un conjunto de recursos o factores productivos (infraestructura,

equipos, personal, organización, capacidades de gestión, entre otros) que, articulados entre sí,
tienen la capacidad de proveer bienes o servicios12 a la población objetivo. Asimismo, la UP
constituye el producto -creado o modificado- de un proyecto de inversión.
Los factores de producción se clasifican de la siguiente manera:

i. Infraestructura

Son bienes inmuebles que comprende las edificaciones, obras civiles e instalaciones, así
como su equipamiento intrínseco para cumplir con su función, tales como: equipamiento
electromecánico, instalaciones sanitarias, instalaciones eléctricas, equipo contraincendios,
entre otros.

ii. Terreno

Extensión de tierra delimitada, poseída por una persona natural o jurídica, sea una
organización, una institución, o el Estado y que puede emplearse para la provisión de un bien
o servicio.

iii. Equipo, mobiliario y vehículo

Bienes muebles (vehículos, mobiliario, maquinaria, hardware, entre otros) que se necesitan
para brindar una adecuada provisión de un bien o servicio.

iv. Intangibles

 Capacidad humana

Conjunto de capacidades físicas y mentales que poseen los servidores públicos y/o la
población beneficiaria del proyecto. En el marco de un proyecto de inversión se refiere a la
formación de conocimiento y habilidades de los usuarios o de los que operan el servicio y que
deben estar vinculados al logro del objetivo central de un proyecto de inversión.

12
En algunos sectores como Salud, la UP es una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPRESS) o
establecimiento de salud, el cual puede contener a su vez unidades productoras de servicio de salud tales como consulta
externa, centro quirúrgico, hospitalización, entre otros.

25
  Capacidad organizacional

Se define como el conjunto de acciones destinadas al desarrollo o mejora de la estructura

organizacional, procesos, protocolos, metodologías y otras dotaciones que ayudan al
cumplimiento de los fines y objetivos institucionales en la prestación del servicio. Dichas
acciones son válidas siempre y cuando se vinculen al logro del objetivo central de un proyecto
de inversión.

 Activo digital

Recurso en formato digital que se puede utilizar para procesar, almacenar y distribuir
información digital y, que tiene un valor potencial o real para una organización. Incluye activos
de software, activos de contenidos de información digital, bases de datos como catastros,
entre otros.13

 Conocimiento

Es el conjunto de capacidades que se producen a partir de la investigación científica que

permite desarrollar, mejorar o transformar el proceso productivo de un servicio. Puede ser
generado por la investigación o adquirido (por ejemplo, mediante licencias y patentes).

v. Infraestructura natural

Es la red de espacios naturales 14 que conservan los valores y funciones de los ecosistemas,
proveyendo servicios ecosistémicos.

En el marco del Invierte.pe, los diferentes tipos de factores de producción agrupan a un conjunto
de activos que comparten características comunes. Se entiende por activo a un recurso
resultante de acciones económico-financieras pasadas y del cual se espera futuros beneficios
económicos y sociales, y que, además, cumplen con las siguientes características:

 Existe una Entidad que tiene la capacidad de controlar directa o indirectamente el

proceso de producción. Por lo general, esta Entidad también es la responsable del
mantenimiento de los activos.

 A diferencia de otros bienes empleados en el proceso de producción de un bien o

servicio, no se modifican ni se transforman como resultado del proceso de producción.
En consecuencia, su consumo (desgaste) se realiza en varios periodos, determinados
por su vida útil.

 Su vida útil viene determinada por el periodo de uso estimado durante el cual se espera
que el activo conserve sus propiedades productivas de acuerdo a los estándares de
calidad correspondientes. Excepcionalmente, la vida útil de un activo puede culminar
como consecuencia de un daño o por obsolescencia.

 Generalmente, requieren la programación de su mantenimiento para conservar la

capacidad de producción de la UP compatible con el desgaste de los activos que la
conforman.

 Existe una Entidad que tiene la capacidad de controlar directa o indirectamente el

proceso de producción. Por lo general, esta Entidad también es la responsable del
mantenimiento de los activos.

 Están expresados en términos de una dimensión física (volumen, longitud, superficie,

entre otras).

13
Adaptado del Glosario de términos de “Lineamientos para la Formulación del Plan de Gobierno Digital”.
14
La red de espacios naturales es el conjunto de ecosistemas recuperados y conservados (“Lineamientos para la
formulación de proyectos de inversión en las tipologías de ecosistemas, especies y apoyo al uso sostenible de la
biodiversidad”, R.M. 178-2019-MINAM.

26
Para facilitar el diagnóstico de una UP existente, conviene desagregar sus factores de producción
en activos vinculados a los procesos de producción con los que la UP presta el servicio, como
por ejemplo: aulas, mobiliario escolar, consultorios, puente, semáforo, embalse, turbina,
estacionamiento, mirador turístico, equipo policial, software, entre otros. (Ver Gráfico 1.4).

Gráfico 1.4: Identificación de activos a partir del proceso y subprocesos del servicio

Proceso del Servicio “X”

Unidad Productora: “Y”

Servicio: “X”

Estado Inicial Input

Subproceso:
Activos: a, b, c.
A

Subproceso:
Activos: d, e. f, g
B
.…..………
…

Subproceso:
Activos: …, n
N

Estado Final Output

Fuente: Elaboración propia

En el Gráfico 1.5 se muestra un ejemplo de la UP Sistema de limpieza pública que brinda sus
servicios a través de un proceso que consta de los siguientes subprocesos: Almacenamiento y
barrido, Recolección y transporte, Transferencia, Disposición final y Valorización. A partir de cada
subproceso es posible la identificación de activos.

27
 Gráfico 1.5: Identificación de activos a partir del proceso y subprocesos del servicio de
limpieza pública

Proceso del Servicio de Limpieza Pública

Unidad Productora: Sistema de Limpieza Pública

Servicio: Limpieza Pública

Residuos Sólidos en
Estado la fuente
Inicial

Activos: Contenedores, Subproceso:

papeleras, coche de barrido, Barrido y
barredora mecánica. almacenamiento

Estado Final

Activos: Trimóviles, camión Residuos

baranda, volquete, camión Subproceso: Subproceso:
Sólidos
compactador, vehículo para Recolección Valorización
alza de contenedores. Reaprovechados

Activos: Terreno, faja

Activos: Terreno, balanza transportadora, mesa de
Subproceso:
electrónica, planta de segregación, volteadora mecánica,
Transferencia
transferencia, vías de acceso. criba tambor, prensa hidráulica,
mini cargador, planta de
valorización, cerco perimétrico,
centros de acopio, vías de acceso.

Activos: Trimóviles, camión

baranda, volquete, camión Subproceso:
compactador, vehículo para Transporte
alza de contenedores, camión
madrina.

Activos: Terreno, camión

volquete, mini cargador,
tractor sobre orugas,
compactadora de residuos Subproceso:
(pata de cabra), balanza, Disposición
sistema de manejo de Final
lixiviados, relleno sanitario,
celdas para residuos, cerco
perimétrico, vías de acceso.

Residuos Sólidos
adecuadamente
Estado Final dispuestos

Fuente: Elaboración propia

En la Ilustración 1.5 se aprecia una UP de un sistema de agua y saneamiento, que reúne los
siguientes activos: i) en el proceso de potabilización (proceso 1), se tiene a la estructura de
captación, línea de conducción, planta de tratamiento, y ii) en el proceso de distribución (proceso
2), se tiene al reservorio, redes, entre otros. La articulación de dichos activos permiten proveer
el servicio de agua potable.

28
 Ilustración 1.5: UP de Agua y saneamiento

Fuente: Elaboración propia

De manera similar, para el servicio de saneamiento, la UP desarrolla los procesos de: traslado
de aguas servidas, para lo cual cuenta con activos como canales y equipos de bombeo; y
tratamiento de aguas servidas, para cuyo efecto cuenta con activos como plantas de tratamiento,
lagunas de oxidación, etc.

b) ¿Cómo se elabora el diagnóstico de la Unidad Productora?

En caso exista una UP, su diagnóstico deberá enfocarse en analizar de forma integral las
condiciones actuales bajo las cuales la UP presta el servicio; entender objetivamente cómo el
desempeño de la UP, en términos de la producción de servicios, contribuye a la situación
negativa que afecta a la población15.

En el diagnóstico de la UP se debe verificar que su oferta cumple con el nivel de servicio16

requerido por la población afectada y que los principales activos que conforman sus factores de
producción cumplen los estándares de calidad17 establecidos por el Sector, y si se cumple con
el mantenimiento oportuno de los activos que comprende la UP bajo análisis.

Asimismo, el diagnóstico de la UP existente debe brindar los elementos de juicio para:

 Identificar los factores de producción que limitan la capacidad de producción de servicios.

 Estimación de la oferta actual de la UP (es decir, en la situación sin proyecto).
 Conocer si es posible la optimización de la oferta de la UP18.
 Realizar el análisis del riesgo de desastres de la UP.
 Realizar el análisis de los efectos ambientales negativos que la UP pueda estar
generando, en caso corresponda.

El proceso de elaboración del diagnóstico de la UP consta de los pasos que se esquematizan en

el Gráfico 1.6:

Gráfico 1.6: Pasos para la elaboración del diagnóstico de la UP

Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4

• Recopilación de • Visita a la UP. • Elaboración del • Análisis del
información diagnóstico. riesgo de
secundaria. desastres de la
UP.

Fuente: Elaboración propia

15
Conforme a las conclusiones del diagnóstico de la población afectada.
16
Es la condición o exigencia que se establece para definir el alcance y las características de los servicios a ser provistos.
Es establecido por el órgano rector del Sector competente.
17
Son las características o especificaciones técnicas mínimas inherentes a los factores productivos (infraestructura,
equipamiento, entre otros). Son establecidos por el órgano rector del Sector competente.
18
Si es posible optimizar la oferta de la UP, se puede detener la formulación y evaluación del PI a fin de intervenir con
una IOARR de Optimización.

29
Paso 1: Recopilación de información secundaria

Reunir información disponible de la UP y de la entidad a cargo de su operación y mantenimiento.

Esta información debe incluir estadísticas de producción, flujos de los procesos de producción
del servicio, la condición en que se encuentran los activos de la UP, los instrumentos de gestión 19,
los planos de diseño actual, entre otros. El conocimiento previo de estas variables ayudará a
organizar el trabajo de campo.

Igualmente, para evaluar los activos de la UP se debe recoger información a partir de las normas,
parámetros y estándares de calidad que el Sector correspondiente haya establecido. Por
ejemplo, el Ministerio de Educación establece el área mínima de ocupación por alumno en los
ambientes pedagógicos (aula, laboratorio) o qué tipo de áreas deportivas se debe incluir en las
IE; el Ministerio de Salud indica el tipo de equipamiento de los establecimientos de salud, los
criterios para la localización de los establecimientos, entre otros.

Paso 2: Visita a la UP

En la visita de campo a la UP se deben aplicar instrumentos que permitan la recolección

ordenada de la información y teniendo en cuenta la información secundaria que se ha reunido,
se debe recorrer las instalaciones de la UP para verificar, principalmente, los procesos de
producción y las condiciones físicas de los activos20.

En línea con lo anterior, se debe recoger información que permita posteriormente evaluar el
estado de los activos de la UP existente; es decir, si estos cumplen con estándares o parámetros
establecidos en las normas técnicas que correspondan.

Se debe identificar el estado de la infraestructura de la UP (en caso haya que decidir

demoliciones, se debe contar con un informe de una entidad o especialista autorizado).
Igualmente se debe analizar la exposición y vulnerabilidad en relación con cada uno de los
peligros que se hayan identificado; así como los antecedentes de impactos que haya podido
sufrir la UP21. Asimismo, complementar el estado del servicio con material fotográfico.

Se debe adjuntar el plano de ubicación y localización. Si no se cuenta con planos de la UP,

preliminarmente se debe elaborar un croquis que describa su distribución. En la visita de campo
se debe evidenciar el diagnóstico que se realice con paneles fotográficos.

Se debe recoger información sobre el estado actual, antigüedad, entre otros, de los equipos,
mobiliario, vehículos e intangibles a través de la inspección visual de un experto temático.
Del mismo modo, se debe conocer las condiciones de accesibilidad a la UP: canteras, fletes,
terrenos disponibles para los planes de contingencia para que el servicio no se vea interrumpido,
entre otros.

Se debe efectuar reuniones con el personal a cargo de su operación, así como se debe
aprovechar la visita para tener entrevistas con los usuarios que se encuentren para averiguar
cómo perciben el servicio que reciben. Además averiguar si hubo interrupciones en el servicio,
las causas, su duración y sus efectos en la UP y en la provisión de los servicios a los usuarios.

Las Ilustraciones 1.6 y 1.7 presentan ejemplos respecto a la identificación del estado de la
infraestructura de la UP.

19
Como por ejemplo, registro de mantenimiento. planes de mantenimiento, manuales de procedimientos, entre otros.
20
Dicho diagnóstico se puede apoyar con la opinión técnica de especialistas temáticos, como por ejemplo, arquitectos
especialistas en el diseño de infraestructura educativa para el nivel inicial, primaria y secundaria, especialistas en la
norma técnica del servicio educativo, especialistas en acompañamiento pedagógico, entre otros..
21
Si fuese así se debe averiguar, entre otros, cuándo ocurrió el impacto, qué daños sufrió la UP, porqué sufrió el impacto,
cuáles fueron los efectos sobre la capacidad de servicio de la UP y sobre los usuarios. Si se interrumpió el servicio se
debe indagar sobre su duración y cómo atendieron sus necesidades los usuarios.

30
 Ilustración 1.6: Identificación del estado de una vía interurbana

Si se trata de mejorar una

carretera habrá que analizar por
tramos, sobre la base del
inventario vial, el estado de la
vía, de las obras de arte, los
puntos críticos, entre otros.

Además, averiguar las prácticas

de mantenimiento, entre otros
aspectos.

Fuente: Elaboración propia

Ilustración 1.7: Identificación del estado de un establecimiento de salud

Si se trata de un PI relacionado con los

servicios de salud, se tendrá que
analizar la evolución de la producción
(atenciones), analizar las condiciones,
funcionalidad y vulnerabilidad de la
infraestructura, disponibilidad y uso
del equipamiento, frecuencia de
mantenimiento de los activos y
programación de factores o recursos
humanos; así como disponibilidad de
servicios básicos, condiciones de
accesibilidad, horarios de atención,
percepción y condiciones en las que el
usuario recibe el servicio.

Fuente: Elaboración Propia

En el caso que no exista UP, se debe recopilar información de las posibles localizaciones de la
UP (microlocalización del proyecto) a implementarse, de ser el caso. Esta información servirá de
referencia para el análisis técnico de localización y para el análisis de exposición y vulnerabilidad
de la posible nueva UP frente a los peligros determinados en el área de estudio.

En la Tabla 1.3 se resume la sistematización de la información de los activos de una UP de

Servicio de Agua Potable como resultado de la visita de campo.

Tabla 1.3: Estado de los activos de una UP por tipo de factor de producción

Dimensión o
Unidad Tipo de factor Estado Antigüedad
Activos unidades
Productora de producción actual (años)
físicas

Captación (superficial
Infraestructura 8 l/s Regular 15
y subterránea)

UP de Servicio
de Agua Línea de conducción Infraestructura 8 l/s Malo 15
Potable

Línea de impulsión Infraestructura 8 l/s Bueno 15

31
 Dimensión o
Unidad Tipo de factor Estado Antigüedad
Activos unidades
Productora de producción actual (años)
físicas

Estación de bombeo Infraestructura 8 l/s Bueno 15

Planta de tratamiento
de agua potable Infraestructura 6 l/s Bueno 15
(PTAP).

3 reservorios
Reservorio Infraestructura Malo 15
con 20 m3 c/u

Línea de aducción Infraestructura 8 l/s Regular 15

Red de distribución
(redes matrices, redes Infraestructura 8 l/s Bueno 5
secundarias)

Conexiones 1000
Infraestructura Bueno 5
domiciliarias conexiones

Micromedidores Equipo 1000 equipos Bueno 5

Piletas Públicas Infraestructura 20 piletas Regular 10

Software para el
control de mediciones Intangible 1 sistema Regular 5
y cobranzas
Terrenos adyacente
para ampliación de Terreno 500m2 Bueno 15
planta de tratamiento

Fuente: Elaboración propia

Paso 3: Elaboración del diagnóstico

El diagnóstico de la UP tiene por objetivo evaluar los procesos y factores de producción de la

UP, con la finalidad de estimar su capacidad de oferta actual y los factores de producción que la
limitan. Para ello se plantean las tareas descritas en el Gráfico 1.7.

Gráfico 1.7: Análisis de la oferta

Tarea 1 Tarea 2 Tarea 3 Tarea 4

• Evaluación de • Estimación de • Proyección de • Estimación y
los procesos y la oferta actual la oferta. proyección de
factores de de la UP. la oferta
producción de optimizada.
la UP.

Fuente: Elaboración propia

32
Tarea 1. Evaluación de los procesos y factores de producción de la UP

Se debe procesar la información recopilada en los pasos anteriores y elaborar el diagnóstico,

considerando los siguientes aspectos:

 Evaluar los procesos de producción y los factores de producción empleados 22

(infraestructura, equipamiento, instalaciones, entre otros) definiendo si cumplen con las
normas técnicas y los estándares de calidad establecidos por el Sector competente, para
identificar los factores que limitan la capacidad de producción (factor limitante) en calidad
y/o cantidad. (Este análisis puede estar representado mediante un flujo de procesos).

Se entiende como proceso de producción a la transformación de insumos o recursos,

mediante la utilización de factores de producción, en la prestación de un servicio dirigido
a la población.

 Evaluar si hay o habrán restricciones en la provisión de materiales e insumos,

particularmente las restricciones que se pueden originar por el cambio climático, como
recursos hídricos, diversidad biológica, entre otros.

 Evaluar si con la cantidad del personal y sus calificaciones, la UP puede brindar los niveles
de servicio establecidos por el Sector competente.

 Evaluar si la organización responde a los procesos de producción del servicio, si se

disponen y aplican instrumentos de gestión, procedimientos y protocolos. Entre estos
instrumentos son especialmente importantes las políticas y las prácticas de mantenimiento
de la infraestructura y los equipos (por ejemplo, frecuencia de mantenimiento según tipo
(preventivo, correctivo), fecha de último mantenimiento, entre otros).

 Evaluar la sostenibilidad y fuentes de ingresos (por ejemplo, con el cumplimiento de pagos

de la población por el servicio recibido).

 Evaluar la información sobre los impactos que la UP puede estar generando en el

ambiente.

 Averiguar la existencia de otros proveedores del servicio a los cuales puede acceder la
población afectada por la situación negativa.

A partir del análisis de los procesos de producción y los factores de producción, se deben
identificar las posibilidades de optimizar la oferta de la UP. Como resultado de este análisis, se
pueden establecer acciones correctivas asociadas al mantenimiento, mejoramiento, ampliación
o sustitución de factores de producción, de corresponder.

Tarea 2. Estimación de la oferta actual de la UP

La oferta actual o en la situación «sin proyecto», es igual a la producción que se puede alcanzar
con aquel activo que tenga la menor capacidad y/o que limite o defina capacidad en la UP (factor
limitante).

Se debe entender que la capacidad de producción —en términos de cantidad y calidad— de un

bien o un servicio es medida como la cantidad de servicios ofrecidos en una unidad de tiempo.
Por esta razón se debe utilizar la evaluación descrita en la Tarea 1 para estimar la capacidad de
producción de la UP.

22
De existir un inventario de activos, la UF puede recoger información sobre el estado actual de los activos y actualizar
esta información en el marco del diagnóstico.

33
 Recuadro 1.2: Estimación de la oferta actual

Ejemplo de educación:

Al evaluar los activos disponibles en una institución educativa (IE) a partir de la descripción del proceso
de producción del servicio, se encontró que tiene 5 aulas para educación primaria, de las cuales solo 2
cumplen con los estándares de calidad establecidos por el Sector (área por alumno, iluminación y
ventilación, entre otros) y cuentan con el mobiliario y los equipos requeridos en buen estado. Asimismo,
la IE tiene 5 profesores.

A partir de la evaluación de los activos se considerará la capacidad de las 2 aulas que cumplen con los
estándares de calidad, mientras que la capacidad de las otras 3 aulas se tomará como nula (o igual a 0)
porque, al no cumplir con los estándares de calidad, no prestarían servicios de calidad.

Considerar que la oferta de las 3 aulas es nula no implica que necesariamente se deba reemplazar las
aulas sino que, dependiendo de las limitaciones que tienen, se plantearán las acciones correspondientes
en el proyecto.

El Sector Educación establece que un aula puede atender hasta 30 alumnos de primaria y un profesor
puede atender como máximo 30 alumnos. Por tanto, la capacidad de la UP en función a las 2 aulas que
cumplen con los estándares de calidad del Sector sería de 60 alumnos, mientras que en función a los 5
profesores sería de 150 alumnos. Siguiendo el ejemplo, las aulas son el factor que determina la
capacidad de la IE y como solo 02 aulas brindan el servicio educativo primario en condiciones adecuadas
la oferta será de 60 matrículas.

Ejemplo de saneamiento:

En el caso de una UP de agua potable la capacidad se define en función al activo con menor capacidad.
Por ejemplo, en un sistema de este tipo se realizó el análisis de capacidades de los distintos activos y se
concluyó que la capacidad de captación y de la línea de conducción es igual a 8 l/s, mientras que la de
la planta de tratamiento es de 6 l/s, siendo este último, el de menor capacidad, el que define la oferta de
la UP (ver Ilustración 1.8).

Ilustración 1.8: Dimensión de los activos de una UP de agua potable

Fuente: Elaboración propia

Tarea 3: Proyección de la oferta en la situación «sin proyecto»

Sobre la base de la evaluación de los factores de producción, la estimación de la capacidad

actual de la UP y la evaluación del comportamiento futuro de los factores de producción limitantes
de la oferta de la UP, realizada en el diagnóstico, se efectuará la proyección de la oferta.

Para proyectar la oferta en la situación «sin proyecto» en el horizonte de evaluación se debe

tener en cuenta que la capacidad de la UP no siempre se va a mantener constante, porque puede
ocurrir que disminuya, por ejemplo, por un deterioro progresivo de los activos. Cuando se
produce esta disminución en la oferta «sin proyecto» la brecha en la cual intervendrá el PI será
mayor.

34
En el ejemplo relacionado con el servicio de educación primaria, se concluyó que las 2 aulas
mantendrán su capacidad durante el horizonte de evaluación, dado que tienen una antigüedad
de 5 años y su mobiliario y equipos serán repuestos oportunamente. En consecuencia, la oferta
en la situación sin proyecto durante el horizonte de evaluación será de 60 alumnos.

Tarea 4: Estimación y proyección la oferta optimizada

La optimización se enfoca en identificar aquellos factores productivos que restringen una

adecuada prestación del servicio, debido a que están siendo subutilizados o mal empleados. Es
posible entonces que mediante intervenciones “menores”, se puedan eliminar ineficiencias,
emplear de mejor manera los factores productivos e incrementar la capacidad de producción de
una UP existente.

Estimar la oferta optimizada es crucial en el planteamiento de un PI y su dimensionamiento, por

lo que se deben realizar todos los esfuerzos posibles de optimización. El propósito es utilizar
eficientemente los activos existentes antes de tomar la decisión de elaborar un PI. La omisión de
este análisis podría ocasionar: inadecuada selección de alternativas, mayores costos de
inversión, entre otros.

Por ejemplo, en un PI de servicio de limpieza pública se puede optimizar el uso de los vehículos
recolectores existentes, considerando un mayor número de viajes, turnos y ajustes en las rutas,
conllevando al incremento de la capacidad de recolección de residuos sólidos. Ello puede
significar una postergación de la inversión en la compra de nuevos vehículos para atender la
demanda.

a. Análisis de las posibilidades de optimización

Con base en los resultados de la evaluación de los factores de producción, se analizarán las
posibilidades de optimizar la capacidad de la UP mediante intervenciones en los activos que
restringen su capacidad. A estos factores les puede denominar «cuellos de botella» y/o factores
limitantes.

Como medidas usuales para optimizar la oferta se pueden considerar las siguientes:

 Aumento del personal o reasignación del personal existente.

 Establecimiento de turnos adicionales.

 Cambio de procesos y/o procedimientos de gestión.

 Cambio de uso o readecuación de ambientes existentes con pequeñas obras.

 Reparación, reposición o repotenciación de equipos existentes.

Si como resultado del análisis realizado no pueden concretarse medidas de optimización,

entonces, la oferta optimizada es equivalente a la oferta sin proyecto.

Cuando la optimización implica inversiones menores para aprovechar el mejor uso de los factores
de producción disponibles, puede llevarse a cabo a través de la IOARR de optimización
postergando la ejecución de un PI, resolviendo, en el corto plazo, el problema identificado.

b. Estimación de la oferta optimizada y su proyección

La oferta optimizada de la UP se estima en función a la capacidad que se lograría con la ejecución

de medidas como las señaladas en el Paso 1 para cada factor limitante que fuese posible
optimizar. Finalmente, sobre la base del análisis de los comportamientos futuros de los factores
de producción se proyectará la oferta en la situación optimizada para la fase de Funcionamiento.

35
 Recuadro 1.3: Optimización de la oferta de servicios de salud en el hospital Santa
Catalina

En el desarrollo de diagnóstico del hospital Santa Catalina se identificaron los servicios que no permiten
garantizar la calidad del servicio que recibe el usuario, desde que ingresa hasta que concluye su
atención. De acuerdo a las posibilidades de optimización de esta UP solo fue factible optimizar el
servicio de hospitalización pediátrica, como se explica en adelante.

En el proceso de atención pediátrica, que involucra a diferentes Unidades Productoras de Servicios de

Salud (UPSS), se identificaron los factores productivos limitantes en los servicios involucrados
(emergencia, ayuda al diagnóstico, consulta externa, centro quirúrgico, central de esterilización y
hospitalización) que originan una prestación inadecuada (no cumplen estándares de cantidad y
calidad).

En el reporte de quejas de los usuarios del hospital Santa Catalina resalta aquellas que involucran al
centro quirúrgico, específicamente, al tiempo de espera para que un niño pueda ser operado.
A fin de identificar los factores limitantes de la capacidad instalada de la UPSS de hospitalización, se
analizaron registros del establecimiento, tales como tiempo disponibilidad de cama/año, días promedio
de hospitalización, intervalo de sustitución, capacidad de atención del personal médico, entre otros
datos.

Efectuado el análisis se determinó que la demora en la programación de intervenciones quirúrgicas se

origina por la falta de personal médico en el servicio de hospitalización.

En la Tabla 1.4 se muestran las capacidades de los factores de producción de la UPSS de

hospitalización pediátrica del hospital Santa Catalina.

Tabla 1.4: Capacidad de los activos «servicio de hospitalización» en el hospital Santa

Catalina

Disponibilidad
Capacidad total
Cantidad de
Factores de producción de egresos por
Unidad de activos
Cantidad año
medida

Cama metálica completa Egresos/año 58 8 464

Médicos Horas/año 500 1 250

Enfermeras Horas/año 600 2 300

Fuente: Elaboración propia

De acuerdo al cuadro anterior; con las camas disponibles se pueden atender 464 egresos; con el
personal de enfermeras se puede atender 300 egresos; mientras que el factor restrictivo es el personal
médico, cuya capacidad es menor: 250 egresos. Por tanto, la oferta de la UPSS de hospitalización
pediátrica es de 250 egresos/año.

A continuación, se desarrollan los pasos indicados para optimizar la oferta del «servicio de
hospitalización pediátrica» en el hospital Santa Catalina.

Paso 1. Análisis de las posibilidades de optimización

Para analizar las posibilidades de optimización se recomienda tener en consideración los valores
referenciales del volumen de producción optimizada establecidos por el MINSA 23, así como la
factibilidad de adecuar el uso de factores de producción disponibles o de incrementarlos, entre otros
aspectos.

En el ejemplo presentado se analizó el factor restrictivo (personal médico) y se estableció que es

posible incrementar la capacidad de este factor con la reprogramación del tiempo del personal médico

23
Según el listado de valores referenciales del volumen de producción optimizada de los servicios de salud aprobado en
la Directiva administrativa N°199-MINSA/DGSP/OGPP-V1.

36
 para aumentar las horas disponibles en la UPSS con un médico adicional. Igualmente, se puede
incrementar la disponibilidad de una enfermera en el servicio de hospitalización. Esto es factible pues
la Dirección Regional de Salud indica que existen plazas previstas para la contratación de dicho
personal.

Paso 2. Estimar la oferta optimizada

Como resultado de la reprogramación del tiempo, ahora hay otro médico que destina horas al servicio,
al igual que otra enfermera, lo que incrementa la capacidad de producción de ambos factores en el
servicio de hospitalización pediátrica, como se aprecia en la Tabla 1.5:

Tabla 1.5: Estimación de las nuevas capacidades «servicio de hospitalización

pediátrica» en el hospital Santa Catalina

Disponibilidad
Número de Capacidad total de
Factores de producción
Unidad de factores egresos por año
Cantidad
medida

Cama metálica completa Egresos/año 58 8 464

Médicos Horas/año 500 2 500

Enfermeras Horas/año 600 3 450

Fuente: Elaboración propia

Con la oferta optimizada del servicio en el centro quirúrgico se podrá programar más operaciones
debido a que existe mayor disponibilidad de atención (450 egreso/año) en hospitalización, con lo cual
se espera disminuir el nivel de insatisfacción de los usuarios y sobre todo ampliar la cobertura del
servicio.

Paso 3. Proyectar la oferta optimizada

Sobre la base del análisis de las capacidades futuras de los factores de producción de la UP, se
proyectará la oferta en la situación optimizada para el horizonte de evaluación.

En la Tabla 1.6 se presenta la proyección de la oferta optimizada estimada para el ejemplo desarrollado
en el paso precedente, que se mantendrá durante el horizonte de evaluación:

Tabla 1.6: Estimación de la oferta optimizada de los «servicio de hospitalización

pediátrica» en el hospital Santa Catalina

Servicio
Indicador 1 2 3 4 5 … 10
optimizado

Hospitalización Egresos /
450 450 450 450 450 … 450
pediátrica año

Fuente: Elaboración propia

Paso 4: Análisis del riesgo de desastres de la UP

Cuando existe la UP y se ha concluido que hay peligros que puedan impactarla, se debe analizar
si está en riesgo a partir del análisis de exposición y vulnerabilidad en relación con cada peligro
identificado. La exposición implica la ubicación de la UP en el área de impacto del peligro y la
vulnerabilidad, la predisposición a que la UP o los usuarios se vean dañados por el impacto del
peligro Para ello se deben desarrollar las tareas descritas en el Anexo 2 “Gestión de Riesgos de
Desastres en la fase de Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión”.

37
1.2.4 Otros Agentes Involucrados

Se considera como otros agentes involucrados a aquellos grupos de población, diferentes de la

población afectada, que están vinculados al proyecto en cualquiera de las fases del ciclo de la
inversión.

El diagnóstico de otros agentes involucrados (instituciones, personas, organizaciones, etc.)

busca conocer:

 Cómo perciben la situación negativa bajo análisis, las probables causas y consecuencias
de esta percepción.

 Cuáles son sus expectativas o intereses sobre la solución de la situación negativa. Sus
intereses serán diferentes según su vinculación con la posible solución a la situación
negativa, por ejemplo podría ser que deban ceder servidumbre de paso, expropiación de
terrenos, soportar impactos ambientales temporales (ruidos, sólidos en suspensión) o
permanentes (congestión, ruidos, etc.). Sus expectativas pueden variar no solo en función
a su vinculación con el proyecto, sino a las características particulares del grupo, como
género, cultura, costumbres o estilos de vida.

 La disposición o posibilidades de participar en el ciclo de inversiones, en especial en las

fases de ejecución y funcionamiento. A partir de esta información se podrá conocer el apoyo
y gestionar los compromisos que puedan lograrse para la sostenibilidad del proyecto.

 La percepción que tienen sobre el riesgo y los efectos del cambio climático; es decir, la
posibilidad de que el proyecto se vea impactado por peligros que ocurren en el área o
cambios que han notado en los últimos años en el clima.

Como resultado del diagnóstico de otros agentes involucrados, éstos pueden clasificarse en dos
tipos respecto a su actitud hacia el proyecto:

(i) Cooperantes: comprenden a personas u organizaciones sociales que apoyan a la

promoción del proyecto, población que está dispuesta a otorgar facilidades para la ejecución
del proyecto (por ejemplo, derechos de pase), o aquellos que pueden participar en la toma
de decisiones o pueden vincularse aportando recursos de diferente tipo para la ejecución
del proyecto, como el caso de la entidad que elabora los documentos técnicos para la fase
de Formulación y Evaluación, la entidad a cargo del financiamiento y ejecución de la
inversión, la entidad a cargo de la operación del servicio y mantenimiento, o inclusive
quienes entregan licencias, permisos, autorizaciones, certificaciones u otros similares.

(ii) Oponentes: incluye a aquellas personas, grupos de individuos u organizaciones que

pueden sentirse o ser afectados por la intervención ya sea en su patrimonio o medios de
vida (por ejemplo, expropiaciones o fuentes de empleo), pueden llegar a obstaculizar el logro
de los objetivos previstos, o promover un potencial conflicto social.

Hay proyectos cuyos costes y beneficios suelen repartirse entre la población sin
originar problemas de equidad significativos. Sin embargo, otros proyectos
perjudican o benefician de manera asimétrica según el nivel de renta o la zona
geográfica. Por tal motivo, hay que identificar a la población afectada por el
proyecto y su poder para vetar o distorsionar el proyecto.

La información para conocer todos estos aspectos se puede recopilar con distintos instrumentos
que recojan de manera fidedigna la participación de estos agentes. Para este efecto, es
necesario acompañar evidencias de la realización de talleres, reuniones y actividades similares,
tales como fotografías, listas firmadas de participantes y documentos de acuerdos como actas,
entre otros.

38
Se recomienda sintetizar en una matriz el análisis, además de la población afectada expuesta en
el numeral 1.2.2, de los otros agentes involucrados, a partir de la identificación de sus intereses
y expectativas, acuerdos y compromisos que puedan condicionar la sostenibilidad del PI, así
como las estrategias que se pueden desarrollar en el proyecto para dar respuesta a los interés y
expectativas de cada grupo involucrado.

A continuación, en la Tabla 1.7 se presenta un ejemplo para el caso de un PI vinculado al servicio

de agua potable y alcantarillado, de una matriz integrada de la población afectada y los otros
agentes involucrados.

Tabla 1.7: Matriz de población afectada y otros involucrados para un PI de servicio de

agua potable y alcantarillado
Intereses o
Grupos Situación negativa Acuerdos y
expectativas de Estrategias del PI
involucrados percibida compromisos
involucrados

El servicio de agua Que se incremente

Participar en la
potable es de mala la dotación de agua
capacitación en
calidad (no es y que esta sea
buenas prácticas de
permanente, la presión es saludable. Que se Mantener informado
Usuarios que higiene y buen uso del
muy baja, el agua llega eliminen los aniegos a los usuarios sobre
disponen de los agua.
turbia). en el sistema. los avances en La
servicios
ejecución del PI.
El servicio de Cumplir con sus
alcantarillado colapsa Que se mejoren obligaciones de pago
constantemente y provoca ambos servicios. mensuales por los
aniegos en las calles. servicios recibidos.
Tener acceso Participar en la
continuo al servicio capacitación en
de agua potable y buenas prácticas de
Al proveerse de agua de Mantener informado
Usuarios que no alcantarillado en sus higiene y buen uso del
cisternas, consumen agua a los usuarios sobre
disponen de los viviendas. agua.
almacenada y no cubren los avances de la
servicios Cumplir con sus
todas sus necesidades. ejecución del PI.
Disponer de ambos obligaciones de pago
servicios. mensuales por los
servicios recibidos.
La infraestructura es
antigua y está muy Reemplazar la
deteriorada por lo que se infraestructura Participar en el
producen muchas deteriorada y financiamiento del
pérdidas de agua, roturas ampliar la capacidad proyecto.
y colapso de tuberías de del servicio.
Empresa agua y alcantarillado.
prestadora de
Optimizar su gestión Asumir la operación y
servicios (EPS),
comercial. mantenimiento del
en calidad de El tratamiento de las
proyecto.
operador aguas residuales es
inadecuado, lo que causa Incrementar los Cumplir con los
contaminación y riesgos ingresos de la EPS. estándares de calidad
para la salud. de los servicios, según
la normatividad del
Sector.
Mantener informada
a la población sobre
Que la población
Autoridades de la Reciben muchas quejas la ejecución del PI.
reciba mejores Participar en el
municipalidad de la población por la
servicios dentro de Asegurar en su financiamiento del
(co-propietaria de carencia y mala calidad
su periodo de presupuesto anual proyecto.
la EPS) de los servicios.
gestión. los recursos para la
ejecución

39
 Intereses o
Grupos Situación negativa Acuerdos y
expectativas de Estrategias del PI
involucrados percibida compromisos
involucrados

Ejecutar el proyecto
Personal técnico Alta presión de las
Que se ejecute el para mejorar la
de la autoridades para dar Vigilar la calidad de
proyecto para calidad de los
municipalidad solución a los problemas los servicios brindados
mejorar y ampliar los servicios existentes
(co-propietaria de en el servicio brindado por a la población
servicios. y ampliar su
la EPS) la EPS.
cobertura.

El proyecto Compromiso de las

Que el proyecto
considera acciones autoridades para
pueda apoyar en la
Autoridades del No mejoran los relacionadas con un apoyar la ejecución de
dotación de agua
Sector Salud indicadores de salud. mejor conocimiento campañas conjuntas
segura a la
del manejo de la sobre buenas
población.
higiene. prácticas de higiene.

Realizar un trabajo
conjunto con los
Que el proyecto
Personal de los No existen buenas colegios para Participar en las
pueda apoyar en el
establecimientos prácticas de higiene y promover los campañas conjuntas
cambio de hábitos
de salud de la cuidado de la salud por buenos hábitos de sobre buenas
de higiene de la
localidad parte de la población. higiene y el buen prácticas de higiene.
población.
uso del agua en los
niños.

No se cuenta con una Asistir al Operador

autorización formal sobre
el uso y disponibilidad de
Autoridad Local
la fuente de agua para el
del Agua
servicio a la población, lo
que producen pugnas con
los agricultores.
Apoyar en las
Formalizar el uso y en las gestiones
gestiones que
caudal disponible de necesarias para
permitan formalizar el
agua cruda para el obtener el permiso
permiso de uso y
servicio a la formal de uso y
disponibilidad de agua
población. disponibilidad de
cruda.
agua cruda.

Involucrar al
La cobertura de servicios
Que el proyecto Gobierno Regional Participar en el
Gobierno de agua potable y los
contribuya a mejorar en el financiamiento financiamiento del
Regional indicadores de salud en la
los indicadores. de las inversiones proyecto.
región no mejoran.
del proyecto.

Fuente: Elaboración propia

Luego del diagnóstico del territorio, de la población afectada, de la UP y de los otros agentes
involucrados, es posible conocer la naturaleza de intervención del proyecto, así como su
denominación; para ello se recomienda consultar el Anexo 1.

1.3 Definición del Problema, sus Causas y sus Efectos

1.3.1 El Problema Central

El problema central es aquella situación negativa que se ha corroborado o determinado como

parte del análisis de la información que se sustenta en el diagnóstico, que afecta a toda la
población o una parte de ella, dentro del área de influencia del proyecto. El problema se debe
identificar desde el lado de la demanda del servicio (necesidad insatisfecha), sobre la base
fundamentalmente del diagnóstico de la población afectada.

Para identificar las relaciones causa – efecto alrededor del problema central24, se emplea la
técnica del árbol de causa – efecto (también se le conoce como árbol de problemas), el cual

24
En la redacción del problema central evitar usar las palabras falta, carencia o inexistencia, ya que impiden un buen
análisis de las causas y efectos y de explorar todas las posibles alternativas de solución al problema.

40
empleando la información recopilada y procesada en el diagnóstico ayuda a identificar, organizar
y estructurar las causas que explican el problema central, así como los efectos que se derivan
de su presencia.

Básicamente, el problema central, en la mayoría de tipologías de proyectos de inversión, se

refiere a alguna de las siguientes situaciones:

 La población no accede al bien o servicio (ejemplo: población de una localidad o parte de

ella que no cuenta con servicio de agua potable con conexión en su vivienda). Esto es
congruente con una brecha de cobertura en el marco de la PMI.

 La población accede de manera inadecuada al bien o servicio; su prestación no cumple

con los estándares de calidad (ejemplo: servicio eléctrico que se brinda con frecuentes
interrupciones y caídas de tensión; niños que tienen que caminar largas distancias para
llegar a la IE). Esto es consistente con una brecha de calidad en el marco de la PMI.

Identificado el problema central, se debe presentar la evidencia concreta que sustente su

existencia, expresado en el indicador que corresponda, el cual debe partir de la información
obtenida en el diagnóstico.

En la Tabla 1.8 se presenta un ejemplo de cómo se formulan indicadores asociados a un

problema central relacionado con el «Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel»,
en adelante PI de sistema de agua potable y alcantarillado, así como la evidencia que lo
sustenta.

Tabla 1.8: Indicadores que evidencian el problema central en el PI de sistema de agua

potable y alcantarillado

Indicadores
Problema central
(evidencias del problema)

El problema refleja dos situaciones: una de ellas, sobre la insuficiente cobertura del
servicio y la otra, sobre la entrega de un servicio que no es de calidad, al no cumplir
los niveles de servicios establecidos por el Sector competente.

Sobre la cobertura:
Se requiere construir un indicador que muestre el porcentaje de población que no
cuenta con el servicio. Para ello, se compara el número de conexiones domésticas
Parte de la existentes (extraído del diagnóstico de la UP) con el número de viviendas existentes
población de la a la fecha. También se puede evidenciar con información sobre las zonas pobladas
localidad San de la localidad San Miguel a las que aún no llegan las redes.
Miguel no
accede al
servicio de agua Sobre la calidad del servicio: (se recomienda tomar en consideración el nivel
en su vivienda y de servicio)
la población que
cuenta con 1) El servicio no es continuo. Se debe indicar el número promedio de horas de
conexión recibe servicio al día, con base en la información que brinde el operador o de la que se
un servicio obtiene de trabajos de campo (encuestas). Ejemplo: el servicio se provee en
inadecuado. promedio por 6 horas diarias, pero lo establecido son 24 horas diarias.
2) La calidad del agua no cumple con los estándares mínimos establecidos por las
normas técnicas (parámetros físico químicos y bacteriológicos). Se evidencia con
información con la que cuenta el operador o se obtiene de trabajos de campo (toma
de muestras y análisis de laboratorio). Ejemplos: a) turbidez; b) Presencia de
arsénico en el agua que se entrega a las viviendas de 0,077 mg/l, superior al valor
permisible por la OMS (0,01 mg/l).
3) La presión de servicio en la red de distribución no cumple con las normas
establecidas (valores mínimo y máximo). Se evidencia con información que
alcance el operador o se realizan trabajos de campo con algunas mediciones.

Fuente: Elaboración propia

41
Una vez definido el problema central, se debe verificar que:

 La intervención para dar solución al problema le corresponde al Estado.

 Se refiere a un problema específico que puede ser atendido por un solo proyecto de
inversión; es decir que no se requiere de otros proyectos.

 Permite explorar una o varias alternativas de solución.

Para la definición del problema central y sus causas, es importante considerar las experiencias
de proyectos similares previamente implementados. A partir de experiencias anteriores, se podrá
definir las necesidades que comúnmente aquejan a poblaciones susceptibles de aplicar un
proyecto similar para su solución. Sin embargo, dada la diversidad en las características
poblacionales de las distintas regiones del país, no siempre será posible identificar experiencias
fácilmente transferibles a otros contextos, por lo que es posible realizar los ajustes que sean
necesarios.

1.3.2 Análisis de las Causas

Este análisis consiste en extraer y sistematizar los resultados del diagnóstico del territorio, de la
población afectada, de la UP y de los otros involucrados. Asimismo, se debe tener en cuenta la
relación de causa-efecto para organizar la información del diagnóstico dentro de la estructura del
árbol de problemas. Para ello resulta pertinente organizar las causas de la siguiente manera:

 Causas directas (CD): Son las que explican directamente el problema central. Estas
pueden ser determinadas desde dos perspectivas:

i) Causas vinculadas a la oferta: resultan del análisis del desempeño de los factores de
producción de la UP en el proceso de producción del bien o servicio.

ii) Causas vinculadas a la demanda: asociado a aquellos factores del entorno social,
cultural, religioso, geográfico y económico que dificultan o limitan el acceso a un
determinado servicio púbico por parte del usuario (por ejemplo: ambiente lector en el
hogar del estudiante, resistencia a la transfusión de sangre por una motivación religiosa,
población habituada al parto vertical y/o atendido por “parteras”).

 Causas indirectas (CI): Son las que permiten explicar el origen de las causas directas. Su
adecuada identificación contribuye al planteamiento de un conjunto de acciones pertinentes
y por ende a la construcción de soluciones frente al problema identificado.

Los pasos a seguir para la elaboración del árbol de causas se describen en el Gráfico 1.8:

Gráfico 1.8: Pasos a seguir para la elaboración del árbol de causas

Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4 Paso 5

• Realización • Selección • Jerarquización • Sistematización • Construcción
de lluvia de de causas. de las causas. de las del árbol de
ideas. evidencias. causas.

Fuente: Elaboración propia

Paso 1. Realizar lluvia de ideas

Para encontrar las causas del problema lo más recomendable es que, sobre la base del
diagnóstico elaborado, se realice un listado, lo más extenso posible, de todo aquello que se
considere puede estar causando el problema que se ha identificado. Este método consiste en

42
elaborar, en trabajos de grupo o talleres, un listado amplio de las causas que, con mayor o menor
relevancia, pueden estar originando el problema central identificado.

Paso 2. Seleccionar las causas

Del listado de causas indicado en el paso anterior, descartar aquellas que no pueden ser
resueltas con el proyecto o no se relacionan con el problema. Por ejemplo, «las familias carecen
de recursos económicos para instalar tanques de almacenamiento en sus viviendas» es una
causa que no podría atender el PI de sistema de agua potable y alcantarillado.

Paso 3. Jerarquizar las causas

Agrupar las causas seleccionadas por su vinculación con el problema y ordenarlas según la
relación causal entre ellas y con el problema (cadena causal). Las causas directamente
relacionadas con el problema, como su nombre indica, son las causas directas y aquellas que
explican dichas causas son las causas indirectas. Estas causas indirectas son las que definen,
luego, los medios fundamentales necesarios para alcanzar el objetivo del proyecto y solucionar
el problema identificado.

Paso 4. Sistematizar las evidencias

Sustentar la existencia de las causas con evidencias (indicadores cuantitativos, cualitativos y

material fotográfico) basadas en el diagnóstico realizado, tanto para la población afectada por el
problema como para la UP.

En el ejemplo del PI de sistema de agua potable y alcantarillado se han construido las evidencias
que sustentan las causas directas e indirectas del problema; parte de ellas se incluyen en la
siguiente matriz de síntesis de evidencias (ver Tabla 1.9).

Tabla 1.9: Matriz de síntesis de evidencias para el PI de sistema de agua potable y

alcantarillado

Causas del problema Sustento (evidencias)

Los registros de la Juntas Administradoras de Servicios de

CD: Interrupción periódica del Saneamiento (JASS) muestran que el servicio se ha
servicio de agua potable. interrumpido por más de 30 días, en 5 oportunidades en los
últimos 10 años.

Los registros de la JASS muestran que en los últimos 10 años,

CI: Colapso de la línea de
en tres oportunidades la línea de conducción ha colapsado por
conducción.
el impacto de deslizamientos (años 2014, 2018, 2019).

Según los registros de la JASS, en los tres últimos años se ha

CI: Fallas en la operación del
interrumpido el servicio por lo menos en 3 oportunidades al año,
sistema
debido a problemas operativos.

En el análisis del riesgo se ha concluido que la línea de

CI: La línea de conducción está en conducción está expuesta en el área de impacto del
riesgo frente a deslizamientos deslizamiento y por su diseño puede ser arrastrada por el
material deslizado.

En el diagnóstico se evidencia cómo se disponen las aguas

CD: Inadecuada disposición a
residuales; asimismo, se evidencia que la población dispone de
aguas residuales y excretas.
las excretas al aire libre.

43
 Causas del problema Sustento (evidencias)

Las solicitudes de la población de la zona YY evidencian que no

CI: La red de alcantarillado tiene
tienen el servicio, lo que se corrobora con los planos de las redes
limitada cobertura
colectoras instaladas.

CI: Las aguas residuales se vierten En el diagnóstico se evidencia que las aguas residuales se
a la quebrada sin previo vierten directamente a la quebrada sin tratamiento. Esto ha sido
tratamiento. corroborado con resultado de análisis de las aguas residuales.

CI: Las lagunas de tratamiento han El informe de un especialista concluye que las lagunas de
colapsado por fallas en terreno tratamiento no funcionan y presentan hundimientos.

CD: Ineficiente gestión de los En el diagnóstico se evidencia que no existe capacidad para
servicios planificar, dirigir y controlar las operaciones de los servicios.

CI: Los integrantes de JASS no Los dirigentes de JASS tienen mayormente primaria completa y
conocen técnicas de administración no cuenta con cualificaciones posteriores.

Cuando se interrumpe el servicio se espera a que se solucione

CI: No hay capacidad de respuesta la falla de operación o el colapso en la conducción. Se ha
cuando hay interrupción del servicio evidenciado que no existe una alternativa para la continuidad del
servicio.

Fuente: Elaboración propia

Paso 5. Construir el árbol de causas

Seleccionadas y jerarquizadas las causas directas e indirectas, se procede a presentar

gráficamente dicha interrelación, de manera que se muestre la lógica causal.

1.3.3 Análisis de los Efectos

Se debe realizar una correcta identificación de los efectos del problema porque permite conocer
cuáles serán los resultados y los beneficios que se obtendrán con la solución del problema
central. Se debe realizar una selección de los efectos que se consideran más relevantes y que
reflejan la situación actual, así como los efectos que se podrían presentar en el futuro si no se
resuelve el problema.

Los efectos se deben agrupar por su vinculación con el problema y ordenarlos según la relación
causal entre ellos y con el problema central. Los efectos directos (ED) se manifiestan en la
población afectada. Por otro lado, los efectos indirectos (EI) se encuentran vinculados con otros
mercados de servicios que están relacionados con el mercado donde intervendrá el proyecto de
inversión.

Finalmente, se debe identificar el efecto final que deberá estar vinculado con los efectos directos
e indirectos y reflejará la relación del proyecto con las políticas sectoriales, regionales o locales.
El sustento de los efectos directos e indirectos se puede apoyar en una variedad de fuentes:
literatura especializada, opinión de expertos, indicadores cuantitativos, cualitativos, fotografías,
testimonios, entre otros.

En la Tabla 1.10 se muestran las evidencias para algunos de los efectos del problema del ejemplo
del PI de sistema de agua potable y alcantarillado.

44
Tabla 1.10: Matriz de síntesis de evidencias de los efectos del problema del PI de sistema
de agua potable y alcantarillado

Efectos del problema Sustento (evidencias)

ED: Población consume agua El 90% de la población encuestada manifestó que cuando el servicio de
de fuentes contaminadas. agua potable se interrumpe consumen agua que acarrean del río.

EI: Incremento de la incidencia Los registros de los establecimientos de salud, mostraron que las tasas
de enfermedades de morbilidad se incrementaron en los periodos en los que se
gastrointestinales y dérmicas. interrumpió el servicio por más de 30 días.

El 70% de la población encuestada respondió que cuando se enferma

EI: Incremento en el gasto de
gasta en consulta y medicinas.
enfermedades
Según el reporte del establecimiento de Salud del área influencia del PI,
gastrointestinales y dérmicas.
existe un 40% de incidencia de las enfermedades gastrointestinales.

En las visitas a los domicilios de los usuarios, se encontró que el agua

ED: Se almacena en
se almacenaba en cilindros y baldes, no cubiertos y, en algunos casos,
condiciones inadecuadas
sucios u oxidados.

ED: Menor tiempo para el

La población dedica 1.5 hora al día para acarrear agua desde el río
desarrollo de actividades
cuando se interrumpe el servicio.
productivas

Se verifica que las pérdidas de producción y comercialización agrícola

(especialmente tubérculos) alcanzan el 10% cuando hay interrupción
EI: Pérdidas de la producción
del servicio, que obliga a las personas a emplear parte de su tiempo a
acarrear agua.

EI: Menor tiempo para el Ante continuas interrupciones del servicio, la población prioriza las
desarrollo de actividades labores productivas por el menor tiempo que dispone, debido a que lo
culturales debe emplear en acarrear agua.

Fuente: Elaboración propia

Una vez seleccionados y jerarquizados los efectos directos e indirectos, se debe proceder a
presentar gráficamente dicha interrelación, de manera que se muestre la lógica causal. Será
necesario cerrar el árbol con el efecto final que se haya identificado.

Se debe culminar el análisis uniendo el árbol de causas con el árbol de efectos, lo que dará lugar
al Árbol de Causas y Efectos.

El Gráfico 1.9 muestra la integración del árbol de causas-efectos para el ejemplo del PI de
sistema de agua potable y alcantarillado. Se puede apreciar que hay más de dos niveles de
causas que generan el problema.

45
 Gráfico 1.9: Árbol de causas y efectos del PI de sistema de agua potable y alcantarillado

Disminuye la calidad de vida de la población de San Miguel

Se incrementa el gasto en Se pierde productividad Pérdidas de producción

tratamiento de enfermedades

Menor tiempo para el desarrollo

Incremento en la incidencia de de actividades culturales
enfermedades gastrointestinales y dérmicas

Bajo consumo de agua de Se almacena agua en Menor tiempo para el

calidad condiciones inadecuadas desarrollo de actividades
productivas

La población de la localidad de San Miguel tiene limitado acceso a servicios de agua potable y alcantarillado de calidad

Interrupciones periódicas del Inadecuada disposición de aguas

Ineficiente gestión de los servicios
servicio de agua potable residuales y excretas

Colapso de la línea Fallas en la La red de Las aguas residuales se Los integrantes de la JAAS no
de conducción operación del alcantarillado tiene vierten a la quebrada sin conocen técnicas de administración
sistema limitada cobertura previo tratamiento

La línea de Las lagunas de tratamiento No hay capacidad de respuesta

No se realiza oportunamente el
conducción está en han colapsado por fallas en cuando hay interrupciones del servicio
mantenimiento del sistema
riesgo frente a el terreno
deslizamientos
Los operadores no conocen bien el
funcionamiento del sistema

Fuente: Elaboración Propia

46
1.4 Planteamiento del Proyecto
Ahora que ya se tiene definido cuál es el problema central y cuáles son sus causas y sus efectos,
se puede plantear el proyecto precisando la situación deseada con la ejecución del PI; es decir,
el objetivo central, los medios y los fines del PI que se resumen en el Árbol de Medios y Fines.
Este análisis permitirá identificar las alternativas de solución.

El árbol de medios y fines se elabora, en una primera parte, convirtiendo las causas en medios
para conseguir un objetivo central (que en este caso sería la solución al problema central). En la
segunda parte, se transforman los efectos en fines alcanzados debido a la consecución del
objetivo central.

1.4.1 El Objetivo Central

El objetivo central es la situación deseada que se pretende lograr luego de la intervención con el
proyecto. Este objetivo siempre estará asociado a la solución del problema central, por ello, la
forma más fácil de definirlo es a través de la identificación de la situación deseada con el
problema solucionado (ver Gráfico 1.10).

Gráfico 1.10: Objetivo central

PROBLEMA OBJETIVO
CENTRAL CENTRAL

Fuente: Elaboración Propia

El planteamiento del objetivo central se consigue expresando, en positivo, el problema central

identificado, como se observa en el Gráfico 1.11:

Gráfico 1.11: Planteamiento del objetivo central

PROBLEMA CENTRAL OBJETIVO CENTRAL

Limitado acceso a los servicios Adecuado acceso a los servicios

de telecomunicaciones en los de telecomunicaciones en los
centros poblados del distrito de centros poblados del distrito de
Cangallo. Cangallo.

Fuente: Elaboración Propia

Se debe evitar la formulación del objetivo central de forma imprecisa o poco

realista. Asimismo, no se debe incluir en el objetivo central del proyecto, las
alternativas de solución, tampoco se debe describir el objetivo central del
proyecto como el producto (Unidad Productora) que se espera crear o
modificar con el proyecto de inversión.

1.4.2 Los Medios para alcanzar el Objetivo Central

Para alcanzar el objetivo central se deben resolver las causas indirectas que lo generan. En este
sentido, las causas se transforman en los medios a través de los cuales se logrará
solucionar el problema. Las causas directas son las que se convierten en medios de primer
nivel, mientras que las causas indirectas del último nivel constituyen los medios fundamentales
(ver Gráfico 1.12).

47
Asimismo, los medios deben reflejar los cambios específicos que se espera alcanzar con las
intervenciones previstas para lograr que se cumpla el objetivo central del proyecto. La forma más
sencilla de definirlos es colocando en positivo las causas que originan el problema central que
se plasmaron en el árbol de causas y efectos.

Gráfico 1.12: Esquematización de los medios del proyecto

Causas del problema Convertir a Medios del proyecto

Causas directas Medios del primer nivel

Causas indirectas de Medios fundamentales

último nivel

Fuente: Elaboración Propia

1.4.3 Los Fines del Proyecto

Alcanzar el objetivo del PI generará consecuencias positivas para la población beneficiada por
la ejecución del proyecto y, en algunos casos, a terceros (según lo analizado en otros agentes
involucrados). A estas consecuencias positivas se llaman los fines del PI.

Gráfico 1.13: Esquematización de los fines del proyecto

Efectos del problema Convertir a Fines del proyecto

Efectos directos Fines directos

Efectos indirectos Fines indirectos

Efecto final Fin último

Fuente: Elaboración Propia

Estos fines se clasifican en directos e indirectos. Igualmente, la manera más práctica de definir
los fines, es expresando los efectos del problema central de manera positiva. En otras palabras,
los fines que se alcanzará con el PI están relacionados con la reversión de los efectos del
problema y constituyen la base para la identificación de los beneficios del proyecto (ver Gráfico
1.13). El fin último es un objetivo de desarrollo, a cuyo logro contribuye el PI.

Para los fines del proyecto se debe identificar los indicadores de resultados con los cuales se
podrá verificar, durante la Fase de Funcionamiento del PI, si se está alcanzando el objetivo
central y de esa manera, contribuir al fin último. Estos indicadores, luego, son los que deberán
incorporarse en la Matriz de Marco Lógico.

La Tabla 1.11 muestra los términos usados en el árbol de medios fines y en el marco lógico.

48
 Tabla 1.11: Correspondencia de conceptos y términos

ÁRBOL DE MEDIOS -
MARCO LÓGICO
FINES

Fines
Fin Último
Fin
Fin Indirecto
Fin Directo

Objetivo central Propósito

Medios de primer nivel Componentes

Fuente: Elaboración propia

El objetivo central, los medios de primer nivel, los medios fundamentales y los fines deberán ser
ordenados, igualmente, bajo un esquema en forma de ÁRBOL MEDIOS Y FINES, que permita
entender la lógica causal. Se construye uniendo el árbol de medios con el árbol de fines.

Continuando con el ejemplo PI de sistema de agua potable y alcantarillado, el Gráfico 1.14

presenta el Árbol de Medios y Fines. Se observa que se está planteando la reducción del riesgo
como parte del proyecto, al plantearse como un medio fundamental «Se reduce el riesgo de la
línea de conducción frente a deslizamientos», o cuando se plantea: «Hay capacidad de respuesta
cuando el servicio se interrumpe».

49
 Gráfico 1.14: Árbol de medios y fines del PI de sistema de agua potable y alcantarillado
Mejora la calidad de vida de la población de San Miguel

Se reduce el gasto en tratamiento de Se reducen las pérdidas en la Se reduce las pérdidas

enfermedades productividad de producción

Hay mayor tiempo para el

Se reduce la incidencia de desarrollo de actividades
enfermedades gastrointestinales culturales
y dérmicas

Mayor consumo de agua de Se almacena agua en Mayor tiempo para el desarrollo

mayor calidad condiciones adecuadas de actividades productivas

La población de la localidad de San Miguel tiene acceso a servicios de agua potable y alcantarillado de calidad

Se reducen las interrupciones periódicas del Se dispone adecuadamente las Se gestiona eficientemente los
servicio de agua potable aguas residuales y excretas servicios

Se reduce las fallas en la Se incrementa la Las aguas residuales son

Se evita el colapso de operación del sistema cobertura de la red de tratadas
la línea de conducción Los integrantes de la JAAS conocen
alcantarillado
técnicas de administración

Se reduce el riesgo de
la línea de conducción
frente a deslizamientos
Se realiza oportunamente el
mantenimiento del sistema Las lagunas de tratamiento
Hay capacidad de respuesta cuando
funcionan hay interrupciones del servicio
Los operadores conocen bien el
funcionamiento del sistema

Fuente: Elaboración propia

50
1.4.4 Planteamiento de Alternativas de Solución

Con el objetivo central y los medios fundamentales identificados, se debe plantear las alternativas
de solución. Estas deben tener relación con el objetivo central y ser técnicamente posibles,
pertinentes y comparables.

 Técnicamente posibles: las acciones planteadas en cada alternativa son posibles de

ejecutar.
 Pertinentes: Las alternativas son adecuadas a la realidad local, permiten resolver el
problema y cumplen con las normas técnicas aplicables al proyecto.
 Comparables: Las alternativas brindan el mismo nivel de servicio.

Las alternativas de solución son las opciones que resultan del análisis de los medios
fundamentales que conllevan al logro del objetivo central del proyecto de inversión. En ese
sentido, una alternativa de solución es un conjunto de acciones orientadas al logro de los medios
fundamentales. Generalmente una acción genera o modifica un activo que formará parte de una
Unidad Productora o que contribuirá al acceso a su servicio. La acción entonces puede estar
vinculado a la demanda o a la oferta del servicio.

La identificación y análisis de alternativas son importantes para lograr solucionar el problema de

manera más eficiente y obtener mayor rentabilidad social, por lo que siempre debe ser realizado.
Si no fuese posible identificar más de una alternativa de solución, se deberá sustentar que se
trata de un PI con una alternativa de solución única.

Para identificar las alternativas de solución se debe seguir los pasos que se indican en el
Gráfico 1.15:

Gráfico 1.15: Pasos para identificar las alternativas de solución

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

Paso 1 Paso 2 Paso 3

• Identificación de • Análisis de la • Planteamiento de
acciones. interrelación entre las alternativas de
acciones. solución.

Fuente: Elaboración propia

Paso 1. Identificación de acciones

Para cada medio fundamental (asociado a una causa indirecta), se debe identificar todas las
acciones posibles que permitan que dichos medios puedan ser logrados. Es muy importante que
se haga el mayor esfuerzo posible en la identificación de las acciones con las que se podría
lograr cada medio fundamental, pues de ello depende poder plantear alternativas de solución.

Para lograr un medio fundamental se puede tener más de una acción posible, lo importante es
que ésta sea técnicamente factible y considere las normas técnicas, las políticas, los intereses
de los beneficiarios del proyecto o de aquellos que pueden oponerse a su ejecución.

Los componentes son los organizadores de estas acciones. En principio, estas acciones se
deben organizar en componentes que podrían definirse desde los medios de primer nivel, de tal
forma que se facilite la gestión de las mismas durante la fase de Ejecución. Sin embargo, otro
criterio de agrupación de las acciones en torno a los componentes puede ser fundamentado por
la Unidad Formuladora de acuerdo a su juicio técnico y experiencia.

Paso 2: Análisis de la interrelación entre las acciones

Cuando se hayan identificado las acciones que correspondan en cada medio fundamental, se
debe analizar la relación entre ellas para determinar la siguiente clasificación (ver Gráfico 1.16):

51
  Mutuamente excluyentes: que no pueden llevarse a cabo al mismo tiempo en un mismo
proyecto; es decir se ejecuta una o la otra.
 Complementarias: aquellas que necesariamente deben hacerse de manera conjunta.
 Independientes: que pueden ser ejecutadas independientemente de la ejecución de
otras acciones.

Gráfico 1.16: Clasificación de las acciones

Excluyentes

Causas indirectas Medios

Acciones Complementarias
de último nivel Fundamentales

Independientes

Fuente: Elaboración propia

Las acciones pueden estar referidas a modificar la demanda por el servicio, por ejemplo mediante
campañas de sensibilización o capacitación a la población beneficiaria. Asimismo, las acciones
pueden ser procesos de creación o modificación de un activo de la UP; en este caso, el conjunto
de acciones conducen a la implementación del servicio de una Unidad Productora.

Las características principales de las acciones son las siguientes:

 Las acciones comprenden un conjunto de actividades.

 Las acciones son agregadas, teniendo en cuenta lo siguiente: No son tan amplias o
generales que se asemejen por sí sola a una UP (ej: construcción del local escolar), sin
DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

embargo, no son tan detalladas o desagregadas que representen actividades o tareas

muy específicas (ej: excavación de zanjas).
 Se redactan de la siguiente manera (ver Gráfico 1.17):

Gráfico 1.17: Redacción de las acciones

Ejemplo:
¿Qué se hace? - Construcción
¿Sobre qué?
Verbo de aula
Activo
sustantivo - Adquisición de
tomógrafo

Fuente: Elaboración propia

De esta manera no constituyen acciones: el movimiento de tierras, la excavación de zanjas, la

elaboración del expediente técnico, etc.

Cuando las acciones intervienen sobre un activo, se debe identificar el tipo de factor de
producción, los cuales pueden ser infraestructura, mobiliario, equipo, vehículo, terreno, intangible
e infraestructura natural. (Ver sección 1.2.3. referida al Diagnóstico de la UP).

Paso 3: Planteamiento de las alternativas de solución

A partir del resultado del análisis de interrelación entre las acciones derivadas de los medios
fundamentales, se forman las alternativas de solución, las cuales están integradas por acciones
mutuamente excluyentes y grupos de acciones que son complementarias y/o independientes.
52
A continuación, se presentan algunos ejemplos, aplicables a varias tipologías de proyectos,
sobre comparación de alternativas de solución posibles, que pudieran presentarse durante la
formulación de un PI:

 Instalar nuevas capacidades o utilizar capacidades existentes en una UP; por ejemplo, se
pueden generar dos acciones mutuamente excluyentes: i) acción 1: construcción de un
relleno sanitario propio o ii) acción 2: utilizar un relleno sanitario existente, a cargo de otra
municipalidad, siempre y cuando haya capacidad disponible y se pueda establecer un
acuerdo interinstitucional.

 Construir infraestructura nueva o mejorar la infraestructura existente; por ejemplo, se

pueden distinguir dos acciones: i) acción 1: construir nuevas aulas o ii) acción 2: mejorar y
adecuar las aulas existentes, siempre que sea técnicamente posible y se cumplan las
normas técnicas del Sector.

 Diferentes formas de abastecimiento o suministro de insumos; por ejemplo, se pueden

definir las siguientes acciones: i) acción 1: abastecimiento de agua potable puede ser
mediante la instalación de pozos o ii) acción 2: la captación de agua del río.

 Considerando la gestión de riesgo, eliminar la exposición de una UP o reducir la

vulnerabilidad de esta; por ejemplo, i) acción 1: reemplazar una línea de conducción con un
nuevo trazo o ii) acción 2: protegerla del posible impacto de un peligro.

Las alternativas de solución que se planteen para el proyecto, deberán ser

analizadas y dimensionadas en el módulo de Formulación, en relación con las
variables de tamaño, localización y tecnología.

Recuadro 1.4: Planteamiento de alternativa de solución

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

A continuación se aplica el proceso descrito anteriormente para definir las alternativas de solución del
problema del PI de sistema de agua potable y alcantarillado que se desarrolla.

Paso 1: Identificación de acciones

En este paso se explican las acciones que se ha identificado para algunos de los medios fundamentales de
cada medio de primer orden.

Medio de primer nivel 1: «Se reducen las interrupciones periódicas del servicio de agua potable».

Medio de último nivel (medio fundamental) 1.1 «Se reduce el riesgo de la línea de conducción frente a
deslizamientos».

Acción 1.1.1: Construcción de una línea de conducción, modificando el trazo de la misma, si es técnicamente
posible y hay disponibilidad de terreno en una zona donde no hay peligro de deslizamiento, reduciéndose así
el riesgo de desastres (ver Ilustración 1.9).

Ilustración 1.9: Construcción de línea de conducción (con cambio de trazo)

Fuente: Elaboración propia

53
Acción 1.1.2: Construcción de muros de protección para que el material deslizado no alcance a la línea de
conducción actual —manteniéndose el actual trazo—. Se intervendrá sobre el área de impacto del peligro
reduciéndola de manera que no afecte a la línea de conducción (ver Ilustración 1.10).

Ilustración 1.10: Construcción de muros de protección

Fuente: Elaboración propia

Acción 1.1.3: Construcción de línea de conducción manteniendo el trazo actual. El nuevo diseño considera
tubería enterrada; con esta acción la nueva línea no sería impactada por el material deslizado. En este caso
se está reduciendo la fragilidad, el nivel de exposición por tanto el riesgo. En tal sentido, se tiene una
infraestructura que no está expuesta al peligro (ver Ilustración 1.11).

Ilustración 1.11: Construcción de línea de conducción

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

Fuente: Elaboración propia

Acción 1.1.4: Implementación de cobertura vegetal de la ladera donde ocurren los deslizamientos; esta
acción es técnicamente posible. En este caso, se interviene para controlar la erosión de la ladera y
consiguiente reducir la posibilidad o magnitud del deslizamiento y por tanto reducir el riesgo (ver Ilustración
1.12).

Ilustración 1.12: Cobertura vegetal

Fuente: Elaboración propia

54
Medio de último nivel (medio fundamental) 1.3: «Los operadores conocen bien el funcionamiento del
sistema».

Acción 1.3.1. Implementación de manuales de operación de los activos del sistema (capacidad
organizacional).

Acción 1.3.2. Implementación de capacidades del personal operativo (capacidad humana).

Con estas acciones se podrán reducir las interrupciones del sistema y lograr que el servicio sea continuo
durante las 24 horas al día.

Observa en el Gráfico 1.18 las acciones que se plantea para cada medio fundamental del medio de primer
nivel.

Gráfico 1.18: Planteamiento de acciones del PI de sistema de agua potable y

alcantarillado: Medio de primer nivel

Medio de Primer Orden 1

Se reducen las interrupciones periódicas del servicio de agua
potable

Medio Fundamental 1.1

Medio Fundamental 1.2 Medio Fundamental 1.3
Se reduce el riesgo de la línea
Se realiza oportunamente el Los operadores conocen bien
de conducción (LC) frente a
mantenimiento del sistema el funcionamiento del sistema
deslizamientos

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

Acción 1.1.1 Acción 1.2.1 Acción 1.3.1

Construcción de LC en Implementación de plan de Implementación de
nueva ubicación sin mantenimiento preventivo y manuales de operación de
peligro de correctivo (capacidad los activos del sistema
deslizamiento organizacional) (capacidad organizacional)

Acción 1.2.2
Acción 1.1.2 Implementación de Acción 1.3.2
Construcción de muros capacidades del personal Implementación de
de protección operativo para que realice capacidades del personal
manteniendo trazo mantenimiento (capacidad operativo (capacidad
humana) humana)

Acción 1.2.3
Acción 1.1.3 Adquisición de equipos y
Construcción de LC herramientas para
manteniendo trazo mantenimiento

Acción 1.1.4
Adquisición de
cobertura

Fuente: Elaboración propia

55
 Medio de primer nivel 2: « Se dispone adecuadamente las aguas residuales y excretas».

Medio de último nivel (medio fundamental) 2.1: «Se incrementa la cobertura de la red de alcantarillado».

Acción 2.1.1. Construcción de la red de colectores y adquisición de conexiones domiciliarias, en la zona sin
servicio.
Acción 2.1.2. Adquisición de conexiones para usuarios en la zona que ya cuenta con redes pero cuyos
potenciales usuarios no se han conectado aún a las redes debido a restricciones financieras 25.

Medio de último nivel (medio fundamental) 2.2: «Las lagunas de tratamiento funcionan».

Acción 2.2.1. Al haber colapsado las lagunas por fallas en el terreno, la única acción posible es la
construcción de otras en una nueva localización en terrenos que tengan las características normativas
requeridas. Tomar nota que a través de esta acción se reduce el riesgo evitando la exposición de las nuevas
lagunas.

En el Gráfico 1.19 se muestra las acciones que se plantean para los dos medios fundamentales del medio
de primer nivel.

Gráfico 1.19: Planteamiento de acciones del PI de sistema de agua potable y

alcantarillado: Medio de primer nivel
Medio de Primer nivel
Se dispone adecuadamente las aguas residuales y las excretas

Medio Fundamental 2.1

Medio Fundamental 2.2
Se incrementa la cobertura de la red de
Lagunas de tratamiento funcionan
alcantarillado

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

Acción 2.1.1 Acción 2.2.1

Construcción de la red de Construcción de lagunas de
colectores y adquisición de tratamiento de aguas residuales
conexiones domiciliarias (en la (en nueva localización que no
zona sin servicio)
tengan fallas)

Acción 2.1.2
Adquisición de conexiones (para
usuarios en zonas que ya
cuentan con redes)

Fuente: Elaboración propia

Medio de primer nivel 3: «Se gestiona eficientemente los servicios»

En el Gráfico 1.20 muestra las acciones que se plantean para cada uno de los medios fundamentales del
medio de primer nivel.

Nótese que las acciones que se plantean para el medio fundamental “hay capacidad de respuesta cuando
se interrumpe el servicio”, mejorarán la resiliencia de la UP y los usuarios. De esta manera se estará
reduciendo el riesgo de desastres.

25
De acuerdo a la Resolución Ministerial 201-2012-VIVIENDA, se puede instalar las conexiones intradomiciliarias. Esta
acción es factible.
56
 Gráfico 1.20: Planteamiento de acciones del PI de sistema de agua potable y
alcantarillado: Medio de primer nivel
Medio de Primer Orden 3
Se gestiona eficientemente los servicios

Medio Fundamental 3.1 Medio Fundamental 3.2

Los integrantes de la JASS conocen técnicas Hay capacidad de respuesta cuando se
de administración interrumpe el servicio

Acción 3.1.1 Acción 3.2.1

Implementación de instrumentos de Implementación de instrumentos de
gestión de los servicios (capacidad gestión para la respuesta ante interrupción
organizacional) del servicio (capacidad organizacional)

Acción 3.1.2 Acción 3.2.2

Implementación de capacidades de Implementación de capacidades a
los integrantes de la JASS en la operadores para la rehabilitación del
gestión de los servicios (capacidad servicio (capacidad humana)
humana)
Acción 3.2.3
Implementación de capacidades a los
usuarios para situaciones de interrupción
del servicio (capacidad humana)

Fuente: Elaboración propia

Paso 2 Análisis de la interrelación de las acciones DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

En la Tabla 1.12 se muestra el resultado del análisis de interrelación entre las acciones planteadas para cada
uno de los medios fundamentales.

Tabla 1.12: Resultado del análisis de interrelación acciones del PI de sistema de agua
potable y alcantarillado
MF Acciones Análisis

Construcción de L.C. en nueva ubicación sin Mutuamente excluyente

1.1.1
peligro de deslizamiento con las demás
Mutuamente excluyente
Construcción de muros de protección con 1.1.1 y 1.1.3 y
1.1.2
manteniendo trazo complementaria con
MF1.1 1.1.4
Mutuamente excluyente
Construcción de LC enterrada manteniendo el con 1.1.1 y 1.1.2 y
1.1.3
trazo complementaria con
1.1.4
Complementaria con
1.1.4 Implementación de cobertura vegetal en ladera
1.1.2 y 1.1.3
Implementación de un plan de mantenimiento
1.2.1 preventivo y correctivo (capacidad
organizacional)
Implementación de capacidades del personal Las tres acciones son
MF1.2
1.2.2 operativo para que realice mantenimiento complementarias.
(capacidad humana)
Adquisición de equipos y herramientas para
1.2.3
mantenimiento

57
 MF Acciones Análisis

Implementación de manuales de operación de

1.3.1 los activos del sistema (capacidad
organizacional) Las dos acciones son
MF1.3
complementarias.
Implementación de capacidades del personal
1.3.2
operativo (capacidad humana)

Construcción de la red de colectores y

2.1.1 Independiente
conexiones domiciliarias (en la zona sin servicio)
MF2.1
Adquisición de equipos (para usuarios en zonas
2.1.2 Independiente
que ya cuentan con redes)

Construcción de lagunas de tratamiento (en

MF2.2 2.2.1 Independiente
nueva localización que no tengan fallas)

Implementación de instrumentos de gestión de

3.1.1
los servicios (capacidad organizacional)
Las dos acciones son
MF3.1 Implementación de capacidades de los complementarias.
3.1.2 integrantes de la JASS en la gestión de los
servicios (capacidad humana)

Implementación de instrumentos de gestión para

Complementaria con
3.2.1 la respuesta ante interrupción del servicio
3.2.2
(capacidad organizacional)

Implementación de capacidades a operadores

MF3.2 Complementaria con
3.2.2 para la rehabilitación del servicio (capacidad
3.2.1
humana)
Implementación de capacidades a los usuarios
DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

3.2.3 para situaciones de interrupción del servicio Independiente

(capacidad humana)
Fuente: Elaboración Propia

Paso 3 Planteamiento de las alternativas de solución

En el ejemplo se encontraron acciones que son mutuamente excluyentes asociadas con el medio
fundamental 1.1 «Se reduce el riesgo de la línea de conducción frente a deslizamientos». Estas acciones
serán las que definen las alternativas de solución acompañadas de las demás acciones complementarias e
independientes que se identificaron en los demás medios fundamentales. En la Tabla 1.13 presenta las
alternativas de solución para el ejemplo:

Tabla 1.13: Planteamiento de alternativas de solución del PI de sistema de agua potable y

alcantarillado

Alternativas Conjunto de acciones

Construcción de LC + Implementacipón de un plan de mantenimiento preventivo y
correctivo (capacidad organizacional) + Implementación de capacidades del
personal operativo para que realice mantenimiento (capacidad humana) +
Adquisición de equipos y herramientas para mantenimiento + Implementación de
manuales de operación de los activos del sistema (capacidad organizacional) +
Implementación de capacidades del personal operativo (capacidad humana) +
Construcción de la red de colectores y conexiones domiciliarias (en la zona sin
servicio) + Adquisición de equipos para usuarios (en zonas que ya cuentan con
Alternativa 1
redes) + Construcción de lagunas de tratamiento (en nueva localización que no
tengan fallas) + Implementación de instrumentos de gestión de los servicios
(capacidad organizacional) + Implementación de capacidades de los integrantes de
la JASS en la gestión de los servicios (capacidad humana) + Implementación de
instrumentos de gestión para la respuesta ante interrupción del servicio (capacidad
organizacional) + Implementación de capacidades a operadores para la
rehabilitación del servicio (capacidad humana) + Implementación de capacidades a
los usuarios para situaciones de interrupción del servicio (capacidad humana).
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 Alternativas Conjunto de acciones
Construcción de muros de protección manteniendo trazo + Adquisición de
cobertura vegetal en ladera + Implementacipón de un plan de mantenimiento
preventivo y correctivo (capacidad organizacional) + Implementación de
capacidades del personal operativo para que realice mantenimiento (capacidad
humana) + Adquisición de equipos y herramientas para mantenimiento +
Implementación de manuales de operación de los activos del sistema (capacidad
organizacional) + Implementación de capacidades del personal operativo
(capacidad humana) + Construcción de la red de colectores y conexiones
domiciliarias (en la zona sin servicio) + Adquisición de equipos para usuarios (en
Alternativa 2
zonas que ya cuentan con redes) + Construcción de lagunas de tratamiento (en
nueva localización que no tengan fallas) + Implementación de instrumentos de
gestión de los servicios (capacidad organizacional) + Implementación de
capacidades de los integrantes de la JASS en la gestión de los servicios (capacidad
humana) + Implementación de instrumentos de gestión para la respuesta ante
interrupción del servicio (capacidad organizacional) + Implementación de
capacidades a operadores para la rehabilitación del servicio (capacidad humana) +
Implementación de capacidades a los usuarios para situaciones de interrupción del
servicio (capacidad humana)
Fuente: Elaboración Propia

Las acciones que se definan en el planteamiento de las alternativas de solución

deben representar una solución integral al problema central identificado. Las
acciones no deben constituir gasto corriente, como actividades de operación y
mantenimiento de una UP, como por ejemplo, actividades permanentes de
eventos culturales, espectáculos, concursos, entre otros.

DOCUMEN TO E N ED ICION Y D IAGRAM ACION

Fraccionamiento de proyectos de inversión

Una situación de fraccionamiento ocurre cuando un proyecto de inversión no
comprende todas las acciones necesarias para solucionar completamente el
problema central. Ante esta situación, y debido a que el proyecto solo constituye
una solución parcial, siempre requerirá de otras inversiones para implementar
las acciones omitidas; caso contrario, no se proveerá el bien o servicio
cumpliendo con los niveles de servicio o estándares de calidad establecidos
por el Sector competente.

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