Acto Administrativo Complejo

CONSEJO DE ESTADO
NR: 2087477
13001-23-31-000-2011-00651-01
22191
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 16/11/2016
SECCION : SECCION CUARTA
PONENTE : HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS (E)
ACTOR : CLINICA CARDIOVASCULAR JESUS DE NAZARETH
DEMANDADO : DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACTO QUE CONFIRMA SANCION - No es un acto complejo al provenir del mismo funcionario y no modifica la
sanción / AUTO ADMINISTRATIVO ACLARATORIO - Contra él no procede ningún recurso ya que no es un acto definitivo
Encuentra la Sala que la actora solicitó la nulidad del acto definitivo, esto es, de la resolución que impuso la sanción discutida y de aquel que la
confirmó al resolver el recurso gubernativo. Si bien es cierto, la resolución sancionatoria fue objeto de aclaración, mediante el “Auto Aclaratorio
Nº062412010000003 del 18 de mayo de 2010”, notificado a la contribuyente, esta circunstancia no puede confundirse con el denominado
“acto complejo” , como lo pretende la apelante, al considerar que la resolución que impone la sanción y el auto que la aclara conforman “una unidad
jurídica completa”, toda vez que, la aclaración proviene del mismo funcionario que decidió de fondo la actuación, la expidió para incorporar la
respuesta al pliego de cargos y, de manera alguna, modificó la sanción impuesta. (…) Se destaca que contra dicho auto aclaratorio no procedía
recurso alguno, pues como se indicó, los recursos proceden contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas y éste no es de esa
naturaleza. En consecuencia, la Sala encuentra no probada la excepción propuesta por la DIAN, toda vez que en la demanda se individualizaron
debidamente los actos acusados, esto es, el acto definitivo y el que decidió el recurso administrativo, por ende, la demanda se ajusta a las
exigencias legales.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2081642
25000-23-36-000-2015-02332-01
56904
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 08/06/2016
SECCION : SECCION TERCERA SUBSECCION C
PONENTE : JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA (E)
ACTOR : PEDRO ELIAS GALVIS HERNANDEZ
DEMANDADO : EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA
DECISION : ACCEDE
TEMA : MEDIO DE CONTROL PROCESO EJECUTIVO - Apelación de auto en el que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo de
pago / MANDAMIENTO EJECUTIVO DE PAGO - Se negó por a quo por falta de claridad de título ejecutivo judicial / TITULO EJECUTIVO
JUDICIAL - Presentado en debida forma conforme a las reglas de ejecución del título complejo / TITULO COMPLEJO - Allegada sentencia judicial
y acto administrativo de cumplimiento / MANDAMIENTO EJECUTIVO - Procedente para ejecutar el pago de condena impuesta junto a los intereses
moratorios por el retardo en el pago
La controversia planteada por el recurrente busca determinar si el título ejecutivo contenido en los documentos allegados con el libelo introductorio,
cumplen con los requisitos exigidos por la ley para librar mandamiento de pago. (…) En el sub lite, el Tribunal a quo negó librar el mandamiento de
pago solicitado por el actor, aduciendo que los documentos allegados al plenario no constituían título ejecutivo por falta del requisito de claridad.
PROCESOS EJECUTIVOS - Promovidos con fundamento en providencias judiciales / PROCESOS EJECUTIVOS - Requieren de un
título complejo compuesto por la providencia judicial y el acto administrativo de cumplimiento
Se advierte que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, como en el
presente asunto, y solo por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración
no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. (…)Se concluye entonces, que en los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una
providencia judicial, como en el presente caso, por regla general para reclamar las acreencias pretendidas se requiere de un título complejo,
consistente en la decisión judicial y el acto administrativo que cumple de manera parcial la obligación impuesta en la providencia. NOTA DE
RELATORIA: Sobre las providencias judiciales como títulos ejecutivos válidos de ser reclamados en procesos de ejecución, consultar sentencias de
Auto de 27 de mayo de 1998, Exp. (13864), MP. Germán Rodríguez Villamizar; y sentencia de 4 de febrero 2016, Exp. 2015-03434(AC), MP.
Gerardo Arenas Monsalve; sobre los requisitos de los títulos ejecutivos, consultar sentencia de 15 de octubre de 2015, 47764, MP. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2082989
11001-03-27-000-2012-00035-00
19565
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA : CIRCULAR EXTERNA 019 DE 2012 (10 de mayo) SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA – (Anulado
parcialmente)
FECHA : 08/06/2016
PONENTE : MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
ACTOR : MAURICIO FERNANDO RODRIGUEZ TAMAYO
DEMANDADO : SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
DECISION : ACCEDE PARCIALMENTE
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Se forma mediante la reunión de varias voluntades de la misma entidad o de varias
entidades / PROCEDIMIENTO DE EMBARGO SOBRE DINEROS DEPOSITADOS EN ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS - Según lo establecido
en el Código de Procedimiento Civil los dineros retenidos deben ser consignados en la cuenta de depósitos judiciales sean inembargables o
no / FACULTAD DE INSTRUCCION A LAS ENTIDADES VIGILADAS - No puede desconocer el procedimiento para el embargo de dineros
establecido en el numeral 11 del artículo 681 del C.P.C. que tiene rango de ley / PROCEDIMIENTO DE EMBARGO SOBRE BIENES
INEMBARGABLES EN EL CODIGO GENERAL DEL PROCESO - Ordena a los funcionarios abstenerse de decretar embargos de bienes
inembargables salvo que exista una ley que lo permita
Si bien la Circular Externa No 19 de 2012 fue aclarada por la Circular Externa No 32 del mismo año y ambas están relacionadas,
son actos administrativos separados e independientes. En efecto, ambas decisiones no conforman un acto complejo, pues no se trata de la
formación de un solo acto administrativo mediante la reunión de varias voluntades de la misma entidad o de varias entidades, dado que la
manifestación de voluntad fue del mismo funcionario: el Superintendente Financiero, en ejercicio de la función de instrucción que tiene la
Superintendencia sobre las entidades vigiladas. Así, son actos administrativos independientes con efectos distintos, aunque guardan relación,
motivo por el cual pueden demandarse de manera independiente. En consecuencia, carece de sustento la excepción propuesta por la demandada.
(…) El artículo 681 numeral 11 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la fecha de expedición del acto acusado, disponía lo siguiente: (…)
Así, conforme con el procedimiento de embargo sobre dineros depositados en establecimientos bancarios, es necesario que la autoridad que
profiere la orden indique la cuantía máxima de la medida de acuerdo con los límites citados en la norma transcrita y corresponde al establecimiento
de crédito consignar las sumas retenidas en la cuenta de depósitos judiciales, dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación del
embargo. Además, con la recepción del oficio queda perfeccionado el embargo. Con base en esta norma legal, la consignación de los recursos,
sean embargables o no, en la cuenta de depósitos judiciales se realiza en cumplimiento de la orden de embargo proferida por la autoridad
competente. Por su parte, respecto a los recursos inembargables, el numeral iii) de la Circular Externa No. 19 de 2012 condicionó la obligación de
consignar las sumas retenidas en la cuenta de depósitos judiciales, al pronunciamiento previo de las autoridades de control, en los siguientes
términos: (…) De esta forma, el artículo 681 numeral 11 del Código de Procedimiento Civil ordena a los bancos consignar los dineros embargados
en la cuenta de depósitos judiciales, independientemente de que sean embargables o no, pues los bancos deben cumplir la orden judicial o
administrativa y son los jueces o los funcionarios que decreten el embargo los responsables de tomar esa decisión. Sin embargo,
el acto demandado modificó el procedimiento legal respecto a los dineros inembargables, pues ordenó a los bancos abstenerse de consignar estos
recursos en las cuentas de depósitos judiciales hasta tanto la Procuraduría o la Contraloría se pronunciaran sobre el particular. Así, amparada en la
facultad de instrucción a las entidades vigiladas, la Superintendencia Financiera desconoció el procedimiento para el embargo de dineros,
establecido en el artículo 681[11] del C.P.C., que tiene rango de ley. Ello, porque dispuso que no se puede constituir el depósito judicial con dineros
que son inembargables hasta que los organismos de control emitan un pronunciamiento sobre el particular. Por lo anterior, la expresión acusada
“iii.abstenerse de constituir el respectivo depósito judicial en el Banco Agrario hasta que tales organismos de control emitan un pronunciamiento
sobre el particular” debe ser retirada del ordenamiento jurídico porque desconoce el artículo 681 numeral 11 del C.P.C, esto es, la norma legal en la
que debía fundarse (artículo 84 del C.C.A). (…) Es de anotar que actualmente está vigente el artículo 594 [parágrafo] del Código General del
Proceso, que señala lo siguiente: (…) De esta forma, el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso (Ley 1564 del 12 de julio de
2012) ordena a los funcionarios judiciales o administrativos abstenerse de decretar embargos de bienes inembargables, salvo que exista una ley
que lo permita, caso en el cual deben indicar el fundamento legal de dicha orden. Asimismo, si no se indica el fundamento legal, la norma faculta a
los destinatarios de la orden de embargo de recursos inembargables para abstenerse de cumplirla, previo el cumplimiento del procedimiento ante la
autoridad judicial o administrativa que dictó la medida. En el evento en que la autoridad que ordenó el embargo insista en decretarlo, la entidad
destinataria debe cumplir la orden para lo cual debe congelar los recursos en una cuenta especial hasta la ejecutoria de la providencia que decida
ponerlos a disposición del juzgado. Como esta norma entró en vigencia el 1º de enero de 2014, según el artículo 627 del Código General del
Proceso, no es aplicable para revisar la legalidad de la Circular Externa No 12 de 2012, pues, además de que es posterior a dicha circular, entró a
regir cuando dicho acto había perdido vigencia, por haber sido aclarado por la Circular Externa No 32 de 6 de agosto de 2012.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2082911
25000 23 37 000 2012 00031 01
19890
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 14/04/2016
PONENTE : JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
ACTOR : ALIANZA FIDUCIARIA VOCERA DEL PATRIMONIO AUTONOMO INVERTIP
DEMANDADO : SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL – DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS
DECISION : ACCEDE
SALVAMENTO DE VOTO
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Está conformado por las declaraciones de dos o más órganos que tienen unidad de contenido y un
mismo fin / LIQUIDACION OFICIAL Y ACTO QUE RESUELVE EL RECURSO - No conforman un acto complejo ya que ambas fueron expedidas
por la Secretaria de Hacienda de Bogotá / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO - Es una carga procesal del demandante, ante lo cual
el Juez puede inadmitir la demanda / FACULTADES DE SANEAMIENTO DEL JUEZ - Le permite solicitarle a la entidad demandada, copia de
los actos acusados cuando el demandante no los allega / RECHAZO DE LA DEMANDA POR NO ALLEGAR COPIA DEL ACTO ACUSADO - No
procede ya que el Juez puede solicitarla a la parte demandada
4.2. Esta Sección ha señalado que el acto administrativo complejo es el conformado por las declaraciones de dos o más órganos que, de manera
sucesiva y separada, tienen unidad de contenido y un mismo fin. Ante esta noción, es claro que el acto demandado no es complejo, comoquiera
que fue proferido por un mismo órgano administrativo: la Secretaría de Hacienda de Bogotá. En efecto, aunque cada uno fue proferido por una
dependencia distinta (la Resolución No. D.D.I -1132369 LOR 2011EE 159189 del 6 de abril de 2011 fue proferida por la Oficina de Liquidación de la
Subdirección de Impuestos a la Propiedad, mientras que la Resolución No. D.D.I -00573 del 28 de febrero de 2012 fue proferida por la Oficina de
Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos), se trata de un solo órgano administrativo, pues
ambas son dependencias de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, motivo por lo que la entidad demandada es una sola. En consecuencia, en
estricto cumplimiento del numeral primero del artículo 166 del CPACA, la parte actora debió allegar la copia de los dos actos administrativos cuya
nulidad pretende. Sin embargo, la Sala considera necesario examinar el cumplimiento de este requisito. (…) La norma transcrita impone al
demandante la carga procesal de allegar la copia de los actos administrativos acusados con su constancia de publicidad (sea mediante la
publicación, notificación, comunicación o ejecución, según el caso). De igual forma, establece que puede abstenerse legítimamente de cumplir
dicha carga en dos supuestos: (i) cuando la entidad no ha dado publicidad al acto administrativo y (ii) cuando niega la expedición de su copia o
constancia de publicidad. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el Legislador no impuso la carga procesal de presentar la copia de los actos
acusados únicamente en cabeza del que demanda, por lo que estableció dos momentos en los cuales puede ser allegada al proceso. (…) Así pues,
el Juez tiene el deber de inadmitir la demanda cuando no sea cumplido este requisito puesto que es una carga que está en cabeza de la
parte actora. Pero, cuando no sea subsanada en debida forma la demanda, podrá admitirla en ejercicio de sus deberes de saneamiento, puesto que
la entidad pública deberá allegar el expediente administrativo, supliendo así la deficiencia de la demanda. Esta interpretación se compagina con la
Cláusula de Estado Social de Derecho, así como el ejercicio efectivo del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) En otras palabras, el
incumplimiento de formalidades como la que se trata no puede ser pretexto para rechazar la demanda, puesto que el Juez está llamado a ejercer
todos sus poderes de saneamiento para subsanarlos y, de esta forma, permitir que en la etapa procesal correspondiente sea resuelto de fondo el
asunto para una efectiva administración de justicia, más cuando es una carga o deber que corresponde a ambas partes.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2081114
11001-03-25-000-2014-00478-00
1542-14
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 29/02/2016
SECCION : SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A”.
PONENTE : WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
ACTOR : ORLANDO BOLAÑOS HERNÁNDEZ
DEMANDADO : MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL
DECISION : NO APLICA
TEMA : HOJA DE SERVICIOS MILITARES - Acto Administrativo autónomo cuando niega la corrección o la misma. y ponga fin a la actuación
administrativa. Acto complejo con el que se reconozca una prestación
Es necesario recordar que esta Corporación ha aceptado la calidad de acto autónomo al que niega la corrección de una hoja de servicios o a esta
misma, cuando con la decisión se impide continuar una actuación administrativa, esto es, se pone fin a la misma; mientras que si no es así, la hoja
de servicios o la disconformidad con los tiempos allí reconocidos que no impidan el reconocimiento prestacional, deben ser debatidos en conjunto
con el acto que reconoce la prestación correspondiente para así lograr su modificación o reliquidación. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de julio de 2010, C.P., Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 1680-08
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2080840
08001-23-31-000-2010-00700-01
1871-12
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO :
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 12/05/2014
SECCION : SECCION SEGUNDA SUBSECCION A
PONENTE : ALFONSO VARGAS RINCON
ACTOR : LUZ MARINA MARTINEZ ANGULO
DEMANDADO : DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA
DECISION : NIEGA / INHIBITORIO
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO - Definición / COMUNICACIONES - No son actos administrativos puesto que no crean, modifican o extinguen
una situación administrativa / COMUNICACIONES - No son susceptibles de ser demandadas / ACTO COMPLEJO - Definición del Consejo de
Estado
Para efectos de control por esta jurisdicción, los correos electrónicos de fecha 27 de enero de 2010 y 8 de febrero de 2010, no pueden ser
consideradas como actos administrativos, pues a través de ellos no se crea, modifica o extingue una situación administrativa a favor de la actora y
en consecuencia no son susceptibles de ser demandados ante esta Corporación. Tampoco le asiste razón a la actora al afirmar que se trata de
un acto administrativo complejo por lo siguiente: La Sala Plena de esta Corporación en providencia de fecha 14 de febrero de 2012, definió
el acto complejo como aquel que se forma por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y
que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades
concurren para formar un acto único.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2018791
25000-23-24-000-2005-00348-01
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 68 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 71
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 20/02/2014
SECCION : SECCION PRIMERA
PONENTE : MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
ACTOR : EUDOXIA PEREZ DE PEREIRA
DEMANDADO : INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y OTRO
TEMA : EXPROPIACION ADMINISTRATIVA - Acto administrativo complejo
Obsérvese que de la transcripción de los artículos 66 y 68 de la Ley 388 de 1997 y de lo expuesto en la jurisprudencia citada, se colige que no
resulta atinado atribuir la calidad de acto administrativo complejo a las dos Resoluciones consistentes en la oferta de compra y la expropiatoria
respectivamente, pues de ellas no se deriva la unidad de contenido y de fin aducidos por el actor, y menos aún el cumplimento de los demás
presupuestos expuestos en la sentencia referenciada. Ahora, el que las dos resoluciones dimanen del mismo procedimiento excluye de plano el
requisito anotado en la jurisprudencia citada, referente a que uno de los actos no sea trámite o prerrequisito del otro, puesto que, como aquí se
advierte, la Resolución 7864 debía ser necesariamente emitida con miras a lograr la enajenación voluntaria del inmueble, previo a que la
administración resolviere desplegar el proceso expropiatorio, de forma tal que al consistir el primero de los actos, en presupuesto del otro, se
evidencia que no existe la figura sugerida por el actor, aunado a que las resoluciones en comento fueron emitidas por la misma autoridad
administrativa, esto es, la Alcaldía Mayor de Bogotá - Instituto de Desarrollo Urbano IDU, lo cual, como se expone en la Sentencia de esta Sección,
descarta toda posibilidad de que se configure un acto administrativo complejo. Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción
especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se
predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por lo que la Sala no acoge el
planteamiento de la demandante referente al acto administrativo complejo para enjuiciar las Resoluciones de oferta de compra y su modificación.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2014795
11001-03-28-000-2013-00024-00
IMP
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 02/07/2013
SECCION : SECCION QUINTA
PONENTE : LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ
ACTOR : PABLO BUSTOS SANCHEZ
DEMANDADO : MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Elementos / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Se conforma con la decisión de ternar un
candidato, o haber participado de las salas en que se discutió, con el de elección
Antes de entrar a estudiar si se configura o no la causal de impedimento, por ser el acto de elección en el caso concreto, expedido por una
autoridad distinta a la Corporación integrada por los Consejeros de Estado, es importante establecer, si se encuentran presentes los elementos
configurativos del acto administrativo complejo para luego verificar si se configura la mencionada causal: i. Concurrencia de dos o más órganos o
autoridades en la formación del acto: en el caso objeto de estudio, sí se cumple este requisito ya que, precisamente, están involucradas las
voluntades del Consejo de Estado y del Senado de la Republica. ii. Pluralidad de voluntades manifestadas en distintos momentos y de manera
sucesiva: en el presente caso, también se configura este requisito según se desprende de lo dicho en precedencia. iii. Unidad o igualdad de
finalidad y contenido en cada acto administrativo: en el caso analizado, la finalidad última perseguida es la misma, la decisión mediante la cual una
autoridad u órgano designa a un candidato para la integración de la terna, busca precisamente la postulación de sus candidatos y,
consecuentemente, la designación del Magistrado de la Corte Constitucional de uno de los tres con el actode elección expedido por el Senado. En
otras palabras, el contenido está íntimamente ligado. iv. Así, cada decisión obedece a un mismo propósito pero su contenido no es idéntico, en la
medida en que el Senado de la República no “aprueba” la postulación efectuada por el Consejo de Estado, sino que, parte de la misma para
efectuar la elección. v. Interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir: significa lo anterior que los actos que
conforman la complejidad se necesitan mutuamente para poder producir efectos jurídicos. En el caso concreto, se materializa esta característica, ya
que, el acto de elección definitivo necesariamente tiene que hacerlo el Senado de la terna, que el Consejo de Estado le envió. En el presente caso,
considera el Despacho que la decisión de ternar un candidato, o haber participado de las salas en que se discutió, constituye, con el de elección,
un acto administrativo de tipo complejo, ya que, se forma bajo la intervención de voluntades de dos o más órganos o autoridades, en momentos
distintos, pero encaminados hacia la misma finalidad y constituye una verdadera unidad jurídica en donde cada acto es totalmente dependiente del
otro .
ONSEJO DE ESTADO
NR: 2016415
25000-23-25-000-2009-00400-01
2113-12
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 20/03/2013
SECCION : SECCION SEGUNDA
PONENTE : VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
ACTOR : DUBAN FERNANDO LOBO BARRAGAN
DEMANDADO : NACION – GOBIERNO NACIONAL CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL
DECISION : INHIBITORIO
TEMA : ACTOS PREPARATORIOS - Clasificación / ACTOS DE TRAMITE - Expedidos durante un
procedimiento administrativo / ACTOCOMPLEJO - Concurso de dos o más voluntades que tienen interdependencia
Los actos de trámite son aquellos expedidos durante un procedimiento administrativo con el fin de preparar la decisión, no son considerados
verdaderos actos administrativos ni son enjuiciables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por el contrario, los actos que ponen término a
un proceso administrativo en forma directa o indirecta, o las decisiones de trámite cuando hacen imposible continuar la actuación son demandables,
como lo señala el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989. Así las cosas, de
acuerdo con el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la acción administrativa sólamente procede contra los actos que pongan fin a
una actuación administrativa, en este caso contra el Acuerdo No. 142 de 9 de junio de 2008 proferido por el Consejo Superior, “Por el cual se
integran las correspondientes listas de elegibles para la región de Bogotá”.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2011429
25000-23-27-000-2007-00251-01
17927
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : DECRETO 284 DE 2007 – ARTICULO 2 LITERAL E / DECRETO 284 DE 2007 – ARTICULO 3
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 01/11/2012
PONENTE : HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
ACTOR : SUPER 7 S.A.
DEMANDADO : BOGOTA DISTRITO CAPITAL
DECISION : NO APLICA / INHIBITORIO
TEMA : ACUERDO DE PAGO - Con la solicitud de conciliación conforman un acto administrativo complejo / ACTO ADMINISTRATIVOCOMPLEJO -
Fusión de las declaraciones que de manera separada y sucesiva profieren dos o más órganos sobre un mismo asunto y con el mismo
fin / CONCILIACION DE LOS PROCESOS JUDICIALES ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Requisitos. Aprobación de
la conciliación
El literal e) del artículo 2º del Decreto 284 de 2007 dispuso ?como uno de los requisitos para la conciliación de los procesos judiciales ante la
jurisdicción contenciosa administrativa? que al momento de presentar la solicitud se acredite el pago o acuerdo de pago de las liquidaciones
privadas del impuesto distrital objeto de conciliación correspondiente al año gravable 2006, cuando el período gravable sea anual o las del año
gravable 2007, si éste es diferente al anual, cuando a ello hubiere lugar. La Sala considera que el oficio citado y el acta de Comité 074 de 2007, que
contienen la decisión de la administración de no conciliar y de no otorgar la facilidad de pago, forman un acto administrativocomplejo, pues el
contenido de los dos actos forman una sola decisión, solo que, proferida por distintas dependencias de la misma administración. En efecto,
el acto administrativo “es el que se forma por la fusión de las declaraciones que, de manera separada y sucesiva, profieren dos o más órganos
sobre un mismo asunto y con el mismo fin. La complejidad del acto, entonces, se debe al número de órganos y a las circunstancias en que cada
uno interviene de modo que, además de su pluralidad, sus respectivas intervenciones deben darse en momentos distintos y de forma separada
entre ellos. El artículo 3° del Decreto 284 estableció que en los procesos administrativos tributarios pendientes de fallo en primera instancia ante los
Tribunales Administrativos podía conciliarse el 20% del mayor impuesto en discusión, a condición de que se pagara el 80% del mismo. Por su parte,
el artículo 2º del mismo decreto señaló los requisitos para conciliar dentro de de los procesos antes referidos
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2012702
05001-23-15-000-2000-01421-01
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 270 DE 1996 - ARTICULO 55 / LEY 14 DE 1983 / RESOLUCION 2555 DE 1998 / DECRETO 3496 DE 1983
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 18/10/2012
PONENTE : GUILLERMO VARGAS AYALA
ACTOR : TRANSPACIFIC CORPORATION
DEMANDADO : CATASTRO MUNICIPAL DE MEDELLIN
DECISION : NIEGA
TEMA : NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE PONE FIN A LA ETAPA DE ACTUALIZACION CATASTRAL - Aspectos que se deben
estudiar en el recurso de apelación. Acto complejo. Momento oportuno para controvertir el avalúo catastral
Como quiera que en el proceso las dos partes apelaron la sentencia de instancia, la Sala no se limitará a estudiar aquellos aspectos o cuestiones a
los cuales se contraen los recursos. Sumado a ello, se observa que la sentencia objeto de impugnación omitió pronunciarse sobre la solicitud de
nulidad de algunos de los actos administrativos demandados, circunstancia que obliga a esta instancia a resolver tales asuntos. Así las cosas, el
problema jurídico planteado se contrae a definir qué tipo de acto administrativo es aquél por el cual se actualiza la formación catastral, y según la
naturaleza de éste, resolver si contra él proceden los recursos de vía gubernativa. Por contera, la actualización no pone fin a la formación catastral,
únicamente permite que la autoridad de catastro revise los elementos físicos, jurídicos y económicos del inmueble, a fin de que se eliminen las
diferencias que se presenten por los cambios que alteren estos elementos. El parágrafo del artículo 124 de la resolución 255 de 1998 establece la
oportunidad para interponer recursos de vía gubernativa, esto es, cuando el proceso administrativo se encuentra en la etapa de conservación
catastral. La Sala observa que no existe violación alguna al debido proceso de la demandada, los actos administrativos objeto de la demanda se
ciñeron al procedimiento especial contemplado en la Resolución No. 2555 de 1998 y al seguimiento estricto del mismo que debió constatar el a quo
para confirmar si el actuar de la administración era el adecuado o no, no siendo dable acudir a las normas generales del Código
Contencioso Administrativo.
ONSEJO DE ESTADO
NR: 2080750
08001-23-31-000-2011-01067-01
43968
AUTO
SUSTENTO NORMATIVO : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -
ARTICULO 86
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 08/08/2012
SECCION : SECCION TERCERA SUBSECCION C
PONENTE : ENRIQUE GIL BOTERO
ACTOR : CANDELARIA SAAVEDRA CASTRO
DEMANDADO : DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO - CONSEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA
DECISION : NIEGA
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Definición. Concepto. Noción / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -
Acción procedente para atacar actos administrativos en los cuales se busca desvirtuar la presunción de legalidad / ACCION DE REPARACION
DIRECTA - Presupuestos
Respecto al acto administrativo complejo, es aquel concurso de voluntades en la conformación de un acto al interior de la entidad o autoridad
administrativa (complejo impropio) o cuando concurren varios órganos en la misma (complejo propio). El acto administrativocomplejo parte de la
fusión o integración de voluntades bien dentro de una misma entidad o por el concurso de varias entidades o autoridades que participan en la
integración del mismo. (…) Se advierte, con claridad, que en el caso concreto no se presentaba ninguno de los supuestos mencionados por cuanto
el acto de contenido general (acuerdo 012 del 31 de agosto de 1998,) era autónomo e independiente del acto administrativo particular (resolución
No. 220 del 31 de agosto de 1998) suscrito por el Presidente y los Vicepresidentes del Concejo Distrital de Barranquilla, y fue por ello que se atacó
la legalidad del primero mediante acción de nulidad simple sin que tuviera que cuestionarse simultáneamente y bajo la misma cuerda procesal la
legalidad del acto individual. Es decir, en el asunto concreto no se presentó una concurrencia de voluntades de autoridades o entidades públicas en
la conformación de un acto administrativo, sino que, por el contrario, el supuesto específico estuvo caracterizado por la existencia de
dos actos administrativos autónomos e independientes, sólo que el segundo de contenido particular hallaba su fundamento en el primero de
contenido general, tanto así que debió ser atacada la resolución que materializó la desvinculación de la funcionaria a través de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, en atención a la ilegalidad declarada del acto administrativo de contenido general, como bien se puso de presente
en la providencia. (…) En el caso sub examine se tiene que la desvinculación laboral de la demandante, tiene origen en un acto administrativo de
carácter particular y concreto, por consiguiente la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para obtener el
resarcimiento del perjuicio era necesario el pronunciamiento respecto a la anulabilidad para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad. Es
importante resaltar que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A. está concebida para demandar la reparación del
daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos
públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste constituye, como en
este caso, la fuente de un daño, la ley prevé como acción la de nulidad y restablecimiento del derecho. NOTA DE RELATORIA: Sobre la
responsabilidad del estado por un acto administrativo legal, consultar sentencias de 27 de abril de 2006, exp. 16079 y de 8 de marzo de 2007, exp.
16421. Respecto de la procedencia de la acción de reparación directa para obtener la reparación del daño que proviene de
un acto administrativoque se ajusta al ordenamiento jurídico, consultar sentencias de la Sección Primera de 22 de mayo de 1997, exp. 4207; de 8
de mayo de 1997, exp. 4208; de 8 de mayo de 1997, exp. 4291; y de la Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16079, reiterada en
sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17811.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2013474
15001-23-31-000-2002-01595-02
1717-09
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 07/06/2012
ACTOR : MARTHA ISABEL PALACIOS LOPEZ
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE BOYACA
DECISION : NIEGA
TEMA : ACTO SIMPLE - Expedido por un solo órgano administrativo / ACTO COMPLEJO - Proferido por varios
órganos administrativos / ACTO COLECTIVO - Expedido por distintos órganos, en una sola declaración
Una tercera clasificación de los actos administrativos, es la que los divide en actos simples, complejos y colectivos. Se entiende a los primeros
como aquellos que son dictados por un solo órgano (sea individual o colegiado) que funge como unidad estructural. A su turno, los actos complejos,
son aquéllos que resultan del concurso de la voluntad de varios órganos de la administración. “En estos actos complejos todas las voluntades se
funden y unifican en una sola voluntad. Las voluntades que concurren a formar el acto complejo pueden ser de varios órganos del mismo ente o de
entes públicos distintos; pero tanto en uno como en otro caso es indispensable la unidad de contenido y la unidad en el fin de las distintas
voluntades que se funden para formar un solo acto”. Finalmente, en el acto colectivo también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se
unen solamente en una única declaración permaneciendo jurídicamente autónomas.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2007784
25000-23-27-000-2007-00236-01
17367
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 68 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 828 /
CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 491 / LEY 01 DE 1991 / CODIGO COTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 23/02/2012
PONENTE : HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
ACTOR : ATUNAMAR LIMITADA
DEMANDADO : MINISTERIO DE TRANSPORTE Y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE.
DECISION :
TEMA : SANCIONES - Base para liquidarla. Infracción a la Ley 01 de 1991 / RESOLUCION QUE IMPONE MULTA - No es necesario que traiga el
valor de la multa sino que la misma sea determinable / MEMORANDO - Acto administrativo de ejecución / ACTO DE TRAMITE - No es susceptible
de recursos en la vía gubernativa / ACTO COMPLEJO - Inexistencia
El artículo 20 del Decreto 1002 de 1993 el que fija la base para liquidar la multa que se le impuso a la Sociedad Atunamar, puesto que la tarifa tiene
un tope máximo de 35 días. Por eso, la Resolución 0576 se limitó a tasar el número de días. De manera que, la aclaración que hizo la
Superintendencia en la Resolución 5780 de 2004 no modifica, en lo absoluto, la situación jurídica creada con la Resolución 0576 de 2004. E,
independientemente de la aclaración que hizo la Superintendencia en la Resolución 5780 de 2004, para la Sala es claro que en aplicación de la
artículo 20 del Decreto 1002 de 1993, la multa que le impuso a Atunamar Ltda. era determinable mediante una simple operación aritmética,
operación que ejecutó mediante el Memorando No. 05.4-134-05 del 18 de enero de 2005. El memorando citado es un acto administrativo de
ejecución que, de conformidad con el artículo 49 del C.C.A. no es susceptible de recursos en la vía gubernativa. Y así la parte actora haya
interpuesto los recursos de reposición y apelación contra el memorando que liquidó la multa, lo cierto es que, ese actoadministrativo no es objeto de
la presente litis, pues la parte actora no pretendió su nulidad. La pretensión se concretó a la nulidad del auto No. 031-215-07 de mayo 7 de 2007
mediante el cual se propuso la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago, y del Auto No. 031 296 07 del 26 de julio de
2007 que resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes, el auto del 7 de mayo. En consecuencia, no le asiste razón a la
parte actora en cuanto alegó que, de conformidad con el artículo 828 del E.T., para que la resolución que le impuso la sanción fuera ejecutable,
debía expedirse, además de la resolución mediante la cual se impuso la multa, un actoadministrativo de fondo y definitivo que contuviera la
liquidación oficial de la multa, pues, como se dijo, para iniciar el proceso de cobro coactivo bastaba la ejecutoria de la Resolución 576 de 2004. El
Memorando 05.4-134-05 del 18 enero de 2005, simplemente es un acto de ejecución que se expidió para cumplir el acto en firme.
ONSEJO DE ESTADO
NR: 2008863
11001-03-26-000-2010-00036-01
IJ
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 14/02/2012
SECCION : SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PONENTE : JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
ACTOR : JAIME OMAR JARAMILLO AYALA
DEMANDADO : COMISION NACIONAL DE TELEVISION
TEMA : COMISION NACIONAL DE TELEVISION - Naturaleza jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Definición / ACTO DE APERTURA
DE LA LICITACION Y PLIEGO DE CONDICIONES - No conforman un acto administrativo complejo / PLIEGO DE
CONDICIONES - Acto administrativo de carácter general / ACTO DE APERTURA DE LA LICITACION - Es susceptible de ser demandado cuando
contiene decisiones sobre el fondo del asunto o cuando ponga fin al procedimiento del cual hace parte / ACTO DE TRAMITE - No es objeto de la
acción de nulidad
La CNTV fue uno de los organismos autónomos e independientes establecidos en la Constitución Política de 1991. De conformidad con el derogado
artículo 76 constitucional, en concordancia con el texto original del artículo 77 de la Constitución Política, dicho organismo se instituyó como de
carácter nacional, con personería jurídica y autonomía administrativa, patrimonial y técnica, que estaba sujeto a un régimen legal propio, y le
correspondía por la época de los hechos de la demanda la dirección de la política que en materia de televisión le determinara el legislador, para lo
cual podía expedir los actos administrativos de carácter general o particular que fueren del caso, controlables en su constitucionalidad y legalidad
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de una
serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así
una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único. La anterior hipótesis, a todas luces
no es la que se configura en el caso que nos ocupa, en donde una misma autoridad es la que ha proferido las dos disposiciones dentro de una
misma actuación administrativa procesal, como instrumentos necesarios y concatenados dentro del trámite tendiente a la selección de un
contratista para la correspondiente entidad estatal, sin que pierdan su identidad, generando una unidad de contenido y de fin integrándose en
un acto único, como lo sostiene erróneamente el demandante. En consecuencia, a juicio de la Sala no le asiste razón al demandante, pues en este
caso la voluntad de la Administración está vertida en dos manifestaciones de la administración que nacen a la vida jurídica de forma separada e
independiente, el uno el acto de apertura y el otro sustancialmente diverso como lo es el pliego de condiciones. En relación con los pliegos de
condiciones, de manera pacífica esta Corporación ha entendido que comparten la naturaleza de verdadero acto administrativo de carácter general,
y en cuanto al acto de apertura, se le ha considerado por regla general como simple acto de trámite. Precisamente en cuanto a la naturaleza del
Pliego de Condiciones como acto precontractual, esta Corporación ha mantenido su postura señalando que se trata de un acto administrativo de
contenido general, es decir, una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración que crea situaciones jurídicas generales, impersonales,
abstractas y objetivas sujeto a control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa mediante la acción de nulidad.
Ahora, frente al acto de apertura de la licitación, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que se trata de un acto de mero trámite y, por
tanto, en principio no podría ser impugnado autónomamente pues, por regla general, sólo serían demandables ante esta jurisdicción los actos
definitivos, esto es, los que ponen fin a un procedimiento administrativo, o los actos que crean situaciones jurídicas. En efecto, la jurisprudencia de
la Sección Tercera ha clarificado desde tiempo atrás que si bien el acto de apertura de la licitación es de mero trámite, lo cual lo excluiría en
principio de ser conocido por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de lo previsto en los artículos 49, 50 y 135 del C.C.A., lo
cierto es que en algunas ocasiones resulta susceptible de ser enjuiciado, como cuando contiene decisiones sobre el fondo del asunto o que puedan
afectar los principios que deben regir a la actividad contractual estatal. Para el caso concreto del estudio y análisis de la resolución de apertura
2010-380-000481-4 se observa que la misma simplemente cumple con las exigencias formales de todo acto de impulso inicial de un procedimiento
especial de carácter contractual, en relación con el cual, por lo tanto, no puede hacerse juicio alguno de carácter material en relación con posibles
restricciones a la participación de interesados, o violación a principios como los de igualdad o transparencia o en general a los principios y reglas
que nuestro ordenamiento jurídico prevé para los asuntos relativos a la contratación estatal. En realidad, en lo que se refiere a esta resolución, la
Sala se encuentra ante un clásico y típico acto de mero trámite que, como ya se indicó, carece totalmente de los elementos necesarios para ser
considerada objeto de una acción de nulidad, tal como lo propone el demandante, y por ende no tiene vocación sustancial para ser objeto de
controversia o litigio puesto que en sí misma no concurren las exigencias de los precedentes analizados para ser materia de un debate procesal.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2016167
68001-23-15-000-2002-00630-01
1571-08
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 71 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 NUMERAL 6 / CONSTITUCION
POLITICA - ARTICULO 315 NUMERAL 7
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 07/12/2011
PONENTE : LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
ACTOR : ELIZABETH ARIZA BALLEN
DEMANDADO : MUNICIPIO DE LANDAZURI - SANTANDER
TEMA : ACUERDO MUNICIPAL - Acto administrativo complejo. Concurrencia de autoridades / ACUERDOS MUNICIPALES - Requisitos de
validez / ACUERDO MUNICIPAL - No cumplió con los requisitos de validez. Sanción y publicación
De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 1994, la expedición de un acuerdo
municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate,
sanción del Alcalde, publicación, revisión por parte del Gobernador). El requisito de la sanción al que se encuentran sometidos ciertos actos, como
los acuerdos municipales y las ordenanzas departamentales, constituye un presupuesto de validez. Así, refiriéndose en particular a las ordenanzas
de las asambleas departamentales, pero bajo un presupuesto que resulta claramente aplicable al caso de los acuerdos de los concejos
municipales, lo estableció esta Corporación. El acuerdo 12 de 2001, por no haber cumplido con los presupuestos necesarios para su validez
(sanción) y ejecutoriedad (publicación), es claro que no produce el efecto que perseguía (conceder facultades extraordinarias para reestructurar la
administración municipal), lo que impone su inaplicación, como bien lo declaró el a-quo.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2016123
13001-23-31-000-2009-00647-01
2071-10
AUTO
SUSTENTO NORMATIVO : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 23/11/2011
PONENTE : GERARDO ARENAS MONSALVE
ACTOR : EDMUNDO FATAH CHADID
DEMANDADO : INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER
TEMA : RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Reiteración
jurisprudencial / ACTOADMINISTRATIVO COMPLEJO - Decisiones individuales tomadas por órganos de una misma entidad o por varias entidades
que son necesarias para la formación del acto / ACTO COMPLEJO - Debe ser impugnado en su integridad / ACTO COMPLEJO - Caducidad
La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto administrativo complejo, es aquel en el concurren varias voluntades de la
administración, ya sea que se produzcan por varios órganos dentro de una misma entidad pública, o por el concurso de varias entidades. La
característica esencial de las exteriorizaciones de voluntad concurrentes es la unidad de contenido y fin que hay entre ellas, dado que la materia
regulada y el propósito del pronunciamiento de la administración hacen inescindibles las decisiones individuales tomadas por los órganos de una
misma entidad o por varias entidades, dichas voluntades son necesarias para la formación del acto, de tal forma que las decisiones individualmente
consideradas no tienen vida jurídica propia.Para efectos procesales, el acto complejo debe ser impugnado en su integridad, es decir, que se debe
demandar la nulidad de todas las decisiones que lo componen, además, eso sólo es posible hasta que se encuentre perfeccionado con la
exteriorización de todas las voluntades que deben intervenir en su producción.
ONSEJO DE ESTADO
NR: 2014037
25000-23-26-000-1993-08569-01
20917
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 30/03/2011
SECCION : SECCION TERCERA
PONENTE : ENRIQUE GIL BOTERO
ACTOR : LA NACIONAL COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES S A
DEMANDADO : INDUSTRIA MILITAR
DECISION : ACCEDE
TEMA : INDUMIL - Suministro de granadas / INDUMIL - Acto administrativo que declara un siniestro / RECURSO DE REPOSICION -
Rechazo / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Noción / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Se deben demandar todos los actos / INEPTA
DEMANDA - Configuración / ACTUACION DE LA ADMINISTRACION - Viciada de nulidad / NULIDAD - Configuración
El acto definitivo a que se alude no es otro que la decisión inicial -es decir, la que es objeto de los recursos-; pero también puede serlo ésta más la
que resuelve los recursos efectivamente interpuestos. En este orden, resulta determinante lo que establece el inciso tercero del art. 138 CCA.: “Si
el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si
fue revocado, sólo procede demandar la última decisión.” En estos términos, surge el denominado acto administrativocomplejo, constituido por dos
o más voluntades que conforman una misma decisión, uno de cuyos ejemplos -no el único- es la decisión que se integra por los actos que se
expiden con ocasión de la vía gubernativa. Por esta razón es que la norma acabada de citar dispone que cuando una decisión se integra por
varios actos administrativos, se deben demandar todos, so pena de que la demanda sea inepta. Aplicadas esta ideas al caso concreto, se
encuentra que la afectación a los derechos de defensa, impugnación de la decisión condenatoria y controversia probatoria -art. 29 CP.- le impidió
al actor cuestionar la decisión inicial, viciando de nulidad la actuación administrativa, y esto conduce a declarar la nulidad de las resoluciones No.
249 de 1992 y No. 007 de 1993, porque ambas se integran en una misma voluntad, porque recogen las actuaciones y los actos de trámite que
desarrollaron el procedimiento administrativo, además de que por sí mismas adoptaron decisiones independientes pero pertenecientes al mismo
trámite. Esta decisión es forzosa e inevitable, porque a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se le encomendó -según se expuso antes- la
tarea de controlar, a través de los actos definitivos, la legalidad de toda la actuación surtida, encontrándose, precisamente, severas violaciones al
derecho fundamental al debido proceso, que sólo conducen a la declaración de nulidad de la decisión, a falta, según también se indicó, de una
alternativa de protección que no fuera más insidiosa de los derechos de las partes.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2000250
17001-23-31-000-2005-00852-01
1238-08
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 03/09/2009
ACTOR : MARIA LILIAM MUÑOZ LONDONO
DEMANDADO : HOSPITAL DE CALDAS
DECISION :
TEMA : OFICIO DE COMUNICACION DE SUPRESION DEL CARGO - Acto administrativo complejo
La Resolución No. G-047-04 de 17 de noviembre de 2004, que adoptó el Acuerdo H-011-04 y el Oficio HCDA-2675 de 17 de noviembre de 2004, a
través del cual se le informó a la actora la supresión de su cargo de Auxiliar de Enfermería, Código 555, Grado 02 del Hospital de Caldas, E.S.E.,
de conformidad con el Acuerdo H-011-04; constituyen un acto complejo que en su conjunto definen la situación particular de la actora en torno a su
vinculación con la administración, es decir que también la comunicación hace parte integral de la decisión de supresión de cargos, en cuanto fue
el acto que puso en conocimiento de la afectada la decisión de la administración de suprimir de la planta de empleados públicos el cargo que
ocupaba y, por lo tanto, la demanda se presentó en debida forma.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2001512
25000-23-27-000-2001-02322-01
16324
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Artículo 83 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO
85
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 20/08/2009
PONENTE : HECTOR ROMERO DIAZ
ACTOR : DISTRITO CAPITAL
DEMANDADO : EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
DECISION :
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO - Características. Inexistencia / SENTENCIA INHIBITORIA - Procedencia por ineptitud de la
demanda / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - No lo es cuando existe varios
Nótese que el demandado no se pronunció sobre solicitud de pago alguna, pues, no la hubo, o por lo menos no fue clara. La respuesta que dio el
oficio 4621 de 5 de julio fue la ratificación de una interpretación jurídica, no el rechazo de una solicitud de pago o transferencia de recaudo. En
consecuencia, el oficio 4621 no es un acto administrativo, dado que no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna al demandante. Como el
oficio en mención no es acto administrativo, pues, se insiste, se limitó a expresar el criterio del Departamento sobre un punto de derecho, sin
constituir manifestación de voluntad alguna del demandado con efectos particulares y concretos respecto del demandante, no es objeto de control
judicial (artículos 83 y 85 del Código Contencioso Administrativo), motivo por el cual se impone proferir fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda por cuanto es imposible efectuar un pronunciamiento de fondo. Por último, los actos acusados no son complejos, como erróneamente lo
advirtió el a quo, debido a que son pronunciamientos de la Administración con vida jurídica autónoma, expedidos como consecuencia de las
distintas solicitudes de la demandante y no se constituyeron mediante el concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades diferentes
que se unen en una sola.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 228857
11001-03-28-000-2007-00033-00
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 17/04/2008
PONENTE : FILEMON JIMENEZ OCHOA
ACTOR : SALOMON MOTTA MANRIQUE
DEMANDADO : UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA
DECISION : NIEGA
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Características
Los actos administrativos complejos tienen las siguientes características: a) unidad de contenido y fin, b) fusión de las voluntades de los órganos
que concurren a su formación, c) la serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente y d) es el resultado de la
intervención de dos o más órganos, los cuales pueden estar colocados en planos diferentes.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 228619
11001-03-24-000-2003-00434-01
434
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 28/03/2008
PONENTE : RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
ACTOR : JANETH ROCIO MEDINA CASTILLO
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : REGLAMENTACION DEL TRAMITE INTERNO DE PETICIONES - Acto complejo sujeto al artículo 32 del Código
Contencioso Administrativo / ACTO COMPLEJO - Reglamento del trámite interno de las peticiones / DERECHO DE PETICION - Reglamentación
interna en los entes estatales: normas aplicables
La actora les endilga la violación de los artículos 23, 25, 58, 84, 209, 228 y 333 de la Constitución Política; 3, 4, 5, 6, 32, 152, inciso 2º, y 157 del
C.C.A., y 15 del Decreto 2150 de 1995. Para efecto de verificar esa acusación, y atendiendo lo atrás precisado, es menester partir de la
consideración de que el objeto del acto administrativo complejo en mención es el de reglamentar el trámite interno de las peticiones, reclamaciones
y quejas relacionadas con los asuntos a cargo de la U.A.E. AERONAUTICA CIVIL, que el artículo 32 del C.C.A., tal como lo hacía el artículo 1º de
la Ley 58 de 1982, ordena adoptar por todas las entidades y organismos de la Administración. Lo anterior significa que mediante ese acto se está
dando cumplimiento al referido artículo 32 del C.C.A., de modo que el fundamento normativo sustancial del acto acusado es esta disposición, pues
la materia de que debe ocuparse dicho acto administrativo es justamente la que ella señala. Por la materia anotada, este precepto y el acto acusado
guardan relación con los artículos 23 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 5 y 6 del C.C.A., en cuanto el primero consagra
el derecho de petición y los siguientes son parte del desarrollo de ese derecho. No está demás poner de presente que el derecho objeto de esa
reglamentación es un derecho fundamental, cuya consagración constitucional está apuntalada con principios con los cuales el Constituyente ha
querido darle una especial eficacia, dado el carácter de derecho medio o instrumental en relación con la efectividad de los derechos de los
administrados frente al Estado, de los cuales cabe destacar los de la celeridad o prontitud, economía y eficacia (artículos 209 de la Constitución
Política y 3º del C.C.A.).
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2006775
11001-03-25-000-2005-00115-00
4984-05
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA : DECRETO 3520 DE2004
FECHA : 11/10/2007
PONENTE : GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
ACTOR : CARLOS EDUARDO PAEZ MORALES Y OTRO
DEMANDADO : GOBIERNO NACIONAL
DECISION :
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Concepto y características / PLANTA DE PERSONAL - Ante la competencia compartida entre las
juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del estado y el gobierno nacional está en presencia de un actocomplejo / INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Ocurre por indebida individualización del acto demandado / FALLO INHIBITORIO - Inepta demanda
No observando la Sala causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado y siendo competente esta Corporación para conocer la
presente controversia, según el numeral 1° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sería procedente resolver de fondo el debate
suscitado; sin embargo, al abordar el subsiguiente control de eficacia del proceso, esto es, al valorar la aptitud del mismo para lograr el efecto que
se desea o espera en el caso, que es el eventual retiro de la vida jurídica del Decreto No. 3520 de 2004, que aprobó la existencia de una nueva
planta de personal en BANCAFE S.A., a partir del 26 de octubre de 2004, se llega a la imperiosa necesidad de estimar la excepción de ineptitud
sustantiva de la demanda, por indebida identificación del acto demandado, propuesta por las tres entidades que contestaron la demanda, en
atención a que los actores omitieron demandar el acto administrativo inicialmente expedido en el seno de BANCAFE S.A., para la adopción de la
nueva planta de personal, según sesión de su Junta Directiva celebrada el 26 de octubre de 2004. A pesar de que los actores aportaron el Diario
Oficial No. 45.714 del 27 de octubre de 2004, que en su pagina 36 transcribe con exactitud el acto demandado, que se titula “por medio del cual se
aprueba la planta de personal del Bancafé S.A.” y que en su último considerando mencione que la Junta Directiva del Bancafé S.A. decidió someter
a aprobación del Gobierno Nacional la nueva planta de personal; el hecho de la adopción de la planta de personal por la Junta Directiva, es
ignorado por los mismos actores, cuando solo demandan el Decreto. Efectivamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado como
parámetros indispensables para predicar que en una situación específica hay acto complejo, lo siguiente: “Como lo ha dicho en varias ocasiones la
jurisprudencia, el acto administrativocomplejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se
unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo
unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes (sentencia de 25 de
mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente: doctora Clara Forero de Castro).” En otra oportunidad,
igualmente, el Consejo de Estado precisó: “Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de
las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo. De lo expuesto se
desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos: a)Tiene unidad de contenido y unidad de fin; b) Hay fusión de las
voluntades de los órganos que concurren a su formación; c) Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales
pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y d) La Serie
de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. Debe tenerse en cuenta que atendiendo el contenido del artículo
115 de la Ley 489 de 1998, es claro para la Sala, que ante la competencia compartida que existe entre las Juntas Directivas de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el literal b) del artículo 90 Ibídem y el Gobierno Nacional, para efectos
del establecimiento de las plantas de personal de dichas Empresas, se está ante la presencia de un actoadministrativo de naturaleza compleja, ya
que se aglutinan, sin lugar a duda, todos los elementos antes trascritos para su estructuración. Necesariamente, para el establecimiento, en
términos jurídicos, de la nueva planta de personal de BANCAFE S.A., debían fusionarse las voluntades interna de la entidad - Junta Directiva - y del
alto Gobierno que mantiene, por competencia Constitucional y Legal, el control final de las plantas de personal de todas las entidades del Estado.
En la citada implementación de la nueva planta de personal intervienen, según el orden jurídico, tanto los órganos directivos de BANCAFÉ S.A.,
como el Gobierno Nacional, autoridades aquellas colocadas en plano de dependencia frente a éstas, por la naturaleza del tema. Finalmente,
los actos referidos, en estricto sentido, no tienen existencia jurídica separada o independiente; para el establecimiento de la nueva planta de
personal en el caso, necesariamente, debían articularse y concurrir las dos expresiones de voluntad. Así las cosas, le asiste razón a la apoderada
de BANCAFE S.A., y a las demás entidades estatales que predicaron la existencia de un acto complejo, no vislumbrado por los actores y la
consecuente concurrencia del hecho exceptivo de la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización del acto demandado, ya que
se obvió en el libelo introductorio cuestionar y solicitar la anulación del primigenio acto administrativo, en virtud del cual la Junta Directiva de
BANCAFE S.A., en sesión de 26 de octubre del 2004 adoptó o autorizó la nueva planta de personal, según aparece probado a en el expediente.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 225625
05001-23-31-000-1999-03718-01
15166
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 23/09/2007
PONENTE : JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
ACTOR : LIBRERIA CONTINENTAL LTDA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : ACTO COMPLEJO - No lo constituye el acto de apertura de investigación, comisorio y el de sanción tributaria / ACTO COMPLEJO -
Conformación / SANCION DE CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO - Para su imposición se requiere un solo proceso administrativo / PLIEGO DE
CARGOS - Es el acto previo para la sanción por facturar sin requisitos
No es de recibo la afirmación del apelante de que el auto de apertura de la investigación y el comisorio, constituyan un acto complejo con la
resolución que impuso la sanción de cierre del establecimiento, pues tal como lo ha definido esta Corporación aquel se configura cuando es
necesario que la decisión se cumpla en varias actuaciones jurídicas o que para su elaboración intervengan varias voluntades administrativas, esto
es cuando la decisión requiera de autorización previa o aprobación posterior o esté sometida al concepto de otra autoridad. Los actos mencionados
forman parte de un solo proceso administrativo, mediante el cual se sanciona con cierre de establecimiento a una sociedad, por expedir facturas sin
requisitos. Así las cosas, para la imposición de esa sanción que se realiza mediante resolución independiente, la ley tributaria (art. 638), solo prevé
como requisito necesario previo la formulación de pliego de cargos, cuya inexistencia conlleva la nulidad de la resolución sanción, por violación del
debido proceso y el derecho de defensa.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 226784
25000-23-25-000-1996-06319-01
6319-05
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 15/03/2007
PONENTE : ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ACTOR : NELSON ROLANDO MICOLTA ROBAYO
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : ACTO DE EJECUCION - Es conexo al acto sancionatorio pero no forma parte del mismo: No crea, ni modifica, ni extingue situación juridica.
Contabilización del término de caducidad en laboral administrativo / CADUCIDAD DE LA ACCION - contabilización del término / ACTO DE
SANCION DE DESTITUCION - No conforma con el acto de ejecución un acto complejo
El acto de ejecución si bien es conexo al acto sancionatorio no forma parte del mismo, ya que, se repite, es un mero acto que ejecuta la medida y ni
crea ni modifica ni extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Tal situación queda definida en casos como el que ocupa la Sala con la
decisión de la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, la única connotación que la jurisprudencia le ha dado al denominado acto de
ejecución tiene que ver para el cómputo del término de caducidad, pues éste se cuenta a partir de su ejecución, en aras de propiciar una efectiva
protección al disciplinado, aclarando sí, que la eventual nulidad de las resoluciones sancionatorias implicaría, necesariamente, la pérdida de fuerza
ejecutoria del Decreto de ejecución expedido por el Presidente de la República al desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho. Así se
expresó la Sala en sentencia fechada el 14 de noviembre de 1995, Expediente No. 7200, Actor: RAUL GARCIA URREA, Consejero Ponente: Dra.
CLARA FORERO DE CASTRO., sobre este particular. “... sobre el particular se observa que ciertamente las argumentaciones del a quo reflejan el
criterio de la Sala, en el sentido de que los actos mediante los cuales el órgano que en ejercicio del poder disciplinario atribuido por la constitución o
las leyes, impone a los funcionarios públicos la sanción de destitución, no conforma con el respectivo acto de ejecución proferido por la autoridad
nominadodra, un acto complejo. Sin embargo la Sala, rectificando alguna providencia anterior ha dicho también que aunque son actos
independientes, es incuestionable la conexidad existente entre ellos, lo que implica que, para garantizar una efectiva protección del derecho de
defensa, el término de caducidad deba ser uno solo para impugnar tanto el acto de ejecución como aquellos que imponen al funcionario la
respectiva penalización por faltas disciplinarias, término que comienza a contarse a partir de la notificación o comunicación del acto de ejecución.
Así como el conocimiento de los actos proferidos, cuando se acusan en su totalidad, no se fracciona, tampoco debe fraccionarse o contarse
separadamente el término de caducidad de la acción procedente contra ellos, que en este caso tiene como juez el Tribunal”. Así las cosas, como se
tiene que la fecha en que se ejecutaron los actos administrativos sancionatorios es la del 29 de mayo de 1996 y la demanda fue presentada el 27
de septiembre del mismo año se deduce que se hizo dentro del término previsto en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. y por ende, no opero el
fenómeno de la caducidad de la acción.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 220752
25000-23-26-000-2001-00842
24571
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 12/11/2006
PONENTE : RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ACTOR : MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : TITULO EJECUTIVO COMPLEJO - Necesita notificación y ejecución de los actos administrativos
Se observa que la obligación que se pretende ejecutar en contra de la apelante, empezó a concretarse desde la declaratoria de caducidad del
contrato 112 de 1997, mediante acto administrativo del que consta la notificación surtida solamente al representante de la compañía aseguradora
que amparaba el cumplimiento del contrato celebrado entre las partes. Sin embargo, con posterioridad a ésta decisión fue proferida una serie
de actos administrativos de los cuales no obra ningún tipo de constancia de notificación en el expediente. Aunque para determinar la exigibilidad de
la obligación que se pretende ejecutar, no resulta estrictamente necesario que la Sala tuviera certeza sobre la notificación y ejecutoria de cada uno
de los actos expedidos por la parte demandante, por lo menos se requería que la parte actora demostrara la fecha exacta en que quedó
ejecutoriado el acto administrativo que definió totalmente las obligaciones dinerarias a cargo de la compañía de seguros recurrente. Sin aclararse la
anterior situación resulta imposible librar el mandamiento de pago pretendido por la entidad demandante, pues no existe certeza de sí
el acto administrativo que impuso definitivamente la obligación endilgada a la aseguradora ejecutada, es un instrumento eficaz para modificar la
situación jurídica de la compañía demandada, mediante la oponibilidad de la decisión de la administración, a través de la notificación de
su acto administrativo definitivo, esto es, la Resolución 356 del 4 de noviembre de 1999. La Sala recuerda que la notificación de
los actos administrativos es un requisito para la eficacia de los mismos, y en especial de los de contenido particular, de acuerdo con la
interpretación en conjunto de los artículos 44 y 48 del Código Contencioso Administrativo. La ausencia de una fecha cierta de notificación y
ejecutoria del acto definitivo del proceso de declaratoria de caducidad y liquidación del contrato celebrado entre las partes, impide tener certeza
sobre la fecha exacta en que la obligación a cargo de la compañía aseguradora, tenía que ser cumplida.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 218976
11001-03-06-000-2006-00018-00
1719
CONCEPTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 20/05/2006
SECCION : SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
PONENTE : FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
ACTOR : MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Nombramiento registrador distrital
El acto administrativo por medio del cual se nombran los registradores distritales de Bogotá, puede catalogarse como un acto complejo, pues para
su perfeccionamiento se requiere la declaración de voluntad en forma concurrente de dos autoridades pertenecientes a la Organización Electoral.
De suerte que si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir
efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas. La Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia del doctor
Alvaro Lecompte Luna, sostuvo que acto complejo es aquél en el cual la declaración de voluntad se forma con la intervención conjunta o sucesiva
de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquélla. “...no habiéndose emitido el segundo, o los demás
que fueren necesarios, según el caso, el primero al no poder producir efectos jurídicos, se torna inimperativo, se vuelve inexistente.” El
nombramiento de un Registrador Distrital para su existencia, validez y eficacia requiere de la concurrencia de voluntades del Registrador Nacional
del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral, por tanto constituye un acto complejo. Si se produce una designación y ella no es aprobada
el acto es inexistente. La designación, con el lleno de las formalidades legales del otro servidor para dicho cargo goza de presunción de legalidad.
En el caso planteado, el primer acto de designación es inexistente y por tanto no era objeto de aprobación por el Consejo Nacional Electoral. En la
hipótesis consultada, la decisión de la Registradora Nacional de nombramiento de un Registrador Distrital del Estado Civil sin aprobación del
Consejo Nacional Electoral no perfecciona la designación, ella se reputa inexistente y por tanto no crea situaciones jurídicas particulares ni genera
derechos. El actoadministrativo complejo contentivo de la segunda designación goza de presunción de legalidad.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 219880
11001-03-28-000-2004-00005-01
3194
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 16/04/2006
PONENTE : DARIO QUINONES PINILLA
ACTOR : WILSON LADINO VIGOYA
DEMANDADO :
DECISION :
SV
TEMA : ACTO COMPLEJO - Concepto. Supuestos para que se estructure / INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - No se configura.
Inexistencia de acto complejo / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Supuestos para que se
estructure acto administrativo complejo
Para la Sala es claro que del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral y los Decretos 3776 y 3801 de 2003
del Presidente de la República no conforman un acto administrativo complejo, en cuanto se trata de manifestaciones de voluntad de las que no es
posible predicar unidad de contenido, sino la expresión de decisiones administrativas perfectamente separables, independientes y autónomas entre
sí. En efecto, mientras que el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral se refiere a (i) la resolución de una
solicitud de exclusión de votación, (ii) la imposibilidad de declarar la elección de determinadas autoridades departamentales y (iii) la solicitud al
Presidente de la República para que convoque a elecciones en determinados lugares, ocurre que mediante el Decreto 3776 de 2003 el Gobierno
Nacional se limitó a dar cumplimiento a dicha solicitud y, posteriormente, mediante el Decreto 3801 de 2003 dispuso el nombramiento del señor
Jesús Méndez Vargas como Gobernador encargado hasta tanto se posesionara quien resultara elegido en virtud de esa convocatoria. De manera
que se trata de decisiones de la administración que, si bien guardan estrecha relación, en cuanto no hay duda de que la emitida por el Consejo
Nacional Electoral sirvió de sustento a las proferidas posteriormente por el Ejecutivo, esa relación de dependencia no permite considerar que todas
ellas conforman un acto administrativocomplejo, según la definición antes comentada. Ciertamente, como declaración de voluntad administrativa,
cada una de los actos acusados son, desde el punto de vista del contenido de la decisión, actos autónomos, que, aisladamente considerados,
contienen una manifestación de voluntad capaz de producir efectos de manera independiente de los demás actos. Así las cosas, siendo los actos
acusados decisiones separables en cuanto a su contenido, es claro que su legalidad no puede analizarse por la vía del ejercicio de una acción
única, bajo el entendido de que conforman un acto complejo, pues esto último no ocurre en este caso. Tal constatación impondría, entonces,
analizar la acumulación de pretensiones planteadas en la demanda para, de esa forma, determinar si dicha acumulación satisface los requisitos del
artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, por disposición del
artículo 145 del Código Contencioso Administrativo. En otras palabras, si bien formalmente el demandante pretende, mediante el ejercicio de una
acción única, la nulidad de tres actos administrativos aisladamente pasibles de control jurisdiccional, lo cierto es que, del contenido de las censuras
planteadas, es posible concluir que, en realidad, lo reprochado por el demandante es la validez constitucional y legal de sólo de uno de ellos y no de
los tres; y bajo esa consideración, nada impide interpretar la demanda en el sentido de que el único acto válidamente acusado en este caso es el
Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 220729
25000-23-26-000-1998-00032-01
15687
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 01/01/2006
PONENTE : RUTH STELLA CORREA PALACIO
ACTOR : JOSE LUIS VILLAMIZAR RODRIGUEZ
DEMANDADO : POLICIA NACIONAL
DECISION :
TEMA : ACTO ADMINISTRATIVO - Individualizable e independiente / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Concepto / ACCION DE
NULIDAD - Acto administrativo individualizable
No se olvide que los actos normativos se expiden -excepción hecha de las normas constitucionales- en ejecución, desarrollo o reglamentación de
preceptos positivos superiores -en lo que los neopositivistas denominan “cadena normativa”- sin que ello comporte que el último eslabón, en el caso
sub lite las resoluciones demandadas, carezca de individualización que impida su estudio en sede judicial. Contrario sensu, justamente en aras de
salvaguardar la coherencia interna del ordenamiento, es que éste impone que las normas de inferior jerarquía resulten acordes con las superiores y
una forma de verificarlo en sede judicial es, precisamente, a través del contencioso de anulación. El único evento en que varias declaraciones de
voluntad de la Administración no configuran actos administrativos separados, lo constituye la figura del “acto complejo”, por cuanto en él las
distintas manifestaciones de voluntad de dos o más autoridades administrativas se ‘fusionan’ o concurren en una sola “voluntad de las voluntades”,
unidad compleja que configura un único acto administrativo. En el caso sub lite, las resoluciones 2051 y 03731 de 1997 demandadas
son actos administrativos individualizables, que ostentan independencia respecto del Decreto Reglamentario 2252 de 1995 como que aquellas se
ocupan de regular el sistema de conexión de alarmas a la Central C.A.D., en tanto que éste último versa sobre la estructura orgánica y las
funciones de la Policía Nacional. No hay, pues, unidad de contenido entre las resoluciones demandadas y el decreto citado, como tampoco unidad
de fin, que comporten que se unan para formar un acto único. Conforme a lo anterior y al no tratarse de un acto complejo, vale decir resultado del
concurso de voluntades de varios órganos -como el mismo demandado lo reconoce- la Sala negará la excepción de inepta demanda propuesta,
como quiera que los actos administrativos acusados ostentan independencia frente al decreto que cita la entidad demandada y que sirve de
fundamento a aquellos. Nota de Relatoría: Ver sentencia de Sala Plena del 15 de octubre de 1964, C.P. Alejandro Domínguez Molina.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 218041
76001-23-31-000-2000-01344-01
507-03
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 21/02/2005
PONENTE : TARSICIO CACERES TORO
ACTOR : DIEGO GUERRA VERGARA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : NULIDAD PARCIAL - Improcedencia. Actuación administrativa incompleta no puede producir efectos en derecho por falta de su
perfeccionamiento y por tanto se declara su ineficacia / ACTO ADMINISTRATIVO INCOMPLETO - No produce efectos jurídicos. Se decreta su
ineficacia más no su anulación / ACTO COMPLEJO - El acto por el cual se adopta la planta de personal de una entidad descentralizada del orden
territorial, tiene esta naturaleza
De la Resolución G-806 de 1999. En este caso, es viable la impugnación “parcial”, (acto administrativo general), en cuanto puede afectar a la
parte actora, pues si bien el cargo que ésta ejercía en ese acto no se suprimió en forma concreta, no es menos cierto que al ajustarse la nueva
planta en el mismo, se estableció un nuevo número de empleos de la entidad, de la nomenclatura que desempeñaba, lo que tácitamente conllevaba
la supresión del numero de empleos de esa denominación que excede el señalado. Esta Resolución fue atacada porque no cuenta con el decreto
aprobatorio del Gobierno Departamental conforme a los artículos 66 y 305 respectivamente de los Decretos Ley 1221 y 1222 de 1986. Considera la
Sala que efectivamente este acto de la Junta Directiva de la Entidad (o su delegado temporal), requería de aprobación por Decreto del Gobernador,
de acuerdo con los Decretos 1221 y 1222 de 1986, artículos 66 y 305, respectivamente; es decir, debía proferirse un acto complejo; ahora, el
segundo acto necesario no se expidió. Dicha Resolución para efectos de su expedición no podía estar sujeta exclusivamente al Acuerdo de las
facultades, sino que también debía observar el régimen jurídico superior (Constitución, Leyes, etc.), que estuvieran vigentes y regularan la materia.
Precisamente en ese sentido se observa que la legislación establecía que dichos actos debían ser sometidos posteriormente a la aprobación del
Gobierno Departamental. Ahora, surge un interrogante: ¿Es o no posible decretar la nulidad de la actuación expedida hasta el momento
(Resolución G-806 de 1999), por falta de una actuación posterior necesaria que no se profirió (aprobación por el Gobierno Departamental)?. Desde
el punto de vista de la expedición de esa clase de acto administrativo frente al régimen vigente y aplicable, resulta que no se terminó de producir
dicho acto, pues faltó la última actividad administrativa reglada y así, se está frente a una actuación administrativa incompleta que no puede
producir efectos en derecho por falta de su perfeccionamiento, pero la falla anotada no puede dar lugar a la nulidad de la actuación surtida hasta
ese momento por cuanto para adoptar esta clase de decisión judicial se tiene que estar frente a un acto administrativo completo y eficaz. De esta
manera, lo que resulta es que la Administración falló en cuanto no terminó la actuación para que pudiera surgir a la vida jurídica
el acto administrativocomplejo y, adicionalmente, a pesar de ello, a esa actuación incompleta le hizo producir efectos jurídicos, tanto es que el
Gerente de la Entidad, posteriormente y con fundamento en la misma, produjo otro acto administrativo que generó consecuencias jurídicas. Dada
esta situación, lógico es que se revoque la nulidad parcial de esta actuación -respecto de la parte actora- para en su lugar y para el caso de autos,
declarar la ineficacia de esa resolución.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2038204
07001-23-31-000-1999-00213-01
0612-01
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : DECRETO 0013 DE 1997
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 13/06/2002
PONENTE : ALBERTO ARANGO MANTILLA MANTILLA
ACTOR : LISANDRO ENRIQUE MURGAS ARAUJO
DEMANDADO : MUNICIPIO DE ARAUCA
DECISION :
TEMA : SUPRESION DE CARGO - Fallo inhibitorio porque no se demandó el acto particular que modificó la situación laboral, esto es el actode
reincorporación de los empleados a la nueva planta / COMUNICACION SOBRE SUPRESION DE CARGO - Se trató de una simple comunicación
que no tuvo la connotación de acto administrativo y por tanto no era demandable / ACTO COMPLEJO - Inexistencia
No hay duda entonces que si el Decreto 013 le ordenó al Alcalde hacer la incorporación de los funcionarios a la nueva planta,
tal actoadministrativo ha debido ser acusado en el proceso, solo o conjuntamente con dicho Decreto 013 si los cargos de impugnación también se
referían éste, pero lo que no procedía era demandar el Decreto 013 sin pedir la nulidad del acto de incorporación de los funcionarios, en cuanto no
incluyó al demandante, porque resultaría inane frente a la petición de restablecimiento del derecho anular el acto impersonal de supresión de
cargos, como quiera que tal anulación ningún efecto jurídico podría tener en la relación individual de la demandante. Ahora bien, el oficio del 27 de
enero de 1999 demandado también en esta litis, no es un acto administrativo. Como se observa palmariamente de su texto la administración se
limita a informarle que por la reorganización de la administración municipal, su cargo fue suprimido. Esta simple comunicación no es la que tiene la
fuerza para modificar su relación laboral con el municipio; pues su situación jurídica, como se dijo anteriormente, fue definida mediante el acto que
no la incorporó a la nueva planta. Es preciso resaltar que esta comunicación no conforma un acto complejo con el Decreto 0013, pues no puede
predicarse que la voluntad de la administración se formó por el concurso de dos órganos. Como es sabido, la jurisdicción
contencioso administrativo está instaurada para juzgar los actos de la administración que producen efectos jurídicos; es decir, que creen,
modifiquen o extingan una situación jurídica del administrado; por ello, al no tener la comunicación que se demanda en esta litis la connotación
de acto administrativo y no acusarse el acto que correspondía, no es dable emitir pronunciamiento de fondo, razón por la cual la Sala habrá de
revocar la sentencia apelada y, en su lugar, inhibirse para fallar de mérito la contienda.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 2038204
07001-23-31-000-1999-00213-01
0612-01
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : DECRETO 0013 DE 1997
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 13/06/2002
PONENTE : ALBERTO ARANGO MANTILLA MANTILLA
ACTOR : LISANDRO ENRIQUE MURGAS ARAUJO
DEMANDADO : MUNICIPIO DE ARAUCA
DECISION :
TEMA : SUPRESION DE CARGO - Fallo inhibitorio porque no se demandó el acto particular que modificó la situación laboral, esto es el actode
reincorporación de los empleados a la nueva planta / COMUNICACION SOBRE SUPRESION DE CARGO - Se trató de una simple comunicación
que no tuvo la connotación de acto administrativo y por tanto no era demandable / ACTO COMPLEJO - Inexistencia
No hay duda entonces que si el Decreto 013 le ordenó al Alcalde hacer la incorporación de los funcionarios a la nueva planta,
tal actoadministrativo ha debido ser acusado en el proceso, solo o conjuntamente con dicho Decreto 013 si los cargos de impugnación también se
referían éste, pero lo que no procedía era demandar el Decreto 013 sin pedir la nulidad del acto de incorporación de los funcionarios, en cuanto no
incluyó al demandante, porque resultaría inane frente a la petición de restablecimiento del derecho anular el acto impersonal de supresión de
cargos, como quiera que tal anulación ningún efecto jurídico podría tener en la relación individual de la demandante. Ahora bien, el oficio del 27 de
enero de 1999 demandado también en esta litis, no es un acto administrativo. Como se observa palmariamente de su texto la administración se
limita a informarle que por la reorganización de la administración municipal, su cargo fue suprimido. Esta simple comunicación no es la que tiene la
fuerza para modificar su relación laboral con el municipio; pues su situación jurídica, como se dijo anteriormente, fue definida mediante el acto que
no la incorporó a la nueva planta. Es preciso resaltar que esta comunicación no conforma un acto complejo con el Decreto 0013, pues no puede
predicarse que la voluntad de la administración se formó por el concurso de dos órganos. Como es sabido, la jurisdicción
contencioso administrativo está instaurada para juzgar los actos de la administración que producen efectos jurídicos; es decir, que creen,
modifiquen o extingan una situación jurídica del administrado; por ello, al no tener la comunicación que se demanda en esta litis la connotación
de acto administrativo y no acusarse el acto que correspondía, no es dable emitir pronunciamiento de fondo, razón por la cual la Sala habrá de
revocar la sentencia apelada y, en su lugar, inhibirse para fallar de mérito la contienda.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 254200
11001-03-27-000-1997-0123-01
9183
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 11/05/2001
PONENTE : GERMAN AYALA MANTILLA
ACTOR : BANCO POPULAR S.A
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No se deben individualizar los actos demandados cuando no
es acto complejo / ACTO COMPLEJO - Al no configurarse no puede exigirse individualización de los actos demandados / INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - No se presenta al no ser exigible la individualización del acto / INDIVIDUALIZACION
DEL ACTOADMINISTRATIVO - No se presenta cuando los actos demandados son independientes
Considera la sala que no tiene vocación de prosperidad las excepciones propuestas 1. falta de presupuestos procesales y materiales de la acción y
2. Ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto la parte actora no demandó el acto administrativo contenido en el Oficio No. 96039851 del 10 de
enero de 1997, mediante el cual la Superintendencia Bancaria aprobó el cálculo actuarial a diciembre 31 de 1996, inicialmente presentado por el
Banco Popular el 30 de octubre de 1996, toda vez que en el presente asunto no se da la figura del actocomplejo entendida como la declaración de
voluntad que se forma con la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a
integrar aquella. Se trata de dos actuaciones autónomas, con identidad propia y perfectamente diferenciables. Así las cosas,
los actos administrativos contenidos en los actos censurados y el oficio aprobatorio del cálculo actuarial, no conforman un acto complejo, pues no
constituyen una expresión de voluntad conjunta de la Administración que al tenor del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo hagan
necesaria la individualización del oficio aprobatorio para demandar su nulidad. Por las razones expuestas, no prosperan las excepciones de falta de
presupuestos procesales y materiales de la acción y de Ineptitud sustantiva de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
NR: 252343
CE-SEC1-EXP2000-N5887
5887
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 11/05/2000
PONENTE : OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ACTOR : ELIAS ENRIQUE CUELLO VERGARA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : DIAN - Incompetencia para resolver solicitudes de nulidad y restablecimiento / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Inexistencia por
falta de competencia de la aduana para decidir / ACTO COMPLEJO - Requiere concurrencia de distintas voluntades / INDEBIDA ACUMULACION
DE PRETENSIONES - Existencia
El actor pretendió incoar una acción de nulidad y restablecimiento de derecho ante la Administración de Aduana de Santa Marta, la cual, por
pertenecer a los medios de control jurisdiccional de las actuaciones administrativas, estaba fuera de la órbita de competencia de la autoridad
aduanera. De lo expuesto se colige que enn el caso en análisis, no se configuró el silencio administrativo, toda vez que el funcionario ante quien se
formuló la petición, carecía de competencia para decidir sobre la misma, faltando entonces, un elemento fundamental para que opere el fenómeno
del silencio administrativo. Bajo la perspectiva expuesta, se concluye la inexistencia de acto presunto en el presente caso, toda vez que, como ha
quedado claro, la petición de nulidad y restablecimiento de derecho presentada ante la autoridad aduanera era a todas luces improcedente y por
ende, la Administración de Aduanas de Santa Marta, carecía de competencia para decidir. NOTA DE RELATORIA: La jurisprudencia ha aceptado
que en algunos casos se demande un acto de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, “siempre y cuando la violación
del derecho subjetivo que alega haber sufrido el afectado, provenga directamente de dicho acto”, tal como lo expresó la Sala Plena de esta
Corporación, en providencia de 16 de marzo de 1.999, Exp. No S-844, Consejero Ponente, Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Requiere concurrencia de distintas voluntades o entes en su formación / INDEBIDA ACUMULACION DE

PRETENSIONES - La hay cuando se demanda la nulidad de un acto de contenido general y un acto de contenido particular
En criterio de la Sala, no existe el acto administrativo complejo integrado por la Resolución 2601 y el Acta que dispone la enajenación de la
mercancía, como estima el actor, toda vez que la decisión de poner a disposición del Fondo Rotatorio de la Aduana la mercancía no reclamada, no
requería de la concurrencia de distintas voluntades o entes en su formación, - connotación característica del acto complejo -, sino que la primera
constituye el marco legal que fundamenta el acto administrativo contenido en el Acta en cuestión. En este orden de ideas, encuentra la Sala que
resultan acumuladas, en una misma demanda, pretensiones de dos acciones que tienen connotación diferente, en tanto una estaría dirigida contra
un acto de carácter general (Resolución 2601 de 1.991) y la otra, contra un acto de contenido particular (Acta que puso las mercancías a
disposición del Fondo Rotatorio de la Aduana).
ONSEJO DE ESTADO
NR: 250566
386-CE-SEC4-EXP1999-N9699
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 10/12/1999
PONENTE : DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ACTOR : CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA COMFAMILIAR ANDI
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Individualización / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE - Integridad / ACTOCOMPLEJO -
Demandabilidad / AUTO QUE DECIDE RECURSOS - Demandabilidad / DEMANDA - Requisitos / IMPUESTO PREDIAL - Yumbo / SENTENCIA
INHIBITORIA - Procedencia
De acuerdo con el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, para que se configure la relación procesal debe demandarse, según los
incisos 1º y 3º, tanto el “acto principal” como “las decisiones que lo modifiquen o confirmen”, ya que ellos constituyen una unidad que materializa la
voluntad de la Administración. Que agotaron la vía gubernativa, pero dichos “actos confirmatorios” no fueron demandados como claramente lo exige
el inciso 3º del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, motivo que determina un pronunciamiento inhibitorio. Así las cosas, ni por
interpretación de la demanda ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal se puede tener por subsanada la omisión en que incurrió
la actora, pues en primer lugar, el libelo es muy claro en enmarcar la demanda sólo respecto de los actos definitivos o iniciales y en segundo lugar,
porque si bien es cierto que por mandato constitucional (artículo 228) debe darse prevalencia al derecho sustancial, también lo es que la exigencia
de la individualización de las pretensiones prevista en el citado artículo 138 del Código Contencioso Administrativo enmarca el derecho de acción,
que es un derecho subjetivo y por ello la norma que lo consagra es de carácter sustantivo y no simplemente procedimental. Lo anterior encuentra
su justificación en el hecho de que anulados los actos administrativos contenidos en las resoluciones iniciales, conservan plena vigencia los actos
confirmatorios contenidos en las Resoluciones números 1-0112 y 0158 de agosto 14 de 1996 y 2-0112 y 0158 de septiembre 18 de 1996, que como
ya se dijo, no fueron demandados, aspecto que impide jurídicamente el restablecimiento del derecho objeto de la presente demanda.

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