XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

La nueva carrera pública en el Perú en el marco de la reforma del servicio civil

Cynthia Sú Lay
Tracy Alexandra Prieto Barragán
1. Introducción
El mundo actual cambia cada vez más rápido y plantea nuevas necesidades teniendo en cuenta la
globalización, el uso permanente y avanzado de las tecnologías de la información, así como las
dinámicas nuevas de participación ciudadana que generan más bien una democracia directa en que las
mismas personas elevan su voz (ya sin “representantes”). En este contexto, el Estado no puede seguir
respondiendo de manera similar, requiere reinventarse y tener respuestas ágiles y novedosas frente a los
problemas que, a su vez, son nuevos, y para eso juega un papel muy importante el servicio civil. Se
espera que los servidores civiles sepan responder ante estas necesidades cambiantes siendo capaces de
resolver problemas cada vez más complejos para brindar un mejor servicio a sus ciudadanos y
ciudadanas. Eso solo puede lograrse con la experiencia y el desarrollo de capacidades bajo un enfoque
de desarrollo progresivo.

La carrera administrativa en el Perú fue creada en el año 1984 y definía una línea de carrera y
desarrollo profesional; sin embargo, en la práctica, no se ha implementado. Este régimen fue cerrado
desde la Ley de Presupuesto de 1992, lo que implica que solo se producen ascensos, previo concurso de
méritos, cuando hay una plaza vacante en casos de renuncia, jubilación, fallecimiento de un servidor,
etc; pues no hay posibilidad de aumentar plazas vacantes por las limitaciones presupuestales. Dada la
imposibilidad de realizar ascensos, tampoco se producen aumentos de sueldos. La carrera, entonces, se
vuelve rígida, inoperativa y con largos tiempos de espera para ascender, lo que genera desmotivación
en el personal de carrera.

El grueso de profesionales de ‘línea media’ que formulan y ejecutan las políticas, así como los que
brindan los servicios públicos en beneficio de la ciudadanía, debiera encontrarse bajo un sistema de
carrera que permita que estas políticas y servicios públicos tengan continuidad de forma altamente
profesional independientemente de los cambios políticos para resolver temas relevantes como las
demandas sociales, el acceso a servicios, la calidad de la educación, entre otros. Para ello, es necesario
contar con servidores que se desempeñen en la función pública de forma constante y con un
conocimiento incremental y caracterizado por la innovación en los temas que les compete.

Por ese motivo, en la reforma del servicio civil que ha emprendido el Perú1, se ha diseñado un marco
institucional que incentiva la permanencia, especialización, imparcialidad y desarrollo de líneas de
carrera dentro del Estado peruano para estas funciones de ‘línea media’. Así, el ingreso y la progresión
en la carrera se da mediante un concurso público meritocrático, que permite contar con el personal
idóneo, con la formación, experiencia y conocimientos necesarios para las funciones por desempeñar.
Esto plantea una nueva visión del ascenso, que otrora era bajo factores como la cantidad de años
acumulados en la administración pública o el nivel de formación (nivel educativo) del servidor. De esta
manera, esta propuesta permite tener una visión del Estado como un único sistema que dará al servidor
público la oportunidad de movilidad entre diferentes entidades públicas, manteniendo su condición de
servidor público de carrera, lo cual les brinda perspectiva de crecimiento y desarrollo profesional en el
Estado.

1
La Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057, fue aprobada en julio de 2013 y entró en plena vigencia con la aprobación de sus
tres reglamentos en junio de 2014.
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El presente artículo se organiza en cinco secciones: primero, describe las necesidades actuales de la
sociedad que demandan un Estado moderno; luego presenta las características principales de la actual
carrera administrativa que como se ha señalado está congelada; después, incorpora la descripción de la
reforma del servicio civil peruano que responde a las necesidades actuales de la sociedad, incluyendo
una nueva carrera pública. En la cuarta parte, se presentan los modelos de carrera que se han tomado en
cuenta para la definición del nuevo modelo peruano y finalmente, se describen las principales
características de la nueva carrera pública que forma parte de la reforma del servicio civil peruano, no
sin terminar con las conclusiones y los retos que la implementación de la carrera plantean para el
Estado Peruano y para la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, entidad que está liderando
la reforma.

2. Necesidades actuales de la sociedad

Estamos en una nueva era de democratización de la información, que implica que los ciudadanos tienen
la capacidad de comunicarse desde cualquier lugar y en cualquier momento y hacer escuchar su punto
de vista. Existe, entonces, una demanda de servicios en “tiempo real”, que no es atendida con
equivalente prontitud. Así, también, la globalización nos pone en un contexto de transformación social,
económica y política que se integra con los demás países de Latinoamérica y del mundo entero. De esa
forma, nuestras necesidades se conjugan con elementos de otras realidades y generan nuevos
“problemas” que deben ser atendidos en el quehacer público.

Y, desde luego, esto atañe no solo a las demandas sino a la insatisfacción de las necesidades
ciudadanas, que se difunde rápidamente mediante las redes sociales. Así, es posible generar
movilizaciones solo mediante la creación de un “evento” en una red social, por ejemplo. Esta realidad
demanda una respuesta ágil de un Estado moderno que esté al servicio de sus ciudadanos, brindándole
servicios de calidad para satisfacer sus reales necesidades, lo que conlleva a que tenga que analizar la
forma en que los brinda y, de ser el caso, mejorar o reinventarse como organización.

Es, en este contexto, que surge la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP)
a inicios del año 2013 que apunta a lograr una gestión pública moderna orientada al servicio del
ciudadano (PCM, 2013). Se busca que el Estado brinde servicios con eficiencia, haciendo un uso
racional de los recursos, considerando las diversas realidades de cada localidad y garantizando la
igualdad de oportunidades.

Para ello, define cinco (5) pilares centrales, que son:

 Políticas públicas, planes estratégicos y operativos.
 Presupuesto para resultados.
 Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional.
 Servicio Civil meritocrático.
 Sistema de información, seguimiento, monitoreo, evaluación y gestión del conocimiento.

Como se puede apreciar, el servicio civil meritocrático es una de las piedras angulares de la
modernización de la gestión pública, dado que abarca las medidas institucionales por las cuales se
articula y gestiona a los servidores públicos, que armoniza intereses de la sociedad y los derechos de
los servidores públicos y tiene como principal propósito el servicio al ciudadano (PCM, 2013). Es, de
esa forma, en que la mejora del servicio civil se convierte en un elemento clave en este proceso de
modernización para responder a los vertiginosos cambios que caracterizan a nuestra actual sociedad y
porque se trata, a nuestro parecer, de un cambio en uno de los elementos clave de cualquier
organización, el recurso humano.

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3. La Carrera Administrativa en el Estado Peruano

Actualmente, en el Perú, conviven una serie de regímenes laborales (o modalidades contractuales)
mediante los cuales las personas al servicio del Estado, mantienen un vínculo con este. El gran
porcentaje de servidores2 pertenece a los regímenes generales que son (SERVIR, 2012a):

 Carrera administrativa, regulada por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, de 1984. Se creó con la finalidad de mejorar
la eficiencia de la administración pública, definiendo la estructura de la carrera, los requisitos, el
tiempo mínimo de servicios y la capacitación como requisito para el ascenso, entre otros temas.
 Régimen de la actividad privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728, Ley de Fomento del
Empleo, de 1991. Esta se creó ante el congelamiento de la carrera administrativa, en un contexto de
reforma del Estado, y con el objetivo de apostar por la generación de islas de eficiencia en el Estado,
siendo aplicable a las entidades que eran responsables del régimen monetario, del control de la
inflación y del déficit fiscal, así como de la regulación general de los mercados.
 Contratación Administrativa de Servicios (CAS), regulada por el Decreto Legislativo N° 1057 de
2008. Este reemplazó a los contratos de servicios no personales (SNP) que habían surgido a raíz de la
imposibilidad de contratar en la carrera administrativa. A diferencia de los trabajadores con contrato de
SNP, los trabajadores bajo la modalidad de contratación CAS gozan de algunos derechos laborales
como vacaciones, afiliación a ESSALUD y régimen pensionario, sin embargo, se estableció que es una
modalidad contractual administrativa y no laboral.

En el régimen de la actividad privada y en la contratación administrativa de servicios, no existe la

posibilidad de carrera, dado que se trata de un esquema de puestos. En el primer caso, para acceder a un
puesto de mayor jerarquía, se postula directamente a este en igual competencia con alguien de fuera del
Estado. En el segundo caso, dado que no existen estructuras por tratarse de contrataciones temporales,
no se proyecta ninguna línea jerárquica, y de igual forma que en el primer caso, el acceso es puesto a
puesto, en que se compite con personas del sector público y del privado.

En la Carrera Administrativa, como su nombre lo señala, se previó una posibilidad de carrera, que se
vio truncada en los años 90. Esta se contempló como un conjunto de principios, normas y procesos que
regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los servidores públicos que, con carácter estable,
prestan servicios de naturaleza permanente en la administración pública. Fue creada en el año 1984 por
la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público (Decreto
Legislativo 276).

Cuenta con tres grupos ocupacionales con distintos niveles cada uno, en donde la homogeneidad
remunerativa estaría establecida mediante un sistema único de remuneraciones. Básicamente, la
diferencia entre los grupos ocupacionales está dada por el nivel educativo alcanzado por el servidor.
Los niveles son los escalones que se establecen dentro de cada grupo ocupacional a través de los cuales
el servidor efectúa su progresión en la carrera administrativa. Cada nivel de escalafón supone un
conjunto de requisitos y condiciones mínimas que debe reunir el servidor para ser comprendido en el
nivel dentro de la estructura organizacional de cada entidad pública. La carrera comprende 14 niveles
en total (ver Gráfico 1 - Estructura de la carrera administrativa según la Ley de bases de la carrera
administrativa y de remuneraciones del sector público), siendo el nivel 1 el más bajo y el 14 el más alto
y se organizan de la siguiente forma:

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Sin considerar carreras especiales como docentes, profesionales de salud, diplomáticos, entre otros.
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 Grupo profesional: abarca del nivel 7 al 14 y está constituido por servidores con título profesional
o grado académico reconocido por la Ley Universitaria o títulos otorgados por Institutos Superiores
Tecnológicos.
 Grupo técnico: abarca del nivel 3 al 12 y concentra a los servidores con formación superior o
universitaria incompleta, capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida.
 Grupo auxiliar: abarca del nivel 1 al 7 y agrupa a los servidores que tienen instrucción secundaria y
acreditan experiencia o calificación para realizar labores de apoyo.

Al interior, los puestos se organizaban en torno a la especialidad, contando, por ejemplo, con puestos
como Abogado 1, Abogado 2, Abogado 3; Contador 1/2/3,; Economista 1/2/3, etc. O, en su defecto,
con puestos con nombres muy genéricos que no daban cuenta clara de la función desempeñada:
Asistente administrativo, Especialista administrativo, entre otros.

De esta forma, la gestión de los puestos se basó en la formación académica, la especialidad de los
servidores y en los grados alcanzados para poder acceder a una jerarquía mayor y, en algunos casos, las
descripciones de los puestos fueron tan genéricas que no daban luces de su aplicabilidad.

Adicionalmente, como se señaló, la carrera fue cerrada con la Ley de Presupuesto de 1992, que
estableció normas de austeridad y prohibió, entre otras acciones, efectuar nombramientos y
reasignaciones de personal; celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier modalidad; así como
crear, modificar o recategorizar plazas. De esa forma, pese a estar delineada la carrera, hoy en día, está
congelada.

4. La Reforma del Servicio Civil Peruano: la revolución del servicio en el Estado

Dada la necesidad de contar con un servicio civil meritocrático como uno de los ejes para garantizar la
modernización de la gestión pública y en un contexto de una serie de debilidades en la administración
pública, surge la necesidad de emprender una reforma del servicio civil. Esta contempla, entre otros
elementos, la definición de un nuevo ordenamiento de puestos en el Estado en grupos y familias de
puestos y también la definición de una carrera pública, frente a la carrera administrativa que no venía
funcionando hacía 30 años. A continuación, se explican las características principales de esta reforma.

a) Principios y elementos clave de la Reforma del Servicio Civil

Esta inicia en el año 2012, habiendo sido precedida por reformas que habían planteado mejoras
específicas que habían quedado inconclusas o que no pudieron implementarse en toda su magnitud por
falta de respaldo político o por su inviabilidad fiscal. Su punto de partida es la definición de principios
que rigen para el servicio civil que cambian el enfoque del servicio civil, a continuación se citan
algunos de ellos:
 Interés general: El régimen del servicio civil se fundamenta en la necesidad de recursos humanos
para una adecuada prestación de servicios públicos.
 El mérito: El régimen del servicio civil, incluyendo el acceso, la permanencia, progresión, mejora en
las compensaciones y movilidad, se basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación
permanente para el puesto de los postulantes y servidores civiles.
 Igualdad de oportunidades: Las reglas del servicio civil son generales, impersonales, objetivas,
públicas y previamente determinadas, sin discriminación alguna por razones de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.
 Flexibilidad: El servicio civil procura adaptarse a las necesidades del Estado y de los administrados.

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Estos cuatro principios se vinculan con lo que se quiere garantizar respecto de: i) la orientación del
servicio civil, teniendo como foco principal la satisfacción de los servicios ciudadanos; ii) el mérito
como elemento necesario para ingresar al servicio civil, mantenerse y progresar en él; iii) la igualdad
de oportunidades para los servidores; y iv) la flexibilidad que permite que el servicio civil se adecúe a
las necesidades de los ciudadanos a los que sirve.

La reforma desarrolla los siguientes elementos:

 Una nueva organización de puestos en grupos de servidores y en familias de puestos y roles, no en
función del nivel educativo sino en las funciones que realizan, donde el eje es el puesto.
 La organización del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en siete (7)
subsistemas: Planificación de Políticas de Recursos Humanos; Organización del Trabajo y su
distribución; Gestión del empleo; Gestión de la compensación; Gestión del desarrollo y capacitación;
Gestión del rendimiento; Gestión de relaciones humanas y sociales.
 Reglas específicas para acceso, capacitación, evaluación de desempeño, derechos colectivos,
régimen disciplinario y procedimiento sancionador.
 La definición de una real carrera para los servidores.

b) Nueva organización en Grupos y Familia de puestos

Se enfatiza esta parte pues es la base sobre la que luego se desarrollará la carrera. La reforma plantea
una nueva organización de los puestos, segmentándolos en primer lugar en grupos, de acuerdo con la
función que desempeñan, y que son los siguientes:
 Funcionario público: Representante político o cargo público representativo que ejerce funciones de
gobierno en la organización del Estado.
 Directivo Público: Desarrolla funciones de organización, dirección o toma de decisiones de un
órgano, unidad orgánica, programa o proyecto especial.
 Servidor Civil de Carrera: Realiza funciones directamente vinculadas al cumplimiento de las
funciones de administración interna y funciones sustantivas (formulación, implementación y
evaluación de políticas públicas; la prestación y entrega de bienes y servicios; la fiscalización; la
resolución de controversias; entre otras).
 Servidor de Actividades Complementarias: Realiza funciones indirectamente vinculadas al
cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de una entidad. Abarca los
operadores de prestación y entrega de bienes y servicios, operadores de servicios para la gestión
institucional; operadores de mantenimiento y soporte; personal de asistencia y apoyo, personal de
administración interna e implementación de proyectos; y personal de asesoría.

Este es un enfoque distinto respecto de los grupos ocupacionales que antes se consideraron para
organizar la carrera administrativa:
 Funcionarios (incluye a los Directivos)
 Carrera:
- Profesionales
- Técnicos
- Auxiliares

En el enfoque previo, la manera de distinguir a los servidores era en función a la formación profesional:
universitaria (profesionales), técnica (técnico) o secundaria (auxiliares). Por el contrario, la nueva
agrupación distingue a los servidores por lo que hacen, indistintamente de la formación que tengan (que
luego más bien se traduce en un requisito del puesto y va de la mano con las funciones que
desempeña).
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De igual manera, se hace una clasificación adicional, al interior de cada grupo de servidores, en
familias de puestos, que agrupan puestos con funciones, características y propósitos similares. La
organización por familias de puestos ofrece las siguientes ventajas:

 Permite facilitar las transferencias de puestos, capacitación, asesoría profesional, compensación,

entre otros.
 Brinda mayor flexibilidad a la progresión entre niveles remunerativos.
 Incrementa la retención de personal.
 Simplifica la gestión en términos de procesos y sistemas.
 Brinda mayor oportunidad de desarrollo personal a los servidores.

Estas familias de puestos, a su vez, se dividen en roles, que agrupan puestos con mayor afinidad entre
sí. Esta nueva organización se diferencia de la anterior pues responde, nuevamente al quehacer de los
puestos.

Así, lo relevante para agrupar los puestos son las funciones que desempeñan, los propósitos que
persiguen o las características que contemplan. Esto marca una amplia diferencia respecto de la
clasificación al interior de los puestos en la carrera administrativa, que venía dictada por las
especialidades en la formación. Aquí más bien siendo abogados, ingenieros, sociólogos o economistas,
pertenecerán a un mismo rol si desempeñan las mismas funciones y apuntan a los mismos propósitos.
Este cambio es una de los elementos fundamentales de la nueva organización de los puestos dado que
cambia el enfoque de:

 La capacitación, porque no se capacitará en función a la especialidad: derecho, economía o

contabilidad; sino, se darán programas de especialización en presupuesto, si todos esos puestos se
desempeñan en la función de presupuesto público, por ejemplo. De esa forma, el enfoque de la
capacitación será en función de las necesidades del Estado asociadas a las funciones que cada servidor
desempeña en su puesto.
 La definición de los perfiles de puestos, pues contemplan las funciones a desarrollar y los requisitos
para desempeñarlas. No se considerarán, entonces, diferenciaciones a priori por grado profesional sino
que la formación profesional, especialidad y cursos que se requieren en los ocupantes de los puestos, se
establecerán a partir de lo que tiene que realizar el puesto.
 La compensaciones, pues uno de los componentes de la valorización está asociado a las familias de
puestos, ya que se vincula a una diferenciación de remuneración en consonancia con las funciones del
puesto.
 Mejora en determinadas funciones del Estado, dado que al agrupar los puestos con propósitos
similares en las familias de puestos, permite que haya un mayor desarrollo y mejor desempeño en las
funciones que son integradas. Tal será el caso, por ejemplo, del ciclo de gasto o del ciclo de políticas
públicas, como se verá a continuación en las familias de puestos que se detallan.

En el caso de los servidores civiles de carrera, las familias de puestos son las siguientes (SERVIR,
2015):
 Planeamiento y gestión del gasto
 Gestión institucional
 Asesoramiento y resolución de controversias
 Formulación, implementación y evaluación de políticas públicas
 Prestación y entrega de bienes y servicios
 Fiscalización, gestión tributaria y ejecución coactiva
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Se puede ver un mayor detalle en el Cuadro 1 - Familias de puestos y roles aplicables al nuevo régimen
del servicio civil peruano.

La familia “Planeamiento y gestión del gasto”, por ejemplo, agrupa a los puestos que realizan, como
parte de la administración interna de las entidades, el planeamiento estratégico, y las funciones del
ciclo de gasto. De esa manera, está conformada por los siguientes roles (SERVIR, 2015):

 Planeamiento estratégico
 Presupuesto público
 Inversión pública
 Contrataciones
 Contabilidad
 Tesorería y endeudamiento público

La agrupación de estos puestos al interior de la familia, permite facilitar la movilidad de los servidores
civiles, así como desarrollar un conocimiento integral del ciclo de gasto, que generará un mejor uso de
los recursos en soporte a las funciones sustantivas de la entidad.

Por otro lado, la familia de Formulación, implementación y evaluación de políticas, públicas, abarca las
etapas del ciclo de políticas públicas, y se conforma por los siguientes roles temáticos:

 Desarrollo económico
 Desarrollo social
 Infraestructura, transporte y comunicaciones
 Gobierno
 Recursos naturales, medioambiente y acondicionamiento y ordenamiento territorial
 Orden interno, orden público y defensa nacional
 Administración de bienes del Estado y del patrimonio documental y bibliográfico de la Nación
 Rectoría de los sistemas administrativos del Estado
 Regulación
 Investigación, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica

En este caso, lo que se prioriza para pertenecer a la familia es la función de formulación y/o
implementación y/o evaluación de políticas públicas, y al interior se segmentan los puestos a partir de
áreas temáticas. Tal es el caso, por ejemplo, del rol de Desarrollo social, que abarca: educación, salud,
poblaciones vulnerables, entre otros; o del rol de Desarrollo económico, que abarca: inversión privada,
energía, minería, entre otros.

5. Modelos estudiados de carrera

Hasta este momento, se ha evidenciado la diferencia en la organización del Estado que cimienta la base
para plantear el modelo de carrera. Sin embargo, antes de describir el modelo propiamente, es necesario
conocer los modelos y experiencias comparadas que se tuvieron en cuenta para su elaboración.

a) Carrera en proyectos de ley previos

El modelo de carrera no fue el primero que se planteó luego de la Ley de la Carrera Administrativa. En
los años 2004, 2005 y 2012, se elaboraron otras propuestas que se revisaron como insumo para el
modelo que se propondría. A continuación se describen los principales elementos identificados
(SERVIR, 2012b):
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 Estructura de la carrera: Los proyectos de ley contemplaban cuatro grupos ocupacionales

(Directivos superiores, Ejecutivos, Especialistas y Apoyo).
 Niveles profesionales: Dos de los proyectos de ley establecían que el nivel profesional consiste en
cada escalón de la carrera administrativa en el que se ubica a los servidores, según factores de
progresión evaluados y comprobados por la entidad. A cada nivel le es inherente: un grupo de cargos
compatibles con el nivel respectivo (previo concurso); una oferta de capacitación adecuada para su
progresión y niveles de responsabilidad diferenciales.

Estos elementos se tomaron también como insumo al definir los elementos que se incorporarían en el
modelo de carrera del nuevo servicio civil.

b) Carrera en otros países

Así también, se revisó el sistema de carrera en otros países, habiéndose identificado lo siguiente
respecto al ingreso a la carrera; la progresión en la carrera; y, la progresión entre entidades:

Ingreso a la carrera
En España, el ingreso a la carrera se da mediante dos mecanismos: por oposición y concurso. La
oposición consiste en la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los
aspirantes, así como fijar su orden de mérito (constituye el sistema ordinario de ingreso). Por otro lado,
el concurso, consiste en la comprobación y calificación de las aptitudes de los aspirantes y en el
establecimiento del orden de prelación de los mismos. Para ambos casos el procedimiento inicia con
una convocatoria pública (Muñoz, 2012).

En Francia los concursos públicos abiertos constituyen el principal medio de ingreso al servicio civil y
están dirigido a todos los concursantes profesionales que cumplan con las calificaciones de educación y
mérito en un examen competitivo de acuerdo al cuerpo (grupo de puestos) al que postula. (Statut
géneral des fonctionnaires - Fonction publique de l`État, 1984).

El ingreso al servicio civil en Chile se da mediante concurso público y al último grado de la planta
respectiva. De forma excepcional, cuando una vacante es cubierta mediante promociones, se puede
ingresar directamente a un cargo y grado superiores (SERVIR, 2010a). De igual manera en Brasil el
acceso al servicio civil se da también por concurso público de méritos (SERVIR, 2010b).

Progresión
La progresión en la carrera en Canadá se da por antigüedad en un determinado puesto (seniority), lo
que conlleva a mejoras salariales pero usualmente sin opción al cambio de categoría o familia de
puestos (SERVIR, 2010c).

En Francia se dan ascensos verticales dentro del mismo grupo de puestos. Estos pueden darse en forma
de un cambio de grado (mejora remunerativa) y cambio de nivel (mejora remunerativa y de nivel). La
progresión se da a través de tres mecanismos: por tabla de ascensos (en base a los méritos propios),
exámenes competitivos (elaborados por la Escuela Nacional de Administración) y concursos
profesionales (el candidato postula directamente al puesto mediante un concurso público). Para la
revisión del cumplimiento de requisitos, se conforma un Consejo de Promoción a cargo de la oficina de
recursos humanos (SERVIR, 2010d).

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En España existen dos modalidades de promoción:

 Promoción vertical, que consiste en el ascenso a un Subgrupo superior o a otro Grupo profesional,
en el supuesto del Subgrupo de mayor nivel.
 Promoción horizontal, que consiste en el ascenso dentro del mismo grupo profesional. La reforma
en esta modalidad fue una innovación importante del Estatuto del Empleo Público del 2007 (Banco
Mundial, 2010).

En Estados Unidos, los servidores normalmente ingresan al servicio civil en los grados iniciales y
recorren la línea de carrera. El ascenso se puede realizar en dos modalidades: ascenso al grado
inmediatamente superior o ascenso de dos grados superiores (SERVIR, 2010e). Así también, los
funcionarios pertenecen al régimen especial del Senior Executive Service-SES (Cuerpo de Servidores
Ejecutivos). Estos puestos tienen a su cargo la supervisión del trabajo de los empleados y el diseño e
implementación de políticas. Los nombramientos del SES pueden ser a plazo indeterminado (con
derecho a realizar carrera) o por tiempo limitado - la desvinculación depende de la decisión de su
superior (SERVIR, 2010e). La incorporación al SES ofrece limitadas oportunidades de promoción a
mejores posiciones, pues sus miembros ocupan altos cargos. Por ese motivo, la promoción únicamente
está referida a mejoras económicas. En cambio, la movilidad al interior de las entidades a cargos
similares es una práctica frecuente y, en algunos casos, obligatoria (OECD, 2003).

En Chile la progresión vertical en la carrera se da mediante concursos internos. Para postular a una
promoción se requiere que en un proceso de evaluación previo, la persona haya recibido una
calificación “distinguida” o “buena”. Además, el servidor debe estar nombrado en los tres grados
inferiores de la vacante y cumplir con los requisitos demandados para el desempeño del cargo
respectivo (SERVIR, 2010a).

La progresión en Brasil, al igual que en España, puede ser de dos tipos:

 Promoción horizontal (progresión): consiste en el movimiento del servidor al padrón

inmediatamente superior dentro de la misma clase. Se requiere por los menos 12 meses de permanencia
en el cargo.
 Promoción vertical (promoción): es básicamente un ascenso a una clase superior. Es necesario haber
cumplido 18 meses en el cargo.
El progreso es lento y está asociado a la antigüedad del servidor. La actual estructura formal no
estimula el desarrollo profesional, porque en la práctica se produce de forma casi automática. Por otra
parte, aunque hay una estructura informal de carrera más flexible que permite el progreso a partir del
desempeño, está restringida exclusivamente a los puestos de jefatura de la Dirección y Asesoramiento
Superior (DAS), los cuales están a cargo del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y
Administración (SERVIR, 2010b).

Progresión entre entidades

En Francia es posible la promoción horizontal mediante destaques a puestos del mismo cuerpo,
manteniendo la permanencia en el Cuerpo Administrativo. También existe la posibilidad de trabajar en
otro cuerpo de forma temporal a través de comisiones de servicios (détachement) o la reasignación
fuera de la administración (mise à disposition), esta última reservada únicamente a los profesionales de
categoría A, que desempeñan funciones de diseño y dirección (SERVIR, 2010d).

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Sin embargo, existen muchos impedimentos para la movilidad hacia otro puesto similar de otro
(cambio de puestos) y se suele otorgar preferencia a los profesionales de la misma familia del puesto
para el caso de promociones y ascensos (OECD, 2008).

A partir de estas experiencias y de un análisis de los elementos favorables y desfavorables de los

sistemas cerrados y abiertos se decidió contemplar un esquema cerrado pero algunos componentes
mixtos en la carrera peruana, que se detalla en la siguiente sección.

6. La nueva Carrera como parte de la Reforma del Servicio Civil

La carrera del servicio civil se caracteriza por reglas generales asociadas al ingreso y reingreso, la
progresión, los tipos de concursos aplicables, la estructura propia de la carrera, y el desarrollo del
personal, pero, sobre todo, una carrera al interior de todo el Estado y no solo al interior de una entidad.
Este enfoque permite que los servidores se sientan motivados de permanecer en el Estado y se
desarrollen en él, lo que fomenta una profesionalización del servicio civil, con la consiguiente
especialización para la mejora en la prestación de servicios al ciudadano y en la ejecución de funciones
de administración interna.

A continuación, se presentan los elementos principales de la carrera que se elaboraron a partir de las
experiencias comparadas, el análisis de proyectos de ley previos y teniendo como marco base el
objetivo de generar una profesionalización de los servidores civiles para mejorar el servicio al
ciudadano.

a) Reglas generales
Para la carrera en el nuevo régimen del servicio civil se han considerado las reglas descritas a
continuación (PCM, 2014):

Ingreso
 Se ingresa mediante concurso público de méritos al primer nivel.
Progresión
 Siempre se realiza concurso público
 No hay puntaje por antigüedad pero los niveles de por sí contemplan requisitos diferenciados de
años de experiencia mínima.
 Se puede postular a un puesto en un nivel igual superior en su misma familia o también a un nivel
inferior, igual o superior en otra familia de puestos, permitiendo la movilidad entre familias. De igual
forma se puede postular a puestos de diferentes entidades, cambia la visión de entidad-empleador a
Estado-empleador.
 Exige permanencia mínima de 2 años en el puesto (para garantizar la memoria institucional).
 La progresión es al siguiente nivel para un grupo y hasta 2 niveles superiores respecto del nivel en
que se encuentra el servidor civil.
 Para progresar se debe tener al menos una calificación de “personal de buen rendimiento” en las
evaluaciones de los últimos dos (2) años, creando el vínculo entre la progresión y la evaluación de
desempeño.

Ingreso lateral
 Se considera el ingreso lateral (a un nivel distinto del primero) para el caso de Servidores Altamente
Especializados, que son puestos que requieren conocimientos amplios en una o varias materias y
experiencia en una determinada ciencia o actividad que exceden el nivel de conocimientos común en
dicho campo.

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b) Estructura de la carrera
La carrera está organizada en niveles que son transversales a todo el Estado en sus tres niveles de
gobierno: nacional, regional y local; y, a todas las familias de los servidores civiles de carrera (y, por lo
tanto, a los roles que las componen). Son 4 niveles (SERVIR, 2015):

i) Asistente. Primer nivel de la carrera. Su finalidad es brindar el apoyo necesario a los puestos de
niveles mayores en el desempeño de las funciones principales del rol. Los puestos asociados a este
nivel realizan las siguientes funciones, en el ámbito del rol al que pertenecen:

 Recoger, registrar y sistematizar información que sirva como insumo para las funciones principales
del rol.
 Elaborar versiones preliminares de documentos asociados al quehacer del rol.
 Acompañar y hacer seguimiento en labores operativas.
 Ejecutar labores básicas específicas propias del rol.

ii) Analista. Segundo nivel de la carrera. Su finalidad es realizar las funciones principales del rol, de
manera articulada con el equipo de trabajo que integra. Los puestos asociados a este nivel realizan las
siguientes funciones, en el ámbito del rol al que pertenecen:

 Procesar y analizar información, y, de requerirse, recoger y sistematizar la misma.

 Elaborar documentos e instrumentos asociados al quehacer del rol.
 Ejecutar las funciones principales propias del rol de acuerdo a la normativa vigente.

iii)Coordinador / Especialista. Tercer nivel de la carrera. Su finalidad es realizar las funciones

complejas del rol, y coordinar, de ser el caso, a grupos internos de trabajo. Los puestos asociados a este
nivel realizan las siguientes funciones, en el ámbito del rol al que pertenecen:

 Atender casos complejos y, de requerirse, validar los productos de los analistas.

 Coordinar, orientar y supervisar las actividades de grupos internos de trabajo.
 Identificar oportunidades de mejora en los procesos en que participa.

iv) Ejecutivo / Experto. Cuarto y último nivel de la carrera. Los puestos asociados a este nivel pueden
asumir dos ámbitos diferentes de acción:

 Ejecutivo: Su finalidad es conducir a un equipo de trabajo para cumplir las metas operativas bajo su
responsabilidad. Los puestos asociados a este nivel realizan las siguientes funciones, en el ámbito del
rol al que pertenecen:
 Proponer los lineamientos de los procesos a llevar a cabo en el ámbito de su competencia,
incorporando acciones de mejora.
 Conducir al equipo de trabajo a su cargo para la ejecución de sus funciones.
 Participar, también de la ejecución de las actividades de mayor responsabilidad del rol.
 Elaborar y proponer informes técnicos en materia de su competencia.
 Experto: Su finalidad es ser desarrollar las funciones que demandan mayor especialización del rol.
Los puestos asociados a este nivel realizan las siguientes funciones, en el ámbito del rol al que
pertenecen:
 Realizar las funciones que demandan mayor especialización.
 Desde su calidad de referente en el ámbito en que se desempeña, emitir opinión técnica relevante.
 De requerirse, conducir a equipos de trabajo a su cargo en el marco de la labor que desempeña.
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c) Transversalidad del modelo

Una complejidad muy importante de este modelo respecto de experiencias en otros países es que esta
reforma afecta a los tres niveles de gobierno: gobierno nacional, regional y local. La complejidad que
ello atrae es grande, teniendo en cuenta que se deberá facilitar la movilidad entre los tres niveles y
construir un modelo de carrera integral que sea coherente con las responsabilidades y alcances
diferenciados en cada ámbito. Así también, se debe tener coherencia respecto a los requisitos de los
puestos, teniendo en cuenta la complejidad de las funciones a desempeñar y también los grados de
formación y especialización de los servidores o posibles servidores en las diferentes localidades del
país.

d) Desarrollo de los servidores civiles

Como se mencionó líneas arriba, la carrera no es solo la estructura de niveles en que se organizan los
puestos de carrera para brindar la posibilidad de progresión, sino también, implica un factor de
desarrollo de los servidores. Este es uno de los retos más grandes que enfrenta esta implementación
debido a lo siguiente:

 Inexistencia de un modelo previo de desarrollo de personal aplicable al sector público.

 Complejidad del planteamiento del desarrollo de los servidores teniendo como escenario de
movilidad los tres niveles de gobierno, dadas sus diversas realidades en cuanto a: grado de
profesionalización, servicios a prestar, niveles de interlocución, entre otros.
 Incipiente o nulo conocimiento de metodología de competencias, que está ampliamente desarrollada
en el ámbito privado en lo que refiere a elaboración de perfiles de puestos, selección, evaluación de
desempeño, entre otros.
 Capacidad de las oficinas de recursos humanos, pues venían desempeñando funciones operativas, en
su mayoría, asociadas al pago de planillas.
 Perspectiva de largo plazo, que contempla un modelo de desarrollo y cuyos resultados se podrán ver
solo en un tiempo razonable.

e) Beneficios para la eficacia de las políticas públicas

Uno de los elementos clave para garantizar la continuidad de las políticas públicas es la carrera pública
dado que, así se reduce la volatilidad en cuanto a los cursos de acción a tomar (que hoy están
fuertemente dictados por lo político), en atención a la permanencia de los servidores que diseñan,
implementan y evalúan las políticas. Por eso, implementar el servicio civil de carrera, representa un
cambio de paradigma en que las entidades públicas, regidas en su mayoría por un esquema de puestos,
ahora tendrán que implantar un esquema de acceso, progresión y permanencia basado en el mérito y de
manera interna al Estado. Esto reducirá la posibilidad de clientelismos y fomentará la
profesionalización de los servidores en beneficio de la ciudadanía.

7. Conclusiones y retos
La nueva carrera pública que forma parte de la reforma del servicio civil emprendida por el Perú
permite contar con una visión del Estado como un único sistema que dará al servidor público la
oportunidad de movilidad entre diferentes entidades públicas, manteniendo su condición de servidor
público de carrera, lo cual les brinda perspectiva de crecimiento y desarrollo profesional en el Estado.
Esto conlleva a una profesionalización de la función pública que deviene en una mejor prestación de
los servicios públicos así como en la continuidad de las políticas públicas.

Así también, la reforma supone grandes retos, pues se trata de un cambio cultural por la nueva
concepción de la organización en el Estado. Se está cambiando el paradigma de la acumulación de

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“cartones” para el “ascenso” por un enfoque basado en familias de puestos y roles, que los agrupa a
partir de las funciones que desempeñan.

El segundo gran reto es cómo hacer atractiva la carrera. 6 de cada 10 personas que trabajan en el Estado
se encuentran actualmente bajo un sistema de puestos. Asimismo, tiene que asociarse con un buen
sistema de compensaciones, tanto económicas como no económicas que brinde los incentivos
necesarios para apostar por un desarrollo profesional dentro del Estado.

En tercer lugar, el desarrollo de una carrera tiene que ir asociada a los planes de desarrollo profesional
al interior de las entidades. No basta con una estructura clara, sino las entidades tienen el reto de
fomentar los planes de desarrollo profesional, es decir, poder trazar determinadas “líneas de carrera”
para sus servidores de manera tal puedan crecer dentro de ella.

Por último, una carrera al interior de todo el Estado implica la mejora institucional de las entidades de
los tres niveles de gobierno, es decir, la mejora de sus capacidades institucionales, sobre todo, de sus
oficinas de recursos humanos, quienes deberán velar por la adecuada gestión de sus recursos humanos,
pilares de la prestación de servicios a sus ciudadanos.

Bibliografía
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trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
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trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2010c), El servicio civil en Canadá - Documento de
trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2010d), El servicio civil en Francia - Documento de
trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2010e), El servicio civil en Estados Unidos -
Documento de trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2012a), El servicio civil peruano. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2012b), Benchmark Proyectos de Ley de Carrera -
Documento de trabajo. Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Lima, Perú.
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2015), Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC
"Familias de puestos y roles y Manual de Puestos Tipo (MPT) aplicables al régimen del servicio
civil". Lima, Perú.
Banco Mundial (2010), Estudio comparado de los servicios civiles de Latinoamérica y España. Unidad
de Gestión Pública para la Región de América Latina y el Caribe.
Congreso de la República del Perú (2013), Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil. Lima, Perú.
Iacoviello, M., & Zuvanic, L. (2006), “Síntesis del diagnóstico. Caso Uruguay”. En BID, Informe sobre
la situación del servicio civil en América Latina (p. 473). Washington, DC.
Muñoz, Á. (2002), El servicio de carrera en España, su provisión y sistemas de selección para el
acceso a la función pública.
Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD (2003), Managing Senior
Management: Senior Civil Service Reform in OECD Member Countries.
Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD (2008), Public Employment and
Management Working Party.
Presidencia del Consejo de Ministros, PCM (2013), Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública. Lima, Perú.

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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Presidencia del Consejo de Ministros, PCM (2014), Decreto Supremo N° 040-2014-PCM que aprueba
el Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, 13 de junio de 2014. Lima,
Perú.
Statut géneral des fonctionnaires - Fonction publique de l`État, Titre II: Loi nº 84-16 (11 de enero de
1984).

Reseña biográfica
Cynthia Sú Lay, MBA por la Pontificia Universidad Católica del Perú, candidata a Magíster en
Gerencia Social por la misma casa de estudios y Licenciada en Economía en la Universidad del
Pacífico (Perú). Tiene más de diez años laborando en el sector público y en organizaciones no
gubernamentales internacionales, principalmente, en temas de reforma del servicio civil,
modernización del Estado, fortalecimiento institucional y desarrollo organizacional. Formó parte del
equipo técnico que diseñó la reforma peruana y forma parte del equipo que lidera su implementación y
consolidación. Actualmente, se encuentra encargada de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio
Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR (Perú).

Tracy Prieto Barragán, Magíster en Ciencia Política y Gobierno, con mención en Políticas Públicas y
Gestión Pública por la PUCP. Tiene más de 6 años de experiencia en temas de Recursos Humanos y
forma parte del equipo que desarrolla la implementación de la Reforma del Servicio Civil Peruano
como Analista en la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil en la Autoridad Nacional del
Servicio Civil – SERVIR (Perú). Cuenta con publicaciones sobre temas de gestión pública y ha
participado como co-investigadora para la elaboración de estudios de caso como material de enseñanza
sobre políticas públicas y gestión pública en la Pontificia Universidad Católica del Perú y también en
servicios de consultoría sobre el mecanismo de consulta previa y planificación.

Cuadros y gráficos

Cuadro 1 - Familias de puestos y roles aplicables al nuevo régimen del servicio civil peruano

Familias de puestos Roles

1) Planeamiento estratégico
2) Presupuesto público
5.3.2.1 Planeamiento y 3) Inversión pública
gestión del gasto 4) Contrataciones
5) Contabilidad
6) Tesorería y endeudamiento público
1) Modernización de la gestión pública
2) Gestión de recursos humanos
3) TICs (Tecnologías de la Información y Comunicaciones)
5.3.2.2 Gestión
4) Administración
institucional
5) Control institucional
6) Comunicaciones
7) Almacén, distribución y control patrimonial
1) Asesoría jurídica
5.3.2.3 Asesoramiento y 2) Defensa legal del Estado
resolución de 3) Resolución de controversias
controversias 4) Auxilio a la función jurisdiccional, y a las de investigación y
acusación
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1) Desarrollo económico
2) Desarrollo social
3) Infraestructura, transporte y comunicaciones
4) Gobierno
5.3.2.4 Formulación, 5) Recursos naturales, medioambiente y acondicionamiento y
implementación y ordenamiento territorial
evaluación de políticas 6) Orden interno, orden público y defensa nacional
públicas 7) Administración de bienes del Estado y del patrimonio documental y
bibliográfico de la Nación
8) Rectoría de los sistemas administrativos del Estado
9) Regulación
10) Investigación, desarrollo tecnológico e innovación tecnológica
1) Desarrollo económico
2) Desarrollo social
3) Infraestructura, transporte y comunicaciones
4) Gobierno
5.3.2.5 Prestación y
5) Recursos naturales, medioambiente y acondicionamiento y
entrega de bienes y
ordenamiento territorial
servicios
6) Orden interno, orden público y defensa nacional
7) Administración de bienes del Estado y del patrimonio documental y
bibliográfico de la Nación
8) Investigación científica y desarrollo tecnológico
5.3.2.6 Fiscalización, 1) Fiscalización, supervisión e inspectoría
gestión tributaria y 2) Gestión tributaria
ejecución coactiva 3) Ejecución coactiva
Fuente: Directiva de Familias de Puestos y roles (SERVIR, 2015).

Gráfico 1 - Estructura de la carrera administrativa según la Ley de bases de la carrera

administrativa y de remuneraciones del sector público:

Fuente: El servicio civil peruano (SERVIR, 2012a).

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