Servir - Antecedentes, Marco Normativo Actual y Desafíos para La Reforma

EL
SERVICIO CIVIL
PERUANO
ANTECEDENTES,
MARCO NORMATIVO ACTUAL
Y DESAFOS PARA LA REFORMA
Mayo 2012
PER
Presidencia
del Consejo de Ministros
Autoridad Nacional
del Servicio Civil
HERRAMIENTA DEL PER QUE CRECE
Resumen
Ejecutivo
E
l presente documento busca contribuir al

debate acerca del desarrollo y situacin
en que se encuentra el servicio civil peruano
para desarrollar de estrategias y acciones que
apoyen al fortalecimiento de la democracia y la
institucionalidad en el Per.
temporales, de la alta dispersin legislativa

existente, de la ausencia de un ente rector y de
la ausencia de una poltica de Estado en esta
materia. Por ello, han sido varios los intentos
de reforma en esta materia en los ltimos aos,
pero los resultados no han sido los esperados.
Las personas constituyen el elemento ms valioso

en cualquier organizacin y en la administracin
pblica ello no debe ser la excepcin. El servicio
civil, antes llamado empleo pblico, engloba a
todas las personas que trabajan para el Estado
y debe contar con un sistema administrativo
de gestin de servidores pblicos que articule
y gestione el personal al servicio del Estado,
armonizando los derechos de este personal
con los intereses de la sociedad. Sin embargo, a
pesar de la importancia reconocida del rol que
deben desempear los servidores pblicos, an
no se cuenta con un servicio civil eficaz con una
clara orientacin hacia el ciudadano.
A partir del ao 1990, producto de los cambios

de contexto en materia poltica y econmica en
el pas, ha habido cuatro intentos de reforma del
servicio civil con el fin de consolidar el sistema
de gestin de recursos humanos en el Estado.
El primer intento de reformas (1990 y 1992)
apunt a reducir el tamao del Estado y redefinir
su papel. Fueron seis las principales medidas
implementadas. La primera fue la reduccin
de personal y ceses colectivos a travs de
evaluaciones de servidores pblicos y programa
de compra de renuncias. Las evaluaciones
semestrales, al no contar con criterios claros,
dieron lugar a los ceses colectivos sin contar
con el incentivo que se otorgaba a la renuncia
voluntaria. La segunda medida fue el cierre
del ingreso a la carrera administrativa desde
la Ley de presupuesto de 1992 para mantener
bajo control el gasto de personal. La tercera
medida fue la creacin del rgimen laboral de
la actividad privada, siendo uno de los cambios
ms significativos en la legislacin laboral la
La gestin de los servidores pblicos en el

Per se ha caracterizado por su complejidad
y por la falta de una planificacin y direccin
coherente, producto de la coexistencia de
distintos regmenes laborales con diferentes
reglas de juego, de la distorsin del sistema de
remuneraciones, del abuso de contrataciones
ii
EL SERVICIO CIVIL PERUANO
aprobacin de la Ley de fomento del empleo

(Decreto Legislativo 728), que tuvo como
objetivo flexibilizar el marco legal rgido que
caracterizaba a nuestro pas en materia de
trabajo y propiciar una legislacin flexible que
permitiera un mayor acceso al trabajo. La cuarta
medida fue el establecimiento de la modalidad
de contratacin por servicios no personales
para satisfacer las necesidades de contratacin
de personal al interior de las entidades pblicas,
en un contexto de prohibicin de incorporar
personal permanente en ellas. El uso de esta
modalidad de contratacin de personal en el
Estado comenz a proliferar desde los aos
90, llegando en el ao 2004 a representar el
10 por ciento del total de servidores pblicos
activos. La quinta medida fue la utilizacin de
modalidades de contratacin a travs PNUD
y Fondo de Apoyo Gerencial para el pago
de funcionarios de alto nivel y personal que
prestara servicios tcnicos y profesionales.
Estas modalidades han contribuido con el
desorden y heterogeneidad de pagos de
remuneraciones en la administracin pblica.
La sexta medida fue la aprobacin de conceptos
no remunerativos como mecanismo alterno que
permitiera un incremento de los ingresos de los
trabajadores bajo el rgimen laboral pblico
administrativo. El concepto ms significativo
como CAFAE tampoco contribuy a ordenar los
ingresos de los trabajadores ya que el mismo se
daba de manera discrecional y no homognea
en las entidades pblicas.
El segundo intento de reformas (1995-1997)
tuvo apunt a la modernizacin del Estado,
flexibilizando y simplificando los sistemas
administrativos mediante una importante
desregulacin de los mismos y, de esta
manera, hacer ms eficiente el aparato
estatal. Sin embargo, la reforma recibi escaso
apoyo poltico por el eventual incremento
del gasto en planillas que supona producto
del sinceramiento de los contratos SNP y su

conversin a contratos de naturaleza laboral.
Por ello, la reforma en este periodo se redujo
a la aprobacin de proyectos de ley, tales como
la Ley de contrataciones y adquisiciones del
Estado, la Ley del servicio diplomtico y la Ley
sobre la prohibicin de ejercer la facultad de
nombramiento y contratacin de personal en
casos de parentesco.
El tercer intento de reformas (2000-2006)
se inici en un contexto que requera la
creacin de espacios de concertacin de
polticas pblicas que permitieran superar
la desconfianza de la ciudadana en sus
instituciones y hacer ms eficiente el aparato
estatal. As, en el ao 2002, se inici un nuevo
proceso de modernizacin y descentralizacin
del Estado. En el ao 2004, se promulg la Ley
Marco del empleo pblico (LMEP) como norma
transversal al empleo pblico que implicaba
un solo y nico rgimen para los empleados
estatales y nueva clasificacin de los grupos
ocupacionales al interior del servicio civil. Uno
de los aspectos resaltantes de la LMEP fue el
cambio de enfoque en la clasificacin de los
trabajadores del sector pblico a partir de las
funciones que desempeaban y no por el nivel
acadmico alcanzado. La implementacin de
las polticas complementarias a la LMEP no se
llev a cabo por la incertidumbre respeto de los
efectos negativos de una variacin en la poltica
remunerativa o el incremento del gasto de la
planilla pblica.
Para atraer y retener al mejor talento humano
a la administracin pblica, es necesaria la
implementacin de manera integral de una
nueva Ley del servicio civil que rija al sistema
administrativo de gestin de recursos humanos.
En la actualidad, existen 15 regmenes laborales
en las entidades del Estado, entre generales y
especiales, que conllevan a un desorden en la
RESUMEN EJECUTIVO
iii
administracin pblica porque cada rgimen

implica distintos derechos y deberes para los
servidores pblicos. Los regmenes laborales
generales son tres: carrera administrativa
(Decreto Legislativo 276), rgimen de la
actividad privada (Decreto Legislativo 728) y
contratacin administrativa de servicios CAS
(Decreto Legislativo 1057).
El rgimen de la carrera administrativa
constituye un sistema cerrado por niveles,
donde se ingresa al ltimo nivel por concurso
pblico de mritos. Se organiza en tres grupos
ocupacionales (profesionales, tcnicos y
auxiliares) segn formacin, capacitacin
y/o experiencia reconocida. Los directivos
y los funcionarios no estn comprendidos
en la carrera administrativa, pero s en las
disposiciones de la Ley de bases de la carrera
administrativa en lo que les sea aplicable. En la
prctica, los puestos de direccin estn siendo
ocupados por servidores de carrera, muchas
veces a travs de designaciones discrecionales
realizadas por la autoridad competente. La
promocin de servidores pblicos se realiza
bajo criterios de antigedad, capacitacin y
evaluacin. Sin embargo, la posibilidad de que
las entidades realicen procesos de promocin
interna se redujo sustancialmente durante los
ltimos aos debido a que las plazas disponibles
fueron destinadas, en primer trmino, para
reponer a exservidores pblicos afectados
irregularmente por los ceses colectivos y, solo en
segunda instancia, a ser cubiertas por concursos
pblicos. En cuanto a las remuneraciones,
existe una elevada dispersin del promedio
de ingresos de los servidores pblicos por la
incompatibilidad legal existente, siendo CAFAE
el concepto no remunerativo ms significativo
para el incremento de sus ingresos. Por ltimo,
en cuanto a la desvinculacin de servidores,
no existe perodo de prueba y el cese solo se
produce por causales de ley.
iv
El rgimen de la actividad privada constituye un

sistema abierto a un puesto determinado donde
se incorpora personal capacitado en posiciones
de responsabilidad, siendo exonerados del
requisito de ascender peldao a peldao en la
estructura de niveles. Se organiza bajo un sistema
de puestos, por lo que no existen mecanismos
formales de promocin o ascensos de personal.
Al igual que en el rgimen laboral pblico
administrativo, existe una disparidad de sueldos,
originando que las brechas de salarios sean altas
por tipo de entidad y grupo ocupacional. En el
caso de ministerios, organismos reguladores,
organismos tcnicos y organismos ejecutores,
esta brecha est alrededor de los 15 mil
nuevos soles, mientras que en los organismos
constitucionalmente autnomos, se presenta
una diferencia significativa de 31 mil nuevos
soles. Por ltimo, en cuanto a desvinculacin de
servidores, este rgimen establece un periodo
de prueba y compensacin econmica frente al
despido arbitrario como nica reparacin por el
dao sufrido.
El rgimen especial de contratacin
administrativa de servicios CAS constituye
un sistema abierto a un puesto determinado.
Supone una contratacin temporal por un
periodo restringido a un ao fiscal, renovable.
A partir del ao 2010, adquiere su naturaleza
laboral y, en 2012, mediante Ley 29849, se
establece que el servidor bajo este rgimen se
considera dentro del mbito de la Ley Marco del
empleo pblico y la Ley del cdigo de tica de la
funcin pblica, debiendo ajustarse a la misma
y completar su regulacin en trminos de los
derechos laborales que le competen. Al ser
un sistema de puestos, no existe la promocin
o ascenso. No existen escalas remunerativas,
por lo que las remuneraciones son negociadas
contrato por contrato. La remuneracin
mensual promedio vara en funcin del nmero
de aos de permanencia y por tipo de entidad,
sin embargo, el rango de dispersin de los

ingresos es menor que en los regmenes de la
carrera administrativa y de la actividad privada.
Por ltimo, en cuanto a la desvinculacin
de servidores, cuenta con compensacin
econmica frente al despido arbitrario y existe
perodo de prueba.
La actual reforma del servicio civil se inici en
el ao 2008 por la ausencia de una poltica
de recursos humanos, que trajo como
consecuencia un servicio civil desestructurado y
desordenado producto del desorden normativo
en materia de gestin de recursos humanos en
el Estado. Existe ms de 500 normas sobre el
servicio civil, ms de 102 escalas remunerativas
en 82 entidades del Poder Ejecutivo, ms de
400 reglas diferentes que regulan el pago a los
servidores pblicos y ms de 198 conceptos de
pago, entre remunerativos y no remunerativos.
El Estado peruano emplea alrededor de 1 milln
300 mil servidores pblicos y, en promedio, 42
mil personas ingresan a trabajar al Estado cada
ao a pesar de las normas de austeridad y sin
una previsin de las necesidades de personal
que responda a una poltica de Estado articulada
con los planes nacionales o sectoriales. Un
aspecto preocupante es que el crecimiento
del nmero de servidores pblicos se estara
dando a raz de los contratos temporales. El
presupuesto pblico destinado al pago de
planilla del personal del Estado se concentra
en el gobierno nacional (56%), seguido del
gobierno regional (34%) y del gobierno local,
a donde se dirige el 10% de este presupuesto.
La concentracin de servidores en el gobierno
regional se da porque el pago de planilla de las
carreras especiales (a donde pertenecen los
profesionales de educacin y salud) depende
de los gobiernos regionales.
En este contexto, se crea la Autoridad Nacional
del Servicio Civil - SERVIR - como un organismo
tcnico especializado y rector del sistema

administrativo de gestin de recursos humanos
del Estado, encargado de establecer, desarrollar
y ejecutar la poltica del Estado respecto del
servicio civil. El proceso de reforma del servicio
civil es integral e involucra a todos los grupos
ocupacionales. Se realizar de manera gradual
utilizando un criterio de eficiencia y priorizando
los temas referidos a funcionarios y directivos
pblicos en la medida que constituyen un
grupo clave para la implementacin de la
reforma. La posicin que ocupan, as como su
nivel de responsabilidad y acceso a la toma de
decisiones los convierten en aliados necesarios
para impulsar el proceso de reforma.
SERVIR ha venido desarrollando acciones
en los ltimos tres aos enmarcadas en
los aspectos ms urgentes que fueron
identificados para iniciar la reforma del servicio
civil: (i) capacitacin, (ii) rendimiento, (iii)
profesionalizacin del cuerpo directivo y (iv)
resolucin de controversias.
Normas de capacitacin y rendimiento del
sector pblico que regulan la capacitacin y
evaluacin del rendimiento en el servicio civil,
transversal a todos los regmenes laborales.
Se viene implementando 20 redes de
oficinas de recursos humanos, nueve de
ellas en gobiernos regionales y se viene
acompaando en la gestin de las entidades
pblicas en la aplicacin de las normas
sobre servicio civil.
Se ha definido perfiles especficos por
competencias, sobre todo, para cargos
transversales en el Estado, como aquellos
asociados a los sistemas administrativos.
Se est realizando estudios, conjuntamente
con el MEF, que permitan plantear los
lineamientos para iniciar un proceso de
reforma del sistema remunerativo, el que
deber implementarse de manera gradual
RESUMEN EJECUTIVO
por razones de responsabilidad fiscal y

en funcin del avance en el desarrollo
de instrumentos e institucionalidad
en la definicin de perfiles, seleccin,
capacitacin y evaluacin del desempeo.
Se ha desarrollado evaluaciones de los
operadores de los sistemas administrativos
a travs de Diagnsticos de Conocimientos
desde finales del ao 2009. A la fecha, se
ha evaluado a los servidores pblicos en
los sistemas administrativos de inversin
y compras pblicas de los tres niveles de
gobierno, lo cual ha permitido reconocer
capacidades, determinar quines necesitan
capacitacin e identificar los temas de las
mismas.
Se cre el cuerpo de gerentes pblicos con
el objetivo de incorporar al servicio civil
a profesionales altamente capacitados.
Mediante el cuerpo de gerentes pblicos,
SERVIR ha probado el impacto positivo que
puede tener en la gestin de una institucin
la incorporacin de profesionales en el
nivel directivo que cumplan con perfiles
y competencias ad hoc para el puesto a
realizar.
Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal
del Servicio Civil, rgano integrante de
SERVIR, tiene a su cargo la solucin de las
controversias individuales que se presenten
entre las Entidades y las personas a su servicio.
A la fecha, se ha emitido, aproximadamente,
ms de 28,000 resoluciones que han
generado jurisprudencia sobre diversos
temas controvertidos en las materias de
competencia del TSC.
Son seis los grandes temas que debe abarcar
la reforma del servicio civil en los prximos
meses. En primer lugar, se encuentra el tema de
vi
tica, incompatibilidades y responsabilidades

para ser ms efectivos en la lucha contra la
corrupcin, sin importar el vnculo y modalidad
contractual de las personas vinculadas al
Estado. En segundo lugar, est el tema de
funcionarios y empleados de confianza, donde
se requiere definir requisitos mnimos para la
profesionalizacin de los funcionarios pblicos
y empleados de confianza y establecer reglas
claras para lograr una gestin transparente,
eficaz, eficiente y orientada al ciudadano. El
tercer tema es el de gestin del servicio civil, que
implica definir las reglas del nuevo sistema de
servicio civil, bajo los principios de orientacin
al ciudadano, meritocracia, transparencia,
igualdad de oportunidades, eficiencia y eficacia
para mejorar la administracin pblica y tener
impacto en el bienestar de la ciudadana.
En cuarto lugar, se encuentra el tema de grupo
directivo para establecer las reglas para la
franja directiva, poniendo nfasis en el buen
desempeo del sector pblico, teniendo como
principio fundamental el mrito en el acceso y el
cumplimiento de metas para su permanencia. El
quinto tema est referido a la carrera del servicio
civil para homogenizar los derechos y deberes de
los servidores pblicos, priorizando el servicio
al ciudadano y promoviendo la meritocracia,
transparencia e igualdad de oportunidades en el
acceso, progresin, gestin de la compensacin
y salida del servicio civil. Por ltimo, se encuentra
el tema de gestin de las compensaciones para
definir un sistema nico, pero flexible para la
gestin de las compensaciones para todos los
servidores pblicos y, as, manejar de manera
ordenada y transparente el gasto en planilla
y promover el bienestar del trabajador y la
generacin de incentivos para el logro de los
objetivos institucionales.
ndice
LISTA DE CUADROS...................................................................................................ix
LISTA DE GRFICOS....................................................................................................x
ABREVIATURAS........................................................................................................xii
PREFACIO................................................................................................................ xiv
INTRODUCCIN.................................................................................................... xviii
1. EL SERVICIO CIVIL EN EL PER............................................................................ 1
1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Per................................................... 4

1.1.1 Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carrera

administrativa, expansin de nuevas modalidades de

contratacin y nuevas formas de ingresos en la administracin

pblica............................................................................................. 5

1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997):

Modernizacin del Estado............................................................... 9

1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006):

Institucionalidad pblica............................................................... 10

1.1.4 La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil
creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil..................... 16
2. LOS REGMENES LABORALES EN EL PER......................................................... 19
2.1 La Carrera Administrativa en el Per......................................................... 20

2.1.1 Organizacin de la carrera............................................................. 21

2.1.2 Los procesos de gestin de servidores.......................................... 25
2.2 El Rgimen Laboral de la Actividad Privada............................................... 47

2.2.1 Organizacin del rgimen laboral de la actividad privada............. 48

2.3 El Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios............ 56

2.3.1 Organizacin del rgimen de contratacin administrativa

de servicios.................................................................................... 56

2.4 Las Carreras Especiales.............................................................................. 63

2.4.1 La carrera de los profesionales de la salud.................................... 63

2.4.2 La carrera de los tcnicos y auxiliares asistenciales de la salud.... 68
NDICE
viii

2.4.3 La carrera pblica del profesorado y

la carrera pblica magisterial........................................................ 70

2.4.4 La carrera de los docentes universitarios...................................... 81

2.4.5 La carrera diplomtica................................................................... 85

2.4.6 La carrera judicial.......................................................................... 85

2.4.7 Las carreras especiales de las fuerzas armadas............................. 85

2.4.8 La carrera policial.......................................................................... 87

2.4.9 La carrera penitenciaria................................................................. 87

2.4.10 La carrera fiscal.............................................................................. 88
3. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL........................................................ 89
3.1 El Punto de Partida.................................................................................... 89

3.1.1. Ausencia de una poltica de gestin de recursos humanos........... 89

3.1.2. El servicio civil peruano en cifras.................................................. 90
3.2 Creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil................................. 96
3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR........................................................... 99
3.4 Acciones por Implementar para Reformar el Servicio Civil..................... 104
BIBLIOGRAFA....................................................................................................... 112
CONSULTORAS..................................................................................................... 114
MARCO LEGAL...................................................................................................... 115
ANEXO 1 LOS SUBSISTEMAS DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS................... 119
ANEXO 2 COMPONENTES DE LA REMUNERACIN Y ESTRUCTURA
REMUNERATIVA EN EL SECTOR PBLICO SEGN DECRETO LEY 22404................ 121
ANEXO 3 RESUMEN DE LAS CUATRO LTIMAS REFORMAS
DEL SERVICIO CIVIL PERUANO (1990 2008)....................................................... 123
viii
Lista de cuadros
Cuadro 1

Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8

Cuadro 9

Cuadro 10

Cuadro 11

Cuadro 12

Cuadro 13

Cuadro 14
Cuadro 15
Cuadro 16

Cuadro 17
Cuadro 18
Cuadro 19
Cuadro 20

Cuadro 21
Cuadro 22
Cuadro 23
Cuadro 24
Cambios Normativos para el Proceso de Modernizacin y

Descentralizacin del Estado.............................................................. 11
Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Pblico.................... 15
Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil.................... 17
Requisitos para el Ingreso a la Carrera Administrativa....................... 26
Modalidades de Ingreso a la Carrera Administrativa.......................... 26
Gasto del Estado en Capacitacin por Nivel de Gobierno.................. 30
Formas de Desplazamiento en la Carrera Administrativa................... 34
Tipos de Responsabilidad Contemplados en la
Carrera Administrativa........................................................................ 36
Los Conceptos Remunerativos del Rgimen Laboral
Pblico Administrativo........................................................................ 41
Rango de Dispersin del Promedio de los Ingresos Totales
Mensuales de los Servidores Pblicos por Tipo de Entidad................ 42
Remuneracin Mensual Promedio e Ingresos Totales Anuales
en Seis Ministerios.............................................................................. 42
Porcentaje del CAFAE en el Ingreso Total por Nivel Remunerativo
en Dos Entidades del Poder Ejecutivo................................................ 44
Rango de Dispersin de los Ingresos Promedio de los
Servidores Pblicos del Rgimen Laboral de la Actividad Privada
por Tipo de Entidad............................................................................ 54
Causales de la Extincin del Contrato de Trabajo............................... 55
Proceso de Contratacin CAS............................................................. 59
Rango de Dispersin de los Ingresos Promedio de los
Servidores Pblicos del Rgimen CAS por Tipo de Entidad................ 62
Criterios de Seleccin de los Profesionales de la Salud...................... 66
Criterios de Promocin de los Profesionales de la Salud.................... 66
reas de Desempeo Laboral de la Carrera Pblica Magisterial........ 75
Etapas del Concurso Pblico para el Ingreso al Primer
Nivel Magisterial................................................................................. 77
Niveles Remunerativos de la Carrera Magisterial............................... 78
Organizacin de la Carrera de los Docentes Universitarios................ 82
Clasificacin de los Oficiales de las Fuerzas Armadas......................... 86
Resumen de Actores del Servicio Civil.............................................. 107
LISTA DE CUADROS
ix
Lista de grficos
Grfico i

Grfico ii
Grfico 1

Grfico 2
Grfico 3

Grfico 4

Grfico 5
Grfico 6

Grfico 7

Grfico 8

Grfico 9
Grfico 10
Grfico 11
Grfico 12
Grfico 13
Grfico 14
Grfico 15

Grfico 16

Grfico 17

Grfico 18
Grfico 19

x
Regmenes laborales y formas de contratacin de personal

bajo el mbito de SERVIR.....................................................................xv
Procesos de gestin de servidores pblicos.......................................xvi
Cronologa de creacin de entidades a cargo de la gestin
de recursos humanos en el servicio civil.............................................. 1
Intentos de reforma del servicio civil.................................................... 4
Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica
de la funcin pblica........................................................................... 12
Clasificacin de las sanciones en el Cdigo de tica de la
funcin pblica................................................................................... 13
Regmenes laborales para servidores pblicos en el Per.................. 19
Estructura de la carrera administrativa segn la Ley de bases de la
carrera administrativa y de remuneraciones del sector pblico......... 21
Servidores del rgimen laboral pblico administrativo por
grupo ocupacional.............................................................................. 22
Correspondencia de clasificacin entre la Ley de bases de la
carrera administrativa y la Ley Marco de empleo pblico.................. 24
Procesos de gestin de servidores (DLeg 276)................................... 25
La progresin en la carrera administrativa......................................... 32
Fases del proceso disciplinario (DLeg 276)......................................... 37
Proceso administrativo sancionador para el sector pblico............... 38
Remuneraciones de funcionarios y servidores pblicos (DLeg 276)... 39
Estructura de la remuneracin de la carrera administrativa............... 40
Remuneracin promedio, CAFAE promedio e ingreso total
promedio de los servidores pblicos del rgimen laboral
administrativo pblico........................................................................ 44
Faltas de carcter disciplinario que pueden sancionarse con
cese temporal o destitucin............................................................... 46
Servidores pblicos bajo el rgimen laboral de la actividad
privada por grupo ocupacional (en porcentaje)................................. 49
Procesos de gestin de servidores (DLeg 728)................................... 49
Ingresos promedio de los servidores pblicos del rgimen laboral
de la actividad privada por ministerio................................................ 54
Grfico 20
Grfico 21
Grfico 22

Grfico 23
Grfico 24
Grfico 25
Grfico 26
Grfico 27
Grfico 28
Grfico 29
Grfico 30
Grfico 31
Grfico 32
Grfico 33
Grfico 34

Grfico 35

Grfico 36
Grfico 37

Grfico 38

Grfico 39
Grfico 40
Grfico 41
Grfico 42
Grfico 43

Grfico 44
Servidores pblicos bajo el rgimen CAS por grupo ocupacional....... 57

Procesos de gestin de servidores (CAS)............................................ 58
Remuneracin mensual promedio segn aos de permanencia
en el rgimen CAS............................................................................... 62
Estructura de la carrera del mdico cirujano...................................... 64
Procesos de gestin de servidores (profesionales de la salud)........... 65
Procesos de gestin de servidores (asistenciales de la salud)............ 69
Procesos de gestin de servidores (Profesorado)............................... 71
Tipos de capacitacin para el profesorado......................................... 72
Aspectos comprendidos para la evaluacin del profesorado............. 72
Estructura de la remuneracin total mensual del profesorado.......... 73
Procesos de gestin de servidores (Magisterio)................................. 76
Componentes de los ingresos del magisterio..................................... 79
Conceptos de asignaciones temporales o permanentes.................... 80
Procesos de gestin de servidores (Docentes universitarios)............. 83
Evolucin del nmero de servidores pblicos,
2004-2010 (en miles).......................................................................... 91
Empleo pblico como porcentaje de la fuerza laboral ocupada
(PEA sector pblico / PEA ocupada)................................................... 92
Servidores pblicos por rgimen laboral............................................ 93
Proporcin de servidores pblicos por rgimen laboral y
nivel de gobierno (excluye carreras especiales)................................. 94
Monto de presupuesto para personal segn nivel de gobierno
(en nuevos soles)................................................................................ 95
Gasto en personal del Estado............................................................. 96
Gerencias de lnea de SERVIR............................................................. 98
Nmero de expedientes ingresados y resueltos............................... 103
Distribucin de los expedientes resueltos segn temas................... 103
mbito del sistema administrativo de gestin de
recursos humanos............................................................................ 104
Temas para la reforma del servicio civil............................................ 105
LISTA DE GRFICOS
xi
Abreviaturas
BCR
BID
BNP
CAFAE
CAP
CAS
CGR
CONASEV
COSEP
CTS
DGSC
DL
DLeg
DS
ESAP
ESSALUD
FAG
INAP
INDECOPI
INPE
IPAP
IPSS
LOPE
LMEP
MEF
MIMDES
xii
Banco Central de Reserva (institucin)

Banco Interamericano de Desarrollo (institucin)
Biblioteca Nacional del Per (institucin)
Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo
(concepto remunerativo)
Cuadro de Asignacin de Personal (instrumento administrativo)
Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual)
Contralora General de la Repblica (institucin)
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institucin)
Consejo Superior del Empleo Pblico (institucin)
Compensacin por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo)
Direccin General del Servicio Civil y Pensiones (institucin)
Decreto Ley (norma jurdica)
Decreto Legislativo (norma jurdica)
Decreto Supremo (norma jurdica)
Escuela Superior de Administracin Pblica (institucin)
Seguro Social de Salud (institucin)
Fondo de Apoyo Gerencial (modalidad contractual)
Instituto Nacional de Administracin Pblica (institucin)
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin
de la Propiedad Intelectual (institucin)
Instituto Nacional Penitenciario (institucin)
Instituto Peruano de Administracin Pblica (institucin)
Instituto Peruano de Seguridad Social (institucin, ahora ESSALUD)
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (norma jurdica)
Ley Marco del Empleo Pblico (norma jurdica)
Ministerio de Economa y Finanzas (institucin)
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (institucin)
MINEDU
MININTER
MINSA
MOF
MTPE
OCA
ONP
OSINERGMIN
OSIPTEL
OSITRAN
PAP
PCM
PDP
PIM
PNUD
PROMPERU
RJ
RM
ROF
SAPFP
SBS
SENAMHI
SENASA
SERVIR
SNP
SUNARP
SUNASS
SUNAT
TLC
Ministerio de Educacin (institucin)

Ministerio del Interior (institucin)
Ministerio de Salud (institucin)
Manual de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo)
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (institucin)
Organismo Constitucionalmente Autnomos (institucin)
Oficina de Normalizacin Previsional (institucin)
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
(institucin)
Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
(institucin)
Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de
Transporte de Uso Pblico (institucin)
Presupuesto Analtico de Personal (instrumento administrativo)
Presidencia del Consejo de Ministros (institucin)
Planes de Desarrollo de Personas al servicio del Estado
Presupuesto Institucional Modificado (instrumento administrativo)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institucin)
Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo
(institucin)
Resolucin Jefatural (norma jurdica)
Resolucin Ministerial (norma jurdica)
Reglamento de Organizacin y Funciones (instrumento
administrativo)
Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (institucin, ahora parte de la SBS)
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (institucin)
Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per (institucin)
Servicio Nacional de Sanidad Agraria (institucin)
Autoridad Nacional del Servicio Civil (institucin)
Servicios No Personales (modalidad contractual)
Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (institucin)
Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (institucin)
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (institucin)
Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)
ABREVIATURAS
xiii
Prefacio
E
l presente informe busca establecer el

punto de partida en el conocimiento
sobre el desarrollo y situacin en que se
encuentra el servicio civil peruano. El enfoque
de anlisis es normativo, es decir, se describe
los principales aspectos del marco normativo
que rige al servicio civil y los casos en donde
existan discrepancias con el marco legal
son presentados en recuadros dentro de las
secciones correspondientes. A continuacin, se
definir algunos conceptos que sern clave para
facilitar la lectura del presente documento.
Anteriormente, se utilizaba el trmino empleo
pblico para designar al sistema de gestin de
personas que trabajan en el Estado. As, con este
trmino, se enfatizaba en los derechos de los
trabajadores y se otorgaba poca relevancia a los
deberes de quienes trabajan en el Estado hacia
la sociedad. Por ello, en el presente informe,
se cambia dicho enfoque al utilizar el trmino
servidor pblico para enfatizar en la naturaleza
de servicio hacia los ciudadanos de la labor que
realizan quienes trabajan en el Estado.
La gestin de los servidores pblicos es
compleja producto de la coexistencia de
distintos regmenes laborales con diferentes
reglas de juego y que distorsionan el sistema
de remuneraciones. Asimismo, este desorden
normativo conduce a que algunos regmenes
especiales no se encuentren bajo el mbito del
1
DLeg 1023.
xiv
sistema administrativo de gestin de recursos

humanos1, sino que se rigen por sus normas y
bajo la competencia de sus propias autoridades,
tal como se puede apreciar en el Grfico i.
Los grupos ocupacionales son las categoras que
permiten organizar a los servidores pblicos.
Sin embargo, la definicin y terminologa
utilizadas varan de acuerdo con los distintos
regmenes existentes, pudiendo organizarse
en razn de su formacin, capacitacin,
experiencia
reconocida
y/o
funciones
desempeadas. Para la homogenizacin de
las estadsticas presentadas para los distintos
regmenes laborales, se ha tomado como
referencia los tres grupos ocupacionales de la
carrera administrativa adicionando al grupo de
funcionarios y directivos.
La reforma integral del servicio civil supone
una reforma en los procesos involucrados
para atraer y retener al talento humano. Estos
procesos de gestin de servidores pblicos
se presentan en el Grfico ii y la descripcin
del modelo integrado de gestin de recursos
humanos se encuentra en el Anexo 1. Como se
ver en el presente documento, la gestin de
los servidores pblicos vara segn el rgimen
laboral en el que se encuentren, sin cumplirse
todas los procesos establecidos, lo cual conlleva
a un desorden en el servicio civil y, por tanto, a
ineficiencias en el funcionamiento del Estado.
Grfico i
Regmenes laborales y formas de contratacin de personal

bajo el mbito de SERVIR
Personas que prestan servicios al Estado

Servicio civil
Con carrera:

Militares y policas (Ley 28359 - 2004 y

Ley 27238 - 1999)
Magistrados (Ley 29277 - 2008)
Fiscales (DLeg 052 - 1981 y modificado 2010)
Diplomticos (Ley 28091 - 2003 y modificada 2005)
mbito de SERVIR
Con carrera:

Administrativos (DLeg 276 - 1985)

Profesorado y Magisterial (Ley 24029 - 1984 y
Ley 29062 - 2007)
Docentes universitarios (Ley 23733 - 1983)
Profesionales de la salud (Ley 23536 - 1982)
Asistenciales de la salud (Ley 28561 - 2005)
Sin carrera:
Vnculo laboral:

Vculo civil:

Rgimen de la actividad privada

(DLeg 728 - 1991)
CAS (DLeg 1057 - 2008 y modificado 2011)
Gerentes pblicos (DLeg 1024 - 2008)
Convenios de administracin con PNUD
Fondo de Apoyo Gerencial (DL 25650 - 1992)
Sin carrera y con vnculo civil: Locadores de servicio (2009)
PREFACIO
xv
Grfico ii
Procesos de gestin de servidores pblicos
Desarrollo
organizacional
Desvinculacin
Compensacin
Sanciones
de puesto
Gestin del
rendimiento
Capacitacin
Desarrollo
Incorporacin
Administracin
de personas
Fuente: Longo (2004)

Elaboracin: SERVIR - GPGRH
Por ltimo, son varios los instrumentos de gestin vinculados con los servidores pblicos, los cuales
se dividen en registros y documentos de gestin.
Registros
Registro Nacional de Personal del Servicio Civil
Herramienta que compila la informacin
de todas las personas que brindan
servicios al Estado, independientemente
xvi
del rgimen laboral estatutario u otras

formas de contratacin. Su administracin
y actualizacin est a cargo de la Gerencia
de Desarrollo Institucional del Sistema de
SERVIR (DLeg1023).
Registro
Nacional
de
Sanciones,
Destituciones y Despidos
Herramienta que permite a las entidades
del Estado registrar y consultar acerca de
servidores sancionados por destitucin y
despido, as como infracciones del Cdigo
de tica, inhabilitaciones ordenadas por el
Poder Judicial, entre otros. Su administracin
y actualizacin est a cargo de la Gerencia
de Desarrollo Institucional del Sistema de
SERVIR.
Documentos de Gestin
Reglamento de Organizacin y Funciones
(ROF)
Documento tcnico normativo de gestin
institucional que establece la estructura
orgnica de la entidad, funciones generales y
especficas de la entidad, de cada uno de sus
rganos, unidades orgnicas, as como las
relaciones de coordinacin y control entre
rganos, unidades orgnicas y entidades
cuando corresponda (DS 043-2006-PCM).
Manual de Organizacin y Funciones (MOF)
Instrumento de gestin administrativa
interno que consigna la estructura orgnica
y descripcin especfica de los cargos que
integran las diversas entidades del Estado.
Cuadro de Asignacin de Personal (CAP)
Instrumento normativo de gestin que
clasifica cada uno de los cargos y/o puestos
de trabajo de una entidad, de acuerdo con el

nivel adquirido, nombramientos y ascensos
efectuados en la entidad, independiente del
rgimen laboral al que pertenezca la entidad.
Se formula a partir del ROF de la entidad.
Presupuesto Analtico de Personal (PAP)
Documento de gestin institucional que
refleja, en trminos presupuestarios y
financieros, el gasto unitario y global que
representa contar con determinada cantidad
de servidores pblicos. Comprende, a su
vez, el grupo ocupacional al que pertenece
cada cargo, niveles remunerativos,
conceptos remunerativos desglosados ms
las bonificaciones eventuales, aguinaldos y
gratificaciones que percibe un trabajador.
Texto
nico
de
Procedimientos
Administrativos (TUPA)
Documento que contiene toda la informacin
ordenada y sistematizada relativa a los
procedimientos y trmites administrativos
incluyendo responsables, requisitos y
costos, que el pblico usuario debe realizar
para obtener alguna informacin o servicio
de las entidades pblicas.
Manual de Procedimientos (MAPRO)
Documento interno de cada institucin en
el que se establecen los procedimientos
y servicios administrativos (incluyendo
responsables y fases).
PREFACIO
xvii
Introduccin
L
as personas constituyen el elemento ms

valioso en cualquier organizacin y en la
administracin pblica ello no debe ser la
excepcin. El servicio civil engloba a todas
las personas que trabajan para el Estado.
As, el sistema administrativo de gestin de
recursos humanos es el conjunto de medidas
institucionales por las cuales se articula y
gestiona el personal al servicio del Estado,
debiendo armonizar los derechos de este
personal con los intereses de la sociedad.
El trmino servicio civil hace hincapi en la
naturaleza de servicio hacia los ciudadanos,
de la labor que realizan quienes trabajan en el
Estado. Para el caso peruano, esto se formaliza
a partir del ao 2008, cuando se establece
que toda referencia a empleo pblico debe
ser entendida como servicio civil, el cual
constituye un elemento clave en la reforma y
modernizacin del Estado, dada la centralidad
que tiene en el diseo e implementacin de las
polticas pblicas y en la relacin que establece
con los ciudadanos2.
La gestin de los servidores pblicos en el
Per se ha caracterizado por la falta de una
planificacin y direccin coherente que
permita contar con un servicio civil eficaz y
orientado hacia el ciudadano. La complejidad
de la gestin de los servidores pblicos ha
A partir de la promulgacin del Decreto Legislativo 1023.
Ugarte (2011).
2
3
xviii
sido producto de la coexistencia de distintos

regmenes laborales con diferentes reglas
de juego, de la distorsin del sistema de
remuneraciones, del abuso de contrataciones
temporales, de la alta dispersin legislativa
existente, de la ausencia de un ente rector
por 16 aos y de la ausencia de una poltica
de Estado en esta materia. Por ello, se gener
la necesidad de una nueva reforma integral
del servicio civil que permita mejorar la
administracin de los servidores en el Estado.
Los intentos de reforma del servicio civil peruano
han tenido ciertos logros, pero el balance
general no ha sido el esperado. A la fecha, no se
ha logrado consolidar una reforma estructural
del servicio civil. Los primeros intentos de
reforma a inicios de los noventa apuntaron
a reducir el tamao del Estado y a redefinir
su papel. Posteriormente, hubo intentos de
hacer eficiente la gestin de las polticas de
administracin de los recursos humanos, pero
fracasaron debido, principalmente, a los costos
polticos y econmicos3. La falta de organizacin
en el Estado para contar con polticas de gestin
de recursos humanos coherentes y sostenibles
dio lugar a un sistema en el que confluyen
diferentes regmenes laborales y contractuales
de los servidores pblicos (rgimen laboral
pblico administrativo, rgimen laboral de
la actividad privada, rgimen especial CAS,

regmenes especiales), con distintas reglas
de juego, crecimiento inercial del nmero
de servidores pblicos y un sistema de
compensaciones inequitativo a nivel interno
y externo (al interior de una misma entidad
pblica y entre entidades pblicas y niveles de
gobierno)4.
En el ao 2008, se crea la Autoridad Nacional
del Servicio Civil - SERVIR - como organismo
tcnico especializado y rector del sistema
administrativo de gestin de recursos humanos
del Estado, encargado de establecer, desarrollar
y ejecutar la poltica del Estado respecto del
servicio civil en materia de organizacin del
trabajo y su distribucin, gestin del empleo,
rendimiento y evaluacin, compensacin,
desarrollo y capacitacin, entre otros. Una de
sus funciones centrales est relacionada con
la elaboracin de propuestas normativas del
sistema, incluyendo la propuesta de un modelo
de servicio civil para la reforma.
El presente documento busca contribuir al

debate acerca del desarrollo y situacin en
que se encuentra el servicio civil peruano para
poder realizar las reformas correspondientes.
El documento se divide en tres captulos. En el
primero, se describe las distintas iniciativas por
parte del Estado para ordenar el servicio civil
peruano hasta el ao 1990 para, posteriormente,
describir los cuatro intentos de reforma por
las que ha transitado el servicio civil hasta la
actualidad. En el segundo captulo, se describe
los diferentes regmenes laborales vigentes
en las entidades del Estado, en trminos de
organizacin y procesos de gestin de servidores,
que conllevan a un desorden en la administracin
pblica en la medida que cada rgimen implica
distintos derechos y deberes para los servidores
pblicos. Por ltimo, en el tercer captulo, se
describe la actual reforma del servicio civil a
partir de la creacin de la Autoridad Nacional
del Servicio Civil, las acciones que ha venido
desarrollando SERVIR durante los ltimos tres
aos, as como tambin las principales acciones
por implementar para reformar el servicio civil.
SERVIR (2011).
INTRODUCCIN
xix
El Servicio Civil
en el Per
E
l servicio civil engloba a todas las personas

que trabajan para el Estado. En este sentido,
se debe realizar una adecuada gestin de los
servidores pblicos con el fin de lograr una
administracin pblica profesional eficaz al
servicio de la ciudadana.
de los servidores pblicos a nivel central y del

marco legal relativo a la gestin de dichas
personas (ver Grfico 1). De esta manera, en el
presente captulo se apreciar, en primer lugar,
las distintas iniciativas por parte del Estado
hasta el ao 1990 dirigidas a ordenar el servicio
civil peruano para, luego, describir los procesos
de reforma en esta materia.
Desde hace 75 aos, son varias las entidades en

el Per que han estado encargadas de la gestin
Grfico 1
Cronologa de creacin de entidades a cargo de

la gestin de recursos humanos en el servicio civil
1937
Creacin de la Intendencia
General de Hacienda
1958
Ley del Estatuto y
Escalafn del Servicio Civil
DGSCP: rectora del
servicio civil
1968
Creacin Consejo Nacional
Escuela
del Servicio Civil, Instituto Superior de
Peruano de
Administracin
Administracin Pblica
Pblica
1960
Ley del Estatuto y
Escalafn del Servicio Civil
1964
Oficina de
Racionalizacin
y Capacitacin
de la
Administracin
Pblica
1973
Instituto
Nacional de
Administracin
Pblica
1969
Oficina de
Racionalizacin
y Capacitacin
de la
Administracin
Pblica
1979
Constitucin
Poltica: carrera
administrativa,
estabilidad laboral,
rgimen nico
homologado de
igualdad salarial
absoluta
1978
Rgimen de
Remuneraciones
a todos los
trabajadores de
la Administracin
Pblica
1989
INAP como
rgano
autnomo
1984
Ley de Bases de la
Carrera
Administrativa y
Remuneraciones
del Sector Pblico
1990
Reglamento
de la Carrera
Administrativa
Bsqueda de
establecimiento de
criterios tcnicos
uniformes para fijar
las remuneraciones de
todo el sector
EL SERVICIO CIVIL EN EL PER
En 1937, se cre la Intendencia General de

Hacienda, adscrita al Ministerio de Hacienda,
encargada del manejo de la administracin
pblica y de la creacin del Sistema de Escalafn
y Pensiones. Posteriormente, la Intendencia
General de Hacienda fue denominada
Direccin General del Servicio Civil y Pensiones
y traspasada al Ministerio de Justicia y Culto
(hoy en da Ministerio de Justicia).
En 1950, la Ley del Estatuto y escalafn del
servicio civil y su reglamento5 definieron y
normaron, por primera vez y de manera integral,
la carrera administrativa en el Per. Estas
normas regularon los deberes y derechos de los
empleados pblicos, el ingreso de personal bajo
la modalidad de concurso a travs de un examen
oral y escrito, el escalafn, la clasificacin
del personal en tres grupos (oficiales,
auxiliares y ayudantes) y la categorizacin
de los trabajadores pblicos segn su tipo de
relacin contractual (empleados de carrera, a
contrata, adscritos y de servicio). Estas normas
no incluyeron aspectos relacionados con
remuneraciones e incentivos.
Por otro lado, se le confiri a la Direccin General
del Servicio Civil y Pensiones la rectora del
servicio civil y la responsabilidad de velar por el
cumplimiento de los aspectos relacionados con
los derechos y obligaciones de los empleados
pblicos y pensionistas, as como de resolver
en primera instancia los conflictos. Asimismo,
se cre el Consejo Nacional del Servicio Civil6,

cuyas atribuciones fueron velar por el estricto
cumplimiento de la normatividad, proponer al
Poder Ejecutivo las modificaciones pertinentes,
atender reclamos de los servidores y resolver
las resoluciones disciplinarias.
Posteriormente, con el fin de capacitar a
los servidores pblicos, se cre en 1958 el
Instituto Peruano de Administracin Pblica
- IPAP, el cual cambi su nombre en 1964 por
Oficina de Racionalizacin y Capacitacin de la
Administracin Pblica y, en 1968, por Escuela
Superior de Administracin Pblica ESAP. En
1973, la ESAP fue absorbida por el Instituto
Nacional de Administracin Pblica INAP,
nueva entidad rectora de la administracin
pblica7, cuya misin era administrar los sistemas
de personal, racionalizacin, capacitacin y
abastecimiento. En 1989, se adscribi el INAP8
como rgano autnomo a la Presidencia de la
Repblica y se le otorg a su jefe la categora
de Ministro con derecho a voz en las sesiones
del Consejo de Ministros. Si bien el INAP dict
una serie de disposiciones relacionadas a la
gestin del personal del Estado y a la gestin
institucional9, los asuntos remunerativos del
personal del Estado seguan siendo definidos
por el Ministerio de Economa y Finanzas.
En materia remunerativa, entre los aos 1969
y 1973, se busc establecer criterios tcnicos
uniformes para fijar las remuneraciones en todo
El Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 definieron por primera vez la carrera administrativa, a la cual luego se
hace referencia en las Constituciones Polticas de 1979 y 1993. Anteriormente, era el propio Presidente de la Repblica
quien tena a cargo el nombramiento de los servidores pblicos.
6
El Consejo Nacional del Servicio Civil estaba compuesto, como mnimo, por 4 miembros: el Ministro de Justicia y Culto,
un Fiscal administrativo designado por la Corte Suprema, un delegado de los empleados con 15 aos de servicio como
mnimo y el Director de la DGSCP, quien actuaba como secretario.
7
Creada mediante Decreto Ley 20316.
8
Mediante Decreto Legislativo 560.
9
El INAP dict disposiciones relacionadas con el manual de clasificacin de cargos del sector pblico, disposiciones sobre
asistencia, ingreso, desplazamiento, capacitacin, rgimen disciplinario y normas sobre el reglamento de organizacin y
funciones, manual de organizacin de funciones y presupuesto analtico de personal.
5
el sector pblico, dado que hasta esa fecha cada

sector tena su propia regulacin sobre la materia,
generando desigualdad10. Posteriormente, en el
ao 1978, se complementaron estas medidas con
la aprobacin del rgimen de remuneraciones
a todos los trabajadores de la administracin
pblica11, el cual defini remuneracin como la
compensacin econmica que se otorgaba por
la prestacin de servicios en la administracin
pblica. Asimismo, estableci los componentes
de la remuneracin y una estructura
remunerativa dividida en 8 grados, cada uno de
los cuales divididos, a su vez, en 5 subgrados (ver
Anexo 2).
Con la aprobacin de la Constitucin Poltica
de 1979, se elev a rango constitucional la
existencia de la carrera administrativa y el
derecho a la estabilidad laboral para funcionarios
y servidores pblicos12. Asimismo, se instituy
un rgimen nico homologado de igualdad
salarial absoluta, en la cual se precisaba que la
ms alta jerarqua corresponda al Presidente
de la Repblica, seguido de los senadores
y diputados, ministros de Estado y vocales
supremos, disposicin que se mantiene en la
Constitucin Poltica actual13. Sin embargo, tan
pronto empez a regir la Constitucin Poltica
de 1979, las entidades pblicas implementaron
mecanismos para minar el principio de igualdad
de remuneraciones, dando lugar a la actual
dispersin de ingresos entre entidades pblicas,
invocando la existencia de caractersticas
particulares de cada sector14.
Con el fin de mejorar la eficiencia de la

administracin pblica, en 1984, se dict la
Ley de bases de la carrera administrativa y
remuneraciones del sector pblico15, la cual
recogi la esencia de la Ley del estatuto y
escalafn del servicio civil y su reglamento16.
El reglamento de la carrera administrativa,
aprobado por el DS 005-90-PCM17, estableci
las siguientes disposiciones:
La carrera administrativa se estructura por
grupos ocupacionales y niveles:

Tres grupos ocupacionales (profesionales,
tcnicos y auxiliares). Los funcionarios
directivos no estn comprendidos en la
carrera administrativa.

Catorce niveles remunerativos
Mayores requisitos para ingresar a la
administracin pblica como, por ejemplo,
de estudios primarios a educacin
secundaria completa;
El principio de mrito para el ingreso a la
carrera y, en consecuencia, la obligatoriedad
de concursos pblicos;
Tiempo mnimo de servicios (antigedad)
como requisito para el ascenso;
La capacitacin como requisito para el
ascenso.
El principio de estabilidad laboral recogido
en la Constitucin Poltica de 1979 llev a
establecer que, si bien los servidores pblicos
ingresaban a la carrera administrativa por
concurso pblico, la estabilidad laboral
absoluta era adquirida desde el primer da,
MINSA, 2009, p. 34
Decreto Ley 22404 que establece el rgimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la administracin pblica.
12
Para mayor detalle ver los artculos 58 y 59 de la Constitucin Poltica del Per de 1979.
13
Ver Artculo 39 de la Constitucin Poltica del Per de 1993.
14
Comisin Multisectorial, 2001, p. 17.
15
Decreto Legislativo 276 aprobado el 24 de marzo de 1984. No se derog el Decreto Ley 11377 debido a que fue
tomado como base.
16
Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 promulgados en 1950.
17
La implementacin del reglamento inicial del Decreto Legislativo 276 aprobado mediante el DS 018-85-PCM fue nula.
10
11
mediante el nombramiento, sin que exista

perodo de prueba. Del mismo modo, el
principio de proteccin a los trabajadores
estatales obliga a incorporar a la carrera
administrativa a aquellos contratados
que cuentan con tres aos de servicio
ininterrumpidos. En este contexto, se aprob
una nueva escala remunerativa unificada para
el rgimen general, en donde la remuneracin
est constituida por el haber bsico, las
bonificaciones y los beneficios.
Hasta los aos noventa, la Ley del estatuto y
escalafn del servicio civil18 y su reglamento19
y la Ley de bases de la carrera administrativa
y remuneraciones del sector pblico20 fueron
los principales intentos de ordenamiento del
servicio civil peruano. Sin embargo, durante los
aos siguientes, el Per experiment una serie
de cambios, que tendrn como consecuencia el
fracaso de estos primeros pasos para organizar
adecuadamente el servicio civil.
1.1 Las Reformas del Servicio Civil en

el Per
Como se ha podido apreciar, han sido varias las
iniciativas dirigidas a ordenar adecuadamente el
servicio civil en el Per. A partir del ao 1990,
producto de los cambios de contexto en materia
poltica y econmica en el pas, ha habido cuatro
intentos de reforma del servicio civil con el fin
de consolidar el sistema de gestin de recursos
humanos en el Estado. Esta seccin explica
los cuatro intentos de reforma del servicio
civil peruano, desde los aos noventa hasta la
actualidad. En el primero, se cierra la carrera
administrativa y se crea nuevas modalidades
de contratacin; en el segundo, se explica la
modernizacin del Estado y la propuesta de una
nueva carrera administrativa; en el tercero, se
trata de establecer la institucionalidad pblica
y las normas sobre tica e integridad pblica y,
la actual reforma del servicio civil se inicia con
la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio
Civil (ver Grfico 2).
Intentos de reforma del servicio civil

1990-1992
Cierre de carrera
administrativa
Expansin
de nuevas
modalidades de
contratacin
Nuevas formas
de ingreso a la
administracin
pblica
1995-1997
Modernizacin
del Estado
18
19
20
DL 11377.
DS 522.
DLeg 276.
2000-2006
Institucionalidad
pblica
Grfico 2
2008-actual
Reforma del
servicio civil
Creacin de
la Autoridad
Nacional del
Servicio Civil
1.1.1 Primer intento de reformas

(1990-1992): cierre de la carrera
administrativa, expansin
de nuevas modalidades de
contratacin y nuevas formas
de ingresos en la administracin
pblica.
A inicios de los aos noventa, la crisis econmica
del pas y el sobredimensionamiento del Estado
hicieron necesario redefinir el rol del Estado,
implementndose un plan de estabilizacin
macroeconmica, basado en las medidas
promovidas por el Consenso de Washington21,
que inclua acciones tanto en materia econmica
como en materia de empleo. Las principales
acciones en materia econmica fueron la
liberalizacin econmica y las privatizaciones
y la principal accin en materia de empleo
fue la flexibilizacin del mercado laboral.
Esta ltima medida trajo como consecuencia
cambios significativos en la legislacin laboral a
travs de la aprobacin de la Ley de fomento
del empleo y su reglamento22, que tuvo como
objetivo flexibilizar el marco legal rgido que
caracterizaba a nuestro pas en materia de
trabajo y propiciar una legislacin flexible que
permitiera un mayor acceso al trabajo.
En este mismo contexto, se inici la redefinicin
del rol del Estado. As, en 1993, se aprob
la Constitucin Poltica vigente, la cual tiene
una orientacin a favor del libre mercado,
pero manteniendo un captulo especialmente
dedicado a la funcin pblica bajo los preceptos
contenidos en la Constitucin Poltica de 1979.
Particularmente, la Constitucin Poltica de

1993 cambi totalmente el panorama de la
legislacin laboral, al establecer en su artculo
27, en materia de estabilidad laboral, lo
siguiente La Ley otorga al trabajador adecuada
proteccin contra el despido arbitrario.
Por otro lado, se implement, como
complemento a las reformas econmicas, una
serie de reformas organizativas a nivel estatal
que tuvieron su correlato en el servicio civil.
Estas reformas incluyeron la reduccin de
personal, compra de renuncias, evaluaciones
masivas, congelamiento de salarios (DL 20530),
suspensin de ascensos y cierre de la carrera
administrativa23.
Las principales medidas adoptadas en este
primer intento de reforma del servicio civil
fueron seis: (i) reduccin de personal; (ii) cierre
del ingreso a la carrera administrativa; (iii)
creacin del rgimen laboral de la actividad
privada; (iv) establecimiento de la modalidad
de contratacin por servicios no personales;
(v) utilizacin de modalidades de contratacin
a travs de organismos internacionales y (vi)
aprobacin de conceptos no remunerativos.
Estas medidas son explicadas brevemente a
continuacin.
Reduccin de personal
El Estado se caracterizaba por ser burocrtico,
pobre e ineficaz24 . A pesar de ello, entre 1985 y
1990, la planilla pblica creci dramticamente
de 614,837 a 736,000 empleados pblicos25.
Por ello, producto de la crisis econmica, la caja
La Ley 25187, promulgada el 17 de junio de 1991, deleg facultades al Poder Ejecutivo para que adecue, modifique o
sustituya, segn sea el caso, las normas que regulan la organizacin y funciones del Poder Ejecutivo.
22
Decreto Legislativo 728 promulgado en 1991 y su reglamento DS 001-96-TR aprobado en 1996.
23
Ugarte (2011).
24
Cortzar, 2002, p. 7.
25
Hammergen, 2002, p. 15.
21
fiscal no poda seguir afrontando el costo del

sobredimensionamiento de la planilla pblica.
Como consecuencia, en 1992, se dispuso
la programacin semestral obligatoria de
evaluaciones de los servidores pblicos26 con el
objetivo de declarar como excedente a quienes
no calificaran sobre los niveles mnimos.
El personal excedente sera despedido sin
contar con el incentivo que se otorgaba
a la renuncia voluntaria. No obstante, los
criterios de evaluacin fueron poco claros,

dejando un amplio rango de discrecionalidad
al evaluador, dando lugar as a ceses masivos.
Debido a la estabilidad laboral de los servidores
pblicos, no era fcil reducir la planilla de manera
rpida. En este contexto, se decidi aplicar un
programa de compra de renuncias mediante el
cual los empleados renunciaban voluntariamente
a cambio de una compensacin extraordinaria, as
como medidas relacionadas con ceses colectivos27.
Programa de compra de renuncias

El programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema de incentivos
para la renuncia voluntaria, en la prctica, fue utilizado para efectuar ceses colectivos
compulsorios del personal excedente en la administracin pblica. Solo entre los aos 1990
y 1993, el nmero de servidores pblicos se redujo en un 14 por ciento28.
Cierre del ingreso a la carrera

administrativa
Desde la Ley de Presupuesto de 199229 , todas
las leyes de presupuesto han considerado
normas de austeridad orientadas a mantener
bajo control el gasto de personal. Estas normas
incluyeron las siguientes prohibiciones30:
Efectuar nombramientos y reasignaciones
de personal,
Celebrar nuevos contratos de personal bajo
cualquier forma o modalidad,
Crear, modificar o recategorizar plazas,
Incrementar
remuneraciones
y
efectuar gastos por concepto de horas
extraordinarias,
Efectuar pagos provisionales con cargo a
remuneraciones, bonificaciones, pensiones
26
27
28
29
30
31
32
Decreto Ley 26093 promulgado en 1992.

Decreto Supremo 004-91-PCM y RJ 094-91-INAP.
Prada, s/a, p. 8.
Ley 25388.
Snchez, 2003, p. 40.
Decreto Legislativo 728.
Cortzar (2002).
y adelantos por compensacin de tiempo

de servicios (CTS),
Acordar reajustes de beneficios sociales,
mejoras de condiciones de trabajo u otros
beneficios cualesquiera que fuera su
modalidad y periodicidad y
Realizar incrementos de remuneraciones,
bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y
movilidad en los gobiernos locales sujetos a
ingresos propios.
Coexistencia del rgimen laboral de la

actividad privada
Se permiti el uso del rgimen laboral de la
actividad privada31 en el sector pblico32 con
el objetivo de atraer personal calificado a
determinadas entidades pblicas consideradas
claves debido a que sus funciones estaban

vinculadas con el logro de los objetivos del
programa econmico, as como contar con una
gestin de los recursos humanos ms flexible y
eficiente.
Estas instituciones pblicas, denominadas islas
de eficiencia33, conformadas por tcnicos de
alto nivel, gozaron de mecanismos especiales
para contratar nuevo personal y ofrecer
remuneraciones por encima del margen de las
restricciones presupuestarias aplicables a toda
la administracin pblica34, generndose tantas
escalas remunerativas como entidades bajo el
rgimen laboral de la actividad privada existan.
Las contrataciones por servicios no

personales (SNP)
Las entidades que no adoptaron el rgimen
laboral de la actividad privada recurrieron
a otra modalidad de contratacin llamada
servicios no personales (SNP) para satisfacer
las necesidades de contratacin de personal
al interior de las entidades pblicas, en un
contexto de prohibicin de incorporar personal
permanente en ellas. El rgimen laboral de la
actividad privada y contratos por SNP se sujetan
a principios, criterios y normas disimiles entre
s. Mientras que el primero est regulado por
el derecho laboral Decreto Legislativo 728, los
SNP no corresponden a ninguna regulacin
especfica35.
Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo el
amparo del Cdigo Civil y la Ley de contrataciones
del Estado, por tanto, constituan una relacin

civil autnoma y no reciban ningn beneficio
propio de una relacin laboral (ni social ni
pensionario). El uso de esta modalidad de
contratacin de personal en el Estado comenz
a proliferar desde los aos 90, llegando en el
ao 2004 a representar el 10 por ciento (61 mil
trabajadores) del total de servidores pblicos
activos36.
El pago de honorarios a trabajadores bajo
la modalidad de SNP era particularmente
desordenado, incluso ms que en las entidades
regidas por el rgimen laboral de la actividad
privada, pues al tratarse de una relacin no
laboral, no exista la obligacin de las entidades
pblicas de contar con escalas de pago para
los SNP. Por ello, la retribucin mensual era
establecida de forma particular en el contrato
de cada persona.
Los contratos PNUD y FAG

Paralelamente al rgimen laboral de la actividad
privada y a los contratos por servicios no
personales, se utilizaron otras modalidades de
contratacin efectuadas a travs de organismos
internacionales como el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y
del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG).
En el caso del PNUD, los contratos son
utilizados para financiar gasto de personal que
presten servicios profesionales en el Estado,
principalmente, de funcionarios de alto nivel. El
pago de planillas es administrado directamente
Ugarte (2000) defini a las islas de eficiencia como No eran otra cosa que oficinas no orgnicas en los ministerios,
las cuales se financiaban con recursos de cooperacin o eran creadas con un rgimen laboral privado y bajo un rgimen
especial de gestin (diferentes reglas de presupuesto y adquisiciones, principalmente) (p. 401).
34
Un ejemplo de ello es la SUNAT, que gracias al DLeg 673 de 1991 migr hacia el rgimen privado. Posteriormente, se
incorporaron al rgimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP, OSIPTEL, CONASEV, ONP, INDECOPI, la
Comisin Nacional de Zonas Francas, Industriales, Tursticas y de Tratamiento Especial, las Empresas pertenecientes a los
Gobiernos Regionales y Locales, PROMPERU, CGR y Aduanas (Comisin Multisectorial, 2001).
35
USAID, 2005, p. 18.
36
Censo de Empleados Pblicos, realizado por el MEF en febrero 2005, citado en la Presidencia del Consejo de Ministros
(2004).
33
por cada entidad y, en consecuencia, coexisten

tantas formas de pago como entidades
existentes37. El FAG38 se diferenci del resto en
que no estuvo dirigido a dotar de personal a
las entidades pblicas, sino a financiar gastos
de personal que prestara servicios tcnicos
y profesionales, bsicamente, de la plana
directiva. El sistema de planillas es administrado
por el MEF, sin que existan requisitos mnimos
para el personal FAG. Estas modalidades generan
mayor desorden y heterogeneidad de pagos de
remuneraciones en la administracin pblica.
CAFAE como concepto no remunerativo

para la carrera administrativa
Como consecuencia de la prohibicin de
mejoras remunerativas, se aprob diversos
conceptos no remunerativos (bonificaciones
y beneficios especiales) en las distintas
entidades, como mecanismo alterno que
permitiera un incremento de los ingresos de
los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico
administrativo. Esto produjo el incremento de
las remuneraciones en forma diferenciada.
Es, as, que el Fondo de Asistencia y Estmulo
(CAFAE)39 se cre como un sistema de apoyo
a los trabajadores, cuyos fondos estaran
constituidos por los descuentos por conceptos
de tardanzas e inasistencia al centro laboral
y por los montos presupuestales que cada
entidad asignara anualmente. Los conceptos
iniciales de esta bonificacin estaban
relacionados con la recreacin, los premios
honorficos, la asistencia familiar, inversiones
colectivas para beneficios de los trabajadores y
las becas de perfeccionamiento y capacitacin.
37
38
39
40
41
42
43
La administracin de este fondo estaba a cargo

de un Comit conformado, por lo menos, por
un representante de la mxima autoridad de la
entidad, el Jefe de la Oficina de Personal y un
representante de los trabajadores.
Sin embargo, en 1992, se autoriz a las
entidades del Estado bajo el rgimen laboral
pblico administrativo a utilizar el CAFAE como
instrumento para estimular la permanencia
voluntaria de los trabajadores40 como
consecuencia del dficit fiscal en nuestro pas y la
prohibicin de las leyes de presupuesto pblico
de incrementos remunerativos. As, el CAFAE se
emple como un mecanismo complementario de
pago de conceptos diversos como, por ejemplo,
incentivos, estmulos y bonos, que tienen la
finalidad de elevar las remuneraciones de los
servidores pblicos administrativos sujetos al
Decreto Legislativo 27641, pero sin afectar la
planilla del Estado y la consecuente multiplicacin
de los costos laborales42. En este contexto,
el MEF se convirti en su fuente principal
de financiamiento mediante transferencias
presupuestales a cada entidad pblica.
Los pagos que se efectan por CAFAE no se
realizan de manera homognea. En algunas
entidades, la diferencia de la planilla de pago
respecto de esta modalidad de pago vara
entre las proporciones de 1 a 10 y de 1 a 3,
existiendo inclusive algunas entidades que no
tienen este beneficio43. Asimismo, se registra
diferencias significativas entre los CAFAE que
reciben las distintas entidades pblicas, debido,
principalmente, a las mayores o menores
posibilidades de negociacin de los directivos de
Presidencia del Consejo de Ministros (2004).

Creado en 1992 por el DL 25650.
Creado por el DS 522 y su reglamento DLeg 11377. Regulado de forma especfica por el DS 006-75-PM-INAP.
Para mayor detalle ver el Artculo 2 del DS 135-94-EF.
Presidencia del Consejo de Ministros (2004).
MEF, 2011, p. 43.
Ibd.
cada sector con el MEF. Por otro lado, en 1994, se

estableci que los pagos por CAFAE que reciben
los trabajadores sean exonerados de descuentos
por los conceptos de aporte al seguro social
(hoy en da ESSALUD) y al sistema de pensiones.
De esta manera, el mecanismo del CAFAE se
convirti en una fuente de informalidad y caos
remunerativo en la administracin pblica.
1.1.2 Segundo intento de reformas

(1995-1997): Modernizacin del
Estado
La preocupacin por resolver los problemas que
afectaban a la administracin pblica continu
pese a lo resultados de la reorganizacin
integral del Estado impulsada por el INAP y la
PCM y a la desarticulacin del primero44 cuyas
funciones fueron descentralizadas en cada
entidad, inicindose un periodo orientado a la
desregulacin del Estado.
En 1995, un diagnstico de la situacin de las
entidades del Poder Ejecutivo45 mostr que
la PCM fue interesndose crecientemente
en los problemas relacionados con la gestin
pblica. Ese mismo ao, se transfiri a la PCM
la supervisin del sistema administrativo de
gestin de recursos humanos y la Escuela
Superior de Administracin Pblica ESAP46.
En el primer caso, el liderazgo del sistema
de recursos humanos fue asignado a una
instancia supraministerial con el objetivo de
que sea administrada con independencia de los

sectores (Comisin Multisectorial, 2001)47. En
el caso de la ESAP, adscrita a la PCM, dej de
ejercer funciones paulatinamente hasta que,
finalmente, desapareci en el ao 2008, cuando
se aprob las normas para la capacitacin y la
evaluacin del personal al servicio del Estado,
como parte del sistema administrativo de
gestin de recursos humanos48.
En 1996, se inici el proceso de modernizacin
de la administracin pblica, mediante la
delegacin de facultades al Poder Ejecutivo
para legislar sobre la materia para llevar a
cabo un proceso de modernizacin integral
en la organizacin de las entidades que lo
conforman, en la asignacin y ejecucin de
funciones y en los sistemas administrativos,
con el fin de mejorar la gestin pblica49. De
esta manera, el programa de modernizacin
pretendi reducir y hacer ms eficiente el
aparato estatal, principalmente, respecto de
la utilizacin de los recursos pblicos para
prestar los servicios bsicos que los ciudadanos
requieren50. Este proceso de modernizacin del
Estado fue liderado por la PCM, quien elabor
un conjunto de principios y objetivos resumidos
en la Ley Marco de modernizacin51. Esta Ley
Marco52 estableci lo siguiente:
Reorganizar el Estado y crear entidades
con un rgimen especial, as como eliminar
varios organismos autnomos,
Mediante la Ley 26507.

El documento diagnstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Pollarolo
y Rosa Mara Palacios. Citado en Cortzar, 2002, p. 29.
46
Mediante la Ley 26507 fue transferida a la PCM.
47
No fue hasta el ao 2008 con la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR, mediante el DLeg 1023,
que el liderazgo de la supervisin del sistema administrativo de recursos humanos del Estado fue otorgado nuevamente
a una institucin con autonoma tcnica y administrativa.
48
Mediante DLeg 1025 aprobado el 11 de junio de 2008.
49
Ley 26553, Ley de presupuesto del sector pblico para el ao 1996, Octava Disposicin Transitoria.
50
Ugarte, 2000, p. 422.
51
DLeg 834.
52
Reemplazada en 2002 por la Ley Marco de la gestin de la modernizacin (Ley 27658).
44
45
Mejorar los sistemas administrativos del

Estado y crear nuevos entes rectores,
Reorganizar la carrera pblica mediante
el sinceramiento de los contratos SNP y
la implementacin de una nueva Ley de
carrera pblica,
Mejorar la cobertura de servicios pblicos
mediante una Ley de descentralizacin.
La propuesta recibi escaso apoyo poltico y
de la opinin pblica. Asimismo, el eventual
incremento del gasto en planillas como
resultado del sinceramiento de los contratos
SNP y su conversin a contratos de naturaleza
laboral redujo la reforma a la aprobacin
de proyectos de ley, tales como la Ley de
contrataciones y adquisiciones del Estado53,
la Ley del servicio diplomtico54 y la Ley
sobre la prohibicin de ejercer la facultad de
nombramiento y contratacin de personal en
casos de parentesco55. La opcin fundamental
expresada en ellos consista en flexibilizar
y simplificar los sistemas administrativos
mediante una importante desregulacin56.
1.1.3 Tercer intento de reformas (20002006): Institucionalidad pblica

A inicios del ao 2000, se evidenciaba
una profunda desconfianza por parte de
los ciudadanos ante el desprestigio de la
administracin pblica como prestadora de
servicios y por los altos niveles de corrupcin,
debido a la falta de mecanismos de transparencia
y control de la gestin. Por ello, fue necesaria la
creacin de espacios de concertacin de polticas
pblicas que permitieran superar la desconfianza
de la ciudadana en sus instituciones y hacer ms
53
54
55
56
57
58
eficiente el aparato estatal. En este contexto,

en el ao 2002, se inici un nuevo proceso de
modernizacin y descentralizacin del Estado
con los siguientes objetivos: (i) reconciliacin
entre los ciudadanos y las instituciones pblicas
y la democracia; (ii) otorgamiento de servicios
eficaces y de calidad; (iii) utilizacin de los escasos
recursos de manera eficiente y transparente,
rindiendo cuentas de manera peridica; (iv)
mejoramiento de los espacios de participacin
ciudadana y (v) implementacin de mecanismos
de transparencia de la gestin pblica. Para tal
fin, se adopt una serie de cambios normativos
que se detallan en el Cuadro 1.
La reforma del servicio civil se consider
fundamental para el xito del proceso de
modernizacin y descentralizacin del Estado.
Por tal motivo, en febrero de 2001, se conform
una Comisin Multisectorial encargada de
elaborar un informe sobre la situacin del
personal de la administracin pblica central57.
En su informe final, la Comisin recomend,
entre otras, lo siguiente58:
Incorporar al personal SNP a un nuevo
rgimen especial que otorgue de forma
restringida ciertos beneficios laborables,
como vacaciones, seguro social y rgimen
pensionario,
Establecer un rgimen especial para
profesionales y servidores de mando medio,
con reglas que aseguren sus posiciones
sin perder la meritocracia como principio
rector,
Disear un rgimen ms flexible, similar al
rgimen privado, para el personal en los
niveles ms altos y bajos.
DS 059-96-PCM.
DS 040-97-RE.
Ley 26771.
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, 1996, pp. 6-7 citado por Cortzar, 2002, p. 39.
Comisin creada mediante DS 004-2001-TR e integrada por representantes de la PCM, MTPE y MEF.
En USAID, 2005, p. 18-19; y en Comisin Multisectorial, 2001, p. 70-73.
10
Cambios Normativos para el Proceso de Modernizacin y

Descentralizacin del Estado
Cambio normativo
Acuerdo Nacional
(22 de julio de 2002)
Ley Marco de modernizacin
de la gestin del Estado
(Ley 27658 promulgada en
enero de 2002)
Ley de bases de la
descentralizacin
(Ley 27783 promulgada en abril
de 2002)
Ley Orgnica de gobiernos

regionales
noviembre de 2002)
Ley Marco del empleo pblico
febrero de 2004)
Modificacin del Captulo

de descentralizacin de la
Constitucin Poltica de 1993
(Ttulo III - ao 2005)
Cuadro 1
Descripcin
Documento con 29 polticas nacionales en temas vinculados con la democracia y el Estado de derecho, equidad,
justicia social y competitividad del pas.
Declara al Estado en proceso de modernizacin con la finalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado
democrtico y descentralizado al servicio del ciudadano.
Regula la estructura y organizacin del Estado en forma
democrtica, descentralizada y desconcertada, correspondiente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Asimismo, define las normas que regulan la
descentralizacin administrativa, econmica, productiva,
financiera, tributaria y fiscal.
Establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada
del gobierno regional conforme a la Constitucin y a la Ley
de bases de la descentralizacin.
Determina los principios que rigen el empleo pblico, los
deberes y derechos generales de los servidores, su clasificacin, acceso, gestin del empleo, rgimen disciplinario y
ente rector del empleo pblico que sera despus modificado.
Reinstala la necesidad de descentralizacin y la inclusin
de gobiernos regionales en las polticas pblicas.
Asimismo, la Comisin Multisectorial elabor

las siguientes normas relacionadas con la tica
en la administracin pblica:
Ley sobre prohibiciones e incompatibilidades
de funcionarios y servidores pblicos59,
59
60
61
Ley sobre la gestin de intereses en la

administracin pblica60,
Ley sobre el cdigo de tica de la funcin
pblica61.
Aprobada por Ley 27588 del 22 de noviembre de 2001.

Aprobada por Ley 28024 del 12 de julio de 2003.
Aprobada por Ley 27815 del 12 de agosto de 2002.
11
La Ley sobre prohibiciones e incompatibilidades

de funcionarios y servidores pblicos obliga a
los funcionarios y servidores pblicos a guardar
secreto y/o reserva en los temas que la ley
mande y en lo que la ley no sea explcita, pero
cuyo uso de informacin pueda ser usado en
beneficio personal. Adicionalmente, seala
que los funcionarios y servidores pblicos
quedan impedidos de aceptar representaciones
remuneradas respecto de las empresas
comprendidas en el mbito de su funcin, formar
parte del directorio de una empresa privada y
otras medidas que limiten su imparcialidad.
Por su parte, la Ley sobre la gestin de intereses
en la administracin pblica reglamenta
los procesos formales, reglas, deberes y
prohibiciones que se deben cumplir en el mbito
de la gestin de intereses, entendido como las
acciones que realiza un gestor de inters con
el propsito de influir en una decisin pblica.

La gestin de intereses debe ser transparente,
por lo cual tanto el gestor como el tema,
obligatoriamente, deben estar registrados.
Las sanciones a los servidores pblicos estn
contempladas en el cdigo de tica de la
funcin pblica y en la carrera administrativa62.
El cdigo de tica de la funcin pblica es de
alcance transversal a todos los servidores
pblicos, independientemente del rgimen
jurdico que tenga la entidad y del rgimen
laboral o de contratacin al que est sujeto
el servidor pblico63, y establece un conjunto
de principios, deberes y prohibiciones64 que,
de ser transgredidos, son sujeto de sancin.
La carrera administrativa establece sanciones
y procedimientos de aplicacin exclusiva a
los servidores del rgimen laboral pblico
administrativo.
Principios, deberes y prohibiciones del

Cdigo de tica de la funcin pblica
Grfico 3
PRINCIPIOS
DEBERES
PROHIBICIONES
Respeto
Probidad
Eficiencia
Idoneidad
Veracidad
Lealtad y obediencia
Justicia y equidad
Lealtad al Estado de
derecho
Neutralidad
Transparencia
Discrecin
Ejercicio adecuado del
cargo
Uso adecuado de los
bienes del Estado
Responsabilidad
Mantener intereses de
conflicto
Obtener ventajas
indebidas
Realizar actividades de
proselitismo poltico
Hacer mal uso
de informacin
privilegiada
Presionar, amenazar
y/o acosar
Fuente: Cdigo de tica de la funcin pblica

Los servidores civiles pueden tener responsabilidad civil o penal. No se ha desarrollado esos casos porque su proceso
y resolucin estn a cargo del Poder Judicial.
62
Artculo 4 de la Ley 27815.
62
Para mayor detalle, ver el documento Resumen de Principios, Deberes y Prohibiciones del Cdigo de tica para la
funcin pblica, publicado en la pgina web de SERVIR.
62
12
Los tipos de sanciones contemplados en el

Cdigo de tica de la Funcin Pblica son en
total seis (ver Grfico 4) cuya aplicacin depende
de: (i) perjuicio ocasionado a los servidores o a
la administracin pblica, (ii) afectacin a los
procedimientos, (iii) naturaleza de las funciones
desempeadas, (iv) cargo, (v) jerarqua del

infractor y (vi) reincidencia65. Las multas se
determinan en funcin de la gravedad de la
infraccin y sobre la base de una proporcin de
la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), llegando,
en algunos casos, a representar hasta 12 UIT.
Clasificacin de las sanciones en

el Cdigo de tica de la funcin pblica
Infracciones
leves
Amonestacin
Suspensin
Multa
Infracciones
graves
Resolucin contratual
Destitucin o despido
Multa
Grfico 4
Fuente: Cdigo de tica de la Funcin Pblica

Una vez aprobadas estas normas relacionadas

con la tica en la administracin pblica,
el proceso de reforma del servicio civil no
continu, quedando las recomendaciones de
la Comisin Multisectorial concernientes a la
profesionalizacin del servicio civil nuevamente
abandonadas. El principal argumento para
postergar dicha reforma fue el costo fiscal del
proceso.
En el ao 2003, el Banco Interamericano de
Desarrollo -BID - public el ranking sobre la
65
66
67
calidad del servicio civil en Amrica Latina,

ubicando al servicio civil peruano en el
puesto 17 de 21 pases de la regin66. Como
consecuencia, la necesidad de la reforma del
servicio civil se coloc nuevamente en agenda,
promulgndose en el ao 2004 la Ley Marco
del empleo pblico67 - LMEP - como norma
transversal al empleo pblico.
La LMEP tuvo como objetivo determinar los
aspectos generales que rigen al empleo pblico,
siendo de aplicacin a la prestacin de los
Artculo 10 del DS 033-2005-PCM. Reglamento del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.

Cortzar (2003).
Ley 28175 aprobada el 19 de febrero de 2004.
13
servicios personales, subordinada y remunerada

entre una entidad de la administracin pblica
y un empleado pblico, cualquiera fuera la
clasificacin que este tenga68. Es decir, la ley
establece un solo y nico rgimen para los
empleados estatales, cualquiera sea el sistema
laboral en el que se encuentren, dado que en los
organismos pblicos conviven dos regmenes
laborales69. Un aspecto resaltante de la LMEP
es el cambio de enfoque en la clasificacin
de los trabajadores del sector pblico a partir
de las funciones que desempea y no por el
nivel acadmico alcanzado. La LMEP es una
norma transversal a todas las entidades de la
administracin pblica70, la cual alcanza a todo
funcionario y servidor pblico. Sin embargo,
esta Ley no incluye a los trabajadores que se
relacionan con el Estado mediante los contratos

de servicios no personales ni los contratos
civiles71.
El Cuadro 2 muestra los principales aportes
de la LMEP, donde esta establece una nueva
clasificacin de los grupos ocupacionales al
interior del servicio civil. Asimismo, incorpora
al interior del grupo de directivos pblicos a los
directivos superiores, en donde se establece que
a este grupo se ingresa por concurso de mritos
y capacidades de los servidores ejecutivos y
especialistas. Adicionalmente, la LMEP fija que
el porcentaje de directivos superiores no debe
superar el 10% del total de puestos de una
entidad y que la ineficiencia en este cargo da
lugar al regreso a su grupo ocupacional.
Artculo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a los trabajadores de las
empresas del Estado ni a los obreros municipales.
69
Iacoviello & Zuvanic (2006).
70
De acuerdo con el Artculo 3 de la Ley 28175, las entidades de la administracin pblica son:
- El Poder Legislativo, conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso de la Repblica
- El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos especiales y, en general,
cualquier otra entidad perteneciente a este Poder
- El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgnica
- Los Gobiernos Regionales, sus rganos y entidades
- Los Gobiernos Locales, sus rganos y entidades
- Los organismos constitucionales autnomos
71
Segn la Presidencia del Consejo de Ministros (2004), los contratos de servicios no personales representaban el 26.5%
del total de empleados pblicos en el ao 2004.
68
14
Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Pblico

Materia
Clasificacin del
personal
Acceso al empleo
pblico
Derechos y
obligaciones de los
trabajadores
Sistema de
Administracin del
Empleo Pblico
Resolucin de
controversias
Cuadro 2
Regulacin
Funcionario pblico
- de eleccin popular directa y universal o confianza poltica
originaria
- de nombramiento y remocin regulados
- de libre nombramiento y remocin
Empleado de confianza
Servidor pblico
- Directivo superior
- Ejecutivo
- Especialista
- Apoyo
Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la
administracin pblica
Derechos: Igualdad de oportunidades, proteccin adecuada contra
el cese arbitrario, capacitacin, otros
Obligaciones: cumplir normas ticas y de conducta, no practicar
actividades polticas en entidades pblicas, otras
Creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), cuyas
funciones eran vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de las
normas y procesos tcnicos del empleo pblico. Adscrito a la PCM
Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente que resolvera los
recursos de apelacin relativos al empleo pblico
Fuente: LMEP
Elaboracin SERVIR - GPGRH
Del mismo modo, conjuntamente a la LMEP,

se proyect implementar las siguientes
acciones:
Revisin y reformulacin de los CAP,
Incorporacin del personal permanente a
la nueva carrera administrativa y
Concursos pblicos abiertos para puestos
presupuestados no cubiertos, a los cuales
podran postular los SNP.
72
Finalmente, el desarrollo de la LMEP requera de la

formulacin e implementacin de cinco normas72:
Ley de carrera del servidor pblico,
Ley de los funcionarios pblicos y empleados
de confianza,
Ley de gestin del empleo pblico,
Ley de incompatibilidades y responsabilidades,
Ley del sistema de remuneraciones del empleo
pblico.
Segunda Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28175.
15
A pesar de la aprobacin de los cinco proyectos

de Ley por parte del Consejo de Ministros
entre los aos 2004 y 2005, ninguno de ellos
fue aprobado por el Congreso de la Repblica
por el la incertidumbre respecto de los efectos
negativos de una variacin en la poltica
remunerativa o el incremento del gasto de la
planilla pblica73. Esta decisin consider el
hecho que el gasto en planilla se duplic entre
1999 y 2005 debido a aumentos remunerativos
a docentes, mdicos, policas y trabajadores
estatales, llegando a representar el 26% del
gasto total del presupuesto pblico74.
1.1.4 La actual reforma (2008-a la

fecha): Reforma del servicio civil creacin de la Autoridad Nacional
del Servicio Civil
La Ley de la carrera magisterial constituy
un paso importante de reforma en el sector
educacin, sin embargo, fue considerada como
una reforma aislada del servicio civil. La Ley de la
carrera magisterial75 fue promulgada en el ao

2007 en reemplazo de la carrera del profesorado,
buscando revertir la desvalorizacin de las
remuneraciones de los profesores y mejorar
su reconocimiento social. Por tal motivo, la
Ley supone el mejoramiento sustancial de sus
remuneraciones y competencias, as como el
aumento de la calidad, eficiencia y equidad de
la carrera. Del mismo modo, la Ley establece
una evaluacin constante a los profesores.
En el ao 2008, se abre una ventana de
oportunidad para la mejora y modernizacin
del Estado a raz de la implementacin del
tratado de libre comercio Per Estados
Unidos. De esta manera, se propuso fortalecer
la gestin del Estado mediante la promulgacin
de una serie de decretos legislativos vinculados
con el servicio civil como parte de la estrategia
para mejorar la eficacia y eficiencia del Estado
y con la finalidad de facilitar la implementacin
del acuerdo de promocin comercial Per
Estados Unidos (ver Cuadro 3).
De acuerdo con estimaciones de la PCM, el impacto fiscal sera de 266 millones de soles, pero de acuerdo con cifras del
MEF, se estim un costo de 2,000 millones de soles y que adems debera considerarse el efecto que la homogenizacin
de las remuneraciones tendra en las expectativas y demandas de otros grupos de empleados pblicos.
74
Iacoviello & Zuvanic (2006).
75
Ley 29062 aprobada en 2007 y su reglamento (DS 003-2008-ED) aprobado en 2008.
73
16
Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil

Problema
Ausencia de:
un organismo rector que
gestione los recursos
humanos y
un tribunal de resolucin de
controversias
Ausencia de reclutamiento
formal de profesionales
altamente capaces
Ausencia de sistemas de
evaluacin
Ausencia de polticas y
programas de capacitacin
Inflexibilidad del rgimen
de carrera limita esfuerzos
para racionalizar personal,
especialmente en regiones y
municipalidades
Cuadro 3
Propuesta
Creacin e implementacin de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil SERVIR como
organismo rector y del Tribunal del Servicio
Civil
Norma
DLeg 1023
Creacin y regulacin del cuerpo de gerentes

pblicos
DLeg 1024
Evaluacin permanente para:

DLeg 1025
Capacitar a los de rendimiento insuficiente
Reconocer y premiar al eficiente a travs
de ascensos, retribucin y reconocimiento
moral
Contar con personal idneo.
Aprobacin de normas de capacitacin y
DLeg 1025
fondo de capacitacin
DLeg 1026
Establecimiento de un rgimen especial
facultativo para que los gobiernos regionales
y locales implementen procesos de
modernizacin integral
Elaboracin SERVIR - GPGRH
Paralelamente, el Congreso aprob la Ley

Orgnica del Poder Ejecutivo - LOPE76 - con
el objetivo de: (i) establecer los principios y
normas bsicos de organizacin, competencias
y funciones de los ministerios, precisando las
funciones exclusivas y las compartidas con otras
entidades del Estado y (ii) reordenar las polticas
y funciones sectoriales en los tres niveles de
gobierno. Asimismo, reconoci como uno

de los sistemas administrativos de aplicacin
nacional al sistema administrativo de gestin de
recursos humanos, cuya finalidad es regular la
utilizacin de los recursos en las entidades de la
administracin pblica, promoviendo la eficacia
y eficiencia en su uso77.
DLey 29158 promulgada el 20 de diciembre de 2007. Por su alto costo poltico, no fue aprobada en el ao 2003
conjuntamente con la Ley Marco de modernizacin de la gestin del estado y la Ley de bases de la descentralizacin.
77
Artculo 46 de la Ley 29158.
76
17
Del mismo modo, en el ao 2008, se aprob

y regul el rgimen especial de contratacin
administrativa de servicios CAS78, el cual
reemplaz a los contratos de servicios no
personales. A diferencia de los trabajadores
con contrato de SNP, los trabajadores bajo
la modalidad de contratacin CAS gozan de
algunos derechos laborales como vacaciones,
afiliacin a ESSALUD y rgimen pensionario,
sin embargo, se estableci que es una
modalidad contractual administrativa y no
laboral. Actualmente, el rgimen especial de
contratacin administrativa de servicios debe
ser entendido como un contrato laboral y no
como un contrato administrativo, es decir, como
un rgimen laboral especial de la administracin
pblica independiente de los dems regmenes
laborales ya existentes en el Estado79. Este
rgimen especial de contratacin es aplicable a
todas las entidades de la administracin pblica,
con excepcin de las empresas del Estado.
78
79
Desde la creacin de SERVIR, toda referencia

al empleo pblico se entiende sustituida por
servicio civil. As, el tema central no es empleo
pblico o carrera administrativa sino el Estado
al servicio del ciudadano a travs del servicio
civil. Adicionalmente, se dej sin efecto el
Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP),
el Tribunal del Empleo Pblico y la Escuela
Nacional de Administracin Pblica, creados a
partir de la Ley Marco del empleo pblico, pero
ninguno implementado.
En el captulo 3 del presente documento, se
desarrolla en detalle las funciones y las acciones
que ha venido desarrollando la Autoridad
Nacional del Servicio Civil durante los ltimos
tres aos. En Anexo 3, se presenta un cuadro
resumen de las cuatro ltimas reformas del
servicio civil en el Per.
Leg 1057 y su reglamento el DS 075-2008-PCM.

Para mayor detalle, ver la Ley 29849 con fecha 06 de abril de 2012.
18

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EL

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Las personas constituyen el elemento ms valioso

A partir del ao 1990, producto de los cambios

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del sinceramiento de los contratos SNP y su

administracin pblica porque cada rgimen

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El rgimen de la actividad privada constituye un

sin embargo, el rango de dispersin de los

tcnico especializado y rector del sistema

por razones de responsabilidad fiscal y

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tica, incompatibilidades y responsabilidades

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Militares y policas (Ley 28359 - 2004 y

Administrativos (DLeg 276 - 1985)

Rgimen de la actividad privada

Sin carrera y con vnculo civil: Locadores de servicio (2009)

Procesos de gestin de servidores pblicos

Fuente: Longo (2004)

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

del rgimen laboral estatutario u otras

de trabajo de una entidad, de acuerdo con el

as personas constituyen el elemento ms

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

sido producto de la coexistencia de distintos

la actividad privada, rgimen especial CAS,

El presente documento busca contribuir al

l servicio civil engloba a todas las personas

de los servidores pblicos a nivel central y del

Desde hace 75 aos, son varias las entidades en

Cronologa de creacin de entidades a cargo de

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se cre el Consejo Nacional del Servicio Civil6,

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Con el fin de mejorar la eficiencia de la

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