CAPÍTULO 24

La actividad del Estado

y la necesidad de financiamiento

EL PRESUPUESTO COMO HERRAMIENTA

DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y DE POLÍTICA PÚBLICA

Las políticas estabilizadoras

En realidad, las políticas estabilizadoras son, en realidad políticas monetarias
y fiscales ideadas para moderar las fluctuaciones de la economía (tasas de creci-
miento, inflación, desempleo).

Sin embargo, es necesario resaltar que dichas políticas se traducen en decisio-

nes del Gobierno que están influidas por las condiciones económicas vigentes en
cada momento en la vida de un país que se define como ciclo económico.

Justamente, las políticas de estabilización son medidas gubernamentales que

intentan controlar la economía para mantener la actividad económica (medida
en su producto bruto interno) cerca de su nivel potencial, con tasas de inflación
bajas y estables desarrollando al mismo tiempo una política expansiva que aspira a
incrementar dicha actividad.

Es decir que las políticas de estabilización tienden a moderar los diversos ciclos
económicos que se presentan durante un determinado proceso (que puede abarcar
meses o años), por eso suelen ser llamadas también políticas anticíclicas.

El Presupuesto Público como estabilizador

En su ejecución, las políticas anticíclicas tienen por objeto ir nivelando el equi-
librio de la actividad económica, no en todos los meses o años sino en aquellos
períodos en que se presentan distorsiones o desequilibrios, como las épocas de
inflación o de depresión y, por lo tanto, el Estado en su Presupuesto debe incorpo-
rar las previsiones correspondientes para lograr dicho equilibrio.

Es decir que, por ejemplo:

García - Derecho Alfaomega 347

  Si en épocas de inflación el presupuesto del Gobierno presenta un exceso
de recaudación de impuestos sobre los gastos puede destinarlo a reducir
su Deuda Pública, con el fin de ir estabilizando la situación planteada.
 Si en épocas de depresión, dicho presupuesto puede presentar un déficit
por menores impuestos que gastos, la Deuda Pública tenderá a producir
un incremento de la misma con el fin de lograr una mayor expansión
que neutralice ese momento de crisis.

No puede concebirse en la civilización moderna ninguna organización eco-

nómica que no se encuentre sujeta al sostenimiento de un Estado encargado de
asegurar a todos sus componentes su participación en la actividad económica.

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

Generalidades
El planeamiento de la acción a desarrollar por el Estado en materia económica
y política pública durante un determinado período expresado en términos numé-
ricos constituye el Presupuesto Público.

De allí que, la Ley de contabilidad establezca con toda claridad los alcances de
dicha definición al decir:

 El presupuesto General de la Administración Nacional comprenderá

todas las erogaciones que se presumen deberán hacerse en cada ejercicio
financiero y el cálculo de los recursos que se destinen a cubrirlas.

Y refiriéndose al período que debe comprender, agrega que el año financiero,

se determinará por el ejercicio que comienza el 1º de enero y termina el 31 de di-
ciembre de cada año.

El presupuesto puede ser analizado desde distintos puntos de vista bien di-
ferenciados:

 Financiero, pues puede definirse como el planeamiento de la acción a

desarrollar por el Estado durante un determinado período expresado en
términos numéricos.
 Jurídico y constitucional, dado que el presupuesto es una ley por medio
de la cual son autorizados los gastos y previstos los recursos del Estado
a utilizar durante un período determinado.

Respecto de la naturaleza jurídica también se considera el presupuesto como

un acto administrativo por el cual el Poder Legislativo autoriza al Poder Ejecutivo
para llevar a cabo los gastos comprendidos en él y efectivizar los recursos nece-
sarios para satisfacerlos.

348 Alfaomega García - Derecho

Caracteres
Las características más salientes del presupuesto son:

Dado que constituye una autorización que se realiza anual-

Anualidad mente y comprende un ejercicio financiero que comienza el
1º de enero y termina el 31 de diciembre.

Por cuanto comprende todos los gastos y recursos del Estado,

Universalidad cualquiera sea su aplicación u origen.

Ya que en una sola autorización se encuadran todas las previ-

Unidad siones, salvo casos especiales en que se autoricen ampliacio-
nes o reducciones al presupuesto anual.

A efectos de que sea conocido no sólo por lo órganos admi-

Publicidad nistrativos estatales, sino por toda la opinión pública; esta es
una de las características del sistema republicano de gobierno.

El Presupuesto Público o Presupuesto del Estado constituye la representación

numérica de la previsión de sus gastos e inversiones y la fuente de los ingresos
necesarios para afrontar los mismos, durante un período determinado posterior
a la fecha en que se realiza.
Para la formulación del proyecto de ley del Presupuesto General, el Poder
Ejecutivo Nacional fija anualmente sus lineamientos generales; a tal fin, las de-
pendencias especializadas del mismo deben practicar una evaluación del cum-
plimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y
una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparando una
propuesta de prioridades presupuestarias, en general, y de planes o programas de
inversiones públicas en particular.

El proceso de elaboración presupuestaria

La elaboración del presupuesto por parte del Estado está a cargo de los diver-
sos departamentos ministeriales y órganos del Estado, dando lugar a un sistema
de acuerdos múltiples entre los distintos responsables de su confección y los di-
versos departamentos ministeriales y órganos del Estado.
En consecuencia en esta etapa del proceso actúan:
El gobierno central. Los gobiernos regionales y locales, Las municipalidades provincial
y distrital; Los organismos y las instituciones descentralizadas, las empresas públicas, priva-
das y mixtas quienes aportan los datos necesarios que permitan lograr el equilibrio
presupuestario entre los de ingresos y los gastos.
La Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la Subsecretaría de Presupuesto
de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Producción es el ente encar-
gado de recibir los anteproyectos de Presupuesto de las distintas instituciones de
la Administración Pública Nacional.

García - Derecho Alfaomega 349

 En base a esos anteproyectos, realiza un análisis exhaustivo de los resultados
de los años anteriores y de las políticas y objetivos contemplados en los progra-
mas del gobierno, llevando a cabo un proceso que culmina con la formulación del
Proyecto de Ley de Presupuesto que es remitido antes del 15 de septiembre de cada
año al Congreso de la Nación, para su aprobación.

En la etapa de formulación del Presupuesto y en forma previa a su entrega al

Congreso interviene la Jefatura de Gabinete y el Presidente de la Nación.

Estructura de la ley de presupuesto general

El proyecto del Presupuesto General consta de tres títulos cuyo contenido será
el siguiente:

TÍTULO I – Disposiciones generales.

TÍTULO II – Presupuesto de recursos y gastos de la administración Central.
TÍTULO III – Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados.

Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la pre-

sente ley que regirán para cada ejercicio financiero conteniendo normas que se
relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del
presupuesto del que forman parte.

En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente,

como reformar o derogar leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos u
otros ingresos.

Se incluirán los cuadros que permitan una visión global del presupuesto y sus
principales resultados.

A tal fin se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén
recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas
a percibirlos en nombre de la administración central, el financiamiento provenien-
te de donaciones y operaciones de crédito público, representen o no entradas de
dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime
existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta.

No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan

a la coparticipación de impuestos nacionales.

Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el

periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.

350 Alfaomega García - Derecho

Proyecto de presupuesto
Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organis-
mos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina
Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general.

El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:

a. Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de

los organismos descentralizados, clasificados por rubros.
Los ingresos constituyen los recursos necesarios para satisfacer dichos
gastos e inversiones (a través de impuestos, tasas y contribuciones), como
así también las deudas que contrae el Estado para cubrir la falta de in-
gresos estacionales (generalmente en forma transitoria) o las inversiones
importantes cuya adquisición mediante deudas que se contraen a largo
plazo.
b. Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada orga-
nismo descentralizado, los que identificarán la producción y los créditos
presupuestarios.
Los gastos se entienden como el conjunto de erogaciones que realiza
el Estado para cumplir con sus fines y respecto de las inversiones toda
adquisición de activos fijos para su mantenimiento y obras públicas
destinadas al servicio de la comunidad.
c. Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de
inversión que se prevén ejecutar.
d. Resultados de las cuentas corrientes y de capital para la administración
central, para cada organismo descentralizado y para el total de la admi-
nistración nacional.

Generalmente, sobre todo en los países democráticos, la aprobación del Pre-

supuesto Público es resorte exclusivo del Parlamento o Poder Legislativo, facultad
expresamente establecida en sus respectivas constituciones, al igual que el con-
trol de la forma en que se ha ejecutado el mismo, al vencimiento del período que
comprende.

Aprobación del presupuesto

Concluida su preparación, el proyecto de presupuesto debe ser aprobado por
el Parlamento donde se analizan las distintas partidas pudiendo realizarse modi-
ficaciones al mismo de común acuerdo entre los legisladores.

El envío del Proyecto de la Ley se realiza sobre la base de lo establecido por el

artículo 75, inciso 8, de la Constitución Nacional, referido a la atribución al Poder
Legislativo de fijar anualmente el Presupuesto General de Gastos y Cálculo de
Recursos de la Administración Nacional y de acuerdo al artículo 100, inciso 6, de la
citada Constitución que asigna al Jefe de Gabinete de Ministros la responsabilidad

García - Derecho Alfaomega 351

de enviar al Congreso el Proyecto de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo Nacional.

El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto ge-

neral a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año
anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que contenga una relación
de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología
utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autori-
zaciones para gastar así como las demás informaciones y elementos de juicio que
estime oportunos.

Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto

general, de3be regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los ajustes que
deber introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administra-
ción central y de los organismos descentralizados.

El Congreso aprueba el Proyecto de Ley después de una etapa de análisis,

revisiones y cambios el cual una vez aprobado contiene, entre otras, las siguientes
informaciones:

 Monto de la recaudación estimada en concepto de los diferentes impues-

tos y cargas sociales.
 Programas, proyectos y actividades a realizar en las instituciones públi-
cas y gasto asociado.
 Cantidad y costo del personal de esos organismos.
 Forma de distribución de los gastos en salud, defensa, educación y para
otros fines.
 Inversiones a realizar.

Ejecución y su control
Una vez aprobado por el Parlamento debe encuadrarse la actividad de la Ad-
ministración dentro de los límites aprobados por el mismo, por lo cual su acción
debe encontrarse dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos dentro
de las partidas establecidas en el mismo.
La Oficina Nacional de Presupuesto debe evaluar su ejecución tanto en forma pe-
riódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo y para ello, las jurisdicciones
y entidades de la administración nacional deberán:

 Llevar registros de información de la gestión física de la ejecución de sus

presupuestos, de acuerdo con las normas técnicas correspondientes;
 Participar los resultados de la ejecución física del presupuesto a la Ofi-
cina Nacional de Presupuesto.

352 Alfaomega García - Derecho

ORGANISMOS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL DE EJECUCIÓN

Para el desarrollo de las actividades que el Estado tiene a su cargo y que debe
llevar a cabo de acuerdo con el planeamiento presupuestario establecido, existen
numerosos organismos dependientes tanto centralizados como descentralizados
con autonomía propia (entidades autárquicas) o del propio Estado y también de entes
reguladores de distintas actividades.

El siguiente cuadro permite conocer las características y función de tales orga-

nismos, que hemos tratado de resumir en el siguiente cuadro, con el fin de brindar
una apretada síntesis de tales conceptos:

Es una entidad autárquica que depende directamente del

Presidente de la Nación. Se ocupa de la auditoría contable
y financiera del sector público. Se integra con “sucursa-
les”, las unidades de Auditoría Interna, que son las encar-
gadas de reunir información, detectar irregularidades e
SINDICATURA informar a la SGN.
GENERAL DE Otra función de la SGN es la de fijar las normas de la con-
LA NACIÓN tabilidad pública. Trabaja monitoreando coetáneamente
la actividad administrativa.
Cuando detecta una irregularidad que afecta al erario,
tiene que informar dentro de los 15 días al Presidente. Si
además sospecha de un funcionario, debe comunicarlo a
la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas.

PROCURACIÓN
Órgano de asesoramiento jurídico del PEN; su titular es
DEL TESORO el jefe de todos los abogados del Estado.
NACIONAL
Es una dependencia del Ministerio Público que sustancia
FISCALÍA sus investigaciones mediante sumarios administrativos.
NACIONAL DE Es un organismo híbrido ya que, además de estos su-
INVESTIGACIONES marios administrativos, lleva a la justicia las sospechas
ADMINISTRATIVAS comunicadas por la SGN con respecto a la conducta de-
lictuosa de los funcionarios públicos.

Ente contemplado por el art. 85 de la CNA. Es un orga-

nismo de asistencia técnica del Congreso, cuyo titular es
AUDITORÍA elegido por la primera minoría. Sus funciones consisten
GENERAL DE en el control de la legalidad, gestión y auditoría de la
LA NACIÓN actividad de toda la Administración Pública, así como
intervenir en la aprobación o rechazo de las cuentas de
percepción e inversión de fondos públicos. Se expresa a
través de dictámenes, los cuales no son vinculantes.

COMISIÓN
Se ocupa de los decretos de necesidad y urgencia, como
BICAMERAL se vio anteriormente.
PERMANENTE

García - Derecho Alfaomega 353

 Organismo independiente, contemplado en el art. 86
de la CNA; cuyo titular es designado y removido por el
Congreso con el voto de las 2/3 de los presentes, siendo
reelegible una sola vez, y que tiene legitimación procesal,
DEFENSOR
es decir que puede iniciar juicios. Son sus funciones la
DEL PUEBLO defensa y protección de los derechos humanos y demás
derechos y garantía ante hechos, actos u omisiones de la
Administración Pública, así como el control del ejercicio
de las funciones administrativas públicas.

Es un órgano independiente con autonomía funcional

y autarquía financiera, que tiene por función promover
la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de
los intereses generales de la sociedad, en coordinación
MINISTERIO con las demás autoridades de la República. Se encuentra
PÚBLICO integrado por:
 Ministerio Público Fiscal: dirigido por el Procurador
General de la Nación
 Ministerio Público de la Defensa: coordinado por el
Defensor General de la Nación

Monitorean el cumplimiento de los contratos de conce-

ENTES sión de los servicios públicos. Son entidades autárquicas,
REGULADORES que además reciben las quejas y sugerencias de los con-
sumidores, en audiencias públicas.

Entes reguladores
En el marco del proceso de privatización, en Argentina se han creado los de-
nominados Entes Reguladores, encargados del seguimiento, fiscalización y control
de los contratos de concesión de servicios públicos a empresas privadas.

Las competencias primordiales atribuidas a estos organismos de regulación

son el efectivo control del cumplimiento de las obligaciones asumidas por los
prestadores privados de servicios públicos, ante el Estado y la comunidad; la pro-
tección de los derechos de los usuarios; así como evitar las prácticas monopólicas
en los mercados específicos.

Los Entes Reguladores en funcionamiento son los siguientes:

Creado por la Ley No. 22285 de 1980. El Decreto No. 660 de

COMITÉ 1996 dispone que debe formar parte de la fusión para cons-
FEDERAL DE tituir la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC),
RADIODIFUSIÓN pero el Decreto No. 1260 de 1996 lo excluye de la fusión
(COMFER) citada. Depende de la Secretaría General de la Presidencia
de la Nación.

354 Alfaomega García - Derecho

 Constituido en 1992 por un convenio entre el Poder Ejecu-
ENTE TRIPARTITO
tivo nacional, la provincia de Buenos Aires y la municipa-
DE OBRAS
lidad de la ciudad de Buenos Aires. Ratificado por el De-
Y SERVICIOS
creto No. 999 de 1992. Depende de la Secretaría de Obras
SANITARIOS
Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
(ETOSS) Pública y Servicios.

ENTE REGULADOR Creado mediante la Ley No. 24065 de 1992. Depende de

DE LA ELECTRICI- la Secretaría de Energía del Ministerio de Planificación
DAD (ENRE) Federal, Inversión Pública y Servicios.

ENTE Creado a través de la Ley No. 24076 de 1992.

REGULADOR DEL Depende de la Secretaría de Energía del Ministerio de
GAS (ENARGAS) Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Constituida en 1996 como resultado de la fusión de la

Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT), la
Comisión Nacional de Correos y Telégrafos (CNCT) y el
COMISIÓN
Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), con base en
NACIONAL DE
el Decreto No. 660. El Decreto No. 1260 de 1996 elimina el
COMUNICACIONES
COMFER de esta fusión. Funciona como organismo des-
(CNC) centralizado en el ámbito de la Secretaría de Comunica-
ciones del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios.

Creada mediante el Decreto No. 660 de 1996, a través de

COMISIÓN la fusión de la Comisión Nacional de Transporte Auto-
NACIONAL DE motor (CONTA) y la Comisión Nacional de Transporte
REGULACIÓN DEL Ferroviario. Actúa como organismo descentralizado en
TRANSPORTE el ámbito de la Secretaría de Transportes del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Creada a través de la Ley No. 24.804 promulgada par-

AUDITORÍA cialmente en abril de 1997, como sucesora del ex Ente
REGULATORIA Nacional Regulador Nuclear (ENREN), creado a su vez
NUCLEAR (ARN) por el Decreto No. 1540 de 1994. Depende de la Secreta-
ría General de la Presidencia de la Nación.

ORGANISMO Creado por el Decreto No. 239 de 1999. Es el sucesor del

REGULADOR DE ex Organismo Regional de Seguridad de Presas Comahue,
SEGURIDAD creado a su vez por medio del Decreto No. 2736 de 1993.
DE PRESAS Depende de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio
(ORSEP) de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Creado por medio del Decreto No. 87 de 2001. Surge de la

ÓRGANO DE reestructuración del ex órgano de Control de las Conce-
CONTROL DE siones de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires
CONCESIONES (OCRABA), creado a su vez por el Decreto No. 1994 de 1993.
VIALES Depende de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

García - Derecho Alfaomega 355

LOS RECURSOS DEL ESTADO

Introducción
El Estado en el desarrollo de su función necesita obtener fondos que le permi-
tan hacer frente no solo a sus gastos operativos sino también a inversiones desti-
nadas a satisfacer el bien público, por lo cual debe contar con:

 Recursos ordinarios de carácter permanente y en forma gradual.

 Recursos de carácter extraordinario que le permitan cubrir aquellas
deficiencias que puedan presentarse en la no continuidad de los recursos
ordinarios.
 Recursos de gran envergadura para llevar a cabo la realización de inver-
siones de importancia obtenidos por medio de créditos de terceros.

Para ello debe recurrir a la recaudación impositiva, la emisión monetaria y el

endeudamiento, sobre los cuales nos hemos de referir a continuación:

Recaudación impositiva

INTRODUCCIÓN
Es la utilizada para cubrir los gastos del Estado y pequeñas inversiones, que
se realiza por medio de la percepción de impuestos, tasas y contribuciones; en los
países federales se destina también al pago de la coparticipación de los impuestos
a las provincias de acuerdo con el régimen federal existente en los mismos.
Hemos visto anteriormente que para el cumplimiento de sus fines el Estado
necesita obtener ingresos al igual que toda unidad de producción, los cuales le
permitirán atender el costo de los servicios que produce para la comunidad.

Adam Smith los definía como:

Los ingresos que el soberano debe obtener para cubrir los gastos necesarios del go-
bierno de su pueblo y pueden provenir de algunos fondos que pertenecen al soberano
o a la comunidad y que son independientes de los ingresos del pueblo, o bien, de los
ingresos de los particulares.

Los ingresos públicos son todas las sumas de dinero que perciben el Estado y
los demás entes públicos en alguna de las siguientes formas:

Son los obtenidos por el sector público cuando utiliza las mis-
INGRESOS mas vías que el mercado, p. e. los rendimientos patrimoniales
ORDINARIOS (alquileres) o las rentas, participaciones y dividendos de las
empresas públicas.

356 Alfaomega García - Derecho

 Nacen del poder coactivo que posee el Estado, p. e. los im-
puestos, tasas, contribuciones especiales, etc.
Impuestos: constituyen la parte más importante de los ingre-
sos del Estado, obligatorios y sin contraprestación alguna.
Tasas: tributos que se pagan por la utilización de un bien o
INGRESOS servicio
DERIVADOS Contribuciones: especiales cuando el sector público realiza
una actividad dirigida a satisfacer una necesidad colectiva,
pero que beneficia más a un individuo que a otro. Cons-
trucción de una carretera que favorece a todos pero que los
propietarios de terrenos colindantes se benefician por el
incremento del precio de sus propiedades.

También, según la finalidad que se persiga, pueden ser:

Cuando se dan las características de normalidad, recu-

RECURSOS
rrencia (no se recauda de una sola vez sino repetidas
ORDINARIOS veces) y periodicidad (cada año, p. e.)

RECURSOS Resultantes de la emisión de dinero de curso legal, la

EXTRAORDINARIOS deuda pública, etc.

Emisión monetaria
Es una facultad del Estado imprimir billetes en cualquier cantidad y de cual-
quier valor; pero debe tenerse en cuenta que la emisión incontrolada de dinero
puede provocar inflación, por lo que actualmente se limita legalmente la capacidad
a los gobiernos de emitir dinero, asumiendo dicha función los bancos centrales.

Endeudamiento

FORMAS
Excepcionalmente, las deudas que el Estado contrae con terceros se destina a la
financiación de los gastos mediante la constitución de la llamada deuda pública pues
su destino principal se encuentra destinado a las grandes inversiones en obras
públicas, dado que ello implica beneficiar no solo a la generación presente sino
también a las generaciones futuras que, también, deberán contribuir a amortizar
la deuda que se contraiga por tal causa.

EL DÉFICIT PÚBLICO
Pero también el volumen de los ingresos públicos puede no satisfacer el gas-
to público en determinados períodos, lo cual producirá el llamado déficit público

García - Derecho Alfaomega 357

(situación inversa a la de superávit público en la cual los ingresos superan a los
gastos).

El Estado deberá adoptar en estos casos determinadas decisiones tendientes a

equilibrar esa situación procurando:

 Disminuir del gasto público

 Incrementar los ingresos públicos
 Otras formas de financiamiento, en caso que ninguna de las anteriores en
particular o su compensación en general permitan solucionar el proble-
ma.

Las dos primeras decisiones se encuentran, exclusivamente, al alcance del

poder público, pero no siempre es posible adoptarlas para buscar una solución
inmediata del problema planteado.

En efecto, en lo que respecta al gasto público la reducción del personal ocu-

pado en la administración pública o la reducción de sus respectos salarios, son
medidas no siempre posibles y producen a su vez una disminución de las rentas
que éstos vuelcan a la actividad económica general que se traduce, a su vez, en
otros problemas económicos (disminución de consumo y sus consecuencias, dis-
minución de impuestos, etc.)

Por su parte el incremento impositivo, basado en nuevos impuestos o aumento

de los actuales, retrae la actividad económica general, pues una importante canti-
dad de dinero se vuelca a un fin de exclusivo consumo.

En ambos casos, tales medidas producen una recesión en la actividad económi-

ca general. que actúa como motor impulsor de nuevos déficits como consecuencia
de una corriente de disminución de ingresos públicos, dado que los impuestos,
generalmente, gravan la actividad y los beneficios producto de la misma.

De allí, entonces, que los gobiernos opten, en forma generalizada, por lograr
un financiamiento del déficit que tenga alguna de las vías más comunes para ello,
como ser:

1. El financiamiento interno

2. El financiamiento externo

Entre las distintas formas de financiamiento, interno y externo, se encuentran

los créditos bancarios y la deuda pública.

La gran mayoría de los créditos que le son concedidos al sector público, con o
sin interés, provienen del Banco Central del país o sea se encuentran comprendi-
dos dentro de su propio sistema bancario (financiamiento interno).

358 Alfaomega García - Derecho

DEUDA PÚBLICA
Pero el resto de la financiación que el sector público capta, lo realiza a través
de la emisión de deuda pública que tiene una característica similar a las obligaciones
que toman a su cargo los distintos sectores de la actividad económica.
La deuda pública puede definirse como el conjunto de deudas que mantiene
el Estado con terceros del país o de otros países o instituciones de carácter inter-
nacional (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc.) siendo otra de las
formas de obtener recursos financieros, mediante la emisión de títulos valores.
Generalmente, ha sido el mecanismo utilizado para resolver los problemas de
la falta de dinero, resultantes de:

 Problemas de Tesorería (dinero en caja) necesarios para afrontar los

pagos más inmediatos (gasto público) de corto plazo, derivados de in-
suficiencias transitorias de la recaudación fiscal (por impuestos).
 Para financiar inversiones a mediano y largo plazo (obras públicas).

Sin duda alguna, la deuda pública afecta en forma directa a otras variables
económicas que representan el funcionamiento de la economía de un país, como la
oferta monetaria, el tipo de interés, el ahorro, etc., pues se contrae garantizada por
bonos u obligaciones representadas por títulos que el Estado emite para tales fines.
A veces también el Banco Central puede ser prestatario de préstamos al Esta-
do, en cuyo caso garantiza los mismos con los mismos títulos que emite el Tesoro
Público al igual que otras instituciones públicas que también pueden realizar
operaciones con el Estado en igual forma.
El plazo por el cual se emiten los títulos mencionados para el pago de la deuda
pública también constituye un factor importante, sobre todo en lo que respecta al
presupuesto público, dado que su forma de cancelación incide en el mantenimien-
to de su equilibrio pues dicho plazo puede ser:

Como las deudas emitidas con vencimientos inferiores a

un año; en realidad no son otra cosa que letras de cambio,
A corto plazo representadas por las llamadas Letras de Tesorería utilizadas,
generalmente para cubrir los déficit de caja estacionales que
suelen presentarse por oscilaciones de la recaudación fiscal.

Que son deudas que se contraen para financiar gastos or-

A mediano plazo dinarios que han excedido las previsiones presupuestarias.

Son deudas destinadas a financiar inversiones de montos

importantes que, de acuerdo con su destino, puede tener una
A largo plazo rentabilidad futura o reemplazar gastos, siendo amortizables
y con posibilidad de renovaciones sucesivas.

García - Derecho Alfaomega 359

 El servicio de la deuda estará constituido por la amortización del capital y el
pago de los intereses comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haber-
se convenido en las operaciones de crédito público.
Los presupuestos de las entidades del sector público deberán formularse
previendo los créditos necesarios para atender el servicio de la deuda; en conse-
cuencia, el Poder Ejecutivo nacional podrá debitar de las cuentas bancarias de las
entidades que no cumplan en término el servicio de la deuda pública, el monto de
dicho servicio y efectuarlo directamente.

Clasificación de la deuda pública

Es aquella contraída con personas físicas o jurídicas residen-

INTERNA tes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago
puede ser exigible dentro del territorio nacional.

Es aquella contraída con personas físicas o jurídicas residen-

EXTERNA tes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago
puede ser exigible dentro del territorio nacional.

Es aquella asumida por la misma en calidad de deudor prin-

DIRECTA cipal.

Es constituida por cualquier persona física o jurídica, pública

INDIRECTA o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval,
fianza o garantía.

POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO

La potestad impositiva o tributaria es la facultad jurídica que posee el Estado de

exigir contribuciones de las personas y empresas o bienes de éstas que se hallen
bajo su jurisdicción.

Dicha potestad deriva del poder que todo Estado, que lo ejerce por medio de
los tres poderes que forman su gobierno:

• Legislativo
• Ejecutivo
• Judicial

Límites constitucionales a la potestad impositiva del Estado

Sin embargo, esa potestad o poder tributario no es absoluta y total, sino que
tiene limitaciones de orden político y constitucional que derivan de la forma de orga-
nización política y de las disposiciones de la Constitución Nacional y de las leyes.

360 Alfaomega García - Derecho

 Entre dichas limitaciones a esa potestad o poder tributario el Estado debe,
también, ajustarse a las siguientes:

Dado que toda contribución debe encontrarse encuadrada en

LEGALIDAD una ley o norma legal. Por lo tanto, nadie está obligado a pa-
gar un impuesto que no se encuentre establecido por una ley.

NO
Debe existir una relación entre la base imponible y el monto
CONFISCA- de la contribución de manera tal que no sea confiscatoria.
TORIEDAD
El principio anterior debe obedecer a un razonamiento lógico
RAZONABILIDAD que lo avale; siendo razonable exigir que paguen más los que
tienen mayor renta o patrimonio, respetando el principio de
mayor capacidad contributiva.
Las contribuciones deben ser iguales para todos aquellos que
se encuentren en situaciones similares.
IGUALDAD Por lo tanto, la igualdad es la base del impuesto; no es una
igualdad numérica sino igualdad para todas las personas o
empresas.
Este principio se encuentra vinculado al principio de igual-
dad o sea que los tributos deben abarcar íntegramente a las
GENERALIDAD distintas categorías de personas o bienes en situación similar
y no a una parte de ellas.

PROPORCIO- Deben adecuarse a la importancia del valor del patrimonio,

NALIDAD ganancias y consumos estableciendo una relación a los mismos.

Este es un principio de justicia que se encuentra relacionado

con la capacidad contributiva de cada uno y de sus posibili-
dades y necesidades; es decir que un impuesto debe ser justo.
El principio de la equidad se refiere a que debe ser equitativo
el monto del impuesto en sí y la oportunidad en que se lo
aplique.
Además al interpretar que la equidad significa que la impo-
EQUIDAD sición debe guardar una razonable relación con la materia
imponible, es sinónimo de justicia.
Un tributo no es justo en tanto no sea constitucional. Por lo
que en esta garantía se engloban todas las otras señaladas en
este cuadro.
El “principio de equidad” articula y sintetiza a todos los demás
principios constitucionales.
Este principio tiene sus bases en el Código Civil que se refiere
a la aplicación de una ley a actos del pasado.
RETROACTI-
Las leyes impositivas pueden ser retroactivas porque derivan
VIDAD
del poder de imperio que tiene el Estado y es el Congreso que
debe sancionarlas.

García - Derecho Alfaomega 361

 Los principios a que hemos referido en el cuadro anterior surgen del articula-
do de nuestra Constitución Nacional que es necesario recordar, a cuyo fin hemos
incorporado el texto del artículo correspondiente a continuación:

Preámbulo:
“Nos, los representantes del pueblo de la Nación Argentina (…) con el objeto de cons-
tituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa
común, promover el bienestar general (…)”.

Artículo 4
El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional
formado del producto de derechos de importación y exportación, de la venta o locación de
tierras de propiedad nacional, del de la renta de Correos, de las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General…

Artículo 16
La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en
ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y
admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del
impuesto y de las cargas públicas.

Artículo 17
La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella,
sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública,
debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las con-
tribuciones que se expresan en el artículo 4°. Ningún servicio personal es exigible, sino en
virtud de ley o de sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo
de su obra, invento o descubrimiento, por el término que le acuerde la ley. La confiscación
de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino.

Artículo 19
Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral
pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad
de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda
la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.

Artículo 52
A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas.

362 Alfaomega García - Derecho

Artículo 75 (varios incisos)
Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y ex-
portación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán
uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provin-
cias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcional-
mente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, segu-
ridad común ybien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas
en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación
específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos en-
tre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La
distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones
de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equita-
tiva, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. (…)
8. Fijar anualmente, … el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de
la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan
de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.
9. Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcan-
cen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios…”.

TASAS, IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES

Tasas y contribuciones
Sin perjuicio de los impuestos que el Estado percibe, existen otras exacciones
l llamadas tasas, que se aplican cuando se utiliza un determinado servicio de la
Nación, Provincia o los Municipios (tasas judiciales, tasas de alumbrado, barrido
o limpieza, tasas judiciales, etc.).

Se diferencian de los impuestos, en que éstos son contribuciones que tienden

a satisfacer necesidades de carácter general y las tasas retribuyen necesidades de
carácter individual.

Por su parte, si bien la denominación de contribuciones es un término genérico

utilizado como sinónimo de impuesto, suele utilizarse para aquellas que tienen por
objeto participar de un gasto o inversión común de utilidad de un sector específico,
como es el caso de la construcción de pavimentos en barrios o sistemas cloacales
en los cuales deben realizarse obras que benefician a un grupo determinado de
personas.

García - Derecho Alfaomega 363

 En tal sentido las distinciones que podemos hacer respecto de estos términos
sería la siguiente:

 Las tasas es el valor que debe ser abonado por un servicio de carácter
individual.
 Los impuestos constituyen el aporte de todos los individuos a servicios
que presta el Estado en forma colectiva.
 Las contribuciones constituyen la participación de un grupo determina-
do de individuos para una obra o un servicio de utilidad para ese grupo.

Impuestos

INTRODUCCIÓN
La existencia de una Nación no puede concebirse sin que ésta requiera de sus
habitantes una contribución tendiente a satisfacer las necesidades colectivas o
comunes.

Mediante dicha contribución, llamada comúnmente impuesto, el Estado, o sea

la Nación jurídicamente organizada, atiende a todos los gastos necesarios que pro-
vean a la población, de una serie de garantías y comodidades que van creciendo
en la medida de su desarrollo.

Esta contribución de los habitantes que es la característica del impuesto ha

motivado una serie de definiciones del mismo de las cuales extraemos una de
ellas que, no obstante su antigüedad, aun mantiene latente los fines principales
del mismo.

Dice al efecto Montesquiu que el impuesto es la parte de los bienes que da cada
ciudadano para tener seguro el resto o gozar de él agradablemente.

Por sus características el impuesto es establecido por una disposición del poder
soberano (ley, decreto, ordenanza) y tiene su ámbito de acción dentro de la juris-
dicción a que corresponde dicho poder.

Dado el régimen federal de gobierno establecido en la Constitución de la Na-

ción Argentina, el gobierno puede ser nacional, provincial o comunal, según se
refiera a toda la Nación en su conjunto, a una provincia o a una municipalidad
dependiente de ésta.

De allí entonces que podamos distinguir, entre nosotros impuestos nacionales,

provinciales o municipales, según sea el gobierno que los establece.

Huelga advertir, entonces, que las personas o empresas que, de acuerdo con
dichas disposiciones se encuentren obligadas al pago de impuestos serán sus con-
tribuyentes, término con que se denomina al que se encuentra obligado al pago de

364 Alfaomega García - Derecho

los mismos; en consecuencia, una misma persona o empresa podrá ser contribu-
yente de impuestos nacionales, provinciales o municipales en forma simultánea.

Esa es, justamente, la característica de nuestro régimen impositivo que, en el

caso de las empresas en particular, sufren distintas imposiciones de acuerdo a la
ubicación de sus establecimientos o del lugar donde desarrollan sus actividades
comerciales y/o industriales.

Los impuestos, son contribuciones que tienden a satisfacer necesidades de

carácter general y las tasas retribuyen necesidades de carácter individual.

Los impuestos son aplicados a todas las personas y/o empresas y gravan
determinas fuentes de percepción de sus rentas o de su patrimonio constituyen-
do el principal recurso del Estado para hacer frente a sus gastos de consumo e
inversiones.

Según que los mismos pasen a formar parte del costo de los bienes y servicios
adquieran sus consumidores y sean recuperados por los productores a través de
sus respectivos precios de venta o sean directamente soportados por ellos mismos,
suelen clasificárselos en directos o indirectos.

 IMPUESTOS A CARGO DE LOS CONTRIBUYENTES O DE LOS

COMPRADORES, son llamados también impuestos directos en razón de
no poder ser trasladados y ser absorbidos sobre quienes recaen efectiva-
mente.
 IMPUESTOS A CARGO DE LOS CONTRIBUYENTES O DE LOS
VENDEDORES, o impuestos indirectos, son susceptibles de ser traslada-
dos, a través del precio, a los respectivos consumidores.

DISTINTAS CLASES DE IMPUESTOS

Los distintos tipos de impuestos establecidos por la Nación, las provincias o
los municipios se aplican sobre las siguientes bases de imposición:

 Ganancias o utilidades obtenidas en un determinado período.

 Ventas realizadas en un determinado período.
 Patrimonios de las personas y de las empresas que poseen a fin de cada
uno de los períodos determinados.
 Ingresos brutos obtenidos en un determinado período.

RÉGIMEN IMPOSITIVO NACIONAL

Con el fin de interiorizarnos de las características del régimen impositivo na-
cional, analizaremos el esquema que incorporamos a continuación, que resume
los impuestos de mayor importancia, indicando en forma destacada las fuentes
de imposición:

García - Derecho Alfaomega 365

 Todo el sistema impositivo se encuentra sujeto, para la aplicación, percepción
y fiscalización de los impuestos por normas de procedimientos incluidas en una
ley especial.
Según puede observarse, en el cuadro anterior, en toda actividad económica
pueden distinguirse:

 La fuente generadora de beneficios

 Los beneficios que se obtienen por el ejercicio de una actividad

Nuestras normas impositivas gravan, por una parte, a la actividad económica,

con los impuestos:

 Internos
 Al valor agregado

Los beneficios que se obtienen de dicha actividad, representan la base de impo-

sición del impuesto a las ganancias.

Y, por último la fuente generadora de beneficios, es gravada por los impuestos sobre
patrimonio y bienes personales.

366 Alfaomega García - Derecho

 Aparte de los impuestos de carácter nacional, antes mencionados, podemos
mencionar otros que son de aplicación por los gobiernos provinciales o municipales
como el impuesto a los ingresos brutos, impuestos sobre inmuebles (llamados co-
múnmente contribuciones territoriales), los derechos de inspección de negocios, etc.
que gravan actividades que se desarrollan dentro de sus respectivas jurisdicciones.

LOS GASTOS DEL ESTADO

El sector público, como sujeto de la actividad financiera, lleva a cabo dos ope-
raciones económicas básicas: ingresos y gastos, paralelamente a lo que sucede en
otras unidades económicas, empresas o economías domésticas.

A todos los gastos realizados por el sector público se les denomina gastos pú-
blicos, siendo enorme su variedad; hay que tener en cuenta que se trata del total de
gastos realizados por el gobierno central, por las autoridades regionales y locales,
por las empresas públicas y por la seguridad social.

La siguiente es una de las tantas clasificaciones de gastos públicos:

Por cuenta de renta.

CORRIENTES Son los destinados a la retribución del personal (funciona-
rios y empleados) y a la adquisición de bienes de consumo y
servicios.

Subsidios.
DE CONSUMO Intereses de la deuda pública. Transferencia corriente a las
familias.

Por cuenta de capital.

DE INVERSIÓN Contribuyen a la formación bruta de capital de la economía o
suponen transferencias de capital a otros sectores.

Bilaterales.
REALES Corresponden a una contraprestación por parte del sector al
que va dirigida esa corriente monetaria de gastos.

DE Unilaterales.
TRANSFERENCIA No conllevan contraprestación alguna.

LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

Introducción
En general, la aplicación de impuestos por parte del Estado se encuentra su-
bordinada a la capacidad contributiva de quienes tienen a su cargo los mismos,
quienes deben afrontarlos con sus ingresos (rentas, ganancias o trabajo personal);

García - Derecho Alfaomega 367

de allí, que el establecimiento de los mismos debe tener en cuenta una base impo-
nible que permita su aplicación.
Los impuestos suelen variar a medida que aumenta la base imponible a la que
se aplica el impuesto pues si esta se refiere al ingreso total, renta o ganancia de
una persona o empresa cierto individuo o agente económico un incremento de di-
cha base produce una menor recaudación y viceversa una disminución se traduce
en una mayor recaudación.

Impuestos regresivos y progresivos

Por ello según esa variación de la cuantía porcentual del impuesto, ha clasifi-
cado los impuestos en:

 Progresivos, cuando mayor es la ganancia o renta, mayor es el porcen-

taje de impuestos sobre la base imponible.
Los impuestos progresivos, generalmente, benefician a aquellas personas
de ingresos menores, en razón que pagan un menor porcentaje sobre sus
ganancias ejerciendo mayor presión tributario a las de altos recursos.
 Regresivos, cuando mayor es la ganancia o renta, menor es el porcentaje
de impuestos que debe pagarse sobre la base imponible.
En cambio, los impuestos regresivos son utilizados cuando se desarro-
llan actividades de interés nacional con grandes volúmenes de capital,
con el fin de alentar la industrialización en el propio país: este tipo de
impuestos se fija para desalentar o evitar la exportación de materias
primas sin valor agregado y tornar la actividad poco rentable (o incluso
llegando a ser económicamente inviable).

Pero, en general, la aplicación de la progresividad o la regresividad de un

impuesto está vinculada al principio tributario de equidad que, a su vez, remite al
principio de capacidad tributaria o contributiva.
Nuestra Constitución de la Nación Argentina en su art.16 establece que:
La igualdad es la base del impuesto y las cargas públicas, lo que la doctrina entendió
como “igualdad de esfuerzos” o “igualdad entre iguales”.
Se desprende así el concepto de equidad horizontal y vertical del impuesto.

 La equidad horizontal indica que, a igual renta, consumo o patrimonio,

los contribuyentes deben aportar al fisco en igual medida.
 La equidad vertical indica que, a mayor renta, consumo o patrimonio,
debe aportarse en mayor medida, es decir, a tasas más altas, para con-
seguir la “igualdad de esfuerzos”.

Basándose en este último concepto, se ha generalizado el uso del término re-

gresividad para calificar a los impuestos que exigen un mayor esfuerzo contributivo
a quienes menos capacidad tributaria tienen.

368 Alfaomega García - Derecho