I' UHLlCAC 10Nt:s DEI.

SEMINAn l O OE DEIIEC1 IO l'oLinco 10\H L LOEWENSTElN

[) ~ L,.\ LJX LI"U ;¡ UM-U O F. IUBCEL.o,"'-A , BAlO L,.\ ULRr.r.CLÓN UCL,
¡'ru f, ,\ 1. Ji", é" . ·~ . .1 .. Pa r~M

GC'Orges Burdeau
l ... de ", o~ .... ci~ (2. ' ",lid';n )
Wahe" Theimer
Ills tor La d e las Idea s I'oli llca s (2.' edición)
/

TEORJA
Mauricc D u verger
M é l od ~ d e las d cn d u 5<,., ln le. (4 ." ediciónl

William Ebcn. tcin

l.o s is lllUS ,><>¡i Li eo. Nnle ",po n,ne<>s { Z." ed ici ón muy a mplimlaJ
(Comunismo, fascis mo, capi\O.lisl1lo. soci alismol

DE LA
Mauri"e Dllverger
¡ n"lil udon". 1,.,l it i\,3" )' d<=r erho ~o n 5 Iltud"na (5." edición to tal -
mente ",tundida)
J ohn K ennet.h Galbraith
/

CONsrrITUCION
La "oono n1Ía y ~ I arle d e 111 conl"-,,'e rsia
Hugh Th(lmas
El s is te ma e. lab led do
H. J . Eysenek
Psl ...,logia d e la d eci s ió n p ol¡ t¡ ~ a

Je"n Meyn,,"ud
Problemas ¡deo lógi co. del <lg lo XX
\El des lino de h . id~'Qlo¡;ías y 1'ecnocrada y política)
Georges !.-efranc Trad ucI;iti n y cbludi o sobre la ohra por
!l iSlor l" d e las d OClr hm s s ocia l"" e n la EuroplI con tc rnpo rá nu
AI .FltEDü GA LI .EGÜ ANAB ITARTE
Jacque:;; La",t.ert
A mé ri ca la tin" ( 2,' edkión) I'r .. rOlor 3)'IIdan,,, de 1" f"ac uhad ele Duech ..
(E.~lruc as sociales e inst iluciones políticas) en la Un;nn ida J .le Mau r id
Maurke Duverger
Inlroducdón a la pulitica (4," edición )
Karl Loewensu.in
Teoría de 13 Con<lilución (2. " edición)
Salvador Ciner
lIis toria del pen sa mien to .odal
Maurice Duvergcr
La d emoc racia s in el p .. ublo
Rafa el Caldera
Id ead o ; la d e ",ucracla crlo; tl a "a e n Am ér!e. 18tn~
André Hauriuu
D e ceeh .. ~"' ' s tiudol1 a l e ins ti lu dune5 p ~ I¡I i<a .
Maurice Duvel'ger
I,as dos caras d e Occidente , UF-

,
Jorge de Esteban y olrO"
D er~ h o po lí tico y Co ns titu ción española

N oam Chomsk y

t
Po r razones de Estado

JlTORIAL ARIEL
, ~ , " , RCE L ONi\ - CA RA CAS , MÉXICO
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L4 "d'Clol] oriSllU1"" nu oOr~ apuro,> en 19~7 (01] '" 1;1..10 l'tIIuocaJ Pown ""d 1M ",,,,",,,,,011111
"I ",~. <ll n;,..·"," 01 el"",!,:o I' r... ' . 1.. 1>r...... n' ~ ...-li<i óll n'lr" ~ ha " ,In h.... h~ ","",r l.
1"<>'CO"K>1" ...-I' n Ón ~k,o; 1I '.,foUw ¡:.Jd,~ J e Mohr Ir .. ,,¡ S,dJ('c ~ 1 Tnhm~ "n, 19.... ' 1 , ,.. k h~
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KAHL LO I~ \ ' I~ N S TE I N «1 ,\1 1 \ I ~ MOH I A~h
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I~" "~d l.oc"· ....,, .. ,1l ha .ido t "~ I I " ci lor pOI l<l ... " ..1o E>I"" lO" l. I:, ••"i,. \'17.;
" 1'

1''''
\UllrllO r:"I .I.i':CO A.... AIlI T AH'n:

CO/1 emoció n c ~c ri bo e~tils pa g ina ~ .. in mcmoriam ,. de Karl Loewen,

s te in. prologand o la segumla ed ición de MI famusa T('orfn de /n COI/S· (
¡itll ciólI, en le ngu a cs p:ulOla .
Conoci a Karl Locwcns lcin en el S Cl1c~tre d e imic mo d e 1960, en la
Unive r s idad ele Mum ch . donde me e n corllraba bec ado por c!..o\linistcrio
de Edllcadón y C iencia y donde pcnn:.ured has ta 1965. Karl LOC\I'enstcin
eSlaba dando unas l-unk r e nc ias por olgun¡¡s uni\'e r sidades de la Rcpu.
blica Fe de ral Alemana, y habla 5idu in\'itado a presentar un a ponen cia
sobre d erechos f u ndamctk'~ en los Es tadO!. Unidos en el seminario
de De rec ho Públ ico de s u ami go y comparicro, e l profesor Theodo r
~ la unzo ca tedrálico d e De r echo Co n s ti! ueion:ll \' Admini s tr:l!i\"Q en di,
C!W unil"Crs idad, y por aq u e! e nlu c e ~ minbtro'cl\! Educa ción del E Sla,
do de Ba\'icra. y dd cu:¡] el qu ~ ("., t:IS lineas e sc l'ibc tenía el ho no r' de
ser doc tor.mdo,
La Facultad de Deredro tle la Vni nol"'S idad d e Munic h , y ("11 gc ne l<ll
toda su Uni\'<. :r~ ida. Cl'a u n C(" lH !"ú c ll IIIWJ ! " d e actividadc-s acadérni,
ca s dc primera mag ni tud , Lo), pcn:t !l ~ l as i\1al u'a ch )' Eng isch, d civilis,
t¡¡ y filósofo de dcrechu L:t lerrz, er.ur lniembros de! claustro de dic ha
Fac ultad: Eng l\e h diri gi u un seminario so bre la recie ntem e lll e publica·
do segun d a edición de la T~ Q ,-i u Pm¡j l//'/ Dc recl JO de ~I a n ~ Ke lsc n ; o

l..a renz d irigirla un scm in;¡ ri o wbr(O m etodología ju rídi ca , jus tame nte
cuando se publi caba s u l' xtr:lo rd in.u ia ubra, ho\' traduc ida al cs paño l.
y cito e ~1O tan sólo por ~l· r lo m:h n:lll1:Hivo, p o rque los 5em inarios y
I' .... u,.-. "d,r;.." " urw d,' 1'1"'. cursos ll1o nogr:'ifico s jl l rl(ico~ sobl e la:> ma ~ atrac tivas m:ltc ri as e ran
St"K", ..1a c,l" ;011 ," ~ "u , .... 1'176 celebrado:> por di\{>rso, pro fesol"t's. 1'ero la Fac ultad de Derecho est a ba
'k""I"oi"" ~ bn l ,1" 197 9 inmersa real me nte en UII,' unh enid ad ( lwil'c ni/as J. En la lllis ll13 aula
do nde se habia c-: plicado d proc¡:d illl icnlO d e l tribunal con s tituciona l,
1'1>7 v 1!1I, \: I hO' Un"',,,""'\ "1,~o I',~ .., o los HU1ih;S :,1 ejer'ciciu de lu ~ d e r.: c hu~ fundam('ntales. ~c podía ese u '
O I", ~ 1" '9.1,· l. II-ddu, "uu < ~ "el ~ n~ p.r.• 1'~¡" ) ,..",..,,<.< c har ¡¡ conlillU:lcion l\l1,' e b ~c sob re filo sofl:l k:l!uiana o cxistenciali so
1\,;"1 ~ ,..., ·' .""b,,, <Id 1I, ."Io.,.,r" ~ ... " l'''' '' 1)",1" ( B~"dl 1Il0. T reme nda cxpcctacion eau~; l ba l la ~ c!oscs de Teoría r Obll C3 y Fi,
10soUa 1'ollliea d e Eric Voegc lin y su~ ex traordina ri o s seminarios, El
,,.., ,,,.,,,,,, 1<-1(.. 1 t\ !I 1]; 1'11'1
docto.-ando que e ra )u e ntunces h:ni¡¡ la oporlunidad 1'. ~ ce l X:lona de
\ ¡¡'I!,
I~N S~,.
pode .. atclldl'r' un S(°min:lrio sobre la F ila_~of(/ del Der cclw, de Hegel,
di ri gido por Eric Voege!iu o pUl' M;¡ x l\l(il il'r: clo ~ obras (lIkre lltes <¡uro
I"'I', e"," ~" ~ '" I'~ "' gían a lo largo (le las ~e .. io , w~ i ntc l" prc tal i1 a ~. ROIll:lno Guardini daba
1'17<1 _ 1 G. 5<" , ~ I ;o.1 II"",.,!> A todavía al glllms co nrc . el1d: , ~, Ilutr~ r dinar s ; Ha ns Nawia s ky, en c!asc<;
,\, l """""0. 15 1. ~ :"¡ "I. <>I!' ,t ~ LJ,oL.' <1l;o. 1 1 1I~ ,. d o rLI l I"C du cida~. nos desgrana ba su~ (,I timas n'!f1c -:io ncs sobre el Es ta do: S tcg-
"
) 2 n W KIA Dll I.A CONSTI T UC IÓN
.. . /1; MEMORIAI\I . 3
1
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No se d e lu ,'o ahí mi colabora ción con tan d igno p rofesor. CU:lIldo él
mullc r nos e xplicaba e n la piza rra ulla interp retació n lógica, fonna l y e nviaba a r t íc ulos a las revis tas espaflOla s siem p re me pedl;:, que me e n·
nc oposilivist::l - fascinan lc- d e la Criric(l lIe la RaZó l¡ Pura, de K:m l; cargase d e la t ra d ucció n.l L'l ú h im a vez que le vi fue u na tard e d e p ri·
el tcólogo Ra hncr cxponírl e l cOllce pt o de Igk:sia en ple no Concilio Va t io ma ve !";) d e 1964, en los jard ines q ue están cnfre n te del histórico Hotel
ca no 11 ; Willckclmann, fiel y exha us ti vo est udioso d e Max Weber , ab rb Vier hhrcsl'. e itcn, d e MlI nich: K al"i Loc we ns le in habül ve nido a Mu nich
la d iscusIón d e la tcor w de [as legitimidades de l gra n ~oció l og; Ta lcott o t ra I'el:, dc cuya Fac u ltad dc Derecho ero.. profeso r, cun oca s ió n de la
1I Pa r'S ons arrecia sus refl exiones sobre el comportamien to soxiológico d e se rie de confe re nci as que había organi1.3do la u ni \·crsid a d pa ra conme-
i de termi nada s o rganizaciones. y a todo es to el a ula m:Jgna de la unh'c r- mOl"a r el centenario d e l nacim iento d e Max Wcber. 3 Queda mos ci ta dos
si d ad se abarro taba c uando el senador Fullbright \'e nía vendiendo por para la ta rde y me invi ló a tom3r u na c~ n ' C7.3 en esos típicos j a rdincillos
I E uro p.'\ la inena rrab le idea de u nas f UlT LOS d e su b ma rin os _m ult ina-
ciona les»: los ma r inc rilos de los paí:.cs de [a Organiza¡;:i6n At lánt ica
de Mun ich, p ..-ga d u~ :. las cen'cci"rias. Fue una larga COtll'ersa ción en la
q ue habla mos no ta nto d e politica sino dI! filosofia y religión: Loc\\'cn·
iban a ser m iembros de la t ripu lacion de los subm3t·inos a tómicos nor· s tcin, q ue habia escuc hado a B e l".! ~!on t,;CI ~u é poca de estud ia n te, en Pa·
te ame rica nos, y a sí se p retendía s:uis füccr de a lguna rn:Ulcra los deseos rís, se me a pa reció bajo u na im:rgen nlll)' d iferente a la d e su o b!";).' A lo
de part icipación e n el liderazgo a tó m ico ya nq ui de los vicjos paises la rgo de los aJio s ItOS escribimos baM :mIC, y tuve el ho nor de esc ribi r
e uropeos. un largo art iculo p3J"a el lib ro. homenaje ~ q ue se publicó en Ale ma nia
E n aque lTa ebullición de id ca~ y de exper ienc ias in telect uales. m e en 197 1, con ocasión de su 80." CU m l )le~ 1I 10s. Aunque Ili:,cu l imos por
t ropecé con la Teoría d e la COlIs li rucioll, de Karl Locwc ns tcin. recie n· carta las tesis de mi conl .·jbució n, eOI1 s u fina sensi b ilid ad h is tó rica
te mente pub licada e n 1959, y COII su admi rable Ocrec11O y Realidad supo C3pl a r u na d e las mOli\',lciones d e m i tmb;:,jo: co locar a Es paña
COIIs liluciomd d e /05 E~tad o~ U ' lidos, que acababa d e p u blica l"5e ta m· ya su cultu r;:, j uridica y polilica en el luga r que le cor responde.
b ién. Anda ba yo po.· c monees e n la ~egun d a ~ ' min uciosa lec tura de la Cuando, después de gana r I;:,s upos icione!o d e agregl.d o de De recho
ramosa ob r,. de Ca!"1 Schmi tt : era, sencil lame nte, la :m tipoda. Y por eso Administ ra t ivo, e n 1972 , presen té una IlCt icion pa ra ob te ne r u na beca
mismo, 3u nq ue mis incl inaciones e n aqucl tiem po tendía n tn:\s a lo teó- de es tud ios e n Estados Unidos. los informeS de Ka r! Locwe nSLein a l
rico instItuc ional. y a lo j uridku·l"omt itucional, rep resen tado por la respecto fue ro n defltlili vos, y su ;:,migo Lcwis lI anke, e l gra n his pa nista
vie ja e irn p.·esionante teoría del Estado ale mana, pc n ~é que t3n to para e histo r ia do r, me recomendó m uy ftworab1c men te a u n m iembro nor·
e l publico espuflOl cu m u para m í lIi~ 1I 0 ¡:>odia ~ e r un gran beneficio tc;:,mc "¡canu d c la comisión. Loewens tcin m e invi ló a \'is it arlc en su
conocer y m3 nej3r 1;:, Teoría de /(/ COIIs/iluciólI, de Ka rl Locwenslei n, casa d e Massach uSClls. en 0[011 0 d e 1973, dum nte m i eSlancia e n los
co n su e n roq ue allalf tico-instituciunal, }' con 11 11 manejo d c rue ntes, in· Est;:,dos Unidos. ~I e e ntc re en Wiscollsin. por los rer iódicos, q ue había
fonnación política y de rec ho con sti tucto!l;:,1 absoluta me n te (mico h...'1sta muerto ellO de j u lio d e 1973 en Heidelbe rg, du rallle u n \·¡aj e a Eu ropa.
el momenlO. A la salida del semi na rio del p rorcsur Maunz me ace rq ué También Hans Kclscn habia f31kddo el 19 de abri l de 1973 e n Bc r keley,
a Ka r! Locwcns tci n y, presen t:'t nd o me, le dij e que me gus taría t rad ucir uno d e los centros universitarios en los que mi \'ja je de est ud ios p re·
su o bra: me a tendió co r reclO pero dis tantt'. E n aque ll a corta conve rsa· veía la pe n n;:,nencia de d os meses. Y cua ndo llegué a S ta nfo rd, e n C;:,·
ción en los pas illos , M au m ~ , que e!otaba presente. aprobó mi propuesta, lifomia, pa ra vis it a r a ot ro viejO p rofeso r m io d e ,\-Iu nic h, E ric VO<.---
t ra s lo c ua l yo me d espcdi. El re~ula du es ya co uoci du: en 1964 se pu· gelin, me enco nt ré que hab ía pa rt ido en vi.lje d e es t udios ti Oriente
b licó la más co m pleta edición dc. est;:, obra. e n tengu;:, castella na, y t u ve Jl,l edio. Así. e s ta s t re~ . pcreg rinaciones_ q ue yo te ni;:, pens ado h¡¡cer a
el honor d e que su au tor me pcnn il iesc inclui r un e Sl ud io mío. Hoy se e s tos profeso.·es, cuya o b ra tanto me había influid o e n m is ;:,ños de
publica - t ras varias re im pres io nes- un;:, segunda edici6n: desde la$ estudio e n Ale man i:!. se frus tra ron, pero s610 aparenteme n te, porque la
u n i\'ers idades es panolas hasta las de Lat inoamérica. de México a Chile, rUCrLa del espiritu, la honradez intelectual , c l a mOlO a la ,'c rdad que e n
pasando por Brasil , cien tos de cstudb n tes y muc hos profesores ha t'
manejado la e dición es pañol;:, de la T eoria de la Cons tit¡¡dólI, de Karl
Loewellstei n , traducid;:, por el que escr ibe eslas Hnc;:,s.1 pOdtdo encargar de esta scgunda edIción e\ porque en 1%7, .. cambl:In(IQ. m i ru mho
I> r of~ si ona t . mc ck"diqué ¡lt lIcrc.:ho adrninistr:llivo.
1. Todos los lll"lluates rJc derecho Slohtico v n ene,,, po!ilica CSp;1I1otes h¡¡n re 3. V it! . • Potcrnic:l sobre la fil!ur~ y obra de Mnx W eb~I", en Il C"iSW de Es t udios
cogido pun!QS o conce ptos d~ Loewc nstein ; en pm-ticut:,,·, ha tcnido éxito su ctasi· j'olirico., n .· 13 ~, pá.ll. 175 }' s •.
ficación dc las eonslilucion.;s en norm" l i"~$, nominat('S ~' ,¡"ndnt icas. At a "n o ~ 4. SI qu;~1'O deell ql1C sie"'I,,-e lile d~jo 1"I ~ ali, u lu ¡"JOCo quc 5"bia d e España.
autor..,,; 1",,, c..c ritO e~ludios rclaci<>rul<Jos d"...."<!I~'i:te sobri: ta obra de l.oc ..... ~nSti:¡, de nucstra hiStoria (como el mismo me confesó, en rdaeión con IlUeSlfOS gr:lndes
clásicos dd "'1): y sonre nuestro prcSl"n tc. fue un , hijo de su ticm¡'lOo, como lan·
u. n." 4'1 (1967). pt.,.
vid. las acertadas y profundas rd1c~iult:s de El hs 01.\1; ;:11 ta Re,·ista de Decide/l·
116 }' ss,: S. ,\1111 ' " ROIIIITll1.I) , . Adminislf1lciÓJl l Consti·
tución. En .nrllO a "T ~o, i Q de la CO·U/II/te'oll, di: Karl l.oc·w;:nslcin•. en Re , ~sta
tos otros allende tos 1 ',rin~Os:
no .'IÓlo producto de ltbros ~. de re,·isIaS. ~ ino
(,sa .,~ una llralldcl.a y una timltoc,ón de Su obra.
marcada por la ~.p'-rie n cia .<ital de
de Admini$f'lIl"iÓ.. Púb/ictJ , n.' 53. y d.' Go¡..l..ún C.os'''O'A, .La id"a de Con~ . ¡t" . la mayur trag<"tlia del mundo ha'ta 1 1 u e~ t rQ!l dta~. la segunda I¡ue rra mundial. Pero
ción e" Kad Loew n ~ t cin. , Cn Re,'isla /1c EstudIOS Políticol, n.' 109. Corno un da.o deiando aparte el caso dc Espat'ia, ese du alismo -<onstitucionalismo- democrá·
de 1:>. d,fuslón pCrmitascme citar el an,ento dd proreloOr AM'lKY M I)RAES DI! MARfA, tlCO o nada. que ~p arec como el ne nrio de su reoda de la COl/s /ilUdo n, no era t3
de la Universidad de Mackem"e el1 Sao P ~uto. que en la re,'iSla A Se",mla, n.' 4506, impresión Qu e Se ob.cn;.. habtando Con él.
comen t ~ a ml'ti~ce mi csllldio sobre ta obra de Knt Locwcnstein. 5. F'''lscltrifr liir K",t I.l/M,'ells/j'ill, cdi tado, cntre otros, (>IIf Theodor Maunl
2. Asi, traduje con I Nru. llIl Mr:u;.'II , en ct ~ r'i e ulo de KAIII. LOIi ..... V.STHN •• 1 ~1 (J . C. D. Molt,. [P"ut SidJ<."C kl. Tubinga), ,ui cont ribución fue . Administ ración
investidu,·a de t P,·im ... r ministro británico •. en Re,·iSla de é Sllu/ios Polir¡eos, r ' 151. ... JUCl:cs: Gubernat ivo ... COnll'nctOSo. Reflexiones sobre el Antiguo Ro!glmen y el
Y del Inismo aulOr.• La opinión pubtica y la reforma de la Cámara de los Comu F _ ~tado conslÍt ucionnt •. publicado después. en forma amptiada. como libro en España.
IlCS cn Ingtaterra _. 1."11 Re,'Isl a Espo ,lola ¡le Opinión Ptibhell, 11." 10. Y si no me he
 ,
"
TCQR fA DI! I..A COSS1ITUC I ÓS " I N MnI ORIAM 1O 5

ellos he ViS IO, es l;;a más perdurab le de las en

sen ! :!n.
Quise , sin crnb;.¡ rgo. vis itar a la ' -¡ud:! d~' Ka r] 1..oe\\en;'ldll en su
Sl!i ~l1.a s que cllos re p re-
. . ponen te _I car ia del E s tad o_, c reación ale mana , y sob re la que E s paña
posee una excepcional información," languid ece, porque s u des ti no esta'
ba unido al _derec ho po l ltico_ en nuestro pa ís, ' !
(
f
caS:l d~ Ma ssachusctts. En ~¡cimbr de 1973. ~' n la últi ma etapa de! mi L a T eoría de /u Co"s filll cioll de Locwe n Sl ci n se ins ert a e ll b CÚIJ-
e s tanc Ia en Jos E ~ I .a d os Un Hlos , llegué a ¡\ mhcrsL {Inn!.!..:: me ('s peraba , da política norteam e ri ca na ( Politictl/ Scifmce 1, aunqu e s u vi s ión sistc-
10d,o afeClO y alcnCIO n (!s, Lcwl;. H:mk c, que me lIc\'o a ca s¡¡ de Locwo: n- mática e histó rica la c oloca en la linea de la teo ría del E s t:ldo alema na ,u
SI<:,II1, do n d e m e qu ed é hablando con s u cspo;'[1, I'iro, ka , que. tras ell- y 110 es, desde lu ego, dogmáTiclI jllridicO-COlIstilllciol1a/ (de r ecl1o públi-
sena rme el cuarlo dc (¡'abajo del profesor Locwens lcin, lll<': hizo Cllln:- co). ¿Y qué h a pasado en e s to s últimos año .~ en la I'o !ilic(¡ / Scicn ce
g ~ d e ~lIS d os últimas y rec ién publicadas o h ra, a ~LI 81 ;liias. ¡ Qué norteame ricana? " (1
ejemplo de trabajo y ele e s tudio ! ~ Es evid en te qtW los <..os t udi os de regímenes políticos, C om puratil 'C
G.O\ ' e nl el ,l~ t ie n e n una cierta auton o ml ;). mcl o clo lógica frente :11 estu·
· En e51 7 .)'3 bien cntrndo o toño d e 1975, Es paña c;. l,i , ¡,kntlo una d.to de \In régimen polilic o cuncre tO ,I. Sin l'mbargo, con IOda la din.'r·
epoca pollltea Ira!>ccnd cntaL ¿ Qué signl lica l'll e .. I: I ~ .:ircun s tan ci:lS b s td ad que presen la l:l cien ci a pul m c :1 norte:1lT1enean:1,'l se pued e afirma l'
segunda edición de la Teoril/ (1.: la Coust;IIIÓ(JII? E ~t;¡ pl.: gU llla la quie, que en la déc ;;¡da d t" 1960 a 1970 el dat o lIl:i s C.lrac ....:rist ico el. d impa c to
1'0 h acer en lo(h su :lIn ph l u ~ .' ,) la s re fl exiones que m(' s ugi..'rc su re s - de las ob ras de D add Eas lon."
puesta ti ene n d os coo rdenada s: Fiel a Ma x \ Vebe r ." L oc wcn»t~i n ce n t r ó la ¡JOlilic(/ en la lucha por el
- la idenl ificadó n y c\o lu c iOn en lo~ 1i!limos afiO, de los di"c r sos
stlberes so bre el E stado, g~, bi e.rno, r é~ i . rn el po ln ico. o r . ~ un t o s públicos;
- e l _Iwmbn.: de co n ~ I ItU Cl on po1Jlca ~ qu e parece c 'I~ l ir .:n n uc ~tro he di cho en Ul r:l oca~lón (',,"lnJ 1 .'i,·",po,<w",
I,,:;ruria l/e la <lIlmmu'racwn 1 ~70 d~
p.ig: .4(6 ), cste c llfu'I UC ,., 1:L Il"Url., :okm:Hla del E ~ ! ad tJ ( r on ~t¡lIcio n , Estado.' ideas
pab en e s te penad o h iS l ó r ico, ~IHlcas), pero sil! la l"{)h( 'r~ IWla d,' mi claro obkm'(>. CO tllO ¡il'!len Kniuer, 1I ~r7.og
dc::rccho p olí ti co, derec h o ¡lllblico, con s- (."d, mfra) , Por cIJo no cum plirlo b cntica de Lrus V! wn u, o p e·H .• 11, p:lg. ~ 2 Y OS. ,
· L ~\s exp r esion ~s. so n ~ ' ari: l !>,:
sobr~ la S1a(!/slc/¡,.. (
t it u c ional y adm1ll1 Slrat ll 'o, Clc n Cl(I polltica, dl:11t"Íil ad lui11i!>l raliVil , leo-
11. . No con07,'0 ningún p:>i ~ -mejor, lcnl>u a-, ,,,l\-o <! ui r.á Ilati a. do»(lc Se h ~ ya
fÍ a de l E stado, R egie.rtlllgs/chre.' P/dJ lic f'olicv AlJ afl'si,~ trad"Cldo tanta obra al emAna de IcO n.' úe E ~ r"ú(l } ,'On'>IIIO,lon,,1 com o en España. (
La viej~ y \'enerabl e expr.::»ión _del-e ch o ·I>olll ieo., loll a\ !;} ,ig ent e 12, s., qu ie ," decir qu~ I ;h pr"<x"'pacion"s que dmnlnab;l!I la 1<'O d" del Estadu
C01l10 th sc lplma en nuc ~ I "O pats . p a rL'Ce que c~t:i abandO I1:lda. hI La im- cnrontraban un amb ien te a prop 'ado, m,,/aI!5. "''''lm,IL. en el C;~n:c
iiul •.• ~ í nte s i ,. de cn (OQ u~ s pelílko, hi "ór;ro. Jurídico. e lC., ("'d. Ar iaS I S","pol i"",
h o pOlítico cspa- (
Y. m, próxi mo Elrado, a<l",,,,;s/ rae'ó,, ) d f!ndw). No me " ~ I , li c o cómo se ha lradu:
. Ii. Kuu_ LOWt.~S lt ... K O<Jp/aItQu ""d 7~", 'a"l. In3 ( un" ,nonO,I;.f,a sobl" <'l Cld<,>~ ! Swa/free/u d e E, S,cln. \ 1~ "'pocO comO o;c: te ha I' " "~ 'o el rítulo de [)uechIJ
IntereSante y nbandonndo lemll dc l.• eOO IIl .. e'OIl como I,-'Cnk .. tIc e!l'CCIÓn., \" su Im- po!IIJCO, y1i3, " no ....... IK!r r,~v"<:\ <'d,torialcs t?) : S/aQ/1 r uht no el; ~ d ('rc ho po-
POIl<';III t; TIt~ CO\ ·e ma, ~c af Ru,,"e, 1973 {estudio de la" mS I Il~m"s pohticas d.., h ¡¡"OO'. SUlO dl.'rl'Cho pubheo , dcrl'Coo csta tal O der<.'C ho co nstituC ional. ,·,d. Rel',sla
Re l' ubI H: .. o 5!eI Im periO romano de ~ dc el ángu lo d e la ("i~nc;\ IlCJI!líe" moderna). r1.e 1:5/" d;os Poli/icus. n ,· 121. pác. 136 )' ss .. ~ d apa rlado I 12 tic mi r .. tudio .Cons·
7. Tamb,e n en mome ntOS e.~cp , onal·» se publicó la T I'O'Ia <le ID Co",w'flIeiólI hlució n )' pelíli<;a. •. inr luidu ~'lut
d e Schm!lI. Que tradujo e l PTor<'sor Francisco Ayab, en 1 93 ~ , cu,o prologo, si re: 13. En d<'tall e. , id mi eM uúi o mcluldo a 'lu i, apart ado 3.5 1. pass .." .
cucrdo b,en. apuntab:. al ca rac' e r dlso!\'eme y "¡hi h,, , :> rara el orden (;on".it udo- 14. 1..0 Que s igue e5 una u sió" muy p"rc ial , a lus cre(.t v~ dc "" te prúlo~ ; si n
n:lol d e h "_-ori" schmillia'HI, ",,!ba rgo, <;r~-o que lo qu e ><! d,ce c' c."clO. i\l u~' o'a ll os."1 ha s iLlo !a e xperi encia dl' (
· 8. Lil<Tdlmellte: . 1~"Ur¡3 del ~ob ¡ e r n o . : en real,dad. tH1a ((."{) n a a ba-<e de O'SIII. I'nmeramano que tUl e durante sc" n k"SCS en Estados LJnido _, \i silan<lo v hal~ndo
diOS concretos ~obl<" la n1aqulI)~f¡ dcl .llob lun o y la adnmll un,,:;,on, en el marco de con pro!csorcs en unÍl'l'rsida de, ,kl E SI';'. 0.,,, 0.: v Medioc<1e: .cnl:O QU';' :>gradecer a (
la nue"a, n;laClón entre E~t"do \ ">CI('<1 .. d, dado el . renwlltlo "rl'Cin';emo de b s 1)\\'.Gln \VAI.1I0 el e~l\dio l1\('Canollra fi ado QUC me eU"'tlló,;,n l'nJ , en In Un i\'crsidad
t : , n :lI~ ,?~bl :,~ . l.:> Resier"" ip·/ellrc. q uier.c conocer, pe ro lam b i,'n "lejor,U', e l apa. de Sy,""cusc, . r o lil; C.,1 &: ienec: Tr-;u!i!ion, discipline, I'rofes ~ i o " , sC ,encc cmcrpr;", .
rat~ "'~ I ' ue'o~" . 1 para "I ~an '-I ~ unQ pol ",<;a m:h raclu,., .. 1 , <.'tkle l ~: su orllle n es C~ l cn ~ o ca llÍllJl o inlroducwd o pa.-" una uhr" <1 " e debe e,w r 110)' ya pu b li ca da (TI,;
l:l c!c.n" l:l ¡>ohl Jea.co mo . 1.' 10-:.0(1:,. IJlá" II'::,.. de cuilo clásicu ( A I~lUe<; l'ul 1I [';lo.ls. 11,,,,<1/; 001: (Jf P u lÍ/kilI St"flla, Gre,·nsw in v r olsb\'1
P,,:lwl: "",1 pnlk
I~u s mo "'';llOr, su ma~
l$ rl l~ PluIO$oplrre. 19ó3 (ha y nadU C( IOn pu bl k""J:¡ e n .\ rw .. n.in ,, ); del
I ! ,h C O I ~ eOlll/11.'I<::II("" pilra Ifne,,,,,,,,,r la~ d.r.XlrI.-." d., la po- c~ona
I ~. Vid . mi C5 t ud i() ell <'Sta onra, aprt
l comparado. (>Cr o 110 con Cnr"CI " C- juridico _(norm~t;\'l
a { to~ 1.22, 1 23: , ed a el dcr.. e hu COn~tílU
" ino de ciencia pOlÍ1ica :
.
l
III ' Ca}' UC"'Q.I!~ gob,~m() )972, \ ?e l m'$ mo. _"'ufs a ben dner moc.lerncn Rel i eTLJ n g~. ,',d la s ob ras d e SA:-'C II I:Z AC.J;sl\, /)"r~clw co"~/lI " e", ,' co",pa r",lfJ. 1968, y Jl\t fSf7.
Ic hre •. en Polllt l: ~h prak/ue"" 11 ,tS~"sc¡'f t%8. pa ll. 81 \ h ; , E. Gl· ll IL' \; t.l E. U( r AIIGA . Los ngi",cues poli/,eos eumempo.d"",,). 1%2 IIl.\ Y l-didón P<h'e ~i o ~ ).
. Rcs.erungsJch...,., en T . S/illllmcn (ro llor). Snukl<lrlt"al1dd d~ r lIIoJtflltn RtgieTlmg, . 16. Es ' o Cl> lúgicu. al tener que .... ~Iud iar \. com par.> r \'¡¡nas ConStituCIones " re--
1967. p!i jI. ""'6 Y ss. guncncs pOlft icos, los es p ed~lisa en Co",parl!' ~ GO>·C''''''''''I han desarroll:u.!o
· 9. LlI cra lmcnle. oanJh s,s de problemas o pallllca p"hl!<;a •. f ' un en foque r.· ullOS .6q"cmas a>la!illefJs (lramc..-ork ) q ue l e~ I'Ctm" ~n <'S lllbk'Ccr juicios o· com-
c le n te}' mll\ agre~ \ o en la e lenel:l pOlul ea )' ",dmtnls.r:}11\·3 de NO T.camér,ea. ,',d pal"3Cloncs (' n I n: I hn 'r<o~ reglltoCo.. s } nO C~er e n la pu,-:. deSCTlp<:ión ( ,·,d . mi estu
i"f , a dIO. ,,-pa r.ado 3.3 1), f r..llte al e~.u d,o so dIO un ro!g,mcn pQlÓlt CU conne.o que uo liene
.'0 , S,i"C II¡:Z Aa:sro ~:m.'Ce ha!>"'r dc.iQdo <k lad o 1.. c , p,esión } habla nhora de C"S:I nccesid"d de (m'ma ':o n int ..n ....~ . Si'l cmbargo, el más e~p<."\'Hlcu;I· desarrollo de
Pr' !'C¡f/lOS d.e /Cona polnlca , ' a rJa~ ediCIOnes; u u ·OS :lI.JlOrt' v.. han sUSlilllido la un esquem .. anal lticu, el . p"l'" t a l ~"s tem . no prO\lCne de un tip lco ~tl de
O')CIII cxpres'';'n por In de .ekncla pO hl i~h, H<'gm'en cs poluko< cOml'm."do <•• so. COntpara/io'c Goo'u, m lC ,II, ",d a COn1muac ión .
d ,os

( Io logla palmea.; esta C~ Jalllbl l'n la I ~ ", ea eeneral en los D<-I'artamentus {I;- las Fa - 17. \,;d . mi~ ob~ r ' L: C lO"' ·S. '~ f\ "" e~l"dio. a panado ! 22 Y ~s
cultades d e Dcrl'Cho 'lile conore<l;. <!'''cro agradilccr "Ql,i Il ,\ nTOIJio Loper rOlla la , 18 . IlAvIII EAsroN, T/r~ I 'ohll ral S,'Sle", ,.\" ;"q"")' m/II tIre· Sfult: IIf PoU/ical
c~"r l a ~ q ue h"mos ~cmdo, y la s fael hdad"s para eonsu h aJ" s u bi b tlo leea en la Un;"cr. " ..al)'.<' I, 1953, A Frllm",,"or/c u f Poli/;eal A , ,')s ~. 1%5, ), por ,ihimu, A S y~·
~Ida !\l'tónOlna,.Sm embarl:l0' I.\C'S \'I.WU l' ,.~dcr1l"m enl ( 1972 1 \'lIe l\'c a puner la ¡~"'s . A"alysu of l'o/o'¡ic,,1 l.i f~, ¡%S. Recuérd ese qu c Locwl"nSlcin ~'x pr C!; amentc se
c s pr ~lón como I.lulo de s u obra : ( "r yo de d ~re e/lO po/llico, manteniendo dic ha cx. sq,a", del concep to de .s i s t e", ~ IlCllilico. ele East on, r eo rla de I~ CO,,-,lifueión,
1'.I'I:slón pOr .su ,'"lor 1Tadl<; lo nal y 31."311<;" eS lé!ico •. ~ ; hi r n , <'n r ea lidad , aba ITa do ~ cap. 1, Ilota 9.
c. e ncias: . Ucn:choconsllluclonal \ (,ene ,a POI"'C3' ( 1, pj ll. 37 \' ~., p<>ss;m ), Como 19 Vid . m; Q n~Hi ronc ~ IO , ine["ido aWJ¡, a p"rlado 3.21.
 6 TEORfA DE LA CO~S
poder.lII y SU c uad r o (1 esquem a Cm ICe TJ I/w! analítico para estudiar el pro-
ceso político y los regímenes políticos e s ideologia polI/jea . que queda
plasmada en un sistema ¡)OIÍ/ieo (const ilu cionali srno d emo(; r.ltico , co lec-
tivis mo comuni !:>l~. c tc.), y en I ~cn i c a s concre tas para ejercer el poder
polÍlico (concentración y dis l¡'ibuci611 del poder ) a tr:wés de cml/roles
¡'ura-órgano5 e i/l te r .dr gullos n: r ticaJcs y horizontales. J I
~SIC es el m ..jor marco conceptu al pa ra analiwr la realidad pohlka,
como luc ha por e l ¡JOder, y su c r islah /"::lción ¡'lSlilllciwral, dando lugar
a una exposición POlílico.colIstilllciOlwl nunca iguabcl:l . Sin cmb:l rgo .
hay que afirmar q ue la c\olución dc la dencia poHtiC¡1 ha segu ido 01"1
Tl UC IÓS ,
C0ll10 _un ctllr¡ullaJo (lI"eb) de dL'Cisonc~ y acciones que a sig n afl
(u/loca le} \,:I.lores,..)·
En estudios po s teri ores zs d esarrolló un m ud do de «siste ma polí t ieo ~ .
cuya com plejidad y prof undas implicacio nes no p u ed en se r aquí estu·
dia das. baslando decir que pane de la cu n c epción dd s is t e m a polí ti co
como un sisrema de com po1tumiell to, c u yo proceso y fu ncionamie nto se
t ra ta d e conocer a tr:l\~S de una serie de cunceplos: am b ien te. los o h·OS
sistem as que afcclan al s istema pohl ico, il/¡mts, d emandas. pe'iciones.
auto ridades. Olllplll S. recogida de in formaci ó n (feedbf/ck), ele.• Iodo ello
para tratar d e ca plar d e forma dil/(im ; cu la es/r/lCllIrQ y I,roc/!so de w/

I dirección. Lo <Iue se ha impuesto rc;almen tc es el concepto de .. s is tema srSlema poli/ICO. l •

,
político_ d e Eas!On.l! y d esde el primer mumentu e~tc ;wtor dejó claru E! éxi to de e~ta concepción ha sid u c . ~u · a ordin ario. n sobre IOdo a ni·
que; vcl de regllnc nes políticos comparados,!j CU:!lHlo en 1965. en su te rcer
I gran libro.:!'! Eas to n nos ofrece un a sed,' de organigramas del ~ isle"'!

,
. A pesar de una r('c kn te y dlram~'nte 8:1 nad a popul nri d ;1d . ~ in e mbargo. ¡Xlr polí/ico (de los modelus de cauces d e (J,.:m:lllda; de idco log ia s y de l apo-
razones qu e 110 . on difíciles d e eTl Cunl .·ar. el cnrO:X¡ue de 1" JlOlilica de sde d yo difuso; de un modelo d e respucs la dinúmic;l y de los diversos cir·
poder no nos cOIlI'cnce de Sil bond :.d como idcll1¡ricaciÓn iniCial v adC'Cuada
I de limilcs de la ill\ e s t igacióIl poli t ica la razón p.·ua es t o "5 que el pode r es
sólo una d e ].'l> I"u li"hlc" s ignific ati\'a • • pero o mite un ¡bll<::C!O igualment"
cuilOS de recuperació n de informac ión: feedback. cte.) la Imp re sión c s
que se habia a lca nzado lo m ás alto en la u .- oría polit ica c mpirica por
\'ital de la "ida f'Olitica, la orientación hacia otros fines fgou/sl que e l pode r u . E.\~,o" TlI ~ 1'"/lIleul Sys/ em . p;ag. 1.30. en ,,1 mi s mo parr,¡ ro acaba ciH.ndo (al
mis lllo _. 13 al a r quo: la ejccuc ión d" una de<:ósión imlXr\ 1:. M'1l und a ra so:: de una . polic}'" ).

(
~ñ ~
"Simon. Thomp >on ) ot rOS que eoloc:oron el .dc:i~lon·mak!_ (Iorm. de decisiones )
Lo que propuso E::lst on. ~ntol ces. fue fijal·se en la poUey quc d e fine cn d cen t ro de un e.ludlO $oll r e la ndmini s l1neió n y o.-yanil a ~ión: es t o lie"o: inte·
rts po rqu e el rL'Ci"llI" . ¡!uIlJic poli ey :on ,d ysis . (vi". ;,,/ru) na pone el peso sollre
el « dL'Cislon·tk~. ~ . S1l ;ln;\\isis formal. ~ ino sobr" la s inleiali,,:.. po!ílic"s :",t e
(Ullcre tos prolllcmas, al tern:,¡i ,·as. e,·alu:lcJO'H.:s. n:~ul,os; !',d. par:l una exposición

• ro. P U f C Un\ · er s ~ciu 'l<:S (""".,,,alc., "edu~

cen tr.1I de la e""lCm polill ca eu E ~ p:l.'a
.c o qtl( el poder s i¡;uc . iendo el obje!U
; as i. ,·¡d. LLCAS \ ·•.",,0. Prin
d pio ~ df' .. " ·....-in
mu)' titil sobre los d ifcr,·."""¡; mél odos al ~·s l \ldi
Pr.IIR Gw. C"",pkx O r ¡:D"r~lio.
do. A~ 1 IAI EU.IOM. A Cf.m rparD/ rW': A "DI)
n r d f"nómeno o r¡:all i1.al il"\j, C I IARll:S
1972. )' pa ra un eSl udio desrn, un "nllu lo d"t,
'~ i s 01 CU'''l'le:c OrgD"'ZQliotls. 1961; para una
~min a ·

• poJítjcD. I ( . La (ie 'lCia poli'ica e'tud,a los le nonlL"flos rcl3CIonadO'l con el fund:.· exposición donde ~e olllrt."C lol b ien el enf(>Que p. kolOllico .;Id od .."(: is iol1 ·",.. king_ • •·id.

c.
mento. o'llaniuciun. ejcr i e ¡,~. objed",.JS ). din á mica del t>Odcf' .. n la "'lCi<--uatl. 1 S tll!J1.. Dll.BUl). ) CI .\ lM",;s. Orj(IIJ1J:;pllm¡ /I"cwut/·/l/II!..ml:. 1970.
I

,
11. t' id. Ini es tudI O. apCrl3t!Q 3311. (10 d..,lall.: . El raudo .1" hi s.ori" de l:os .deas 25. T I":~ el lihm ,k 195\. ¡k~"ro!l o el modelo en . An App roac h ro t he Anal" sis
IIO]it ieas de e> te plante¡ulllcnlQ la e Q n~ c p.:i ó n de la polhi e:o ent re los pOI ,.", d., uf Poli t ical Sys tem ;; o. en It'o rltl P o l/i~ ·s . u.' 9 (1937). p3gS. llll--lOO.)' después am p lia.
I libcrtad·a llloridad (al'-"lrtado J.13). ,knd" es ta dicotomí" co nl pan ilh por lI1ueh,-~
(aparlado 3.32J1, ]><!ru )'U "3 1llü>lrc mi al e;'~\l1 i e n t o (a part ado 3,13),
",cnl~ e n los lib r os " ulllicados en 1%5. ya citados.
26. Me e""u w por ];o fri,'olidad de n"luc ir tan (o l1lplcja probl"l1lá tiea a unaS
22. La I,,·irllcn r>:\IIIII" d,·1 est udio de \ \ ~ Idu , alltes ci tadu. :lIir:l\;"4 la "", idL· accep· ,·orl::lS lin e3~, "si COnto por la 1,'aulIeció" ('e ~ lHIC1" S , los 411e !lu he lcu ido lie ",·
la''''.... de 1:1 lesi. de Easlon sobre 1.-. .áenci :o ¡wlílica. y el ."'"Cl na po líri co. po ,Ji: CI>111PH,h:u· dlllw h;ln siuo "cui1;tdo ~ ,'u Ins cienCIaS Socia les españOlas.
23. EASTON, n,c I'bli/icu/ Spltll' pá g. 1l7, conti núa diciendo .• 1;. ,·id a pOl1Iica no n. R e<: u Crde ~ e 1" o pin ión de \\'al do. ,'n 19<'2, cita.la ant"ri"nuel1le .
I consis.e cl(c lush·:lm"nlc en una luch:1 1101' e,.., cOIll rul . e~la lueh" ~ u" l!:e ). esl¡'i rda 28. Vid. m i """d io. ap.."lnado J3 1: y 13n -".110 ci l ando una 5el,..,ci6n, A L ~IO"

,•
P,
donada L"On el COlllhc lO sobre la d ,r<'Cc ón de la ,·ida $OCia!. súlr~ la pol ít ica púlll ica J" unJaJ ur Pulil in. 1956 ( Idmpr imido en !'o/iI ,r,,/ 8<'1111 '·' ()I4 r. pág. ~ )' ' 5.1. ). d es·
(pub/;e polie)'). C<.>IH<' d<'Cimos h()\· en ul1a (orlllulación algo "'¡taJ . : tr.tduzeo publu· pues con "'allcC5 sub ...: EaS IOIl . en la introouccion " 1"IIe PO/lllC$ <Ir f)cw:/opi", AUDs.
poJiC)' por asunlO'< . problemas. poli.iea ptiblica Es en eSle camb io de en foque (p.lllcr 1960 (concepto de ... tcrna interde llCnd enc l:i entre la ~ intcl"3cdon cs de dh·ersas unj.

,•
\'ersus p,ob/crllllS. cuesllo n",. política ). que "punl" Eas ton "n 195J. donde se \"a d 3des·polh icas·suoc .. l t ur:de ~). seria inl e .....-..:ant e r umpar.. r esle libro con U . U. Scupin
a fo rja r el untlnu de la cic'lCi" política \. adminislutiva en n uc ~ tros d las. Ca""k:nc (ooltor). U.,..ollemlr.t /l D<111lol;rm;cIl . 1965; clr. 1.a"' E'srns. apo!ndi{"e a Mta edic ió n.
nOl a r que la crh.ca d.., EaslOll »obre t'I enfoque cr mr ~do en el Il<.ItIer (yen COl>cretu 6 b . J . LE . DH R Y OIr05. PUII Cr>l5 o( GO\"l' rtm,clII . 1958 ( la s '·3nablcs d d sistema po-
a na li ~.a a Ca ttin )' a LaS5",ell ) se refiere sot>re todo a aquellos que 110 dIstinguen entre Iilico son : la eullu r a Jlo!íi~" . d poder. lo. itle", ~ ,. d rcsultado que es la pollcy .
pvder)' po<l c, poli,ic". sub ... yando q ue la ~1enció SI' <k ll<! Centr:or nO "n el ]>O(1... r la 1)()I(¡ica deter minada): Ill1e r e$a nle , aunllue con poca n:suna nd" . me p ;.rt.'Cc Srl Ro,
en general s ino en el ]>O(ler polílico. <tu e ~s lo que cuatifl ca ut1:\ polít ica de ' '' '''uril a.
(1\'3 ' (eslO cs. Que hu)" <tue ol.Jedeee r ), En lím·as get1 eralcs. L ocw
Weber. e le. ) SI' fija. n:, t uralmenle, en el fIOdtr poli/ito. Cltt1 lu eu,11 no queda";;. ~ VI1\
, "~1ein (como IIdler.
·
Gc.r" r.",
Approacll •. e n A,,, ...
( 105 problcm:ls que ~c
~ul
,,'e,,"
by Cfl"~I/¡O. 1959, " .Conlpa nothe POlilics: 11 Comprdlens ¡" c
¡'"lirical Sci""ce UI" ·¡"''''. "01. LVI . 11.' 3 ( 1962). r>'\J.I . 577 Y ss
plallh:¡HI eu UII si s t clIl;" poHt i<:o s urgen pOr cuestiones fUII·
l "klamenl e .. kcudo pUr 13 critica de E3SIQn . aunque si en 5U pOster~ de los damcnI"ks <.le p roc<:uunie nlo (problema > ( 01l ~ li1.:onah,s
¡
cireuIIS' ancialc, de p ro-
a ción
id t Dlr ~ )' ubie /;\"Of". que <$';;n en el fOndo de I(xl:o acción poH t iea. La ,"corporación ced .micn los l~ on Ul1i c osJ . c i rcunsla e ink ~ subSlanti"as Ide pode r l fundanle"ta·
de cs.a par'e s u ~ t "nt i ' · a frellt" at pun. ;Inlis~ dr la lucha rurmal por el p<:><kr h ~ ·Sl1b ~ I : ,"rh ' a~ I cultura ksl): J . 111 OSIIO.. COllllWrill1( pol,I¡CDI S)"S / UlI. 972 (funcIones
j polif~-u c.!alal e~ la h!s is de &aston . En ESpi'ña . Juu'.<.;u bIl P\ ItO;.\ . o p. ci/ ,. p . 10J. - i"p."s.l Olllpl'ls-. 1 ,·$"'\I.::IUr... - .g rul'O' . I'-"l rl ltlos. a.-;.amblcas. bUTOCr,¡eia ... ribu.
)" Luo.s Vuwu. Pr",cipios d~ cieuciu ""lItie". 11 . 1969. p:\.t:. 1\12. han d c: ~ ta Cildo ~tc na l c~- el sistema poli1ocol. V,d . enlica sobre el cone<:pt o d" sis tema poli.ieo rn
I concept o . aunqll'" no ~ s t OY seguro de que ha,·a ide nl idad d e interpretaciones. A l1\i
en l<"nder . el COllt'1!plCl de ,,,,I;c)" en E'''10 11 es el ,le procno prI/IIICO, <"On1O lo pruei)a
LUCAS Vu,utl. Pr;u
19. ,¡ Sys ¡e",. \"3 ~ l1adO
c ipUJ~. 11. I):'.i'; JJ. 78 ). ~,
; )' digo ¡¡rdn l ihro 11 obra porque. indel1'C~mct"
q ue defina polie)· )" pOli/kilI sy.tcm ( . í lller:'cciones 3 , r,¡",!S de 13$ cuales.., asillna n de ~ u aciert o. tiene tnclas las \ · ¡rt \l d~"S del pclI ~ nri"to, rig u roso. reflc~i\"o, . uni ve ~i ·
~ 3u lOr il"t; Yam(nt~ ,",llores en una soc i ed ~d •. A S".lcIII$. pago 21) d~ la m;s nl3 forn\:!, , t ario • • • cien tifico .; rnu y int e rcsa"r c es StI eon r.. ~i"' de t raha io r ealizado cn semi·
por e llo COI1lQ UI1 .~1' e",a d" <:Olll rKlI t"II1;""IO dec¡,inne>. freUle al I'L-c iet11 c "puhlic 'la r ;o.' illlcrdise iplillMo!>! COn psicólogos. hi s1O"iatlores , médi(os, n s icos. ll ió logO"i,
JI polie,!, analysis. 'Iue, abandonando er; . ellos o cuadros fOnTIaks. "cfine fXllic)' co mo 1Il"lelll:'. I lcos, e le .• ell tln llamado CO ",;1,; de Cic'll"i:.s dd COIll(>Ortillllic nt o (Beha·
los «objetivos. f'i" e~ )' misiones Que I/uian a una acenei". (A W" , JI .\WS ~ Y. ¡'" hll(· \'ion! Sciences) ... ¡'l.• A Fw/lt('\\·'Hk. X II (\':11\ emrt....·ulllinatlos d os 1<'nuinos eu
RIII·;t"•• n.' 111969J. 11:1". 190). , ·id. ¡u/ru. es la nOla porque ..s t;!" (I~"lr s en el "lllb.en1<" cultural ~"S p :l ,l o l ) ,
~ Ad . "i,·~/ r l¡jo" a da do

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 1

,
.. IN M Il MOIH,\\I ,. 9 ()
8 TEO}!. f", DE LA CO " S T ITUC I Ó~
La nota carac te rí s tica es que no Se dl:. t ingue. s in o muy en segundo
e l momcnro ..u Los eswd ios de ciencia polnica apa rCCI:ln centrados e n plano, e ntre las organ izaci ones públ ica s poli t ica s (po r ej. burocra ci a
c;:lp t'il r a genles y rucr-ta s que delcrm in an el proceso POlf t1cO, o rijación
de una política autoritativa (po/re)') en el marco d e un modelo-sis tema.
esl~ tal) y oll'OIS o rg¡¡nizaciones hU1l1;1tl 3 S. La consecuencia e s que tod os o
[os res ult ados ob te n ido s en e l eonoc im iclllo del fun c ionam ie n to y ges-
¿ y qué ocurría en el resto de las cienci:l$ sociales, en conc re to, en tión d..: la s orga niza ciones c n gcne ra l se prctcnden aplica r a cualqu ie r
la adm inistración pú blica, ta n unida a 13 ciencia política? !' La pregunta organ izac ió n . Y e l re s ulta do n o podía scr s ino q u e la cic n cia dc la ad -
es o bligada s i se ¡icm: el cOlI\cncilllicnlO de que los difcre nlcs saberes min ~ t r a ció n P llbli c¡¡ 1I1);¡ recicse co m o claramente re tra sad a:
sociales nunca puede n ser , ni son, comp:ln imicntos CS[[lncos, si bkn la
respuesta es mucho m¡h d¡rí cil.~
La cienc!:! de la admin is tración pública liene una .. profunda crisis
_H abia di fcn::ncias e:l1tr~ las urgaJi¿; . cion~s
no j USlir ieaban la r"lallva IIlsularidad de la adlin~
públicas y pril'adas, pe ro éstas
lr" ei '\1 pób lira f rente a l
o
de identidad_, decía en 1969 una prest igiosa \oz.3J LaS \'icjas obras Ir;}· eno rm e progreso rc.'\liz-~do por las c i e ncia ~ elll p rcsari"lc$ ( Busincss Adlll ini s-
ducldas en Jos üllimos :liloS al cas tellano, sobre el .. Estado admini stra- tr:llion). desde la sC"gunua gu..:rra l1lunui;ll ....
tivo.,3<O no t-cf lcjan Y ¡I la~ m:cesid a des y preocupacio n es d e una adm i nis-
tra c ió n moderna, y aqu í cmpic"t:!. el1 mi opin ió n, C"! asallO d~ técnicas y m é todos, na-
Nadi e puede rechazar el v alo r d ..' Adm;,¡iSlrati\'e Ofgllll;:alioll, de cidos en l a~ organizaciolles pr i \ ':.d a~ , ;1 I:t :ldmi n htración p l.b lica : la
Pou l M ayer ,-" o d ... los manuales de Publir Allmmi slraliofl,1e pero cr:. toma d e decisiones (dl:cb i u /J.J/lllkillg J, an,í1i s h cu:.tc· bcncficio, coste·mi·
ev idente que parecen marcados por el estigma de lo tmtlguo, {'~t¡ t! k:o. lidad; :ln3lisis d e si'ema~: pres l1pu cs tos por prog F.l m a s; PPBS (plG/1I1 illg,
M antengo la lesis de que In ciencill llc la at!lIli!dSlraciólI 1)I,NicII se //(/ programillg, Imrlgelhlg, s)'s teJ/l); PERT ( l)raR r lllll, Evu ltJI iVII m,,1 Re·
vislO somel it!a ell los úllimos mios a la Ire'llt'lIda pre:.ióu de la ~ I¿nl;- del\' TecJlIlitjllc): MI S (lmllll/¡:l! lIlCllt i n fa n lll/lioll system}: TA ( Iedll/O-
cas, esludios }' m¿IOll os deSlIlTol/mlos ('ti el dml,itn de lu utlmil1iS/raciOll log)' llssesmellls}; SI {social ilttlicators}; 1\1130 (I/JIl/ltJgclllelll 1,)' ubj/!-
/¡ves}, e tc." (
)' Sil orglmi;:.aci611 cn ¡:cnerul,~!> dl"Ci r , de la ;tdmin istr:..: iÓn priva d a , cs·
t u d ia d :. fun damentalmente en las Fa cul1 a dcs o Co!legc .~ de Bu ~inc:. Ad· E s dificil s a ber dónde esl;í el u l"i gcn , ~¡ <' 11 el d esl..OO de "lmICllr, o d e
m ini s trat ioll , y cun en foques eco n ó m icos. psicológicos, c tc. l ) m ayor e{lde uda, o de r:lci onaJilar d proceso de decisio n es 'i gcs li ón,
pero e l h ce ho es que lo que se h a Icui do ll amando el .enfoque d c s is-
tema" (syslem upprotlcl1) alega ;;I' r una cie n ci a _ q ue rc\olucioll:l la ges·
30. Aunque el aU!Qr anunciÓ en A I-'nIll/eli'ark un~ te!ralog,,, wbre el l~m3 .
J I. En el , ·~tud,a de: W\UIII • • I'oluical 5<:ie,><."" •..""cr,or"',,nle e;lado. d aulor li ó n y Np lanc;¡ m ien to" en el gobkr n o . de empresas e indus tri¡u." P ueS
hace "m,s ob,;.,n"ciOllcs JI"'" inl"rsam~, sob,',' 1" pro¡;rc,¡,vn ~e pa, -ae i ón n,ade- bie n , 110 es n lcorrcclO esta/l/ eel'r mili lí uco ¡J1ldecllm/ elllrc csta «r evu-
mi"" y d ¡ sci phnari~ desde p,-indp,o d~ si~lo. de a",I.>, .. d"n d ,,, ,!,¡ Euo'o p:" Alema- IlIció/I_ l' ti ellfoqllc dI' dC ~ Jd{1 ¡JOlílica /JlJSlulu ell el si.slC m a polilleo
nia, q ue e~ lo rdel."'le, pl:.om"" .. i.• lam blen un gfil n Icm3: la d,.oludón -(:orn."'·
la- de 1:.s "ic)as S¡lllltsU'isuu<challcII en Jvgm:i.uc;¡ de derL'(,:ho [l ubh ~o (rollllllu- alltes dcscrilú."
donal )' :.dnllmslr:O!lI·o) " en CiL'n",a pollllCa ) admm",r;ulla: h,' """rolo, I,ubheado E s un mé todo que se caract.:ril;l p-o r <luncr Cil plar (y cont ro la r ) la
sobre "$10 en otra oca,lón: los nombres d" '. ~ I ohl, Gneisl. O"" "',,,e r. l.nb3nd rcaJid¡ld organ¡ l ~'l t¡ va, ~()ci; l l. flolltica . in,t , tu donal con UII modelo fo r-
Jcllinc k. Ikller. Sm..'nd, y 1;, ho\' rello" •• da eiem:;3 polOlie" \' .,dl1inu ~ lt, ' , .on 111:1 1 de dci~ols, ;,lIt'1'acd01U!s, i Jl¡J/II J y oulp~. ¡Ilfluc ll cills de a m-
los q ue I¡:o y que tral'r a eo l;,ci6n nq"i. \'111. Rev'Ho de E~I",i 1'"IiI'Ct}S, n." 121,
bielHes, informaciol/. cOllfigll rtlciÚII del .ellllc e lle la palíliClH (f101\l of
]>;;g. 136 Y ss.
32_ IX IIuel·" ulla ded ar;oción de hunuldad 1 --onrojv al alrl·,..· n' ..... a .'<nib,r
sobre lefllas que C.' llur,an nlU("ho n"b \lempo. rcJ1c\\on " ""ene,a .1" lo~ q .... }o h"
polie)'} co n la dccid ida voluntad de un:1 lúiólI /uttdhlUl ora ( p l.m , sb-
tcma).' :
u
d"dic:odo o lenido. } ~, lo h"go ." ]>Orq .... ef<-o que d.go algo tI<- 'lI1e.-cS "n 1:>(1,,;;.,
Ga,par A,., ño. que ~ h3 pa sada UII "iiO <,s!udiand" en la. Ii H.llJklllg. In'litu,it.m. en
W3sh'"I\IQn, D. e., '10 50tO ,IIe h" alli", .. <lu. ,¡IIU qUl' r.:"lmen!.' nw ha al'ud adu 38 1'<' r>puln'N 0., pllbli,· ",al~<·nt. etilo ,,,,d I.t"r¡¡'''K D "';J:~ Cukl1l-
" haccdo cscueldlltL,,,,,e y ",~irédom.: cosas. pero \<0 .o~ d un,co r.'~p<H1,ab ¡ ,' bicwsky (edilor). 1%6.
33. W,U.DU. en rll,ory amI I'Nlel'c of 1'lIbll' Admuu'lra/'lm: Seil".., Ob¡r,,,·..,. "mi 39.. y "" PUL"dCII liñadir m:h .ig135: I'CPM f{II/h col1slf""'td r/amulltl m<xklfj,I' CI'M
I'IINllOds, 19i't&, pago ) , SS., monO¡;:l"afi" .,d .. "da por ];o Amenc;.n Ac;"lem,- 01 f'oll1Ocal (pur/wlh· .uI/Slfa",..d, el,.). \'Id l\hIUI .... K. !:iI I Nlt. Ulllla;:emc"l ' a OUI)(/f'", approtl.lI,
S"ienc" \' la AmerÍ<;an Sociel' for I'ubl,e Ad",in" Ir;u'On. 191 1: IJI'" informacuJr¡ ,'n PANI .... ~_ l\ lo:.n-,,-ello. ¡"""<fllCOt;,, al "¡Il"<l8t'.",,,¡. 1972:
J.I WAU'O, Teo,lo pOlllle" ,le la odm¡JU,'''<lc;a" publica, 1%0. y dc MorUdn ,·;,1 mi lrabaio eo" AII' sO OWI IZ, _p"ll,iea de plDn, "dmini,lmc;'>Il " del"ed", •. ""
M:OTl<, l .' ed .. 1975. centrada 5<>11,-,' 1" burocn." i.• ; ,'(11 1;, obr;\ .1<' IJ rB~\SC1 I . Oenrw PI",'¡/kacióll (dos !cmas) de J . 11 . KMSI'II, 1974,) el m,b"jo.k ,\ R' :'U 0111 U ~n P /ml;-
Ad",i"'$II"lil'<I_ Aú",,,,,sn,,ciú,, Pú blica, rec ..:m,'men!l' I,,,duc,da :, 1 ''''1.:11,,110, 1975 /ica(;(lII ) "d",,"iSIt"UÓÚ" ll/j/¡I.eo.. 1, I'~¡ . 285 ~ s~.
35 . T raducido a l alcman COI! el SUblllUlo . 1 :'~! lIdi" . eOl p ~ , ·; .d os sobre la OI"S~ 40 CltIH~'", TJI~ S"5/"'" Appr<HJc/'. 19608. El ,mcnlO más f3""inallll'. pero
n izac,6n de la ;wmlnbuacu:On puhlie:o (Tem"s, d,s!nbue: iun del lra h"jo. aUlor,d:od sobre el que lO no he 0100 '1110 e,i t ic; . ~. de ~f'liC:r eSlo<;. nl<,'J~ n,é todos 3 u n3
de 1.1 admin ,slr.K lOn. ),·ntrqu.a, cenlr3h,-"Clun. ;l<hlllll;,I,-"cióII cok¡p al ). ins liluc i'>II f'luhh,a e' la W"~le,-n I n,,'rs l:lI e COl11m;ss;on rOl" Higher Educ31ion
36. I'or e lla,. la QUlnl:O ed,elOJI del ",,,"u31 de 1'1'1'1.1' " rlll' lll l'S, 1% 1, elr (\\lI Cit E. Cn Boulder. Col,~d). COII moddo. simubdo" (} "' lan;g"~'. ele., lo, ·
F. A. )' '-L. C_ """"0, Alod"", I'"MiL' A<lmi";j lrlllluH, 1~7J Cl"t),hlcs, 3.fllic ado$ 3 Il'S u'lI,.cr~idae ~ jlara o! H"I'~r u"a ",~jvr gC~líón " wluciÓn (I¡-
J7. No lie"e .e"d,lo eilar aquí los 1""10 .. libros qu.:: eo n ~uh" duran ' " m, ,~ 1 3n · prob lema s; la ..ol .....::Llón t.""lplcla de I~ . t )uhle,"'IQn.:~ de es ta Co"us, .. n hasta 1974.
d3 "" los ESla das Unido>, \' que "n.!!ran pa"le compre ""r3 el Ik¡x¡n3menlo d " .\.<! ~,"I(. " Cnlra en 1,1 B,bholeca de la [NA I'. en , \ka!~ de: llenares, "id ('1 InU' ¡"II.'·
Ikr.ccho Ad nll",slralllo d" la Uni,·" rs,d ...1 lit: S:o""agu. sobre el Ie:m.o de: 1.. urCa"i- r~", ;o.nte libro ,k ,,,"'o:. GI\"t l. Que t''''II.1 111] a'-;o e, lud landO en SI:o"ford (California ),
~tlCfd/ (hdera711<l. ('.lr~t! . a, rum l>o,-lamlC"n l0 .re:':up'-'r.. ~ iun . ti" ,nfOtm3cion. ele.l: FII,..-aóó" .. ",,,(,roda, 197 ~
e n <;3d,. e"ntro donde e~IU'
p:\gmas d.:: RUlz Cl'I1IU:l> (su I'rót~o
e lero ían ~ u ~ J'H.l
d.: 1" """'i,,i.l raC/dOl, t973). donde d,sllIlgue en el r>t ·n~.'li"Q
I'¡O ~ .dios~"'Ó •. \ ' id . UIl ... rOn3~
a C Ut leK l' UR\\I(K , En$llyo •..oh, ,, 111 del/c,,"
"dm""'lr"I"·O re:
, c l3 ra~ 4t ESla alr1,~;6n costa ..." Illu,ho p,·obarl.,. J>o.:ro n~-(I
Que ,,1 ",,,mo E.l>lOl1 tien" n hie .. di~t"I
tl.m ~I OIras dend 3S MIC!a!es a lo~
Que ,~ c"rn..- ta . J>es<: a
.. ,..,."" del l"Onlenido y rOll1 prel,sión Que sc
eon,c l'toS que C! UU!o13 h is!e",". IOIpul. OIllPIII.
u
dente la wOri" de la oll:anización. de la llll"<'(;eión (mm,a!:"",e"l/ y de los . ;.t"m"•.
Un~ "isión 1""e... 1 de 13 ~i1uoc.O": n Janw~ G ""'reh (editor). lIaudbooJ. u( O'~"Il/ '
clc(' lera), "id A I'r .. m~lI' o rk .
41 Es duo Que 1'1 en Un caw "" q", .. re _r:'donal'l:or., ges llonar lII"jor la ¡liS'
U
z.""ous, 196 ( IIna ~"'L(;eió n dI' l ~·_"oS).
U
10 TF.O R fA 010 LA C ONSTITUC iÓN
As í las cosas, e n la década de los sesenta, se produjo la c ri sis ma s
grave que han conocido los Estados Unidos, quizá desde s u nacimiento
como nación : la guerra de Viet nam, miles de jóvenes d escrlores dis-
t urbios en las universidades. entre grupos raciales, y. por ultimo. en
los sete nta, el csc3.ndalo Walcrgat c. que fue el colorón. En 1969, Eas lon,
en s u discu rso de aper t ura a la reu nión anua l de la Asociación Ame ri.
ca na de Ciencia Po litica, p lantea ría la . nueva revolución e n la ciencia
polft ica_ q ue significaba la iniciación de una época posbclwviorista :
r ~ c ~ t.e a la inves tigación bdsica, más illl'cs¡igación aplicadli y relevall//!,
dmglda a problemas (collce,ns ), d e inmediato carla pla:r.o; la sl/s/anda
d ebe preceder ti la técl/ica. u No es una coincidencia que al final de los
sesen ta se fundase n en "adas universidades no n ea me!'ic:IIl:'lS dil'e rsos
ins tit utos o ccnlms que. separados I.k los viejos departamentos de cien-
cia política, Covemme,,,. y Admi"isf,mion. iban a desarrollar un enfo-
q ue y mé todo e n estos campos que se conoce COulO Public Poliey Anal y'
sis, a nálisis de la política o problemas. as un tos o cuestiones publicas."
Desde IlIego. en este cambio de enfoque que \'a desde una ciencia
política centrada en e l pOi/er o el proceso formal de tomar decisiones
c" !m sistema. o de una ciencia de la adm ini stración que at iende a la
orgauización o burocracia, has ta un:! ciencia polftico-adminis trath'a que
se rija en los problemas y ell los medios pa ra I'csoh'erlos el'aluando, c r i,
ticando, con espíri tu creador, es obligado ci la r a Aa ron \Vildaw s k y,~!
til ución, en el 01 1'0 (ciencia politica ). el obje'¡vo Cli más bien eSlabk.:er un mod " ,
lo ¡""alítico concept ual ( tooria) Que pt'l'mita conocer v cOlllprender ffiC¡'Or la potítica'
si n embargo. el u/os opernti\'o oc Eas lo n aparece claro lA S"ste"IS, p ¡,t , 15): la
manencia del s i s t c m~ político, Todo licn4' la m isma bas.o: Nmd""tisll1 ( " "- l la"io~
, cK: nli fi5la •. ,racionalizadora •. que se a pr~'C ia no sólo en la simultánea ,denlida d
d~ ttrnllnos,.¡;:l h~l p actu pa só las.fnmlcr:o s . vid. la bibliograff" de AR Illo ORHZ, art.
Cl! .. en Pfmufl cac.ó", En Al emania , la po<lcrosarnen l e renaclda ciencia (le la a dm l-
nislmción ha es la do mu y ocu pada por el tema , como mt:r a indicación ; . Wild Schmll
Managcmenls¡s teme fur die Verwaltun R, PPBS und MtIO •. en Dil': V ~no
( 1971). p~ g, I S; Ku.r, .. fiih rungsmode lle ( ",oderne Dcu tso:he$ führun,s¡¡runds.:ilze
und Managem en lt4-.:hn icken in del' Ve l'W;lll unll)" cn DcmsdJ/::s V er ...altrm¡:sbtall
11
uno de los m ás d u ros criticos de todas las nuevas técn icas, y e n con,
creto del PP OS, que es. en s u opin ión, imposible de llevar a cabo,
Es evidenle que, e n las ciencias socialcs, ra ra vez se ticne toda la
ya rozón ; el gran desafio del . public policy :lnalysis_ e n 13 fon na cxtrema,
damente agrcsh'a had a otros e nfoques, lal como lo ha hecho Wi\dawg.
ky." q u izá haya encon t rado un cie rto equilibrio en I>oste riores a utores,'¡
As í. en unas in ves tigaciones fi nanc iadas po r la Fund ación Ford se ha
intentado una combinación de e nfoques c uyo \'alo r no es fácil de cal i,
brar; .. }' en, un libra reciente, muy in te resante, )' en e l que se declara
d,es d ~ el prlmc r momento la dife rencia e nt re el ant iguo enfoque .';n$.
tltW lOllai process., que se fijaba e n e l funcionami ento de la ins t itución
y el . pol ic)' (III(jlysü,., quc se fija e n problemas públ icos su s tantivos, ):
que por ello se U¡¡rna opoliC)r process,.. se intenta una cierta sfn tcsis en.
tre los cnfoqucs y tc r minologla anlcrior y nue\'a,"
~ I ~ forma que sea, no hay duda q ue la revolución oposbella¡;iorat.
l ~a s lgm rlcado un im'pa,Cto e ~ la, cicncia política y atlministrativa, que
t!ene a hora como obJct1\'o prmc lpal conocer. evaluar. resolver los pro-
blemas y las soluciones (posibles) a esos problema s e n la sociedad con-
creta, y no tanto e l poder, lo luc ha por é l, o la orgtwitación burocrá tica.
o la clabOl-ación de l proceso formal , del poder polít ico en (con) un
marco CDllcepll/(l1 que se llama sistcma po/ilieo
Creo q ue Ik-gado a es te punto se IlOS aparece claro lo que está e n
juego: la pos ibilidad de un saber práclico orientado a una pl'ofes iona-
lización d el conoci miento. a la fo r mació n de <lJministradorcs y analis.
tas de las cosas y problemas púhlicos, Y esto 110 h il ocu rrido sólo e n los
pC,,:
ati s,)
modelo de 10m3 d~ , (,ko:i~ún , :oc caraclcri/,an por
el hL-C ho de q u" los objel"'''''
(¡;lXI.ls) no son CQuOO;:ldos o ,!slán su) etos,a ,c!'mb,o. eon, lo cual los modelos COflS-
Il1 u,ldos, por d .'3n".I l< ll' de s ls e~ l as> sOn Inutll es ,Y puro JU(.'Q:o:, frente a su supuesta
efw.::lencli' ( ra CIonalidad (.-co nórll .ca ) CSlá ta f<lCtal/alrdad txJ f"ic<l; frent e a e Sl a~
' alt",!g n,' 2 !écni,cu. f!01icy atlalysi!, para Wildawsk y. no es ~,li s que la aplicación con Sl all t e de
1~ldI4-ncH y COmlC,HII .ento ~ los I""<?b!",,.,a$ socmtes ... evalua ndo y tam i¡;ando me,
dlO$)' ,!lnes alten:~I\'O S e,n ta cata hUId Iza de 10$ ,fines de la polfticol' ( poI;"y); vid, la

1 1971), pág. II!8 Y ss,: Loux .Managernenlmoddle für die ij~ren lich
a m lr:ma revISla (1972). pág, 167 Y 5S,. apanll de los conOCidos manuaks, de Ellwein.
por e je mplo,
e VClwaltung •. en defi nICIó n de po/.c)' de W.ldaws kv. en nOl a antenor al comenl ar la de Eas lOn,
46 , y Pat Cn:.-c me, QUC parece ~r
Publi c Po tic i". S w dies. en "'ichillan (Ann Arbo .·).
su más cerca no colega, lk."C;lno del los tilute lar

4,3, Pub licado en rllp A.", ~ r ,·carl Po/i/ica! Sci~ " u R ~"I' "', \'01, L XI II . n,' ~ ( 1969). 47. A I . I . H~ Sc Il IC~, n .. dgu I"IIoo'u /jo" itl lile Slales, 197 1, polem 'nI con Wi ldaws ky.
Ilálpna t052 '1 ss,; muy m te re$3nle proclamación de una ciencia polil ica dL-dicada a defendiendo el p ros: '1 ALlce M, RII'LIN, Systelllcuic rllillki"g f()~ Soáat ,(clioll
<eval uar fi ~s y procurar los rnedios efo!Cli,'oso p;>ra rea liza rlos en la o'ida pUblica , I'!J I, S'-; defiende en lenl'ral de los at , aQu~ conlra los l?IIros del p rBS en la admi :
una ,profeslón,lKI.liqzada '1 compromellda en _soh'ing social problemso. la CU:l.1 exi ge m 511"CIÓn fcdenot (~mbos hbros publicadns por la Broo kln gs Ins li t u tion con Jo cu~ 1
d ISCI plinas a Ira \ '('7. •• Jo QUe llevaría a es t ~blCt:e scn l irse u!, l o r ~jt? enl re los .. tec nócratas> de Washin8ton y los ,profesOTes
.un.r a Ia.~
Clendas Sociales (loe, Cil, plig, 1(60); ,·id. ti eSludio in t.'od uCIOrio de Alu¡:o y m io
en I'latli/icacidn, 1974 ,
r \lna F~der3ció n <1e
.
p3~
dd Oest c )' Mcd locs le ); ,·.d, r I\; S M~
divert id o ti t u lo . Cómo l o~ gr " " d e~ ¡)I'oye<:los <le Wa shingt on se e~tr'l!an
" y W I I . IlA\'S~V. /mp/elflf!t.t<llicm, 1973. cOn el
e n O"k lan d .
.4' , Se sue len ll amar In SI;l ule o Graduale 5<:11001 01 Publk Puliey; 1967. en Mi, lun a cIudad at lado de Sa n Francisco ),
clugan: 1968. en H a. ~\'ard; 1'169. en Berkeley, C;llifornia; y, rcc>cn lemcn le, cn las 48. Me refiero a Ford FQ'lIIt/ali<J " Prog ra/U for Rcsta rc/I ill Ullil'e rsjl Y Admillis-
f ~ lItad es e mp.resaTlllles del MI! , Sta.nford, tOle" Se, es tudia cconomfa. dc~ho , I ~ali om,"" o" , o f Ihc Vice-PresidcllI Plannin¡¡ Uni,'",rsiIY of California, son cerca
ps,coIOltia. pOhlw.::a. elC,. en renmones 1!,l e rdl 5C lp hna ro a~. para en rocar y anahzar dc SO e5t ud los $Obre te mas de plan y organización en la colosal Uni"ersidad de
lOS problc mas concretos de p rcsupuest ac lón . 8obierno melropoli, ano , pOblación, elC" C" tirornia. dcstacalia lus Iraoo¡'os de Wf..\rHf.RSBY (con lice nc ialuras en ciencias y
a base de c a.~ s~. ~e lal mMera que la s ,!fgarrhaciOll ts p,iblica,. 5e euu di:on d esde, !cln s). pO r ejcm p~ o; _P PBS en l i¡he r ,Ed,uca.l ion. Pla!ln lnll and Managelllcn t o. d o nde
y sob re. las IllIe lal!vas '1 reSUltados pollIlCaS. en torno a prob le mas, Se In, ta ..le mcorpora. IJCr o p •.::n so ,Qu(' sólo (eSC I-' ptl,'(l- lIIformatlvun,cntc, entre lo s .analyu .:al
p reparar a funcionarios ca fm ct'S, base for p<>hcy '1IlIIyslso. los MIS y mod elos. Iras haber l'slu'¡iado el PPBS \'
45, Decano de la C",du a te School de Ikrk('lcv: .. id, . Tile Polilic al Eco nomy of .~y t c ", n al~ 'Sls> , '
Effic!ency: ~ o s t , Oe , ocfil A ~a l ysi., ~ }'S l e n l a...alysi., and PU18ram Bud l~ ling>, en Ouiero agrd~"C r aq u í al p fo l ~'SO r Glcnny, ,J¡rcctor del Ccm"r for Resc:arch Dnd
P"btlC, A.dmlnlSlra/KJ" R"" ....... (d,c lembre 1%6). pá8, 2'92 y SS,; ~Re5C"i n l Poliey ~\'eI()pm e ~ t in !!igocr, Ed~ c¡oti on de Berkele)', asi como a sus colaboradores. se-
AnalY~s f,rom PPBS'.,en /bid" (marzo.ab r il 19691. pág, 1&9 \. ss,; .. T oo Self...,va lu3l in¡l nares Paltnd gt }' Schnntt ll?ln . las Rrandes faCIlidades Que me: oonc('dieron d uranle
Ora3 R1zallons •• en {bId, ($CPllembre-octubre 1972), P.~I . 509 V ss,; y 7'/!e PoIilies o' mi est ancia Cn la Universidad de California,
lile 8!,dgetary p rocess.. t9~ " . entre o t ros trabajos. No e~ posi h le a na li 'r.3 r lo. pun l O~ 49 . CIIARU;S O, J mms',A illl ro/1i/ctiOtl lo ¡h".S¡I.d yof Public Palie)" 1970; c fr" pág,
de melodo y las oontnbuclones concrel as sobre el proceso J)OlftieO-admioiSlno',w. (1" 1~ 9" su esquem a de _palley prnec.s, e n relaCIón COn cl SI·s/cllla. act iv ida d es en el
es te au tor ; ya q ueda apun t ado cn lineas I('nenles: lodas las técnicas basadas en el gobier no y resultados (Qut /ml),
 {1
12 TEOR IA DE LA CONSTITUCIÓN . IN ME.\IOIUAMo iJ (')
Estados Unidos; no es ¡ncon'celo a firmar que en Ale ma nia, 13 Rcgier. L"l Teoría de la COlIstitllciólI,!<. de Karl Loewe n s tcin , S" col ocarín en (')
1II1gs/cl"e, tcorla del gob ierno.. d t; la maq u inaria g ub.erna mcnlal-adm.i. la cie ncia politi ca que se ce ntra sobre el/JOder polí/ieo, pero no bu!>-
ni Slnll iva, t iclle la m isma moti vaC ión, aunque otro estilo, que el publr e cando un anális is sociológico de grupos, int e r acion~, cte., s ino !ln'an-
('1
paliey utlat)'sis. a l rec hazar tajantemente una ci~a pol itica cen trada do a cabo un mrdlisis illsliltlcfona¡, político-his tórico de los co ntrol es
sobre el poder. y proc lam a r que [as tareas y funCIO n es, del ES1!ldo ,en [;\ sobl'e el ¡JOder político y su proc ~o, tal como cristalizan en la cOnSti· O
moderna soc iedad, son e l án~ul0 correcto para const rUir una Ci enC ia po- tución d e una comun idad estatal Su pregun ta y Sll es tu dio se refiere (')
lítica como ciencia prác t ica. . . a un lemu {UIIl/alflellta¡ )' /ru.$celldelltal, como es el del Funcion am iento
y por ul t imo, sea dicho que la leo ria del E$.Iudo sigue 'a~ lIdo UIl:! v refo rma d e la co n s tilucló n , que es 1;1 ins ti tucionalización d e los con·
tarea legítima, profunda y necesaria, e n cualllO que con mau;nal rl ( ~ (L. í roles políticos en e l Es tad o,
m ent almen te jllridico se plant ea c r iticamcnlc y de fo rma general y <; I ~' y aquí se ve el significad o de es t:¡ segunda edició n e n la E spailn de
temática, pl'Oblcmas tcÓrico·insti tu cioTl;l lcs del E s~ao moderno, esto es, 1975,
d e la ins t itución suprema de una com Unid ad pohtlca.J1 T odo pa rl'Ce indicar que e n la E~pañ de 1975, el hambre de eon Sli-
luciona1ismo y politica es g r ande; 1:ls ulrimas ~ela la l:o, con cambio tan
Q uizás aho ra ya tc n gmnos un m;:l rco qu e no<; penn;l;l Silu:l r la Teur íll t ra sc(' ndcnt;¡l, no ha hec ho más qu ~ :Icentuarln.\7
de /a Constitución , de K¡)r l Locwc n s tcin, en es te ;lñu de 1975, a los di,'z ¿ y c uál será ell E s paña el d est in o d" los difcrentcs sa b"res so bre el
a ños d e su primera publicación, .., ESlado } la administradon, régimen polilico. o cosas publicas que se
El derecho p¡lblico, co n s titucional y adlllllllstra \lVQ, se nos ,:pa
bien ase nt ado (frcllte a u na e rrónea co rr ient e que ata có el es tudi O Jun ·
d ico normativo de las constituciunes), en la forma jurídica publk~.,
~ 'c~

su interprcH'lción y análisis, pnra d ar respuesta de al,Ic~id lega l a 1; ~
cor respondie n tes pregunta s. La T c?r:ía d~1 ESlndo, .S l bIe n es una CSI)C'
ciaUlIad al elll!lnn,l1 no c lI'ecc d e legl!lmaCló n como mrento d e ordenar ~
sis tematiza l' los co nocim ientos polí t icos, jurídicos, históricos sobre el
Est ado,lJ
Frente a CS IO !-< tene m os la ciellcia poli/ica }' ad",inistrlu;,'a , cuya
evolu ció n , muy a 'g r:uu1cs ral:o gos," ha sido una fase pOlilicQ.illstitllciOlw!
(organi zación , burocracia) para de s pués :'lCCI,H Uar su enfoque so~)J':
pode.r, las ideo logias, grupos, trata ndo postel'lorment e de c on s tn ~lr
tcoda empírica CO,II/lIc lisla; paralcJ:llncrllc se ,dcs."l~ ...ollan unl~ t ~cmls
de loma de decisiótr que bu:>:ocan mayor ra Cionalidad y cllc:lC la, que
desembocan en un os e nfoqu es de s istema, etapa q\le s e ha criticado
-dentro d e una amplia crisis social y poli t ica- por un an~ l is que se
quiere fijar en los proble mas, e n b politica que los soluciona , o p-,"e-
tend e hacerlo. evaluación de opciones alt e rn ativas, y que es escé ptiCO
ante vis iones ge nerales de p la nes y s istema s ,
en
h:1Il de sc r ito antes?
La Tem'ía de 111 COIIS/iludtm, de Karl Locwcnstcin, con su impone n -
t ~ exposición dt· los contro!<:s sobre el proc e~ polít ico ~'n cl cons t itu·
o
cion3l i!> nl O democrático, la clasificación de las cons tituciones, Sil es tu dio O
sobre el sentimiento y refo rm a eons tit lleiurml es ob:>:ocrvado con tran -
quilid:l d por quie nes \'Í\'CIl e n ese sislema, pcro con ;1nsia y ardor po r
aqu e llos qu e lo año r an,51 A la det/dll y soci%gi" poli/iea centradas e n
el poder. los partidos, los gru pos:, las idL'Ologías, etc., se les avecina un
fu turo fért il , )'a se ,'C a los aprcnd ices de b rujo con !>lIS cnue~ t as y adi·
\ in;¡nzas e n torno a las elecciones. los c:. mbios y los conflic tos. El de.
el rcd/O público, en su \'c rt icntc d e l/eree/IO eOlls/ ilucimlll/, no l endr~ días
~1Il: 1 felices: las , durante tantos años:. poco alcndidas';\l leyes fUIldarn l'n tales
no ser.'l n objclO d e un anál isis dogma tico-jurldico, porque és te no n:s is-
lid el embate dialéctico de las fuerl;1 s «const ilu yen tes_ y del d uali s m o
56. A diferellCia de una teoria iuridka üe la conslIrucion. labor por hacer. "id.
mi eSludio ,,¡cluido aQuf. ~prI : .do 1.13, y opinión que co,",,,ane el pro"io Loe·
wCUSlcin, vid, su "péndice " eS ll. ediciÓn, inlroducd,,,,,
57, ,Quién tiene ha ... bre ~ ¿DcIC"l\]illados I:,,-upos en t:IS grandes cjmladcs? ¿Loo
profe50res e i ntcl, l tJa l e~ con IIH"t!. lihido '¡o,"uw,,'¡i ¡UC docc",li? ¿ Los pcriódk'Os }'

SO, Vid, Il Ui'Nls. P(}/irik u/s prak/i«;he lI'i.sSCU<rlllI(I, 1,%8, p ~g . 81 ~ 5~ . .

los sc ",anrio
tiene ha mhre de .do!'l",n
~? (Los empleados y trabajadorcs en a ciodad? ¿Los cam pesinos )'
agricultores en el canlPo? Lo que no hay duda e", que el . pueblo. español hoy)'a na
.~a }' C>ocuela., 1'0"1<> procl anmba Joaquln Cosu a final dc:
u
SI Indcpcndicfll<'mctUe del ,'alor de cnd" ob ra, I:!. "np ....:s'on:ul1 e AlI c~",m
5I<1",;$/"'"e de H. KR t\(lI:R, t96-1. y ct \'olu!"cn tl.cl misrno ti lulo de R., ! 1 ~ItZOG, 1 ~71.
siglo,
58, El C$ludio de 105 r c,ím~"e.s JX!lilicos comparodos en nuestra Palria , no ha O
prueban, en mi opinión, el ""Ior pcdagóg .... o " IIll rfnw"u do: t.•• lr",IIClonal> Teorla recibido el i"'¡';!Clo old enfoque ana htico-inslltucional de Locwcns rein , mucho menOS
del Estado. vid. a Olro ni"el. ZII'I'tUl'S, AI/g. SI//<IIsld're, l .' cd., 1910 (en España
esto ~ lIe\'a a cabo en los lrad,cionales der< 'Ch~s tx>llIico". h..w liada, ,'ez !,lCn<>~
ct de "istcma polirico (por lo menos ésa es la impresión que Icngo en eS IOS {¡!rimos
diez aiíos ---i:U cua rro uniwrsid:.des- al euconlrarme cou los alumnos que em·
U
voo en la SIIIIII.sldlT(' una c,erla ,'oc:>Clón de S,"h.' ' ~ \sOCloIÓglc a. h"I Ol'l a
frc"nt,~)
de las ideas 1>olIl ic as. filosofía p-olilica, juddica) q,uc no, ca r~ c" d" ,:alor. La 'X> lnhl<:
[l ie'-an a estudiar DcrL-cho Admi" islrolÍ1'O en J." ail0 de la U <;e ncialUra de IlcrL-cho),
sino más bien continúa COII un enfoquc dc.scripti,'o jurldico, con obSt'f\'aclones po- O
ob ra del profesor Luca§ Vcrdu , ya c,lada, rslUdm baJO la ""pr"s,ón dct<:cho I'H)- lílieas, El rello....dor in len lo de Jimt!ne7. de r arga, de conslrui r una loona de régimen
lilico, c u~'Sr; O'lCS dc IIIclodo, id,:a~ polílicas, T<'Orb det Estado) d.' la Consllluc!ón,
5" Vid LOt"\\'ESSTtIS Il pcndlcc a la 2,' edlc,ón, mtroducClón , I1c"i
polilico (qoc m:ls qoc uu e.squemu utl//liI.eo SOn uuas proruudas y üocu,,"cntadas re·
o n e~ sobrc ta política ). 110 t,al'ecc: haber sido desarrollado; lo mi§mo le ocurr"
O
si Tcn'drá carácte r r<:dagó\iCO una s veces l' cie nlífico Olro~
y al principio de esle prnloco _ ,~Ia
. •,¡d , dú~ nOla~
I:lbor la ha hecho)' la h:.cc (",,,rOI'$ ",,,/I2I1(I,s )
anl,"< a Sánc!,cz AIICS I!l (,'id, lI\i ,-"" rudio incluido aqui, :tpó.rta do 3,411) cuyo ~sQ u
"Q" ltol y " ...ció.. d ~ gQbiu"" desemboca <;n los :>eIOS qu<; ro, urolan el gob ierno
" ma
U
el derecho polhico; ,,¡,I, 1:1 opinión de tLCAS VUlDl' 01'. cir. , . en scntido o rg:inico, "510 CS, al .eJculi~o, lIIu}' complicado me: parece Ll1CAS VEllO",
Sol, \' id. mi e$ludio induido ,.quí, ap."t .. do I.lt . mI opllllón el; que el con5111U
cionalisla anld que .complelarse. COn la cienCIa pOhhca. lo tiene que hacer ron el
Pri>l cipo~ de cir,oeiu poi/rico, 11. p(\g. ll)' 5$. , Y 10J Y ss. (forma de ESlado, de CI>
bicnlO, sis lcma de gobierno. régimen pohlicol,
U
derecho. en concn:\o de recho :.dministrari\'o, .'id. la OPinión de LI'CAS VFRIJO, D ~rt· S~ . Al elT",~ . ar a exp li c3r r(!{) rla de fuenres. y I,dnci pio d" le¡r;alidad, " los alun •.
c/lo palltico. 1. pág, 39, b 'd " nos ole 3," año de la Lice ncia'ura, he ¡cuido que dedica.- muchas daSC$ a eslUdiar
v
'A
SS. I' id 1:0 obra d lad:. d" W:,ldo y la n.onografb chada 50 re Jl IllHIISlroC'un 1"" princi pios cons rir uciona les de nues l..., le"es funda nlcnla lC3ó, .'id, mis ¡::uioncs
Publ;'"a pairocinada por las A ~oc i acion5 Americanas de Ci~nc, •• r olit ica ~ ' Adll1i nb· cicJos¡ilados.• La adminisl r.oci6n I,,',blica en ef marco del ESlado españOl., Univer.
trali,'a; la inlerprelación d" 1:. e"ulución ,~ e,\ c lu"hamenle mla, sidad AUlólloma. t97,,",975,

v
V
 ,
' IN ME MOHIA M _ 15
14 TEOR! A DE LA CONSTITUC iÓN
As í, pues, e Sle ambiente con s u ha lo cons t i tuycnte n o va a ser pro-
cons t itución escr ita y real; por e llo. e l derecllo ldi ' lis~U.v<:, c~: I~t i· p icio para u n;) ciellcia pofitica admilll slrtlliva s u s tan t iva. es to cs, para
nua rá acéra lo y _e m pequeñecido_ e n su horilon le conlenclO50-Judlc la l , un _p ub lic policy an al)'sis_; el furo l' d e o l-acio nalir..ar el p l'oce so poli-
con lo cual segu irá s iendo inviable tina .T eo ~í a del E S/(I ~ o,. ni el! genera l. t ico_, en frase tan clara de Kar l Locwens te in , v::. a pos terga r la raci o-
ni, sobre todo, dd Es tado español. La CienCIa de la adll ll.lIIslraclóll. prác- nalidad d e la pofíúca de las cosas , q u e se seg uirá hacie ndo a Iravés d e
ticam e nte ine xistente e n Iluestro pa ís . no te ndrá ambiente para desa- una opoli t ic a por reacción ....
r rolla rse. ni a l c~ t il o ... antiguo_ ni al . modc r no.,óO Qui zá sea I:t justici a dd p·é n dulo hi s tór ico que t ra s añ os de _admi·
E l hamb re de constit uciona lis mo y politica en la Es pañ <l de hoy va ni s tración y o rd e n _ se inclina aho r a a la ~polí l ic a .; qui z:'t sea a lgo más
a fomentar los tipos de s aberes sob re los asuntos públicos que re plan- proFu ndo: el desl ino en los l ie mpos mod ernos d e la c omun id ad polí-
tea n constan te e insis te ntemente los rundamcn tos del Es tado , la cons- ti c a española , d on d e, en c ont r a d e supe r ri c ia!t::s interpretaciones hi s tó-
¡¡lUció n, el poder y su lucha por obtene rlo, mien t ras que los sabe res l'i cas,~ no ha h abido crisis de libc rali s:no y de mocrad:I, :.i n o c r is is per-
q ue , pa ra d ecirlo con Rudol r Smend, ti enen va lor .. integ rador. p a ra el manente d e E stad o y adm in is tl';lción.M
E s tado,"' como son el derec h o co n s t ituciona l. la teoría d e l E s tado, 'i la La seg unda edición de la Tc()/'fa ¡fe fa COflSlil/lciúII, de Ka!'1 Locwcn·
ciencia política y admin ist ra tiva que parte de las ta reas y prob l<:mas s tein, en la E spa ña d e 1975, es t o do un sí mbolo d e la in cc l·tidumb l·e del
s u s tanti vos de la mod ern a sociedad e Slata l, serán poste r gad os, S I .n o rutu ro.
ignora dos. ¿ N o será e s to u na prueba m ás d e la fal la de, como se ~ I ce
h oy, Cf.lll sellSUS e n la vid a naciona l e s pa ño la ? ¿ Qué no;; pue~ uni r a
los e s pañoles? ¿ E s ave n l u rado ha b lar de un [X/eto soctal? St. en .cam-
b io, pa rece fáci l co nt es t ar que e l segu n do p acto , el ¡wcro de gob,emo,
no p a reee vi vo .~ E s difícil ima g in arse unas leyes f un dame n lales q u e ha·
ya n dado lu gar a inte rp r e la cion es tan di s p a n :s como las es p añolas; e ~
E s p a ña se d iscu te h oy sob re qu ié n es ¡it"lar ~f e la solJe rtlf!llI; ~ob r c SI
e xi s le O n o "separa ción de poderes,,; s obl'c qUlé l ~ mand~ ~ I el Jefe del
E s tado o el pres id e nt tl d e gob ierno. o el cons.eJo de m~ns t r os: s ob r e
com petencia n o r maliva d e las (;or leS y d gob l er n o-ad mlO l s tra c l 6 1~ (re-
se n 'a d e ley ), 'y sobre la virtua lidad de los fueros d e los cspa n o les.
_ va ciados .. por las leyes re¡!lI lado l"a s o r dina r ias.ll Se puede afirmar qu e
el COIISCIISIl S es unáni m e so bre el c/ise ll sfls eo n s ti tuci on::. l.
60. Al escribir ","laS li......" s acaba de sa lir ~I li l:>ro de }U.AS IG,,\C IO JIM t_"I7. NIETO.
lA leQ,fo ¡¡me,al d~ la ad ... blisIT"ció ... lA c.~!e .. ad'!' ....SIUllfva a la IlIl dd. /l ~14·
luu sij¡~ ...dlico [sic}. 1975, q ue 1r;l13 de 13 admlnlStraclón.cn ge ncra l y de la publica
. sólo a titulo de ej~mp lif caiÓ n .: el libru parece cubnr una I~¡ un" en nuestra
Ii lcnoColra pero tcn¡¡o dudas sobre el :\CIerto del enfoque y dd 1I~·loUu ..
61. Rudolf Smcnd. OOOS I iluciOllaliSla al"m~ n. que con Kctscn . Sehmul y Uelh:r
reprcscnta 1"-'1 más a tla , cimas de b T ..'Oria del , ... publ'" ..... ~l cnTá y europeO .. en
la d~ "d a de 1920-1930, Y muy estudiado e n Espa ña pur F. J . Conde, Luc:ls Vc mu y
Garda Pi! layo. .. . . E ~ta<.l o apar.,.;" ]lar Illa"d<110 const it ucion al alejado d el gobierno de la nació n: el
62. Fr<,nle al térmi no . conseI1SUs_. ullhlado pruf ~, mlC nlc l)\Ir lu SOC lolog la. ;; tCllla era y e S de ta l illlpOrtand¡, 'lile e l In s tituto de E.,tudi os Administrativos me
delicias soci:ll es modernas me para'e mucho más gr,ífico voh'er a la leo¡'ja l;'OUuca cn<:al)ló dlr ilj:ir un p ro ~ramD <.le in,·estigaci6n. que fue rullllinarllelllen te s u sp'-'ndido,
chbka y u tiliza r tos conce ptoS poc/o o c(,mtralo ~a l (acuerdo sob re los bl~,!cs }' sin nmgún .. po d " e ~ plie~cón. cuando se produjo el cam bio de gobierno en enero
princI pI OS que ru nda.me~ ' . alm c me rllóen u.na .socledad) r. el pJI.'lra.,,,. (~fl ,()b~r l1 ? de 19'14. Sólo un:> broma o 1:> i¡¡noro ud a puede ll evar a d l[(\:Ir qu e en Esp¡.ña el
(acuerdo sob re los pm\C,p'os y ,elllas del eJercICIO del poder publico), ICeIC,\lelTlCnte. titul ar de la sobera nía ( pode r público) es el pueblo. que 10 ejerce. co mo en lOdo~ los
Dahrendorf1. un soció lo ~o Que dICe cosas interesantes , ha \'Ue!I? a est udiar es to ~ paises .a ua,'és d~ lus ór)lanos. de Estado. sien do el jefe del Est ado Un órgano
,érmi nos peTO sin en f...,nt arse con el p rohlema de cómo 5e ob lte n" n y sobre QUl" e.~ t 3ta i. con s us compete'Jefas. COTllO otru cua lqu ie ra; ,'id. mis guiones dc1ostilados,
IOn e505' .oonlralo s.: ó ,a es 1:t earc l e "¡ ~ l ica de todo lo Que yo desea rla.llamar ant es citadM. y mi próximo Estado. ad",i .. isITacüj" }' dUl'clro.
~ H .'Or ía .\.OCiúlogica de la de mocracia. ( Li psct , Sc hump<'ter. cte.). cuyo onae!! se 64 . Vid. eS le d ual isTno 'pOlíl ica de pla n ...ers"~ .polili"", por reacción •. en el
encuentra en una ¡(.-olÍa puti, ka l·neajom.da en el lecho de Procu sto del duahsmo eSludio ;nlroduCtol-io que e:leribf ron ARIÑO OI<TIZ, pa ra Pla .. if.raáó ... ~ J . H . KA ISER,
ser JI d"b" ser }' Que nunca sabe Qué h~ cr_ con los _.vlll oI·C5' (Webe r, .Ke]s.,n, ct .~ . 1973.
Pano un estud>o sobre este problema. VId. EktC VOa;EL.I~ , Nuel'(l eI" ..",o ¿e lo poll- 65. Que cslan lleg:> ndo a l ClIric ter de fábula (.suc"so u ,\Celón ne tlcia que ~. nana
tica, con un p rofundo roneeroto de .'fe!llogia dl'il... .. O se repr"senla para deleilar.) en la obra d e don A ~ r ico Castro.
63. N:>1Uralm,-,n te. much:>$ de las mte rpretac¡ollC$ que ~ ~n aparecIdo recIente- 66. Vid. mi contribución" " '-la5 lf Symposiu H' de H isl oria dI' la Adminis·
mente 110 son de rl"Cibo. ¿¡CÓmO $e [lu~-de teer con ' r.",q Ulhd ~d que se ~retnda Iración. 1971: y mi pró~imo . Gobie rno dc pueblo y p'·o";ncias (I*XI- 19l5). Nacimien.
in terpreta r leyes fundamenta les con eJ em plos y principios del .Tít u lo PrdilnlnD r. del 10 y crisis del Eslado y la adminis trac ión pública en la Es pa ña ron tcm pornnca •.
Código Civill? iD CO!I princi pios poltic~ anc1ado$ en otro SIglo, o en ot ro 51~ t e­ Aunque só lo ticne un valor anecdótico. e~ curioso obse rva,. que cua ndo B LOSIlF.I..
nla pOlI tico! iD con picajosos COme'!la r\os !"inudo~s y r ~Quitcamen l ~ for lnalislas! Compa ri" , Poli¡i"al SySfcms. 1972, va d .."S ignando la rorma de ESlado. Mo narquía
Que :le puede hacer una Interprelaclón TaClonal e InstItu cIona l de mu chos d e estos o Republica.·en looas las ,ladones del I1IlIndo. en ese ~ño. ~I ll c¡:ar a Espa ña. ca-
supuestOS probl e l~ ~ . Crl'O ha\x:do demostrado en Ley y ~ ~gl" ,m'" ~ ' I el ""'echo loca Monarqu ia y un signo de ilerO! ~ ci6n. el lo nico en loda la !i ~ ta: es de s upo-
m¡blico occide Ulal. 197 1 (putCS lad nOITlIativa): .• obre. un p n l c rl~t cn t o d~ .en tender ner que hoy dic ha inl crrogac ión se eli minada , pero Qui l.:'! nO el sen tido h istórico
e l J u e~o ent re el jefe de l Est ado. presidente d.cl g.oblernu y conli-C IO de nllmst.ros en de e ll a.
nUC'$I r.>S lercs. ,·id. DuullO {¡ ....erel (!r or jlatU zaC,Ófl. 1971. pág . .187, donde el Jefe de
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PíWI.OGO A 1. '\ EDICIÓN ALEMANA

El prese/llf! libro fue pllblic<¡do a filia/es del mio / 957, bajo el ti/lllu
Poli1 ka! powcr and [he govcrn m cntal proccss, en [ti UHil'crsily uf e l¡ica go
Press. El" 'lile la edició" alemallo se Imb/ir/lle bajo el 11/1/10 Vcrfass un-
gsleh rc (Teoría de la COIISfilu c i61l ) m erec e q/l i:ás m/tl cxplicacióll.
El olldlisis com paratil'O del papel (/"e jllega la COIlSfilllció" ':/1 los di· o
ferentes sisfenllu politicos y 1m los corrupmrtliell/CS tipo.( guberrIQ/IIcu/(l. )
les, corresponde, scg¡in la sistemática tic la Cieuda Poli/lea umcr iculIQ a
aqllel/a disci,J/iJltl que se COIIQce como Compar:lIi\'c Go\'C rnmCn L El peso O
de l a CX 1} O~ - icólI yace, eDil/O corresponde al cMácrer fea/iSla ." pragmliri. I
ca d e la Polilical Scicncc. /10 en 1111 tratam;ellTO lCór;cD·(II,s!raclO de la
)
esencia)' de l a (IInció ' l d e la COllsrilllciólI , silla Cilios res/dwdos, /uiltahe~
para /m el/ful/l//! polit¡eo, del D er echo Comparado ell cOllexiu'l COII todos ()
los otros aspectos de la \lula estatal. A.d , pI/es. si biljo !lila Teoría d o! la
CO" . ~liUcón se quiere ellle"de r la larca d e ca p /al' It. esellcill >' la siglli.
O
)
ficación d e la Const í ll,ción el! el marco de mI o fele" sislematico y 1//1;'
torio, tal como lo hace la Teoría Cell em/ de! E swdo (AlI gerneinc Slaa l s, O
Ichrc), es de set'io/ar que l/O ha )' rallw delltífica ptua esta lubof el/ el
umbie'He cmglosaj6n }' el! espeCIal im el americal1o. N(} exisl e 11 ;l/gw ra O
malcria expos itil'a eOIl este lipo (le illleré.5 Icórico·ciclHifico, )' po ,. lo tu , /· O
,..
10 II U exislc lIillgWIil lIome/jefatllra para designa r/a ,
El l/ echo d e que /la exista lIillglíll campo d e ill vcs¡i"llcióll 11/1101101/10
en los Estalfos VI/Mas que corresl'ol!tfa al (.·ollceplo europeo d e la Tco na
de fa CO'IS/itllci61/, d epende ell /lllilllo u}rmi/lo d e l/lIe cm r/! IllS ,.al/
cielllífict/s que eswdiall el ord e" poli/ieo 110 ¡'tl)' "il ~ WI q/le se pudiera
~
u
call1lJarar co// lo que 1m Europa ~l' conoce eDil/O T eo ríu CCIIi:ral clel Estu· O
do, (/ la que estana asigmula fa Tea!'", de fa CmI Slilllci(}/I, Si es qllo'. e l! U
olg/11/ /l/oda se CII/ llrCl/l1o! II ;'/I'cs ligaciolles de es te lipo, se ellCllelltra.1 ell
lodu caso ell el ('all/IXl d e~' iglod como I'olit ical Thcory (/ue eSl udia, si"

u
U
18 TEORi.\ DI! 1.,\ CONST JT UCIÓ:-':
l! mbargo, prepolldenlt/(i!IIICIIII!, fa ¡,isforia de las 1<'Ol'Ías d el Estado ~' que
ignora la Teoría del Es tado como ral, (lw/que , ..ciell/<!IIl i!IItC se /w Ilecho
palpable cierta lI t'cesidad !le IUW 11'0";a ge l/eral de la Poli t ica! S..:i<,nce que
pI/diese sistematizar dcbida /ll o!.rue el abrumador malui,,{ e/I/Jlírico.
As! pI/es, 1/11 libro d irigillo al lec/or americano baio el /Ífulo Co nsti·
IUl iana l thcory o quizá Thcor y of conslil Ulions Iwb;es/! sido i/lOpOl'11I110
." hasta eq/lÍl'oco. I lIopon/lllo, porque /10 ll ll bicse podido illl(l¡;illQrse lIada
bajo esta desig nacióII; equivoco. porqlle el presel/tc libro es lodo ""!IIOS
11/111 exposicióII le6rico-abstructa de fa esencia de fa COIIs/i/llcio/l el! g'!IIé"
mI. SI/ eOIl/cuido alJ/lllla 1/lIIelro II/á .. a la prdclica de hecllO y {a di/Uílllica
rcal de la Cmlstitllció n talllO e n el ESflldo modenw como e n SIl (l"sol"rol1o
/¡istórico. Con todo, /l/U! premisa teó rica consriw)'e el pWllO de partida
yel flmdamento: la impor/(mcia tfe la COllsliwció" delllro e/"I proceso
del poder polil¡eo. EH este seulido, el mmedal im·e.Higado)' elmüollo de
ill1'estigaciú/, estti" tomados lalllO del amplio emllpo dI! la Poli l ical Sckn-
ce como IleI más rc(/ucido del Deredro COlIsr;I/lcional Comparado. o d i-
diO de otra mm lera, esre ,í/rimo como 1111 'I/erlio de a)'llda para el prime.ro_
El/Jo ediciólI alemana, sil / embargo, se pudo escoger s in ningwlO dI/da
el t;lIIlo de Teoría d e la Const itución, y I/{Isla puede decirse fJt1e es ellí ni-
l'O realmellte apropiado para 1111 libro que se propone COIIIO tarea expoller,
sistemdticumellle, desde /111 11/IIIlO de \'ista l/IIilario )' ordenador. la esen-
cia de la COllstiUlciól1 )' la posiciólI del orden collslilllciOllal en la diná-
mica del proceso 1}Olí/ko. AI/nque el libro cstá escrito origil/arialllelll e
para el lector amcricar/O )' la experiencia amcrica/w es el crite rio flti1iza-
do para I'a lorar femjmcnos scmejantes el! otros paises, el cl/adro compa-
ffllh'o es tal! amplio desde el primer tIIomelllO que, lo que ell verdad se
o/rece, es IlIIa exposicióII gel/eral de la Constilllción en el Es/ado moder-
11 0, sin Ilab er caMa e/I el peligro - (;0 /110 el alltor espcra- de ded/lcir
/<tflleralil,Qciones ilícitas de las colldiciOlles y eXllerieucias americanas.
En lo q/le "ace re/ereircia al m a/eriol trabajado ell el libro )' a S/l u rfo-
'f ile, la obra tell drá que I/aMar por sí sola. Pero quizá IJO sea comp/eta-
m etlte ;lIoportwla 11110 illform ación general. Toda la Teoría d e la COIIsr;tll-
ció" ml/cstra tleccsariametl/e los rasgos de Sil epoca_ Cualldo Georg
Jellitlck, hace m ús de medio siglo, escribió Sil T eoría Gene ra l del Es tado,
aquella obra maestra del profl/lldo IlIlItult/ismo positivista. qlle desde en-
tollces lIi fm Alemania tli ell " illg/llt o tro IlIgar 110 tel/ido IItta d igna suceso-
ra, recogió la suma de las experiell cia s politicas qlle había transmitido el
recién acabado siglo XIX a las sociedades estotales CMopeas. El! aquella
¿poca u istía toda vía !/Ila socicdad estatal curopea mlitaria,)' tltla Teoría de
PRÓlOGO 19
la COlls titucióII, mili COII tilla prepond eran/e orielll ación cI/ropea, podía 1'0-
ler como ulliversal, ya que el celllro del poder tlO se Ilabia trasladado
todavia a América y a Asia. Actllall//Cllte, el retroceso europeo se corres.
ponde COII la extellsión de la experiencia cons/ ituciollal sobre todo el
mundo. Factores que IlOy están en el cel/ tro d e la gestión estatal, tuvieroll
que. e.scaparse mlfouces al el/foque de Geo rg J ellillek, en el que todo acel!-
filado sentido realista estolJa limitado jllridico-positil'OlIIellte; si /l /a i /l clll -
s ió" de estos factores, 11110 Teoría de la Cotls titució/l sería 1I0y 1111 vacio
esqueleto t!Drll/alivo. Aquí. se trata sobre tollo los grtlpos plura/is tas im-
posibles de captar /lormoló¡;icall/etl te, como SOIl los partidos políl icos )' los
grupos de ¡/l/eris, y el papel del indil'idtio en )' f retlte al Estado)' al d o-
minio estatal que igualmente 110 puede ser captado por Ilormas j"rídico-
positivas. Y fina/m ell te, /(¡mpoco podía imagl/larSe el gra" m aestro. fi jo
el! el bien lu tlllamelltado terreno del Estado cOllstituciona l de la 1I/011ar-
quía constitll cional del siglo XIX . qu e la fo rma gllbefllumcl1tulllt/iversal
del inmediato fl/turo seria la democracia constitl/cioll al. lIi qu e ésta, e.1l
virllul de la IllleVa recll%gla de la dilldmica del poder ell la socied ad de
masas, sería desafiada por el retfocimiellto d e /l ila au tocracia sil! prece·
dell1es. Y además, ell su imagetl del mUfldo basada el! la rotó" del E stado
d e Dcrec110 del siglo XIX, no }lUl,ía etl ab soluto IlIga r para el carácter de-
moniaco del poder. En Sil or(lctt ontológico juridico-positil'o 110 pudo aco-
m odar la esetlcia de la libcrtad tli protegerla de los peligros que la ame·
lIazatl.
La aClllal generación se ha vuelto /litis cscéptica y tam bié,,_más I/Umil-
de ql/e la de SI/S padres. Es cOllscietlle de que 110 se puede dar I/It Estado
válido de l/l/a vez para siempre y que, por lo tall/o, tampoco }lUy /1110 Teo-
ría de la Cotlsritllción eternamente válida, pl/diendo /all sólo calla gel/e ra-
ción dar l/na interp retación gene ral d e lo qlle ella m isma ha experimenta-
do. Tras dos guerras lt11l11 diales y ell las SO/libras de una tercera qu e sería
etl totlces la tí/tima, II OS Iremas vue/IO pro/llIldalllerlfe cO/lscietlfes tic la re·
la /il'idad )' de la fllgacidad de tatlo acontece r IIll/lldia l. Jamas etl la His-
toria /ia sido mayor la Ilecesidad escatológica de las ma,sas, y jamds se }/a
puestO mellos esperanza ell !/tIa fórmula eSlata / salvadora_ Este carác-
ter de la época -¿o es 111 /0 enfermc.dad de la épocu.?- 110 puede dejar
de afectar a ¡Hla T eoria de la Constitllció" escrita etl la /tillad del si-
glo XX, en com paraciólI, por ejemplo, con el optimismo del siglo pasado
originado por la creencia ell la Ra z.ólI y ell el Progreso. UI/a Teorfa de la
Co nstitflciÓn ell lIu estros dios, al pritlcipio de la era atómica, probable.
 (
20 T EORf.\ DE lA. C()~SnT I ' CI6'1

m e/ue 110 eswra m ellos alllicuada el! el Glio ZOOO. que e ll la aClllfllidml /111
1,
¡melito de es /e lipo emprendido al principio lle/ siglo XIX.
VI/as palabras todailia sobre la ¡raducción. Ni amz la m ejor lraducci6"
-y /a mds lil e,,;./ /ID es siempre la m ejor- JJu ede reproducir el estilo -"
los matices del original. La Cienda Poli/jea americana 1/(/ aleO/Izado en
las últimas décadas, CrI eSlrecl'Q w1Íón eDil la psicología social, !lila depu .
ración de expres ió" y mIQ riqu eza de /l/Mice s fi lie frccllclllemelltc 110 es
posible reproducir el! airo ¡(lioma. Terminos q/ l c en Sil IlIgar de origen
5011 absolulQm Cm e preciso s y co rrectos, pierde" S il Sig lli/ictlciÓII en la Ira ·
d ucei ólI. Ej emplos :"0 11 pl//abras com o «powcr ., ~ fl l /e. y /tasto "cm'en,-
/1I e l ~, que lJO siem pre se pucde" Irad lleir ¡mÍl'ocamel/le flor " IJOdc,.,. (CII
alemall , . Madll." "I1Olllinio» (<< /l errsc"afl .j )' . Cobicnw» (<< R egier-
Im!! -); se Iru ta . ~¡ e mpr c de lel/er en Cllelllll el COlllc,\'tO. Es /e incollvcllieme
tendrá que ser tCllitlo el! CIllW/1l por eI/eClOr.
La /radllcdú" 1m sido h eelm por el .se/lar Rjjlligu 8 0em er COII gran
esmero)' IwbilidQd, y IUl s ido repasada por el lIIltor el! 10llos SIlS dctalfes:
COII sali.s /a ct;iúII puede t1umilestar que, del//ro de lo posible, se aproxima
lo mdximo al urigillal. él autor IIQ quiere deja r de expresar, el! es /e lugar,
su proflmdo agnldecimieluo al sellor Doerner, as i como a S il alltiglla ed i-
lori,,/, qll e se ha ",us /rtldo l1is /mesta a IlIIhlictlr es /e libro.
E" comparadólI con la americana, la preselll e ellició" 1/0 sida amplia-
da, /la sólo /)(Ira /e!/ler ell cu ema fa s aCOIllecimiell/os (l ile s e l!al/ ()(od/l(;;-
do d esde elllOl/ces -en especial, el paso de /a IV a /" V República en
Fralleia r1958)-, silla también para fa cilitar al lector la compre/ts ió" de
los f e l/óm e/l o ~ ' t ipit:ametlle americanos. Tm"hi¿¡t la bi/)liografia e t t las
/lo/as 110. sido cotl siderablemetlle cOlllpletada _
o
O
O
PRóWGO A LA EDICIÓN INGLESA
El presell /e li bro estd basa(lo etl seis eOfl/ercl/cias lju e el all/or, illl,ita-
o
llo por /0. FmulaciólI W algreell , dio c n la Universidad d e Cllicago e/l el/ero O
de 1956. La ¡mblicació" d e este libro exigió IIfI.Cl'l1 formulacióII y amplia- O
ció" dcl matcrial, pcro se //0 malltctu'do la misma CS/rue/li ra y orde"a-
ci6t! de la materia. O
(
Esta ;,n'est igacióll es l/tia cOlltribuciólI a la rama d e [a Ciellcia Poli-
Ilca desigl/tIlla como Compar:lti\'c Govc! t-nm en t . Pero $11 enfoque, sin
embargn, difiere de los utilizados gel/c ralmel/te ell este campo. No se tra-
O
ta (le 11110 descripciól/ de las illsliluciOtles y riel/icas de los di/erelltes {
órdetlcs políticos «país Iras país_, tli tampoco desde III IOS plm/os de visla
fl m ciolUllcs, silla que intellla ¡Jo r primera vez llevar a cabo la compara-
cióll conslitucional en base a lo que reciclltemctlle se ha vellido Ilamalldo
«cuadro [marco ] o estru ctura cOt/cep/llal •. El análisis d e la s iIlStilllciollc.\
y técnicas poli/icas se ll eva a cabo som et iendo dicho //la/erial a IW e~'ql­
o
lila conceptllal gel/eral que sc cO/lstiw)'e el/ el crit erio clave para agrtlpar
y \'alorar la abrumadora \'ariedac1 de los lipos gllbe rnall1clI/ales lIis IÓ/·ico,¡

,
K .\ RI. l OEwllNs n olN
)' CotllelllpOrdlleos. El esquema o /a estrllctura cOllceptlll1l de 1" ;'lI'cs tiga-
Amhc rSl , M3 3sac h" s el ~ ció" es la pregmlla: ¿Cómo es ejercido el pod er POlíl ico, fl/I/damento de
15 d e OC lubre de 19511 ladas las orga nizaciones políticas? ¿Está el poder COJlce/l/rado ell la s ma-
llOS de IlII I¡"ico cletell/ador ,leI poder 11 órgal/o eSlata/, o es /á dislribl lido
/III/ /l/a m ente emre dife rentcs d etel/ladores del poder" drganos eslatales,
)' po r 10 tanto sometido a ItI! recíproco eOl/trol e tUre ellos?
()
COII plcna in/cl/ ció", la ¡'1L e s li~ac ó" l/O se basa - J tampoco se podrd U
deducir (le el1a- en mUl decla rada y lillilu,-ja leoria politica, de lIatura -
o..,We la I.ub liou:ión d e la c<lieión ale mana se h31\ producido n:lluraln><!nle u n:Jo
I ctLl espccll /(.uil'a o m eta fi sica. Deberá se,· cOIIsidcftlda, IIIlI cllO mds, COII/ O
U
serie de acon lee imienlos polil ico5. con ",«)na nc;a ju rl d ie(HX)m t i Hl c i o n ~1 O nO ( Fran ·
cia. Yu gosla vi a , d i,-cl"SO$ " a;&eS arroasiátieos, ibcro<tJll cricanos , c IC.). Ni el aU lor '"
el tra d uc tor se ha n d ecidido a I c n~rlas en cuenta. 1:11110 por el hocllO de que la
/lil a (;otllribllció" IJara compn!llder /a realidad del pru(;eso pull /ico. U
pub lic:aeión de una ob ro e ~ile que se ponga en alllún momc:ntO fin al inacabable Ntlllie más conscien te que el /lu tor del im:ollllelliell/e i/t!¡erellte a /lila ()
material, como por se r c"ide nle que estos aconl eci mknl os de rela li va relc\'ancia no e.tposición de es /e tipo, qlle lrabaia COII WIQ IIuc\'a estrl/Clllra cOl/ccplllal;
a fee "'" al \'lIlor lcórico y d e in formación e mp.rica d el hb ro. IN del T.) U
U
U
 TEOII.I.\ IlE U. COS-STlT UC IÓS-

se IUlee necesaria ulla serie de defilliciOlles y de aclaraciones terminológi-

cas que ciertall1erJle 110 sera/! del agrado lle algim os lectores. Pero sill
eSJa labor 110 SI! habría podido orden ar bajo 11/1 mismo techo conceptual r
la abrumadom masa de material em pírico. Por otra parte, la investiga-
ción, por su Ifaturaletp simitica, tíelle lIecesariamente que conformarse 1,
COI! presentar m ás o mel/os 1m boceto. El aparato crítico y las Ilotas es-
tá'l por lo talllO reducidos a /111 mínimo. El alifar pide indulgellcia al
lector por la frecuent/! re/ere'lcia a $11$ al/liguas publica ciolles, que trotOI!
alg/lllOs problemas de l tem a gel/eral presell/ado ell este libro.
La presenle obra cOlltie/le los prolegóm enos a 1111 tratado, más ambi-
cioso, sobre la comparació'l de las ¡/lstilllciOlles políticas, en el que el 1'1I1¡\J EIlA PAUTE
Oidor está ocu pado desde "ace tiempo. El lec /or será el que tenga que
juzgar si Jla cOI/segu ido someter la complejidad y la variedad d e la (liná-
mica del proceso dt.l poder político baio l/tIa estructura conceptual lll/i-
/icadora. De cualqllicr forma , el aulor está profulld am etzte agradecido a
EL PIlOCESO POLíTICO
la Utlil'ersity o/ e l/icago Press por haberle dado ta oportunidad de em- y LOS TIPOS DE GOBI ERNO
prender este ¡/llelllo.

KARL LoEWENSTE I N
Atnhersl • .\bssae hu$sclts
)\ de d iciembre de 1956
 (1
(1
(')

C.,l'Il u I O PKI MLRU

SOBR E LA ANATOfl.HA DEL PROCESO DEL PODER I'OLfTlCO o

O
L\ [ NIC.\I \T IC\ n {f,ul\
()

Los [res illccllti\'ú s fld a rn(,Il' 1 1c ~ que dominan la vida dd hornb~

O
<:11 la SOciN!..d y ri ge n ];.¡ totu1i ,bd de las rda ciotl("s humnnas , son: el O
amo r, la fe y el poder: d e una manera misto:riosa , está n unidos ye ntrela-
zados. Sabemos q U{' e l p o d~' r d(, la fe m ue\"c mo nl a iias, y que el poder d el
amor - rpo.,; ,hilau "aza-, - es d , 'encedor en lodas las b:llallas; pe ro o
nu el> tnt'nus pro pio <Id hom b r o: el amo r a l pod e r y la fe en el podl! r. J
Ln hi storia ml C~ tra como el a1l1u r y la fe han l'o ntribu id o a la felicid ad
dd homb rO', y cómo el podcr .\ s u m iscrb. S in embarg\)o ha y a lgo Cl1 O
comlm ,-'11 es tas Ir..':' fu er.!as: ,-'1 hombr ..' pue de sentirlas )' c.~p rinlCta·
la:., a si como Olprcc b r su d ce lo subrlO' s i miSmo y s u m edio :lmbknl,:;
O
p(' ro :l lo quo.! no l1eg:l es :1 conocer su int erna rea lid ad. To da p rep:lració n O
lo¡;ka ~ · s in!Sufidc nle pa ra pCllo.![l':Ir e n su esencia , I'or ello, d int en to hu·
mano d e q uern co mprender e l .Ullur, la fe y e l poder tirne que q ueda r O
J'ccluddo a cons HlI a r y Y:llo ntr s us m:lIlih-s[aciunes, s us efcc [us y res ul-
Se pocld co nocer com o estas fu e n>:as o pe ra n , pero no se podd,
[:Id o ~,
ca pta r lo que c]lu!o son realn1<,'n [e_ Cua lquie l' definición o ntológica es ta O
aboca da al f!'3caso,) :I que la ca p:lcidad dc I)crcepción hum:l na c st;'i CO II-
fi nada al res ultado cx t(' I'IlO.

El. 1'0111'11. l'Ollll CO

o
Aunque plJc.d e a p :lf~ú'.( ~' n cualqu ier t ipo de r d a ci on e~ h UIll:l n:lS, d
.nmh,:.I', ('11 eS:l t ria da d e m OI ;¡'a dO l\es , lie lle u na impo rt ancia dc c ~ s i\ · a ell
O
el ~ ·i. tIl1J O ~ od o ]l o !.t ic Q. La polltiC".¡ 110 cs-sTno la -!Uril:! p or el poder. As í, O
l a c k n ~ ' ia j)ciHl k a y la filasorla puli ~' a no han podidO d ejar de es tudiar
('n los .¡!t imos a flos, c a ,b ,'el d(' una ma ne ru más ¡m c nsa, el fl'nÓnH"no
U

U
U
 ASATOMI" UliL ¡'ROCESO OEL
. J'O\)E R I'OLlTlco: 2S
,. PROCESO t'QLincO y T'POS DE GOB IERNO
producto del .,., ... _Rsaffilen
. to racionalis ta . . -
del poder . No deja de resullar sorprcndenlc que tooavia no se haya Jle- y.X~I, no fu e sino la revolución d y m eCillllclsta de los siglos XVII
vado a cabo ninguna p rofunda in\-esligación sobre el papel que ha ju- : Iclonal poder mis tico, tal como s: uhoa .nueva clase socia l cont ra el l ra-
e I ~ sociedad estata l por la manar ~ c la presente en la denominación
gado, consciente o inconscientemente, ci elementO poder en la concep- qUla
ción estatal de los grandeS teóricos de la política, desde Aristóteles a ma 1Il1ckctual en la que se inc ubó I a~sol ul a. De acue rdo con el cli-
aceptar q u 1 pod , a teona tradicio al .
Maquiavclo, desde Monlcsquicu y Rousseau a Lcnin. En las ultim as dé· ser t t I e e er, demell to irracio nal de la d' ,n, se VIO obliga da a
cadas se h a publicado gran núme ro de libros cuyo punto cenl ral es el , . o a mente elimínado, o or 1 In mica pOlhica, podría

problem a del poder, poniéndose es to de m anifies to b ien en el titulo, b ien

mSlltuciones racionales para Ps ~ m ~os neut.ralizado, por m ed io de
es to, vive nuestra é p",. un rn U ~ J C~ I C I O y control. En co nt ras te <o
en el contenido de la obr3. Pa ra recordar ta n sólo los más conocidos, em ' . ... su rgl m lento dI
I
e os 'Impulsos irracionales n
ufi c a~ s ~ 'e ;ue I cvan t~ jU~
sean citados Gugliclmo FerreTo. BcrlTand Russ cll . BCTlrand de Jou\'cnel, , oclOna es e n el proceso del d
sobr e si cabe exclui r : una serie de d udas
Charles E. Mcrriam Y Gerhard Rilter,' entre muchoS airas.
Es bien cierto que la m ayo r parte de es tOS estudios sobre el poder q ue pueden ser lo m ás pe rfecto posib i e~ , r e l m,ed mbl l~ todedemed
la ios funcion
polít ica. ales
est¡\n dedicados a un análisis histó rico; sin embargo, el interés c reciente
con que la ciencia 'j la teoría poli ticas es tudian el papel que juega el
d emento poder en el proceso gubernamen tal , permite apreciar la insatis-
LA _CRATOLQC(A» C01l0 CIENCIA
[acción producida por el análi sis estrictame nte _fu ncional- del (enómeno
del poder, a nálisis q ue conducía a calificar prefe rentemente el tipo de
_ Para deci rlo nuevamen te' el- -
gobierno seSún su a paratO ins titucional. Cada vez co n más una nimidad ser co n oc i ~o, observado, ex~ica d er~!: ht ..~co, como todo poder, p uede
se considera el poder como la infraestructura dinámica de las ins titucio- _ ~s mamfestaciolles y res u la d os.L ~ad o s6lo en lo q ue concierne
nes sociopolíticas. No deja de ser significativo, por otra pa rte, que el én- ~ r hace, pero no pode mos d eli~ -' os, o c reemos saber, lo que el
t asis que 'se-pone en nuestra generación sobre el fen6meno del poder t!Cndo
u que una ciencia del pod erffilr u nasuc su a tbstancia
l ' y su cse
r ncG . ~ Adm"l -
7

como clave para la mejor comprcnsión de la sociedad estatal. ha venido e se encue n tra en la infancia 'h r o og':l.' clu s!e, es indudable
q
pod rá llega r a converlírsc en s~ y aS.la cabe preguntarse si alguna vez
a sus tituir el interes cientiflco por el concepto de sobcranla q ue a lo
largO de tan tos siglos ocupó un puesto de hono r tanto e n la teoría cer humano. guro m strumen to de trabaJ"o d e I cono-
polltica como e n la prác tica del derecho intemacio nal. Ouizá se pueda
.No resu lta e n absoluto sOl'prendente .
decir que la sobc ranla no es más, y tampoco menos, q ue la racionaliza- política anl .... l..lcana la rgo
crahsta, la ciencia . que, t"
naCida e n una sociedad p I u-
ción jurídica del factor poder , constituyendo éste el clemento irracional o m ~rtamle n to (btllaviorist approue ' 1) le m po dedicada al análisis del
de la poHtica. Segun estO, soberano es aquel que está legalme n te autori- sent~do 1 e~
zado , en la sociedad estatal, para ejerce r el peder político, o aquel que a "mbIente d
especialme nte a lraída
. cien tífico se ha ro d
p o
rma o la e x!
r
la mamfestaclónd' . p oder~
el fen,óme no político, se ha a
del . E n este y
n a e [a mflue ncia ., d 'Is puesta a aplíc . raor lOanamc n te a mboIClosa
"
e n últim o término lo eje rce.
Cabe plantearse la cuestión sobre si el gran interés de nues tra gene- que todavía está por p robar si e; I
ar a . a s ubs ta ncia del poder político
.. teo-

ración en IOrnO al fe nómeno del poder tiene su or igen en el descub rí. de las ciencias del comp rt amie n t S U SC~P! lb le de ser medido: las téc nicas
miento simultáneo del subConsciente colectivo, as l como hasta q ué punto t ~o cua~ ti a ti vos de medición. P~ r ~ co ~ du ct a,
1 e la basadas en los mé-
d icho interés no ha sido romentado esencialmente al aplicar los métodos llIngun mis terio sac rosan to en la co dOS faná llcos de la m edici6 n no hay
n uc ta d el hombre; para ello".. , "'1 .... unt-
" "
de investigación del psicoanálisis al fenómeno colec tivo de m asas. No es,
este, lugar para tratar dicha cues tión, pero facilita la comprensión de este
inte rés repentino por el poder, como indispensable núcleo esencial del
fenóme no de lo político, el tene r e n cuenta q ue el eonstit ucionalism o,

l . GUiLJ(I),IO FElllltllO, Th e Pr¡..ciples 01 powa (NU<!~a York , 1942 ); B EIITIUND

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~
l üllOlllD. ,,,,d
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!'OllER POt.fTlCO ; 27' !' '1('\
26
PR OCESO PO LfTl CO y TI l'OS 010 CQII IE.RNO 'h fJ.v{

ca sacra ment o es la es ta dís tica. Frente a esta corriente doctrinal, es nece-

excl
ciónusiva o prepondera
.sociopolítica E l nte " según d d la s i l uaCIO;l ,," h ,slórlca,
. -
de la o rganíza- O
sario afi r mar que no hay ninguna posibilidad de conocer la esencia del el ejercicio de ur; e ~C i :~ n ~ r o~s t :lt~IC ~dc r polít ico anal.J!ce: como '"
poder tratando de medi r el grado dc in te ns idad de las respectivas inte- sobre los dest inatarios d"¡ pod: p SOCia e os, de te ntado res. de l pode r """
.. el', 01' control soc'''¡ e l ' '
r acciones o infl ue ncias que se dan en las diversas configuraciones socio- e la ciencill polít ica
d" m "" o .• 'l
' . ' ro' >=' ~ .. n e estricto sentIdo
polít icas quel dc una manera general, puede n se r abarcada s por la rela- ' conh.:mporanea, se debe ente nder 1 ~ runción " "
""-,,, _
Ido res _....: ermlllar -una--<l . ,. _ ~ _ , J o l . ....
c ión, bien conocida sociol6gicamcnte, que se establece entre un IIder y sus del ode' . CCISlon, asl romo la capacidad de-ms detenta,
partidarios ([ollo1Vers). De esta ma nera no se ent ra e n el verdadero ser Y decisión , ~o m ;s!~ 0p~:!.tios . de s tina~r os d"cl pQd~ , a.J)bcd . c c dic h3 _
esencia del poder. s ino que, en el mejor de los casos, lo uoica que s e con- se acerca sin cOi n c~di ~u ~' t ar:~ , el concepto ~o nlT? _~ l .. ~
,al, co nceQto d e ~ dOli ni o.
siguc, e incl uso eslO pa rece problemático, es constatar que dete rminados
Il rupos pl'esentan, e n d e terminadas circunstanci3s. de terminados rasgoS
(rrCrrschuftj, ;;zón po r la
núcleo de todo . " .
plieado más ad e l;~
I I
cU,a. se la deSis tido de usa r este último." El
~ a p , ~IJt.lco --:-este ir ~l p o ~ tanle té r mi no será ex-
o
psicológicos; ahora bien, las conclu sio nes q ue se podrían obtener de estas
O
estimaciones aisladas d e l comportamien to colec tivo, de penden d e tantas
incalculables \,aria blcs _ muchas de la s cuales provienen del subconscien- ~e ~;r e~juy g c~ \11 YC ¡ ~; l~¡: ~a l el~ i ~ a~n ~!:n n e Y ~ é~ ~i e~ O
, n ro ar e pod e r polít ico.
te colectivo-- que la r ealidad del ser del poder escapa igual que antes al
En el Estado m od
conocim ienlO humano, Los inten los que se emprcnda n c n esta di rección proceso de l poder c on~ ~ ~,/ 9nl ~ ~Jtu c , lOn. al y de m oc r ~ico, la esencia de t
recue rdan los estériles esfuerzos de la fi losofla y d e la teología e n d ..... las dife re n tes ruerz;s Plurarnt e mtento de es ta bleccr un cquilib rio ent re
m ost rar o nlológicamente la existe ncia de Dios: c uan to más cerca se está lasociedad csta ta l s ie IS as ~ue se encuentran compitiendo de nt ro de
de '::1, intelectualmente, tarto más El se a le j a, Aquello que sólo pue de 1T01l0 de la pe r ~na r~ d~ ~arnlz ad a la debida es fe ra para el libre desa-
• I a lOma na. En las mode rnas au tocracias bie n.
ser re\'elado por la fe, es inaccesible a la lógica, , . • un único de te ntad o r del poder m¿ n.opo-
~ ,1 como co.ntrol social, estando el m iembro individua l

PODER y SOCIEDAD ESTATAL

es la ta l somet Ido a las exige ncias ideológicas_ dsl grupo
o
Así, pues, en es ta obra no se t ra ta rá e n absoluto de estudiar la esencia
y :t Es
la tas consideraciones
estim ación d ~l pap ge Irn e' l-al',cs d¡e be n ser ;Ihol'a apliradas al anál is is O
estrur l ura d d Lac ~ nc l ona que j uega e l e lemento pode r en la
del pode r ; para nues t ra exposición deberá n ser consideradas como sufi·
,c ,
e onll nro,
ele me n to p ode r no sólo d
p nmera ob ' ,. 'ó
. - ~ 1 :acl '
n que _se ImP..!!.l:le_es que el
O
cien tes las siguientes o b servaciones.' Por lo pro nto, téngase prese nte que
el poder es tá e mpleado CO IIIO un concepto estrictame nte neut ral, fun cio-
des tinata rios del O d ~ -:; om laJ a relaCió n entre los dc te ntadores y los O
los dife ren tes d el~ nt aC ~: ~ _ ~upode además condiciona las relaciones entr\.'
nal y libre de cualq uie r 'valo rac ió n, E l poder hace e~lu s ivam e nt e a UDa __ _ . e cr, eslO, natu ra lmente, en el supucsto O
s iluación o relació n de heehQ" que en..!,í, é ticamente, no es ni bue na ni
mala. Conside;:Uda como un todo, la sociedad es un s is tema de re laciones 6: La. trnducción de la palabra lIerr$cl It d . O
puUuca rnod erna Ir:as su ut ilizació n y I IG . ' ,e IIran Inpor'a cl ' ~ en la ciencia
de poder wyo carác ter puede ser politico, socia l, económico, religioso, r ealiza r , En i n l~ s.c cons tala ;, nn ¡ popu anue'ó ll por Ma>: Weber , no es f:kil de
Loe . .. _ 1' o menos u'cs t, ' ~ ducionS'
mo ral, cultural o d e o tro tipo, El pode r es una relación sociopsicol6glca "ens ~ er .n ; d ll""""/WII
.,
(domi nación), Belld;x uc de
I 1 I
. rll "- rell a, ma ndo),
basada en un reciproco de<:to e ntre los que de tentan y ejercen el poilcr los ,Iénn m os ,,,tu y fIIlecl {el qUé' manda ' r' q l od/l.,~ m3~ra$ usa lambi¿n
»mro" (coo rdin.1c;ón ;mperal;"a), Parsons )E~ ~': $ ma.nd lldol; ~",pe ra/i ve coo,lIj,
-serán denomi nados los dete ntadores del poder- y aque llos a los que fI~,rl Ct'sdlsc/lalt (qu •• eSle autor no conoc' 1 ha ducc!ÓIl espallOla dc Wirl$f;I"Jlt ú
_serán aquí designados como lo s des tinatarios del "'Pode r -,~ crúrr. Weber en ' elldi ó H e.rrscJlIlft en tln "n~': IndUCi do al parecer por d o",ina-
ma rco de la sociedad, el Est3do se presenta como la fSlrma seilor y ,'¡¡sallo, con lo cual pa ree ,¡ I que se r"1l10\lta a las rd aciorlCS C\ltre U
rninació!>, señorío que eJc.-~ re;e;" S ~t h~blar de dominio (imperio , d<r
una cuestión. abierta . se ha ['referi do ;rnduci,~ S' ~ s¡a.l .. Aunque de$de luego es U
parn:c q ue , t "'~ un lI!":1do supe rior d ... ab~Ir. ..:C~ lo",n"o, ya q~e t;" le co~p 'o
l anl,:" .c n c:lJa l · ' ~ mejor con el sentido que ,iene w q~ el de dommación, )' por lo Ú
4. Sobre \o que silfUC cfr. KAill, t..IlEwtNSlf.IS, . polill<;;al SyslenlS, Ideolo¡¡ics, and d Oml~10 o dOl1lmación como . 1;1")1 puros. a lo e , 1', que hab l:'l de fonn"s dc
a
I ns¡ilutlons and Ihe Problem of Iheir Circulation. , en W..slcrn Poli,ieal Sciencol! , meclón carac lerist ico d e su mc'looO d " Ji ~uc se lI "i1 t raJi UIl proce:Kllk ab:;,
Qua,u,ly, VI (19)3), pág. 68'9 Y 55 , su lroduceión de Jcll inck , h" b!3 d c ~c .'~S d".rC~kS .. Fcrn:l.ndcz de 105 Rios. CIl O
5. La Icrminoloa:¡a en in lllb e s: " o ...t:f holders (dctenlado rcs del poder) Y pCJwc ' esta obra: 3,12 1 )' ) ,22), I e o,mn acló ll (", d . ""ludio al final d...
addre5seu (destinatarios deL pode r ). Y en alem:ín : /I.IaclrU,(jgef o Mac/¡¡inlrabc r 'i
7. Sob,'''' eSl a d if"rencia "id. i"l,.a, p"g. 7~ }' ss,
O
Mnchl/ldrcssal t rl , respcClh'amen lc . (N, del T.)
O
U
 PROC ESO l'Olfnco \' TIPOS DE COIIL EkNO ANATOMíA DE L PROCESO DEL PODP.R I'OLí n co 29
28

de n~c ~ que
s is tema político en cues tión existan diversos dClcn tadores aguda e l e lemento patológico inherente a todo d I
wer lend s to corrupl absolutc power tends ~ocs e pode r; . Po-
del poder. En segundo lugar, para comprender la natuI1lleza- dc 2:I.!!..sistc.
El poder tiende 3 co r rompe r l' e l poder absohu .corulrrupt absolut c ly .•
m ~ p'olítico en una soc i ed¡)~ e51<1I31 concreta, deben ser dis tinguidos < absolutamente. .O_he. ~co.[m ~ e
- aunque con f ;- cuen t cs ~ncomi tan cia s entre dios- tres gl11do$ en el
p roceso político, esto es, -1tw ¿Cómo obtienen los dctcn13dores del ~c r
su_ ejercicio? Este mo~l del proceso del ~ ~ .L pucd ser designado
como la instalació n o nombramiento de los dclcnladores de l poder. ~ CO!\l TR OI . DEI. PODER l'Qb ín co
'((3)- UlliLY!!Z obtenido el poder. ¿cómo se;=¡ ejercido? El campo de esta
cuestión alx ~r ca la as ignación jurisdiccional y_dis t ribució n de las diferen- t od~O Il el fin de e vi tar ese pelig ro s iempre presente, que es inmanenfc a
tes funciones r c l cvant e s~ra la vida de la co mu nidad entre los dive rsos -: ~er , e l Es tado o rg~nizad0 .E x¡ge de manera im perat iva ue e l .
dctentadorcs del po~e.r .\V ¿Cóm? ~ c r á controlado el e·ercicio del pod~ r ~ ~; nda~E ~ d' PO
, líldiCO. tanto en i.nte.rés de los detentado res c:mo d: ~: ~
¡wlítieo,.Eor los.Eetentadores _ uno O varios del poder? En esta ú ltima _ hu~ _ _ lOS e po er, .sea restrm<Tldo
~ _ _ t>-=-<--:Iml v r .,a do. S"lendo la na turaleza
c ues tión, sin duda la más importante de las tres -me ncionadas. yace el mát icame o~ _ ~ s , 1l.0-la-4!Lespe rar que .d icftas lim itaciones ac t úe n aUlo-
problcm~ de una ade c ~da Ii:!nftación del ej ~ rcio del poder; ~ itª· d d -..!!... e. ~ .m ~ que_deberán ser introducidas e n e l proceso del p d
ción puede ser llevada a cabo:?. bie n a t ravés de la respectiva inte racción es e fuera--Limlla r (1 PQde J:..po.lit" . _.1 o er
tadQres del d . - . .- .! c.9 _ q y!er ~ e c ir limitar_a los detcn·
entre los difereOles de tcntadorcs del poder, bic n a través de la in tcrven· """--",,,-"po ""'iller.l, esto es e l nucleo de lo ue en la historia :mti
cjóñ de los .4.estiniH!l.!ios AIil poder. Y csto es el núcleo csenial~ lo que modc r na.E ~ .la (?olíti¡;a ~arec cQmo el-SQ!!stitucionalismo. U~ ~: d~
\ his tóricamente ha vcnido a silllamado e l Es tado cons titucional. ~ Ja cQmUDl dad-loJ}I]! una_serie de .rcg\;Ls fija s que obligan I.Wlt l·

I
e ( ~n t ad o r 7s como a l o ~ destinatarios del poder, se ha mostrado c~ o ~
mejor mediO para dommar y evita r el abuso del pod l' . -
SORRF. EL CARÁC1I:M. DEMONiACO DEl L pODCR d.!! sus de tentado rcs. El m ecanismo de esa I cr po II,ICO por parte
_ 13das en un docum ento . ~ reg a ~ _ que es tan , ya formu·
zad - - _ro!fllal, I ~ consllluclónJ a prof undamen te enraj·
Llegado a es te pun to, nueStrO a ná lis is del fenó meno del poder se ve .- as en las costumbres y conciencia naciona l es co m ¡c·o " ~ "~ "
confrontado con un hecho psicológico fUl'!damentaJ. Es evidente. y nu- una detallada exposición m ás adelante . Esa ~ s . .ó ~ ~ x~s.l ra
merosas son las pruebas de e llo, que a llí donde el poder polít ico no está t ro de cu.!!guier _teo r ra de la co n sti~cón tC t n constit uye el ceno
res tri ngido y limilado, el poder se eltcede. Rara vcz, por no decir nunca. pod~arte de csto..CI control que se ejerc: sobre los de tentadores del
ha ejercido e l hombre un podcr ilimitado co n mode ración y comedio . r ~ s una ~ue s t ló n central de los respec tivos valores sociopoliticos o
m iento. El poder IIcva en si m ismo un estigma, y sólo los santos ent re Idoolol;las, baJO cuyo dominio se enc ue ntra c ualqu ie r comunidad
los dc tcntadores de l podcr -¿y dónde se pueden encontr3r?- se rían Po r u,~a
parte, los de tentadores de l poder ne ce s itan la debida au~;=
\ c3paccs de resistir a la tenlació n de abusar del pode r. En nuest ra expo- para
q e b · d· e va r ah cabo las. tareas estat a les·' por o t ra P'"" • ,es "d"tn Ispens able
sición ha s ido has! a ahoRJ!sado el concepto .. poder_ pa ra des ign::U:"'y'n .u aJo IC a au t ond~ q uede garanti7.ada la libertad de los des tin t .
<é lemento objetivo del acontecer lítico s in ninguna c ualificació n é tica; n~ ~ del poder. ESlo. m ismo,. ~i c ~o de una m a nera concisa: e l e S l ab l ~.
sin embargo, el pode r incontrolado es, por su propia nalUraleza. malo. m lc nto d~ u.n .armo Dloso equlhbno en tre estos dos valores fu nda mentales

1 El poder encierT".l en sí mismo la s! n il La~ su propia degene ración. E.§.lP

quiere decir uc cuando no está limitado, el poder se t rans fo rma e n
es, en pnnClp lO, el eterno proble ma del ho m b re en la sociedad S .
thaga' t la. e lecció
d n e ntre li bertad y sociedad esta 'a' . la ' I"b e rta d d' e egun se
los des·
tirania y en arbitrario despoilSm-o. De_ah( Que el poder sin control ad· lIla aTlOS .el ~ c r sólo quedará garantizada cua ndo se con lro le debida.
quieraliñacenl o moral negalivo que revela lo de moniaco en e l ele mento mente el eJerCICIO del poder lIe,rado a cabo po" d d
exis t . . us et enta o res La
~er )' l o a tológico en e l p roceso del poder. De esta doble faz del enc Ja. o ~ use n ~ l a de . dichos controles, s u e ficacia y estabilidad: así
poder fue plenamente cO!lsd erue Ari w~ u ando enfrentó laS fo rmas como su ambllo e ml c ns ldad, caracterizan cada siste ma , ","
ticula · .f . po .1 ICO en par·
_ p u~de gobierno a las formas _degeneradas»; las primeras es tán des· r y pc r m ilcn di erenc lar un s is tema polílico dc 0'"0 ' . s ,,pues, S6 lo
A
tinadas...a.seO'ir aLbic n..c.QIDú n de los d es tina r ~$ d~ _ oder- las se~D·
das, al esgís la interes de los de ten tado res del ~ e r, El famoso - frecuc n·
temcllle ma.1 citado-- epigrama de lord Acton hace pate nt .... de manera 8. \lid. ¡" f ra , p;i¡ . l ~ g y ss.
 ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POl.fTlco 3\
PROCESO POdncp y TI POS DE GOBIERNO
30

,.
portante s ubrayar ex presamente q ue las ideologías y esto es lo que las
el análisis del mecanismo de vigiia ncia y cont rol del poder. conduce diferencia de la teoría o filosofía política impulsan ~ ~ r t idaro s a

comp re ns ión d el p roceso polit ico. la acció n para consegui r su reaIi1.aciÓn. J.dcologias son, por lo tanlO, el
tdos o el «espíritu: del dinamiSmo polít ico en una dete rmi nada sociedad

E L SI STEMA I'OLfTl CO
estatal.
Es tas dis tinciones y de fi niciones ape nas d icen a lgo nuevo, s in emba- r
go, s í es necesario afi r m ar q ue la relación que se establece entre las
Con la in troducción del concepto .sis tcma politico_· se ab,re a Iro id,-'Ologlas y las inst ituciones no han recibi do gene ralmente la debid;\
a m ¡¡;oe'ñ"iOí'-nO al fe nó meno del pode r. En e l sentido má_SJWlPh.O-1 oclo IItcnci6n, Son raras las ins tituciones con una fina lidad estricta men te u ti-
~ s lad o con unas dete rminadas relacion';-clltre 1 dclcntadorcs_y ,los litaria; pocas son indiferentes o neut ra les frente a los va lores ideológicOS
dcsÚnalarios del i'O.!::!cr,..E.!Qrcsada en la forma ele unas perma?c~ls IO S- d e la organi7.ación política concreta, Mient ras q ue e l bo m bero o el policfa
t" ¡udo ncs gubcrnamel s~ un sisti:,.ma político ; su caraclcnsllca c.sen- -que llevan a cabo una tarea es t rictamen te funcio nal- a penas re flej an
~ c .. I- cS e l a pa rajo 9.- m cf.l!Iis m o-ª tra l(és~a l se lcv~ a cabo la d irec- ningun valor social propio, sino e l de mant e ner el orde n y la segu ridad,
ció n de la cOlUun ida¡;ty eI...riercicio del dommlO. Ahora bIen, e~ pleado e l1 la mayor parte de las ins tituciones est:in imbuidas por e l Idos de una de-
d a ideología, Un enfoque ontológico dc la historia de las ins titu,
csttO.- S~;Jltj do el ccnecIDo -sis te ma politico-, al ser suscepliblc . de ser t C rl ni~13

a licado a c~a l q u icr Es tado . se e nsancha d e m ane ra que es prá c l c am ~ n ' ciones políticas pod r:i qui7.á mos t ra r que las ideologías sociopoHticas han
t~ in'scr"illle, a _no s e r que se lle ne dicha estruc tura con un contcllIdo creado en cada caso las ins tit uciones adecuadas para servirlas, Seguro es
que la mayor parte de las ins tituciones estan fun dadas, condicionadas y
de te rminado, , " d' " " acuñadas por una ideología,
U;-c1ave para llegar a una util dlre renc la c l ~ los l s tln t ~s ,S I S
t cmas-POU l ico$J.C .J<!lC u C!lt~ e n l as di versas id e o l ~@!. y e n las ~l pl cas Esta íntima correspondencia e ntre ins tj¡uciones e ideologías es la ex·
institMfiones que a és tas se.f9 r ~sl md e n , por m ed IO de las .c ~ a 1c S fun · plicación del hec ho frecuente me nte ob sen'ado de que in stitucio nes desa·
c'ona- cad-; concreta sociedad estatal. Todos los siste mas poht,lcOS están rrolladas en un especifico ambiente ideológico para cuyo sen 'icio fue ron
1 tados necesariame n te sobre de terminadas ins titl,!,c ioncs e ldeolog fas , c readas, pie rden su identidad funcional c uando son tras plantadas mecá-
ffi.9º
•
__ - ~
Las instituciones son cLaparaJo,JLLrav &_ c c ua se
, d \
, dad organizada como Estado; las ins tit uciones son, por lo t,anto,
\ cJ'e rce el pode r en nicamente a un sis tema poHticn con diferente ideologia ; e n este caso,
dic has insti t uciones sufren ilUlOmá ticame nte una transformació n, Elcc, •
(1
~;: O~ elementos o compone ntes de la maquina ria estata,l, e~ ~e c lr , en ciones, parlamentos, partidos politicos, ins tituciones desarrolladas en e l
- -,- -.- 'a, . \ gobierno el parlamen to , los tribunales d e JUstICIa , la ad· sis te ma polltico del Es tado cons titucional, li bera l e igualitario, para la
gues ros I ,'" d rd realización d e su ideologia liberal e igualitaria, ca mbian su intrlnseca s ig,
, " c'dn p,', b lica la policla y los s iste mas de valo res que a n sen I o
Inlnls ral " d 'd l fa se nificación y llegan f recu en te mente a ser u tilizadas e n un sent ido muy d i,
. , ' lucio nes y de te r minan su rejos, E l concepto e I eo os ,
a \ as IIl S 1 ' d d 'nsarnlell- ferentc, cuando !Ion aplic<ldas e n un sistema político to tal itario,
uede definir de la sigu ien te manera: . Un Sistema cerra o e ,
p • que exp lican la ac titu del hombre fr e nt ~ a la vida y su As í, pues, teniendo en cuen ta estas observaciones, e l concepto .. siste,
en la- sociedad, y que p ro u nan u na dete"!llnada r o r~a de ma político. adquie re en nues t ra investigac ión un específico signifi cado:
" 'ó- q uerorreSpó'ñ e a dichos pensamientos y c reenCIas, y se e ntende r:i por tal una sociedad esta tal que vive bajo una ideología con-
yaccl n \ . \' ' esd-
a , .al'" a , 10s .1 0 Las ideologla s son as cn s ta IzaClon __ c
~ '
_ - - '-b creta política, socio polit ica, ét ica o re ligiosa a la c ual corresponden
q u e contri u) ' e . . . ' - ' -- -- . d I unas de terminadas ins tit uciones destinadas a l'eal i1..ar dicha ideología do-
los v;iore-;-más c1e.vados ~ 1.!J Q~L g ~(e una parte predom,mantc e, a

-
-- '- d d' - - -;::;-u rriendo ra ra vez- la socie d ad en s u totalidad _ E s 1m, mi na nte, Sis te mas políticos en este sentido hay relativamente pocos; his·
socle a ,o ---...... tó ricamente se pueden mencionar. entre los más impor tantes, la teocr.!-
cia, la mo narquía absoluta basada en una legi timación dinás tica, el cons'
titucionalismo de cal':ic te r liber.!1 e igualitario, el colect ivis mo (corpo ra-
tivo, social o comun is ta) y el fa scismo de o rie ntación m inoritaria,élite, u
Es carac te ris tico de la conciencia ideológica e n el proceso de l poder poli-
l ico de nuest ros días, que aun aquellos regíme nes políticos que se basan
e n el simple hec ho de la fuen..1 se sientan o bligados a colga r de sus bayo-
 I'ROC ':SO l'Ql.I nco y T II'OS DE GOIHERN O
ANATO,\UA UEJ. 1' ll.OCESO DE L l'OUEIt l'O l fn co 3J
32
gobierno que aq ué llOS- incluye n. E sta tesis es la clave del anális is del
ne tas una bandera ideológica c u)'o colo r generalmente es de tipo nacio-
proceso d e l pode r inte ntado en este libro, y por 10 tanto el fundame nto
nalis ta. de la h.-or[a de la cons titución q uc e n é l se ensaya. La difere nc ia básica
entre los diferent es s is temas políticos radica en s i el p ~er , a o arg~ Bel

l S I STEMA S I'OL fncos Y I:OkMA S DE GOBIERNO

El concepto .sistem 3 politico_ no tiene el mism o sign i ~ ca do que ~ I

proceso ¡;ubemamental. est1 atribu ido a varios, en s i i nde pen dientes. d e-
tcnlado res del poder. entre los c uales, por lo tanto. eslá ai~tlug.o
ufLco mún ejercicio del dominio, º si di ~ h o e jercicio del dominio es tá
I!ªra

concepto " forma o tipo de gobierno •. c;.Qm-º'PnCJlto _ gCJU!nl~aI­ concent rado e!Lun solo dcte nt'!.do r del poder, ~ l o monopoliza.
no _sistema po l . ú. ic0 .!'1~: I !f~.O .s~ n cral una serie d~ t i os _ ~e gobier no Este único detentador del oder ucdc ser una p .c:~ a individual
que cslán_unid l.!.s por la identidad o afmidad d ~ sus ld col~ l as y. de las (el dic tado r) ..... una ~ as ambl t:a , un com ité, una jun t a . _~.E r lido. En el
instituciones que a éstas corresponden. Así, el sis te m a p,ohllCO del co~s­ caso elt: una de tentación comunitaria y de una distribución en el ejer-
titucionalis m o democrá tico incluye diversos ti pos de gob , cr n ,!.Q~ . e. _ ~eg un cicio del poder político, el siste ma polit ico será ca lificado, según sea s u
q ~oñi¡:- m adl!. ~ in t er,!-c" i ó n de los dife re ntes de l .!< nt ado~s . d e l pOdc,r fund a men to, como cons tit ucional o cons titucional democrático; his tó rica·

t
e n la formación d~ª- ~q.J un t~ esta tal, se instit ucionali; an como pre s ~ · mente, es tos dos t ipos no son i dé nticos," En el caso de UllaJ:.o_nCJ:nlr.l-
dcnci;jismopa rlamentarismo con sup re macía de la asamblea o del gabl' ción del pode r político en las ma nos c;le un único detentador del poder.
nC¡¡;:-gobicr'no de asamblea::-gob[.!rno directoria l, de mocracia directa . o el s iste ma politico se califica como a utocrát.ico , EllilW,..$Icme luego.
scmidir ec-ta . Todos estos tiPos de gobierno es tán insp irados por una m ls- numerosas varian tes de cada uno d e estos tipos de confo r mació n del
1 ma...ide.ologia•..cstJl...ei._P9L M uella_c.Qru;epció n que t:onsid!< ra .b.....Y.oluntad poder. s iendo f recue nte eñtrec Úos la mutua y fruc tífera influe nc ia. de ta L

I
popular como el poder sup rem o. Frente a eslo, el sistema po lít !~o de !a malle ra -que en cada 9s0 conc reto se impone u'n aná lisis del aconteCer
a utoc..E!.-cia p ~.!lª-J,n repe rtorio más ª mplio de ideología,s pohucas d()o real de l proceso de l poder.
minando el proces ~ de l poder: se advier t e~,.!n tre otros, slstem.}s de va· El criterio de dis t ribJ!.cjón ~ y c~!1lr _ . tción de l eje..r.cicio del pode r
lor';-¿e tipo minoritario-élite, de legitimación mágica, timocrático, pro- d,ebc ser examinado a¡ilicánd..Q12 a tod!!sJas Jases del prOCeSO guberna-
I Ji! taiio, rac ial, corpor3livo, todos e Hos ca racte rizados por negar el mental. S~is t rib u ción d el poder e n la dc!.lgnación de_ l..Qs .d..,Uc.ll·

I
p rin cip ~ de ¡gua~d. En correspondencia con la , respectiva id eo l ~gía (adoreS cua ndo. p'or ejemplQ. un cargQ Vi l t:.UlruQiLCje . r.to ~ p odc r polhico
do minan te, y com o mate rialipción de ella, se constltuye n .!.as m ~s dlver- se ~.!> ti enc t ra vés de elt;Cciones libres e ntre los di"erso ~ candida tos y

I
~
sa~ f~ na s degohlerno: mo narquía absoluta, gobierno de asa mblea tal .2a rtid o~ m pe t icón .....E1Ul:poOOQ¡;¡ -" c.st.o, se da rá u na concentración
co ~ o 1;; practica hoy e l comunismo, la dic tadura personal del fasci smo y d ~ d er.s! lUn do _ c1 .-4e t el t 3dor del poder a ce~ a l cargQ. bie n ror la
del nazis mS'..... así c.QillQ los difere ntes _ regí~ e n es , au t orita~ , or i ent~dos fuerza (conquista, r evoluci6 n) bien po r e lecciones fa lseadas. E n el ejcrci-
hac.!!l2!n neopresidencialismo, cu yo tdos IdeológiCO no es s~no una capa is

r~ : ~it!"od' ' ;'¡,u~an.Q1t

~
/' exterior uc c ubre el monopolio del poder q ue ejerce e l dommado r de he- el gobierno y el par . o
1 cho: estas estl}!ª~ra s d5!poder púe"deñ ser denominadas go~ie rno. s hori- dic hal,!nció n ¡ la con·
l a l c ~to

l und6 n les -
J zontales. ya q ue n_o cs tl'ln en absolu to e nraizadas en los dest mata n os del legis lati..... 2. bie n_ del

I ......... t!Qd..e.r.
- - En virt ud de una precisión te rmi nológica, quede. pues, ase ntado que
gobierno
-º. el Ot ro. Fin a lm ~
r
ntc , el conJrol del poder politico estará dist ribuido e~­
Icgis lati \'2,.!;1 uno

I en la siguiente exposición e l concepto csis tema político- se refiere a la

estruc tu ra ideológica, mient ras que el concepto c tipo de gobierno_ o
Irc d i f e~l1!Cs 4 ~en ta dor ~Ji cl p Q$l~ L C U j1nd.o , por ejemplo, e l parlamento
puede des t.ituir a l gobierno por e l _voto de no~o O c uando el
I
nfiaz _~
_régimen polhico_ alude a la concreta confonnació n de 13s ins tituciones
del sistem a polltico e n una determinada sociedad estatal. 11 . Vid. i"fra, l'áll. 8'.1 Y ss.
12. La tenninotOllía sobn: e!S la prác t ica cons tituciona l s uele ser difen:nle en
a1,l10",," y traduceio...,s; por ello !le hacen necesarias unas consideraciones. El parla-
D ISTRI BUC IÓN y COSCESTRAC IÓN DEL FJ F.RCI CI O DEL POIlER mc nta ri~mo tiene como priocipio conformador la idea de qUI el Robiuno debe
eOnlar con la ctmfilm¡a dd parlam elllfJ (L.ocwenslcin: interde pendencia por intcgra-
ción ). Ló1: icamC"IC, cstc principio nos da la clave para una correcta terminotogia.
En es te punto puede ser int roducida una tesis para identi 6car los di· EII la gcstión parlamentaria se dan una serie de \'Olaciones de ctmNan;:1I que ti"nen
,'ersos sistemas polít icos y la consecue nte diferenciación de los ti pos de como ~u l tado oror ra r O retiror (privar. perder) d icha confi~:u. Las \'otucioncs de
34 PROC ESO POLlTlCO y 1"11'05 DE GODlERNO AN ATOM(", DEL " RocEro DEL I'OVER 1'Ot.lTl CO 35

gobierno puede d isolver el par1m ~ to y ~ ~s d e ta manera dej,!!rJa última ~!u _ np.a~ al .ilc2 t o!.l1ía de l ~s sistem a!¡ político$ y de lo s ~ ti pos de
d e-&i.~ ~ clcc!.oradO. como_supremo detc'!..t ador dc!J>odcr . No hace falta J;obicrno en ellos inclu idos p.!Jcdc ~r exprcgs1a terminológicamente de la
d eci r que seme jan tes reclprocos con l roles del poder no existen e n un I ~cjo r ma nera por los co nt ra puestos conceptos . palier:.ci:.. y _monocra.
s is tema de concen t ración del poder. ~ c~rsado el p rimero la dis tribución y el segundo l.tconccnlración
del poder politi co. Sin embargo, lo que se gana empica ndo UIlOS términos
conflarua pueden tener lu¡ar : 11) por inicla liva del p,a rl:lme nto = m oció tl de cellSllra m ,ís preci sos, se pie rde cuando és tos son poco usados, y ¡)Of cllo a lo la r-
Que conduce. caso de ser a p robada, a un VOIO de Cel1Su rll; b) por inicia ti\'a de l p ro. go de e s ta ob ra será u sado el c on cepto «cons titu cion:lli s mo » para d es ig.
pio lIobie mo '" cu esl i d" d e co,/ia u ~1I que conduce , en su C3$O, a u n VOIO de c o'" n'.lr a la o rg a ni za c!'Q,!.l e sta ta l ~ ar u n a di s tribución d e l p o-
c t e riz a d ;'L P Q!
(il , ~a (bien para investidura , o a lo lar¡¡:o de la aCluación gubernamen tal ).
Tras lo dicho, las expresiones correc tas son: p ropOner lUl VOIO d e u ' ult ra (a r. Uc:t.....l'. el con ce pto . putoc ra c ia _ p a ra e L l!.roce s o flQlític o que opcra~ con
t icu lo 65. p:!.rrafo 1, Cons titució n españo la de 1931 "" a moción d e ce nsu ra); acordar un a conce n t ració n del p'ooe r . La e xpresió n _dic ta d u ra_, corrie nt e m e nte
(art icu lo 64, pá rrd fo 1, Cons liluelón d el 31) o , uhaUl r u n \'010 de ctns.ml. Dentro e m pleada pa ra los gobic nl oS aut ocrá t icos, no cs sie mpr c co rrec ta , ya quc
d e es te marco se d eben comprender las iu rp ~lIdones que iniciadas por el pa rla·
mento (parlamentarios) p ueden conducir a una ' 'OfaciólI de COII/UlIIta que puede ser ha st 3 gobie rnos dc estc t ipo operan , d e " e z e n c u a n d o , c on cie rt as r e glas
a su \ ' u promovi da -<amo se: ha ex pueslo más a rriba- por el parlamento ("" mo- d e l juego con s t it uciona l en el e j ercicio dc s u poder; a s l, por eje mpl o,
ción de ~nsur:a) o por e l ;obierno ( .. cuestió n d e confia nza). Vi d. Pll r lemen ls, Pa·
ris, 1961, p:!.;, 275, s i la d e cisión p olí tica de l llOi co d e te ntad or del poder re qui e rc para s u
Por o tra parle. se deberá hab la r de p lO Ifl ~ ar o prop cmer 111 CIIQlidll de ca ll1 illlltO; v alid e z e l ser co nfirmada forma lmente po r una a sa mblea, la cual, bie n e s
aco rdar (concede r ) o del/tgar el "011.1 dt con/iollZo, cier to , le e s dócil. Por cs to , el co n cepto " dic¡ a dIl Q " se rá..1e s ervado para
La le nninologia alemana (art , 67 Ley Fundamenta l d e Donn ) M iu/ra"eus"of "m
se t raduce literalmente por '''010 de desco nfianza _, Asf se ha traducido al francés UJl tipo de gobi e rno en el c ua l un a ins titu c ión e sta ta l, con excl u sión d e
(vid , DUVERGoR, Cons /illl/ io ll el tlocumellls poli l iq"u , 1957, pá¡. 67 : oexprimer &a )
l odas las demá s , d e tcnta .sLn2Q.er e n sus manos, m01!21l:Qlizándolo, El
d é fianceo) '1 a.l españ ol (uyC$ Co.I5IUueio"IIIe.s, T auru5, 1959, p:!¡¡, 186 ), Sin emba r· Terce r R e ic h d e H itl e r po drfa s e r este c a so. --- -
itO, tras el cuadro aqul expues to no es :u:onsejable tal traducción, si no q ue co nvierJC
hab lar exc lusivamente d en tro dd ma rco d e u na vOlació n d e eo nfia nl a iniciada por
e1¡¡:obierno, del deS<!o del par lamento de acordar O r ecl'a~ (lIe,ar ) el >'f}t o d e C O II'
lian ~ I , y paralelamen te, aco rdar o r ecllazar (negllr ) el votl.l d e eellsu rll cuando la
iniciatiVB de la votación de eonfia l17.3 p,arta d el parlamento, q ue es e l caso del ar· S OBR E LOS " ETE NTADORES DEL I'OOER
tieulo 61 de la Ley Fund amenta l,
No es tan correcto hablar de a probación de una m oción de censura (asi, a r t. 50 ¿ Quié nes son lo s d c te ntadores del pode r? Para r esponder a es ta pre.
ConSl ituciones rrancesas de I ~ '1 19SA) como de aco rdar 1111 VI.I /O de Cell5"rll; la
eltpresió n mociÓn d e censura h:>ce referencia lil p ri me r pu nto del proceso : el d e g un ta , el co ns titud o n a lis ta sc d e be uni r c o n e l sociÓlo go polÍl ico. k r ea.
la propuesta de l voto de censura, ESla p recisión lenniDo ló¡¡ica, ap:>cle d e s u r uón Ió- 1id.aJ !:I "p{ ~ e so d e l p o d e r ~l1 ,gier _ esLabl c cr una p r agmá tica di s tin c iÓn
loica, está a poyad:> por e l art iculo 64 d e la Coru;tirueión eipaflOla de 1911 , La exposi.
eió n en Plldemw/5 (ap. d I" pá,s, 263·268 ) carece de la necesaria prec is iÓn te rmino lógi- c nt re aqu e llos órg a ~es ta ~ aJ cs q~ .A etlan s eje r ce n el poder en vir·
ca: habla de /nol ion d e d éfirw cc, cuando d e be dec ir tIl o/io'! de cc nsltre (265); por otra ! u d -d c una inves tidura co ns titucio n a l --es to e s , los d e tcn tadorc s del )
pa r te, inlroduce la e~p r e sió n , 'O h ! de ",i /irmee (266) Que una vel pa ....'CC hace r refe- p o d e r ofici al es, leg lt imos , viS ibles e xter iorme nte - y ti u e Uo s ue de ma,
n:¡.cia en lIeneral a la pérd ida de la co nfianza parlame n taria de l ,ob il:rno, y aIra "el.
(267-'), a l VOIO de censura (MiSSlr/mensvolIlIIl , art, 67 Ley Fundamental d e Bono ).

Llegado a este punto, quizá sea conve nient e introd ueir u n concepto o e xpresió n q ue
h ic i.::se referencia a la pérdi da de co u/ ilm~a d el parlame ,, /o e .. d gob ien w, si n dis-
tln¡uir si laI p(!rd ida tiene ¡ulla r 01 Ulla va/ación de eon /ian l.ll in iciad a po r el ¡¡:o-
bierno (voto de confianza ), o pOr ~ l parlamento (voto de censura ), Es aco nsejable
in trodocir ~ >'f} /O d e 110 co l li l ~ a . o ~ V0 1 d e de,scm'{ io'lUl., q ue re¡ irla como cale·
garla ; eoer.lI -una especie d e Obubeg d fl- c om p rendiendo al \'010 de cens ura '1 al
VOIO de eoofianza. Todo es le complejo tiene s u nocle<;> en el hecho de que e l ~ vo to
de no confianla. en traña la dim isión del gobierno (o u na serie de co ~ e nc i as
extraordinarias) : b te es el pun lo de releva ncia j mid iea, Por ello e s aconsej able se·
parar I ~ menl e (" id, art , 9.t d e la Co ns titución ita li ana de 1<).17) est as s ituacio nes
d e hecho de aquellas en que, si bien queda perturbada la conr,ama cnl re a;ob ierno '1
parlamento , en último ténnino carecen de relevancia juridica (votación nel::ui va an te
una 1,,'1. impuesto s, etc. ) -aunqoc, scljú n Locwenstein, una con traacción de es te tipo
conduciria norma lmen te a la dim isió n del gobierno--; a qu l cabda habla r d I: oUJlr e-
siÓ" o mtl.>!ijes /ac jó" de d eseO/II/ant a o de 110 eml/ian:a _ (indepe nd ie nte me nt e d e que
es to de$.-mbocase en una $ubsi¡¡ui enle votación de confia nza ). ESlo t:> mbién es taba
previsto en la Constituc ión de 1931, arl , 64, p:!.rr , S, a l u igi r a c~ t a s s ituac iones oc
hecho los n:Quis itos fo rma les d el vo to d e no confia nza (en e l le XI O constitucio na l
,
1an sólo se. ha bla ~ e vo to d e censur,¡), si es que habla n dI: t':: ner relevancia jurídica
en In rc! a ~16 n gob,em o-par(¡ullen to (y también j d e d e Estado) (vid. PI'.IIEZ SERR,lSO,
Con"m/(lTIo, !?:!.¡¡:, ~ ~U1 l DI:!. CaIrlI U:"" Al. de Dueeho Poll / ieo, 1939, págs, 611 -12,
con obscn.. ael6n polem lca sobre la o plll ión <le ROYD VIJ.A ",º ~ en $U Com ell /ll r io
La d ispoc~ n p n:scn la in teTCSaDlcs pun los de su bsu nci6n e inle rp rclación, .
En relaCIó n con la e U ~ l ió n IcrmiDOlógica refe ri da, Locwe ns tein habla de Milc,
, '/Tn , , el!S , 'ol~m o ,de ""le o{ ,fOll con{ id""cc, ~ n gene ro,l , enfren lá ndolo a l a nna del
Kob,erno: dl>olución del pa rlamen lo; la trad ucci6 n, confonne a lo CJtpues to, es de )
· ~ ' OI, ~e no confianl.a. (o de descon fianza), Más a delante in trod uce las necesaria¡;
dl <l,rJClOnes en tre "Oto de censura '1 "010 dI: conrlanza, y más ade lante dando ra7.6n
:> tOO? lo ex pueStO habla d e l{jrmliclles M isslrlluensvo"'m (es to es, \'oto de censura )
'1 ~ n '~ lI lés l or",al vme 01 I1Ol1oCo'lli dellce (Ce.15",e} (e510 es, 1'010 de censu ra ) '1 de
r e/ecuon o{ a "o t ~ 01 conlirl <!/lee (esto ..,S, n<''1I ar el \'01 0 de eonfi all7.a), Con todo , ~ n
o l ro I ~ g a r, ha bla de 0\'010 d e no conlianza o de s us <.-q ui"a Jc ntes. empleando "si [a
e ~p res.ó n \'oto de no CO nfi ilm:l e'l IllO idenl ilicada con vo tO de cen ~ u ra. Lo'! Ley fun. u
da men tal de B'lnn hab la só lo d e ' '010 d.., censu ra -:r.rllcu lo 61_ '1 _de no acordar
111 confianza . - a rticulo 68--. La cOnst rucción eo nup/ual aqui propucsla puede es tar )
etl acuerdo o desacuerdo con el derecho positi,'o corrcspolldicllle, ( N , del T.)
 36 PROCESO roL/neo " T i roS DI! GOUTERNO AN T O~ fA DEL " ROCESO Ilt! L PODER ¡'oLÍnco 37

" eea no ofi cial 'ndirecta W~ n t c m ~l!=.E l ra~j lu cional, influyen y .!!i los deben ser clasificados como
cooformaD el proceso del poder - los dclcnlado res del PO~ L no Qficjalcs q uedar en $us ncnso.
e i n ~¡sib l es. lºs igno ran de manera ex-
Los dC I CnladQr~':.sLi Si blc , son ag!!f!..!os órganos dlm""',, p!tede d uda ne de su
y autoridades y cºr~spo . !dientcs fu ncionario;> que es tán cncargacl.9s--por SlalllS poder en la moderna sociedad de
Ia..COIlsÜwo.ón del Es tado -normalmen te, aunque DO s iempre. conten ida masas. ac t!..var a l o.!~s t inatro s del po-
en un documento forma l d d~ e~p,c ñnr dctermina ~ n der para que I
interés de la sociedad estata!. E l pode r político que ellos ejercen está conlenl-
unido al cargo, y a t.ravés sólo del cargo se atribuye el domin io al d e tenta- E n las primeras, los
dor del mismo. En el sistema político ~ ~ consti tucionalismo, el poder ¡ detcn tad o res del poder corn- ~
cSlá~persQnaizdo y ~ par ~i!Q.se la p ers0l!i~: es inherente al t i t !fio"a\ l~ s en e l parl!,mento y en el gob ie rno; en las segundas, organi7.a-
cru:g!L.ti~pnd i ent ~ de la pcrsoE3 que e n un m o~ t o dado lo cjcFm. do} como partido ú nico, son el Instrumen to im presci ndible dc-<"'o nt ro l
A lo largo de la evoluciÓn histórica de la sociedad estatal se han ro rmado
cuat(o detentado res d el poder de este tipo.
- 1.9 ª-'&Q!:¡ierno, !<.1.1Jlás ant iguo y, fundamentalmente, el m:\s impres-
cindible de todos cllos, está e ncargado de ntro de l marco del Estado cons· eXige e n
titucional de I ~ s fl!nc ioDes gubernamen tales de tomar y ejecutar la de- proceso poder -: La
cis ión." E l ambi to de actuación de l gObierno cambia según el período l se frecuente mente a.1 des·
histórico el ti especifico de gobierno. tapar de una de esas cajitas barnizadas ch inas dentro d c la cual se en-
_.r'2J La asamblea ~ I 'parlmento) como representante de los dcstinata· cuentra. ot ra más peque ña, la cual con tiene a su ve:z u na terccnl todavía
1
,
~ de l pode r, está en primera line a encargada de la legislación y dcJ;¡ más pequeña, produciéndose: as i una cadena infinita de ilusión y rea lidad.
fll n dón dc...kontro@(...!!L obie rno. La calificación de la. asamblea como El manipulador de los hilos que entre bast idores mueve las m a rione tas
rtprejcntantc de la ma.sa de los des tinatarios del poder era meramente en e:l escenario según su volun tad, es u n fenómeno omnipresent.e del pro-
simbólica cuando la pertenencia al parlame nto, por razón del sufragio ceso del poder. la e mine ncia gris det rás del t rono del mulCL.ó.\parecc
res t ringido, q uedaba. reservada a la cla se aris tocrá tia., plutocrática y bur- revestida. de muchas fo rmas, ~o m Q. s a cer d~ t es'y c_o nfesores que d!l..."llinan
guesa. la asamblea se convirtió en una aut~Hic _ reprcs_e_ntació n de la. e l oído Y.-!1¿lm~E n ar c ~ absoluto, como p ro tegido ud e mpe rador·

I c.!l.!ndo su compoüeió(I,.Jlmplia-
dentro
romano, como gran visir del s ultá n o del s ha, como mayo rdomo de pa_
lacio de los reyes m erovingios , cOJllj) amante:s o [avoritas del Rey Sol,
como raml en e l Nepal, o como conse·cro c r son& º- !IDembro deITItcJlell
des tina- cubil/el del pres idente americano. Algunas veces su influe ncia sobre los
dete ntado--;:-e s del poder oficiales está un ida a un cargo oficial, pe ro más
I frecuc niCñlCñ¡¡;--perma ncce oculta ~ n la penumbra del a nonimato ¡rres-

I
proceso polillco a través de elecciones, pansa e.
e impacto de la opin ión pública en los La variedad de tales influencias cxtracons ti tucionales en el proceso d el
poder escapa a cualquier clasificación. En nues tra sociedad tec nológica
~Q.tn ~gítimos deten tadores de mas as ha s urgido un nuevo tipo d e invis ibles de ten tadores del poder
I .d_tiJx>d.er los tribunnles de iy!ticia cua ndo, e n situaciones excepciona les, en forma de grupos pluralistas y agrupac io nes de intereses que dominan
.e.nJl!g;u de ejercer meramente la func ión li ubo rdinadadc aplicar fa ley los medios de comunicación de masas. n La infiltració n y configumció n
a l cor r ~sp'ondie! cC?l!f1icto de intereses, reclaman e l de recho de declarar del proceso polltico a través de los grupos pluralistas y de s us vanguar-
i nválidas las l~ es emi tidas por e l pa rlamento y el gobierno (control judi- dias - los grupos de presión y los l obbies- es quizás, c n comparación
cial de la constitucionalidad de las leyes).
I
I~ . Vid . ill{,.", pág. ~J .
13. Sobre es ta diferencia ,·¡d. ¡"/r,,. pár¡. 62. IS. \lid. ¡,,{rn, pár¡. 422.

I
I
38 PROCESO POL!lICO y , '11'05 De COBIERNO
con otros tiempos, el fe nóme no polít ico más significativo e n la moderna
sociedad de masas. Ahora que la masa de des ¡inatarios del poder partici·
pa activamente como elec lorado en e l proceso politico, la formación de
la opinión pública, que refleja y a su vez m olde a la voluntad del elcc-
to rada, se ha conve rt ido en el aspec to más im portante de la d inámica
de l poder en la sociedad pluralista de nues t ros días. El e lector f l.'Cibe
la inronnación sobre los aco nt ecimien tos políticos y sociocconómicos,
junl,lTllcntc con el aparato ideológico para su valoración. no sólo de los
dctc nladorcs del poder legít imo -gobierno y pa rlamento-- s ino, y quizá
con mayor ampli tud , de los partidos y grupos de interés que actuan en
plena libcrtad. En la épo<:a de la elec t rónica, las técnicas de com unica-
ción de masas se han convert ido en el mediu de enlace por e l cual se
facilitará a las masas la debida informadón sobre los hechos socicconá-
m icos, así como su interp retación ideológica."
Por esta razó n , en la sociedad contcmporánea, los grupos pluralistas,
que disponen de lealtad de sus partidarios y adheridos, son dClCntadores
invis ibles del poder ; a éstos hay que añadir los que dominan y controla n
en fa vor de dic hos gi"upos los medios de comu.nicación de masas a tra vés
de los cua les se forma y es timula la opinión pública y, con e llo, la ac-
tuación del e lectorado como sup remo de tentador del poder.
Consecuent e ment e, e l cai"áCl ei" de un sistema político depcnde en muo
c ho d e si el acceso a los m edios de comunicación, as! como su uso, es
igualme nte posible para todos los de len lado rcs del poder y grupos plu.
rali s tas, o si está concentrado en las manos de un único det en tador del
pode r o de un grupo pluralista privilegiado. En e l Es tado cons titucional
y democrát ico, los medios de comunicación de lIlasas son igua lmente ac-
cesibles a todos, mi ent ras que en el sistema polit ico designado cornu
"aut ocracia . están monopolizados por u n único de tentador del poder.
Este punto será t i"a7.ado con amplitud en un capítulo pos terior.
16. Es a<¡lIt ollOrlUlIO hacer una observación sobre ta traducción de ck rt a~
ex presiones. AI/us co""wm;ca/¡QlU t.'S un concepto clásico en d ámbito a.n¡losajÓn
de la ciencia polLtica }" ciencias socialcs. Fr«\lCnle/llCnle no se suele traduci r.
J . Dl:Nllno ha propuesto, Mass commwlicafiolls. Madrid. 1957. t>á¡s. 1t.]S, para
este término la traduCl;ión de .comllllicacioucs com,,,,l!arias_. Sin embario, pese a
las ati nadas observaciones del proresor Bcncylo (que di:'lin¡ue aKudamenle en el
contcxto enln: comunicaciones individuales y colccth'as ) se prefiere aqul traducir
dicha exp~csión por "medios de comunicación de mans •. )' H IO tan lO por conside-
ra r más pláslic:l dicha expresión , como por estar }'a acuñado en la Jilel"3tur:t cspat'io-
la el concepto par..tleto de «sociedad de masa:. •. Incorrecto e' .medios masivos de
comunicación. (si es que 5/: ha querido tr,oduc; r ",Q.$ S-(;om",,,n;cQ/io,, mtd;<l), por
ejemplo, Revist <l de Es/udios Poli/leos, 125, ()~K . 316. OltimamcllIe JIt.ltJ<lEZ BIA "~CO
propone comunicaciones masivas (REP. 121. Jlá¡-. SO. nota 2). El traductor h3 creído
lambién \'cr en Olros textos cspailo!es 1:1. expresión leclmologi(;,,1 ",ass sode/y t.radu-
cida como sociedad tecnificad", de masas. l c ha paro.:.'(:ldo más ,orn.'(:lo hablar de
sociedad tccnolóCica de masas o di: sociedad de masas domi nada por ta técnica.
O. m:los co.-rect:lmenle, pur t:l Iccno]ogía. V,d . ¡"fra, P~Il. 412. (N. drl T.}
ANATOM(A OliL ¡'ROCESO orL I'ODER I'OLfTICO J9
ESQUilMA DIl U SICUII, NT E EXPOSICJÓS- o
Parece conveniente e n este punto hacer una bre\'e referencia a la e!>-
tructura dcl libro y a la ordenación de la materia que será tr:llllda. El
libro está dividido en tres panes. La primera parte comprende los capítu.
los I y I V )' ofrece el cuadro pragmá tico del proceso del pode r en la
politica y su relación con el proceso gubcrnamelllal. Tras el examen fun -
damental del e lemen to poder e n la política que ha s ido lIcvado a cabo en
es te capítulo. en el capílll10 1[ se presenta el análisis del proceso guber·
n
namental propiamente dicho, que se emprende rá desde el punto de vis ta
de dis t ribución o concentración del ej ercicio de l poder. En los capítu·
los 111 y I V se intcntarfl clasificar a los diferentes sistemas políticos se-
gún la d icotom ía: concen tración del ejercicio de l poder (_autocracia _) y
distribución del ejei"cicio del poder _democ rac ia constitucional_). En es te
contex to también será n some tidos a un análisis fu ncional los tipos de J
gobierno curn prcndidos bajo cada uno de ambos s istemas políticos.
La scgullda y la tercera parte, que constituye n la mayor del libi"o, es-
tá n dedicadas a la cues tión crítica de cómo a través de especificos dis po-
¡
s it ivos insti tucionales puede ser dirigida y cuntrolada la dinámica del
proceso del poder. El capítulo V inicia la segunda parte con una inves liga.
ción sobre la const itución como el ins \l1.1men to más impor t" nte para el J
control del poder. En los capitulas VI ;¡ I X se llevará a cabo la investiga·
ción sobi"C o t ras inst it uciones de control t,,1 como están nonnalmente
previs tas en las consti t uciones o en sus equivale ntes. Las instituciones de
control pueden f unciona r d el/lro del correspondiente órgano esta tal de.
signadas aquí como cont ro les internos, o intraórganos (capit ulo VI}- o
pueden operar en/re Jos dire rentes detentado rcs del podei" - llamados }
a quí controles exlernos o interórganos_. Esle tipo d e instituc iones de )
control será abarcado bajo la categoría general de «controles horizo nta'
)
Ies_. El tipo d e gobierno de cada Es tado depende de la d isposición espe·
c ífiea de los conti"oles horizontales.
En la te i"cer" pa rte se enfrentará finalmen te a los con t ro les horizo nta·
les la categorl::i d e los .. cont roles ve rtica les_. Es ta formulación proviene
de que dic hos cont ro les o pe ra n en t re los d ifercn tes niveles de la socie·
dad estatal, y eSlo no como consecuencia neces aria de las normas cons-
titucionales. Cada uno de estos controles verticales tiene la tarca de fun - J
cional' como restricción efec t iva sob re los de tc nt adorcs ofi ciales del pode r
político. Dcnti"O de esta categoría de inst ituciones d e control se inves-
t igan tres diferentes c"mpos: la organización federa l q ue se cons ti tuye
como un pluralismo te rritorial (capitulo X), las libe r tades fund amentales
 42 I' ROCESO I'OLfTl CO y TII'OS DE G08lEII.N O
litud aparente de las in s t ituciones y técnicas políticas de los E s tados
cons titucionales y autocráti cos, que oculta la fundamen ta l diferencia que
los separa. Efec ti vame nte , ambos sis te mas poseen una fo rma exterio r se-
mejante: elecciones, partidos ~ IÍli cos, parlamen tos, gobiernos, tribuna-
les y a p3 rato burocrático, y has ta s u s mismas técnicas de go bierno pre-
sen tan una notable s imi litud.
E s necesario indica r que los tipos de gobierno no pueden se r com-
prendidos exc lusivilmcnte a pa rtir de las ins tituciones y técnicas, la1
como están desc ri tas e n los textos constitucionales. S i una clasificación
ha de tencr sen tido, Icnd r:1 que es tar basada e n un análisis de la rcalidad
política de l proceso gubernamenlal que, en genera l, no podrá deducirse
de la cons titución. Criterios realist as de_clas ificación se de berá n obte·
ner de la an:ltomla del proceso del poder, es d ecir, a t ravés del análisis
d e la forma y m;Hle,·a en la que se ob tie ne, ejerce y controla el poder
político e n una det e rminada soc iedad esta tal.
LAS CI.ASlt"lCACIQNES TRAD ICIOI\AI.!l..'I DE I.AS «FORMAS Vil COB I ERNO_
La necesidad d e clasificar y va lorM las socie dades es tatales seg(1ll su
tipo de gobierno es tan antig ua como el pens a¡· político del h omb re.' Si
este es fuerzo inteh.'Ct ual hubiese s ido ll evado a cabo en vi rtud ta n sólo
de una act itud d e I'art poll r I'art de l cient ífico de la política, el trabajo
e m picado en esta ta rea a lo largo de los siglos podría co ns iderarse como
infructuoso. Oc u rre, sin embargo, que dado que la insa tisfacción con su
propio orden político parece s er un rasgo esencial del homb re como ZOOIl
¡Jolitik01I, dic ho es fue rzo es taba fundam entalmente dirigido a descubri r
las ve ntajas c ualita tivas de cada _fo rma de gobierno », as l coino es taba
presidido por la büsqueda de la m ejor de dic h as forma s. Se puede po r
ello afirmar que cu alquie r pensado r político compromet ido en dic ha e m·
presa llegaba fina lmente a establecer una distinción entre las formas
«bue nas» y «malas» de gobierno.
'" Arist6teles. - De todos es tos ¡ntentos, la clas ificació n a ris to té lica de
las form as de gOb ie rno se ha· convertido en clásica . Siguiendo a He ródoto
y a Pla tón, Aris tó te[es dese m bocó e n su célebre división tripa r tita, tras
haber valorado una cantidad de ma te ria l hasta e ntonces no alcanzada y
que é l y sus dis cípulos hablan acumulado en investigaciones sobre diver-
s as localidades. Partiendo del cri terio c uantitativo del núme ro de los de·
ten tadores del poder, Aris tót eles dis t inguió: monarqulas, ari s tocracias y
l . Cfr. KI RL Lot."\T
t'
sr ~, ,
,
Poli/kilI ReCOtlSl rIletio ll (Nue\·a
na l OS y $5. r
'.
AS"'\ TOMfA DEL PROCESO (¡ UBERNAMENTAL 43
l
politeias, designando con es ta ult ima palabra a[ Es tado que se denomina,
con ex presión moderna, democracia consti t ucional. Pe ro Aris tóte les era
de masiado realis ta y moralista para no darse cuenta de los defectos de
una clasificació n mecanici sta y puramente cU;:lI1titaliva . El necesar io com-
plemento a este anális is lo encontró el Estagirita por modio de las trans-
formaciones «perve rtidas_ o degeneradas de estos «tipas ideales_; c uan·
do el dominador o dominado res u san el pode r pa ra s us propios fin es --es
deci r, en benefi cio de una persona, de una c l3se, o en la polis, d e 13 masa
de Jos des tinatarios del l)oder- en luga r de e jerce rlo pa ra el bie n común,
e l t ipo de dominio se t ransfo rmará respec tivamente e~ :uúl. oli~quía
u~ cia ( dom inio de la masa, e¡¡presió n a ris totél ica para democra·
cia). Esta sis tematización s irv ió de base para la famosa teoría aris to télica
del proceso cíclico del poder politico, esto cs , la indefectible s uces ión de
las diversas formas de gobierno. Pe ro Aris tó teles fue bien conscie nte del
hecho de que no c ;o¡iste n tipos de insti tucionalización del poder polí tico
buenos o malos en sí, s ino que su valor depende e n cada ocasión de l uso
que del poder político hagan sus de tentadores.
o
La form a _mixta. de gobiern o. -Aristóte les cons ideró co mo la más
deseable est ru c tura de la socíedad :l la poli teia basada en la clase media;
de esta mane ra in trodujo el elemento sociológico en la investigación so-
bre las formM de gobierno. Con tinuando es ta línea, algunos de s us más
impor tantes su cesores c reyeron que se llegarla a la «mejor. forma de go-
bierno -sin me noscabo de la clás ica divisiÓn tripartita segun e[ número
de 10$ de tent adores del podcr- integrando a las diferentes clases socia·
les en el Es tado, estando cada clase representada por un p ropio órgano
estatal. Polibio, deslumbrado por la gloria de la Roma republicana, se )
encuentra a la cabeza de esa impres io nante línea ancest ral constituida )
por los rep resentantes y difusores de la teorla de [a forma m i;o¡la de
gobierno, que alcanza su punto má ;o¡imo en la escolás tica m edieval y en
santo Tomás de Aq u ino. Sus repe rcusiones influye ro n e n la primi tiva
tcorla del cons titucionalis mo moderno que, desarrollada pragmáticamen·
te por primera vez en la I nglate r ra pu ritana, constituye su contribución
de incalculable ,'alor a la civilizació n polf tica de Occidente y a la del
mundo. Defendida por J-Iarrington, Locke, Bolingbroke, Montesquieu y
1
los fed eralis tas, 1~c _ gobiem o _mixto_ djo Jª pos ibilidad de es ta.· ¡
blecer ua equilibrio e n e l poder político po r medio de la incorporación
de las claSessociíi les en correspondientes ins tituciones gubernamentales. 1
Po r o tro lado, los pensadores polit icos absolutis tas - sobre todo Maquia· I
vd a , asl como Hobbes y Rousseau , y la primitiva doctrina u [trademoc rá ti·
ca de la Revolució n franee sa- mos t raban una fu e rte propensión a las fo ro
York. 19461. páa:i. mas _p uras_ de gobierno, indiferentemente de s i se t rataba de monarq ui3
absolu ta o de democracia tota l; es ta (,ltima fue a s u ,·ez conde nada como
v
V
 I'ROCF.50 POLínco , TIPOS DE COB IERNO
fo nna tirán ica por Burke , de Tocqueville, Donoso Cortés y Burckha rd l.
Sea como sea, es necesaria tener bien claro que tan to para los pensa·
dores relativistas como para los absolutis tas, la clasi fi cación de las foro
mas de gobierno fue sólo un medio para dis tinguir las diferentes socic-
dadc:s estatales: la naturalc7.a de ésta se determ ina a partir de la forma
dI! gobierno en la que ha bía quedado inscrita. Sobre es te pu nto están de
acuerdo poco menos que todas las teorias sobre la clasificación de los
tipos gubernamentales.
l M aqlive~).-1 tradición nos ha provisto dos diferentes. pero cia·
ar m e-nTCrl'a~ i onad os, esquemas de clasificación, y la teoría polllica no
se ha cansado desde entonces de enfre ntarlos y combi na rlos en va riacio-
nes m ás o menos ingeniosas . La clasificación tripartita aristotélica fue
recogida con una inteligente simplificación por Maquia velo. Innuido de
m anera perceptible por sus experiencias dentro del ámbi to italiano, en el
cual cocll:is tían Ciudades· Es tado republicanas y un neoabsolutismo post-
feudal, Maquiavelo es ta bleció que en un principado (monarquía) la sobe-
ranía radicaba exclusivamente en el detentador del poder, bien por
de recho o por fuerza -significativamente, el secretal"io de Es tado noren-
tino fue bastante más conscielllc del elemento poder en la política que
sus p redecesores-, mientras que la soberanía en una república está
distribuida 1.'11 u na mayoría o una colectividad de personas que cons titu-
yen los detentadores del poder. Dis tanciándose del nomi n alismo cuantita-
t ivo de la vieja escuela, Maqu iave lo no reconoce a la ó1 ris tocracia como
una forma especial y la adsc ribe a la república. Aris tocracia y democra-
cia constituirán entonces una sola categoría, la de la república, ya que
si ambas formas políticas presentan una diferente subs tancia sociológica,
poseen la misma estruc tura gubernam ental .
En tiempos posteriores, esta alternativa monarquía-república fue acep-
tada sin mucha renell:ión y espíritu crít ico por la mayor parte de los
teóricos de la política _ Hobbes, Rousseau-, la Revolución francesa y
el primer liberalis mo del siglo XtX, y esto pese a que había sido abando-
nada por MOlllesquieu con su orientación sociológica. Y todavía se la
encuentra en la Carta det Atlántico, cuyo famoso artículo IH, según el
cual _cada pueblo tiene el derecho de elegir la forma d e gobierno bajo
la que desee vivir_, limila la elección a la república democrát ica a la
monarqula parlamentaria; se s upone así --quiz.:'i con cierto opti-
m ismo- que ninguna nación escogería libremente la escla\'itud de una
au tocracia, o podría ser inducida a ella contra su volu ntad.
, te~
( MolZtesquie"ib- Dirícilmen te ot ro teo rema puBtico se ha mos trado tan
e ~ t e alejado de la realidad C0l110 las doctrinas sobre las que se
basa la clasificaci ón de las formas o tipos de gobierno, E l camino para
ANATO!>!!A DIlI. I'KOCESO GU BIlKNMII:STA I. 4S
una nueva orientación urge ntemente necesitada está bloqueado por la
terminología convencional. Los dos esquemas tradicionales de clasifica-
ción son hoy comple tamente inútiles y probablemente ya en el tiempo de
s u formulación no es taban de acuerdo con la realidad . Indiferentes f ren te
al contenido ideológico incorporado a las instituciones gubernamentales,
las clasifi caciones tradicionales se fija n tan sólo en la es tn.lctul·a ell:terna
del gobierno y dejan de lado la propia dinámica del proceso del poder.
Este defecto se explica por la circuns tancia de haber sido considerada la
mística del poder como un fe nó m eno na tural del hombre rad icado en
la sociedad e statal, y porque la magia d el poder estaba tan p rorunda·
m ente un ida a la idea de gobierno que no era posible c rea r, por m edio
dc instituciones, el contrapeso e¡ue lo ne ut ralizara. Sólo a algunos soña·
dores ilusos --que, si de algo, era n más conscientes d el elemento religio-
so que del políti c~ se les pasó por la cabeza la idea de es tablecer unos
límites al poder gubernamental para proteger la dignidad huma(la y la
libertad personal. Sobre el papel inell:pugnable y jamás pues to en duda
que ha representado el poder absoluto, cualquie ra que sea su h ábito, la
h is toria universal e nseña: tras la desaparición del cons titueionalismo
clásico en Grecia y en la República romana no parece haber surgido
fuera del mundo occidental cri stiano ni la sombra de una ins titución po-
lítica que hubiese limi tado el pode r del gobierno. La única apa rición quc
debe ser co nsiderada como una ell:cepción , el ccnsorado chino, IUVO un
cuño más ético que polltico.
Fue Montcsquicu, cuyo genio brilla más con e1lfanscurso del tiempo,
el que concibió n las instituciones guberna mentales como el marco de or·
ganización para el desenvolvimien to de las fuerzas sociales operando en
la sociedad estatal _ habla del .c1i ma _ o del cespír itu de las Icyes--,
acercándose de esta manera a la realidad del eleme nto poder en el go-
bierno. Montesqu ieu amplió en dos pun tos la clasi fi cación tradicional de
los Estados . a la cua l sólo se pOdla llegar -se segu ía pe nsando- a Ira·
vés de las formas de sus ins tituciones gu bernamen tales. Por una parle,
atribuyó a cada tipo tradiciona l un p rincipio moral o idea social -hoy
didamos un telos ideológico-: virtud a la democ racia , mode ración a la
aristocracia y honor a 13 monarqula. Es ta consideració n ideol6gica reno-
vó y modificó a Aris tóteles al unir el clemento cualitativo al cuan titativo:
el error radicaba en que los valores fundam entalcs escogidos por Mon·
tesquieu no eran adecuados a las correspondientes forma s de gobierno, y
que su material histórico no confirmaba s us principios. Pcro en su se·
gunda innovación, Montesquieu mos tró part icularmente su aguda capaci·
dad de percepción: de la monarquía, y como una forma especial, separó,
como ya en la Antigüedad lo había hecho Jenofonte, el despotis mo como
el ejercicio ilegal, arbitrario y tiránico del poder político a través d e u n
unico deten tador del poder. Nadie podrá censura rle el no ha ber podido
46 PROCLSQ I"()LfTl CO y T II'OS DE COBIERKO
ant icipar la forma actua l de la ¡iran ia de un g ru po colectivo organizado
como partido. M ontesquieu contrapuso el des potismo a las fo rmas mo-
nárquicas y republicanas que quedaban agrupadas bajo el concep to de
«Estado cons tituciona l _, es deci r, e n e xpresión modero:a, Es tado de d e re-
cho. Es ta nueva clasificación quedó coronada con su aná lisis del proceso
d el poder que h i7.o época; la tr ilogía d e las funcion es estata les o «pod e.
res_, y la necesid ad, d eb ida a razones ideológicas. de establecer límites a
d ichos .¡xxleres_ por m e dio de frenos y con trapesos (los conocidos
cllccks ulld balances de la poste rio r Cons titución ame ricana)."
Guglielmo Ferrero. - Una contribuc ió n n ueva y comple tamente origi.
nal a la clasificación d e lo s E stad os ha sido llevada a C:lba por Gugliclmo
Fe rrero, el historiado r it aliano cuyos estudios sobre historia r o rnan:l yel
cesarismo ple biscita rio bajo Na polcón le lleva ron a conoce r la importan-
ci:a del elemento p o der en el proce so gube r na m en t al. Pa ra Fc rre ro, el nu-
m e ro de los de ten tadores d e l po::xle r no es esenc ial. El "alard e un r égim e n
polít ico n o radica ta mpoco en s u conformación como m o n arquía o re pú·
b lic a . Lo real m en te d ecisivo es la relación sociaps ico lógica e n tre lo s de·
t e nt ad ores y [os d cst inatari-:..s de l poder. Para ser reconocido por [a masa
d e l pueblo e l gob ierno n ece sita es ta r d o tado d e auto ridad l egit im a. La
nueva d icotomía de Ferrcr o d is t ingu e entre el gobierno legítimo y el revo-
l u c ionario. El re nó m eno d e l pode r será e nfocado a partir d e la sit uación
psicológica: ¿ teme e l gobie rno a l p ueblo, o, por e l cont rario , el gobierno
es t e mido por el pueblo? E l gobiern o legitim a se baS:l en e l consenti·
mie nto voluntario, s in mie do y fuerza, p o r parte d e l pueblo: el gobierno
revoluc ionario e s tá obligad o a apoya rse e n la opresió n por m edio d e la
fucr7.3, gene rando p o r tanto e l miedo. La liberación de l miedo es la liber-
tad d e ser libre; el temo r esc1aviZ:l tanto a los de tcntadores com o a los
d estina tarios d el poder. Aunque Fe rre r o mis mo conside ró a l gobie rno
revo lu cionario como al peor tipo de todos, no pudo ignorar como his to-
riado r que el gobierno revo luciona rio puede a lca nza r la legit im id:ld y, de
es ta m anera, n o r malizarse. Cuando los d estina tarios de l poder con e l
tra nscurso de l tiempo se h an acos tumbrado a l régime n y se dan c ue nta
de lo que éste efec t ivamente rea liza p o r e llos, llegará el momento en que
lo acepten como legitimo y e sté n di spues tos :l vivir en armon ía con él.
Ni nguna d e e s tas clas ificaciones es hoy t otalme nte sat isfac to ri a: nin-
guna corresp :lllde comple ta m e nte a las realidades d e l proceso ac tua l de l
poder. Con la introducción del sufr a g io univers al ha d es:lparecid o la
aris tocraci a como una forma especia l de gobierno. la mo narqufa, que en
su tiem po estu vo imbu ida por e l m is ticis m o del derecho di vino, no es
hoy s ino u n pálido r e nej o d e s u pasado, como lo muestra la to ta l racio-
2. Vid. in!ra, Jl~¡ . 54 y 5$.
ANATOM fA DEL PROCESO GUBERNAMEI'/TA L 47
nalización y dem()(' ratiución de las instituciones monárqu icas e n Euro pa
occidental. En los raros casos en los que s e aprox.ima a la dictadunl, la
mona rqu[a n o se ba sa e n la magia de la re a leza, s ino en los tanques y
fu siles dI! las fuerzas armadas. T ampoco el concepto de gObierno repu·
blicano es una cat egoría univoca; esta fo nna d e gob ie rn o puede identi·
fi carse, como ocurre freCU(!lItelllente, con un d ominio d e mocrá l ico. Pero
e l concep to de r epúbl ica puede también com p re nde r un ejercicio au tO-
f
crático y tiránico del poder político, carecicndo por esto de valor la
distinción formal en t re m o narqu ía y re púb lica. La fo rma republiciUli!,.Po.JL
gobierno puede ser h oy _ J~s tru c tu rl\ pru-a el m onopolio del poder por un
único de tentador d el poder con un carácter bast ante m á s a bsoluto que el
rñomi r ca d e t iempos pasados, y sin embargo.no podrá s e r c alific.'td o dicho
régimen de m ona rquía. La ma ~ r par te d e las ac tuales m o narqu ías son
ta n democráticas como las repúb iTCñS-dc;;moc r a tic a s. Según las d e no mina·
ciones d e rcpu blica y m onarquía, G ra n Bre taña y la Arab ia S audí entra·
r ía n e n la m isma ca tegorfa, m ien tras que, po r o tra parte, hab r ía que
clas ificar en el mis mo grupo a l r epublicano T e rcer Reic h y los r epu bli.
canos Estados Unidos. En una palabra, las clas ificaciones tradicionales
carecen hoy comple tame n te d e sentido para valorar las forma s de gobie r.
no segllO las r ealidades del proceso del poder que operan en ellas .
Es ta a ctitud e scép t ica a nte u na clasificación basada e n la s imple dis·
tinción de las ins t it u ciones gubernamentales se fortalece s i se t iene en
c u ellt;. que la nueva sociologfa hist órica de Mosca, Pare to, Miche ls y Max
Weber - po r n o ci ta r a GiO\'anni B a nis ta Vico- ha most rado de mane·
ra convincente que n o exis te en abso lu to una r elación causa l ent re la
e s truc tura de l mecanis mo gu bern amen tal y la localización fác tica d e l po-
der. La d ir ección de c ualqu ier sociedad estatal, independiente mente de
la inst ituci un al i7.ación de su .. forma de go bierno _, yace en las manos
de una mino rfa manipulado ra constituida por los deten tadores de l poder.
bien los oficiales y legitimas, o los no oficiales e invisibles. Es e s ta mino-
ría la que, como en toda o r ga ni7.3ció n colect iva, m aneja las hilos d e la
maquina r ia estatal. Descu briendo a e sa oligarqufa dominante y d iri ge nt e,
se pene tra en el nucleo d el p roceso del poder. E sta s ituación ext raordina·
riamente complicada ser á s implificada, con s u m anera de pensar unilate·
ral, po r los marxis tas a l presentar un esquema b lanco-n egro de la clase
capitalis ta dominante y el explot ado prole t ariado. Por o tra parte. la teo-
r ía neopluralis ta d e la d inámica sociocconómica y po lít ica t iende a
insisti r en el su pues to equili b ri o d e las fuerlas socia les concu rren tes y a
ig norar total mente la elds tencia d e una clase d omina nte.
"
I'KOCESO J'OLfTl CO l ' TIPOS D(i-GOIII ERNO
LA CLASIFICAC iÓN SOC IO LÓGICA DE LOS E STADOS
Cabría pregunlarsc si u n e nfoque sociológico no presenla un camino
para salir de ese callejón s in salida que son las clasificaciones tradiciÜ"
na les basadns e n la forma de las ins tituciones gubernamentales, ¿ Pueden
dis ti nguirse las sociedades estatales t ras un a na lisis de sus estruc turas
sociocconóm icas? Cualquier sociedad estatal. histórica o contemporánea.
presenta un pecu lia r perfil. una especifi ca Geslalt (confo rmaciÓn) com o
puesta entre o tros de e le me ntos e tnológicos, geográficos. his tó ricos, so-
cioecorlÓmicos. Au n de ntro de una misma ramilia d e pueblos, se
diferencian Italia de Francia, Noruega de Dinama rca 'Y Egi pto de I rak .
Consideradas, sin embargo, de una mane ra global, algunas de eSlas indio
vidualid3des eSlnlales presenta n gran afi nidad con otras por razón de s u
estruc tu ra sociocconómica y desarrollo tecnológico. ¿ Es posible encono
tra r de nominadores comunes segü n los cuales cabria clas ifiC3r las socie·
dades estata les, e n lugar de agruparlas segú n las formas de sus instit u-
ciones gubernamenwles, m ás o menos accidentales?
Por muy s uycstivo que d icho análisis sociológico pucda ser, esta cla-
sificación sobrepasa las posibilidades de nues tra ac tual preparación me
lodológica . .Es e vide nte la reJ3ció n causal entre la estructura socioecon6,.
mica de esa sociedad es tatal 'i el aparato gubername ntal que aquélla ha
rormado. En este sent ido el dete rmini smo económ ico del marxismo ap3-
rece como un principio de confo rmación indiscutible. Algunos ejemplos:
la de mocracia direcl3 de la Ciudad-Estado griega, en realidad una oligar-
quía, aunque con base amplia, fue sólo posible sobre el fundamento de
una econo mía PJ'eindustrial basada en la esclavi tud . El Estado romano en
los dos últimos siglos de la República e ncamó los intereses g ubcrname n-
lales y económ ico.políticos de la nueva clase eeueSl re. La fra gme ntació n
de la autoridad estatal e n la sociedad feudal tuvo sus raíces e n la auta r-
q u ia de las unidades económicas locales. El parlamentarismo británico
clásico, tal como fue ejercido por la al ta clase media entre 1780 y 1880.
correspondió a l siS!ema de competencia económica del primiti\'o capita·
lismo al que por ot r,j parte debe su nacim ie nto. La economía dirigida del
capita lismo estatal so\'iético no puede separarse de la téenica de institu-
cionalización monolítica del poder en un partido,
Sin embargo, por profunda que sea la impresió n que deje el material
his tó rico, eS le será siempre insuficiente para obtener una teoría on tológi-
ca raciona l dotada de la necesa ria precisión para una clasificación com-
parada de las sociedades es tatales. Por ol ra parte, los elementos de lo que
cada vez se e ntenderá pOI' _clase dO!1lina t e~ son demasiado indcte rm i·
nadas para que si rvan como categorías en una clasificación sociológica .
Em píricame nte, cabe distinguir ciertos determina ntes sociales en el pro-
ANATOMIA DI; L I' R OCESO GlI lIEK NAMES TAL
"
ceso del poder como son Jos elementos milita res, b ur oc ~:il icos . ~a ~ i t ali s­
las e indus t riales, plutocráticos. comerciales, pr o l c tan os~ _se nonales_,
autocráticos. burgueses, agrarios. feuda les y c1érige>-t eocrátlcos del orden
social. Ade más, puede ser pos ible que cualquie ra de estos compom:ntes
sociales esté en situación d e influi r de manera delcrminantc e n la estruc-
turo institucional de la maquinaria estalal y. por lo tanto, en su ro~ma de
gobierno. Sin embargo, en la sociedad eS,talal ~oderna y tecnológica 1~ ~
lipos .puros_ o .ideales_ ha n desapan!c ldo casI por completo, y persls:
ten sólo en lugares alejados y aislados, como en :llgunos E s t~d árabe:>
y en la teocracia del lama, e n el Tibet agrario. Y hay que mdtear que
estas pocas e:'l:cepciollcs desaparece n rápidamente en c uant~ se ponen en
con lacto con los grupos tec nológicos occiden tales y comunistas ..
COllsiderado sociológicamentc, el Estado mode rno está amplia mente
estanda rizado, o se acerca a esa estandarización. Todas las sociedades
es tatales en esta era de una nueva revolución mundial. se han conver·
tido ---o'se están convi rtiendo- e n unas estructuras p luralistas en las
cuales elementos indus triales, capitalistas, socialistas, militares, burocrá·
tieos v a u n clericales, corres pondie ndo a las fu e rzas sociocconómicas
existe;ltes se encuen tra n inseparablemente mezclados y confundidos.
Tan to cl ~to rga r a un d!!term inado ele!1l!!nto sociocconómico I.a cualidad
de ser una o ¡cJ clase domina n te, as! como el califi car a una SOCiedad est a·
tal como «mili tarist a», .. feuda\. -un concepto particularmente equívo.
co-- _teocrática •• etc., es gene ralmen te m ás una cues tión de apreciación
subj eliva que el resul tado de la aplicación de mé todos. científicos: Al ob-
servador individual le puede parece r justo el carac tenza r , por ejemplo.
a la mode rna sociedad estatal americana como «plulocrntica., al imperio
alemán guille rmino como una sociedad esta tal determinada por lo.s inte·
re ~s de la alianza entre la industria. burocracia 'Y militares, o al s iste ma
sodé tico como . prolelario». Pero todas estas clasificacio nes son arbitra·
ria:>, dejando dI' lado, por Ot ra parle, el hecho de q ue el predominio de
un detcrlni nado ele mento pluralista en una sociedad e sta tal constante·
mellle fluctuante sólo puede ser tcmporal. Así, pues , habria que llegar a
la conclusión de que las sociedodes esta tales como tales no podrian ser
ordenadas en una consecuente teoría de c\as iticación ,
D 1ST R IBVC IÓS y COSCESTRAC IÓS DIO I. tlJlORC ICIO Df.!. l'O m , R COMO 8 .\ SE I'\. .~
¡;N,\ CLAS IFICACi ÓN
Por lo tan to, sólo se pod rá obtener una üli! clasificación de los Es·
tados a t ra\'CS de una inves tigación comparada de s u s estru cturas real~
de gobie rno. En las páginas li iguicn tes se s ugie re u~ n~e\'O e.nfOQue para
suplir el necesitado criterio d e clas ificación, Es te e n ten? radica en I~ mOl·
ncrJ.~ ' forma de ser ejercido y controlado el poder polltlco en la sOClcdad

50 PROCESO PO IJn co y 1'I1'OS DE GOBIeRNO
e s t a tal con cre ta . L ~ . di s l i n ci ó l entre la dist ri bución d e l ejercicio y con-
trol de l poder polltlco y la concen traciÓn d e l ejercicio d e l poder que
e s t á libre d e con lr o l, c rea el c uadro conceptua l para la fundam c nl~1 di -
co.t ~m(a d e los s is temas políticos en const itucionaJismo y au tocra c ia. La
u tilidad de este prin cip io yace en el h echo de que todas las rormas de
~ obic r n o, la nlo d e l pasado com o de l presen te, p u ede n s e r ¡;3talogadas
en ambas catego rías. Se probará que la distinción ent re e l const ituciona-
Ii,smo como, s is tema d e di s tribución d e l ejercicio de l poder, y la autocra-
cIa como sis tema d e concenlf3dón del ej ercido d el pode r , con s tituye
la clave con c uya ayudn c ualquie r régimen político p uede ser ub icad o e n la
cat egOI'Í:t qu e a él le corres po nda, Importa sin embargo hacer una im p a r-
ta ~ t e r e~,rva; dado que la evolución polít ica no es un proceso mecánico,
c ~ l s ten tipoS con rasgos in s ti tuci o nales lomados de ambos sistemas,
..collstiJucioluzJismo, E l ESlado const itu cional se basa en e l principio
d,e la ~i s trihucón d eLR~c r . la <ffiIribu ción del poo'crexiSíecu ando
r' n o s e IIldepen di e n tes de tentadores del poder u ó rganos esta tales p ar l k !-
p'a n en , la rorm ació n de la ,volun tad es tatal. Las fu nciones q ue ~s J lan
Sido a Slglla das eS.!!lLSOmegd:iS a un rcspectivo_con lrol a t ravés de Jos
o tros dCtentado rcs del pode r; como está dis t ribui do, cI - ~erc i cio del po-
d e r político est á necesariamen te controlado. E s u na verdad de Pe ro
G ru llo que donde dos ca b ezas t ielle n que t om ar una dec isión u na sola
n o podrá prevalecer co n s u opinión,
E s c\'iden te que n o ser ía co",'en ie n te - y prác ti camente p ara lizaría
lodo_el proceso d el podcr en la polílica _ si todas las accion es, sin ex-
cepCión , de cada detentador de l podcr es tu viesen som e tidas a d ic hos c on-
I r~ l es, ~ra ser independiente, e l detentador del poder necesita una am-
plia ~ ul o nomla, es d ecir, debe ser capaz de ac tu a r sin u na in lerfe r e nci
e x te n or, Cada específica forma de gobicnlo, se basa e l' el grado o IIZ cdid"j
tle alllollom ía y respectiva imerdcpendcncía de los di/cremes delemad;;!t.
res del poder, Por otra parle, l de lo s d iv.cr...J
sos d e t e ntad ~ r~s d el poder sc.r I simét rica y
per!e.c ta me_nte Ig,ual, Corno se ex po ndrá en el próximo ca pítulo, 105 dive r_
sos ~I S de gobierno d e n t ro del sis tema polit ico d e l COllst ilucio na lismo
se dls l zngu e n por e l d ifC l'ente peso que la co n st itució n y e l proceso fá c ti-
co de l pode,r as¡~n a los diferen tes d e tentado fl;:s del poder. Según la
~specHia sztua,clón ~ nstiuco n a l . e l grado d e autonomía y r especti va
I n t e rd e~n d e n c l a es I~ualmcnte variable , Exis te menos independencia y
m ayor IIllerdep e ndcncl3 c uand o el gobierno est á incorporado en la asam,
b lea como parte in teg ran t e -in te rdepende ncia por in tegra ci6n_ com o
ocurre en ,el parla m enl3 r is mo, q ue c u a ndo e l gobier no y e l pa r l3rnento
son prác tIcamente autóno m os - interdependen cia po r coordinación_
como o curre e n e l pres idencialislllo ame ricano,
1
1
ANA TO.\l (,\ om, I'ROCESO GUOURNAMENTA L 51
En e l m arco d e la técnica del poder d ist ri b uid o y, por lo ta nto, con-
trolado, exis te un ci rcu ito abie l't o del pode r en el cua l las ideologias que
com p iten y las fu crL:ls sociales que las a poyan circu la n libre e igualmente,
El proceso de l poder en ta l sistema polít ico es pluralista y d iná m ico.
~ t u c ion _ ali s mo :~ rac t c r iza a u n a sociedad e!!ata l basad a e n la
Iigertad e iiUiIaaóy que fu nciona como E s tado d e d erecho"
Autocracia, - En el sistema político o pue s to ex iste u n solo d etentador
d el poder; és t e pue d e ser una persona (dictador), una asam b lea, un co-
mité, una junta o un partiflo, Dado que n o eJliste n ingUn dc t en tad <;J r del
poderíñ dcpen die11le d e él, e l eje r cicio d el poder no está d ist ri buido, sino
concentrado en s u s m tlllos, Tampoco se encuen tra ni ng ún control efect ivo
sobre s u poder. E l monopolio poUt ico del un ico de ten tad o r d e l pode r no
está somet ido a n ingún í ímite cons tit u cional ; su poder es a b sol uto, Este
s is tema poTít iCo tie ne n ecesa riamente que fu ncionar e n un ci rc uil.O cer ....... -
o
va- do de l poder. ell e l c ual se excluye la competencia de otras ideo logías y O
d e las fu erzas soc i:l.les que la s propugnan, El s ist e ma p olítico de concen-
tración del ejercicio del poder será d enom inado _a u tocra cia _o
O
'\ coll jiguraciollcs illtcrmcdias!- ~ C l as i fi c a cio n cs comp lejas no c umplen
s u fin y 'la d icotomia que aqui se expone de la autocracia como concentra'
ción y de l con s t itucionalism o como dist ri bució n de l ejercicio del poder
p uede po r lo m e no s va n ag lo r iarse de su sim p licidad , La inmed ia ta as igo
nación de UII d e t e r minado r égi m en polít ico a s u corr espondie n t.e catego-
ria se d ific u lta frec u e nte mente po rque a lo largo del desa r rollo h istórico.
e le me n tos de l siste m a polít ico autocrático y cons t it u cional se combi na n
y se u ne n, En a s fonnns ..híhridas-O.lntcr.mc.diaS-5urgcn frc<:ue ntem ente
,I
en épocas d e t r ansició n de u n sis te m a políti co a o tro, bien c u a ndo la
autocracia se desenvue lve hacia el constit uciona li smo, o por e l contrario
cuando un E s tad o que has ta a ho r a estuvo r egidO con s t itucio na lm ente
¡
,
adqui e re la forma autocr.i t ica d el ejercicio del poder ," E ste t ipo hibriP9
aparece en n uestros días CO Il g r an frecuencia porque los .regitnenes au to-
c rá ticos tie nen la costum bre d e enc ubrirse ad optando técnica s y p l'ocedi -
m ientos tomados d el cons t it uciona lismo, B ue n ejemp lo de este fe nó m eno
lo of rece e l ESlad o p seud ocon s ti tucio n al neopresiden cialist:'l l:'In to en el
ám bito sovié tico como en el ambiclZte lati noa me ri cano d e nues tro tiem -
po: la rolzón íntima d e este m im e tis mo yace e n la validez que en nues t ros
dias se otorga a la legit ima ción democrát ica d el poder polílico, Pa ....... pa-
recer respet able an t e el mundo, y q uizás, aunqu c c ueste crecrlo, también v
ante los som etid os a s u pode r , e l régimen autocrático o aut o r itario se
s iente o bligado a someterse por lo me n os externa y formalm e nte a la uni- U
3, Para una expos ición detallada de esla compleja siluación en relación con el
alÚlisis sobre t't Esudo au lonu.rio. "id, infra. pag. 76 y ss,
v
j

"
I'ROCESO I'GLÍlICO \" TIPOS !lE GOIJIERNO
versa lmente aceptada ideología d e la soberanía popular. Esla situación
hace frecuentemente dific il la larca de clasificar un dete rminado régimen
polfticO en una de las dos categorías generales. Dado que el texto consti-
tucional en estos casos es deliberadamen te semántico, tendrá que p roce-
derse en cada caso a un análisis empírico del proceso ractit o del poder.'
LAs T ~ CN IC A S I'U SC IOSA LES DEI. COSSTlT UC IOS ALISMO y DE LA AUTOCRACIA
Existen, s in embargo. ciertos puntos de apoyo para facilitar la ident i-
licación de un s istema politico y de las forma s de gobierno abarcadas
por él. ~da sistema P.Qlitico utiliza mu detrmin~y uliarc1.1&·
okas polít icas que generalmente son ~c haz ~as por el otro sistema. Se
debe traer aqunr col¡acióñ la distinción anteriormente hecha entre idt.."U-
logías e instituciones ~ y que será completada por la disti nción cntrc ins·
tituciones y técnicas. Las instit uciones sop dispositi \'os organizadores
m ontados para la r ea l iza~de las funciones que les es.tán asignadas.»
A manera de e jclnplo, e l parlamento sirve como ins tit ución de la legis.
lación y del control del gobierno; la ins titucion detas fuerza s ar~ds
y la insti t ución de la polida protegen respectivamente la seguridad ex·
teriol' y la interior; los tribunales r:csuelvclI los oonmctos de intereses
, propias lécnicas que no e nca jan en la estruc tura teológica d~l
que surgen al aplicarsc las no rmas legales. !
Para el cumplimiento de la ta rea que le ha sido cncomendada, la
correspondiente institución desarrolla determinadas técnicas y procedi.
mientos adecuados a esta especifica función. Para hacer esto más claro:
la asamblea parlamentaria es tá organizada en sesiones plenarias y comi·
tés para llevar a cabo s u función legiSlativa. Trabaja para ello con un
de terminado procedimiento, llamado .parlamentario_, compuesto de mo-
ciones, debates, deliberaciones y votaciones. Ninguna otra técnica seria
s usceptible de realiza r la tarea parlamen taria. La burocracia de la admi·
nistración pública -y por lo demas, cualquier otra buroc.racia- funciona
asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien
las resuelve n bajo su propia responsabi.lidad, permanecen som el idos a
una supervis ió n je rárquica y al control por parte de s us s uperiores. El re·
clutamie n to y ascens o de los fun cionarios, asl como el descfl\·olvimien to
~ . Sobre la ctasificación de tas constituciones en nomllth·as, nominales y 50: '
mínticas. vid. i"lro, P~I . 2t6 Y $5.
5. Vid. slIprll, pá¡s. JO y 31. Cfr. tambiéu lúRI. L.oc\\·e.;S1EIJ', cPoliticat 5ysten\).
Idcologles, and lnSlllUtlons and Ihe I' roblem of their Circutat iou. , en Wut...,u I'oli.
tiea/ Scimct Q""rlerly, VI (1953). páll. 696 Y ss.
SIl. En la L'tlición in"lcsa (¡¡jg. 32) se encuentra el ténnino o rga"it fl¡imwl, Ira..
ducido al alemán pa r orgMti$a/orise ll (I'á". 29). J. lK:AS VEROO, REP. 108. P:lll . 39, h:.
lraducido eSle I~m \ ino en su ei la de la definición de Loowen stcin pOr or¡¡a nÍ7.ad.... r.
J. l1li P , .~ c. ', w s U'glmClles pol/acos, 1%2, págs. l OS, 110 Y ss. , emplea el lerrnUl<>
. orl~n¡ l3cioa . pa ra desi lnar la reali dad de . 10 politico •.
5]
1""'10"'['" DU , "ROCESO GI. 8 r: I. N"'~ f e NTAL ,
dd aparalO burocr;;Ítico cstán regulados por norm as concretas. Los tr~bu.
nales descmpcñan s u función jurisprudencial con la ayuda de las téCnicas
de celebrar ses iones, in terrogatorio de partes, tom3 d e pruebas, interpre-
tación de la ley, subsunción del caso concreto bajo la norma general.
Estas técnicas espedficas no son intercambiables; n i e l parlamento pue-
de funcionar por medio de una subord inac ión j erárquica, ni la bu rocracia
por medio de deliberaciones pollt.icas y dec isiones mayoritarias.. .
No será s iempre fácil d is tinguir entre una ins ti tución y la técnica utl'
Iizada por ella. Los partidos politicos , por ej emplo, podrian ser consi,de.
radas únicamente como la téc nica de m ovilizar y capacitar para la acctón
política a l electorado. Pero al mismo tiempo se ha n convertido, i~dua·
blemente, en auténticas instituciones pollt icas: e n el Estado constituc IO-
nal manejan las elecciones y de terminan la pertenencia a l parlamento y la
co mposición política del gobierno; en las autocracias totalitarias, el par·
tido estatal se ha convert ido en una ins ti tución oficial fu sicnada y foro
mando una· unidad con d Es tado y e l gobierno.
El carac tcr dc una determinada forma de gobierno pue de ser frecuen·
t~menc reconocido en las especificas técn icas con cuya ayuda o pe ran
sus ins tituciones. Autocracia y cons titucio nalismo han desarrollado sus
político opuesto, y que cuando son t raspl¡¡lItados a otro medIO pOhtlCO
s i st;~ n a
no producen los resultados espcrados.
Entre l a~ tccuieas característ icas del sistema político del const ilucio-
nalismo se encucntran en primera linea las elecciones, en las cuales di·
\·crsas idcologías, representadas por candidatos y partidos. luc han por
obte ne r el \ '0 10 del electo r, el c ua l, por su parte, puede elegir libremente
l'nt re las posibilidades que le son ofrec idas. Absolutamente indispensable
es la libertad en el ac to de votar, el sometimiento del parlamento bajo
la decisión de la mayorfa, la inam ovilidad de los detcntadores del cargo
durante la duración prescrita legalmcnte y la respec tiva consulta y cola·
boración cn t re los d iversos dclentado res del poder. En una palabra, do-
minan formas de conducta política que se basan en la persuasión y la
comp re nsión, así como en el toma y daca de ese recíproco ajustam.i ento,
tal como lo exige el respe to de la mayoría a los derechos de la minoria.
El telos del sistema politico de la autocracia, por olra parte, genera
unas técnicas politicas completamente diferen tes. Se basan en la o rden y
en la obediencia --<1rden emitida por el único de tentado r del poder y la
obcdiencia p restada tanto por parte d e los dest inatarios del 'poder como
por parlc de todos los órganos s ubo rdi nados, que han sido creados por
el imico dc tentado r dcl poder en razó n de la división del trabajo y de la
ejecución de sus órdenes. La relación entre orden y obediencia está
tomada de la técnica de las fu enas arm adas y rige necesariamente para
.!sta s también en e l Estado constitucional. Ningún ejército puede ser di ri·
 54 I'ROCESO POlITlCO " TIPOS DE (;OBIE RNO
gido por medio de d eliberaciones, discusiones y decisiones mayori tarias,
c ~mo los grupos de combate anarquis tas en [a guer ra e h-iI española l u-
v ieron que aprender pa ra su propia desgracia. La au toc racia moderna
es tá d ~ da. po r~ lIo . de un inc2!1fundible cuño n! ili tar•. La subordinaciÓn
d e loaas las func io nes estatales bajo el mando de un uoica d Cle mador
d el pode r CS, por lo lanlo, inherente a una jefatura estatal autocrática.
A CSIO corres ponde el hecho d e que e l nomb ra miento y_cesc..dc los [uD.;..
d onarios yace en la discrcdonalidad ~ i co deten tado r de l podc r,-asi
c~ mo la im'cst idura de los miembros de la pseudoasa mblea parlamenta-
na , que serán designados por e l pal'tido único o po r otros proccdimien-
lOS a utoritarios. Carac teríst ico de la est r uc tu ra-del Es tado cons tituciona l
cs el consentimie nto o torgado desde abajo, que se reali7..3 a través de la
celebración de elecciones y en las decisiones mayoritarias. Coacción desde
ar!".iba es, por cont ra, la ineyitable técnica del proceS!> del pode r en 9..-
a!:l~ oc ~cia ~ P ar decirlouna vez m ás, la t écniaJlºm i n _ a nt ~e la ord e~
la. obediencia está recu c nt c m ~ nt c eamunada por e lecciones apareñíeSlns-·
J!.lradas por la técnica d el Es tado cons titucional, las c uales. sin embargo,
no afectan a l monopolio de l poder ej ercido por el de tenlador único.
UNA A:iTlGUA TEORíA: LA _SE PAR AC i ÓN _ DE PODERF.s
-{-
La dicotomía fundamen tal aqul propuesta de dis tri bución y concen.
tración e n e l ejercicio del poder polit ico sugiere un examen c rít ico de
uno de los dogmas políticos más famosos que constituye el funda mento
del cons titucionalismo mode rno: ~í llamada _se paración de pode res ...
esto es, de los -pode res_ legislativo. e Jeeuh i'<f)'j u"dlt i3l : El ·dogma-de la
equiparac ió n del cons titucionalismo y de la separación de poderes eneoll-
tró su fo rmulación clásica en el articulo 16 dc la Declaración fran cesa de
los de rechos del hombre, de agos to de 1789: _Tou tc société daos laquelle
la garan tie des droits n'est pas assuréc e t la séparation des pouvoirs dé-
te nninéc. n'a poin t de cons titutio ll ,_ Y en la Asamblea cons ti tuye nte.
LaUy.Tollendal explicaría con lógica convincente que te nia que haber
tres -ni más ni Illc nos_ poderes separados: .. Un pouvoir u nique finira
néeessaÍl'cmcnt par dévorer to u t. De ux se combatrraient jusqu'!¡ I'un au-
rai t ecnsé I'autre. Mais t rois se ma intiendraient dans un parfai l é q uilibre
de man iere q ue s i deu,'( lutl eron l ensemble. le troisiemc, égalemenl inte-
ressé au ma inlie n de I'un e t de I'au trc, se jo igne a celu! qui es t opprimé
contre qui o pprim c. el amenc la paix en lre 10us,_' Es ta ma nifes tación es
una pcrf,:cLa ilus t ración del pensar mecanicista, al cua l de be su naci mien-
6. Sesión de la As:>mblca Na.cionat <le J I de agOS to de 1789. cilado por J UU$
Lo.I'ERlu t lll!, M a", ~1 d e d roi/ cOlls/i/lll iorrrrd (Paris, 19-17), pá¡. 630, nota T.
ANATO.\fl A DEL PROCESO GU B ERN~ M EN TAL ss
• to la doctri na de la separación de poderes. La unión del prin ~i pio
separación de poderes con la idea de garan tizar la libertad individual, es
de la
o bra genuina de Mo ntcsquicu, el cual la habla tomado a su vez de Locke:
sólo c uando los diversos detc nl adorcs del poder son indepe ndientes e n-
tre sí y se con trolan res pectivamente, dándose de esta mane ra el jaque
-le pouvoir arrete le pouvoir- ! Jos destinatarios del pode r estará n
protegidos del abuso del poder po r parte de algu no de sus de tentado res.
La :lplicación de esta teoria en las cons titucio nes americanas posteriores.
tanto la fede ral como las d e los Es tados, pro\'iene de esta misma fue nte
espi ritual.
Desde entonces , el principio de la sep3ración de poderes perlenece a l
bagaje estánda r d el Estado const ituci o nal.:..!!!f:lu!;!oJ.;Unás joven colección
.m. cons tituciones después de la segunda guerra mundial se man tiene fi r-
me en dicho principio, sin tener en c uen ta su superación y alejamienw
d e Ih realidad e n el siglo..xx4 Un s imple vis tazo a la fo rma más corrien-
te de gobierno. el parlamentarismo, hubiera podido convencer a los auto-
res cons tilucionales de que e l poder legislativo y e l ejecutivo no están
separados ni personal n i f uncionalme n te. Los mie mbros del gobierno SOII
m iembros del pa rlamen to; se ha producido. pues, una integr ación de es-
tos dos podcres_ Si n embargo. es necesario reconocer que no sólo cuen ta
el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fácilmente descarta-
dos, s ino que las razones para est:l ac titud cOllservadOl·a de las nuevas
eons tilUciones yace e n las dific ultades casi insuperables de fo rm ular la
nueva conformación del poder en el te xto const itucional.
Lo que en realidad s ign ifica la así lla mada .. separación de poderes ...•
no cs, ni más ni m e nos. que e l reconocimiento de que por u na parte el
Eiraáo tiene que cumplir deter:.minadas fu nciones -el problema técnico
de la divisiÓn del t rabajo-- y que, por otra. los des tinatarios d el poder
salen beneficiados s i estas funciones son realizadas por diferentes ó rga-
nos: la libertad es el lelos id<.'O lógico de la teorla de la separació n de
r
poderes. La separación de poderes no es sino la fo rma clás ica de eltp re-
sa;Ta necsida ~ d ~s t ri b uir)' cont ro lar respectivamen te el ejercicio deu ..-l i
puPer político. Lo que corr ientemente. aunque erróneamen te, se suele J-/ -
designar como la separació n de los poderes es tatales, es en realidad la '
d istribución de d e terminadas _ful/cioncs e ~ t ~ lc s a di ferenles órgano!!: del
Es tado. El concepto de " pode res_, pese a lo profundamente enrai-zado
q uecstá. debe ser entendido e n cste cont ex to de u na mane ra mcra mcnle--
7, la eltposktón en el lU lO hace rderencia at hmoso capÍlulo VI del libro X I
del Es prit des 10;$.
l . Para un CltllfllCn rC31is la de la dOClrina •.1<: Montc5Qulcu, cfr . K.lKL l.uI!..
WL'¡~.IN , ., The Ba la nce belween Le¡iSlalil'c and ElIL'Cut i\'c Powe r : A Sludy ¡n Como
par,¡ l ive Con~ t i lu t¡on a l law~, en U",iv"$i/y 01 C";"D6.0 La", Re .. i ~ ..., V (1938),
p;1¡. 538 y ss,

56 PROCESO l'OI.fTlCO y TII'OS UF. GO BIEII.NO
11gu r3 Ii \'3. En la siguiente exposición se preferirá la expresió n "separa-
ción de fun ciones_ a la de .separación de poderes •.
Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separa-
dón dc las funciones estatales según sus diversos elementos substancia-
les y su d is tribución ent re direre ntes delenladorcs, ni es esencial para el
ejercicio del poder político, ni presenta una verdad evidente y válida para
todo tiempo. El desc ubrimiento o invención de la teoría de la separación
de fun c iones estuvo de termi nado por el tiem po y las circunsta ncias como
una protesta ideológica de lliberaJismo polÍlico contra e l absolutis mo mo-
nolítico ele la monarqu ía e n el siglo XVII y XVII I. Al desmontar el Levia-
tán en sus di ferentes elementos, el raciOnillis mo li beral q uería destnlir el
misticismo estatal del absolutismo divino de la monarquía. Es te proceso
reci bió su c uño especifico a nte la necesidad ideológica de establecer y
proteger la libcrttld individoal. S ólo el liber tllismo cons ti tucional identi-
ficó la li bertad individutll con la separación de _podcrcs •. Es to queda
tlelarado por una bre\'c digresió n histórica.
Es curios9_obscrvar q ue e l constitucionalismo de..!a An tigüedad fun·
cionó sin la separación de funciones y frecucn temente en co ~fIi clo con
dic ho principio. Es cierto que tanto en la polis como en la Repú.blica
romana se as ignaba;; determinadas ta reas a fu ncionarios ck-gidos; s in
embargo. fu nciones mate rialmen te di re rentes --ejecución, legislación, ju-
dicial- es t:lban frecuen temen te unidas en la persona de una mis ma ma-
gist ra tu ra. Los griegos no parecen habe rse ala rmado ante el hecho d;: q ue
la ekklesia ateniense reali7.ara s imultáneamente funciones legislat ivas, eje-
cuth'as y judiciales, aunque por razones prácticas -para evitar colisio-
nes temporales y e n interés de la división del trabajo- estas' ac tividades
cstaban a cargo de diferentes com ités y departamentos inferiores. Tam-
poco preocupó al alto sentido de jus ticia y rec titud de los romanos el
hecho de que la magis tratu ra -<:ónsul, pretores, ed iles, tribunos del pue-
bID- re uniese estas tres fun ciones. Probablemente, la razón ínlima de
esta indife rencia fu e el poco in terés que el consti tucionalismo clásico
IU VO por la libertad, centrándolo todo en la igualdad an le la ley y e l Es-
tado de derecho. Ni la poUs g riega ni la Reptiblica ro mana reco nocieron
derechos del individuo inviolables para e l pode r estatal. Frente a la ideo-
logía del constituc ionalismo liberal de la época moderna, la separación
de funciones y su as ignación a d iferentes ó rga nos esta tales no fue, para
la é tiCa polít ica de los ant iguos, un principio esencial e n su concepción
del Estado de derecho.
Hay teóricos de la política que pretenden haber encontrado en la
Polít ica de Aristóteles el núcleo de la moder na separación de poderes.'
9. La exposición hace referencia a la Po/iliclJ IV, t279 b 1289 b 20. Crr. lam·
bien II U loUSS
Rf . I~ , G ..sc/,¡c/lle da SlulJI¡redrl)\I.;suuschlJ/r ( Lelpzi¡. 1896), pági·
nas 84-&5.
ANATO.\lI" 11m_ l' KOCI!SO GUIIERNAMENTA L 57
El Es tagi rita dist inguió tres p a rles o segme ntos --el término grit!go es
\Ioip«t - en las funciones estatales -""Ca ~tln . aIlEYO upi ""Cay l OtY';'"
( _las deliberaciones sobre asuntos de in le rés.com(m -); ""CO ~ 2p¡ ""Cd.; and.;
(_la organización de cargos o magis tratu ras_ ); y d "r.€pi 8ílla1;oy (_la (un-
ción jud.iciah). No se puede d ejar de ad mira r la modernidad d el padre
de la ciencia polflica , cuando a l principio de esta expos ición declara que
la diferencia entre las diversas constituciones --es decir, e n expresión
moderna, diversas formas de gobie rno- yace en la diferen te disposiCión
de estas tres fun ciones estata les. Sin embargo, la comprensió n a ris totéli-
ca de la diferencia entre estas categorfas no puede equipararse con la
exigencia ac tual de separación de fun ciones tal com o se ha pre te ndido
deducir del texto e n cuestió n. De la exposición q ue sigue a las citas m en-
cionadas, resulta que Aristóteles in te ntó - lo cual ya es en s í m éri to con·
side ra blc- un aná lisis de las funciones estatales según su subs t tl ncia.
Nada permite deducir que Aris tóteles o bservase empiricame nte o d escase
tcóricamente la at ribución de estas tres funciones a diferentes órga-
nos o personas. Y justamente en este punto yace la im portancia ideoló-
gica de la doctrina de la sepa ración d e poderes del liberalis mo constitu-
ciona l de la primera é poca. E.~ _ 1J9.0 _ nalj sm~ d ~ .Ja Antig üedAd no se
adsc rib ió a la teoría de b separ.lción de poderes.
DI ST R IBUCiÓN DEL PODER \' T il.CN ICA DE LA REPRESENTACiÓN
Cualq u iera que sea el valor de l d escubrimie nlo aris to té lico de la se-
paración de fUi1cio nes -si fue esto lo que é l descub rJó-, el hecho es
que se perdió par.l la posteridad. Dura nte el milenio, y más todavía, que
s iguió al const itucionalismo g riego y rom ano, e l monarca absoluto ejer-
ció e l poder concentrado, po r derecho o por f uerza, y reunió en s u per-
sona las tres fun ciones, aunque por razones prác ticas las delega ba seg(m
s u arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La con-
centrac ió n del poder e n un do m in io absoluto fu e regla genera l duran te
este pe riodo, prescindie ndo de algunas excepciones en las ciudades ita-
lia nas del m edioevo y e n algún otro luga r. ¿ Por qué nac ió, pues, en e l
umbra l dc la. época cons titucional, la tcorla y la práctica de la separa-
ción de funciones y distribución del poder , convirtiéndose e n un hito de
la histo ria política de la humanidad? Se. va a intentar a.quí contes tar a
esta pregunta con una nueva teoría. ~E.e la disJ ribución. dcl_poder
está esencialmente u nida aJa.1eoria-Y_eráetica 4!:. la ' ~t
com o a la técnica gubernamental q u e se ~sa en e lla. ~
d ica de la reÉFesentación es que los representantes _,;¡¡ilq que sea
la manerade Sllrnvestídi:ifif:--mibc"ñ""'"pOr" adelantado e l e ncargo y la
58 I' ROCESO I'OLfT1CO y TII>OS DE G08IERNO
ANA TO,\lfA DE !.. I'ROCt!SQ CUBER.'olAM I:NTAL
a ulo ri7.aciÓn de ac t uar: conjuntame nte en no mbre de sus represen tados,
y ~ d · c ligarles por sus decisiom..'S colcc tlYas. La técnica -d e la representa- ~l ~ t~ !~rSta sido e~ps ta s con cier ta periodicidad para aclarar es ta
"
según la'c 1 lona romantlca. profesada inge nuamente por Mon lesquieu
ción potitica fue comp le tamen te d esconocida e n la Anti gilcdad y en la
U
~ j:~;n ~: ~!;2lt ~ ~ :~tí ,: ~ ií~o ~ ~tO; ;t a l ~:ó; ~ :~
Edad Media. Si hubiese ex.is tido antes, los agudos juristas romanos, a los
c uales les era completamen te ramiliar la relación del manda to. la habrían uSe U s:nf
t ratado e incorpo rado en su sis tema . lo En los Es tados cons ti tucionales de a ° . . lita ,
s ambleas provlllcla les «representati vas_ de la últ ima época dcl im
la SUpoSICiÓn de que la tradic ión de las
.
la Antigüedad , en Grecia y Roma, se celebraron frecuen temente eleccio-
nes para c ubrít- determ inados cargos unidos a dc tcrminóldas funcion es ; rO I ~ la no, sobreviviend o en el subconsciente. volvie ron a re nace r c:;C;:
es ta técnica fu e escogida po r la o l'ganizadón de la I gles ia católica y de ;.: ~ ~: ~n la Galin, La te~r¡a más mode rna, y probablemenle la más ~
s us órdenes religiosas . que sirviero n as í de im porta nte lazo de unió n, . '. pun t a a I.a rece pCIÓn por las organizaciones secula res de las léc-
Pero en absoluto se puede equiparar elección y represen tación. aunque la mcas represcnlat n'as que dcsd h . I
en la Iglesia católi , e aCla arg~ .tie mpo es taban cstablecid:lS
elección es una téc nica indispens able en un au té ntico. es d ecir. no sólo ca y en as órdenes religiosas."

ri=
s imbólico. p l'OCCSO de represell tació n, Sólo en un sen tido s imbólico. Jos l~raf c e s ,de la técnica representativa no pue de n ser eSlablt:ddas hoy
magistrados e le gidos «representaro n _ la autoridad d e la comun idad es, c.o n t a claridad; se p rOdujo el siguic ntc proceso sobre e l c ual es
latal y la masa de los des tinatarios del poder, En ü!t imo té rmino. Jos c :~ u l arm e nte !Signi fi cati va la situación en Ingla te rra ; " al final de l
mandaban, \ e uda l, c ua n~ o la corona es taba necesi tada; de di nero, los dele ~os de
~ s r ~a.ps S OC I!lc ~ podcr~a s financi ermncn te que estaban conv~d!S (

I
Por ello, no es una me ra coi nc ide nc ia Gue la aut éntica s eparació n de por
las funcio nes estatales y s u atri b uc ió n a separados de tcnladores d e l po- ' ), e e m :lJ~C tp aron - probablemen te en virtud de los primi livos _
d lOS de comunicación d e l ' . me
der, tuviese que espera r hasta que b técnica de la representación fuese ha blan rcci b'd - as . lns~ nr C I Olc S y manda las impera tivos que

L
inven tada, o m ejor d icho, descobie rla. Al final del siglo XI\', coando e l ",· I o, y tomaron a lll mismo s us decisiones baJ'o su propia res-
feudalismo se c :oo:tingu ia. surgieron c,lsi !SImultá neamente en divcrsos Es ta· po~ nsa b I Idad De e" a ma ne ra o b '"Igaron y .- repreScntaron_ a los .,upo'
........ • "
O us..... lacloncs ( e persona d i '
dos de Europa occidc nt;ll -sobrc todo. en Espaiía (ArngÓn. Cas tilla. r" " , ,s, e os que eran pm·[.:l\'OCCS y mandatarios,
Ll.'Ón)," Francia e I nglatc r ra- ins titucio nes rc presen lati v:ls, bien en vir- f ~ alqu !.:a 3.,ue . I l~a SIdo el origen de In técnica de la I'cprcscntación
tud de del iberada im itllción, o lo que es m as p robable, e n vir tud de la ;:'~ n ee tOI~ caso la c~ndi6 previa e ind is pensable 'para dis tribuir c i
le)' de co nvcrgencia, S igue s iendo una de las con t rO\'ersias más fllsc inan· r po ItrCO en t re dlferentcs det entadores del pod D ' "
tes de la his to ria política cómo ocurrió realmente este fe nómeno, sie ndo glos sig ui en t ~ e r, urante os Sl-
E eS euos ~rOm etcdo re s comienzos fueron aplas tados e n toda
ta nto más r rob lemático por el he c ho de que no se fOl-ma sen dichos c ue r- u~opa por el abSOlu t!s,mo monárquico, que m ontó cada vez con más e fi .
pos representa tivos en ningün ot ro medio est ruCl urado fe udalmen te, como cacta su apa ra to ad,nmtstrat i\,o cons tit uido pot· ulla b . _
Egipto. Bizando, India . Japón. China o el mundo islámico. u Las teorías nal formada eI d h urocracla profcslQ-
to se elevó ael:a c a~re c ~ r~mano. Solamentc en Ingla tc lTa, el p:rrlamen.
egona e separado e independiente d e te ntador de l
;:d~r . represell.tando los inte reses finan cieros y territoriales, Si n estar
lO, Parc:cc que la polé m ica &obre el tem a no t len ... fin. cfr. 1.. recien te uposi · cata m~nt ~omrna . c1as por la corona y en frec uente oposición a e ll a es tas
ción de J . A. O. UR SE.", Repr esenlalj,'e GO"unm en , in Greek omi Romo" lIislo, y ~a s s;;:la ~s aSpi raron a una legítima panicipación en el proce~ o del
(Berkdey. 19S5). p á g . 126 Y SI .. que es la n e rudila eolOO pO<;O oonv il'lCCn le. l..o$ gran-
des terralenientes y lo!< runcionarios que 50' reunieron en los con sejos prov inc ia les e r. n Virtud de un sabio aUlocontrol, el parlame nto, como ins titu_
de la última época del Imperio romano no repn:sent ab.¡\n a nadie. nada más que a ~r
mis mos, Y cu a ndo su s ac uerdos af c: tab ~ n talllb ié n ~ 105 desti na tari os del pod.::r Qtle
no estaban r epresentados e ll la as~mbJ e a. esto em só lo eOf\se<:uen ei" de Su pode r
fáctico, pe ro m.. como co nSCCUCTICia jurldica .
11. La lransfonnac: ió n de los co nsejos feud ales de Jos reyes e n España - Ára rón, IJ e rr. lm Mou 101 . Les orilf le r '
bérati\C>. modernes. ~ ·Re ~, .e lit " S ,r e LI,eu~ d e,s tcc hniquc$ é leclorales et d éli-
Cas tilla , león , Calalui\a_ en aut ém icus e u erpos represenlat i,..,5 eS lá menos ¡-'Vesli·
(N. S,l. Nr. 10 (195,h P ~I 106 :~Ol,mte dl ~,slo"e pa/i,ique el conS/;"lliom,dlc
lIad~ y ' $ me nos im'esli , ahle que la 511uación semei an te en I n, ta te rra y Franc13
G XJ\·erllCmIln t de.s co'm u ~a" I r!~ r d K¡~i l1 C5pe<: rat pá g, I~t Y ss.; del mi smo. «L..!
(se encuenlra a lgu n malerial en MMU \! R . M ~D€s. Po/i rical TI,~o r ,. ond LAw in Me·
Rev"c: ( ~o"r ist de scie"ce poliriqll;.uil S (~;lI ne ~,ype de &m~"erf\nt mixle.,
G;
dievol Sp¡¡ilr. Nueva Yor k, tl}30, pág . l59 Y ss, ), Las instit llc ion ':5 rc pTesentllti\'3$ en
pucden, 'luids, haber sur&ido , imulláneamente :. la 5u slitución de IQS fuer05 -de rl,.~
forme orrgmaJe du gou"erncmcnt d 'S ho p g, JJ5 y 5$., del mi smo, , Ul1e
c ho consu': lud inario- por 10$ principios m ejor e laborados <k-l Código de Jusli nia l\O, rel;lI;euscs., en Re.·",! i",erlllllio,Ul/; d :;lI~c ,: l!:om'cl'ncmC nt des communautés
t4 , V. GWi'lQl L, IIMI:ISS 1'he :' . ' 011 CO"'(HI ' é, \ ~ " (l9S5), p :\g. 751 Y u,
12. RUSII10S CocLIOMS (edilor). " e"dalisrn i" lI islo~y ( Pri nce lon, N. J ., 1956), menl !Filadelfia. 1948), ' 11 o"lIr 01 ,Ir.. ElIgl.sII Rel',,,=,,,"ti,c Go,'cm.

60 !'ROCESO I'OLfT ICO " TIPOS DE GOIHEII.NO
ción, superó el período del despot ismo dI! la ra milla Tuda r. Dc nuc\'? por
razones tota lmente d eterminadas por el ambiente, el Parlamento triu nfó
fi n almente sobre la p rerroga tiva real en la Revolución puritana y en la
Gloriolls Rcvolutioll, eleyándose al puesto de dete ntador cent.ral del ~
der en la nue\'a sociedad estatal, que quedó así convertida en "conslllu-
cional -.
Todo esto es bien conocido. Fue esta configuració n del poder la que
conduj o a l desarrollo de la teoría de la separación de los ó rganos C~U
tales y de la dis tribución del poder político . llevada ~ cabo por H arn~g
Ion, Lockc, Bolingbroke y fi nalmente por Mo nlesqUlcu y la l~ s t ra~l?
francesa. No deja d e tener cierta ironla que cuando Mo ntcsquleu VISl!?
Lnglaterra ( 1729.173 1) mali nterpretó funda me ntalmente el o ~d en
IUcional b ritánico, e ntonces existente, al resaltar una separación entre ~ I
legislativo y el ejecutivo. que virtualmcnte había desaparecido desde GUI-
llermo IJI y Ana, y p rác ticame n te desde la subida al t ro no de la ~as
Hannover. Es to hace recordar a Polibio, glorificador de la Consll tuCLon
roma na cuando ésta cstaba ya en plcna decadencia.
_ Reta-:,s pectivamentc, aparece cla ro que la invenció n o descubrimiento
de la técnica de la representació n ha sido tan decisiva para el desarrollo
polltico de Occidente y del mundo, como ha sido para ~l .desarrollo téc-
nico de la humanidad la invención del vapor, la c1ectneldad , el moto r
de explosión o la fuerza atómica. Un gobierno es siempre indispensable
para una sociedad estatal organizada. P:.ro fue_la técnica de la r.g' rescn-
tación la que hiw posible la ins titución del parlamento cOfl!9-YU- delc?-
tioOr del pÓder separado e independiente del gobierno. La i.nd e~
de los tribunales fue el complemento lógico de todo un Sis tema de de-
tentadores del poder independie ntes ent re si. Sin la in troduec
p rincipio de la representación, el poder politico hubiese permaneCida. ma:
nolítico indefini damente, como así ha ocu rrido fu era del mundo oc
tal has ta que finalment e en estos terri to rios el absolut ismo ha sucumbido
al toma r contac to con la idea del cons tilUcionali,sm o liberal..Es seguro
-que también han contribuido a este proceso las influ enci ~s e s p ir~t
del Renacim iento y de la Reforma, que relaja ron la mís tica tradlClon<t 1
del some timiento incondicionado bajo el dominador. Pero el papel juga-
do por la tcorla polltica difíci lmente podro ser sobrevalorado. El honor
corresponde a John l.ocke: inte rpretando retrospectivamente el resull.ado
de la Gloriol/s Rcvolu tioll , lo proyectó como conjunto de reglas váhdas
) para el futu ro; en una operac ió n gigantesca, seccionó el todopoderoso U"
viatán del poder estatal en dife re ntes segm entos funcionales, quebrando
así d e una vez para siempre s u poder. Un méri to no menos importante
corresponde a Montesquieu , que añad ió a la separación técnica de las
funcione s estatales ya su atribución a diferentes detentadores del poder,
r
"s .o\lO~d" \)101. I'R OC~ cüUERNULE:-':TAI. 61
el valor ideológico que corres ponde a es ta teoría como salvaguardia de la
libertad de ¡os subditos.
No fal taron los eleme ntos trágicos con carac teres de conmoción mu n-
dia l, en aquel esfu erlo en el que es ta ba empeñada la teoría política prc-
rrevolucionaria al querer escindir el Leviatán para domina rlo. Cortada
segun las medidas de la sociedad esta ta l relativaml'n:c hom ogénea del pe-
riodo prcindustrial, la teoría política de esta e poca aspiró sin embargo, a
una validez absoluta pa ra todas las sociedades estatales futuras. Pero lo
I' que ni Locke, ni Montesquicu, ni la Revolución francesa pa ra su propia
. dcsgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado qu o.!
n su intención ideo lógica se d irigia cont ra el absolut is mo tradicional- o.!::'
que todo gobierno es poder. Su raciona lización del proceso del poder gu-
cansO- bernamen tal les ind ujo a cree r que el poder podía ser neu tralizado y que
su carácter de monIaco podía ser exorcizado. Las inevitables consecuen-
cias de eSla actitud fueron p rimero el 'ferror impuesto por la Con"o.! n·
.~ c ción y, tras otro periodo de caos político, la dicladura na polcónica.
El constitucionalismo de esta primera é poca se ha bía olvidado de la
sencilla ve rdad de que esa a lma m ística de la ciudad estatal, que so.!
creía ver en la _voluntad general», no actua po r sí misma, si no que t leno.!
que ser dirigida unitaria y consecuenLemente por lo que hoy se llama
_lide razgo político_ (politicalleaderslrip). E l lide razgo político no es sino
el ejercicio, consciente d e s u objetivo, del poder polít ico. En la concep-
ción originaria de Rousseau sobre la volollti générole, el poder era u n
elemento dado y sobl·entend ido; esta concepción, pues, por d efinición y
consecuencia, era totalitaria. Pero la s ubsiguiente cons trucción mccan i-
n den c La cis ta del E stado y del gobierno divid ió e l proceso del pode r en dos partes
equilib radas de la5 que en virtud de la s upuesta bondad y deseo de coo·
~ ón del peración de la naturaleza humana , se es peraba con opt imism o que estu-
viesen dispuestas a un conjunto j uego armónico en benefi cio del b ien
l d~n . comun. La experiencia política del siglo XVIII ha mosl rado que todas las
funciones estatales son instrumentos para el ejercicio del liderazgo poli.
tico. La tarca del gobierno no está limitada, si es que alguna VC'l lo estu-
3 1c s \'0, a ejecutar la voluntad popular tal como está formulada e n las leyes
emitidas por las asambleas . Es el liderazgo polít ico el que d irige y guía
a la voluntad popular. La legislación y la ejecución de las leyes no son
funciones separadas o separables, silla sencillamente d iferen tes tecnicas
del liderazgo polftico. Y pcrtenl"Ce a la biología del proceso del poder
que el liderazgo político esté en ma nos del gobierno. UII gru po reducido,
dicaz y con capacidad pa ra la acció n, e n lugar de ser ejel'cido por una
asamblea con m últiples m iembros, lenta e incapaz frecuentemen te de for-
mar u na voluntad política unida.
" !'ROCESO POLfT ICO , . TlI'OS DE GOnmRNO ANATOMfA DEL P ROCESO GtJDERNAMEN TAL 63

L A UECIStÓN I'OLrTlCA FUNIlAM ENT.\L

Es diHcil desalojar un e s que ma m e n tal que está profundamente e n-
rai7 .a do ~' el dogma de la sepa ración de poderes es el más sagrado de La de le rm in aci ó n de la decisión política funda men tal , o lo ma d e la
la Icoria y práct ica constituciona l. El iconoclasta no pued e sentirse sati s - dC ¡ SiÓ~ ,polilica, consiSl e en la elecciÓn d e. una, Cl1ll'e va r ias posibiiida-
fecho con sólo remover de su pedestal a l ídolo d e la t riple scpru-a ci6n del des pOh!I Ca S f undam e ntales fren te a las q ue se e n c uen t ra la co munidad
ord en del do minio en los " po deres" legislatim, ejec utivo y jud icial: en su est alal, c;:,~ ~i n es I ~01ít. i c a s ! u '!.d ¡un e ntales, deben co nsideran.!!
lugar estará ob ligado a colocar o tro análisis de la di námica d el poder aqu e ll as reso lu clQ nes ill!l.. SOCIedad que so n decisivas y de lerminanles,
m ás d e acuerdo con la sociedad plu l'alis la de masas de nuestro s iglo. e n el presente y frecuentcmen te en el f uturo. pa ra la confo r m a ción d e
A continuación se expone una nueva d ivisión tripa r tita : la d ecisió n polí- d icha .comunidacJ . <29ncic m cn t a!.~ ul os extranj e ros como internos,
t ica confo r madora o fundam enta l ( polie)' dewrmi"ationJ; la ejecución de m alel]a ll'!J cn lc j)lwden se r de nat uraleza política, sociocconómica y ha s ta
la decis ión ( policy exeCl.l lioll) y el COlllrol po lítico ( p o liey COlllrt!/).,e m Ofal, P OI; ej emplo, cuando se refic ren a c u es tiones re ligiosas. Dado q u e
IS. La t rad iciona l clasifioció n tripartita e~ cri t icada dc fonna interesan te por la d C lare~ci ó n . c nlrc el con tenido político y económico de una d ecisión
fMA "~ J. Go:Ju!,;U\\. I' olitics alld Iodm i"ismlli..", jN""\'a Yorlr.:. 19001. en el primer ~la d csap arcc id..ó prnctica m c ntc. y dado que ambos c ampos cs tán un idos
ca pituLo: el auto r upo"c la hipót csis de que sola me n te ha)' dos funciolK'S de "go- lIlscpa rabl cmen te, no cabe que s e dé una d ecis ió n po lít ica fundamental
bierno •. es to es. 13 I.;:¡:isloción y la admi n is trac,ón , lo que corresponderla en nuestra
e" polkión a la fXll ic)' l/eeisiQt' y palie)' cxecU/iou: 5i" embargo. no reconoce el con-
trol ]')(IUt i"o como una fun ción c$J>t.'Cial y separada , Tampoco consilflle c aptar el
CWL.1J.na s ubstancia ~ Iu s i ~ men!~
_La deci sión c onformadora má s i mportant e con
poJitic a o económica .
1;
que se cn rre n la ulla
o
p roblema I.ms D UGOIl. I.mv i" t¡' ~ Mo(/c ", Slale j Nuc \'n Yor k, 1919), l'~ ¡. 69 )' ss. 'n a c ión es la e lección d e su s is tema politico y. d e ntro de ese s is tema. d e
Lo que el auto" francés dlstin!!:u!! son dos c la.so;,s de Le¡¡is lación. esto es. ola le¡¡:is la-
ción prooiamcnte d icha. yola lel!"islación COn camct e r. realmente. dc admi n istro- la fo rma espec ific a d e gobierno bajo la c ual dese a v i"ir, en d s upues to
ció n. jp:i,l. 81); I>.... jo eSla úl lima com prende Dugui t la poteslad ¡ubcmamenta l dc que la "olunta d co ns ti t uye nt e del pueblo te n ga la pos ibilidad d e dicha
cmit ir n ~il l amenlOS j urldicos. Un apume d e la nueva divisió n tripanila $e encuentra e.lt.'Cc.ión )' nO le sea im p ues to un r égimen por la fuerza......Todas las con s-
en cI art k ulo c itado en la not a 8 de este ca pílU lo (fl 1¡¡:. 576 Y ss.). Ciertos si ll1105
d e rebeldía contra la d ivis i6n tradicLonlll se encuenlrall ell Alem an ia; ,·,'d., po r titucIOnes presentan , pues, una decisión po líl ica fundam en tal : s i la n;t.
ejemplo, TE R P~ ScIINUIH,R, .Zur Problema lik der G<;:waltC n leilurl¡t im R.;:cht sstaal
dc r GCIICrlWarh. erl Arel,iv des offemlich" .. Reclu s, I. XXX II ( 1957), P ~¡. I Y $5. Y
elón desea · adop ta r la m o narq uía constitucio n a l °
la r,::pltb lica, e l parla.
12 Y ¡¡S.; WEIl NCR WOII:R. Sp"",,,,ugcu ",,,1 K,¿¡(lc ¡tu "' C$f d ~ulse"! , I'crfass''''fls, m cn. lari~ o o e l p res iden c ialis m o., Sill emba rgo, e ~ t as oporlunidades para
s)'~lt " jStuttgart , 195 1). El autor IU"O conocimiento de! trabajo de H EK.\ USN JUI RE1 SS, el eje rcIc Io del poder cons tituye nt e se s u e len dar raramente. En otros
oDie Wescnsverschiedl'l1hd t der Akte dc.~ lI errschem ur.d d.t~ Prob lem der Cewalte n. ca m pos, se tendrán que toma r decis iones p o líticas f u ndame ntales cuando
leilunllo, en /.tensel, "ud Slaal, K<i1n·Bc rl in, 1957, p ág. 113 'J 55. (con bibl iOlrafla e n
la nota I de la pág. 175) Ir.lS la publlcacl6 n de la edición americana. JAIIRF.ISS se s e haga n ecesa ria un a solución ant e e l e n fre nta mie nto de d iferen t es in-
enfrenta de form a fu nd a men tal COn el pmhlt!ma )' lIella a la conclusión ( pj.g . 186 Y ss)" te reses e id eo logías. En la m a yur pa rte de eS las d ecision es confo nn a d o m s
Iras rceh.a,u.r 111 tcoria Inldicio nlll de la se paración de pod eres, de que cI poder es-
\at .. 1 eS I:! constituido só lo l)() r dos _pOde res., esto cs. d el pOde r que est a blece' la b s circ u n s tancia s o bligan a un co mp ro mi so. En e l má s recien le a co nt e.
no rma)' del poder q ue dec ide en c;ld~ ca . .. co ncrelo. exd u~'endo, por lo tan lo -<le
acuerd o completamente co n la tesis defcndid;l en cstc libro- ;1 \;1 fundón judicial. c laras y oonso lidadas e n in~lés. ha ¡lI'oducido muchos quebradcros de nbcu al tr::r._
como poder s ubsi d iarlo no equioarable (págs. 186 'J Ul9 )' ss.). No hay pOsibi lid ad duc to r y a l a~ l or. Doxisión política oonfonna dor.l <) fundamental (Gl's'IlII,,,,gs- ooer
aQ uf d e pOlcmi7,3r oon la tesis d e Jahrciss. Se.:o. ~in t!mb:l rIlO. señ:l.b.do de qut! este Gru"de,,¡scl,e,du"8! a; la tenninologia Que más se acere,. :tI oria;n:t!. Pero a lo largo
aU lo r no hace ninguna d ist inció n en trc . o;J i!! ribudó". de podert!s y «sepa ración_ de d e l texto se tr::r.d ucml. f recuen temen lC. pa .... más sencillez. policy cle/um;"miOlI por
poderes; la primera (';S una n ecesidad fu nciona l de dIstribución de tr.lbajo1i'ftT13nente otom;.. o .• ~ e t cniaeó .. dc la decisión poUlic.a. o, loda";a p;lra m:\s concisión.
a e uatquie r Estado Oril~n1.:do ""ro la ,',Itima es un proble ma que pc rtell<.'(:e ,,1 pro, ~om ~dec 'Sl ón .1)(j'.lIlea . (N. del ~ .) El traduclor CS P:1fi"t no ticne ",ucho qu e a fiadir
CeSo del poder o. como Jnhrci ss diría, al «ordcn dd d om inio _. Por Olr-.. parle, ¡.arece a esto. se ha .S<:ituld o ta !rad"~'C1 6~ ;tlernana de estll term ino logía que reprod uce y
Que h. d ivisión bipartit a de Jahreiss tielle un ca rácwr tnb fo rmalista Que l·cal·pOliti. m ,a tiza 0011 aclCI'IO e l sentido po!<:uha,· del COIK:'Cpto inll lés de polu;)' en eSlC contexto.
co. ya que flllnl él. ap¡t renle rncntt!. amoos tipos d.;: ejercicio dd . pOder. puooc n cstar V'~ . ' al respcc: to EA.s:0s, Thll! PoIiticlll Sys"'m. Nuc\';) York , 1960. p:\gs. 129-130. y
h md a lnen tados y unidos en el m ismo delCntndor del DQder. ¿Oué es lo que se ha ga- u swat. K~ ~N, pollcy"" "n pro¡¡:r:tma de objeti,·os axiolóllicos y acciunes, y I.ElCSI'R.
n¡¡da entonces pam el u/os histórico oril[ina rio. y Qué desde entonces siempre se ha '-:A s.~" ' .. ~. pol,C'! - un cuerpo de p ri nc ipios para gu,ar la acción. Cfr. I:os co ...
mante nido \ ~vo. de loda scpu'3c ión de podert!S. es to es. 1:0 protección de la lihe n;ld S'derac"?f'CS que ~ palie)' hacen dos autores de le nllUaS rorrul.nicas, J . dc PARGA.
d e los soll1Clidos al dominio ? Por ot ra p:o rte. pllrecc que:: J;, restricción de Austi n del Los r .. g m~c'l t$ poI ' I~S CO"le ! ,~por¡j"ws. M:tdrid, 1%2. ph. 102 )' ss .• y MI!"NAUIl .
acto d el dominio a la relación d ~ ordcn y obedicncia no es ao ropi ada a la ese nda IU¡ m (/uc-lloII el III ' Cle,ree polU!q,~ ['at'is, 1959, \l:lIlS. 89·9(1 j polic)' _ linea de COn.
del p roce~ del poder "tiC liene IUKlIr preferentemente en formas no capt nb les juridi- ducta adapl,.d3. en un á ~b it o cua lq u iero. ,,;ll:. 91)). Se o b re ....·ar... p ues, qll<l prcc:isa ndo
omen le. 1''''''0 las ob!<:rvacioncs d c Jahreiss son di¡¡lIas de atención COll10 protcs ta la \e.rccra fu nC ión (pOIle)! com rol} se eleheri:t lraducir por ocon t rol de la dec isión
contra el esq uema tripartito clás ico tra dicion al y falsamente atribuido a !\Iontesq uie u. ]')(1111,"';10, pero, como t n ~ I . caso de opo liey dcterminal ion ., se traduce pllra mayor
16. La trad ucc ión d e las expresiones conte nidas en t o~pa r ~n t ... sis. pe ñ cc:tame nt e !<:nclll n par ocontrol palluco_.
64 I' ROCESO POIJTlCO r , ' II'OS DE OOIlIERNO
cer p olítico se pueden observar g ran cantidad de ejemplos: la elección
entre el libre cambio y el proteccionismo; la actitucl del Estado frente a
las c uestiones religiosas, como por ejemplo la separación del Es tado y de
la Igles ia y las cscuclas confes io nales; la dirección que se de~rá.a
educación. humanis ta o técnica, o si cabe encon tra r ~n j!qu~hbno;
Icrnali va ent re un sistema económico con empresa p ri vada libre del con-
trol eslala l o un s is te ma de economía dirigida; el pa:.l a l Es mdo ~e
bienestar; las relaciones entre los empresarios y los cmpl :~ d os y trabaJa-
dores en el proceso de producción ; la disposición de las ' I~Ueza
les' la socializac ión y nacionalización d c partes o de 13 totahdad de la eco-
no:n ia nacional: la sub"'ención a l:l economía a graria: el paso de u~a
economía agraria a una economía indus t rial; la política fiscal y .m onetarla:
el s is tema impos itivo y su influencia en la distribución de la nqueza ..
En el campo de las relaciones inte rnacionales, las deci si ~n cs politlca!.
fundame ntales se han hecho más frecue ntes. Dado que también hao desa-
parecido las fronteras cnt re las cues tiones de carác ter interno y las de
carácte r inte rnacional, la repe rcusión de éstas en e l orden interno es muy
amplia. Eje mplos de ello son la en t rad:.\ e n una alianza o r etira~
la neutralidad f¡'e nt <: a las a sociaciones internaciona les; una actI tud ofen-
s iva ante el comunismo o la resolución de coexis tir con él;. la ayuda pa~
los paises subdesarroUados; el reconocimien to d e un go bl~mo
ro; p roblemas de la seguridad nacional; el desarme: la actitud frente al
llamado colo nialismo e imperialismo.
Pese a que e n nuest ros días se ha acelerado e l ritmo de la Ir:ansfor-
mación revolucionaria de los ,'alores y, necesariam ente, las de ': lsonc
polit icas fu ndamentales tanto en asun tos internos c~mo int er:n~clo
se han hecho m ás frecuen tes , se puede decir que dIchas d e~ l s iOne
rela tivame nte raras. En la práctica puede que no resulte s iempre fáCil
distingui r 13S au té nticas decisiones confo rmadoras. de la ~ que n~
En una sociedad pluralis ta que se encuentra baJO la mfluencla de la
o pinión pública, será s iempre un indicio de si se ~rat de u~ a verda~
d ecis ió n conform adora, el interés que una determ mada medida d es pl e r
en la comunidad.
s evidente uc las deci s ione ~ C?1 íli cas fundament31es serán Il c tad~
y conformadas por un número rt:1aiv ~ ~ e nl e p eq ~ e ñ o de. perso~a
ley sociológica del papel dominante que Juega la éhte u ~hga rqu\a
proceso del poder de c ualquier sociedad estatal, cu alqUie ra que sea .su
siste ma político o su fo r ma de gObierno, rige con m ás fuerza en el ámbito
de la decisió n fundamental. ~c.1ªs decisiones J?Olí1icas ~s t ~
cue ntcment.eJ ns piradas e influidas po[..de tcntado rcs del ¡)oaer IlVSº~e
su formulación y realizació n es tán en las m ~ n os de los dete ntadores d d
¡XXÍcr: .Iegltimos, es decir, del g o bi~ r . n ~ ~: ' en s u . caso, de! ~a rlamen~
:;J:gún sea e l ti po de gobierno, la Imclatl\'a partirá del gobIe rno o d el
ANA TO""" DEL I' ROCESQ GU BEKNAMESTAL .5
p'arlarncnto. Pertenece , s in e mba rgo, 3 la esencia del cons titucionalismo
que en un de te r m inado momento del proceso d el poder te nga que darse
por lo menos una colaboración ent re el gobierno y e l pa rla me nto.
a la En genc;ral, la g ran masa de los d es tina ta rios del poder está excluida
la al· de la iniciativa de la dec isión política funda me n tal, aun cuando e n la
de m ocracia consti tuciona l participan posteriomle nte e n una Cunción con-
fi rmado ra, bien dirL'Ctamente a t ra\'és de referéndum o i ndirectamente .1
través de elecciones. CU3nto mas completo sea e l a para to de mocrático en
S natura- el correspondien te régi m e n polít ico, ta nto m ás se in sis ti rá e n la inte rca-
lació n del electorado e n el
proceso del poder. Por esta razón se exige
frecue ntement e que la s reformas cons tituciona les sean rOl tificadas por un
refe réndum. Pero e n absoluto se puede decir que toda s las e nmiendas
constitucionales contengan decisiones políticas fu ndam<::n talcs, ni aWl en
los Estados Unidos, donde la e nmie nda COi-mal está s u jeta a un proce-
d imie nto especialme nte difícil. Desde la gue rra de Secesión, sólo pueden
considerarse como dec is iones funda me ntales las enmie ndas referentes al
im pucsto federal sobre la renta y 13 elección popular de los senadores
de ella ; (números XVI y XVlI , 1913) y la prohibición (nllmeros XVI II y XXI ,
1919 Y 1933, respectivame nte). La mayor parte de las enmiendas de !¡¡
Cons titución suiza, tras haber s ido tom;¡da a principio de s iglo la de cisión
ext.ranJe- fundamental e n ravo,· de una ampliación d e la competencia federal a
costa de la compete ncia dc los ca ntones, no han sido sino subsiguientes
medidas de ejecución.
~ la
"P~T.1;¡:,!r'f
)( .
;ql i, :t'~· .=:; ,i ·; ' i ~º' ," ~el Las
es 1
primer medio ~ ra
decisiones poli-
nale s, tieas internas requieren, sin ~xc", p ció n, l;¡ Corma lega l. Cuando la inicia-
s so ~\ ti va para una tal decisión parte de l gobierno, lo c ua l s uek cons tituir la
regla, la aprObación d e l parlamen to es expr esión de la distribución del
lo so ~ . poder: e l pa rlallle lHo as umc s u rcs po nsabi l.idad c n dic ha medida. Si el
parlamen to rechaza o modifica la medida, ejerce control político sobre
er~ e l liderazgo de l gobie rno. En oposición a o t ras épocas, la lesislaElén
t~ es e l ~ n Qr. m¿1J.P-ª(i!, l;,.. r ealizacjólJAe I;¡s decis io nes politicas en e l
. .. campo de las euestioneli internacipnalcs. Aq u í se present a el te rce r poder
s de Locke, el _fe dera tivo _, co n cuño part icul arm e nte m ode rno. La mayor
s, ~ parte de las cons tituc iones exige n u na ratificación parlamentaria de lo:.
en ~I acuerdos imernaclonales. Dado, por Olra- parte, que casi ninguna deéTsió n
pollt ka e n asumos in te rnacionales puede ser llevada a cabo s in la dis-
posición de medios fi nancieros, el parlamento tiene o t ra oporlunidad má ~
f n'- para participar en la toma de la decisión. Cuando e n C ~ I SO excepcionales,
s, la inicia tiva para Un:l. decisión fund ament3l c n política int e rnacional co-
rres ponde excl usivamente a l deten tador de l ejecutivo --com o fue el caso
. e n 13 e ntrega de cincuenta destructores por e l p resident e Roosevelt ;1
Gra n Bretaña y que o riginó la e ntrada de los Estados Un idos c n la {!uerrll
 66 PROC ESO 1'Ol..fTl CO '1 TII'Ofi DE GO fl lE RNO
cont ra e l Eje-, la posterior legalizac ió ri po r medio de la ley de Prés-
tamos y Arrie ndos inco rporó debidamente a l Cong reso e n e l p roceso
de la loma de la decisión.
Si se aplica la ca legoda d e _tomar la d ecisión poHtica . e n e l s is te ma
polít ico del co ns li tucionalismo y d e la autoc raci a, se pod rá deci r que , en
e l p ri me r s istema, gobierno y pa rla me nto se dis t ribu ye n e sta fun ción .
pud iendo s er posi ble la subs iguiente parlicip3ció n del electorado en di-
cho proceso ; e n con t ra d e es to, e n el s is tem a au tocrático el {m ico d e te n-
tado r del pode r mo nopol i1.a la [unción d e toma r la d ecisión polít ica. aun
c uando, pa ra prod uci r la ap;uic llcia de una so lida ridad naciona l, o rd e-
nase la ::a p robación por el parlamento o la nlt ificad ó n por med io d e un
rcfen!nd um.
LI. fJECUC IÓN un LA OECHOU)N POLf Tl CA. FU NOUI[NH L
Biljo la c a tego ría d e _ej ecución de la decisiÓn politica .. , se comprende
llevar aJ",-práclj ca.-d~Js i Ó n , - e jecución d e la decis ión puede
a lcanzar cualq uie r campo d e las acti vidades es tata les; rrecucntc me nte
COilsiSte en la ejec ución d e la legislación, La mayo r parte d e la s leyes
--que co mpo neñ nuestros códigos son , o bien los ins trumentos pa ra J¡¡
ejecución d e a n te r iores d ecis iones po líticas. que tras ladan aho ra d ic has
resoluciones a la vida de la comu nidad . o bie n t ienen un carác te r eSlric-
tame nte ut ilitario al regula r exclus ivamente el desar rollo normal de las
relacio nes sociale s. Ej emplos d e ta le s leyes p uramente técnico-utili ta rias
son dis posiciones sobre la s a nidad pública , sobre medidas y pesos . y re-
gulacio neS' análogas. S u cualida d e s pecífica es que son a xiológicame ote
ne ut rales y no a rectadas por los contrapue s to s intereses pluralistas , U!.
legislació n ha dejado, pues. de se r una cat egoria fun cional sepa rada o
sepa ra b le d d re:.to de la s Ol raS acti vida des es tatales, tal como e ra co n-
cebida e n la teoría clá s ica d e la sepa ració n d e pode fCs ,
La a dmi nislroción es el aspeclo d e la ejecución d e d ecis iones po lítica s
qU ~ l r g ~~ co n más fr:ecueñCl'3 crlia ,r j,la- dia ri:r;-y-c s tc a specto c o rres-
poJ1 e a l o- q ~ c tradiciona lme nte se ha llamad O" .. ejecu t ivo-, Bajo esla
e afegoñ 3 Seae bc e n tender la a plica ción , lanto d e las d ecisiones polfticas
C0 ll10 d e aq uellas d is posiciones d e ca rá c ter técnico-u tilita rio a la s necesi-
dade:; de la vida de la co munidad . Pa¡-a e s tc fil ~ la función de la
cj;;;ució n polit ica es tá equ[ pada-con u n p lantel d;- p crso n ~ - fu ncio na-
rios, b uroc racia gu bcmall1ental=-q ue a plica n a l cas o concre to las no r-
~ ma s ge ne ra les d e la leg i $ la ci ~ .!1 Eñlii 'SOCied ad estata l d el s ig lo xx, se
puede co nsid e ra r como e l fe nó meno más d ig no de se r res altado la trans-
ro rmació n d e l Es tado legislativo en el Es tado a dm inis t rat ivo, Po r el e no r-
me crecim ie nto que han clI:perime ntado las inter"enciones a d m inis trati vas
A S ~T O , \I i. \ DEL " ROCESO CU IlIORNA MES TAL 67
lle vada s a cabo por el Es tad o d e b icncsta l' en la vida d e la co m un id ad ,
ha habido necesidad d e dctega r la mayo r pa rte d e la runció n leg islat iva
d el parlamen to e n el go bierno y en la s autoridades. Es to ha dado luga r a
q ue los con tac tos ent re el ciudadano y las autorid ades estata les se h icie-
ran mucho m :\s frecuentes, Cuan t i ta ti,,¡¡ meJ1\e, a la admin is t ració n h!
co rre sponde la mayor parte d e la ej ecución d e la d ecis ión pOlítica y d e la
IO tulidad de la a c l n'idad es ta lal.
La le & i ~ la ció n )' la ;¡d mi nist ra ción no son, sin e mba rgo, la s ún ica s pa.
~ i b i lid a d es para la rea lizació n d e la s d ecis iones fUTld ame n trt le s. La fun-
ción j udicia l, e l te rcero d e lo ~ poderes equ iparado a los o t ros d os e n la
divis iÓn tr ipart ita el á~ i ca, d ebe sufrir ta m b ién b ajo la nuc\'a dh'isión una
s ignifi ca ción capilis tlemil1w io Cuand o J o hn Loc ke escribió su T\\Io r rca·
¡rses 0 11 GOI'U¡U /l Cnl ( 1962 ), no e staba lod,lVÍ.l en l'igencia e l Ac t o f Seulc'
rnc l1 t ( 1700), que fundame n ta ba la illdt' pe ndencia de los juec I's y no le
fue necesa rio. por lo ta nto, reconocer a l poder judicial como u n pode r
p ro piamente dicho, Tam poco se s int ió obligado Mon lesquieu a conceder o
a la función j udicial el mi smo ra ngo que a lo s otros dos d e tent adores d e l
pode r, gobierno y pa rla men to, La famos a y - pa ra m uc hos mis tc riosa-
frase de q ue el pode r j ud icia l . de\'ie nt pou r a jos ; dire , in vis ib le e t p res-
q ue nul _ adq u iere, pucs, u na signifi ca ción muy d e finida: " 10 que el j uez
re a lmen te hal'e es a pl ica r la norm;¡ gene¡'a l al cOlTespondie nt e ca so co n-
cre to, Dad_o. p ues, que el 'juez ejecuta la ley e n una forlll a parecida,
au nque con difere ntes técnicas a como lo ha ce la adminis tración, no rea-
liza u na fu nción indc]'lc ndicllt e en el proceso del pode r. La func ió n
jud ici al es fundame nta lme nl c ejecución d e la decis ió n política fund ame n,
ta l to m ada an teriormen te y que se pre se nta e n forma lega l,
La ind epende nci a d e los j ueces fue U II postulado polit ico y no run-
cional. moti vada e n I ngla terra por e l d eseo de q ueb rar la pre r roga t iva
rea l y d e i nl rodu ci r e l Est ado d ... derecho, En Francia. las con s titucione..
revoluc io narias, i nn uidas po r las C'l: pcr ie ncia:. ha bidas co n los par/cmc llts,
p resci ndiero n s ig nific a l iva me nte de elc \'a r la funci ó n j udicial a la a lt t....
gar fa d e pa rlll er co n los m is mos derec hos en el p roceso POlílico . mien-
tras q ue p usic ro n. e s bie n cie rto. e s peci al eOlpeflo en insis t ir sobre la
indepe ndencia j ud icial.
El judiciol review ame ricano (co n t ro l j ud icial ), por el CU:I! los t ribu-
nales a l o po ne rse (1 l3s d ecis io nes del c Olg r e~ o y d el presidc nte se !13 n
cons t it uido e n u n tercero y aut én tico d cte n tado r d el pod er. 110 I)e rte nece
e n absolu to a la leo rla clásica de la scpa ración de poderes, Ma te rial,
v
caphlllo XI: tddo en el ~O l e xl o esla nll rmación
17. EspTl ¡ /les IOIl, li bro VI.
M: refie re a la d"spenona\i;(acióll del dc tcnl3dor del pode r judiciat : . 0 11 n'a poiol
eomó nu d k melll te j ugC) devan! les yell"'. el on er.tllll la m ae iSl ratu l'e e l nnn les fila,
~ js t r au ,·
 68 rROCF.SO POLtTl CO; Y TIPOS DI! GODI F.R¡';O
menle, pertenece a la categoría de l control político y será tralado en s u
lugar apropiado.11
r
Si se aplican ahora las C3u..ogorfas de la ejecución, de la decisión poli-
~. fu ~d an: nla~ ~ ~ ~ i ~t cma político de l consIÍlucional is.!ll0 y de la auto-
c raCia, se pOari1 d l"Clf que en e l constitucionalisnlo d icha {unció n, igual
que la funcLQ[L..fIc"la decisión poHtica. está distribui<Q ~ptr
cíetn ta~ ores del poder. El parlamento paniclpa al formul~
. la legislación 13. decisión política tomada , y a l establecer para la comu-
, nidad las . reglas puram ~ nt e técnico-utilil'a ri as. El gobierno participará e n
esta fu nCión a través de la administ ración por medio de sus autoridades
Y. fun cionarios y. finalm c_ntc. los t ribunalcs lo harán al resolver los casos
concrc tos de connictos de i ntereses, as í como al con trola r a~pliment
la legalidad de la administración, es dccir, si la ac ti vidad administ ra tiva
se e nc uent ra de acuerdo con la ley. En una au tocrac ia, por otro lado. l'I
único detcntador del poder monopoliza la ejecución de [a decisión fun-
da me ntal, y si bie n puede de legar, segú n considere oportuno, la fun ción
e n ay udantes y órganos jer árq uicamente subordinados, no les o torgará
sin e m ba rgo ni nguna a utén tica independencia que se escape a su c;o¡clu·
sivo poder de mando y cont rol.
- . ¡'(JUn co j
--EL CONfROL
El núcleo de la nuc\'a divis ión radica en la te rcera runción, ;;; ~¡;. :-­
el cont ro l político.'· En una perspectiva hi stórica, e l cOllstitucionalismo
ha. sido la búsqueda del med io m ás eficaz pard mode rar y limitar el poder
. político, prime ro el del gobierno y dcs pu ~s el de todos y cada uno de los
\ delentadores del poder\Er lombrcraCionaC desconHa por na tu raleza de
todo po er i1 m i ~c o n toda razón. S i e l fin más noble de la sociedad
es a lcanzar aquel estado que pe r mita el máximo desar rollo de la pero
sonalidad de cada m iembro, se puede decir que e l grado de acercamiento
a dicho fin se corresponde con los progresos que cada socie dad cstata l
ha rea lizado e n re lación con aq ue llas ins tituciones des tinadas a controlar
y limitar el poder politico. El act ua l retroceso que expc ri me nta la li ber·
tad se reneja en la poc'd Cuer.ta o eliminación dc dichas instituciones d~
control. El efical! para el control del poder politieo con·
a diferentes de·
dicha
; ,
]8 , Vid. ¡,.frll. pá~. 30tI >. $ S,
,19. M AI.!Jl ICl! D U\ 'F.JI.cat. D roi, consl illuiOllllel ~I ilutilflliolls poliliqut'.S (París, 1955 1,
doot<:a a este aspecto una sección ma.e$tnl (pá¡:, 197 Y 55.) bajo el , '!U lo . 1....
limilal ion des goo\·efn3.nl,b,
ANTO~f DEL PROCESO GUBERNU t ENTAL .9
e n último t é .!tinD~pe ra l"' panl "<J u e.a , po.siblcuna<NOtd esta tal
~"t:5'OIs ribu ció
n de l poder ent re d h'ersos detentado rcs s ignific-;--
_ d e l o~ una limitac ion 'y un cont rol ~ a ; t ra vés loo
.. e. ra ." ~ ad~!2 de clleks
atld bala!,lcts - frenos y contrapesos-, o, como dijo Montcsq uieu en
fórmula [amasa, - le pouvoir arrc te l} ' pouvir~.
';: difere ntes _ ¿CómO se ejerce la función de control? La respuesta va ría ~gü n el
3t ra'VésCiC l ipa d e gobierno, y de hccho la dife re ncia entre las fo nnas de gObierno
radica en el modo de establecer la func ió n de control entre los diferentes
tle te ntado res de l poder , así como e n la inte nsidad con la que funcionan
we.lichos controles. En la época de formación del constituciona lis mo, estos
con t roles fueron sólo eficaces entre el gobierno - la corona- y e l parla.
me nt o. Posteriormen te, este dualismo originario se trans formó en [a ca·
nocida conformación tr iangula r dd pode r , en la c ual al electorado le
correspo nde una fun ción de control, como á rbitro e ntre los o tros dos de·
... t e ntad ~ r cs d ,E:Od~ El punto c rítico en el que el e lector ent ra e n la
esccna política se produce con e l tri unfo de Pit[ (17M) e n las elecciones
gene rales des pués de la coalición de Fo;o¡·Nonh ," Pero e l l=Cconocimiento
to tal del e le c torado como s upre mo de tentador del poder se hizo es perar
casi un siglo en I nglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando se
democratizó el derecho electoral. La irrupció n del electorado, o de l c pue-
b lo_, en la realidad polít ica debe ser a t ribuida a la teoría y prác tica de
la Revolución francesa. Al princ ipio, la Asamblea constituye nte de 1789
tendió al concepto de representació n de tipo é li te tal como se encue nt ra
e n Montesquieu. La Cons titución de la Convención ( 1793), estableció flr·
me men te e l princi pio de que e l poder de l gob ierno sólo d e riva su legiti·
midad de la \'olun tad de l pueblo , e i ntrodujo as! el sufragio unive rsal
(sólo varones) como realización de la \IOlofllé gétléral l! d e Ro usseau .\:F·"
s iglo XIX aceptó, como algo dado, la basc dcm ocrá ti c3"de ~ l - pr Oces o dcl
poder, poniéndose ésta de manifies to en la ampliación del derecho de
voto, en las elecciones libres que e;o¡presan [3 verdadera voluntad del elec.
lo rado y en la li bre com pet ició n de los partidos polfticos en los que se
o rgani:zaba e l e lectorado como dete ntador del poder independien te. La
función de cont rol se distribuye así entre todos los dete ntadores del
poder: e l gobierno, el pa r lamento y e l electorado . ....
- ~s t e punto es necesai1O haccr..Una im"portante aclaración: la dis-
tribllció" ~ I ~er QQ.lítico......}' el pOlllrol de l .J>Oder Pol í tic~o n dos
categorias iguales, sino que se diferenc ian, La d is tr ibución del poder s ig-
nifica en si un reciproco control del poder. Cua ndo dos dctcn tadores de l
20. Sobre c~lo se insislc en u n:> d e hu ob ra s clás k a s dc l parlamenlarisma'
R')8EMT R~, i~D PflrllllnenlClrisc!le Regiullnr in i l ,r er ""ehU .. ,md ihrer ,,,,,,ehlel;
Fo rm (Tubmlla , 1918), ~I. 18 )' ss.: del ~5 1 no, Le r~gime PII r /emenlllir e (Paris, 192-4),
Pá,l, ] ~ Y ss,. C~r: . la mb,~n las no~a s c nllca s de EIlSST Fp"u:'\:I(EL, Di ~ r epriiselltlllive
,,,,d ~ , e pteb,nllllU KQlllpoott!tlle Jln dcmo krClli5c1lctt VufIlSStmg$$t aa l , Tubinga, 1958,
pá,. 53 Y ss.
 70 I' ROCESO I'OL(TlCO y TIPOS DE GOBIEIIJ'O
p~e r en el ejercicio de u na función, por ejem plo d e: la legislación. están
ob hg ~dos a coo perar, no pued e impo ner ,el u no a l o tro su opinió n . L<l
d iv s ió~}a funciól !.~g i §' [!l~iva _ c!1 tr Llas _ .d os .cámaras parbrncntarT:is
c;;cr s istema bicameral, la exigencia .sic una confinntlCión del '&Mdo
pafa un n o m bra m icnlo hec ho por e l p resi d-enlc a m e r icano, la necesid ad
de refrendo por el gabine te de un actu político d el monarca o del prcsj-
d Cnle de la r epúbl ica, el p lebisci to p rescri to para la enmienda const it u-
cional -~os éstos s_on ejemplos de la funci6ñ"d.e con trol e" virllld de la
CUñSl i lllciól1, segun la c ual un :lelo po lítico sólo será eficaz cuando dh'cr-
s os de tcntadores d el poder p a r t icipan y coopera n en su realizació n. Per o
la dis trib u ción del pode r no agOta la esencia d e con trolar el poder. ÁP;;::
t~ de las ind}cadas, e xis tcn unas técnicas del con t ro l au tónomas q ue e l
d e tentador d e l poder p uede u sar discrecio llal e independientemen te;
el d ~ t e ntador d e l poder es libre de aplicarlas, _ es ~ dc ci r , puede hace rlo,
per.o n o está obligado a e llo . Asi, pues, e s tas técn icas no a parecen nece-
san ame nte en el proceso poli tico. Se pueden ci tar com o ejemplos: e l
VOI~ de /lO cQnfianza del par la men to al gobierno; el d e rec ho del gobie r n'tr-
a dlsolvcr el par lamcnto; el d e rec ho d el e lectorado a r ech a;mr en un pIe.
biscito un a ley e mitida po r el p arlame nto y por el gobierno; el veto de l
p.residente ame rica no a una ley del Congreso ; el d cft.-cho judicial a con-
t rolar la const itucionalidad de las leyes del Congreso o del Parla m ento.
T<m9s ést os son med ios de contro l a utónomos y est á n rese rvad os a un
d e t e rminado de ten tado r del poder, que los ej e rce independien temente de
la acción d e los o t ros. En el Es tado consti t uc io na l, la función de cont ro l
~b l .: , p o..'" '.!fIa parte ~ o ns i s t e en e l h e~ ho
tIe ne fugar c uando los d Ive rsos de l cntadorcs del poder e stán dis puestos
a ~ ~ c2!Jl.~n ac tua ~ i (~ n .:l A EI~í s..:. da el cont rol por la d istriQució n del po-
deL Pero e l control puede ta mbién consis tir en que u n detentador del
~Li mpi da la rca lizaf ión de un a cto e st ata l, o que ponga en juego su
exis tencia com o ocurre en e l caso de un \'o to d e no con fianza d e l parla-
m e n to al gobierno, o la disolució n d e l parlamento POI- el gobie rn o. Aqui
se da e l cont rol a u tónom o d e l pode r. Distribu ción y co nt rol del poder no
son en todas l as ~ ci r c unslaci S idé n ticoS":\Efjlüñfo c i"!f1cO -dc lii3liñdOñ
d e ~ ntrol político ya c e en la posibi lidad d e ex igir res ponsabilidad politi.
a Exis te r esponsa bilidad polít ica c u:mdo u n d e terminado de te ntado r del
poder tie/le q u e d ar cucnta a o l ro de te n tador del poder sobre el c umpli-
mien to de la función que le ha sido a signada, por ejem plo, el gobierno 31
pa rlamen to, el p3rlam e nto al gobierno y, en ultimo t é rm ino , ambos a l
elec torado.
La r es o nsabilida d potitica es ta m bién una invención d el constitucio-
nalis mo moderno. La res ponsabi lidad d e u n fun cionado elegido fue u na
ins t it uc ión perfectame nte corr ien te en el cOlls ti tucio n alismo de la Ant i-
..¿ü edad; asl, por cJem plo. los funcionarios ate n ienses tenian que da r cuell'
ANATO.\l fA DEL P ROCESO GUBERNAMENTAL 71
la a una aut oridad de t ipo judicial ,u las for mas diferen tes d e r es ponsa·
bilida d a 13s que est¡lba som e t ido e l funci onario republicano e n Roma
'l
con relación al c u m p limien to de los deberes de su ca rgo, o b pe rma ne n·
)
tI;:, si n ningún plazo de prescri pció n, res ponsabilid ad d e lodos lo s fun do- (
n~r i os t.11 la notable o rganizadón es ta ta l de la re publica Ol igárq uica ven e·
c lana. Aun d e n tro de un amb iente au tocrálico, la respo nsabilidad
personal de los fu ncionarios su bor d ina dos frellle al ún ico detcntador del
poder es un req uis ito indispensable del monopolio del pode r,
La responsabi lid:ld co m o insti tución d e contro l const itucion a; es nueva -
m e nte un a inve n c ió n de los ing leses. Su~ tiuyó bs p revifls y toscas fo rmas
de resJlonsabilidad pe nal por medio d e la aClIsación (impeacJm/lmr) y a c-
tos sem ej a ntes d e la jus ticia legisla tiva (bi/fs 01 altaillder), u sadas por e l
parl3me nto con tra los consejeros y funcionarios d e l rey, La importancia
de la r esponsabilidad polít ica pa ra e l cOl1t l'ol co ns ti tucional dcl ¡)oder ¡)Olí·
tico difícilmente puede ser sobres timada. Fue el ariete racional q ue el
cons t itucionn lismo u só fre nte a la s umis ión m ís tI ca de los d est inatarios d e l
pode l' bajo la au toridad d e origen di vino de l gobierno, Cuando e l principio
de la responsa bilidad poHt ica e stuvo incorpo rado a l proceso po lít ico . fu e
posi ble pri\'a r n I gobier no o al parlamento que estuviesen en e l cargo d e l
de rec ho a ejerce r el poder, p ud iend o ser dcs t ituidos y sus tituidos d e una
fo rma constitucional , es d ecir, si n recurrir a la fuer13 o la v iolencia.
....:..r::a-responS:ibilidad politiea se ins t itucionaliza scgún el ti po de gobier-
no e n e l VOIO de no confian za del parlame nto al gobierno; e n la posibi-
lidad concedida a l go bierno d e diso lvcr e l parlamen to; y fi n3 hnellle e n
de que un ac to estatal. sólo las nuevas elecciones po r m edio d e las cua les el pueblo pued e confirmar
o rcc h aza r a los d c te ntadol-eS d e cargos par lamentar ios o Gu be r na m ent a-
les. la respon sabilidad política se ha convert ido en la técnica m ás eficaz
'para cont rolar al de ten tado r del pod er.' - - -
y a p¡ i~; d ~ ahora la c a tegoria de l cc":,lIt ro l politieo en los sis te m as
politicos del eanst itudonal is mo y de la a utoc racia: el cons tiluciona1is mo
no es solame nt e u n gobierno con una base d e E s tado de derecho, sino
(lue significa un go bie rno r es ponsable. Un gobie rno se pue d e cons iderar
como res po nsable c uanuo el ejercic io del Jloder pOlit ico está d istribuido
y con tro lado e nt re d ive rsos d e lcn ladores del p o dcr ~Jé Cl icas deIJ;OJ1:
t ro l en s u to talidad están anclada s cn la const itución, la sUI) remacla de
la c o nst itución e s el remate de un sistema integ r al d e cont r oles políticos .
2\. El funciona rio e ~ l" b a some lido no sólo a 1:1 dokimusia - la invL"'l¡ a ~ió n so-
bre ~ u ronduct:l imach a nl" como ciudadano y $U lt allad dcmocr.\l ica anles de ocupa r
el c a rIO--, sino 1,ullb ié n a un intenso c., a me n d el ej ercicio d e ~u (:1'"\10, U"lIS fina liza,·
el pe r iodo d~ éSle, ame la logis l<liyelllll)' II Q/(Cfr. GEOR\; B USOlT. Griecll ische SIGa/{_
k .",de ( Pane 11 , de 111!ISR 1Cll 5\'0Il00.\ ) (Munich. 1926 ). pálls. 1072 y &$., t076 )' s ~ .
 72 PROCESO I'OL fTICO y TIPOS DE GOB1ERSO

E l gobierno autocrático está caracterizado por la ausencia do! cual-

quier tipo de técnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsa- ,.
bilidad política del único de tentador del poder; la ~o l udón eS..iQuí la

I
ullima ratio. El poder no es tá sometido a ningún límite... está ~ ra de
~qut ~ c2 l g~ 1 P:'~. faso deqUeestuvicsc Sübordintldo a otro
dete ntador del pode r que estuviera en situación d e controlarle, ti sis te ma
_ habría dejado :!e s!r a~t ~ rá~ co. _ _ __ _

CAI'fr UI.o III

I LOS TIPOS D E GOBIERNO EN LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIFICACi ÓN DE LOS TIPOS DI! GOB IERNO

.. En los capitulos precedentes se ha puesto la base con la c ual se puede

ahora abordar la investigación de los elementos que dife re ncian los diver·
sos tipos de gobierno que, a lo largo de la historia, h an aparecido en el
marco de los dos sistemas polltico s de la autocracia y del constitucio-
nalismo. Como clave se rvirá la dist i nción entre di stribuc ión y concentra·

,
ción dcl ejercicio del poder político.
El sistema político de la autocracia se caracteriza por la exis tencia
de un único detentador del poder cuya competencia abarca la función de
I
tomar la decisi6n política fund amenta l. así como su ej ecución. y que
además está I~ d e cualquier control eficaz. En oposición a esto, el caos-

, titucionalismo presenta u n sistem a polhico en el cual coexisten di versos

e indeptndientes d e~
de la volun tad estalal.
t ado r e s d el poder que cooperan en la formación

,
I En la o rdenación específica de los dispositivos para e l interjuego y la
coordinación de los diferentes detentadores del poder e n la decisión po-
!jlica, la ejecución de dicha decisión y el cont rol político , proceso éste
I que conduce a la form ación de la voluntad es tatal, yace el crite rio dife·

•
renciador de los diversos tipos de gobiernos constilucionalcs.
Sin embargo, es necesario tene r bien claro que pese a l carácter fun-
• da mental de la dicotom ía de los sis temas polít icos, tan to _autoc racia "
como «constitucionalismo,. son conceptos genéricos. Dent ro de cada uno

,
I de estos sistemas se producen considerables variaciones en la configura-
ción del orden del pode r, que es tará cada vez determinado por la tradi-
ción nacional de la correspondiente sociedad estatal y por el clima socio-
l poli tico de un determin3do pe riodo histórico. La di slinc ión se compli ca

• I
todavia más por la existencia de sit uaciones transitorias y configu r,¡cio nes
intennedias, fenómeno q ue ha dado lugar a que se desa rro lle una especie

••
•
 74 I'ROC ESO PO LfT l CO \' TIPOS 1)(; GOUIIlR SO
,
.,:.--d e sim biosis entre ambos s istemas: un sistema político loma p restado
i nstituciones y técnicas que e n s i pertenecen al ot ro sis tema. r e ro a u n
teniendo en cuenta estas formas m ix tas y combinacio nes. el núme ro d e
los tipos básicos de gobierno dentro de cada uno de ambos s istemas
poli1 icos es sorpre nden temente pequeño .
En medio de todas las difiCu ltades con las que se cnfrcllla des de hace
u na gene ración la d emocracia constitucio n al y debido a l nel,ual resurgi r
d t': la autocracia. se suele olvidar con faci lidad que du rante el período
más largo de la hi~loría ha existido un o rden d el dom inio e n el c ual los
destinata rios del poder se somet ían incond iciona hncn tc 31 dominio indis-
c utid o dd correspond iente de tentadOl' d el poder. Períodos en lO!> c uales los
destinatarios del poder poseyesen una r el~ lI iv a Iibcrlad para de termina r
s u propio destino polít ico. han s ido r'a ros y de cor ta du ración. La comu-
nidad hebrea bajo la ley de Dios, la g lo ria y e l es plend or de la d emo-
cracia gr iega y la vi rt ud chrica, conscien te de la lega lidad , d e la Repú-
blica ro ma na rue ron sólu islas e n la corrie nt e del poder estata l absoluto.
Posterio rmen te, el absolutismo, segun el modelo de l im perio roma no y
bizan t ino, se ex tend ió sobre toda Europa para durM la rgos s iglos, in-
terrumpido solamen te por el eons ti tociona lismo o ligárquico localizado e n
cierlas c iudades il al ian3s y e n Eu ropa occid en tal. L, 'a utocraci3 del ú nico
deten tador d el pode r fu e, pues, la !fpica f orma del d om inio e n Euro pa
hasl a que a t ravés de ulla conc a te nació n mila grosa d e incen t ivos polí-
ricos, económ icos y religiosos s e produ jo e l conStiluci011 3lism o mod e t1lo
.en la I nglal e rra p urit ana.fDc aq uí, se exte ndió primero a l Nuevo Mundo.
d espués a Francia, y posterio rmente al resto de EUI-o pa occidental. Fue ra
d e Europa occiden tal y d e América, la autocracia per maneció como la
forma exclus iva del d omin io has ta nuest ros días. e n los que ha te nido
que re t ira rse an te e l carro triu nfal d el cons titucionalismo sobre to d o el
glo bo terrestre.
Si negati vame nte, la au tocracia se caracleriza por la auscncia d e una
dist ri b ución d e l poder e n tre diversos e independientes d e ten tadores del
poder, y pos it iva me n te ¡lOr la concen tración de la to talidad d e l poder en
la s manos de u n solo d etentado r . lib re d e c ualquier lim itación cons titu-
ciunal , debería resultar fáeil ide ntifica r u n s istema au tocrático con la ayu-
da dc esle c riterio. Aunque sus dife rentes formas de aplicac ió n parecen
opera r con los mismos o parecidos dis posi tivos dellX)der, la .. autocracia»
es sólo un concepto genera l; s us s u bd ivisiones, es decir, los t ipos d e go-
bierno propiamente d ichos, esta n d e te rm inados por el lelos id eológico
sobre e l que se basa e l monopolio del poder de su único det en t ld~No
servida , pues. a una cla sifiCaciolÍ út il el agru par bajo el lñismo concepto
d e Estado autoc rático el cesaropapis mo de Bizancio. la teocracia budi sta
e n el Tibe t y el Tercer Rcich d e Hitler , todos ellos s in duda a lgu na es-
truc tu ras a u tocrá t ica s. S us fmes ideológicos y s us medios de gobernar son
TII>()S DI! GOII1EKNO I, S L\ AUTOCRAC IA 75
tan diferen tes q ue no cabe someterlos a una categorla új¡ ica. Además, en
nues t ra é poca, en la que. todos los dc tc ntadores del poder afi r ma n el prin·
cipio de que la legitimidad de todo dominio se deriva exclusivamen te de
la voluntad d el pueblo, se ha intl'oducido un n uevo rasgo en el repertor io
político: la au tocracia encubre su estructura au tocrática de trá s de u nas
prctendidas instituciones y técnicas constitucionales. Como lo ex ige el cli-
ma idcológico de nues t ro t iemlX), se p:lga r{1 el correspondiente t ributo al
constitucionalismo en forma, esta vez, d e mera confesión forma l; pero en
rcalidad la a Ul ocracia es s u complet a negación. Es te oscuro m imetis mo
dificu lt a la identificación a prima locie de un sistema polhico como aulO·
cn\t ico y exige sielllpre la penetración e n su efectivo proceso d e l poder.
R tG I.\IEN AUTOR ITA RIO Y Rt1GtMIlN TOTALlTARJU
Difícilmente se puede encont rar un concepto polít ico que haya tenido
u na Significación ve r bal tan equ ívoca y mayor semán t ica casuís tica que e l
concepto d e _a utoc racia». Diversas designaciones se intercambia n según
la época: _d ictadu ra », derivado de la clásica concen tración del poder e n
el caso de un gobicrno de c l"Ís is en la Roma repub licana; I _4.espot is-
mo_ y . ti rani ~, a m bas designaciones usadas como juicios de valor q ue
s e refieren m as a la ause nci a de l Estado de d erecho que a la e xi ~ t e ncia de
determi nadas ins t ituc iones gubernamentale s ; _Estado policía», porque
una moderna a u tocracia sólo se puede mantCll{'r a base de un régimen de
fuert c co acción; v, fin almente, .. to ta!iwrismo. o «au torit arismo». que se
e mplea n frecuentemen te como s inónimos. L'l mayor pane d e estas de-
s ignac iones son de e Elráeter descriptivo emociona l. Sin embargo, para una
clasifi ca c ión científica" d'; los órdenes autoc rát icos, la dis t inción en tre ti·
pas tota lita r ios y a utorit a r ios es esencia l y útil. ~
l. CfL el út il n:~umc" llc Cu sllm L. RosSITEK en COlIs tir"tl'Otl41 DiCICJlarslrip
( Princcton, N. J ., 1958). p :'i l/. 15 Y ss.
2. E l desapar=ido FKM'Z l.. N I ;U "'~ Il)(, <:mprcndió este iutemo en sus _Note'l o n
Ihe theory ur dictato,·.:.hip_, publicadO en Tlle /)~mocral; /l/Id Ihe ""Orodlar¡"" S",.u
(Glencoe. 111 .. 19511. p;'a¡:. 233)' s s . Su in,..".t ipdón se basó en p rimera línea en ta dIS-
tinción entre do!; Grandes catqori;>s, esto es, la. dict:u.lura cesa rista y la dictadunl to-
talitaria ¡",nque tratÓ l:unbi ~ n de l),lS<lda la dic tad ura const;tucio,lal mm:!"a y la
rnonarQ;tia absoluta. Pero aunque le hubiesl: sido posible Lbr una elaborac ión d cfi~;.
tiva a sus _Notes_, ~ s improbable que s u clasificación hubiese akanudo la n«csa rra
to talidad y matitadÓn. ya que no dis tinguió elllre los tipos r01atitarios y autoritarios.
¡' resc in diendo de esta h l ra , mlL<:has de sus concl usiones sacndu del mater iat histÓ-
rico corren pa""lclas COn I:LS concepcionu del aUlUr de estas líneas. NoR.\uS L.
SlA-'lI'li, II'hy Dclo~a/ u Fa ól (Not r e Dame. t nd., 1957). p;l¡: . 16 y U ., distinaue enlre
d ictadul1Is moná rquicas, militari stas y d~ partido. }' señnla Inmbién, a C~ I · tl\ d amcnte
(pág. 22). Que en "bsoluto too:.s tas _dictadun.s. deben ser catificadns de _fascis ta s •.
3. La llislinción fue usada por pnrncra ' el DOr "ARI. LOt::v.·B,SrJ;IS, Br<lúl ",.de.
Vargas (Nueva York. t9-lZ). ,~a . 399 y u .. pU:l estableeer que el ~8imen de V a]"K·'~
no fu e ni fascista ni 10laliwrio. De f .... l"m~ ~c mejarn~, H U16ur ,l.. M.4rTltE\\'S lI el~
1,
76 PROCESO I'O LiT1CO , . T II'OS DE GOB I ERNO
El régimen autoritario. - El concepto _a utoritario_ carac teriza una
o rgani zación política en la ella'! un ún ico de te ntador d el pode r - una sola
persona o . d ictador _, una asamblea, un comi té, u na junla o un partidG-
I monopoliza el poder político sin que les sea posible a los destinatarios
del poder una participació n real en la fo r mación de la volu ntad esta ta l.
• )
El único de te ntador del pode r impone a la comunidad s u decis ión políti.
, ca fundamenla l, esto es, la _dic ta _ a los destina tarios de l poder . El término
I
se refiere más a la est ruc tu ra gu berna men tal que a l o rden
•,
. aut o r i l a r ~o.
social. E n ge neral, el régime n a uto ritario se satisface con e l cont rol polí-
\ tico del Estado sin pre lende r dominar la totalid ad de la vida sociocco-
1 nó m ica de la comunidad , o de termina r su ac titud espiri tual de acuerdo
I l con s u propia imagen. La exclusió n de los destina tarios del poder de la
,
participación e n el p roceso pulit ico no es incom patible con la existencia
I de ot ros ó rganos esta tales j unto al supremo de tent3dor del poder, espc·
cialmcnto:: d o:: una asamblc3 o de tri b un31es. Pero es carac te rístico de l
•, régi m en 3utoritario que es tos órganos sepa rados, o bien están sometidos
al control to tal del único de tentador del poder, o e n caso de conmcto con
este están o bligados a cede r. Este tipo de organizació n auto ritaria , fo ro
, mali7.a casi siempre su configuración del poder e n u na cons titución cs·
c rita, cuyas nonnas, como se aj us tan a la configuración d e hecho del
•, pode r, son o bservadas ~ a l me nl e. Tampoco es incompatible este sistem a
político con e l respeto a los p rinci pios. del Es ta do de de recho tal como
están a rt iculados en la cons titución.
• Los derechos a la vida, li berlad y propiedad de los destina tarios de l
,•
poder es tá n asegu rados, mientras no entren e n colisión con el obje ti vo
y el ejercicio del poder poHt ico. El Estado «no r m a tivo_ coexiste con el
s tado de . p re r rogativa •. ' El regiI!!.e n autorita rio posee s ie mpre una
•
{ ideología -ni!'lguna socied ad estatal puede e.tis tir sin ta l autoj us tifica.
¡ ción mo ral o intelectual- a unque la mayor par te de las veces ni estará
~
• consistente me nte fo rmulada, ni será ejecutada e n todas su s consecue n·
cias. La idco l o~ í a esta ta l se limitará, e n el m ayo r número de casos, a
\ defe nde r y justificar la configuració n del poder existente como est ructura
de te rminada por la t rad ición, o como la más a p ropiada para e l bil:n d e la
",. comunidad. La ideología qui zá más ge neral y cor rie nte de los mode rnos
~;u t or it a ri o s es el naciona l.i smo.
Históricamente, la fo rma autorita ria dc gobier no es un tipo muY¡
impon an tc de la organización poHtica. Se la encuentra po r una parte en
-
el período de transición del absolu tis mo mo nárquico a la democ racia
constit uciona l y, por ot ra parte, en ese proceso regres ivo del Estado cons-.;
a la conchuiófI efl su «Rcport o f Spai n, h (New York T imes, 17 de septiembre d e
1956); «a pesar d~ ~$ t os hec hos Espai'la flO es un pals totalitario, sioo auto
4. Esta dicotomia esencial fUI: expuesta por E KJoi ~ "T FItA EK ~1!.L en su an~li!
réZim t'fl nazis ta. fI.e Dual Slale (Nue\'a York. 19411.
T I POS DE GOBII!.R.""O EN I.A AUTOCRACIA 77
,. tituciona i a la hegemonia de l poder ej ecuti\"O que se ha prod uc ido en nues·
tra época. En es tos casos a parece lo que an te riom lente se d es~g n ó como
el carác ter .. sincrético _ o «simbiót ico » de las fo rmas de gobie rno: por
eje mplo, la mo narqula .. legitimista . cons titucio nalmente li mi tada de la
Carta francesa de 1814 retuvo, deb ido a su s ituación en la e ncrucijada
his tó rica carac teres au toc rát icos de la estruc tura de l poder propia del
clltcietl r¿gime, mie ntras que al mis mo tiempo se t uvo que inclinar aote
las CIlpcrieocias constituc ionales de la precede n te Re voluciÓn fra nce.sa.
l a forma de l Estado auto ri ta rio re presenta un importante lazo de untón
en la e voluc ión del Estado a utocrá t ico al Es tado cons tituc io nal. E s te
ti po ha servido de modelo, prác ticam e nte, para todas las m o narqu ías
cons tituciona les hasta q ue estas mis mas se han t ransf ormado en manar·
quías parlame ntarias: su est ruc tura se ha ma nte nido e n al bounos Es tados
-en Alema nia y en los Balcanes- has ta e l 'final de la primera gue rra
mundial ,ocasio nalmente, has ta época pos t e :l ~ ,_
r Óti="a ve rsiOñlilrs(do e l Re ic h de Bismarck, un régime n fundame nt .
fne nte au to r ita rio aunque camuflado ba jo una fachada de i ns titucione..!.1..
( técnicas dem ocrát icaslErKaiser no'iñ6faba y ~ d es tiuía - di sc r ecioñarm n .
te al cancili;;:del Relch s in estar ligado o influido por e l apoyo u has·
tilidad que d gob ierno p udie ra recib ir del Re ichs tag ( Pa rla me nto ) ele-
gido democrá ticamente. El Kaiser y s u canci lle r de tentaban e l mo no polio
de la decisión política sin estar suje tos a u n con t rol a t ravés del Parla·
me nto o del e lecto rado. El Rcichs tag no podia destituir d e s u cargo a l
cancille r re tirondole su confia nza , y no era consultado pa ra la iniciativa
de la decisión polftica, ni pa rticipaba ell ella. No exist ían verdaderos par·
tidos gubernamentales o de opos ición . El gob ierno p,:¡rlamc ntario erd
evitado de li beradame ntc. La dinámica de los par tidos e ra caóti ca y no
te nía o bjetivo, y el canc ille r disponía de mayo rias ad 1I0c, constituidas
poi' cambia ntes coaliciones de pa r tidos, para tra ns formar e n ac tos legis·
la¡¡vos la d ecisión política tomada pre viamente por é l. El do mi nio del
emperador pe r maneciÓ a u tori ta rio h as ta el fin a l del Segundo Reich -es
decir, hasta la de rrota de 1918-, s in darse una efectiva p a rticipación de
los des tina tarios de l pode r en el proceso del pode r mis m o.
- \ Los regím enes auto ritarios ca rac terizan ta m bién esa e volución r e g r ~
sh'a de una democracia completame nte ,:¡rticulada a u n neoabsolutis mo;
se exle ndieron , t ras fi nalizar e l ve ra nillo de S an Ma rtín de las de mocra·
cias constitucionales en los años veinte , sobre toda Euro pa con los más
d h'ersos disfraces, la mayo r pa rte de las veces como va r iantes d el neu·
pres idencia lismo. Serán estudiados más adela nte.-
5. V. JOIIX A. H~ ..... QOOlI, M uda" CUlIsiru"~, desde 1787 ( Nu.:"a Vo"¡,;, 1939).
rit a r io ~. pág. 9J . Esta obr.l es una \'c rdaden mimo de inrorm3cion:es sobre: los curllaclOS }' r~"
i s del c.procas in nuencias en la hislOfi:¡ dd ESlado co nstituc'Oflal.
6. I' id. i"{' (l, ":\11. M '1 ss.
 78 PROCESO I'OLlTl CO y TlPOS DE GOBIERNO TIl'OS IJ E GOOIEk.'l:O llN LA AUTOCRAC IA 79

/ t Elr Ú ~VI . ; 1 ~ E," oposición al autori ta rismo, el concep to de
dota lI ~ n S ~ O.~ f c n c m a IOJO el orde n sociocconómico y mora l
d!. la d lllárnlca esta tal ; el concepto, pues, a punta más a una conro rma.
ción de la vida q ue al aparato guber name ntal. Las técnicas de gobierno
de uñ régime n totalitario son necesariamente autori tarias. Pero es te ré.
gim ~ n . as p,i ra a algo más que a exclui r a los des tinatarios del poder de su
p a r t ICipaCiÓn legitima en la formac ión de la vo lunt3d esta tal. Su in lcn-
~¡ 6n es modeJar la vida privada, e l a lm a , el es píri t u y las costumbn:!s de
los . dc s l inat~o s del poder de ac ue rdo con una ideología do minante, ideo-
logm q ue se Impond rá a aq ue llos que no se quieran someter libre ment e
a e lla: con los diferen tes medios del proceso del poder. La idcolog[a esta.
\... tal vlgenle pene tra has la el último r incón de la sociedad es tata l; su
pretensión de do m ina r es .Iotal _.
Es c \'idente que un EMado to talita l"io sólo puede opera r po r medio
de la ol'de n y de la obedicnel.3 . El ins t rume nto más i mporta nte pa ra im.
~ n er la c~nfor id ad con los principios ideOlógicos es el aparato poli .
Claco, omnipresente y o mnisciente, q ue garant iza l a seguridad d el régi.
m en y acaba eon c ua lquier resiste ncia pote ncia l. Por necesidad in terna, e l
Es tado totali tario es un Es t:ado policía; d e ahi quc corrientCIllCl1lc se
equipare n am bos ¡coDCeptOs. Ot ro elem e nto indisp<'lls able del ej ercicio
d el domin io es el' partido ún ico~ que opera no sólo como el vo luntario
apara to policiaco so bre I ~ base más amplia. s ino también como el íns.
lrurnen lo q ue dirigido por e l Es tado .servirá para adoctrinar. coord ina r e
in tegrar ideológic:amente a la co mun idad polltica . u¡ dife rencia ent re los
modernos Es tados totali tarios y las his tól'icas fonna s dc la a u tocrac ia
yacc en e l partido único. El circui to cerrado de l pode r cor rcs po ndc a la
est ru c t ura totalital"ia de la sociedad es tata l.
~xc.l u S iv id ~d tiránica de la ideología oficial del ESlado no per mite
l a hbre c IrculaCIón de o tras ideologías ni la compe te ncia con e llas. Los
e j emplos mas notables d el to talit a ri smo moderno son e l fa scismo italia.
no, el nacion:alsocia lisnlO c n Ale man ia, y e l comunismo e n la URSS, en
los paises sa té li les --qUI! son d c.~ig n:ad os oficia lme nte como ~d c l oc l ' a .
cias .popu lares __ yen la China co munis t~ . Sus ins tit ucio nes políticas y
t éclllcas gu bernamentales de coacción ideOlógica son de masiado conoci-
I d as, y no necesitan sc r expues tas.
f Sin e mbargo, el concepto _tota litario_ debe ser usado con cuidado. Su
validez cs lá limitada a aquellas conformaciones d el proceso poHlico en
las c uales los de te n ladores de l poder im...e.oncn a los destina tarios del
\ p ~ e r una d e t cr min a~ . ¡d t: ol g ía ¡S i la -ideologf:a estatal dominante es
a ceptada incond ic io nalme nte y si n res iste ncia por los dest inata rios dcl
I ~ od cr --e n vir t ud de la tl'adición, o I)o r c reenci:as re ligiosas u otros mo.
IIVOS dc consentimie nto táci to-, el rcgime n pol!tico podrá ser mat Cloia lo
m ente to tali ta rio, pe ro le fa ltara el elc mcnto c!>encia l de una coacciÓn
de liberada y planead;t. Por esta razó n dc tt.'l·minadas au toc racias dt.' la
Ant igüedad no cae n den t ro de l conccpto c tota1itario_, ya q ue e l lelas d e
la sociedad estatal y e l mIto de los controles sociales estaba n tan e nrai·
zados en las re prescntaciones de los destinatarios del poder, q ue no era
n.:.'Cesario un meca nismo continuado de coacción. El Egipto de los fara o·
nes pue de representa r estc caso: con su econom ía de plan ificación esta·
ta l, impresc indib le en virtud de las inundaciones a nuales del Nilo, con s u
dedicación al c ul to de los mue rt os, con su divin izació n de l do minador
como encarnació n del más allá . la so.::icdad egipcia era es~ n c i a lm c nt e to-
tali ta ria, y, si n e mbargo, no se lc puede aplicar dic ha designación, dado
quc elmecanisrno coac tivo se había illt egrado de tal ma nera en los usos
de la comunidad, que ha bia dejado de ser co ns iderado CO IllO ta l po r los
dest ina tarios del podel" los cuales no ofl'ecían ya ningún tipo de resisten·
ci:l. Durante un pe dodo d e cas i t res mil ailas no hay ni ngú n da to que
per m ita hablar de una .revoluc ión de las masas •. La misma s ituación de
IOtal somet imiento de los dcsl inatarios del poder bajo sus dominadores
- rel igiosos o sccul arcs- se ~r es cntl1 en todas las civilizaciones america·
o
nas precolombi nas. La reciente suposición según la cua l el mis terio del
repe nt ino hundimiento de Jos Es tados m aya s fue debido a una re belión
popular contra e l do minio dc la clase s acerdo tal,' cs muy poco probable
desde e l punto d e vis ta de his toria universa l.
Po r otra parte, el absolut ismo -de indiscu ti ble cuño a ut ocrál ico y
auto l'itario-- de la Roma imperial, de Bi7.a ncio y de los reyes y domi na·
d ores med ievales, no salisface lo ~ req u isitos totalitarios. El te/os de la so-
ciedad estat a l e ra aceptado si n resiste ncia t¡¡lltO por pa lote dc los detcn·
tado res como por pa rte de los des tina tarios del poder, y estaba ta n
profundamente inc rlls tado en la t rad ición, que no neces itaba ni ser po.
pularizado por una fo rmu lación ideológica expresa, ni un de te rminado
a parato coactivo. La auto ridad sttu lar y e l monopolio espi rilua l de la
I glesia católica se com pleme ntaban ; 13 religió n e ra un ins t r u men to de
gobierno, y el gobierno e ra un ins t rU lllento de la religió n. E l Gali leo fu e
tan re\'oluciona rio pa ra el e mperado r ro ma no, como más tarde S a yona·
rola lo fue pa r:! e l Es tado q ut.' protegí:! el do m inio único de la 19lesi¡¡
católica. Fue la Reforma la que c rcó la figu ra de un diside nte legiti mo
que, inspirado por la nueva ideologla de a Ulodete r minadón es pir itual y
secu lar, proclamó como un de rec ho inal ienable del hombre la posibilidad
de separarse, c ua ndo su conc ie ncia se lo exigiese, de las ideologías oficia·
les, t:1I1 to religiosas como seculareso El to ta lita rismo moderllo con s u po-
deroso apa rato de coacción y unificacTó;;-sólo p od~á se r de bidame nte va·
7. V id. S"L\ A ":IJ~ GRISWOLD MOIU.llY, TI".. A"d,.", Mayas ( tc rcera e d ic ió n """i soda
po r GEORG/! W. lIMA. ":UU; Standfonl Un i\'chil), Cal if., 1956), p;¡". 4J8 Y ss.; Y J . Rmn
S. TII OMI'50S, TII,. Maya C"h~atio ( No rlnan . 01<13 ., 1954), 1';\.11. &4 )' n.

80 !'ROCESO POlfTlcO í TIPOS DE GOB IERNO
l ora~! ~ l _ ~!1'l . I dO ~r I~ n0f!Il ~ u =- afirnl! el dert.:cho a pensar de
o tra manera y. por lo lanlo, el der ~ ho de I:f!istcncla(
Aquel que se esfuerce en an;IiZar la realidad del proceso del pode r
no encont rará ninguna dific ultad insuperable para distinguir e l régimen
a uto ritario del to talitario. E n la mayor parte de los ~ aso s el criterio yace
en exis tencia o ausencia de una ideolQsia Q..ficjal del Estado. Casi todas las
autocracias del pasado y muchas del presente se conforman con el ejer-
cicio autoritario del poder - y esto en virtud de las má.s dh'CTSaS razo-
nes. aunque fr(:cuclllcmcllle en \'irtud de una sola, la de poseer y gozar
del podc r- y no intentan nunca impo ner por coacción la ideologia cs·
lala l dominante a la masa de los des tinatarios del poder. Ni el régimen
au toritario de Napoleón, ni e l de s u sobrino, como tampoco e l do minio
de Bis marck presentan rasgos totalitarios ; estas conformaciones polltica s
contaron con la aprobació n casi unánime de los des tinatarios de! poder,
o, por 10 menos, parecían a [a mayor parte de e llos aceptables y sopor·
tables. Casi todos los reg[mellcs autorita rios con temporáneos - Pilsudski
e n Polonia, Vargas en Brasil y el grupo de gobiernos de caudillaje e n el
a mbie nte de Iberoamé rica- carecen totalmente de ideologías oficiales
estatales o éstas son a r tificiales, débiles o inefi caces como en la Argentina
de PerÓn.
A ~ e l caso de que s e den las más favorables condiciones de un
control esta tal sobre los medios de comun icaciones de masas, el mo ntaj",
de ulla es t ru ct ura to tali taria .integral . se presenta como una tarea difl·
cil de llevar a cabo. Sería necesario una ideología part icularme nte viru·
le nta y seductiva, asf como un medio politico y un clima espiritual favo-
rable. Ciertas naciones puede n estar más predispuestas a l totalita rismo
que otras. Los ale manes, rusos y chinos muestran ostensiblemente. una
predisposición nacional má'i favorable al totalitarismo que por ejemplo
los anglosajones con su espíritu pragmático o los latinos con su escept i.
kiimg. El fascis mo italia no no fue nunca más q ue un delgado barniz
I
sobre un cinismo nativo y un individualismo inextirpable. Y es muy
posible que el to tali tarismo integra l se mues ln;: tan sólo como un pasaje.
I ro e pisodio his tórico . Aquí yace quizá la verdadera significación para el
I futuro del proceso de dcsestalinización y liberación que desde 1953 se
está abriendo paso apa rente me n te en la Rus ia soviét ica, as! como e l pro-
I fundo sentido trágico de la rebelión del pueblo húnga ro de 1956. Proba·
I blemente es imposib le congelar de una mane ra permanen te la variedad
de los impulsos hu manos. La pes adilla de Orwdl quedará más bien como
I el desvarlo de un esplritu m órbido.
Fina lmente, se puede plantear la cuestión sobre la posib ilidad de un
I análisis de orientación ~iolÓca
totalitarismo democrático, es to es, sobre si cabe llegar a la aceptación
I unáni me de la ideología democ rática por parte d e los destinatarios del
\ poder. La respuesla solamente puede ser negaliva. Un i nte nto en este
I
I
TIPOS D8 COllIERN"O EN LA AUTOCRAC iA 81
sentido fu ~ emprendido por los jacobinos y que, pese a su completo
fracaso, consti tuye uno de los episodios más fa scinantes de la historia
'" polftica moderna." ~ca forma de vida democrát ica es la libre
competencia de las ideologías y relasfuerzas pluralis tas que las repre-
sentan en un circu.ito abierto del poder, y la aprobación otorgada coaed -
vamente es una conlrad;ct;o ¡PI adjccto con la de mocracia .
TitES MODELOS DE AUTOCRAC I A
lA nrollarquia absoluta
La monarquía absolu ta en el s is tema de los Es tados n acionales e u·
ropeos e s el ej emplo elásico de la au tocracia no to talitaria; s u legitima·
ción yada en el derecho hereditario al t rono de una determinada d inas·
tía, que era reconocido sin r esistencia por los des tina tarios del poder.
A este tipo de monarqu[a absolu ta se le otorgaba una santificación
sobrenatu ral que quedaba reflej ada en la fó nnula t fpica d e l a reale u :
_Por la gracia de Dios .• - Este tipo d e dominio queda bien ejemplario
7.ado por su realización política más inlluye nte, la mona rquía absolu ta
francesa de Luis XIV, famoso po r s u fra se: .. t' l!.tat c'es t m o i ~ , )' de
sus sucesores. La decis ión política y la ejecución de dic ha decisión eran
;onp li 7.ad~s por el rey como único dete ntador del poder, que gober.
naba y dominaba por e ncima d e cualquie r con t rol de otros órganos o d~l
puebla como un todo. El m ecanism o del poder funcionaba con tal preCI-
s ión que significat ivamente la Fronda fracasó, mie ntras que la s imuhánea
rebelión de los puritanos contra la res tauración del absolutis mo real de
los E stuardos aca bó con la de r ro ta de la corona. S in e mbargo, e n teoría
existía una cierta limitación cons tituciona l de l poder del rey francés e n
las 10;s ¡otldamemoles du royaume, en las cuales quedaba e ris tal iza.da
la moral c ristiana de la época; tam bién, h asta cie rto punto, en la práct ica
se e nrreOlaba a los actos arbit ra rios de In corona la resis te ncia d e los
t ribunales en París y en las provinc ias - los parlemctlts-. Es tos t ribu·
nales detentaban el derecho consue tudinario de hace r ejecu tables, a t ra·
vés de s u regis tro, los edic tos y los decre tos reales. Cuando rechazaban
un dec reto real por una prete ndida violació n de la cOl/lllm e podían pn:·
8. Cfr. la interesante lm'cst;t::ación de J . L.
Dtnlocracy (Baston, 1953).
T AUlO:'; , TI!/! Ri s~ o{ Totalitaria"
9. La llnica mOllOllrafia sobre la institución monárqu ica, todavía hoy de. I[t'an
impOrtancia. que ha aparecido en las úl timas d.;cadas. es KAIU. I...oEWO; STEI:-. DJe MQ·
narchic inl »Iud"r",," Slaar (Frankfurt am Mam, 1952): en esta obra se mtenta un
sobre los diferentes tipOS de monarquía: .absotuta .
limitada constitucionatmente Y parlamentaria. Sobre el lema de la monarqul8, <.:fr. N·
c ientcmentc tambié n C. NORff lctmi PARKt !lO~, file. E.'QIUlio ll o f Po/itica/ Thoug'"
( Boston. 1958), pág. 28 Y ss.
82 PROCESO POLÍTICO Y Ti ros DE CO lll ERNO
sentar a l rey objeciones - la remou slrallce-; al re)' le quedaba entono
ces la pos ibilidad de ordenar el registro por medio de las IClfres d e
j ll ssion, y. en d c aso d e que el Tri b unal mantuviese su punto de ViSt3,
podía a caba r fin :tlment c c on di cha r cs is tenci3 al ha cerse llc\'ar e n una
litera - lit dll j /lslice_ al tribuna l y o rde nar c l regis tro, ante lo c ual los
j ueces ya no se podía n o poner por ser e l rey el creudor del d e recho. 'o
Pero ning uno de estos m edios o peró como una l imi l:.ci6n eficaz del po-
der absoluto dc los reyes, si bie n contribuyero n a mante ner d esp ierto un
se n tido In te nte p o r e l cons ti tucionalis m o. Para tomar [a d ec is ión polít ica
fundamental, el rey sc servía de c om c ju ~ c ~n :. l iludos por digna tarios de-
.'> ignados discrecionalme nte pOI" él. Para la ejecu ción d e s u dccisión política
-que en un a economía m er ea ntili stn dirigida c s t <l ta lmcHte tenia que
Se r de impor tancia cons ide rable- contaba con una burocr (lt:ia adm in is-
lI-ativ3 ( ¡,ltImda lUs } con nota b le capacidad . L, d elegación d ~ algu nas fun-
dones e n funcio narios o aUlOridad es some t idos j crá rqu icn llle llte no fue
nu nca lo s uficient c m e nte amplb para permitirles una participac ión en el
eje rcicio del podc r absolu to d e l rey. Jus tamente, cont r a es te ti po d e au to-
c ra cia r ea l se d iri gió e l a taque d e[ constitucionalis lllo lioc!"al.
Frente a esto, e n Alemania yen Euro pa orien tal (Polo nia y H ungr ía )
la conrormación monolí t ica d e l absol uti s mo quedó mitigada hasta u n
de rt o p un to y durante un cierto período p OI' la e s truc tura dualis t a de la
sociedad cstatal : c l d ominador compart ía s u pGder con los est amentos
o rganizados (Stiiml eSIQm} de la nobleza , del c lero, de las ciudade s y--en
Escandinavia- d e lo s c am pes inos. Pe ro a l final d el período, estos ele-
men to s corpora t ivos habían quedado somN id os en c a si todos lo s s it ios
a l absolut is mo r e al.
E/ cest/rismo p/ebiscilC/";O lle Napa/ed il
El tipo d e gobierno au tori tario re presentado por Napoleón merece
e n este contexto l/ na :l tención c special por dos rozones: su mccani smo
ins ti tucio nal ofrece u na configuració n autoritaria del pode r que técn ico-
adminis trati vamen te no era m e nos eficiente que la de l ande /! régime,
pero que sin emba rgo se ocul tó tras una fac hada dcco r:lda c ui d:'ldosa-
nwnte a l estilo de la ideología democrática de la an t er io r Revolución
rrancesa. u E l bonapar tis mo c reó con esta hábil unión e l prototipo de la
to. Una rocíenlC l' excclcnle e. ~po sicó n ~m" r iCl n ~ es I:l rC3liZ3da por FRA ~ "L I ,(
f OIlD. Rllbe Il"d S".ord (Carnb rid8c. M:U5., t953); la obra clásica fr:ancesa e$ la de
ElIsl:Sl GLAS$l)S, Le r a./~", e l d e Pllris (2 I'ols., Paris, 19(1 ).
11 . I'ld . K~R L LOF.WESH1!IS.• The l) ic I31O"shifl of Napolcon lhe Firs / o, en So" O.
Allan tic Ouarterl)', xxxV (1936), p:t¡:. m y SS.; del mismo, _OpPO$lllon and Public
Op;nioo und ~ r Ihe Oic /a tonhip af Napolron /he First •. en Social R ~tJ cr h, IV ( 1931).
11:111. -'61 Y ss_
TiPOS DE GOBIERNO ,~ I.A AUTOCIU,C t.\ 83
autocracia mod e rna ~ h~biéld o le m a rcado el ,--amino la m áx ima de S iey es
s-egúlI la cua l la confianza d ebe I'C nir de a bajo, el poder, sin e m bargo, d e
arriba. Cuando e l genio c reador del Corso l!(' \'Ó a ca bo .!iU es t ru cturación
estatal rue p lena me nte consciente de que el liderazgo político es b:ls tan te
más q ue la mera m ecánica de l aparato gubernamen tal, y quc la v%llfe
gé/1érale sólo podría au tOlTealizarsc c uando reci bicse una d irecci6n uni ta -
ria. Para hacer acep tab le u n lidcl-azgo auto r itario a los fra nceses que h a -
bían \'Í\'ido la ino lvida b le experie ncia de la Revolución, Na po león rev ist ió
el muno polio de tom ar y eje<:lIt ar la decisió n po lít ica con u n as ins t it ucio-
nes pscudod clHucrát kas en e l p roceso gub-crnamcn lal, que o frecian foro
mal m cn le a los d es ti n'ltarios d e l poder un poder dis t ribuido y cont rolado,
aunque materialment e 110 e . ~blía tal c0l1lro1. Bajo la constitución d e l
año VI II ( 1199), que h:'l bía si do proycctada e n sus r asgos fundame n tales o
por N:tpoleÓIl, fu er on esta blecidos no mCIlOs de c u a t ro cucrpos r el,rcsen-
tativos o asa mhlca s. Las decis iones po lít icas fundamen tales eran iniciad a s
po r el p ri me r cónsul y sus ministros e n el marco d e l consej o d e E s tado, o
la ins titución creada por Napoleón con más éxito y du r ació n. El CUClllO
legislativo (Co rps légis /at if) de liberaba sobre las medidas legis lat ivas que
)
le e r an p rese nta das par a ej(.'Cu tar las d ecisiones políticas, pero no le csta-
b:'l permit ido vo tar sobn:: ellas. T ras es to, e l Tribunado vo t aba sobre los
[lro)'l'c tos de ley s in pode r a s u I'CZ discuti rlos. Má s tarde, t r:ls la elimina-
ción de ambas a s ambleas, e l senado se convi rtió en el ins trume nto exclu·
s ivo d e Napolcón para la ejec ución d e sus decisiones en forllla d e legis l,,·
ción por med io d e los senadoco nsullos y en \'ía adminis traliva . El senado
estaba compuesto po r tina c uidadosa selección de los partidarios d e l régi·
gen que d emperador había m alcriado y que des p ué s. con un d cs:tgrade-
cimien to ab:>ol u to, ufrecie ro n su ayuda pua hun dir lo. Se rindió Iri bu to
fo rmal a l principio de las elecciones, sa grado para la Re\'olución. con un
s istema elect ivo ind irecto)' c lC l remadalllcnte complicado. L.1lista n acio na l
e r<l la c úspide de un a p irá mide de elecciones e:>cal utmdas e imlin!Clas que
e mpelaban en s u grado más infe ri or con las listas electo r ales d e IO:>lIrro,l'
d isse. // W./lIS, a las que seguían las lis tas de los (/c pt/rlemeuts; ~ ' n UII orde n
asce nd ente cada tina de las lis tas contcnb un d écimo de los mie m bros d e
la anl e rior. La pos ib ilidad de ser elegido para todas las asa mbleas legislil-
tivas dr..: pendla de [a inscripción e ll la Ii ~ta nacional, y 1:1 su p resión de
tlicha liSia en virt ud de un" orden d el gobierno ponia fin au to m:l l iC:IlTIentc
a. la c ualifica ción para ur.:u¡xl]" UII cargu p úblico. Los mie m bro s d e l Cuer po
legislatll'o y del Tribunlll e ran d~ ':>ign ad o s ronn a hnente por cl Se nado,
pero p nic ticamente lo Critll ¡>ar el pri mer cóns u l, m ás tarde emperador.
ESI:I imagen del ti po idenl dc una cons titución a uto ri ta ria adornad a
con un d isfra z. d e m ocdtico, ncccsi t:'l , sin emb..11·go. ser comple tada. Jus·
lame nte el m'lIne ro de los ó rga nos que pa r ticip:'ln eH el proce:.u legis-
84 I' MOCESO POL(TI CO r TIPOS DE <:OU IE HNO
lalivo anulaba su eficacia. El poder estaba de tal mane ra dist r ibuido, que
~o lv !a, se dispersaba y se evaporaba comple ta men te. Las di~'c rs as
asa mb leas, ais ladas deliberadamente ullas de otras, estaba n confinadas a
realizar una par te dc tc nninada del proceso legislativo, sin esta r e n s itua-
ción de poder coordina r s us funcio nes has ta el punto en que les hubiese
s i ~o posible controlaul único de te ntador del poder. la pará lisis de un
~ cr dislrb~o excs ivamenl ~ dio r iendas sue ltas al liderazgo polít ico
del emperador y a s u plantilla de excelen tes consejeros y fun cionarios
adrn!nistrath'os. La máquina funcionó tan bien que ni las largas y pro-
longadas ausencias de l e mperador durante sus campafl3s por toda Euro-
~ rjud i~ron su runcionamiento s in fricciones. Cuando Napoleón hubo
jus tificado la confian7.a puesta e n é l por la naci6n f rancesa a través de
sus éxitos en la guerra y en la paz, mante niendo y con solidando las con·
quis tas socia les y burguesas de la Revolución f rancesa, e l Tri bunado
-que se había m os t rado más refracta rio que las otras asambleas- fue
suprimido s in más, y e l Cuerpo legis lativo fue conde nado a desaparecer.
Además. Napoleón eje rció sobre s u ad ministración un control designado
como gémillatioFl, que cons is tió en que idénticas tareas o funciones e ran
adjudicadas a dife re ntes personas u ó rganos, c uyos círculos de ac tividad
por lo tanto se cubrían de tal m anera que podían controlarse y vigilarSe
respectivamen te. Por e ncima de esto -y de aq uf proviene la expresión
_cesaris mo ple bisci tario_, Napoleón dio una legit imación democrática
a s u do minio a l someter su s tres constituciones a plebiscito popular
( 1800, 1802. 1804). Aun cua ndo la téw ica de estos plebiscitos hubiese
corr espo ndido a las ac tuales exigencias de ho nestidad, lo que no fue e l
caso, y a un cuando no hubiesen sido montados' ex post tacto. no hay
duda a lguna que e l resultado de estas vo taciones hubiese s ido a probación
abrumadol'a del pueblo f rancés al régimen.
El t1eol'/'esidell cialismo
El régime n autoritario de Napo!cón fu e, en su t iempo, una configu m.·
ción lmica del podcr. que por lo menos e n s u periodo inicial unió la apa·
riencia de una constitucio nalidad democrá tica con una jerarquia estricta
en la estructura de l poder d e mando. Este régi m en estaba obligado a
desaparecer con s u creador. Sin embargo, e l go bie rno napoleónico ha
ofrecido a posteriores regíme nes au toritarios el mod e lo para m o nopolizar
la decisión política y su ejecución. sin someterse a conlroles politicos
efeclivos, y llevándose a cabo este ejercicio del poder bajo la apariencia
de una legitimación de mocrát ica. Es te tipo fue copiadO con menos ha bili·
dad . y todavfa revest ido d e una legitimació n dinás tica. por Napoleón III,
siendo a poyado por la clase burguesa dirigente que se beneficiaba econó-
m icame nte del régimen, si bien la oposición presen tó más coherencia que
TI ros DE GOb iERNO EN LA AUTOC RAC IA 8S
bajo Napoleón 1. La vers ión mode rna del bonapartis mo es e l tipo de
.. gobierno autoritario conocido bajo la d ~ig na ció n de neopresidcncialis·
m o. l~ La e;\:presió n .. neop res i d encia 1i s ~ o.~!sQ mo ª--Q.ui s.e e mplea, tiene
e n comu n con e l presidencialis mo ame ri ~ n o .tan sólo el nombre; con e lla
se designa un régimen político e n el cual, a través de detenninadas ins t i·
tuciones consti tucionales, el jefe de gobierno - <=1 presidente- es supe·
rior e n p oder político a lodos los o tros órganos es tata les. A ningun '?tro
ó rg;nu le está permitiao e levarse a la categoría d e un dctentador del po-
do!r auté ntico capaz de competir co n el m o nopolio fáct ico del presidente
ode con t rolarlo. El m:o pres idencialism o es fu ndame ntalmente autor itario
~ r lu d de la e xcl usión de los destinatarios del poder d e una par ticipa·
ción eficaz e n la formación de la volun tad estatal; esta exclus ión se efee·
tua por med io de un sufragio limitado deliberadamen te, allí donde el
sufragio es universal, a través de la ma nipulació n del proceso e lectoral, o
a t.ravés de una combinación de ambas téc niciJ,S. El neopresidcncialis mo
~resci nd c e n absoluto de un parlamento, gabin e te y d e tribunales fo ro
malmente independie ntes; s in e mbargo, estas ins tituciones está n est ric ta·
~ nte s o me tidas al jde del E s tado e n la jerarqu ía de la confonnación
4s1poder; la di ferencia entre este tipo de gObie rno y el totalitarismo yace
e n la ausencia o en la falta de relevancia de una ideología estatal domi·
nante. En general, s in emba rgo, este régimen tiene un fundament o cons-
ti tucional en un sentido bastante semejante a la monarq u.ía constitucio-
nal : los procedimientos cons ti tu.cionales precep tuados serán respetados
en la fo rmación de la voluntad estatal.
En las ultimas décadas, y prácticamente desde la primera guerra
mundial, pe ríodo e n el cual la monarquía const itucional , implantada arti-
ficialme nte en diversos países. se ha deshecho , el tipo neopresidc ncialista
ha gozado de una crecien te popula ridad por garantizar al detentador úni-'
co e l m o nopolio indiscut ible del poder s in expone r al r égimen, por otra
parte, a la afrenta de es tar en con tradiq:ión con e l principio de la legiti·
mación popular. Frecuc ntemente, e sta conformación del pode r se ha mos·
t rado o se muestra como la ún ica a lte rnativa fre nte a una autocracia sin
constitución. El neopresidencialis mo s u elc aparecer corrientementc, bien
tras e l intento fracasado d e establecer una de mocracia cons titucional, o
bien, en la direcci6n o pues ta, como la parada a medio camino ent re l.;J.
autoc racia tradicional y una futu ra democracia auténtica.
Entre las prime ras a plicaciones del neopres idencialismo se encuentran
el domi nio de H orthy cn H ungrfa, erigido bajo e l ropaje de la tradició n
12. Cfr. K,\.RL t..oowESSTE1/o1 •• Thc PI'Csitlcncy oulside (he Uni letl S l a le5; A Stu dy
in Compara t i" e PoUtical tns li tu lions • • en Journal of Po/i/ies. X t (1949). 4-0. en pá.
¡¡;ina 487 y ss. Una parle del materia t usado en esla secciÓn ha s ido lomado de dicho
articulo. Una versión alema na " a sido publicada baj o el Iltulo . Der S(¡,alsprasidcnl .,
en Archi,' des ofe nl ¡c h ~ " R.t!c ll/s, l . 7S (l949l. p;l\l. t29 Y ss.
86 PROCESO f'01.IT1 CO y T II'OS (J I.! GOBIERNO
legitimis ta y dclmi!:. ticismo de la _sagraQ.3 coro na _, los regímenes de Kc-
mal Alaturk en Turquía y de Scipel y s us s ucesores Dollfuss y S chus-
e hn igg e n Ausl['ia , no teniendo n inguna s ignificación e n e l últi mo caso
el hecho de que junto al cancille r fede ral , como au té ntico d":lc nlado r de l
poder coexis tiese un nom ina l p residen te de Estado. También cayó en el
ncoprcsidcncialismo la democracia consl itudonal de Wcimar - Alemani a,
e n su proceso d e dcs in legración.'l
Una varia nte recient e e influyente del neo prcs idc nciali smo se presen ta
en clrégimc n de Pibud5 ki e n Polonia ba jo la cons t itución de 1935: las
~ ] ~ lcas elegidas - Scj m y Scnado- continuaro n funcionando com o
bio mbos demócratas, pese a que las clc¡;:doncs, basadas en un sufragio
rcstringi do a un .. patriótico_ electol' de confi anza, es taban mani puladas
y la independe ncia de ambas :Js ambk'as legisla tivas estaba cercenada de
tal manera q ue ni aun en e l caso de comple to 3cue l'do hubiese n podido
eliminar el Iidc ra7.go presidencia l. Todos los órganos estab.."lll cuidadosa·
mente desp oseídos d e pode r para que no pudiesen interfe rir la acti \'idad
preside ncia l.
El ejem plo polaco innuyó a s u vez en la constit ución estoniana de
1938, as i como en la pse udoconstitución de Vargas e n Bras il en 1937, que
tam bién habla tomado gran pa rt e d e su s elementos dc las rero rmas cons,
t itucionales introducidas e n 1933 en la est ruc tura corporativa d e Po rt u·
galo Gracias a In fu erza de a tracción de s u ps'!udolegitim idad democrá ti·
ca, es te tipo se hizo partic ularmente po pular en l beroamcrica, d ando
nueva fo rma ,1 [os regímencs autóc to nos d e caudillaje al "icjo estilo. .EslO
sc;., mosU:(U:ll.J.ilJ&Jls titución,.ge f'erón. de 194 2, e n la que es taba previs to
que e l presIdente pOdía sel' elegido inde rm idame nte. Pero el te neno más
apropiado para este tipo de gObie rno se encuent ra en los nuevos Es tados
s urgidos tras el dom in io colOllial, o en aquellos que: han abando nado la
fo nna his tórica de su absolutis mo mOllárquico. La Constitució n de Nas·
ser en Egiplo ( 1 956~ y la de Ngo Diem e n Vie tna m del Sur son fo rmas
carac teristica s de neoprcside ncialislllo. Su espiri tu fl o ta tambié n sobre la
Constitución pakis taní de 1956 y también ha encon trado vis iblemente su
hoga r e n la fo rma es tatal pcn 'cr l ida de Syng m an Rhee, pensada origina·
riamente como Ulla imi tación d d pres idencia lismo nortcame ricano, con-
s iderado por las autoridades a me ricanas de ocupación como o portuno y
su sceptible de ser introducido e n Co rea. E.Lncuprcs idcncia lismo es tá CO I"
ladQ de ac uerdo con las necesidades de los gObie rnos _horizon tales_
- llamados as i por no tenc l' ning una raíz e n la s masas-, que desean ocul·
tal' su nulo poder ba jo una ca p:. pseudoconsti tudonal o aun p se ud od~"
mocr.'.tica. E s seguro que todavia no se ha o ído la (.lt ima palabra sobre
este tipo de atl1orita ris rno rn .. ncjable, q ue e ncaja p:lrticul:trme lltc en el
13. \' id. iuf.u, p~. 112 l' SS.
T II'OS DE GOB IERNO E N LA AU TOC RA CIA 87
proceso de retroceso que puede experimen tar una comunidad polític3, a l
pasar de la democracia cons titucional a un régimen autocrático.
En todos es tos casos, la ins ta lación del neoprcs ide ncialis mo presenta
un esquema u ni fo rme, si bien se dan cierta s va riacio nes locales. Bie n las
elecciones para la asamblea constituyente estal'fln manipuladas y CQntro-
ladas por el gobierno, o, a llí donde las elecciones son relativame nte
hones tas, e l p roye c to de una co nstitución auto ri taria será dic tada a la
asamblea por e l ho mbre a caballo o, pa ra habla r en el es tilo <fe nuestra
época mo torizada , por el caudillo en su cadillac. Frecuente mente, se con·
rlrmal"á por un plebi sdto la const itución oto rgada por el hombre fue rte;
los resultados deseaúos se obtienen mejo r m a nejando la masa popular
muy s u sceptible a influencias pe rsonales, unido es to al fr .. ude ~uberna .
mental usual, q ue a t ravés de una as amblea elegida, aunq ue és ta sea
todo lo dócil que d esee e l poder preside nci al. Las votaciones, que presen·
ta dn casi una nimidad abs olu t .. obtenida por la inexis tenc ia de a ltCl·nat i·
va, por el VOIO obligato rio o por otros medios coac tivos eficaces, es tará n
des tinadas a úemostrar fre nt e al mundo c rédulo la legitimidad democrá·
tica dc los detent adores d el poder. Quizá lo que más sorp r ~ nde anh! es te
fe nó me no es la bue na dis posición de la opinió n püblica extra nje ra para
acepta r como una auténtica legalidad de mocrática la falsificación de las
no rm .. s democrá ticas en las que se basan estos regímenes.
Es tas formas gu bel'llame nlales neoprcsidencialistas me didas con las
conoc idas y aceptada s no rmas de legitimación democrá tica tienen que ser
rechazadas. En j us t ici .. , s in e mba rgo, no se puede perde r de vis ta que
dichos gObiernos c u mplen de hecho baj o dcte I"l11inad:\s circu us tancias una
mis ión his tórica. Las naciones que t ras largos s iglos de some t imiento in·
condicional a] absolu tismo m ás craso vi"c n un cier to desperta r e n la ola
nac ion alis ta del siglo xx , no e~ t :\ n P" eparadas para un autogobie rno.
y ésta es la s ituación en todos los Es tados que ha n nacido fue ra de la
órbita de educación politica de rn g[alc rra. No se puede espera r con razó n
que ninguno de estos Estados, co mo Mine r va nac ida de la cabeza de Jú'
pite r, e mpiece su vida co mo democracia constitucional plename nte orga·
ni7.ada; e l intentarlo les conduciría , si 110 a la dem agogia, a l caos y
a la anarquía. Dado q ue S il pasado inte lectual no les ofrece ningun
pun to de apoyo a partir de l cual los principios democrá ticos pudiese n
desarrollarse orgánicame nte, muy pocas de es t"s nac io nes carentes de CJ(.
pcril' ncia e n e l dificil a r te del a ulogobiemo puede n elevarse, como
Mune hha uscn, por s us pro pios medios. Es tas Ilaciones necesi tan genera l.
me nte Ull período exte nso de tmns ició n en el que la d irecc ió n sea ejerc i.
da desde arriba, has ta que quizás una nue"a gencl'ación cducada den tro
de un s is te m:. de go b ierno patcrna lista.autoritario se ha ya fa milia rizado
con la gestión ad minis t ra tiva de la moderm. sociedad tecnológica . En los
nuevos Es tados, carc ntes de r:Ji(-cs const itucio nales, hasta se ha llegado a
 88 PROCf.50 POÚTICO y TIPOS DE GOB IERNO

considerar recientemente la pscudolegalidad del Ileopres iden¿ialismo

como un estorbo para el ejercido del do minio, prefiriéndose por tanto el
m o ntaje de una nuda dictadura militar," En el año 1958 y en rápida
s ucesión, los gcncf31cs ha n tomado las riendas del poder en l raL:, Ubano,
PakiSlán, Burma, Thaila nd.ia y Sudán. y la lista no esl! todavia termi-
nada . En es tos casos, junto a las asambleas legislativas y los partidos
políticos se suele sup rimir tam bién la constitución.
Es b ien cierto que los dictadores de nuestro tiempo, ya que as! deben
ser designados estos delenladores del poder neop residencialis13s pese a
los ropajes consti tucio nales que ellos mismos han escogido. constituye n
un grupo bien mezclado. Entre ellos se encuentran reaccionarios defen-
sores de un SJatll qua, que quie re n eternizar los p riv ilegios de la clase
do minan te a In que ellos pertenecen, como sue le ser frecue ntemente el
caso en l beroamérica, o s imples bellacos en los que e l afán de pode r
cons ti tuye su único impulSQ_ Pe ro también se encuentran entre citos ho m-
bres de amplia vis ió n, fOlegros y capaces q ue: es tj,n lIarr>ados a juga r e l
papel de dells ex machina del progreso socieconómico para el bienestar
de la masa de los destina tarios del poder, éste es e l caso de Sala7.ar e n
Portugal -que modestame nte ac túa como permanente minis tro pres iden-
te e n un régimen , por otra parte, neo preside ncialista- y de Vargas en
Bras il. Tampoco se deberá minimi7.a r la labor de Kemal Ataturk para
modernizar tecnológic.1mente y educar democrát icame nte a Turquia. Por
otro lado, el régimen au toritario pierde su j!--,s tificación en virtud dc su
labor educadora cuando st': impone, ge neralme nte por la fuerza, en Esta-
dos que hasta en tonces ha bían s ido regidos cons titucionalmente, como
es e l caso de la Alemania de Weimar, de Austria , de Argentina o de Co-
lo mbia, el Es tado de I beroa m éric~ con la más larga y profunda tradición
dem ocrática . Cuando se produce un tal retroceso, tarde o temprano la
sociedad estatal en cuestió n ex pe rimentará un proceso inverso. Las re-
dentes y triunfa ntes re,'oludones contra las dictaduras autóctonas que
(
\ se han producido en los países claves de América del Sur prueban este
fenóme no de una manera categórica. Al fin de c ue ntas -y aquí yace un
cierto consuelo en nuestra época contaminada de autocracia- la ideolo-
gía de la legitimidad democrática estj, tan profundamente e nraizada q ue
a la larga no hay dictado r que pueda descansar sobre sus bayone tas.
em
guberna mental no significa imprescindiblemente que el cli ma político sea
democrá tico. ~s
14. Sobre las dictaduras militares cont emporáneas, "id. Jl'A.N SUOUON.• Les dic-
u.t u res militaires républiCllirle$., Politique, RC\J" ~ It1Itmo/io,jole d es d OCl ril1l:S el des
inslilu/ions, N. S., n .' 2 (19S8), p¡í¡¡;.97.
CAPtTULO IV
LOS TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL
EL casSTlTUCIONALI S\tO l' LA OEMOCRACIA CONSTITUCIONA l..
El «co nstiu _ci o n a1i s ~o ... es igualmente un concepto genérico, y esto
todavfa con mas amplitud que el concepto de .autocracia .... Como s is-
lema polflico, el const ituciona lismo abarca diversos ti pos de gobierno.
Todos ellos se caracte riza.n por la ex is tencia de di versos de te ntado res del
pode r ~ tr e los c ua les I ~ constitución ha distribuido e l ejercicio del po-
~o ht ICO, estando obligados a coopera r en la form ación de la voluntad
esta tal bajo la observancia de determinados procedimientos preceptua-
dos por la constitución. La prime ra tarca que se impone es una acla ra-
ción del concepto constitucionalismo .
. His.tóricam cnlc, e l concepto -cons titucionalis mo_ tiene una dob le sig-
nificaCió n; hace rderencia tanto a l orden politico constituc ional como al
orden político de mocrático cons ti tucional. Ambas designa ciones no son
e~ a~ so lut o idénticas y e l resurgir e n nuestro tiempo de regímenes a uta-
rltanos hace más necesaria dicha dis ti nción. Para quc un Es tado sea
"constit ucional _, l iene que te ner una .Constitución" que puede estar
formulada por esc rito en un d ocumento, o bien puede esta r cristalizada
en las costumbres y en las convicciones de un pueblo. Cons ti tución en
':Slt': .sentido significa un sis tema de normas establecidas o d e reglas con.
, ·e n c.lO nal ~, las c uales r e¡;~ lan las rcl::!.c iones entre los de lentado res y los
des tinatarios del poder, aSI como la respectiva interacción de los diferen-
les detentadorcs del pode r e n la fo rmació n de la voluntad estatal. Sin
bar~l existencia de preceptos fo r males quc regulen el proceso
bien cierto que el primero de todos los regimenes esta-
tales que invenló literalmen te la forma del gobierno const ituciona l la
pulis griega, se organilÓ como una democ racia plenamente estruc tura'da.

t
r
r
90 rROCESO pOLÍTICO Y T II'OS DE GO H1ER¡';O
sin cmba'"go, bien antes de q ue se hu b iese rormado la act~
constitucional cldsticron Estados const ituc ionales, es decI r, regidos por
un sist('ma fijo de normas, pero que no pod rían SC ~ clasi.ftcados e n abso-
lUlo de de mocrá ticos, dado q ue la masa de los dcsllnatanos del poder 110
lenia ninguna panicipación decisiva e n el proceso poUlí,co. L ... Ro ma
republicana. las Ciudades-Estado italianas de la Edad MedIa y del Rena-
cim ien to, ¡.s l como ol rns ciudades en el Occidente y en e l norte d~
pc rlcncccn a este grupo. I nglat e rra goza ba d e un gobierno conSl llUClOnal
por 10 me nos desd e 1;) GloriollS nevo/ulio" , si n a1c'l n7.:lr hasta la gran
reforma d e 18]2 u na au té n tica base democr.tl ica. Y , sobre todo, no s ~
puede nega r el cadcter de Estado cons tituciona l a las mon~lrquías
lucionales legi timistas q ~ e duran te el s iglo XIX prevalecIe ro n po r e.asl
tOda Euro pa y fueron :Idupl ad;¡s am pliamente en o tr¡¡s pa\'tes . Es te tIPO
no s olo nO era democ ni tieo, s ino que sir vió frecuentemen te cOtn.o c ~adro
para 10 que hoy d esigna riamos c. om~ u n mer? gobierno aut
estadio fina l, la democracia con s titUCIonal, sena alca nzado relatl\ al ~cnt:
más tarde, cuando la masa de los dest inat arios d el pode r. O\ ~g an 1'lad
como clectordo en los partidos políticos y CO II la ayuda de el c c l one~
nestas en base a un s ufragio uni versal, partic ipó e n el. p roceso poht lco
elevándose .1la ca tegod:! d e un independie nte y or i g j¡ l:!n~
poder. Es to ocu r rió en I nglaterra , Francia, E s t a~o s ~n1d
p;lÍscs claves sólo c n el siglo XI X. Po r lo tanto. 1 1 s t ó n c a me ~te.
titucionalis mo se pI'esenla como una pa rada a m e d~o ca n
absolut ism o t radicioml l mon:irquico y d e la clase unIda a el y la época
moderna de la de mocracia cons titucional.
En nu t,:s t ra época el concepto «cons t itucionnlismo. es e mme ntemenl e
e quívoco, d ado que In au tocracia co ntemp orá_~ea _ ju s t ~me
la d ife rencia e ntre és ta y o tros s is te mas politlcos semejan tes ~e l ~as
preindus t rial- liene la cos tu mb re de equiparse con una CO?SlItución e~­
c rila. Como ya se indICÓ, és ta es 13 práctica tan to en los re¡;HnenCS, t o ~ a~l­
tarios co m o en los 3ut o l'i ta rios, q ue se adhieren fO I-mal1llen tc al. prmc lplo
de legiti m idad Liemocrática. En este sent ido. plram ent~
bién las au toc racias son «eonstitucionnlcs-. El que la realidad del proceso
del poder corresponda a las exig e n ~ias del. co~s t it . l1 cio na'i
de la es tructU1<l de las corres po ndie ntes InslL tuclOnes e XIsten tes pa ra el
ejercic io del poder po Utico.' En I ~ mayor p,~ · t e de los cas~,
tilUciÓn .. ell u n régimen au toc rjtlco no es S111 0 una com pllaclon de se
c undarias reglas ut ilita rias para la gestión a dmin is t ~a t .ha
a l meca n is mo de un gobie rno controlado por un untCO de tentador del
poder.
1. Sobre la imporlante distinción enl~ o;) l S liUCo~
(o nomial,~) l' se m:inl "a~ ° pscudocons t,tuelone5, ",d,
T II'0 5 \l E GOB I ER NO \lE 1. 0\ I)EMOC RA CI ,I CONST ITUCIONAL 91
l de~ ocr3i a
LA DEMOCRAC IA COSSTlTtJCIOX.\L COMO COSF I GUR ACt Ó.-.: T R\,\.NGUL,\R
DEL l'O\lI: R
El siguiem e análisis est udia el sis tctn:! político de la demOCf:! cia cons·
titucional y sus dife rentes formas de realizarse. La infracst ruc tu r3 ideo-
Eu.ropa lógic3 comUll ;\ todos los lipos de gobierno que Itabd qu e t rae r aqui a
colac ió n cons is te en el cÚllvcncimicn to d e Que lodo poder em3na del
pueblo, de que tanto e l go bie rno C01l10 el parla ml!nto debe n es ta r de
ac uerdo con la ,'oluntad del pueblo y de que elecciones libre!> y honl!s tas
cans tL: fo rman un circui to abierto de nt ro del cual compcti ní n las ideologías)
las fu enas sociales que las prom ue"en. La con formación d e l poder es
lriangular: parlamento, gobierno y pueblo. El pod er pOlítico está dis tri·
buido ent re \'arios dl!tentad úrcs del pOd e r que. po r lo tanto, cst:\.n some-
o n.t ~ n o: E~ tidos a un contro l mutuo.
Desde l3s rc"o luciones d el s iglo X\ 111 10e han ro rm¡¡do dentro de esta
rt·fe rida est ruc tu ra di\'crsos ¡ipos que se difcn.:ncian entre el los según
~ I o­ qué de te ntado r d e l poder os ten te una sit llació n prepo nderan te. Sin em -
bargo, los «Iipos» pu ros son relativamente raros. Son m;Ís frecue ntes, por
deten t:!dor dcl lo ta nto, los casos presenla ndo combinaciones sincré t icas en las c ua les un
OS y e n otros de terminado tipo adopta rasgos ca rac tcr!st kos de o tros. Estos p réstamos
el cons; que ciertos tipos l'ca1izan de ot ros difkultan frec uen temente la clas ifica-
~ ln u entre e c i6 n de un régimen poli tieo co nc reto bajo de terminado tipo d e gobie rno.
Adcm:\.s, en t re los diversos tipos de gobierno a signables al sis te ma polit i-
. co de la democracia const itucional no ha y ninguno q ue pueda pretender
scr . eI mejor., en e l sentido de que sea el tipo adec uado para todas las na-
nt e aqu( yace ciones. La preferencia de una nación pOI' un determi nado tipo parece estar
ado re lacio nad:! mis te riosame nte COIl sus II-"diciones y experiencias, como por
eje mplo la tendencia de los :!lcmanes a ro rma r un poder ejeclltivO fue rte y
la fuc l7.a de atracció n que el gob ierno de asamblea e jerce en los franceses.
Lo que para una observación supe rfic ial aparece como una abrumado-
nom Inal, tam- ra variedad de manifes tac iones de la de mocracia constitucional , puede
se r reducido a los s ig uientes tipos fun dame ntales:
~ m o, dep nd e ~ _ 1. Cuando el pue blo organizado como electo rado es el preponderante
dctent:!dor del poder, el tipo de gobierno se designa como _de mocraci"
l~a «c~ ns : direc ta ...
2. Se designa con el no mbl'c de "'gobierno dc nsamblea .. aquel tipo
que se refieren e n el c ual e l pa rlame nto, como rep resentante del Jlueblo, es el supe rior
detentador del pode r .
3. " Parlame nt arismo», es la exp res ión para aquel tipo e n e l cua l se
aspira a un equilibrio elltre los inde pend ientes dc te nt:ldores del pode r,
parlamento y gobierno, a Ir.'LVCS de la in teg ración del gObie rno c n e l pa r-
nolath~ a s, mitl:.~ h laS
m¡rn, p.1¡ . • t6 ) ss. l;uncn to: los miemb ros del gobierno -gabille te- I>c rlcncccn al mis mo
92 l' ROCESO roÚT1CO y T I POS DE GOBIERNO
tiempo a la asambk!a. El parlamenta ri smo es, pues, la i nt e ~ depn
Por integración. En la mActica, el pa rl a m ~rua i s mo se mamfiesta en dos
formas considerablemente d ifere ntes, segun que el parlamento sea supe-
rior en poder político al gabinete, o que el gabinete p u cd ~ controlar al
parlame nto. i? p repondera ncia de la asamblea so b~e el gobierno ~ S l~ en·
ca rnada en el lipo d ásko f rances del par lamentansm o. La s u pen
del g abinete sobre el parlame nto está i ns titucionalizada en el gobier-
no del gabine te b ritanico. . . '
4. Cuando los dClentadores del poder mdependlcntes, gobierno y par-
la mento, permanecen separados, pero están obligados co n s tiu c i onalm
te a cooperar en la formación d e la volun tad c~la l a l , la intcrdcpendenci3
se lleva a cabo por coordinació n en lugar de integración. Como c~ cSl~
conformación poHtica va implicado un papel de lide razgo para el ~ J ecutl.
vo este tipo se de nomina «presidencialismo .. ; en los Estados Umdos se
s u ~ l c hablar, aunque erróneam ente, de un gobierno con separación de
poderes (separatiotl o( pcnvers ,.
5. Finalmen te, los teóricos del cons titucionalis mo suelen conSiderar al
sistema de gobierno suizo como un tipo peculiar, para el cual se suele
usar generalme nte la denominación de «gobierno directoria!» dada s u
es truc tura colegial.
. EllÍpo idcal _, con expresión de Max Weber, de una co n fo n~
librada del poder eonsistiria en una dis posición en la cual los di versos de.."
tentadores d el poder, o por lo menos el gobierno y el parlamento, se en·
frenlar ían con facultades coincidenles simétricamente de tal ma~e
ninguno pudiese dominar al Otro. En esto consistió el s ueño m e ~ a ~ l c l sta
la ¡eo ria estatal del p rimitivo cons titucio nalismo, ar ru mbada VISión utÓPI'
ca que no correspo ndió cn n inguna época :l la realidad del proceso del po-
der. Ha resultado ser ley natu ral del Estado cons ti tucional queel centro de
gravi tación polí tica oscile cons tan temente de tal m anera ~ue una vez la ~e .
gemonia yace en la asamblea legislativa y otras ve.ces el. hderazg.o pollttcO
lo os tenta el gobierno. En los tiempos de normalidad ue nde a IOcremen-
larse el peso del parlamento y en tiempos de crisis el del gobierno. Desde
0"1 fi nal del siglo XtX- que prácticamente llega hasta la víspera de la gue-
rra m undial-, el mundo ha estado en una crisis ininterrumpida, conse·
cuencia de la revolución mundial en la que vive el siglo xx. El re s u l t a~
final ha sido, lógicamente, un fortalecimien to de los gobiernos y c.l d.eb ll l-
tamiento de los parlamentos. El fe nómeno es unive rsal, '1 las d~s\'lacon
de esta experiencia general están condicionadas por deten mnadas c lr·
cunstancias locales.
En la s páginas siguientes se analizarán b revemente cada uno de estos
cinco (o seis) tipos de gobierno que aba rca el sis tema político de la demo·
cracia constitucional. En es te análisis se someterá el proceso del ~e:
la n ueva trilogía: decisión poUtica fundamen tal, ejecución de la deCISIón
TI POs DE COIUERNO DE LA DEMOC RA CIA CONSTITUCI ONAL : 93
d encia )' control político. Pero an tes de entrar en esta exposición se tendrá' que
hacer referencia a un punto importa nt e: los tres de tentadores del poder
-asamblea, gobiem o }' pueblo-- no se rian sino un mecanismo muerto
y un aparato estatal vano si no es tuvieran impulsados por aquellas ins ti-
tuciones que constit uyen las f uenas incentivas de la vida polftica en una
o n~ad dem ocracia constitucional, esto es, los partidos políticos.
Los PARTlOOS PO Lí TICOS y EL I'ROCESO CUBERNAltENTA L
c ~ .
En la moderna sociedad tecnológica de masas todo gobierno es siem·
pre gobierno de panidos, indiferen lt!mente de que se trate de un sistema
político autoc rático o dem ocrá tico cons titucional. Todavia no se ha escri·
to u na his toria de los partidos polít icos. Corno fenómeno político, los
partidos no tienen más de trescientos años y no operan como elemento in·
. tegral del proceso del poder desde hace más de ciento cincuenta a ños.
Apoyá ndose en las defi niciones basadas en experiencias modernas, un
partido político es una asoci:lcfón de personas con- las mis mas concepcio-
nes ideológicas que se propone participar en el poder politico o conquis-
. . ta rlo y que para la realizació n de este objetivo posee u na o rganización
c l ó n eqUl' permanente. Gru pos unidos q ue pers<:guían objetivos políticos comunes,
organizados generalmente e n la re lac ión líder-partidarios, también S<!
dieron frecuentem ente en el pasado; sin embargo. la ausencia de UD:l or-
que ganizaCión permanente los dcscu:llillca como partidos políticos en el sen·
d ~ tido moderno. Estas asociaciooes no pasaron de ser .. facciones_ o cama·
rillas políticas, general me n te como segu idores t1d ¡IOC o «cl ientela_ de u n
líder político; cons ti tuye ron u n fenómeno corrien te en todos los Estados
cons tit ucionales del pasado, y hasta surgieron ocasion:llmente en las alJto-
erad as. Ejemplos bien conocidos son las racdones aris tocrá.ticas y re pu-
blicana s en la úh ima época d e la Roma r epublicana: los partidos de .. cir-
co- de los azules y de los verdes cruelmente aplas tados por J ustiniano y
Belisa rio en la sublevación de Nika (532); los biatlchi y neri en la Floren-
cia med ieval. Muy significativo a este respecto es e l ej emp lo de Venecia,
cuya dominante oligarquJa de me rcaderes supo evitar la formación de fac-
ciones a través de una combinación, imaginada d iabólicamente, de proce·
d im ientos elect ivos y técn icas de sor teo par:l la designación de fu nciona-
rios y comités gubernamentales.
Tampoco eran partidos en e l sentido :lctuat los «cabezas redondas _ y
los «caballeros_ de la Revol ución puri tana, o los mismos whigs y tor jes
que se constituyeron inmediatamen te ant.es de la Gl oriolls Revol m ioll . To-
davJa en el siglo XVIII , cuando el constitucionalismo fu ncionaba 'la con
a plena eficacia, Inglaterra no posela ningún sistema organizado de part i-
dos. En el mejor de los casos, operaban unas combin aciones aris tocráticas
94 PROCIOSO POLlT ICO y TIPOS DE GOBIERNO
fl uc tuantes que lanlO apoya ban como se oponian a la co ro no.2 E n la con-
vención d e Filndcl fia no hubo ningún part ido polít ico y TIre Fed crulisl no
s e cans6 de lanzar diat ribas cont ra la influe ncia desi ntegradora de las
facciones.
La h istoria obl iga a conclui r que exis te una conexión caus al e ntre los
partidos pollticos y la integración de la masa electoral e n e l proceso d e l
po d er PO'" medio d e la ampliacion d el su[ragio. El sistema de pa rt idos cs-
!U\'O obligado a pcnmlllcccr e n fo r ma r udimentaria siempre y cunndo el
p :ulamcn lo, en vir tud d e un s u fragio restringido, no era más que u n club
(:c l'rad o de dig natarios rep resen tando una clase d o m in:lntc homogénea.
E l par ti do poli1 ico se hace necesario, y, e n real idad, indispen sable para
organizar y acti \'a r la \'o\untad política de la masa elec toral. E l encuent ro
c lI / re ct ~uf ra g i o universal en ulla sociedad de ma S,-IS y la rnovi liz.;,ción dc
los eJcc tOl'c s a t t'aves de los pa rtidos po líticos se produce c\at'arnc n tc con
oca s ión d e la primera aparic ió n de un a uté nti co par tido po litico en e l
s e n t ido técnico m oderno, e s to es, los j a cobinos bajo e l d Ol1'inio de la
Convención. En es te c a so, una ideología po lític a compl eta fu e llevada a
la Illasa con la ay uda de una organi;o:ación y de una propaganda raciona·
lizada por u na e s tructura d e pa r tido,3
En los Es tados Unidos, la apa rició n de autén t icos pa l·t idos polít icos se
hace es pe rar has ta el pe ríodo de d em ocrat ización to ta l co n el presiden te
Jac kson; el s is tema a me ricano d e par tido quedó d e finitivame n te esta ble.
cid o ant es d e la guerra de Secesión, Pe ro una vez más corresponde a I n·
g la terra el ho nor d c h:tbe r sabido ins t itucionalizar defini ti v¡¡ mellle los par·
tidos polit icos, En los años 60 d el s iglo pasado, p ri m ero lo s libcraJcs - J o-
scph C hambcr la in y el CUll CflS e n Di r m ingham- y una décad a d es pués
lo s eonscf\'¡¡dorcs baj o Disrae li d escu brieron la ló¡;ica ine"o ra b le q ue yace
en la democratización d e l sufragio. E n consecuencia, c rea ron eSlruc tul'3S
dc par t idos perrn:tnen tcs que fueron e nc argadas d e inculcar sus ideología s
a lo s vola ntes a través d e o rganización y p ropaga nda, y de preparar las
eleccio nes que compre ndia sobre todo la inscripción de los e lec tores en las
liSi as, la p rocla mación de candid atos y la fi na nciación de la c ampafla e1ec-
lora l. Los partidos se cons t it u ye ro n d e e s ta manera como u n ele me nto de
unió n indi s l>cns.1blc ent re el elec to ra do y los miembros de l parla me nto y
gob ierno, En una pa la b ra , la entl'ada d e los part idos flOlí t icos cara c teriza
el paso d e UII cont l'ol oligárq uico-burgués d e l proceso del poder a la de mo-
c racia con <; !Ílucional moderna . Ju nto al d escub rim iento de la técnica de la
represcll tació n q ue, como ta l , c reó el ins t ru m cn to P¡¡ ra ills t itucionali r.a r la
2. 1-I!..... 11I B, NAMII:K, . Monarchy :ltId lhe ¡'art)' SiSlem., en PCT$O""W ;C5 ~1t{ 1 /'0-
IO'c r (Lond r es. L 9S ~ ), Il ~g, 13 ~' ss'
3, Cf r, CR.\SI! B~ r NrO, TI' e } ~oú;,/S ( Nueva '¡'ork, 1930), Sobre tos di r er n re~
:lspOCIOS j u rídicos, socia les y doctrinarros del régimen jlloobino, cfr , 1:, bib1i01!rafln
e n M_IUNtCC ll UVI;RCI:II, /)ro;1 c""slit"r;c""d el i"stilulic' ls polil,'r¡UH ( P 3rl~,
p ág, ~I J Y ss, ( T r:l d , c a ~ t. , Arie!. Dar'celona,)
TII'{lS 1m GOB1 [ R NO DE LA DE!\IOCR ACI,\ CON$TITUCJOS'AL 95
dist rib ución d el pod e r entre dive rsos detcntado res,' se pued e considerar
q ue [a intercalación de los partidos politicos e n el proceso politico es la
invención más im portante e n e l c¡¡m po de la orga nización política.
Pero con esto no está lodo dicho. La sociedad estatal a u tocrát ica d e
la era p reind us tr ial d esconoció los pa rt idos polfticos. extraños a s u clima
polit ico. No ocu rre esto e n la moderna :,ocied ad autocrática d e masas,
Tambié n para ella, el part ido estatal ún ico se ha conve r tido e n u n e Je.
men to tan indispensable como el sistema pluripartidista e n el Es tad o de.
mocrático cons t itucion¡¡1. El p:trti do (m ico es la g rapa o rga n izad orn q uc
mantiene ~ ujeto s a dctc ntad orcs y des tina ta ri os d e l poder y sin ~l la mo.
derna au tocracia e s inc apaz d e acclón . Las e"cepc iolles que presenta el
régi m en d e Varg¡¡s en Bras iL (l937· 1945)· y ot ras dictaduras recienles
s udamericanas (Colombia, Vc nc wela) confirman la regla, En la época d e
ma sa s, e l dominio au tocr:i lieo s in una infr;ICStI'lIC!ura d e partido eslá
co ndenada a ser un experimento c f(me ro,
La ~,p osi ció n enlra a hora e n e l :lIl:jli sis ya anunciad o de los seis ti pos
d e gobierno q ue , c umo fu e ind ica do, caen de ntro d e l s i ~ t e ma
cracia const itucional.
de la d emo- o
P RIM E" TII'O: I.A U ~ M OC "A CI A tlt" I!CTA
L¡¡ ~em ocrai a dit'ccta es el modelo de gobier no e n el cual el pueblo,
es d eCir, la to tal idad de aquellos q ue segllll la co s tumb re o la ley es tán
consi d erados com o ciudada nos dotados d e lodos los d crechos, se rcúneen
asambleas - la e kklcsia d e los g ricgos- o en com ités para llevar a cabo
la funció n de lomar la deci sión politic a y d e con t ro l flOli l ico, a s í como
para part icipar en la ejL"Cució n de la d ecis ió n to mada, sie mpre y cuand o
(
se Ir a t ~ ~ e med idas de ejecución d e naturaleza j ud ic ial. La ejecución d e
las deciSIones por vía administrativa e s tá norma lme nte asig na d a a fu ncio-
narios o magis trados que son e legidos o sorteados pOI' cortos períodos, y
que poseen compe te ncias cst ric l amentc d e lim itadas, Una d is ti nció n clara I
entre las funciones ejecut iva , legislat iva y judicial no e ra conocida po r la
teor ía o la prác tica d e la d emocracia dircct¡¡, ni hu biese s ido, de hecho,
compat ible con e lla. El ti po d c ' la d e m ocra cia directa sólo podía encajar
en u_n o rden sOCia,1 relativamen te senci llo y asen tado e n un t.e rritorio pe.
quena. L1 etnologm compa rada ha confit'mado ampliamente la afi rmación
o
de Tá ci to sobre las p rim l i va~ t ribus te utó nicas en DI! Germ Qlliu ( X I ):
cDe rn ino ri bus rcbus p rincipes cons ul! :mt, d e m:l)'ori bus om nes.»
E l eje mplo m¡'i s ramoso de democracia di rc et¡, lo cons t itu ye n las Cj l ~
d ades· Estado griegas do nde d ic h" fo r ma política estuvo operando durante u
4, V id, s OIpra, p ág, 57 Y ss, ú
t955), 5. Cfr. KARt. l..o¡¡\\·!:SSlUtN, Bra ziJ wrdcr Varga$ ( N ue\~ ~ 'or k , 1942 ), p~¡:, 141
Y sigu ienles, U
U
',"
96 PR OCESO POLO"ICO y TIPOS DE GOBIERNO
un periodo no meno r de dos' siglos; su posibilidad de funcionamiento
dependió de la existencia de una clase soci:l.1 que tenía tiempo para dedi-
carse a la política po r poseer una econo mía no tec nológica basada en la
esclavitud . Mie ntras que los griegos han dejado a la humanidad verdade-
ros lesOros en literatura, en arte, en filosofía , en ciencias naturales y en
ciencias polít icas, su sistema de gObierno resultó un fracaso; expulsa ron
a Temistocles, su Washington, que les había salvado del imperialismo
persa y que tuvo que buscar un asilo inseguro en la corle de s u mo rta l
ene migo; des te rra ro n a ArJst ides, que desde entonces se ha conver tido en
el s fmbolo de la honestidad política. Hicieron beber la copa de cicuta a
Sócra tes; se dejaron seducir po r Cleón, que desde entonces cuenta como
el prototipo de los demagogos; se rieron de Aris tófanes y de si mismos, e
ignororon I:¡s :¡dvertenci:¡s de Demóstenes sobre la quin ta columna dc'
Filipo. y asi, en los griegos, se cerró el circ ulo aristotélico bajo la bota
m ilitar de los macedonios.
El fracaso de la experiencia gricga con la democracia direc ta ha ser·
,'ido para -;0 alenta r i~ cn t os pos teriores. Pese a tener unas condicio nes
suciocconómicas sem ejan tes, la primitiva República romana s upo evitar
dicho tipo gubernamental. Por a Ira parte, las Ciudades-Estado limitadas
te rritorialmentc a la Italia medieval y a Europa occidental se cons tituye-
ro n como oligarquías. AlIf d onde aparecieron, las corrientes democráti-
cas I no fueron lo suficientemente fuertes para convencer a la clase domi-
nan le de la capacidad de la masa de destina tarios del poder para
participa r en el proceso politico.
La democracia directa surgió en el siglo XIII en cienos cantones y co-
munidades de campesinos eñ Suiza, y fue después sustituida casi total·
me nte por ins tituciones rep resentativas. En aquellas localidades donde
las ins tituciones de la de mocracia direc ta se han mantenido - las úmds·
gemeitlde exis ten todavfa en cinco pequeños cantones de p reponderante
economfa agraria- deben ser consideradas más como piezas de musco
que como una técnica eficaz de gobiem . ~ En todos los cantones, los c uero
pos represcntat ivos ordinar ios -Consejos can tonales (KalltDlzsrülC)-
preparan el orde n del día de las Ú1ndsgemeillde, y por doquier el aparato
gubernamental desempelia la función administrativa. Por otra parte , en
cantones dotados exelusivamente con un gObierno representativo el pue-
blo participa en el proceso polftico a través de iniciativas populares y ple-
bi scitos celebrados en los canto nes. Los toWII m ce ti" g~ e n N~g l ate-
6. Sobre ta organización polftica y social de las ciudades en la época feuda l. cfr.
Hm l\'II ICII Mlne ls. Du SIIIII( d es hohtn I.l illdGl/us (Weima.r. 1948), p~¡: . 2S9 y ss.
Sobre las tendencias democriticas en la República Florentina en la época del Rena·
cimiento, cfr ., por ejemplo, L OOPOI.O \'ON RANKII • • Savon;!rola und die norcntinisc
Republik ¡¡eeen Ende d es runrzcchnten Jahrhunderts., en Rlmlc e, Meis le,..'ulc e X
IMunieh, t915). páll. 77 Y n. Sobre ta Toulouse medieval, crr. JOIIS H. MUIoo"DT, U buly
~"d Polit¡ c ~1 Po\\'cr in Tou/ollse, 10SI).12JO (Nueva York , t954 ), p:\¡¡. 149 Y ss.
TII"OS DE GOBieRNO DI! I.A OEMOCRA CIA CONSTI TUCIONA L 91
ITa, tambié n en un p roceso de desaparició n, g07..an dc una jurisdicción
demas iado limitada para pode r se r conside rados como democracias di.
rec tas de la rcal.idad polftica.
Sin e mbargo, ciertos ras gos de la d emocracia d irecta están experimen·
ta nda en tiempos modernos u n resu rgir importante e n las téc nicas plebis·
c itarias que son aplicadas tanto en la toma de la decisión política funda.
menta l, como en el con tr ol polÍlico. En la teorla cons ti tucio nal esta va.
r iante ha inducido a hablar de un t ipo semidirec to o semirrepresen tativo.
E l electorado pa rt icipa e n la función de tomar la decis ión a través d el
referénd um; és te es el caso, es pecialmente, allí do nde está pres¿rito para
enmiendas constituciona les: en ciertos Es tados los electores puede n i n·
cluso iniciar la decisión pOlftica fl!ndamenta l que tendrá que ser, canse·
cuen temcnte. aprobada por el gobierno y el pa rlamento.'
SECUNDO TIPO : EL GOlllERNO DE ASAMBLt1\
D e todos los tipos de gobierno democrático cons titucional , el gobier-
no de asamblea es el menos conocido en la teoda de la constitució n,· y,
por otra parte, donde se le conoce es el más desacreditado de todos, ya
que por haber sido aplicado conscien temente por primera vez en la Revo-
lución rrancesa se le considera responsable de la dictadura de Robespierrc
.Y del Te r ror. En nuestros días, este t ipo ha experim en tado el más iRes.
p' e ~o y extraordi nario res u rgir al co nstituirse en el tipo fundamen tal d e
gObierno en el ámbito del poder sovié tit."O. Como forma de gobierno, cI go-
bi ~ rn o de as;¡mblea posee una cabeza de Jano, sirviendo como ins trumen.
to orgánico tanto a la de mocracia como a la autocracia.
La primera a parición, claramente accidental. de l gobierno de asa mblea
se produce con la entrada his tórica d el const it ucionalismo moderno. E l
Parlamento Largo en Inglaterra (1640-1649) dominó y gobernó como único
detentador del poder has ta que fue somet ido por Cromwell y el Ejérci to.
Dado que s u monopolio fá c tico d el poder no estaba fundamentado por
una teorla polltica convincente, el dominio del Parlamen to provocó la
más acerba c rítica antipa r lamentaria por parle de los protagonis tas de la
7. Pan. una e:<poskión detallada dc los pruoedimielllOs plebiscitarios. vid. infra,
I)á¡. 326 y ss.
8. . En lo que alca.nu el con'!Cimiento det autor, no hay nlnlluna illl'estiKación sis-
temá tlCll sobre este Ilpo de aoblemo. El curso (hectoKrafiado) cn la Universidad de
Pans (I954-.5S) de M. D.uflD, Le. gmwerne,nctl d ·lUsembléc, estudia el Parlamento
Lar¡~ en Inll t?terra. Suiza (~onfedraó n y Canlooes), los Ulnde, alemanes y las
repc:t ~ d a5 versloncs en Franela, aunque no ta. formas apl icadas por los soviets. Crr.
tambu:'n ~RL ~ENSTl ., "fhe Presidency outside Ihe United $tales : A Sludy in
Comparat.lve Polll>Ca.t Instttutlons., en Jo" "U2l of pOIil ics, X I (l949). I)á¡. 470 y ss.;
dr. también la versIón alemana de este estudio, .Der $ taatspf'iisidenz. en Arclliv
dQ .ollentlichen Rec1I/S. vul. 75 ( ~ . .serie) (t949), pIÓ&:. 162 Y SS., donde ~ dcsi¡¡na el
gobIerno de asamblea como ¡oblerno de COIwención.
 98 I'IWCF.$O !'OI.fTI CO y TIPOS IlE GOBIER¡";O
incipicnlc democracia absoluta cncamados:en las figura s de los indepen.
d ie ntes y de los L~\·e l c r s. E l famoso Agrccment of the People ( 1647) cas-
tigó la arroganci3 dd absolutismo del parlamento y exigió, CII un avance
au téntico sobre su tie mpo, elecciones an uales y o t ras mcdid3S pa ra con-
trolar a l parlamento. En la his toria cons ti tucion3! inglesa, e l gobierno de
asamblea quedó como un e pisodio pa ra e l cual apeon3S si hay un recue r-
do. ya que fue s ucedido inmedia tame nte por la res tau ració n monárquica
y, posteriormente. por la G(o riOIlS Revollltioll con su parla mentarismo in-
cipie nte y su gobierno de gabinclS'_ Dado que ni los conte m poráneos ni
s us s ucesores fu e ron conscie ntes del gobierno de asamblea com o esque-
ma teórico de una cs tl'uctllra gubername ntal , Lockc ignoró este tipo y
t:.mpoco ? lo ntcs quieu tuvo nUnc.¡l mo ti\'o parn trM:.rlo,
El gobie rn o el e a S:lInblc:. aparece por primera vez de una (orm:. ple na,
me nte consciente en la Rc\'olución francesa con ca te¡:oría de auté nti co
tipo de go bierno dellloc rútico·cons til llc;ional. Como la Convención se deci.
dió 1'01' el gobie rn o de asamblea en s u Const itución del 24 de j unio d c
F 93, se le conoce desde enlonces más familiarmente bajo la des ignación
~8olvcr e m e l!t COIII'C lllio lllle/. Si se considera el desa rrollo to tal de 13
Revolución frn ncesa como un cnFz'cnta rniento e ntre la pZ'udcnt e conecp'
ció n ele Mo ntcsquieu de una representación éli te y e l radica l principio
rousseaun iano de una dl'lIlocracia p lena, era lógico que a l fracaso de
la Cons ti tución ele 179 1, cargada de doct rina rismo y que int rodujo en la
I'ealidad del proceso del poder la _scpal'ación de funciones_ de Montes.
quieu, s ucediera el proyec to cons li tucional de 1793 de Condorce't inspira.
do e n Rousseau y no menos doctz'ina rio, y sobre el que se mon tó I:z. Const i-
lución de la Convención, Fiel a las pre misas rousseaunianas la Cons-
t it udó n fuc_debidamen te ratificada por el electo rado, pe ro tu~o que ser
s uspe ndida antes de que e ntrase en vigor a causa de la invasión q ue
s ufrió Francia con la prime ra coalición. Sin embargo, en la pl'ác tica los
gobiernos rc\'olucionarios de la Convenc ión se aj ustaron a las direct rices
co nstit ucionales, El dime ro experimento con e l gobierno de asamblea
acabÓ con el Ter;'or de donde prO\'ienc la 1n.11a fa ma de que goza es te
tipo de gob ierno. Aquf. sin cmba.!go,--yacc u!la injus tici a his!órica , El go.
b ic rno de la Con"ención cont ribuyó plename nte a salva r a Franc ia de la
i ll\'3Sión eX lranjera y a prese rva r la Revolución,
§ l gobierno de asam blea tie ue e l s iguie nte esq uema: la asamblea le-
g is~ t i\'a e legida por el pue blo es tá do tada del domi nio absolulo sobre to-
d os los Olros óz'ganos es ta tales, y sólo será responsable fre nte al e lectora.
do sobe r;¡ no, q ue será el e nca rgado de re novarla co n int ervalos regulares
de tiempo, En o posición a la estruc tu ra d ualista del gobierno parl:Hnen ta-
d o -que 1'01' lo me nos e n teor ía s upone dos de tentadorcs dd pod er
independ ientes, la as.1 mb1ca y el gobierno, con recíprocas pos ibilidades
de pode r-, en el go bierno de asamblea el ejecUl ivo está e stric tamcn le
T II'ÜS DE GOB t E RNO ll l! L\ DEMOCR AC IA CONSTITUC IONAL 99
sOllle tido a la asamblea, siendo ta n sólo s u ó rgano ejecutivo o su servi.
da r, des ignado o dcsti luido disc recio nalmente por la asamblea. La de le,
gación en el gobierno o e n de termi nados minist ros de fu ncionc5 cjecUli-
vas tiene tan sólo u n carácter técnico y no fu ndame nta ningízn derecho
que pudie!>C ser ejercido fucr,!. del ma rco impues to por l a~ i nstrucciones
otorgadas poI' la asamblea, o de la s upcn'isi6n de ésta, Ningún órgano
e~ta t aLP~ t~ galm ~l!e al!lorizado para interferir cn la autonomia y e n
el monopolio del poder ej ercido por la asamblea, En vi nud de esto no
hay ni nglin derecho del gobielllo a d isol"er el parlamen to, aunquc cabe
pensar en una disolución po r parle de l e lec lo z'ado soberano! Un sistema
bicarneral sería fund a m cnt:.lme nte incompatible con u n gob ierno de
asamblea, Tampoco encajarla ell este tipo un j l'fc o preside nte de Es tado,
a no ser que es tu viera la n sólo lla mado a ejerci lar tarcas puramen te ee-
n ~ lIoniaes, o un¡¡ c¡¡beza mou{trquica que no eStuvie ra sometida al con,
t ro l de [a asamblea. En una palabra, el modelo clás ico de .un gobierno )
de asamblea es un Rousscau si n adu lk rar y s in mezcla, arch idemocráti-
co, a rch irrepublicano y _monolítico_ hasta el fina l, Con el se da c l extraño O
fe nómeno de la concen t ración de l poder en una asalllble'!.,q ue, democd , )
t k arne nte e legida, j ugará como (m ico de ten tado r del poder,
Desde ~u introducci ó n po r l¡¡ Convención_ e l gObierno de asa m blea
" se ha convertido paz'a Jos f ranceses en una especie ele idea fija nacional
que aparece C0 l110 un l/ClIS ex IIIl1ChjlU/ tras un periodo I'cvolucio nario
o una crisis nacional. Los fran ceses recurrieron a este tipo expresamente
cuando crearon la Consli lución de la I I Rep(lblica en 1848, que eOnlra- )
dictoriamen te estaba equipada con la ins tit ución de un pres idente e le_
gido popula rmenle; ca yero n en esta forma gubername nt a l, mas por I
casua lidad quc po r neces idad, ell el gobierno de Asamblea nacional ( 1871-
1875), Y otm "ez, casi a utomáticame nte, tras el hundimiento de l régimen
,
de Vichy y de l episodio autorita rio del go bierno p rovis io na l del gene. )
_ ~ I ~e Gaulle. L1 ley de 2 de noviemb re de 1945, \'ige nte d u mnte el pe-
ríodo de e la boración de la Constitución, rue fiel a la tradición, La con-
cepción dd gobierno de asamblea apa reció es t rec hamen te unida a la )
primera COIl:. (i tución de 1946, de influenc ia comunis ta, Tras habe r s ido
rechazada, j us tame nte en virtud de es ta razón, por el e lectorado francés J
en e l referéndum de 2: de jun io de 1946, la IV Re pública to mó fina lmente J
la fo rma de l parla men taris mo clásico frau ces en la Cons tit ución del 27
de octubre de 1946.
)
9. Est .. posibilidad eSlá pn:viSlu por las con s/ilUcloncs de atgunos wlIller ate-
m anes, lamo en Wellnar como e n Bonn, l)(Ir ejempto, lA ConSl ilueió n p rusiana d e
1920. ar'l, 6, así como la pos ibilidad de aUlodi$OluciUn de ID Oieta del La nd , El únioo
in tento lid declorado de t.h:s t¡t uir al Landla!: ~ c emprend ió en el año 1932 y fracasó,
 100 PROCESO POLíTICO Y TII>OS Oll GOBIERNO
A part~ de Frael tipo de gobierno de asamblea fue adoptado por
~ia,
la C0l!.~niza de 1848, completamen te revisada en 1874.'t
Tras la prime ra gue rra mund ial, habiendo recibido un nuevo impulso
la convicción sobre el carác ter indispensable de la democracia, el ¡¡abícr-
n ~c a~ m blca fue adop~ por todos lo_s ¿.ii uder de la República de
~a (asl como en 1945 en las cuat ro zonas de ocupación), por los
Ires estados bálticos: Letania, Lituanill y Estonia, por Austria (por 10
menos ent re 1920-1929) y por Kemal Ataturk en la ConstituciÓn turca
~. combinándose, c~ los dos últi,UC;;-casos (as" com-;- ~Eslonia).
con la ins ti tución de un presidente de Estado.
Pero bastante .-!!'ás importante que su !pa rició n en estos Estados,
más o I ~enos al ma rgen del acontecer mundial, es el re s~l.:gi r del go-
bierno de asamblea en la Cons titución estaliniana de 1936 de la U.R.s.S.,
desde donde, tras la segunda guerra m undial, se extendiÓ a todos los
Estados satélites organizados como _de mocracias QOpulares:o: Albania,
Hungrfa, Yugo s l av~ (hasta )953), Rumanja y. tras '-.-ortos -epiSOdiOS in-
termd io ~o rientado s hacia su respa:tiva tradición, Polonia y Checoslo-
vaquia, asl como Alemania oriental, China roja, Mongolia eJtrio r~ Viet:
nam y _Corca del Norte. Ningún Estado comunis ta pucd; p-;:escindir de
~ este tipo estándar.
La adopción del t ipo de gobierno de asamblea en el ámbito de intluen·
cia comunista es un acon tecimiento realmente notable en el marco de la
historia constitucional reciente. El auto r no está e n situación, dado que
s u desconocimiento de la lengua le impide est udiar el material ruso, de
explicar por qué los comunistas han desempolvado u na forma de gobier-
no apa re ntemente anticuada y caída hace tiempo en el olvido. Puede ser
que los teóricos sovié ticos se hayan sentido a traidos por el carác te r apa-
renteme nte archidemocrático del gobierno de asamblea. Esta atracción
puede ser, quizá, también responsable de otra institución que goza de gran
preferencia en el ámbito comunis ta, el plebiscito, que también se remon-
ta a la Convención. Posible mente, los de te ntadores del poder soviético
adoplaron este tipo más bien por razones maquiavelis tas, ya que el go-
bierno de asamblea, e n virtud de su propia ley vital, tiende a convertirse
automáticamente y sin cambio del texto, en un régim e n en el cual un uni-
ca de te ntador del poder posee el monopolio de su ejercicio.
Dirícilmente existe una prueba más elocuente del abismo que puede
exis tir e ntre el nominalismo cons titucio nal y la realidad del proceso poli-
tico que la his toria del gobierno de asamblea. Una asa mblea soberana
cons tituida por muc hos miembros y dominada por disensiones de partido
e intri as, no ~s tá técnicamente capacitada para una acción concertada
.!!! como lo elloige la funci?n de toma r y ejecutar la decisiÓn política
10. Sobn: la. \'Crsión suiza del IIQbiemo de aliafllblea. ,,¡d. ¡.. Irll., pi,.
TIPOS DE COOHlRNO UF. LA DE.\l OCR~ IA CONSTIT UC IONAL 101
fundamental. Un gobierno eficaz eiige, e n el fo ndo. ulla estruc tu ra ol igár-
quica; deberá estar dirigidO por un grupo pequeflo y cerrado de perSOna s
que poseen la debida voluntad de acción. Una asamblea no puede gober.
nar. A lo sumo lo que puede hacer es elevar al grupo gobernante a su po-
siciÓn de poder. Una vez que hnya ocurrido esto, la democracia. si&?ien-
do la ley aristotélica, se transforffi n en autocracia. El gobierno de
asamblea es la plataforma plenamente archidemocrática a tra\'és de la
cual se puede montar un gobierno autocrático, bien de una persona (dic-
tador), de un comité, de una junta o de un partido. Y aq ui yace quizá la
auténtica razón de la preferencia comunista po I' este tipo.
La transformación automática del gobierno de asamblea en una confor-
mación autocrática del poder queda confirmada por la his toria de tal ma-
nera, que casi se puede habla r de una ley b iológica. La Convención cayó
bajo' la dictadura. de sus comités más ac ti vos, el Comité de S u reté Géné·
rale y el Comité du Salu l Public (et de la Surveillance Générale), y final·
mente bajo d ictadura de los presidentes de los dos úhimos. Danton y Ro-
bespierre." 1.3 11 República acabó, después de los tres años, en la
dic tadura de Napoleón IIr, que había sido elevado imprudentemente por
la República al cargo de presidente a través de una elección popular.
Los tres Estados bálticos, tras algunos años de agi tación, tomaron el
rum bo del autoritarismo, asi como Aus tria después de 1929. Mus tafá Ke·
mal Ataturk, que habia sido elegido cuatro veces sin opoSiciÓn con la
ayuda dcl partido unico, hizo de Turqula un régimen es trictame nte au to-
rita rio y fue sucedido por su primer minis tro, lsmed Inonü, dotado de
las mismas prerrogativas. Solamente los Uillder, bajo la República dc \Vei-
mar, constituyen una excepción a e5ta regla ; pero, cons iderados política-
me_ote, estaban demasiado al m arge n para corresponde r real men te a este
tipo; e n el ro ndo, eran tan sólo divisiones territoriales del Reich, regidO
en principio parlamentariamente, pero en último término autoritaria-
mente. En virtud de las m ismas razones, es decir, de su limitado poder
político y de s u incorporación en una estructura gene ral de gobierno re-
gida democráticamente, los Liinder se han s us traído ta m bién después
de 1945 al destino de un gobierno de asamblea.
La tesis de que la Consutución soviética está basada ampliamente so-
bre el gobierno de asamblea y que d icho t ipo gubernamental, por na-
11 . Aun cuando fuese COrT"eCla la suposición de B. AIIRt.:IN&G UI1n6VITCH, de
que la Conn,nción. de hecho . sólo accidentalmente se const ituyó como un tIObiemo
pa rlament ario. no invalida la lesis de que el gobierno de asamblea p resenta un tipo
Il\lbernarncmat s"i ge"uis. Pero ta lesis de MIRKI SE-vUI!fZlNITCII CSl3 rbalida pOr
los hechos y no es sostenible. Cfr. de este autor. Ú ¡'/lrlemenlllrismt SOIlS //1 COII-
vent,'o" , P:.orls, 1936. y canlra él R. VIu.,\.RS, .La Convention, p rae tiqua.I-<f11c le ¡rou .
Vl!'rnemcn l parlemtntain:?o. en Rt"wt du drQ;1 public, LVII (1951). J)ll.,. J7S y U.
M~ U1C ~ DUVfollQ!R, Droit co usl;/Utiollnel el inslillll;QUS POlitiQ!lts (Paris. t955), pálll·
na 4t4. sellala cáust icamenle que c~i5te una diferencia en tre un voto de no e onfianla
141 y ss. y la auilJotina.
102 I' ROCESO I'OL rn CO y Ti ros ti lO GOII I ER NO
t ura lc1.a . cond uce a u n ejecutivo fu e r te y has ta a u n régi me n a u tocrá tico,
es el cam ino pil ra comp re nde r e l con s lituciona lis mo soviét ico, o por lo
mc nos la confi gu ración de l do m inio d e la época es talinista . A. primera
vis ta, la COlIst ilUció n so viél ica aparece como el t ipo clásico del gobie rn o
d e a samb lea : _e l ó rga no s u per ior de l pode r estatal e n la U.R.s.s. es e l
Soviet S upremo de la U.R.S .S .• (arlícu lo 30). El Soviet Supremo. q ue por
ralo nes fe derales está com p uesto de d os cámara s, es una asa m blea d e
u nos trescien tos m ie m b ros. S in embn q ;o. d a do lo poco frecu ente de sus
reuniones -por lo gene ra l d os \'cces al a ño y t l n sólo por u nos d bs, sufi ·
cientes para cum plir s u fu nció n d e conllnnar las d esig naciones de los
fun cionarios polit icos m;'is im po rta n tes y r a tifi cnr las d ecis io nes po lLt ica s
fun dn mcntales del gObierno-, el ti pO t rad icionl l ha s id o modif ica do para
hacerlo m ás mn ncja ble con la in novació n de un Prcs idi um . Aunque no-
m inalme n te e l P residium es ta n sólo el com ité pe n ml!1Cn tc del S oviet
Supre mo . d e hecho s u pera cons ide rable m e nte a eSl e u ltimo en pode r rea l.
En la p.-ác tica cons t itucionni. la o m ni potencia jurid ico-cons ti tuciona l d el
S o viet S u pre mo ha sid o de leg;:¡da e n e l Presid ium. pero s in que d a r a fec-
tado el tipo d e gobie r no de a sa mbl ea como ta l. La Co nst it uci ó n se a d a p ta
ta mbié n a l gobicrno d e a samb le a al d esc r ibir la posiciÓn de l consejo de
minist ros (nrt íc u lo 64) como _e l ó rga no ejecutivo y adm inist rativo s upe-
r ior d el Es t;ldo _, e s tric ta me nte subord in3d o nI So vie t Supr em o y a s u
P rcsid iu rn. _res ponsable y oblig ado a p resentar cue nta s_ ( arlículo 65). De
a c ue rdo l.."(ln la lógica d el s is te ma , la c ualidad de mie m b ro d e l consejo
d e mi nistros e}[cluye la pe rtenencia a l P re s id ium del S oviet Supremo.
Pe ro ta m bién la \'crs ió n soviét ica c s tá some tida a la ley b io ló gica d e l
gobie r no d e asam blea. Aunque el c o nsejo d e m inis tro s o, e n realid a d. s u
p res iden l.e -S talin d e tentó e s te c argo d esde 1941 has ta su m ue rte e n
1953- es co ns t itucional mente u n órgano so me t ido a la asa m b lea . se ele vó
a dom inado r absolu to d e todos los o t ros ó rganos es ta ta les inclu yendo a
la asam b lea _sobcra n:. _. Esta pos ic ió n d e l ma ndo fu e Toda via fo r talecida
a t ravés d el pa rt ido unico lllo noUt iea mc nte estruct u rado q ue ha bla pe-
ne t rad o cn todo e l a parato e s ta tal. Los mie mbros d e s u g ru po d irigent e.
e l Com ité Cent ra l d el Pa r t id o Comunista , ocupan la s posicio nes cla\'es
en e l co nsejo d e mi ni stros y e n e l Presidi um - una s it uación que t iclle
s u mode lo e n e l conl ro l que los j acobinos ej ercie ro n s obre la Co nve n-
ción-, y los m iembros del Sovie t S up re mo son elegidos e n base a una
l ista u nica . a la cual solame nte tie nen a cceso comunis tas segu ro s o re p re-
sen ta n tes d e co nfianza d e g lu pos a p ro bados por el par t ido. Bajo es ta s
co ndicio ncs, no ca be d uda de que la ve rs ió n sO\'iél ica coincid e p le name n-
te co n la con fo rmac iÓn del pode r p ro pia d el tipo del gobie rno d e asam-
bl ea y que és te , por lo ta n to, se tc nia que con\'ert ir nece sa ria m e nt e e n
régim en polít ico p refe rido d e la a u toc racia comunista . El circ uito ce r rad o
d el poder se e ncarga d e que la \'olu ntad d e l pueblo cor responda a Jos
T II'OS DE GOR IE IO;;o OE LA 1lI:'\IOCRACIK COS STIT UCIOS AL 103
in tereses d el par tido (mico, así como a las d ocisiones po líticas d e la o li-
ga rquJa do minan te del partido, IIc\'j ndose a ca bo lodo es to tras la fa cha-
d a de u na Icoría gu bername ntal arch idemocr.\tica.
T ER CF.R TII'O: t: L GOCll:¡:¡'NO I'A KL\ ~ I EN TA RtO
Fwulm /l I!/I10S)' p r; ¡¡cipios bdsicos
E tpa rlamcn ta ris mo . en sus di\'c rsa s manifestaciones, es e n nuestro!:
dlas el l ipo más corrien te d e gobierno democrá t ico const itucional. ~n
oposición al gob ierno de a samblea y a l presid e ncialismo. am bos p rod uc·
to s artificia les d..: la t ..'(¡/"Ia po Utica, el parla men ta r ismo se ha d esa r rollado
o rgá nica y e mpiricmncnt e. Una vez q ue las p re r roga tiva s rea les ha b lau
sido eliminad a s por la C lor iOIlS RC)lo/wioll, se fuero n fo rma ndo p rog re-
si\'amente los p ri ncipios d (" gobie rno parlame nta rio: prime ro, que el go-
bie rno d el re)' -el gabi nete.,.- necesita el a poyo d e la m ayoria d el par·
lame nTO o. po r 10 me nos . d e la Cám a ra de lo . ~ Co munes, y s egu ndo . que
la re s ponsabilidad polltica del ga bine te frente al Pa rla men to será a se -
~ 1' ¡'J,da d e la mej or manera cuando sus miem bros sea n sim ultánea men te
m iemb ros d el Parla mento. E l gobie rn o d e gabinete propiame nte dic ho se
desa r ro ll a accid e n ta lme nte - ;1 no ser que se s iga la inte rpre tación hege-
liana d e la his to ria como e l ac t ua r lle no d e sent ido del es p íritu absolu·
to--, por la form aciÓn d e la figu ra del prime r minis tro; como el p r imer
,,
mo narca d e la casa d e Hanno\'e r no podía ente nder inglés y se ten ia q ue
ma n te ner apanado d e las sesiones d el gab ine te , fue necesar io que alguien )
se e nc a rgase d e p res idir el consejo real , y és te no podía ser o tro que el
consejero principa l d e la eOl'ona, e l primer mi nistro. El res ult a do e se n-
cial d e este p roCe so his tó r ico q ue se ex t ie nd e sobre una cen turia y med ia
fue e l esta blecimien to d el gabi ne te como u n d ete n tador d el pode r ind ..·"
pendie nte y c a si a u tÓnomo. Al p rinci pio . en e l s iglo XVt ti dom inó a l Pa r- I
¡ome nto a t ro vé s d e l soborno d e s us mie mbros, un proced imie nto q ue
Wa lpole emp h..-6 con maes t ría y que aee r ta da m ne te p ued e ser dl..os ign ad o
como gQfl! rn mellt /})' co r r llptioll. M ás ta rde. t ms las d iversa s rdorln a s
elec to rales <Ie l s ig lo XtX, el gabinete correspondió má s a la volun tad elec- )
to ral e xp resa da e n las e lecciones ge nerales. Y d e es ta ma nera el du a lismo
origi nario d e gabinete y coro na se t ransformÓ en la configuración t ria n- )
gula r d el poder: Cáma ra d e los COl1lunes·gabi nele-clcc to ra d o. En es te
)
p roceso o rgá nico no h ubo elementos ni e speculat ivos ni intencionales;
t u \'O sencilla me n te lugo r, para lo cual necesit6 su tiem¡>o."
•
12. La mayor parte de los h iS l o r iador e.~ del parla rnc nt3 risrno brit ánico pasan de
brao sob re el h echo da Que I n¡:l;1. letT3. por poco . no adqu il-re ..~I a ro rma de Bobic:r·
no. Al fi n;l. t ud siB to 1(\ 11 ' I<l bialL s ido reconocidos los siguientes principios: l. Cicr· )
tos car¡:os admi n i51",li ,·os como. I'>Or ejenl fllo. el carao de j l c~. er3n ino m palib l e~
I
 J04 I'ROCESO I'OLfnca \' TlI'(lS DE GOBII!RNO
E l gobierno parlament ario es ~ l único tipo estándar de la democracia
cons tituciona l con el cual la Revolución francesa 110 hizo ningún ensayo.
Con la de rrota de Napoleón se habla convertido I nglaterra, 1:1. ciudadela
d ~ 1 cons ti t uciona lismo libera l, e n la primera potencia mundial. La fonna
de gobierno parlamcmario, que se adaptaba al temperamento de su
población, había evitado la re\'oluci6n e n I nglaterra y no puede const itui r,
por lo l anto, ninguna sorpresa el q ue esta fo rma gubernamental se con-
virtiese en el modelo envidiado e imitado por todas partes. Se C}lólcndió
al conlincntc con la Carta belga de 183 1 y, poste riormente, a todo el
mun do.
El parlamentarismo es también un concepto genérico que abarca ma·
nifes taciones diversas y muy diferentes. Para la debida comp rensión de-
ben d e ser resaltados tres pUDtoS.
P rimero: la c)[istencia de inst ituciones represt:nta t i\'as o . pa rlamen ta·
rias_ e n un Esta do no s iGnifica, a la vez, que en dic ho Estado c"iSla una
fo rma de gobierno parlamentario.
Segundo: e l gobie rno parla menta rio no es en absoluto idéntico con el
gobierno de gabi nete. Dado que este úllimo es una versión específica del
Gobie rno parlamentario, deberá ser reservado dicho concepto para la ma·
n ife s tación insti tucional británica .
T erecro,' para que pueda ser calificada como parla mentaria, la estruc·
tura gu bername ntal d ebe de poseer d e terminadas características comu·
nes a lodas sus manifestaciones, pero que no se encuentran en o t ros tipos
d e gobie rn o.
Funda mentalmente, gob ierno pa rlame ntario es e l intento de establecer
e ntre los d os indepe ndientes y sep3rados dete ntadores d el poder -asam·
blea y gobierno- un lal equilibrio que ninguno pueda gana r ascendencia
\:
con la cualidad de miembro en la Cámara de lus CumunCll; 2. El número de 105 fun·
ciunari05 en la Cámara de 105 Comunes debla estar de tal ma nera limitado ~ra ex·
cluir una indebida influencia del Iilobicmo en lus miembros del Parlamento; 3. El
Parl am~nto puede ejercer lan sólo un eficaz control $Obre el ¡cobiemo cuatuJo un
cierto númcro de detentadorcs de caJ'I\:OS politicos. esto cs. los ministros. sean sus
mitmbros. Para reducir la influencia de la corona en la C!1mara de 1<>:5 Comunes. la
Aet uf $enlemcnt de noo (12 y 13 W¡¡¡ . 111 . c. 2. sección 6) rue tan lejos que todos
los detentadorcs de cargos, incluidos los ministros. Qucdaban excluidos de 111 Cámara
de los Comune5. Si esta pruhibición hubit!$C! entradu en via:ur. habrla hecho .bS()-
lutamente imposible un I¡;ubicrno reSpOnsable y un sistema de ¡¡:abinete. Felizmente,
la prohibición tenía que empezar a rca: ir con la su bida al trono de la casa de Han·
nover. Pero antes de que esto ocurriese se pusu dicha disposición fuera de \'iCOr a
través de la Succcasion to the Cruwn Acts de 1705 (4 Y S Anne, c. 16) y 1707 (6 Annc.
c. 41). Sc¡ún las nuevas disposiciones, podian continuar siendo miembros de I ~ Cá·
m~ra de los Comunes los detenladurcs de los llamados dntil\:uos_ car¡us. esto es.
aquellos que el<Ílilfan ya el 25 de octubre de 1707 -y a este I\:rupo pertcncclan los
ministro5-. mien tras que los detemado rcs de los _nue\'os_ carlilos fueron descalifica·
dus. Sobre esto, cfr. O. HIXlI PIIJlJ,II'S. Tire Cmrslil"/io,,ol Low 01 Grco/ 8ri¡aill ond
tlr", CommOllwetll/h (Londres, 1952), P:llil. 100 Y ss.. Y Se/cet Commiuee on Oflicees
ond P/acc.s Ulld" the CrO"'n. lL C. Pa!Xrs, n.· 120 (19-1 1), pál\:. 13 Y ss.
•
TIPOs DE GOBtERNO Dli. LA DEMOCRACtA CON~ Tl TUCION¡\L lOS
sobre el otro. En este d ualis m o. ambos detentadores d el poder comparten ~
las {unc iones d e d ete r minar la decisión polít.ica y d e eje: utar dic ha d e-
cisión por medio d e la legislación. Dado además que anbos están some·
t idos a mutuas restricciones y conlroles -controles interórg:mos-, e l
~onlr político está tambié n distribuido entre e llos. Como conrormación
dualis ta del poder, el parlamental'ismo correspondió a l consti tucionahs·
mo p rimitivo, incompleto to d avía hasta e l reconocimiento d el electomdo
como d e tentador s upremo del poder. Esta ú lt ima fase sería alcanzada
c uando el dtttorad o, bien en elecciones periódicas o, en el caso de d iso-
lución del parlamento, en interva los irregulares, dc te rnlinase la composi·
ción de la a sam blea y, por lo tanto, del gobierno.
El d ipo idea l_ d e esta configuración sería el equili brio ubsolulO ent re
ambos d etentad ores independientes d el poder, gob ierno (gabinete) y p a r·
lamento. sometido pcriód.icam en te a una nueva o rientación política por
el veredicto del elC1:torado. Ambos d etentadores de l poder estadan , en
eSle caso, eq uipados con iguales poderes y posibilidades para limit3fse y
controlarse. Desd e 1789, la h istoria d el gobierno constitucional no es
sino la b úsqueda d e la fórmula mágica pa ra crear y man te ne t· un equili-
brio estable en l re el gobiemo y el pa rla mento. E s ta búsqued a ha sido
haSla ahora infructUOSa. Casi en todos los t iempos, el uno o e l o t ro deten·
tador de l poder ha pesado m ás en la balanza de la diná mica del poder , y
las oscilaciones entre liderazgo del ejecu t ivo y la s u p remacía del parla.
mento parecen ser inhe rentes y esenciales a la prác t ica del gobierno
constitucional.'"
Todas las varia ntes del a utént ico gobierno parla me n tario t ienen e n
común los siguientes elem e n tos eSlructurales:
Primero: los miemb ros de l gobierno o d e l gabinete son a l mismo tiem·
po miembros del parlamento. Este principio se bas a en Inglate rra en la
costumbre constituciona l o en convenciones, s in ninguna relación ju rí.
d ico-- rormal. Desde Walpole, e l primer minis tro ha s ido siempre mie m-
bro de una de las dos cámar.ls, y hoy rige esta regla p ara todos los
m in is tros. La mayor parte d e los o tros E stados parlamenta rios han se·
guido esta noona.'· El sent ido Intimo d e esta disposición yace c n el
hec ho de que la a s a m blea puede ej ercer un mejor control sobre sus pro-
13. V. KJ.¡ ~ l.oI;..... ""SUIIJ .• The Bal;J.nce between Le¡:islati\'c and Exccuti"c Pu·
.....er: A Study in Comparativc COllstitutiunal Law., en Ullivl!rsily 01 ChiCllgo Lo"",
Roevie""'. V (1938). p:ia:. 680 y ss .• donde se da una visiÓn hiSIÓrica subre los SlCesi~'O
periodos de preduminiu pa.rlamentario o ejecutivo.
14. La rea:la no deja de tener ""ecpelones. En los Países Bajos. un miembro
parlamentario nombl'1ldo minist ro puede contin uar detentando $U mandatu sólu por
un tiempo máximu de l!'eS meses (Constitución de 1815 en la redacción de 1947, aro
t lculo 99, pjrr . 2). En la República de Wcimar (Alemania) fueron nombrados. con
cierta frecuencia , no I'arb.mentarios _ministros t é<:n i co$~, y en I.In caSu h;¡sta el
canciller (Cu.ro) no era miembro del Rcichstag.

106 I'ROCESO 1'O!.fT ICO y TII'OS DE G081ERNO
pios miembros que sob re e lemenlos extraños a ella; de esta ffianCr:l pod rá
SOInc lerlcs a una serie de pregu ntas y respuestas, p id iéndoles cuentas
sobre e l d cscmpcii o de su cargo, y exigiéndoles de esta mane ra respon-
sabilidad I!Olitica.
§eglllldo: el gobier no o e l gabinete está constituido por los j efes d e l
partido mayori ta rio o de los partidos que, uniéndose en coalición, fo rman
una mayoría, Dado que deben ser miemb ros del parlamen to, e l gabinclc
es un comité de la asa mblea; e l gobierno está fu sio nado con el pa rlamcn·
.a,-rormando parle d e C:s tc. Pero, a pesar d e la u nió n personal entre
miemb ros d e l gabinclc y de l parlamento. a m bos d ctcntadorC5 d el pode r
están separados funcionalmente y son independien tes, Dado que el gabi-
ne te tiene el carác te r de un comité parlamentario, este tipo p uede ser
desig nado apropiadame nte C0ll1 0 i.nl.crde pendencia por integración ,
Tercero: el gobierno o, res pccti vame nte. el gabinete mis mo tiene una
es tructura en forma de pirámkk con un p rimer m ini s tro o presidente dd
cº-nscjo a su caber.a, reconocido como lider, Si bien la s ituación prepon-
de rante del prime r minist ro puede cambiar de un régimen parl:une ntal'Ío
a o t ro, la d is tribuc ión del poder potitico entre é l y s us colabo rado res ha
cambiado de ta l mane ra recientemente como para poder ma ntener la si·
guiente tesis: el prime r minis tro ostenta, dentro del grupo coleCl ivo de l
gobierno, u na si tuación indiscutible dI.! supremacfa sobre sus colegas mi·
nisteriales_ E l poder llubernamental está concentrado e n la Ilersona del
primer minis tro, que se presenta, pues, como el líder,
Cuart o: el gobierno pcI'1Tl:mecer:í. en el poder siempre y f;uando cuente
con el apoyo de la ma yorb de los miembros del parlamento_ Perde rá la
legitimac ió n pa ra gobernar c uando la mayo ría le niegue su apoya o
c uando nuevas e lecciones cambien la est ructura mayorita ria en el parla-
Q!Cllto_
Quin/o: fundame ntalmente , la funciÓn de dete rm inal-Ia decisi6n polí-
tica--;;s¡r-dis tribuida en t re e l gobierno y e l parlame nto_ Y ambos cola bo-
ran necesariame nte e n la ej ecuci6n de la decisión política fundame ntal
por medio de la legi slaci6n_ En I::a prác tió , sin emba rgo, su respecti va
participación e n la iniciati\'a de las d ecisiones politicas -y aun en la
e laboración de los proyec tos d e ley- dependerá. de la ve rsi6n del parla-
mentarismo que rija en e l cOITespolldiellle Estallo, La ejecución dI! la
decisi6n política fundame ntal a tra\-és de la administraci6n, sc rn confia-
da , por o tra parte, a l gob ie rno, sometido, s in embargo, a la constante
supervisi6n del parlamen to,
Sexto: el punto á lgido de l ti po de gobierno p::l rl:.lInentario yace e n e l
con"'irOi'ñol it ico, Solamente se podrá habla r de un :lUté ntico parlamen·
tarismo cuando ambos dc te nladores del poder, gobie rno y parlamento,
ope ren con reciprocas facultades y posibilidades dc control, que ademós
de berán ser realmente utitizadas, El ins t ru m en to más eficaz con e l que
)
TII'OS Vil GOB I ERNO DE L\ lIE MOCRACU CO~STIUNA
cuenta e l parlam en to es la posibilida d permanen te de exigir responsabi-
L 107
,
lidad política al gobierno: se ha blará d e responsabilid ..d colectiva cuando
sea afec tado e l ga binete. como un todo, y de respo ns abilidad indi vidual
cuando el afec tado sea tan sólo un miembro del gabinete. La ullima ra l io
del control parlamentario es el voto d e cel/sura acordado por la mayo-
ria d el pa rlame nto al gobierno o la negativa a conceder e l ,'oto de COII-
fia ll za pedido por e l gob ie rno, L'l consecue nte dimisión del gobierno
cond uce bien a la disol ución de l parlamento y a nuevas e lecciones, o bien
sencillamente a un cambio de gabine te, Por pa rte del gobicmo, el med io
1l1¡\S riguroso d e control político es la fólcultad gubernamen ta l de disoh'er
el parlame nto y convocar n uevas elecciones. Aqu í el electo r·ado soberano
jugm•.í, el pape l de árbitro entre cl partido o los par tidos que se e ncuen-
tren en la opos ición y e l gobierno mismo. Si l:l oposición gana las elec-
ciunes, es de suponer que el elcc tol':ldo retira su confianza al gobie rno
::tclUal y un nuc\'o gobie rn o deberá sel' fo r m:ldo por el pólrtido --o la coa-
o
lición de paJ"tido:>- victorioso, Cuando, por ot m part e, la mayoría gu- O
bernamental es nuevamente elcgidól, se podrá presumi r que el eleclOrado
apoyn la actual política del gobierno y q ue és te deberá p ermanecer e n e l
poder. Pero el veredicto del clec tol"lldo sólo podrá ser clarame nte consta-
tado e n un sis tema bipart idis ta,
El derec ho de d iSOl uciÓn d el pa rlamento y el voto dc no confianza
están juntos com o el pis tó n y el cilindro e n una máquina_ Su respec tivo
potencial hace funcionar las ruedas de l mCCólnismo parlamen ta rio, AII¡
o
)
donde estas respec tivas fa cultades no se correspondan adecuadamente,
por ejemplo, c uando el derec ho del gobierno de disolver el parlamentQ
es tá atrofiado o , por el contrar'io. la ficc ión parla mentaria d e desaproba-
ci6n está lim itada. dificil me nte podm funcio nar un s is tema parlamen ta-
rio auté ntico y has ta pued e ser que deje de existir. En el primer caso
-:lIrofia del del"l.:c ho de d isolución-, el n:gillleil gravi tará hac ia una s u-
)
premacía de los dc tentadores del poder parlame nta tia_ El gobie rno se
debili ta y el parla m en to se for talece. Cuando, por a i ra parte, la posibili· )
dóld de destituir al gobierno a I ra\'és d e un \'0 10 de cens ura está lim itada ,
e l r¿gime n tenderá hacia una situación de prepo ncle rnncia del gobierno. )
En ambos casos te nd rá gran importancia la estruct ura de los pa r tidos,
e ~to es, si se Irata de un s istema pluripa rtidis t3 o bip3rtídis la , y también
el gmdo de disciplina interna q ue exis ta en los pal·tidos que, naturalmen-
te. será mayor en el s iste ma bipar'tidis ta que e n el sis tema plurip:mklista. )
Ante es ta alt ernati va, lo elección que tc ndr:'\ que lle \'ar a cabo una nación
no sera ni \'OIUn lólria ni racional, si no quc de penderá muc ho m ás de la
cvolución histórica y del ca nlcte r nacio nal. No eS l,os ible pOI" el s imple
e~!ablcimnto de dis posiciones constit ucionales impo ne r c ua lquie r tipo
de variante en ti !! pueblo,
L., I-calidad politica dc la d inámi ca dd poder ofrece ejemplos para
108 PROCESO POLfnco y T LI'OS DE GQB IERNO
c ual uier vcr s i ~cJ 2..arlamentarismo: una asamblea fuerte y un gabi-
nete débil en Francia bajo e l clásico parlamentarismo, un ejecuti\·o
fuerte}' una asamhíe; débil se presenta'en el régimen de Bonn de la
XíCiñiñia occidental, y la comple ta concorda ncia de gabinete y mayoría
parlame ntaria se da en lngltlterra, donde se ha formado un gabi nete
fúerte, bajo c uyo liderazgo polltico se ha _sometido vohinta riamcnte el
parla mento.
Parlamctlt ari:;/110 c/dsico: Frmlcia
Francia adop!ó el parlamentarismo _auténtico con la Constitución de
1875. 15 En ~ anál~ .! il? r ~ncés - la forma dás ica- de parlamen·
tar i~mo se deberán considerar cU3tro cuestiones diferentes, aunque ínti·
mamente unidas ent re sí.
• Estructura «dualista_ del PJl.der ejecmil!o. - La JI! Y la IV Republicas
estu viero n dotadas de 10 que se suele llamar _ejecutivo dualista_, esto es,
3guclla cO!lformación polftica en la que la función ejecutiva está d ividida
en tre dos órganos es ta tales dir ~ rentc s, el presidc nte de la República y el
gobierno o gabinete (consejo de ministros). En realidad, este dua l.ismo
solamente se da en e l papel. El presidente de la República está completa-
mente tapado por e l""primer ministro (presidetll du colIseil des mi"is-
tres). La II I Y la I V Repúblicas habfan sacado consecuencias de la 11 Re-
publica y habían puesto partic ular interés en que el jefe del Estado no
fuese elegido directamente por el pueblo, sino por ambas cámaras de l
Pa rlamen to. Su instalación a través del pueblo habla tentado y conducido
a Napolcóñ IU , ungido con el aceite democrático, al poder-absoluto. l a
aversión congéniy!' de los fran ceses hacia un ejecutivo fuerte tiene su
raíz en las experiencias hechas con a mbos ~Icones y con. el intento,
por poco fracasado, de Boulangl!r ( 1&89).
Presidentes fue rtes no son queridos; el Parlamen to no los aguanta
mucho, corno qucdó demostrado con el ejemplo de Alexand re Milkrand
(1924). Entre las personalidades destacadas que ocuparon la presidencia
sólo Poincaré pudo mantenerse, porque s upo auto limita rse sabiamente.
De Gaulle fracasó des pués de 1945 frente al peso de la tradición. Y, en la
e lección misma del primer minis t ro - la unica prerrogati\'a au tónoma
que le ha quedado al presidente de la Re pública- estarán impues tas Jimi·
t5. La Mona rqu(a de Julio (Cons titución de 1830) no pudo runcionar como go-
bierno parlamen tario de bido a ta preponderante inlluencia del rey Luis-Fel ipe. La
Const itución cocktail de 1S48 es clas irlCada diversamente por los cons titucionalistu
rranceses de ¡¡;obicmo parlamentario y de KQbierno presldenciatista; cfr. MARca PIlI!·
wr, Preci:; de droil ro'U(i/uliom,eI (Parls. 1'J55t pá¡:s. 124 y 5.'1., t42 Y ss. SegUn los
criterios de nuestra clasificación, debería ser calificado como ¡¡;obicrno de Mamblea.
TIPOS DE GOB I ERNO DE U OEt.IOCRAC.A ' CONSTITUCI ONA L 109
- ladones estrictas por las constelaciones de los partidos, siendo su papel
~o m ás que el de un honrado mediador.
\ . /l1estabilidad del gabinete. - 1..0 que más llama la atención al obser-
vador supe!ficial del parlamentar!s'l!0 clásico r ranc~ es la inestabilidad
de l gabinete. A lo largo de 6S años, la III Rcpublica tuvo más de cien go-
biernos diferentes; la IV en trece años consumió más de veinlicinco. Las
razones de esta precaria si tuación son más de tipo psicológico e ideológi-
co que de tipo funcional. Obsen.'ado psicológicamente. el individualismo
francés es el responsable del pluralismo de partidos, siendo esto ac recen-
tado e n la lB República por el sistema elecloral basado en el escrutinio
uninominal, mayoritario en cada circunsc ripción elec toral. Y no presenta
apenas mejora el «hcxagonalismo .. de los bloq4es de partidos bajo la repre-
sentación proporcional de la IV República_ Ideológicamente, tiene consi-
derable peso el hecho de que el fran cés cree se riamente en el principio re-
prescntativo heredado de la Revolución y en la supremacla de la as amblea
f ePfesentativa_ Asi mismo, detesta la reglamentación desde arriba y la
divinización estatal. Naturalmente, ta mbién juegan una serie d e elemen-
tos menos- h o~rbles: envidia personal, rivalidad y ambición de los líde-
res políticos y el extraño fenómeno con carác ter biológico, según ~I cual
e l prestigio, aun del mejo r gabine te, se marchita tras corto t iempo.
""'=-- La razón funcional de la falta de es ta bilidad del gabinete yace en
la atrofia del derecho gubernamental de disolver el parlame nto. Una vez
que e l gobierno ha s ido desposeído de l arma más e fi caz, el derec ho de
disolución, que es tá sus pendida como espada de Damocles sobre una
rccalcitrante asamblea, tendrá que cacr irremisiblcmente bajo el pode r
dcl parlamento. El abuso q ue el presidente MacMa hon - Le seiz.e mai
( 1877)-- hizo del de recho de disolución, dejó el arma inservible para e l
res to de la 111 Repú b lica, y la fr í\·Qla disolución parlame ntaria de E.dgar
Faure en diciembre de 1955 ha podido suponer e l mismo cfccto para la
I V República.'· la ausencia de la poSibilidad potencial o fác tica de di-
solución protege a los diputados durante la duración de su mandato par-
la mentario -cuatro años y cinco años e n la IrI y IV Repúblicas, respec-
tivamente- contra las vicisi tudes de una campaña elcctoral. En la I 11 Rc-
pública, un diputado podía cambia r de partido sin estar obligado por ello
a presentar cuentas a sus electores, cuya memoria en Francia como en e l
resto del mundo es igual de mala. Consecuente m ente, la disciplina de
los partidos fue todo menos estricta, y el diputado era sólo responsable
ante s u conciencia. La situación se mantuvo, en esencia, bajo e l sistema
16. I!MIUl BUIoIORT, .I...a mise-<:n""<l'm·rc de la rll iUOlulion _, en Revllll du uro;t pu-
blic, LXXVII (1956), pá¡. lOS y ss.; GOORCllS BEIlLlA, . La dissol utlon ct le ré¡¡:ime des
pOUvoirs publics., en Revlle du dro;, public, LXXII (1956), pá¡¡;. 130 y 55. Vid. ta1ll-
bi~n la carla del autor al NeIV York Ti/l":; del 11 de diciembre de 19S5.

11 0 I'ROCI!SO I'OLÍTlCO y TIPOS DE GOBIHRNO
e lectoral proporcional de la pi República, del que se habia esperado
la formación de partidos cmonopoHt icos •. Si antes [a mayarfa guberna-
mental se desintcgrab;¡ por la salida individual del dipu tado, bóljO 1:1
IV Rcpi¡blica los gabinetes se disolvieron por la re tirada de la coalición
gubernamental de partid os cnteros o facc io nes importantes ,dl! e llos. L"\
consecuencia inevi ta ble bajo la 111 Rc publica ruc que b.s cám aras. aban-
donando s u responsabilidad, delegaron en el gabi ne te amplios y plenos
poderes ( pfeins PQlIl'oirs), L:l I V Rcpubl ica renovó esta prác tica, pese a
la \'oluntad contraria expresa de la Constitución, y eSl a \'C7., además.
con la bendición del COllseil ll'é/at." De aq uí la pr etensión de los refor-
mado res de fortalecer las facultades gubernamentales d e- d isolver cl
Parla m ento, dornesticnndo as i a la asa mblea y fortaleciendo al ej ecutivo.
Peq ueñns reformas de procedimien to -conocidas bnjo la des ignación de
«racionaIi7..,ciÓrh del pn rlamentarism o- fueron introducidas con e l fin
de eleva r la cst.,b il idad de l gabinete. La .inves tid ura ,. del ga bi ne te que
precedía a la confi r mación d efinitiva a través de la Asamblea Nacio na l,
agr avaba de ta l ma nera las dific ultades para la formación de UII nuevo
gobierno que fue elimina da por la refor ma cons ti t ucional d e diciembre
de 1954. Otras m ed idas --como los períodos de .enfria m ien to,. a nt es de
la vo tació n final, y la ex igencia de mayorías cualificadas par a la des t it u·
ción del go bierno- han p odido con t ribuir a evi tar tác ticaS de sorpresa.
pero han c urado tan sólo ciertos sín to mas sin s anar e l ma l fu ndame nt al
concretado en la fal ta de sentido de responsabilidad pa rlamentaria .'·
- S in cmba rgo, pese a la g ravedad que supone la fa lta de estabilidad del
ga binete bajo el parlamenta ris mo clásico basado en la supre mad a de la
Asamblea, hay una serie de circu nsta ncias atenuantes a l e njuiciar e l ré·
gim en político fra ncés, que pasa n fácil me nte inadve rt idas para el obser-
~xtmnjero: la sólida estabilidad d e la ad mi n is t ració n publica cOI'!
s us elicie ntes funcionarios, aunque s u perburocratizados, la pro tección
que el ciudndano e ncue ntra c n el COIlse il d'~ tQ frente a l abuso del poder
gu bernamental y el man te n imiento del mismo personal m inis te rial, aun·
que en d iferentes puestos, en cada nue va formación del gabinete - lo que
los fran ceses ll aman _enyesa r ,. (rep!atrer)-, estando as l s iempre dis po-
nible un euadl·o de lideres po!iticos ex pe rimen tados. Pe ro, sin e mbargo,
lo m ás decisivo fue la ci rc unstancia de que en la l V Republica práctica·
mente la mayo r parte de las c risis mi~ste r ialcs cstu vie ron e n conex ión
con impo rt an tes decis iones políticas fundamcntales -econo mía, fi nanzas,
relaciones e nt re la Igles ia y e l Estado, política exterior-, de ta l m a ne ra
que los part idos re presentados en la Asamblea pudieron hacer valer c ree·
17. VIII. ¡,¡fra, p ~. 277.
18. Una apreciación eXlremadamente pe$im i$ta de 13. I V Republica eS ta d o:: ~U tl ¡
G IIUlAUU, .Ou Dt, · i ~ mc Rt publlquc, I"cxpédcncc dc.'l dix annéeso. en Rn·"c interna/ion"·
le de /'Juswire polirique 1:1 cOlIslir miOlm cllc (N. S.J. numo 21 (1956). pag-. I y ss.
1
TIf'OS DE GOBIERNO DI! LA DB IOC RAC IA CONSTI TUCIONAL 111 1
tÍ\'amcnte su derecho a coparlici par y no se deja ro n cercenar su derec ho
Por una decisión del gabinete. Desde e l pun to de vis ta d e nuestra expo- 1
s ición sobre e l proceso del poder, s ignifica es to que los fran ceses lOman
muy en serio su democracia. Los f ranceses creen firmemcnte en el prin.\
cipio de la disltibución del poder, según el cu al difercntes combinaciones
de partidos asumen la responsabilidad para las diferentes decisiones po-
¡¡tleas, y de testa n esta r some tidos a l monopolio de u n único detentador
del poder, indifere ntemente de que éste sea e l gobierno o una finne coali· ¡!
ción de partidos. Dado que e l carácler nncional no se puede cambiar , no se
ganará mucho reformando dis posit Ivos fun c ionales. Y cabria plantear· .J
se sin m alicia la cUi.:S tiÓn de s i la polftica nacional fran Ci.:Sa es realmente I
más contradictoria e imprevisible q ue, por ejemplo, la política l-ealizada
bajo el ;;¡l;;¡bado liderazgo de un ejecuti vo fuc,·te e n e l sistema presidencia·
lista americano. Dado que nadie puede prever e l fu tur·o, esto no quiere
decir que Francia se vea obligada un día, po r r nones internas o externas.
o
a equiparse temporalme nte con u n ejecutivo verdaderamente fuertc, y
cntonces hab rá que "cr si esta ins titucionalizaciÓn se consolida frentc al
fundamen talis lllo democrático profu ndamellte c nra izado en la tradición
nac iona1. ls ,
_ En este punto quizá sea ad.ec uada una ob servació n general: el p3rla.
men t:lr is mo a la jrol/f;oise parece ser el tipo de gobiern o na tura l para lo-
l
das las repúblicas de mocr..H icas con un s istema plu ripa rt idista )' --esto )
debe ser aquí atladido- para aq ue llas entre éstas que carecen de expe-
riencia en la cooperació n polft ica en t re los partidos, t:ll como se ha
dcsarrollado c n las viejas mo narq uías parlamentarias del occidente y del
norle Eh: Europa. La existencia de un inamo vible jefe del Estado monár·
quico ha podido con tribuir algo a esla esta bilidad política, aunque no se
debe de considerar esle dato como decis ivo. El modelo francés parece
tener u na fucn..a de a tracción irresist ible para aquellos Es tados que dan
s us pri meros pasos con la dc mocl"3cia cons titucional. T ras la primera
guerra mund ial fue adoptado casi por lodos los jóvenes Es tados que des- l
pués de siglos de domin io autocrá tico alcanzaban la li be rtad. Po r doquier
- Checoslovaq uia fue una no table excepción- las const ituciones, en muo U
c hos casos escrilas por positivis ta s profesores de derec ho constitucio nal
inaccesibles a las enseñanzas de la polítical scic1!cc, fij aron el cent ro de
gra\'cdad política e n las asambleas si n tomar medidas contra el plu ripa r·
tidismo y las dise ns iones de los par tidos, que uesuncn sin esperanza a los
parlamen tos. Las crisis polít icas c ntre e l gobierno y el parla men to no
pod ían dejar de su rgir. La pa rál isis c rónica en la fun ción de tomar la
decisión política dio como resultado que el hombre fue rte se apoderó del
lidcrnzgo, mon ta ndo u n régimen a llto ritario. Esto tenítl que ocurri r irre·
t Ba. l/ id. ¡"fra, páV. t t6 Y ss.
112 I'KOCESO POLfT l CO y TIPOS DE COBIERNO
m cdiablcmc nlc e n todos los Es tados, prácticame nle, que ha bla n alcanza-
do e n época recie nte la de moc racia : Polonia, Yugoslavia, Rumania, Bulga-
r ia, G rec ia, Alemania y Aust ria. Después de la segunda guerra mundial, el -
e squema ~e la supre macía parlamen¡a ria se ha repe tido en la mayor
parle de las nuc\'as cons tituciones, y dado que comprcnsiblemente no se
ha desa r rollado un s is tema biparlidis ta -ele men to que parece esencial
pa ra un funcionam iento sin fricci ones del parlamentarismo-- no es injus-
tificada a la larga una cierta preocupación por el fu turo del parlamenta-
r is mo clásico . Hoy por hoy, parece como si diversos rac lores hu b iese n re-
t rasado la cris is incvila ble: la necesidad de la reCons lrucción económica,
la expansi6n de la p ros pe ridad y, fina lme nte, l a amenaza del comunis mo.
Parlamem arismo híbrido : el ejecutivo du.alista
No ta rda ron en p resenta rse ensayos para remedia r los defec tos cst.ruc-
turales de la forma fran cesa de l parlamenta rismo, ocasionados por la su·
premacfa de la asamblea y por el pluripartidismo, La Const itución de
We imar e n Alemania pro bó una conformació n nueva del poder. Al pa rla.
menta ris mo t radicional -completamente desconocido por los ale ma nes-
se le injertó un p res ide nte e legido por el pueb lo que, como de te ntado r del
pode r independiente del go bierno y del pa rlamento, estaría destinado a ju·
gar un contrapeso fre nte al Reichs tag, e legido tambié n por vo tación popu·
.lar, y al gobierno apoyado por la m ayo ría del Rcichstag (Dic ta de l Rcich).
Es te conj un to de o bjet ivos cont radiCtorios condujo a la cons trucción
morta l de l proceso d e l pode r en We ima r: el ca nciller del Reich e ra desig·
nado y dest ituido por e l preside nte de l Reich (a r ticulo 53), y a l mismo
tiempo, necesitaba la confia nza del Reichs tag para desempeñar su cargo
(articulo 54). Ambos requisitos sólo seria n compatibles s iempre y c ua ndo
e l pres ide nte y la mayoría parlamentaria --en un sis tema pluriparlidista
siempre una coalici6 n- es tuviesen de ac ucrdo sobre la persona del can-
ciller y sobre s u poJHica . Caso de que es to no ocurriera, tenía que s u rgi r
un conflic to irreconci liable e ntre el preside nte y la mayo ría del Rcichs tag,
e n el c ual ambas partes podían hace r va ler s u pretens i6 n de ha blar e n
nombre de l pueblo, ya que a mbas ha bía n s ido elegida!> por é l.
La ca tás trofe sobre vi no co n la dest itución del cancill er Brü ning
( mayo, 1932) por el pres idente del Re ich, va n Hindenburg, pese a que
e l gabinete disponía todavía de la mayoría pa rlame ntaria, y su ma ndato
tarda.rfa todavla más de dos años e n expirar. Los res ultados son bie n co-
nacidos: los gob ier nos parlamentarios fue ron su stituidos por gabinetes
«preside nciales. que, si bien pose lan la confianza del p residente, no con·
taban en absoluto con e l apoyo parlamentario. Weimar se convirti6 en
régimen autoritario, y es to todavia antes de la pa rális is Jina l del Reich s tag
T IPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOC RACU COS STIT UCIOS.\L 11 3
por el rápido inc re me nto de las fu e rzas extre mis tas a ntiparlumtn l.arias,
tanto de derechas ( nacionalsocialislas ), como de izquierdas (comunis tas).
La acción ilegal de l pres ide nte vo n H indenbu rg para ac reccn tar el poder
preside ncialista a cos ta de l poder parlamen tario fue la b recha a t ra vés de
la cual poco después (e nero , 1933) Hitlerpudo llegar «legalme nte .. al poder.
Debe ser , s in embargo, anotado que el sis te ma .. duaHsta_ pa rlame nta-
rio al es tilo de We ima r ha funcionado con éxito en Finlandia ba jo la cons-
tituc ión de 1919. El preside nte, que es elcgido (aunque indlrec lame nte)
por el pueb lo, es de hecho el j efe de l Es tado parl~ en¡a ri ~. Nombra y
des ti tuye al gabi ne te se gún s u c riterio, d e ac uerdo, bLcn es CII: rto, co n la
ma yo ría parlame n ta ria que le a poya , y le s u stituye en C u ;: IO~ O co ~ s ide r a
q ue no cuenta más con la confia nza del l\iksdllg. No se reqUlcre nm~ua
confi r mación oficia l del gabi ne te a tra\'cs de la m ayo ría parlamentana, )'
el pres idente puede mantener en su cargo a un gobierno que sola m ente
es tolerado por la mayo ría . De es ta manera , la c uadratura dd circ ulo en-
tre la confianza presidencial y parlamentaria, punto éste en el q ue fraca-
u
SÓ Wcimar, ha s ido rcalizada por lo m enos ha s ta ahora e n F in1andia .
\ _ Parlamelltar is/II o cont rol ado: la versión de ~
Basándose en las experie ncias de la Cons titu ción de We ima r , la Ley
Fundamental de S OLl n introdu jo una variante interesantc de lo que de b e·
rla ser, según 1;1 concepció n alemana, el ve rdade ro parlame ntaris mo. ~.,
fo rmació n del gobie r no, e s to es, la designación de l canciller federal, es
llevada a cabo dem ocr.\.ticam e n te de m a nera impecable: a p ropuesta del
preside nte fede ral es e legido s in debate po r el Bundestag ( Dieta federal)
(ar tícu lo 63). Será clegido aquel que reúna los vo tos de la m ayoría de los
micmbros del Bundestag. El e legido será nombra do por e l presidente fe-
deral. Una vel. e n s u ca rgo, el canc ille r no podrá ser , p rác tica!De nte,
des ti tu ido d ura nte e l ma ndato del Bundestag -cuatro a ños.
Es ta envidiable es tabilidad del gobie rno, que tan pos it ivamente se
d if~ a de We imar °
d e Fran ci~ ~ a !~ ~ 1c anzd t ras habe r cer ceo
nado considerableme nt e e l derec ho del gobie rno de disoh'cr e l Bundestag
\', vicevers a, la posibilid ad del Bundestag de -destitu ir al go bierno
Por el vo to de no conflanza. El d erecho presidencial de disolució n esta·
blecido en el ar ticulo 25 de la Consli tución de Wdmar ha sido s uprimido,
ya que se cons ide raba incompa ti ble con las tarcas puramen te de cereo
19. Sobre la situació n n~ Fin landi a, \'id. U ),lS U\:r, . Les é!e<: lions ~ ~ a prési·
dcnc c de la Ré publiqu(' f in l an d c s~. , en Re"IIe /rllU rlJlSC'. dt seu,'"c! poIa.q"", IV
( 1959 ), p á g . I ~ r S~.
114 PROCESO I'OLlTlCO y T1i>OS DE GOB IERNO TI POS DE GO t He R ~O DI! LA DE.\ IOCRACIA CONSTIT UC I ONA L 115

m onia O s imbólicas d e l pres iden te federal.'· La Bonncr Grundgeselz ha
hecho prácticame nte imposible la d isolución del Bundcs tag. De igual for-
ma es tá cercenado el con l rol pa r la m e ntario sobre el gobiern o rep resen-
t a d o por e l voto de no confia nza. El ca nciller sólo [Xldrá ser des t itu ido
(ou' tículo 67) por el Bundcs tag c ua n do ést e h aya elegido al mismo tiem po
n s u s u cesor (e l a s i llam ado voto ,,-cons tluc tivo_ d e cc nsurn ). Pe ro e ste
ca so sólo p uede darse cu ando un partid o de la coalición gubcrnarncnl:ll
se u na a la oposición, de 131 m a n era que ésta se hace lo s u ficientemen te
fu e rte para constituirse en mayo rfa. Durante los dos p rimeros man-
ncte sc ha pagado, de hecho, un alto p rec io: el p r oceso de mocrá tico ha
sido, en parte, paraliz.ado; la ma yo ría parlamentaria se som Cle sin p ro-
testa al gobierno; la opinión p ública no tie ne e n absol uto in fl uen cia
so bre la mayoría gubernamental, p r olegida en s u mandato por la re pre-
n
sentación proporc io nal. y toda vla me nos in fluencia c n el go bierno, pro-
tegido d e la posible deSlituc ió n por la dlrlcultad de encon tra r un s u cesor.
Al evitar el E scila d e la ines tabilidad gube rna mental , e l régimen d e Bonn
ha ca ído en el Ca ribdis de un pa rlamentarismo castrado. En e sencia ,
el régimen es «demoau torit3 ri o_,1' por lo m enos d u ranle el m and a to de l (\

,
da tos del Bundcs tag esta .situa ción no ha s u rgido, y dada la cons telación Pn.rJ31l1e¡{to; bajo esto se d ebe en tender que, s i bie n e l gObie rno llega
ac tua l de part idos, tampoco podri a haber surgido. E l sistcma pluriparti- al cargo en fOI'ma democrática, el liderazgo po lilico será pos te l-iormen-
dis ta existe todavía , pero se ha ate nua d o considerable m e nte y, con f re- te ej ercido il uto ri lariamente y si n ninguna lim itacióll ejercida por .el

cuencia, se dice que se acerca mucho a u n s istenia bipartidis ta , o mejo r
toda\'ja a un sist e m a d e part ido y medio, dada 13 p repo nderan cia numé-
Jica de la unión c ri stia no·d emócr ata d el c ancille r Adcna uer y de s us a lia-
dos. Fre nte a es to, los socialde móuuta s , que no han pOdido aleanzar
mucho más de un tercio d e los vo tos electorales, n o han podid o hacer
nada , n i aun en el año 1956, c ua n do hiciero n tambalea r no tablemente la
mayo r la gu bernamental. En e l primer mandato d el Bundes tng (I 9 ~9 · 1 953)
la posición del d octor Ade nauc r estaba a segurada, porque la coalición se
mantuvo firme. E n el segundo periodo ( 1953-1957) d ispuso d e una mayo-
r ía absoluta con s us p rop ios c ristianOOemócratas. a los que dom inó con
mano d e h ie rro; esta situación le per m itió p rescindir en el afio 1956 d e
s us d os partt/crs e n la coalición . En las clecciones para e l t e rcer m andato
( sept iembre d e 1957), que tu vieron el c arácter de u n a .ava lanc ha _, la
Unió n C ris tiano-De mocrala logró ampliar s u venlaj a de ta l ma ne ra q ue
jun to con s u ",s ucursal- b á vara pudo d e t e n tar la ma yoría absoluta en el
,
parlamento o el electo ra do. Las d ecis io nes polít icas funda m e ntales seran
tomadas sólo por el canci llc r , e l indiscutible scñor de l gabinete; la d eci- O
sión tomada será trans formada, segun sus órdenes, e n leyes por una
d isciplinada m ayo ría parl am en taria, debie ndo ser aq u í reco nocido que
d if(cilmente existe o t ro grupo de técnicos par lame n t ar ios que t rabaje tan
int ens a y concie nzudame nte. No h ay medios efectivos para un c ontrol
polfl ico aparte de las elecciones fed erales que t ienen l ugar cada cuatro
años. Se ha cons iderado conve niente eliminar elecciones complementa- )
rias para que no haya ninguna oportunidad de const a tar el cambio de
la di rección política dura nte el m a nda to. El ac tual s istema es difícil- )
me nte ap r o p iado para trans m it ir el fu nciona miento p a rlame n ta rio o de
la d e m ocr acia.
J
)
¡A
~-
Parlam w ta rismo Irel/ada: la l' R epública

\~ d Ulfes.
Bundes tag, queda n do así a segu ra do nuevame n te el cargo de cancil ler
e n e l docto r Ade naue r o e n' s u s u cesor por cuatro anos compl e tos , en el <;jEn nues tra agi tada época , las no ta s c r it ica s que se
1
su puesto de que se m an tu viese la solida ridad d c los par t idos. A los par· hi'cler o n al parla m en ta r is mo clásico encarnado en la 111 y I V Republicas
t idos de la oposición, soci aldemócratas y liberales , sólo les quedó el francesas han sido confi r m atlas c xp resamente por recio:ntes acon teci mien· )
consuelo , en verdad b ien pequeño, de q u e cont ra su VOlun tlld n o se puede tos. El 13 d e mayo de 1958 csta lló una rebelión milita r e n Argelia, pun to
llevar a cabo ningu n a enmie nda constitucional. c rítico d e la I V Rcpub lica, cont ra el gobierno centris t a de Pflimli n re· 1
La es.tabjlida.5!, del gabi ne t e e n Bo nn n o e s ac tualmente, por lo lanlo, ciente me nte fo mlado, y que h acía e l n úmer o veintic inco d esp ués d e la se·
m enor quc e n I nglater ra, y, prác t icam ent e, el canciller fed e ral no p uede gunda gue r ra m un dia l. Los rebeldes exigieron u na re fo rma fundam e nta l
ser d es ti tuido du rante la duración del mand a to de la Cá ma ra. Aquf, sin
emba rgo, se acaba la comparación con I nglaterra. La posició n d el can-
El ooncepto fuc uliliuUo por pr imera I·a po r KAIt1. LooWENSTEI N en James I
c ille r es tal} fuerte q ue. t anto s us enemigos como s us par tidarios, se
quejan del d esem peño aut oritario de s u cargo. Po r la est ab ilidad del ga bi.
21.
T . Shotu'ct1 (~'1ito r) , GOI'c. rmll ttll$ COlfi" ~ "fal (J'
F.lm~ (2.' !!d .• Nuel'a York.
1952) pago 580. E t t;1>O ca si idént ico d e cs tabilidad gubcrnarne llt at, Que se acerca a
la in~movlda del gObierno d uran te el periodo lellis lali vo. c;o; islc lambién en la ma·
yor parte de los f.ij"dcr. Si n e mb;lI'ílo, e n el año 1956 el I¡ro I<lIlió J!oo r la cu la la c uan-
do en el Es tado d a'·e de We51falia ren!lna del norte to, li bc rald"rnócralas, e n un a
20. Sobre los requ isi tos, mu y eom [)li e'ldos. b ajo los eu:'1Ies es I>Osible una d iso-
ludó n , cfr. Tm:woR AlIvN'l., V~IH J t;/":J SllIal$ro.-dll (S." cl., Munid " 1956), 1';\11. T12
man iobra de sorpresa, abandonaro n a sus campaneros dc coa tició n , los cr iSlianotk· I
mócra ta s, y se u nieran a la QI>O~ i c i ó n soc i ~ l demócrat, ocu pa ndo ést a el c~ r ~ de
Y $I¡ulentes. minist ro preside nte y forman do nuevo gabmete. I
I
116 PROCESO I'OÚTlCO \' Ti ros DI; GOBLi!RNO
del m odo de gob ie rno, postula ndo el liderazgo del di viniZado hé roe de
la resistencia, genera l Charles de Gaulle. Bajo la presión de una ame-
nazadora invasión de Francia por los rebeldes que hablan domina'do ya
Córcega. ta Asamblea Nacional se vio o bligada, el l." de junio de 1958,
a aceptar las condiciones del ge neral de Gaullc para tomar las riendas
gubernamentales, confiá ndole el cargo de prime r ministro. En su go-
bierno estaban re presentados, por medio d e sus líderes, los pa rtidos tra-
dicionales: los socialistas, los radicalsocialistas, los republicanos popula.
res y los independientes. El gObierno de de Gaulle exigió y obtuvo
amplios poderes para que en el término de seis meses y con la suspen-
s ión de ambas cámaras gobe rnase la nación por m edio de decretos, y la
do tase-de una nue va constitución que correspondiese a las ideas del ge·
neral s obre un fu e rtc_poder ej ecu tivo. E.I 13 de junio d e 1958 fue p rom ul·
ga d ~ J ~ r ambas clmaras una ley de enmie nda cons titucional (Lo. COIl5/ ;'
Iu/;mmdle), que delegaba en el gobierno, excluyendo al Parlamento, el
ejercicio del pollvoir corrslituuII' , que, según teoria de mocr:ltica, yace e n
e l pueblo. S in embargo, e l gobierno estaba obligado al mantenimiento de
determinados principios inalienables: e l s ufragio unive rsal. como funda-
mento del poder público, la responsabilidad del gobierno frente al Parla-
me nto, la independencia de los tribunales, el manteni miento de su run·
ció~o _ddensores de los derechos fundamentales. Pa ra s uplir hasta
cierto punto la exclus ión del Pa rla men to del poder cons tiluye nte, esta ba
pre\'is to e l establecimiento d e un comité con carácter cons uhivo no mbra-
d o por las comisio nes parlame nt arias. Fina lme nte, la ley con'syt ucional
en cuestió n determina ba que_el J>royef..to coftst ituciona l, tras un informc
(av¡sTdel Con~e il d'f. la t, seri a some tido a votación popula r, de tal ma-
nera que, tras e l té rmino de un proceso de l P94er constituyente plena.
mente auto rita rio, equiparado al oprobio d e una const itución otorgad:a ,
se lIegarfa a una legalidad democrát ica, con lo cual queda ría asegurada
la legitimidad del Ilue\'o orden.
El ro 'ccto del g ~C I !O (al'ulIl proje l de cOlIslitmiotl), c uyo arqui-
!ec to ru ~SI sena¡;!Q.r y min istro de J usticª (Carde de Sceau.t) en el g:a.
binete d e de Caullc, ~ ic h e l Debré, fU I!. PI ~p n tado al Comité consult ivo.
Como e ra de es perar, dadas las circunstancias, és te 110 pudo negar su
aprobación, a unque hizo ~os i dc rabl es propuestas d e modificación con el
fin de suavizar determinados rasgos :autoritarios y man tencr la tradición
del sistema pa rlamen ta rio. Sin embargo, s610 se t uvieron en cuenla pareial-
me nte es tas propuestas y, en m odo :algu no, e n los puntos más importantes.
La part ici pación de tLnlltión en el proceso fue p':arti c ular~n te pe-
quena. Sondeos de opinió n dieron como resultado que sólo una mlnima
part/." de la población habia leído el proyecto cQRsJ itucional, y cabria, ade-
más, preguntarse hasta' qu é pun to ha bría e ntendido un documen to estatal
•
TI POS I)I! GOBI ERNO DE U I) E~ I OC R ACI CONSTITUCI OSAL 117
tan complicado. Pero la g ran mayoría esta ba de acuerdo en conceder
al ge ne ral de Gaulle es te mandato de reforma con la esperanza de que
con s u prestigio seria capaz' de acabar con la gu..:rra, d..: ca~ i c uatro años
po r m edio, de un compro miso entre los intereses dc Francia y del Frente
de Li beración Nacional argelino,
El referén dum sobre la Constitución tuvo l uga r el 28-30 de septiembre
de 1958 e n Argelia, y e l 30 d e septiembre e n Fra ncia yen otros te rritorios de
ultrama r. El resu ltado s u peró las espe ran7.as m ás optimistas de los
partida rios de de Gaulle : en la Francia metropolitana, la Constituc iÓn
fue ap rubada con 17.667.000 contra 4.624.000 votos, que corresponde al
78,5 por cicnto del electo rado que tomó par te en la votación. E.n el fondo,
sólo formalmente hubo un referéndu m sobre la Constituc ió n ; material-
me nte fu e, sin embargo, un plebiscito n sobre la persona y e l programa
del general de Gaulle, al c ual se habían unido muc hos que en realidad
hubiesen recha7.ado la Constitución . Los procedimie ntos d el referéndum
padecie ron tam bién el defecto de la inexistencia de una alternativa, ya
q ue e n el caso de q ue la Cons ti.tución hubiese s ido recha zada , de Gaulle
habría anunciado s u dimis ión, con lo cu al se hubiese producido un vado
constitucional de incalculables consecue ncias.
Co n su promulgación (5 de octubre de 1958 ) e ntró en vigor la Con s--
¡itución que históricamente que dará como la Cons ti t ución de de Gaulle,
La Constituci6n de la V Republica. - Contra toda esperanza, la nu ~
va Constitución most ró muy poca similitud con el s is te ma preside ncia-
lis ta a ~ ricano . que e n un E s tado p1uriparti dis ta no podrfa haber funcio-
nado nunca. No pocos de su s rasgos más ca racte rís ticos están tomados de
la Ley Fundamental de Bonn , lo que no deja de tener cierta ironía. Tam·
bién se puede deduci r que e l ti po británico de gobierno de gabinete, ca·
rac terizado por una pos ició n de preponderanc ia del gobierno, ha es tado
prese n te en la concepció n del poder constit uye nte, ya que se ha incluido
en el documento constitucio nal, lo c ual es poco frecuente , dis posiciones
afectando el p rocedimien to de gestió n pa rla mentaria. Tanto por su texto
como, sill duda alguna, por la ¡llIención de sus creadores, la Cons tituciÓn
pertenece, sin duda alguna, al ti po de urga nización de la de mocracia
cons tituci!!nal. Sin embargo, se diferencia fundamentalmente de la sobe-
ra nía parlamentaria que encarna la democracia represen ta tiva, porque el
ce ntro de gravedad poHtica, de acue rdo con las intenciones del general,
se ha trasladado comple tame nte de l Parlamento a una estruc tura dualis·
la de l poder ejecuti\'o : el presidente y e l gobie rno.
La posición de primada de l pres idente se muestra ya ex temamente
22. Sobre la diferencia, ~id. illlra, pá¡. 33 1 Y ss .
118 I'II.OCESO POLfT ICO 't TII'OS DE COBI ERNO
en e l documento, al an tecede r los articulos regulando el poder pr csi d ~ n ­
dal aq~clo s rerere ntes a los o tros detenladorcs del poder (artículos 2-19>-
El pres idente será designado por elección indirecla. El colegio electoral,
lomado del modo de designación del Senado en la lB Repüblica, da gran
importanc ia a las pequeñas y más pcquc,ias comunidades cuyos alcaldes,
vocales y mie mbros d e l consejo m unici pal. tendrán de recho a l voto . segun
e l numero de su población. El predo minio de los elementos agra.rio<on.
sCl"Vadorcs que de esta m anera se produce, se compensa hasI3 cierto pun-
to al poder designar -:sie ndo es to una concesión de l gobierno a la critica
püblica_ cada ciud3d con m ás d e 30.000 habi tantes u n e le ctor po r cada
10.000 habitantes. con lo cual el número to tal del cuerpo elec toral se
eleva a 80.000 elect? rcs. Durante los seis años d el desempe ilo de s u car-
go -en realidad , un pe ríodo ClI lI'cmadamente larg:o para el de tentado r de
un ca rgo do lado de verdade ro pode r y des ignado por e lección- e l presi-
dellte cs irres ponsable y prác ticame nte indis tituible, ya' que es tá someti·
do solanle ntc a la ac usación d e a lta traición ante la lla llle COll r de Jasll·
ce (articulo 68, pár raro 1). La Constitució n concibe el papel del pres iden te
como e l árbitro (arbilragc} entre los de te ntadores del poder y como el
garan tc de la unidad y con tinuidad naciona l (articulo 5), Pero, por enci·
ma de es to, s us p re r roga t ivas son ext remadamente importantes : no m-
b ra d iscrecionalme nte al pri mer ministro y, a pro pues ta de é.<¡le, a los
minist ros (artic ulo 8). Por o tra parte, su poder panl destituir al pri·
me r minis t ro no se de riva del tex to, pero debe ser s upues to, dadas las cir·
c u ns ta ncia s. El pres iden te puede someter a referéndum dc tcrminadas
c us tioncs (art ículo 11 ), Es de gran importa nc ia, fina lmente, la facult ad del
p resident e d e d isolver el P ~ rlame1to (art ículo 12), que tendrá lugar d is.
c recionalme nte y que está, p rác ticame nte, libre de cualquier autén tico
control inte rórgano. La introducció n de' la disolución parlamentaria, d is.
ros ith'o a t l"Ofiad o en la 111 Re pública y paralizado por me dio de limita.
cio nes de p rccedi mienlO e n la IV, se cons idera en ge ne ral como un freno
CfiC37. de ir'responS3bles destituciones del gabinete, que tanto desacredita·
ron a la 111 y IV Re pú blicas. Una disposición muy discutida (artículo 16)
concede al preside nte la fa cultad d e lomar todas las medidas que consi.
dere necesa rias en el caSo de un ser io peligro para e l f uncionamiento nor-
Illal de las ins tituciones gubernamentales y an te ot ras graves amenazas
para la \'ida es tatal. Es ta dictadu ra cons titucional está, sin emba rgo, ex-
p resa mente d ir igida al rest ab leci mie nto de l orden cons ti tucional. Vis ta en
su to ta lidad, la pos ición del p res idente es la de un monarca constitucional
que, caso de hacer uso de s us poder·es de excepción, se co nvierte en un mo-
na rca a bsoluto, Como un mona re.l, e l p res idente está all·desslIs de la melée,
ta nto de los otl"OS detentado res de l poder como de los part idos, como u na
especie de monarca republ ica no, y es te pape l encaja pe rfectamente e n de
Gaulle, si se ti ene en c ue nta la conciencia d e m ision d e! ge neral.
Ttf'OS DE oonU,RNO n E LA IIF.MOC RA CIA CO¡';ST1T UCIONAL 119
El nuevo orden se diferencia d el sis te ma preside ncial ista nor teameri·
cano y, sobre todo, del neo presidencia lis lIlo, por el hecho de que el lide-
razgo g ubernamental - la toma de la decisión y los med ios paro su eje-
c u c i ón~ corres ponde no a l presidente, s ino a l gobierno o , mejor dicho,
al prime r m inist ro (artículo 20, párrafo 1). El gobierno es responsable
ante el Pa rlamento, es decir, ante la ASamblea nacional (articulo 20, pá.
rrafo 3). Son de señalar, sin e mbargo, dos nuevos pun tos esenciales: por
u na parte, el cargo de m inis tro es incompa tible con el mandato parla-
mentario y con c ualquie r tipo de cargo ofici al (art iculo 23, p á r rafo 1).
Esto es, evide ntemente, el núcleo de lo que de Gaulle y sus co nsejel"Os
e ntienden po r «separació n de poderes_o E n realidad, lo único que se da es
una, separación de fu nciones que, sin e mbargo, es t ruc turalmente puede
ser conci liada d ificil men te con la esencia del autén tico parlamentarismo.
No se puede dejar de tener la sospec ha que esta separació n de fun ciones
no será SillO la pa lanca para se pa rar llbsolutamente el lide razgo g uberna·
me ntal de los par t idos políticos, haciendo as í ilusoda la responsabilidad
del gob ierno a nte el Pa rlament o que es tá constituido, al fin de c uentas,
de partidos organizados.
A es to hay que añadir que la respo nsabilidad parlamenta ria del go-
bierno es ta blecida en la Constitución (articulo 20, párrafo 3 ) sólo podrá
hacerse efectiva con dificultad y con una constelación de fu erl.as polí.
ticas especia lmente favorables. Es tá n previs tas d ive rsas posibilidades.
Primero : la Asamblea Nacion al puede acordar un vo to de censura al
primer m in is tro (artículo 49, párrafo 2), que requiere una moción apoya·
da por lo menos por una déc ima pa rt e de los miembros de la Asamblea .
Segllndo: el primer ministro puede pedir un "o to de conlianza de la
Asamblea Nacional para un p rograma d el gobierno o para una declara·
ción general de su polhica ( fdem, párrafo 1); e l efec to de de negar dicho
voto se debe equiparar al \'o to de cens ura, a unque la Constituc ió n no
d iga n3da a este respecto. En ambos casos, la privació n de la conlianza
debe ser expresada por la mayoría absoluta de los miembros. ~ i e l Parla·
mento tie ne éx.ito a l exigir responsa bilidad a l gobierno, se produce neceo
saria mente la dimisiÓn de este últ imo (articulo 50 ). Ot ro impedimento
iI!!.po rlante pa ra h acer efectiva una res ponsabilidad gu bernamental per-
ma ne nte an te el Pa rlamen to, yace e n el hecho de que, caso de ser rechaza·
do el voto de cens ura, los firmant es de la moción no podrán presenta r
ol ra dura nte la duración de b sesió n en cu rso (artíc ulo 49, pár rafo 2,
rrase quinta ). Aparte de esto, exis te toda vía una tercera pos ibilidad de
responsa bilidad gu bernamen tal (artic ulo 49, párrnfo 3): pod d ser c m·
pIcada por e l gObierno tambi én para e l texto de una ley presentada poI"
é l: caso dc que tras esta presen tación, y de ntro de las \'cinticualro prime.
ras horas ( ! ) no te nga lugar· un;). moción de cenSlIl'll, se conside rará que
la ley ha s ido aceptada . Es ta sit uació n corresponde al estado de neces idad
120 P IWCESO l'OLfTI CO y TIPOS DE G081eRNO
legislativa del ar tículo 81 de Ja. ley Fundamenta l de Bo no, aunque s in la
limitaci6 n temporal que ésta prescri be. Así, pues, cuando la Asamblea Na-
cional no quiera hace r uso contra una ley que desaprueba de su ' arma
más grave, el \'010 de censura, el gobierno podrá dicta r al Parlamento una
o varias leyes.
Junto a la responsabilidad y la inamovilidad del presidente, la Cons-
li ~ n de de Gaulle ha creado, además, un gobierno cuyo poder está
fortalecido por todas partes a cOSla del Par lamento. Entre todas las dis-
posiciones que con esta tendencia se exliendcn por lodo el docume nto
constitucional, sólo podrán ser ci ladas e n este contexto algunas de las
más imporlantes. Sea, sobre todo, indicado que la fac ultad legi slativa del
Parlamcnlo está conside rablemen te disminuida a través del ingen ioso mé-
todo de enumerar en la Cons ti tución las materias para las cuales, y so.
lamente para ellas, es necesario una ley parlame ntaria (artículo 34). Estc
catá logo, en virlUd de la c ritica pública que sulTió el proyecto guberna-
mental originario, ha sido considerable mente ampliado y abarca, sobre
todo. la to ta lidad del derecho civil, penal, electoral, derecho de trabajo,
fisca l y financiero, educación nacional, defensa nacional, regulación del
funcionariado de carrera, asl como medidas de nacionalización. Si bien
este catálogo parece ser suficientemente amplio, ya no cabe hablar más
de la facul tad legis lativa ilimitada del Paclamen to, típica en e l E s tado
democrático constit ucional de nuestro tiem po. Todas las c uestiones no
incluidas e n dicho catálogo sernn reguladas por el gobierno a través de
dec retos. Y todavía más: el gobierno puede exigir también de la Asamblea
el otorgamiento expreso de los plcius pouvoirs (articulo 38 ), que pueden
extenderse al domi nio de la propia legislación parlamentaria, aunque es
bien cierto que decre tos relacionados con estas mate rias podrán ser revo-
cados a propues ta del Parlamento.
La pérdida de poder del Parla mento se deduce también por l a lim ita·
ción de los periodos de sesiones que en total no podrán durar más d e
seis meses a l alÍo (articulo 28), así como de las dificultades impues tas
al derecho de l Parlamento de autocom'ocarse (articulas 29 y 30): tan
sólo la m ayorfa legal de los mie mbros puede convocar una sesión extraor-
dinaria, q ue deberá te ner un orden del día concreto y finaliza r 10 más
tarde antes de doce dJas. Con esto se toca una s ituación que en nuestra
exposición designa como autonomía fu ncional del parlamento, esto es,
su derecho a otorgarse libremente el reglam ento de su funcio namiento
inlemo.u
Para la dinámica poBtica de un Es tado, las disposiciones sobre la
regulac ión del orden interno parlamentario son frecuentemente más im-
portantes que la constitución mis ma, Frente a la práct ica de otros Es·
n. Vid. in/rll, pág. 242 Y ss.
TIPOS DE GOU IERN'O DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIOSAL 121
tados democráticoconstitucionalcs, estas disposiciones son -:Como parte
esencial de la estruc tu ra estatal y han s ido recogidos en la Constitución
misma, s ustrayéndolas asl, por su carác ter constitucional, a los reglamen.
tos parlamentarios que, además -en una limitación pos terior- , deberán
ser controlados en su cons ti!ucionalidad por e l Consejo cons titucional
(anlculo 61). As!, por ejemplo, el número de las comisiones permanentes
en ambas cámaras está limitado a seis (articulo 43, párrafo 2). Mociones
de enmienda, o enmiendas en el pleno que no hayan sido prcscnladas a
una. comi sión para s u preparación pueden ser excluidas a propues ta del
gObIerno (articulo 44, párrafo 2). El gobierno, y no el blmroll de la Asam-
blea, determina el orden del día de cada reunión (artículo 48) que sólo
podrá COl\lener las propuestas gubernamen tales y aquellas que pro\'engan
del Pa rlamento cuando hayan sido aprobadas por el gobierno (idem).
Solamente en una reunión semanal tendrá.n prioridad las preguntas de la
Asamblea al gobie rno (Idem), con lo cual se h a puesto fin. prác ticam e nte,
a l derecho de interpelación. También la soberanía financi era de la Asam -
blea Nacional está somet.ida a amplias res tricciones. Ya en la Constitu-
ción de 1946 no cabfa autorizar ningún gas to para el cual no estu viese
previs to un ingreso; ahora no estará permitido, en absoluto, ninguna
propues ta o enmienda Que tienda a disminuir [os ingresos o a aumentar
los gastos (artículo 40). La posición clave del entonces poderoso com ité
finan ciero de la Asamblea Nacional ha quedado considerablemente redu-
c ida. Finalmente; cuando ambas cámaras dcl Parlamento en e l plazo
de 75 días tras la prese ntación del proyecto a la Asamblea Nacional no se
han ~ es t o de acuerdo sobre el presupuesto y no se han pronunciado
d cfil~tvame nt c, e l gObierno podrá, por med io de decretos, hacerlo entrar
cn vigor ( ar t ícu[o 47), con lo ~ u al será ejercida una saludable coacción
sobre las cámaras para evitar que la ley financiera no sea promulgada a
su debido tiempo, d efecto éste en el que incurrió frecue ntemente la
111 República.
Tras estas disposiciones técnicas y estruc turales de la Constitución se
deduce inequívocam ente lo que se puede llamar elleit·mOliv de la nu ~va
Ca.rla: s u consciente actitud antiparlamentaria de la que surge, indi recta
e Inve rsamente, el forta lecimiento del poder ejecutivo. El Parlamento
pie rde, y e l gobierno gana. E l cercenamien to de los p'le nos QOderes parla-
men~rios se t raduce, por o t ra parte, en el debiltam~O · d e una diná-
mica de los partidos libremente conformada, y ésta es el e lemento vital
del auténtico parlamentarismo. La dis mi nució n e n sustancia parlamenta-
ria es, en realidad, una pérdida para el gobie mo de partidos.
Espedal interés merece la i.!!trodl!E.Ci6n del Consejo consti tucional
(COIlsei! Coustitllliollllel. a r tículo 56 y ss,), que es una novedad e n e l
derecho constitucional francés. Está cons tituido por nueve mie mbros con
una duración de su cargo de nueve afias, debiendo ser renovado un tercio
122 PROCESO I'O I.fTlCO .. TJI"OS DE GOD I EltSO
cada tres años. Tres miembros estarán nombrados por el presidente de
la República, otros t res por el preside nte de la Asamblea Nacional, y los
t res restantes por el Senado (artículo 56). El Consejo constit ucional es de-
fensor de la legalidad de las e lecciones para e l cargo presidencial. para
ambas cámarlls y en Jos rdcrénd ums dispues tos por el presidente (a r-
tíc u los 57-60). Finalmente, lambién le está asignado el examen previo d e
la constitucionalidad de las leyes parlamenta rias (articulo 61, párroro 2,
y artícu lo 6). Es te sustit-utivo del con trol judicial d e las leyes, y 011'05
correspond ientes aspcc los d el nuel'O orden de Francia como e l sistema
bicamcral, la disolución p a rla men tll ria. la enmienda const itucional. el
Consejo económ ico y la COlllfllfwalllé -la organización federal de Fran-
cia m e tropolitana y s us territorios de u ltramar- serán tra tados a lo lar-
go de la exposición.
La Co,¡sti/u ciótl de d e Gaulle eN la teoría de la constitució", - Sería
inoportuno emitir un j uicio de valor sobre un documen to constitucional
que, prescindie ndo ya del hec ho de que necesita ser comple tado en puno
tos esenciales, prácticamente está todavía sin experim entar. Es bien cono-
cid o que cuen ta menos el tex to o la intención dc una cons titución, que
e l uso que los detentadorcs del poder establecidos y las personalidades
,en las posiciones cl:lves hag':ln de las fun cio nes que les han sido as ig-
nadas, Sería también una parcialidad doc t rinaria inadecuada, a partir del
oprob io de su nacimien to autoritario -aunque haya sido extername nte
compe nsado por un refe réndum ----deducir conclusiones sobre la viab ili-
dad práctica de la Cons titución, en la que fundam en talm en te se pone e n
j uego la pos ibilidad de que Francia tenga un gobierno capaz de gobernar
y que cuente con el apoyo de la mayoría d el pueblo. Sin embargo, es
licito y es opor tuno coloca l' a la Const itución en el ma rco de su tradi-
ción nacional constitucional que, justamente en Francia y pese al g ran
m'lmero de Inter rupciones revolucionarias, presenta una contin uidad y
tenac idad poco corrientes.
S i e l objet ivo fue crear un gobierno capaz de gobernar y remediar la
corta vida de los gabinetes, no se podcl negar que ha s ido alcanzado a
t raves de los impedimentos impuestos al vo to de censura y por la fa cul-
tad d e disolver el Parlamento que tiene e l pres idente. Además, la Cons ti-
t ución arremete ené rgicamente contra una serie de conocidos defectos de
sus predecesores. Aquí h;-brfa que recordar la pro hibición d e vo tar en el
Parlamento por representación (articulo 17, pá rrafos 2 y J), la Illoderna
estructuración de la gestión financie ra, el equilibrio que se alcanzará e n
los connictos e ntre ambas cámaras paralizadores del funcio namiento es ta-
tal, a través de la comisión de arb it raje (art iculo 45, pá rrafo 2), y sobre
todo la ins talación, con marcado carácter de Es tado de derecho, de l Con-
sejo consti tucional, que podría elevarse a un de te ntador del poder d e
TIPOs DE GOBIERS"O DI! LI OHI OCR,\ CIA COSSTlTUCIO SAL 12~
prilller o rde n. Pe ro cabria preguntarse s i los defectos d e la JII y IV Repú:
blic~5 no hubieran podido ser sanados por una cura menos radica l, y si el
prec.. o que finalmente la de mocracia francesa tiene que pagar no es de-
InaSlado alto. S obre todo, suq;cn las dudas ante e l hecho de que e ntre
Hxlos Jos dete ntado res de l poder establecidos, sólo la Asamblea Nacional
s~ ba sa .en el s ufragio directo y unive rsal, mientras que los otros se legi,
t!m~n blCn a t rav~s de la elección indirecta con un de re cho de \'010 mu y
h~lIad o --el preSIdente y el Senado-- o bien a t'-:l\'és del simple nombra-
Imento -del primcr minis tro, s u gabine te y el Consejo cons titucional_o
No provoca m enos r eserva s el de recho de disolución del pres iden te,
fac u.! tad soberana separada radicalmente de la dinámica orgánica de los
partIdos. No es tá en IIbsolu lO excluido que el presidente, bien como fue el
ca~o en el, f ~mos y desacreditado se i ze mai del año 1877, desti tuya a un
p~-I¡ er IIltn¡st ro que c uenle todavía con la mayoría de la Asamblea, o
bIen q ue. en lugar de acepta r la dimis ión de un minis tro prcsidenle, al
que ha Sido acordado un vo to de cens ura, disueh'a la As amblea Nacio, o
nal y convoque nuevas elecciones esperando de éstas una constelación de
par tidos favo ra ble al gobiemo. derro tado, No se puede dejar de recordar
la República d e Weimar, en la cual el abuso del derecho de disolución
c~:md.ujo a los gabinetes presidenciales y a l gobie rno p res idencial auto-
ntano.
Las mism as rcHexiones s urge n ante airo punto cardi nal del nuevo or-
de~: la incompatibilidad del cargo m inis terial con el m a ndato parlamen.
t~no . Profu ndamente dife rente a una disposición análoga en la Constitu-
c ió n f e~ra l americana (articulo 1, sección 6, párrafo 2), donde dicha
5cparac lón del cargo ministerial y dcl mandato parlamen tario va contra
el parlamenta ris mo auténtico q ue se basa. en la integración del gobierno
en el ~ a rlam ~ nto y, por tanto, en la es tructu ra de los partidos. Estas ra,
zone ~ Ir re baliblcs muestran ya que el acoplamiento de la separación de
fun CIOnes con la responsabilidad del go bierno ante e l Parlame nto no sola-
mente es plenamente contradictoria, sino que lleva e n s í la sem illa de
graves confli c los. cons titucionales que solamente se podrán e\'itar s iempre
y cuando e l gobIerno, apoyado por e l presidente, c uente con u na segura
I ~ay o rfa e n la Asamblea Naciona l. En este punto, el rec uerdo conduce ine-
VItablemen te a lafatal const rucción d e la Repú b lica de Weilllar, que hizo
d_e pcnder al canCiller tan to de la confianza del preside nte del Reich (ar-
Ilculo. 53) como la del P :u-l~m e nto ( R eicJlstagj, sin decidir qué debería
ocurnr cuando no se cum plieran am bos requisi tos simultáneamente.
A pesar d e la confesión normal de [a ConSl itución por la dinámica libre
de p:trtidos (articulo 4), se aprecia en todo el docume nto constitucio nal
ulla e ~ lem i s ta d liacia ellos, La eSlruct ura tradicio nal de los partidos mues-
t ra , sin e mba rgo, y pese a los dircrentcs cambios t::onstitucionales una
eSpecial cons ta ncia. Y esto debe de valer lan to más pa ra la V R cp úbl i~
124 PRocJ;SO POLiTlcO ,. TIPOS DE GOBIERNO
ya que el derecho elecforal introducido por el gobierno de de Gaulle a tra-
vés de dccr-e to Canícula 92, párrafo 2) ha abandonado el sistema propor-
cionai y ha vuelto al sistema de la 111 República ---escrutinio uninominal
con mayorla absol~t en la primera vuelta y mayoría relativa en la segun-
da vuelta-o Fue una deci sión de gran politico del general, que desde el
prim ~o n",cto utilizó una estrategia política maestra, el no haber pres-
tadO la fuerza de atracción de su nombre a un nuevo partido con rasgos
personalistas, la Unió n de la Nueva Repúbl ica, e insistir en la plena Iibel."
lad de los partidos po lí ticos, d e mantener su cuadro tradicional en la pn-
mera Asamblea Nacional. Es de suponer también que s iempre y cu ando
de Gaulle ostente el cargo de presidente se evitarán los conflictos en tre la
mayorja parlamentaria y el gobierno apoyado por la confianza del presi-
dente. También está fuera de duda que é l se..-á el primer presidente de la
V República . Tampoco es imposible, al escribir estas líneas, que el presi-
dente consiga con su prestigio encontrar en e l problema argelino un com-
promiso cntre los intereses de Francia y las exigencias de los nacionalistas
argelinos, que le cons tituiría en el padre de una agradecida nación. Pero
. qutl ocurrirá cuando este papel de héroe sea cargado en unas espaldas
, F .
más débiles? La experiencia política, y no en último lugar en ranCHI, cn·
seña que una constitución no pued e ser duradera cuando está cortada sc-
¡¡lID las medidas de su creador. Existe el peligro de que bajo uno d e sus
sucesores tampoco sea posible en Francia, a pesar de que ah!, como se
sabe, las cosas marchan d e diferente mauera, juntar d os polos opue.stos,
y que, en úllimo término, un poder presidencial fue r te e independiente
no se pueda avenir con la respo nsabilidad parlamentaria,
Si finalm en te se quiereJ?l!.scar una .!e~ E!~st -completamen te hipoté-
tica en este momento-- a una p regunta obligada en nuestro con texto, esto
cs, ~i la V República ha creado un t ipo de gobicrno nuevo y original, ha-
bría que decir lo siguiente: la consti tución tiene una cabeza de Jano. Por
una parte, corresponde con su confesado y afortunado esfuert.o de fo,-ta'
lecer al poder ejecutivo del presidente y del gobierno a costa del Parla-
mento a una tendencia \'isiblc, aunque no a una necesidad palpable, de
nuestro tiempo, a la c ual quizá se haya adelantado señalando nuevas di-
r ~c tri ces. Por otra parte lleva en s í rasgos de retroceso y hasta reacciona-
rios al limitar al Parlamento a una reducida posición de poder, para en·
contrar una situación semejante a la Constitución d e 183p y hasta a la
C;;(ta d e 1814. Si se quisiera, por lo tanto, encontrar una etiqueta para el
lipa de gobierno encarnado en la V República, se podría hablar de un
parlamentarismo domado, refrenado, .disciplinado. o, todavía más claro
aunque expresado más bruscamente, de un parlamentaris mo castrado,
fo rmación híb rida que, según las circunstancias, se acerca más al neopre-
sidenc i ~)¡smo que a la democ racia plena. Caso de tener éxito su empresa,
TIPOS DIl COB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 125
de Gaul1c hab ría enriquecido la teoria de la cons titución con un nuevo
t ipo gubernamen tal d igno de ~er adoptado por otros países.
Francia es para Occidentc y para e l futuro del Estado. democrático
const itucional demasiado importan te para no tener que desea r pleno éxi-
to al osado intento del general d e Gaulle. Pero los críticos más versados
fran ceses y extranjeros temen que la V República sea todavía más corl'a
que s us predecesoras, y que no sobrevivirá largo tiempo al liderazgo de
su creado r y primer presidente.
CUARTO TIPO: GOIlIERNO DE GAIIINETE
En con tras te notable con Francia, el parla m entarismo e n Gran Breta -
ña, y en aquellos países que h an seguido el modelo británico, encarna la
indiscutible p reponderancia del gobierno -primer ministro y gabinete--
sobre e l Parlamento, o más exactamente, desde el Parliament Act de 1911
( 1 & 2 Geo. V, c. 13), sobre la Cámara d e los Comunes.
E l parlamell tarismo británico ha experimentado COllsiderables cam-
bios. Durante el siglo XVI II le era posible al gabinete, con la ayuda_d!,! !a
corona, manipular la Cámara de los Comunes que todavía no había sido
reformada. E l parlamentarismo auténtico comenzó a funcio nar nonnal-
mente. s610 después de la G¡'an Reforma de 1832 a l ampliar se el s ufragio
a la clase media adinerada. Durante un corto per iodo, los años 50 y 60
del siglo pasado, el parlamentarismo británico tendió inequívocamente
hac ia la superioridad de los Comunes sobre el gabinete. Entre 1852 y 1868
t uvo lugar un movimiento de gabinetes que presentó remo tamcnte cierta
simili tud con el posterior parlamentarismo elásico francés. No menos d e
diez gabinetes se suced ieron uno t ras otro, alguno de ellos de muy corta
duración. En una serie de casos, la c a ída d el gabinete se produjo a l
fraccionarse el partido de la mayoría; ni los liberales ni los conservadores
mantuvie ron una disciplina de partido. La Cámara d e los Comunes, cons-
tituida como un elub reservado a unos miembros que provenían de una
clase social homogénea, era más o m enos i naccesible a un control por
parte d el electorado o del gabinete. La destit ución de un gobierno no
traía consigo en todos los ca sos la disolución de los Comunes; 2. pero
la supremacía del cuerpo legisla tivo sobre el gabinete fue s610 temporal.
La situación cambió radicalmente con la ampliación del sufrag io a la
clase trabajadora por medio del segundo Refonn BiII de 1867. La apa·
24. Esta situación escapa, illllalmente, a la atención de la mayor parte de Jos
obse,,'adores de la historia del parlamentarismo británico. Uoa exposición deta llada
se encuentra en KARL laiWE.-':STElN, .Zur Soziologie dcr parJamentarischen Reprlisen.
tatian in England nach der grossen Reform: Das Zeitatt . . r der Parlam .... ntssouve rani_
tal (1B31·1867J', e n Archi" {¡ir Soc;al ...Üse'lsc}¡a{t "ud Sozialpolirik, LI (1924), pági-
nas 614 y ss., X 666 Y ss.

' 26 PROCESO }'(JLfTlcO t: TI POS DE GODIIlRSO
rición de p artidos o rganizados de mbsas intercaló la masa de l e lectorado
en Ci proceso político. Durante Jos últimos ochenta años, el siste ma parla·
menta rio británico presenta una conformación t riangular constituida por
la Cámara de los Comunes, e l gabinete y el e lectorado. Sin e mbargo. en
esta cons telación sólo el e lecto rado y el gabinete detentan posiciones con
igual fuerza, mientras que los Comunes c umplen sencillameule la función
de t ransmi tir la voluntad del electorado al gabine te. En realidad, el po.
der politico real de la- Cámal·a es inferior al poder de los otros dos dc len·
tadores . La dinámica del poder funcio n:'! más bien e nt re el e lec torado,
q ue de termina e l partido de mayo ría y s u lider como primer minis t,r o. y
el gabinete, q ue entre este último y la Cámara. Una de r ~ t a del g abm~tc
en los Comunes sobre un a c uest ión considerad a como vllal conduce, 111-
varia blemen te, a la d isolución de la Cámar;::, cuya duración de ,'ida, tras
ha ber s ido in tensifi cado el proceso político, fu e rcd ucida e n 1911 de siete
a c inco años.
Los rasgos principales de la versión inglesa de l gobierno parlamen-
tario se pueden resumir en los sigu ientes pun tos:
1. El parlamentarismo bri tánico se basa en la existencia de dos par-
lidos alte rnati\'os que poseen siempre las mis mas c ha rlces, s i no e n las
p~ ó xima s elecciones, si por lo m enos a largo plazo, de obtene r la mayo-
ría. ESla si tuación t radicional s ufrió una interrupc ión te mporal con la
aparición del partido laboris ta, que pl'csentó el dilema de un sistema tri·
pa r tidis ta ( 1913- 19 ]1), Tras dos gobiernos mino rita r ios ( 1923-24 y 1929·
193 1 ) el realis mo britá nico resoh'ió .dicho dilema al eliminar al tercer
partido. el de los libe ra les, volviendo a un s i s le~a bipa rtidis ta únie?
adecuado para un gobierno de gabine te, Por las m Is mas razones, los bn-
tánicos han mantenido tenazmente la represen tació n mayo ritaria con un
diputado gencralme nte po~ cada circunscripció n electoral. la resis tencia
a la representación proporcional s ignifica que los ingleses pr:efie re n un
gobierno capaz de trabaj ar y las inevitables d es i g ~ a ~dae s umda,s a una
re presentación m ayorit aria , a una igualdad mecam c tsta que encIerra e n
s í el riesgo de gobiernos ines ta bles. Los desplazamientos de población se
tienen ampliamente en c.ucnta por una distribución periódica de los
puestos parlamentarios. . ,
2. El gabinete es un COlllité re lati \'a mente pequeño conSlltUldo por los
lide res del partido mayoritario. Todos s us miemb ros, así como los o t ros
minist ros, esto es, los mie mbros de l gobie rno que no pe rte necen a l círculo
in terno del gabinete. deben se r m iembros del Parlamento. La mayor pa rte
de ellos son m iembros de la Camara de los Comunes; la part icipación de
l ~ - l o r e s en la formación d e l gabinete fu e regu lada legalmente por el
Ministers of t he Crown Act de 1937 (3 Ed w. VI II & 1 Geo, VI, c. 38).
- 3. Ellide r reconocido de l partido mayoritario que ha ga nado las elec-
ciones generales será el primer ministro, consl itu yé ndose en e l lider in-
T JI'OS DE GOB IERNO DE LA I.JEMOCRACIA COSSTlTUCIONAL 127
discu tible ---consolado ramente se puede decir, en el superior- del gabi·
ne te cuyos miembros designará d isc recionalme nle. Su pos ición sobre e l
gabi nete es tan preponde ranl e que, prácticamcnlc, e n la mencionada con·
IigulOlción triangular del poder, e l primer ministro ha ocupado e l luga r
del gabinete, Él tomará la decisión política fundamenta l y la fonna de
su ejecución, y según sea su personalidad y prestigio, segui rá o no e l
consejo de s us colegas c n el gabinc te. Un grado mínimo de consulta
cSlj 3scgurado a través de las disposicione s d e procedimiento de l ga·
binete que, por ot ra par le, son muy e lás ticas, lo cua l indica una cierta
dis tribución de l poder. Sin e mba rgo, el primer minis tro monopoliza de
tal manera la determinación de la decisión política fundamental, que al·
guna "ez ha s ido calificado de ",dictado r const itucional _. Pero esta califi-
cació n es incorrccla. El s is tema bri tánico de gabinete es tá pro tegido de
ca~r en el auto ril:lrismo por la autolimitadón del primer mi nis tro y del
gabinete. por su res peto a los derechos de la opos ición q ue e n un cambio
de la dirección poHtica podrfa lomar las rie ndas gubernamentales y pa-
gar con la misma moneda y, sobre todo, por la actitud del gobierno ante
la opinión públ ica.
4. En virtud de la concentración de la decisión e n las manos de l
primer ministro y de su gabi nete, la Cámara de los Comunes participa
en la ejecución de la decisió n a tra" és de la legislación, y esto en el grado
que exija el estado de la o pinión públ ka. En ren lidad, la Cámara toma
parle en l¡¡ decisión politlca e n un grado limitado. esto es, a l confirmar
en p rincipio la decisión to mada a n te riormente por e l gabine te. La nega-
tiva a un impor tante proyeCIO legisla lh'O del gobIerno conducirla a la d i-
solución y a l Dr bi traje del elec torado e ntn: los Comunes y el gabinete,
Desde los afias ochenta de l siglo pasado no se ha producido ningún caso
,
de desaprobación al gabinete por su propia mayo ría en los Comunes. De
esta s ituación se deduce q ue la iniciativa legislativa yace en el gobierno.
Ninguna p rop uesla que no esté a poyada por e l gobierno se podrá con-
ver tir en ley formal. La iniciativa legislativa de los llamados privar e
memb er s, es to es, de los dipulados de am bos par t idos q ue no pert cnecen
al ga binete o al grupo ministe rial, ha desapa recido cas i totalme nte, estan-
do limitada a mejorar el carácte r apolÍlico de las leyes exis tentes." E l
gobierno pOS(''C un control absoluto sobre la to ta lidad del p roceso legis la·
ti'{Q; las leyes serán redac tadas por la bu roc racia ministe ria l, rundame n·
,
ta lmente, la Trea.sury; el orden del día y la dis tri buc ión del licmpo d e las
rcuniones de los Comunes se llevan:!. a cabo de ac uc rdocon los programas
lcgi.slati,·os del gobierno, Sin emb argo. la tarea legislali\'a se realiza rá
en una leal cooperación con la oposición. Y esto, no tanto para e vitar me·
lS, Cfr, la recienl., inveSligación de t' , A, 81lOAflItEAD, Pri""f., M emb"rs' Bilis i"
fll" 110m" o{ CommOIlS (Londres. 1956).
128 PROCESO pOlfTlCO y TI POS DE GOBI ERNO
didas de venganza cua ndo la s ituación cambie, s ino po r un auténtico sen-
tido de fllirne ss de mocrática.
S. El conlrol político está fin almente asign ado a ambas cámaras del
P a rl a~cn l o y al electorado. Dentro de los Comunes es en primera línea
la"oposición, y menos frecuentemente los mie mbros de la m ayorí.~Lgl!- b ~r:
name nlal que n o ¡;e r te n ec~ a l gabinete y a l grupo minis terial (los back-
bmcllers), la que actúa como por tavoz de la opinión pública y de todo el
pueblo. Los informes que los diputados traen de sus ~ista semanales,en
su s respecti vas circunscripciones y que presen tan al lide razgo del partido
a través de los enlaces (IV/¡ips, literalmente : lá tigos) son un importan te
medio de control.
Las técnicas de con t ro l mús visibles son las horas ,de p re~nla. ( ques-
lio/! li meJ. Las pr_eIDilltas 4lrigl das individualmente a los minis tros tie nen
sobr e todo el objeto de controla r el aspecto adminis trativo de [a ejec u-
ción de la dccisióñ lomada. En I nglaterra , la admin istración tiende cad~
vez-mrs a- su;;¡;ae¡:;e de los con troles eficaces dc los Comunes, siendo
esto un fenómeno gene ral en la transformación del Estado legislativo en
Estado administra tivo. La Cá mara de los Lores carece de poder político
desde el Pa rliament Aét de 1911, ya que s610 puede re t rasar como máxi-
mo un año la e ntrada en vigor de una ley. Pe ro ta mbién to ma parte en el
control político a travCs de deliberaciones legis lativas llevadas con más
calma y por m edio de sus frecuentes debates gene rales do tados de g~a n
nivel. En gener al, los im ponderables de un a mbiente liberal d emocr~ t1 co
armonizan constantemen te el curso de la mayor ía, del gabinete y pnmer
minisl!-o, con la ..2plnió n pública. b.s elcio~s p arciales (by·elec-
/io ~l sJ que, durante el ma nda to normal de cinco anos de la Cáma~ de los
Comun.es pue den alcanzar has ta cuarenta, son sondeos de la realidad po-
lítica observados con gr a n interés p or el gobierno y la oposición, hasta
que, fin al mente, las e lecciones generales ofrecen la oportunidad soberana
de decidir sobre el ser y el no se r de la mayo ría gubernamental y, por
tanto, del gabi nete, La [echa de las elecciones estará dc te rmi nada exclus i-
vamente por el prime r minist ro. Pese n que los políticos bri tá.nicos .no
es tán libres d e escoac r un momento político favorable para la diSolUCIón
de los Comunes y d~ establecer dis minuciones fi scales en beneficio de los
electores, éstos llenen por costumbre, en último término. o torgar tanto al
gobierno como a la critica realizada por la oposici?n u n veredicto hones·
10 y fair en e l d ia del juicio. Las leyes electorales mtenta n , de ntro de las
posibilidades humanas. otorgar a lodos los pa rt idos las mis mas chrInces
para la victoria o la de r rota. . , '
6. La calidad de los m iembros del Parlamen to bntamco yace por
enci ma del término m edio de la mayor parte de los o tros parlamentos,
aunq ue ya n O _ E.r ~ sent~ esa élit.!t que Jo fo r~ ab~ .en e ~ s i ~lo x~ ' La gran
mayona de los diputados son hombres de mte llgencla, m tegndad y ex-
TiPOS DE GOBI ERNO OE LA DF. .\ IOC R .\ C H CONS l"lT CC 10 N.IL 129
periencia. ¿Cómo cabe., pues, explicarse e l hecho de que estos re presen-
tantes escogidos se some tan como buenos soldados a la orden de sus
superiores? La clave para la comprens ión del gobierno de gpbinc te briJá,
nico radica en la i nquebran table discip lina de "partido. La s razones de
es te f c!ͧ~eno son m~ltip!es.
La fi delidad al partido induce al miembro. 4-~1 Parla men.!-o a g ua rdar
la línea de...!u partido aun a cos ta de s us eropias convicciones. En mu ~ ·
raras ocasiones. y de acuerdo el gobierno con la o posició n, te nd rá luga r
una votación Ubre; así. por ejemplO. sobre la rc[orma del libro de relOS o
sobre la a bolición de la pene de lJluerte. La fi delidad a l par tido C OI~p ~,!- ­
sa: el diputado podrá solamente con la ~da de és te alcanza r o conse·
gu ir de nuevo s u escaño parlamentario. Los diputados in dependientes han
desaparecido práct icamente desde que e l partido labo rista su primió los
puestos asignados a las universidades (1948). El sen tido común y la ellpc·
rie ncia d iaria han enseñado al diputado las ventajas del sistema actual :
el gobierno ostenta el liderazgo indiscutible y, por tamo. la responsablli ·
dad, la maquina ria legislativa fun ciona sin f ricciones, los derechos de la
opos ició n son respetados y el alterna r de los partidos asegu ra rá la confu r-
mación democrática de la política. Todo esto sólo se puede alcanzar a
t ravés de la disciplina de partido que es a lgo más que la coacció n med-
nica de la fracción polít ica. Y, finalmente, la a menaza de disolución par-
lamentaria reca lca y ace ntúa todos los otros mo tivos: caso de que la
mayoría gube rnamental se quebrase y que el gab inete fuese derrotado
en una cuestión polít ica que ha s ido declarada por él de vital i mportan-
cia, la consecuencia inevitable se ria la disolución pa rlamenta ria. Nue"a ~
d cccioncs suponen para el diputado nucvos gastos p a ra la campana elec-
toral y le exponen a las vicisitudes del juego elec toral. El dipu tado está
o rgulloso de su escaii.o y no desea pe rderlo; de aquí que obedezca a lo"
parly wllips, a aquellos que tienen el látigo en el partido, \'otando tal
como éstos se lo ordenan. !"a fue rza de la discipli na de parti do quedó
p robada en la crisis de Suez de 1956, que produjo la escis ión de la nación
y -de la mayoría conservadora en los Comunes. La maquinaria dd par-
lido trabajó horas ext raordinarias, y la temida revuelta de los «backbell-
c hers. no tuvo lugm'. En la votación decisiva dcl 6 de diciemb re de 1956
sólo quince miembros del partido gube rnamental expresaro n s u oposi·
c ión sim bólica al abs tenerse.
Desde el punto de vista de l proceso de l poder polít ico se debe rá con-
s ide rar al gobierno del gabinete como una fu sión de ambos detcnt adores
del pode r independientes, gabinete y Parlamento, para const itu ir un me-
canismo único de l poder. en el cual ambos órganos es tán rác l icamenk
integntdos. En esencia, el gobierno de gabinete es inte rdependencia (k
a mbos d etcnladorcs del pode r por integración. El contrapeso yace cn el
cons ta nte control a través de la opinión públ ica, cncarnada en la opusi-

] JO t'ItOCHSO POLiTICO \. T II'OS DI! GOBIERNO
dón y e n las pcriódicas elecciones generales. Comn uno de los más afor-
tunados tipos de gobierno de nUes tro tiempo -y probablemente de todos
los tiempos-, el gobierno de gabinete se basa en la e¡¡is tencia de dos
partid os. y de no más, .,9ue ~ o mpiten :t se alternan en el gobierno, cons-
titu 'é ndose el electorado como árbi tro.
El gobierno degab ine tc ha s ido aplicado en aq uellos d ominios bri·
tá nicos -Canadá, Aus tra lia, Sudáfrica- que o bien he redaron de Ingla te-
r ra la estrue tu.ra bipartidis ta, o la imitaro n. Manjfestaciones tri partidis.
tas temporales tiende n sie m pre a transformar se de nuevo e n el siste ma
b ipartidis ta tradicional. Pe ro la ada ptabilidad de este tipo gubernamental
para o perar como un gobierno efi caz bajo las leyes del fair play de m o-
crático es tal. que puede fun cionar con éxito en nacion es polit icam ente
maduras con una base p luripartidista. En aquellos casos en que la es truc-
tura biparti dis ta no exis te orgá nicamente puede ser creada a rtificialme n-
te cuando dive rsos partidos fo r men du rante la duración del mandato un a
coalición gubernamenta l estable, a la que se enfrenta una oposición igual-
m e nt e firme . J!s te es el caso de los paises escandinavos --como Noruega
y, por largo t iem po, en Suecia, donde los socialistas ha n ten ido la mayo-
ría absoluta, o en Dinamarca, donde a un un gobierno minoritario puede
es tar en el poder- y e n Bé lgica y Holanda, que son capaces ambas de
combinar la est:¡bilidad de gobierno de gabinete con el sis tema pluripar-
lidista. Las naciones mencionadas poseen una larga expe riencia e n el
autogobierno responsable _ Pero incluso E s tados nuevos con un sis tema
pluripa rtidis ta y con un violento te mperame nto politico. han ado ptado
con fo rtuna el ti po de gObierno de gabine te. por ejemplo, I rlanda e Is rael ,
que s ignificativamente han pasado por la escuela polit ica b ritánica . Se
pued e comprobar, por lo tanto, q ue e n la mayo r parte de es tos caso'i la
represent::.ción p ropo rcional, que favorece la fo rmación de muc hos parti·
d os. no sign ifica un impedime nto para la aplicació n afortunada del g()-
biemo de gabine te_ De c ualquie r manera, ~s t e ti po requ iere de la nació n
que lo practique, sino una gran homogeneidad social y económ ica - 10 q ue
es- de mucha ayuda-, si, por lo me nos, un gran sentido dc responsabili-
d ad politica y autolimitación , cualidades éstas que no puede n ser c rea·
das tan' só10 11 través de una determinada regulación cons titucional.
Q UI NTO TIPO: I1 t. I'RESID ENCIALl SMO
Desde la segunda gue rra mundial. el si stema gubernamental ame ri·
ca no le es tan familiar al lec tor alemán y, e n general, a l lector euro peo
por m edio de co nfe re ncias y escritos, que se puede p rescindi r aq uí de
s u descripción limit:'mdose 13 expos ición 3 un 3n;ilisis est ructural. Este
anál isis consis ti d e n aplic ar al tipo gube rname ntal del p residencial is mo,
TIPOS DE GO B IE R~O UI! LA .DEMOCRACIA CO~ S Tl U CIONAL 13 1
y dentro del esquema co nceptu::.1 d ~ dis tribución del eje rcicio del poder .
las tres nuevas categorias cons titu idas por la determinación de la decisión
política fun dame mal , la ejecución de la decisión )' e l control poUtico.
El gobierno a mericano cs designado comúnme nte como u n gobierno
de separación de podercs ( separatioll 01 pO'Ivcrs'. En los Estados Unidos
se habla últimamente, cont inuando la designación primitiva, de _sepa ra·
ción)' coordinación de poderes •. Fuera de los Es tados Unidos sc con~e
es te s is tema gubernamental , e n \'¡"ud de la posición dominante del p re-
sidente, como . gobierno presidencial. o .presidencialismo •. Ya fue in'
dicado anteriormente q ue en el marco de la llamada se paración de ... po-
de res_ , el concepto de .poderes. tiene un se ntido más figura th'o que
es tructural)' debería ser su s ti tuido por el eonccpto de _fu nciones _, con
lo que queda rían designados los d ife rentes :Imbi tos de la ac tividad cs·
ta tal. La concepción defe ndida en la época de c reac ió n 'le I ~ ~ Estados
Unidos sobre una estricta y- rígida separación de fu nciones, vi g~ nt e tanto
en ¡; ICaria como en la práctica constitucion.3.l ·ame ricana y fran cesa, se
nos ai arece hoy como un-Q!9duc to ar tificial del racionalis-mo especula ti-
vo de la 1 lustración, debiendo s u naci miento al traspaso de los principios
mccanids tas de la física de Newton a la realidad sociopolítica. Este in·
(ento estaba insp irado por la c reencia de que con el establecimiento de
un equilibrio en tre los d ive rsos detentado res del poder se produci ría una
armonía permanen te en la sociedad es ta tal . Pero esta suposición de que
detentadorcs del poder equilibrados se dedicanan volu ntariamente a coo-
I
perar al bien común no es taba fundam entada psicológicamente, y des· )
cuidaba peligrosamente el c ar~ c t er de moníaco de la dinámica del poder .
)
La coexistencia de d iversos de te ntadores del poder rígidamente aislados
fue una ilusión inútil, como quedó demos trado claramente en la Cons ti·
tució n francesa de 1791, que in tentó poner en prác tica la separación de
funciones de Montesquicu.
El principiO : llltcrdepelldellcia por coordillaciólI
No exis te descripción más adecuada para la \'ersión a mericana de la
separación de funciones que la declaración de Thomas Jefferson: . An
elec tive despo tism was not I.he go\'crnment we fought for; hut one which
shou ld not onl)' be foun ded in f ree principies but in which the powers of
go\'ernment should be so d ividcd and balanced among scveral bodies
of magistracy. so that no one should transccnd their legallimits. ""ithout u
being cffeclually c hcckcd amI restrained by the othcrs.» ,. Los "einticinco
26. Not es (-"1 th e Sl<Ile 01 Virgiu ia. Ol1ery XIII, s«:. 4. Ford ed. oC le/terson';;
Writing., cd . Wittiam P edCI1 (Cha iX'1 Hil1 , N . e., 1955) , 111 , p ág. IZO. El hall<l1.go d c
es ta c ita h ay que a~rd t érsclo a los editores de los I'apers 01 Tholllas Jeffe r$otl
(I'rincct on , N. J .) . • EI d es pO t i~m o electi vo 110 fue el gobic rllO por el Que nosotros
132 PROCf:..'>O I'(JLhICO y TIPOS DIl GOBIERNO
hombres de la Convenció n de Filadelfia fueron mejores consej{fOS que
sus colegas de la As amblea Nacional fra ncesa. Con la idea de evitar tant o
el despotis mo legislativo como el absolutis mo del ejecutivo, mo ntaron en
su s istema gubernamental d iversos e indcpendienlcs detcntadorcs del po-
der, que esta rían unidos por mutua coordi nación. Para alcanzar este ob-
jet ivo fueron utilizados dos principios diferen tes y has b. cierto punto
conlradiclo rios. Oc acuerdo con la teoría cons titucional c!~ in a nle , las
aclividadcs estatales fueron divid idas en tres campos separados. cada
uno de ellos asignª--do a un bod)! o/ mogistrof1.: e l ejecut ivo al presidente.
el legislativo al Congreso y el judicial a los t ribunales" En cada uno de
estos campos se concedió 31 respectivo dctentª-dor del pode r autono mía y
m onopolio de acción, no pudie ndo scr violado este ámbito por ninguno
de los o t ros de ten tadores del pode r. ~ s te fue el principio de la especiali.
zación en el ejercic io dc las funciones estatales a signadas. Sin embargo,
como se era absolutamente consciente dc que un a is lamiento r ígido de la~
funciones conduci rla necesariamcnte a bloqueos permanentes entre los
diferentes detentadores de l poder, parali7..ando así e l proceso político, se
c)(igió que en ciertos "puntos de contac to., exactamente dete rminados.
los detentadorcs de l poder independientes deberían ser de tal manera coor·
dinados, que sólo a través de su cooperación alcanzana validez eonst it\.!·
cionalla es pecífica actividad estalal asignada al correspondiente de ten ta·
da r del poder.
En s u to talidad, el mecanismo del poder se presenta, por lo tanto ,
como inlerclepcndcncia de los div~rso detentadores del pode r por coor-
dinació n. Es fu ndame ntalmente d iferente de la interdepende ncia por inh:·
gració n, car c ~rist c a del ti po parlamentario. En esta última, el gobie rno
y el pa rlamento están indisolublemente unidos y fus ionados, no pudiendo
llevar a cabo s u función sin la cooperación, antecedente o subs iguiente,
del otro de tentado r de l poder. Frente a es to, la interdependencia por
coord inación significa que los independientes detentadores del poder ac-
túan con autonomla dentro de la esfera de acción que les ha s ido asig na-
da, estando s in e mbargo obligados a cooperar en puntos de contac lu
establecidos de antcmano. La C)(igencia dc cooperació n implica, a l mis mo
tiempo, una dis t rib ución del poder.
Los detalles de la coord inación e ntre el pres idelHe y el Congreso son
demasiado conocidos, y bas tará aquí hacer una e)(posici6n sumaria. Los
casos de cooperació n presc rila juridico-constitucionalme nte no son nu m \!-
rosOS, pcro rad ican en pu ntos estratégicos del proceso politico. El presi .
luchamQS; 11()$Olros tuchamos por un gohic mo qu<, no e S I UI'¡~se fundadu !Kilu " n l u~
principios de la libe rt ad, si no por UIIO en el que los poderes gubcrnarne Olales eSlu\' l<-.
sen de lal manera d il'ididos y equilibrados enlre las diferent es aut oridades. q ue'
nin¡un poder pud iese Ir.aspasar sus lí miu,,, 1"Gall's si n ser cfiCaZtllC nh: cont ,-o lado )
restrin,ido por los o tros .•
'[¡¡>Os V E GOatE RNO \)E LA unl OC RA CIA CONS TI T UCiONAl. 133
dente toma parte en la legislación a l firmar una ley adop tada por el Con-
greso, o al negarse a hace rlo (veto ). Caso de que e l preside nte sea \'eocido
por una mayoría de dos t('rcios, el veto no procede y la ley entra en Vigor.
El Senado participa en la poiitica exterior dirigida por e l pres idc nte a tra·
vés de la ratificación de tratados, y e n el nombramien to del fu ncionaria-
do, fllnción as ignada a l preside nte, por medio de la necesaria co!!,f irma.
dón senatorial de los no mbram ie ntos preside nciales. gn a mbos casos,Ja
acción del presidente pue de ser definitiva me nte impos ibilitada por negar-
le su apoyo e l Senado. El contro l judicial, por o tra parte, otro punto de
l'untacto entre los de ten tadorcs del poder, no estaba pre\'is to en el esque-
ma constitucional ordinario, ya que los trib una les es taban limitados a apli-
,'ar las leyes decretadas por el Congreso y liml adas por el pre s ident~
Además de estos casos de coordínació n prescritos cons titucionalme nte,
~'x i st en o tras mutuas influe ncias c)( traconstituc ionales entre los de tentado-
res del poder. Po r nombnu algunas: el pres idente, en su calidad de líde r
del partido, influye e n la acti tud de su pa rtido en el Congreso. ELCongre-
so, al autorizar el presupueslO, Se intercala en toda la esfera de act ividad
presidencial que requiera medios L'Co nÓmicos. El presidente puede iñidar
la legis lación por medio de sus amigos de panido en el Congreso. El sena-
dor influye dentro de su Es tado e u los no mb ra mie ntos para determinados
puestos, asimismo en e l eje rcicio del .pat ro naje _ presidencial sobre los
o,;;rgos. En todos los rincones de la prác tica constitucional se encuentran
es tas -cone)(iones. . - - --
{ Ildepefldencia redprOl.:u de los de t elltallores lIel poder
El factor decisivo para diferenciar el gobierno p residencial tanto del
~ob i e m o de asamblea como del gobie rno parlamentario radica cn la red-
p.!' ~ <! e lcia ~ I r ¡;Wde[! t{; y de! Congreso. El presidente no está
o bligado ero absoluto a presentar cuentas al Congreso. En el lenguaje del
parlamentaris mo es to quiere decir que no e)( is te una res ponsabilidad polí-
tica que se pudiera hacer dectiva a t ravés del vo to de censura o por ne-
garse el Parlamento a apoyar un proyec to legis la tivo cons ide rado de gran
importancia. Indiferentemen te de la opinión q ue le m.erezca el presidente
- Y. en ciertos casos puede ser muy poco favo r able-, el Congreso no po-
drá destituirle de su ~ g !? Es t'!: solamente podrá oc u.!ri a ~ .!ravés .!Jct ~ I g;:
10rad o _ q~ , _ tra s.!' lt ..ansc urso de los cua tro años de du ración de s u car: ~
go, podrá negarse a e legirle de nuevo, caso de que vuelva a presentarse.
Tampoco podrá el Congreso conseguir la d estitución d e un miembro del
gabinete del preside nte. I mpeaclmll!ll /, la a c usación que no fue jamás un
conlrol eficaz, ha quedado perfecta men te antic uada, u
Correspondiendo a la inamovilidad e irresponsabilidad del pres ide nte,
27. Vid. i"/nl, pág. 266 Y ss.
 J 34 PROCESO PQLi TICO y TlI'OS DE GOBIIlRNO
el Congreso per manece tambié n e n su cargo durante e l período p r l!\'¡slo
c .~ n § l i t u cio~al m en te . l':.IdependicOI cmcn lc del desacuerdo que pueda exis-
t IC -y ,en ciertos casos esta desavenencia puede ser muy grande_ entre
el pres id ente y la m3yorfa del Congreso, aquél no podrá disoh'cr el Con-
g!cs 2· La inm unidad recíproca y autonomía politica se d educe indirec ta-
m en ~c de la Cons ti tuciÓn (urtículo 1, sección 6, párrafo 2); . No SCllator al"
R pre sce nl a li . v~ s h a~l, d ur ing the t ime for whích he was c lccl(x1. be a p po in-
l e~ 1,0 :lny CIvil o fl ~e u nde r ¡he Uni lcd Sla tcs .. .. and no person h o lding
o ~l ce u~d e r the Um lcd Sta tes shall be a member of eilher housc dur ing
bIs conllnuance in office.• : •• La incompatibilidad const ilucion:l l del caro
go ~ubernaml con el m :lnd:lIO p:lrlamentario es un punto centr:ll dd
régIme n polit ico americano. Excluye nd o rad icalme nte c ualquier identidad
p ~ r so n ~l ent re un miembro del Congreso y o t ro del gObie rno o d e I:l adm i.
mst~aelón, se ~:l C abso luta men te impos ible la inte rdepe ndencia por in t,e.
graclón, esenc Ia de l pa rlamen ta rismo. E l sistema separa a los de te n tado-
res d el poder u nos d e otros y s u cooperación y coord inación: en 1:1 que se
basa su común pa rlicieaci6:n en el ejercicio de l poder, queda limi tada a
los p un tos d ~ ~'!.a c to constitucio na les y enracons tituc ionalcs.
Dado quc los dife re ntes de te n tadores del pode r son mantenidos a is la.
damente unos de o t ros, se d eberían producir bloqueos e ntre cllos y, c o mo
c~ n sec uencia d e eslO, d eberia ser temida cons tante me nte una paraliza.
c ~ ón de todo e l .ap~nlo es ta tal. Si e s to no o c ur r ió durante los prim e ros
a ~ os de la Republlca a m e rica na, fue debido a la socied ad ag raria y so.
~ta h n e lte ho mogénea d e. la época p rc indus lrjal , en la cual una oligarq uí:¡
19ua l ~ c nt e homogénea d irigió la empresa e s ta tal. Y que esto no haya
o c urr Ido m.1s ta rde, cuando los Es tados Unidos en traron en la época de la
ind u strialización y d em ocrat ización, se dcb(' al nacimien to \' a la ac t i\'idac!
de los pa rtidos políticos, que ni pudie ron ser p revistos nt
d.os por los fu ndadores. de la Constil ución.-ªL a rtid ~ políti eo s(' com'ir.
t ló e n e l lazo .Qe l!na umó n q ue no existía entre lo s di"ersos detentadorcs
de l poder, a islados cons t itucional m en te. El partid o político es el eombus-
t~ blc d e la. ma qu inar.ia esta ta l, s in el c ual es ta u ltima se hubiese paradu
Slll r emedIO. El par t Ido es la correa d e trans mis ió n para trans lormar d
lide razgo po l~ t ico de l je~ d e gobiemo en el a ctua r del Congresq.
. Fue pr:lcl lea men te c te rto en el p3sado y teó r icame nte lo puede segu ir
s tendo hoy, que el d eten tador del cargo presidenci31, c uando d isponga d I.'
una mayo rfa segu ra en a mbas cá m aras -y éste fu e el caso casi in"aria.
27a.. Ninlun sen3dor (1 r.,p r e~n t~nlC POd rá. !ll,entras dure ct termino por el c u ~1
fue dClldo. se r .nomb rado P ~ 1"3 mngun cmpl..'O ",nl, dcpendiente de la aUlorid ad (]"
tos E s tados U,!,dos, .. , y nad Ie ,!ue ocupare .un empico dependic:mc do: la auto r idad
de _ESlados Umdos podrá ser nllembro d e mOluna de las t"ámaras. mientras desem.
¡)en<! tal I'm pteo.
TIPOS DI! GOOIERI'O DI! LA DEMOCRACI A CONSTITUCIONAL 135
blemcnte e n el pasado al princ ipio de un nuevo período presidencial
has ta o,ue b. t radic ión se ro m pió por las elecciones de 1956-- está en
s itua c ión de coord inar la pollt ica de l presiden te con la d el Congreso. As!,
pucs. cuando la constelación bipartidista sea especialmente favo rable, el
sistema preside ncia li sta americano, práct icamen te, se po drá. cas i convcr·
t ir en esa variante dcl pa rlame n tari smo d esignada como go bierno d e
gabinete, )'a que el presidente podrá apoyarse en su part ido, mayoritario
en el Congreso, para realizar s u política.
Pero es to ya no es la sit ución nonnal, s i es que a lguna vez s e p ro-
dujo. Se d ebería d e pensa r que, dada la sepaneió n cons ti tucio na l entre
los independientes d e tentadores del poder, la d isciplina de pa r t ido sería
casi indi spensable para U ll luncionamien to s in fri cciones d e l meca nismo
d el pode r: e l presidente sólo podr.1 cumplir su misió n d e lide razgo poli.
t ico cua nd o la mayoría en ambas camaras de l Congreso le sig:l lealmente,
en lo bueno y e n lo malo: de otra manera, en un s is tema bipartid ista el
partido de opos ición podría d esbaratar s u polit ica. Pero es ju stamente
e l s u puesto de que e l pre sidente p ued a a poyarse e n la mayo rla d e su
o
par ti do, e l q ue fa lta . Presc indiendo comple tame n te d e la es truc t u ra id eo-
lógica d e l s istema bi partidis ta amer icano, que en puntos esenciales e s
e nteramente ,singular, la función d e los partidos es d iferente bajo el sis-
te ma presidencialista y bajo o t ras fo nnas de gob ierno. Son d os las razo-
nes principales para q ue el pres iden te no p ueda im poner su volun tad a l
Congreso. Por u na pa r te, suele ocurrir frecuentemente que el partido del
presidente p ierde la mayorla e n u na d e las d os cámaras con oca s ión de
las e lecciones inter med ias (m id-term ~lec tioPl s), que tienen luga r hacia la
mi tad d el pe ríodo de s u cargo, ocu r riend o así, con frecuencia, que el pre.
fueron desea. s idente se vea enfrentado a d os cámaras e n la s cuales la oposición d eten·
ta la mayo ría. En s('gundo lugar, los partidos ame ricanos en el Congreso )
se ca rac te rizan por la a usencia de disciplina d e pa r t ido, lo que q uizá
cons ti tuya su mayo r d el eeto. Puede ser q ue para este fenómeno existan
impera t ivas razones sOeiopsicológicas; el Senado, especialme n te, es tá
const ituido por noven ta y seis sup('rindividulllis tas .. p r imado nnas» que
no es tán dispues tos a some terse a ninguna di rectriz exterior. Ad e má s,
puede ser que m uc hos m iembros usen su partid o para conseguir e l ma no
dato, pero un nÍlme ro co nsiderable entre ellos con sig uen s us escaños
como indepe nd ientes. La razón fu ndamental para la inexis te ncia d e la dis·
ciplina d el partido cs, s in embargo, que, com o en e l pa rl::uncllIa ris mo c1á·
sico fra ncés, el presid ente no posee el derecho de d isolver el Congreso.
Los mie mbros d el Congreso son tan inamo vi bles como el presid e nte mis·
mo. E.ste p u nto puede ser que tenga m enos importancia en los diputados
ele la Cá.m ara de Re p resentantes, c uyo mamb to dur a d os años _ i nu ~ i ta ·
d a men te corlo para una a samble a legislativa-, que en los senadores
c uyo período alcanza seis años. Con una disciplina de parlido, y caso d e
 136 PROCESO I'OLlT JCO '1' TI POS OF. GOBJERl"O
q ~ ~r c s idcnt di s _ p usi~ de una mayoría segura en ambas cá.... Jaras,
a amer
cl¿is.tema americano fu~ ci ~río
!. probai2.1cmnt como el gobierno parla-
m e nl ~i.? _ e!l. In g~ ~!" 1!4- s i n _ di ~
ciplna _d ~ .p ~ i do , no supone mucha dife-
rencia en el rc sidencialismo si e n la asamblea legislativa es tán re presen-
tados dos o más partidos po lí ti~os CILma . ha mostrado la experiencia en
lbel]t'illlérica, d onde se ~ ª- pQ9.ic! º- re ~Ut; el siSl ema pl u ripa rt idista usual
no dcb ili!a el poder del legislativ0J....!!i el sistema bipartidista fortalece a l
Rrcs idenlc. - -
Llegado a es te punto, h ay que hacer refe rencia a otro aspecto: duran-
te los últimos vei nte a fios, por lo menos desde el fmal del N cw Dcal , el
sistema bipart idista americano se ha t ransfo r m ado e n una especie de
forma híbrida: es tan to u n s istema bipartidista como pluripartidista. El
esquema bipart idis ta funciona invariableme nte en las elecciones para- la
presidencia y p ara el Congreso: la aparición efímera de te rce ros partidos
en ambas votaciones son las excepcioncs que confirman la regla. Pero
una ve¡r; que las elecciones han te nido lugar , en las últimas dos década; se
han p roducido p rofundas flS uras en e l sistema bipartidis ta t radicional.
Tan to los r epublicanos como los de m ócratas carecen de homoge neidad
~o lí tica . Los rep ub licanos están escindidos en la facción Jibe; al y c o n ~ r·
vadóra, y e n los demóc ra ~s se rpues tra toda vía una escis ió n más p rofun-
da entre los progresistas del Nor te y los archiconservado r es e n el Sur,
produciéndose esto 110 sóI~ como- consecuencia de la cuestión racial, he-
r ~ ci,! tOdavía sin liquidar de la guer ra de Seces ión. Es ta s ituación es la
razón de esas mayodas legislativas constantemente fluc tuantes e n e l
Congreso, y del conocido fe nómeno de las evo taciones c r uzadas (crass
votingJ. en las cua les los disiden tes del part ido gu bernamenta l se unen
a la oposición en la vo tación y los desertores de la Qposició n vo tan con el
pa rt ido gube rna m ental. Las condicio nes casi anárq uicas en el actual Con-
greso contribuye n a a umentar las dific ultades para llevar a cabo el
lidera¡r;go político presidencia l, que no podrá apoya rse ni e n la lealtad ni
en la disciplina de par tido. Aquí hay q ue señalar ta mbién q ue el "'patro-
naje» preside ncial sobre los ca rgos adminis t ra ti vos ha desaparecido en
gran parte, debido a que e n la act ualidad el pe rsonal de la administración
pübJica está constituido casi e n s u totaUdad por funcionarios de carre ra.
Este arma presidencial. p rimitivame n te tan poderosa para persuadir al
Congreso - un pariente lejano de l governmeut by cormp/ioll de Walpo-
le- ha perdido prác tica mente toda s u eficacia.
E l regimell de gobi emo ameri ca/lo y la '/lleva divisi6/1 triparti ta
de las funciones estatales
__Difícilment e ningún otro tipo de gobiemo democrático constitucional
se ha a lejado tanto de su concepció n o rigi naria como e l presidencialismo
T II'{IS !lE GO lllIlR NU IJ E LA DEMOC RA C IA CONST IT UCIONAl. 137
Lc~ n q, Vna obse rv ~ción superficial de la ~ináca ~ F?li l ica ens eña ya
q ue la 4ivisión clásica en funciones separadas de gobierno. legislación y
judicial es tá s uperad~. Por ello, se obtiene una versión más realis ta apli-
cando la nueva división t ripa r tita: de te r minación de la decisión, ejec u-
ción de la d ecisió n y control político.
la imagen ge ne ral es la siguiente: en la mayor par te de los casos la
iniciativa pa ra la decisión política fundamen tal parte del presidente, oca-
.
sionalmente, sin embargo, el Congreso puede también encender la m echa.
I nde pendientemente de donde prove nga la i niciativa, el presidente está
obligado a compar tir la decisión real sob re todas las cuestiones políticas
importantes con el Congreso y, frecuen te m e nte, baj o las condiciones
prescri tas por éste, ya que sie mpre existe la necesidad de po ner en forma
de ley la decisió n políti ca funda mental to mada, y, además, en cas i todos
los caso:;; también porque los medios económ ico:;; necesarios pa ra su rea-
lb:ación deben de estar otorgados por el Congreso. Las comisiones en-
cargadas del presupuesto controlan fr íamente cada paso q ue la admi nis-
t ración pla nea. El contraste con l nglate r ra, donde no ocurre que u na
decis ión política fundamental del gabinete sea frus t rada por los Comu-
nes pese a sus prerrogativas fi na ncie ras, siendo .concedido el dinero pe-
dido, en los Estados Unidos suele ocurrir con frecue ncia q ue no sea con-
cedido el di nero pedido. Aun e n política exterior, esp ecialmen te asignada
a l ej ecutivo, no se puede hacer caso omiso del Congreso cuando sean ne-
cesarios medios económicos, teniendo que tener en cuenta, además, que
cualquier tratado internacional necesi ta ser ratificado por el Senado. La
ejecución de la decisiÓn to mada, nuevamente dominio especifico del pre-
sidente segUn el texto constitucionaJ, es ta m bié n una fu nción que debe
ser compartida por el presidente y el Congreso, ya q ue es necesa rio em i-
tir leyes y o torgar recu r sos pecun iarios. El cont rol político, final men te,
está e:d endido en ell ipo gubernam ental americano de la forma más am-
p lia. Aquí ha bría que recordar los famosos frenos y contrapesos (cllecks
and balances ). Frente a l Congreso, el presidente usa el veto q ue, e n con-
t raste co n é pocas anteriores de la Re públ.ica ame ricana, es u sado con
m ucha más frecuencia contra leyes que e l ej ecutivo desaprueba po r
razones políticas. Con ayuda del ve to, en su form a actual. el p residente
aspira de hecho a una par ticipación en la f unción legislativa, m uy por
encima de la intención o rigina ria de la Cons titució n. Por su par te, el
Congreso goza de un mayor repertorio de posibilidades de control sobre
e l gobierno y la admi nistroción, y hace uso de ellas de for ma c reciente:
j unto a los "puntos de contacto_ establecidos consti tucional men te ----con-
firmación de nombramientos personales y ra tificación de tra tados inter-
nacionales :1 t ravés del S enado-, el o torgamiento de medios económ icos
y la ac tividad de las co mis iones de investigación han tomado lugar pree-
 138 PROCESO POLiTlCO y TI ros DE GOBIERNO
mincnle. Los frenos y cont rapesos no están confinados tan sólo a los
casos previstos por la Co ns titució n.
El pueblo, organizado co mo elec to rado en los pa rtidos políticos, to ma
parte también en e l control politico. Dado, s in embargo. que no e xiste
Ilinguna pos ibilidad de d e s t itu ir al presidente a tra vés d e un VOIO d e no
c onfianza o disolve r el Congreso, casos éstos que pueden conducir en e l
parlame ntaris mo a nuevas elecciones, el ejercic io de la función de contro l
a través del eleclorado no es ni conlinuado ni aClua li7.ablc en cada m o-
mento; estará paralizad o durante el mandato y sólo se activa rá en é pocas
de eleccio nes, que inalte rableme nte tendrá lugar cada dos o cuat ro a ños
en la primera semana d e no viembre. So n Taras las elecciones co mple·
menta rias para e l Congreso y no s on valoraq,as cn absoluto como indicios
d e Ic ndc ncias politieas. Desde el punto de vista de una intens ificac i6 n d el
co ntrol dcmocF.ltico el mandato corto, en SI objetablc, d e los mie mbros
de la Cámara de Representantes es beneficioso, ya que da pos ibilidad .
por lo menos cada uos afios . de conocer cóm o marcha la corrien te polí-
t ica. Por es ta razón, el pres idente y el Congreso son mucho menos sen-
sibles a las tendencias del electorado que e l ga b ine te británico y la Cá-
mara de los Comunes, pero está n, por otra p a r te, mucho más expuestos
que s us equivale ntes británicos a los pressure groups y a los grupos d ~'
inte reses q ue o peran co n un desembarazo s o r prenden te." Solamen te es
en la segunda mitad d e l pe riodo de su mandato cuando la ante na de l
m iembro de la Cámara de Represen tantes se deja os tentar más por el
estado de á nimo electo ral en s u circunscripeión.
Finalmente, es te s is te ma de cont rol, que no tiene lagunas, abarca tam-
bién a l poder judicial donde yace una pec ulia r manifestación de l sis tema
g ubernamental americano. Los t ribunales . e n prime ra linea la Suprem e
COllrl , se in lerca lan en e l proceso del poder a l r eclamar , o usurpár, e l de·
recho de invalidar leyes del Congreso por ser incompatibles con la Cons-
t it ución. As í, pues. t ras pas ando s u función normal de ejecutar la decis ión
politica, la S uprem e Court se ha a s ignado un co ntrol sobre las decisiones
polit icas ap robadas por d Congreso y e l presidente. Si bien no cabe con·
cebir al tipo de gobierno americano s in el cont rol judicia l de la cons ti.
tucionalidad de las leyes?" la in te rcalación del pode r judicia l en el
proceso del poder c s, desde luego, comple ta m en te ajena a la concepción
o r iginaria de detentado res de l p oder respectivamente inde pendientes.
y es to tanto más se lie ne e n cue n ta que el tribunal, que co nstante m en te
inte rviene en la aeti\'idad de los otros detentadores del poder, es tá ex-
cluido de c ualquie r cont ro l ejercido por és tos o p or e l eleClOrado.
Con ~ iderao en un con texto fu ncional , e l t ipo ame ricano de int erd e.
28. I' id . ¡" fra. pá íl. 432 Y S5.
29. El t( ma 5C r.'I tra lad o en ro rma detallada más adelante.
iJPOS DE COBlERS O DE LA DEMOC RACIA COSSTIT UCIOSU 139
pende ncia por coordinac ió n no es ni p res idencialis mo ni lo quc se d es ig-
na como gobi<'rno d e congreso, expresión ésta quc vendría a designar la
\'e rs i6 n ame ricana d el gobierno de asamblea . Si e l t ipo de gobierno se
incl ina más hacia la una o hacia la o t ra configuració n política, esto de-
pende rá de la persona lidad que se e ncue ntre e n la Casa Blanca. Woodrow
Wils0l!.Pl!do designar ace rtadamente e n los ailOs oche nta del s iglo pasa-
dQ, el régimen político ame ricano después de la gue rra civil de S ecesión
como un gobierno de congreso. La s up remacía del legis lativo se aproximó
en es te tiem po a la s ituaci6 n de la Fra ncia re publicana. El s istema a meri·
ca no se convinió e n un pres idenCialismo auté ntico solame nte b ajo el li·
dgrazgo de una fuerte persona lidaó: en el siglo XIX. l ac kson y lincoln .
y en este, el viejo Roosevel! , Wils on y Franklin D. Roosevelt _ Desde en·
mnces, ('anta bajo Truman com o bajo Eise nhowe r se ha tendido más al
ma rco de un gobie.rno de co ngreso. Observadores e xt m njc ros, como en la
Francia contemporánea, que ven en e l s istema ame ricano Ulla garantía
().
per s e cont ra el riesgo de una. s uprcmacla del Parlamento,'O mal interpre·
tan la din:imica del poder en los Es tados Unidos igua l que Montesquieu
e n su errónea inter pretación del régimen gubernamen ta l inglés bajo la
casa de H annover.
No es ninguna e.1(age ración cuando se designa a l tipo ame ricano de
gobierno como el de más d ifícil funcionam iento, particulannente si se le
equipa con las complejidades d el federalismo, que por su parte supone )
t ambié n el dificil intento de es tablecer. e n base terri torial, un e quilibrio
entre con t rapues tos inlereses del poder. Que e l sis tema sea capaz de fun- I
cionar es cas i un milagro, sólo explicable por la abunda ncia y fu erza de
una nación que puede permitirse e l lujo de un s is tema gu bernamen tal
pes ado y ruinoso. Pero su \'alor educativo 110 d ebe ser minimizado. J u sta-
mente esa interdependencia por coordinación, que es inheren te al sis tema
político americano, ha e ntrenado al pueblo ame ricano e n e l arte necesario
de l compromiso político. Y en es to no cambia nada e l ruido cons tante \'
e l, ocasio nalmente, cor ro mpido y pcnoso olo r d e la poHtica dia ria am e r ic ~ . )
na. En época de c ris is - guerra civil o CIterior, t ras tornos económicos-
el sistema b'Ubcmamental americano ha s ido s iempre capaz de mantener I
la eficacia necesaria. El centro d e gral'edad polít ico se t rasladó al pres i-
dente, s in obligar a éste a recurrir a medios ilegales , some tiéndose el
Co ngreso \'oluntariame nte a su lide razgo.
No puede sorpre nder , por lo tant o, que el preside ncialismo americano
no haya encontrado raíces en ningllll ot ro ambien te político. La introduc-
ción en e l parlamenta ris mo europeo de un preside nte que, al estilo ame-
3D. FKA N ~ I S GoI; U ~l •• Vers une nouvelk orientation de ]:, ri:\'ision eonslitution-
nelle? . en Rf!\'Nf! fran{:aisf! d e sci,,"ce po/i¡iq"". VI ( 19S6). 493 Y ss., se muestr:o jus-
ti!ic:.damcntc escé pt ico ante la s rcc ic nl eJ propues tas de Jos profcwrcs DUVERGER y
CAI ' n~Sl' de inuooueir e l s is tema p r csi d enci al i~ ta e n fra ncia .
140 I'ROCESO 1'0 t.lT ICO y TIPOS 0 10 C081 ERNO
rica no, fuese independ iente y e legido di rectamente por e l pueblo, ha sig-
nificado la sente ncia de m uer te para el constilucionalis mo. La 11 Repúbli.
ca f rancesa, la República de Weimar y la España republicana son prueba
de ello. Estados ma rginales como Finlandia son excepciones y en estos ca-
sos el presiden te acep ta la situación creada por la diná m ica parlamentaria.
En I beroamérica, donde desde hace siglo y medio se experimenta con el
s is tema prcs idencialis lil america no, cabe deci r que éste no ha apo rtado en
absoluto la co ntin uidad const itucional y el buen gobie rno q ue se espe raba
de é l. Por doquier el presidencialis mo d e inspiració n no rteamericana ha
dado lugar a u na f onna iberoamerica na de a utoritar ismo, e l caudillis mo.
La preside ncia se convinió en el inst rume nto de pode r para la a m bición
de un ind ividuo a l>oyado por el ejército, la o liga rqula terri torial y la I gle-
s ia, o la presidencia adq uirió, en concesión a la tendencia de la época, ras-
gos euasiplebise ita rios para poder navega r co n el viento de las masas su-
blevadas cont ra e l arcaísmo feudal. Frecue ntemente, u na junta militar,
s iemp re co n u n preside nte a la cabeza, domina sin ningunas preten siones
ideológicas y se present a con un d isfraz pseudocons tit ucional, o como
nudo poder u fano de no poseer ningli n ado rno consti tuciona l. E[ presi·
dencialismo americano ha podido fu ncio nar tolerab lemente sólo e n algu·
nas pocas nado nes politicamente m aduras y con una clase media inde·
pendiente como, por ej em plo, Arge ntina y B rasil hasta 1930, en Colo mbia
has ta 1948 y e n M6:ico e n los ultimas t reinta años.
tJl tima me nte, e l p residencialism o a m ericano ha pe rd ido muc ho del
carácter mágico de q ue goza ba e n Iberoamé rica.u Chile poseyó, desde
1891 a 1935, un gobierno parlamen tario com pleta mente ar ticulado, e n e l
que la inesta bilidad del gabinete y e l dél ollmement d ll pOllvoi r se ase-
meja ron m uc ho a las últimas décadas de la [11 República f.-a ncesa y,
j ustamente, por las m ismas razones: al presidente le fal taba la facultad
de disolver el P3r1amen to. En el año 1925, Chile re to m ó a un pres ide ncia-
lismo modifi cado, dotado, sin emba rgo, de ciertos rasgos pa rlamenta rios:
el Congreso puede operar como co n trapeso de la sup rem acla presidencial
y e l gabine te no puede gobernar s in el apoyo parla menta rio. La Cons titu-
ción ha confi r mado su utilidad tam bién e n épocas de c risis . [nte ntos
semejantes para conciliar e l preside ncia lismo con el gobierno pa rla me n-
ta rio como e n Cuba ( 1940), Vcnezuela (1 947) y Guate ma la ( 1945) han s ido
de corta du rac ión y h an acabado en jun tas autocráticas a nticonst ituc io-
nales. Otros experimentos hechos con e l presidencialismo a mericano en
As ia son todavla poco convince ntes, como en Filipinas (Constituc ió n
de 1935 ), o completamente descora7..0nadores, como en Corea del S ur
(Const itución de 1949).
JI. Vid . U ;ntercs.1nle e ~po sicó n d e Wl1l.1Al.t S. STOK.ES, . Partiamenl ary Govem .
menl in La tin .... metica., e n "-muican Po/ideal Scicncc R~",. XXXIX ( t94S),
pág. 522.
TiPOS DE GOBIE RNO OE LA OEMOC RA CIA CONSTI TUC ION AL 141
En una palabra: ~ l tipo de gobie m o ~ m er i c a n o, bie,\que se le desig-
ne como . presidenciali smo_, o como gobie rno con "separación de pode-
res. o con "separació n y coordinación de funciones_, es casi u n produc to
específicame nte naciona l del pue blo ame rica no, q ue h a reci bido más
bendiciones de la p rovidencia que ni nguna o t ra nación e n la his toria de
la huma nidad. El m ilagro de la Re pública ame ricana no se bas a en s u
Cons titución, sino que se ha dado a pesar de etla.
SEXTO TIro: El. GOBI ERNO IH RI:CTORUI_ ES SU I 7.A
Suiza presenta, para e l eS lUd io~ de in s tituciones polÍlicas compara-
das, un tipo de gobierno slIi gellui s, a unq ue la Constitución de la Confe-
de ración S uiza de 1848, comple tame nt e r evisada e n 1874, siga muy de
ce rca e l ti po de gobierno de asamblea. Una vez mós, sorpre nde el abismo
existe nte entre la vol untad de la Constitución y la realidad polít ica. El
ré gimen político SUi7.o en la ac tualidad no l iene nada e n común con
el modelo clásico de la Revoluc ió n francesa . E [ pu nto centra l [o ocupa la
Asamblea f ed eral ( Bl n d es v e r s( m u n lun~) que, según e l articulo 71 , es .. el
de tentado r d el poder s u premo_ (obers l e GelVllll) de la Confede ració n .
Es tá cons ti tuido por dos cámaras, la cámara baja llamada Consejo Na-
donal ( N ll tional ral) y la cám a ra alta, Consejo de los Es tados ( Stand erll l) ;
es ta última es un órgano federal que ha si do co nsciente me nte imitado de
la realidad ame ricana, a unque no posee la s upe rio ridad que sobre la o tra
cámara detenta el Senado a mericano. Po r o tra parte, e l gobierno fede ra l,
llamado Consejo Fe de ral ( Bllndesrllt), está constituido por u n g rupo de
s iete ho mbres que, como la cámara baj a del Pa rlamento, es tán elegidos
por uo pe riodo de c u atro a ños. La elección tiene luga r;; través de ambas
cá ma.-as del Pa r lame nto, q ue juntas cons ti t uye n la Asa mb lea Federal
(lJund esv er so mmlzm g). El gobierno suizo es, pues, un órgano colectivo ,
un dirCClOrio, ~ .- I ~ c u a l ~ 1 !.ipo de_ g<!p~ rn o será también desig nado
comp_gobierno di rec to rial. E sta ins tituc ió n se re monta a la Constitució n
direc torial fra ncesa de 1795. E n oposic16n ,7isesigue - ex ~ lu sivame nt e al
leXlo constitucional, a la Asa mblea Federa l do tada de ilimi tados pode ~es,
e l Consejo Fe deral cs designado poI' la Constit ución (arlfc ulo 95) exclusi-
vamente como la _a u toridad ( B ebo r de) ejecutiva y directora suprema de
la ~ d e ra c i ó n ,. E s d igno de se.- notado que es tas disposiciones co-
rresponden cas i textua lme nte a los artic u las 57 y 64 de la Cons tit ución
soviét ica de 1936, que presenta, como ya se d ijo, un tipo puro de gobierno
de asamblea. De acu e rdo con e l principio fu ndame nta l q ue ins pira la
Co nstitución del gobicrno d e asamblea, el Consejo Federa[ es sola mente
el agente subordi nado del Parlame n lO y no un de te ntado r de poder, inde-
pendiente por pr opio derecho.
"2 I'ROC ESO POLITI CO y Tiros DE GOO IERNO
L1 conformación fác t ica de l pode r no correspo nde a la concepción
a m ericana de separación de funciones, aunq ue a lgu nas veces, errónea-
men te, haya s ido com pa rada con ella. Tampoco es el Consejo Federal un
gabine te de partidos com o en e l pada menta ris mo, a unq ue sus mie m b ros
estén escogidos por e l Parlamen to en tre los líde res de los partidos. No
cabe, por ¡:lnto, habla r d e un gabinete constituido por las fracciones del
Pa rla mento, d a do que la pertenencia a l Consejo Federa l es incom pat ible
con el manda 10 p a rlame nt a rio. Pese a esto, los miemb ros del Consejo Fe-
de ral están presentes en las sesiones plenarias y en las comisiones en
ambas cámaras del Parla mento, to ma n d o, a sim ismo, p a r t e d i rectamen te
e n el d ebate . La carac teríslica esencial del parlam enta r is m o está a u sen-
te e n el sis tema suizo: la Asamblea Fed era l no podrá obligar a d im ili r n i
a l Con sejo Federal considerado como un lo do, ni a alguno d e s u s m iem -
b r o~ e9.~ ~e d i o de u n vo t o d e no confian7.a; a sí, p ues, a q uí yace, al mismo
lie m po, una im portan te \'ari ación d el a rq u etipo de l go b ierno de a sam -
b lea ; con é st e, sin e m b a r go, coincid ir á n uevame nte en la p osi bilida d p ara
0:1 gobierno de d isolver la Asa mblea y en la ausenc ia d e un presid e nte de l
E sta d o . E l p res iden te del Co nsejo Fed e ra l, una funció n a n ua l en la que
se irán alterna ndo sus m iemb ros, lleva e l título m e ram ente d e p res id en te
fede r al y eje r ce su s f u ncio nes d e pro tocolo:
El proceso natural q ue nece saria me nte sufre el gobier n o de a samblea
ta m b ién s e ha producido en la rea lización s uiza de este r égimen p o lítico.
Fie l a su m od elo, el Consejo Federa l se ha co n vert ido en un fu e rt e órga-
no e jec u tivo que d om ina a los otros d e tentado res del p oder: en lugar de
m antene r se co m o mer o age m c subordin ado d el todopoderoso Pa rlame n-
to, ha tomado pape l de líde r p o lítico que no le ser á disputado p o r la
Asamblea . En e s te desarrollo , fuera del texto y d e la voluntad de la Co ns-
titución, son respon sables di ve r sos factores: e l Consejo Fe de ral es un
comi té de coa lición d e los más i m porta nt es pa r t idos qu e se r eparte n en-
tre e llos los s iet e p uestos según u n ac ue rdo a nterio r. Desde hace algú n
tie mpo, lo s socialis tas t am b ié n están re p resentad os; tras h abe r s ido largo
t ie mpo excluidos por los par t idos b urgueses, no se les ha pod ida n egar
ho y la e ntrada, ya q ue los sociali s tas co nstit uye n , alte rn an do con los libe-
r ales, e l p a rt id o más poderoso. Pe ro aque l que ha sido u na vez e legido
mie m bro d e l Consejo Federal, dese m peñará su c a rgo sin consideraci ón
a lguna hacia su pa r t ido, y se dejará guiar exclusivam ente por el bienes ta r
de l E s ta do s ui zo; ser á e legido, p ues, por su c a pacid ad a d ministrat iva y
o l·gani zado ra, y no po r su posición d e po!itico e m inente de un parti do. Es
una conven ción consti t ucion al q u e e l miem b ro del Consej o Federal per-
nlan ezca e n su cargo ta n to t ie m po com o lo d esee, de ta l m aner a q u e S u iza
dis p on e de u n gnlpo cas i p e r ma ne n te de técn icos gubernamenta les, como
no se da e n n i1"!~n o t ro p aís. La corru pción es casi desconocida en e sta
fe liz n ació n. El rasgo esencial de la organización de l Consejo Fed e ra l es
TIPOS DE GOB IER NO DE L\ DEMOCRA Cl.\ CONSTITUCIONAL 143
q u e e l com it é o d irectori o gobernante a sume, e n vi r tud de dis posición
consti tuciona l , la resp o n sabilidad colec ti va p or su con d u c ta a nte e l Pa r·
la m en to y e l p aís."
La inic ia t iva p ara las d ecision es políticas fu ndame ntales p a rte de l Co n-
sejo Federal, y as í 10 e sp e ra e l país. La Asamblea Fede ra l, po r lo gener a l,
acepta las d irect r ices p olíticas de l gob ierno y las trans fo nna en leyes,
com o parte d e la fun ción d e ejecu tar la decisión, a u n q ue a mbas cáma ras
pueden p r esen ta r p royec tos de ley. El respe to an t e cl lider azgo político d el
Consejo Fe deral va ta n lej os q u e los típ icos con troles polí ticos del P arla-
m ento ha n d esapa recido casi por completo. E n este sen tido, Suiza t ien e la
suerte de ser casi un paí s s u bd esarro llado. Rara m en t e s u e le ocu r rir qu e 1
o:l Con sejo Federal sea des a pro b ado po r el Pa rl a m e nto ; c a so de qu e esto
se p rodu zca , el gobierno se someterá a la d ecisión pa r lame ntar ia .
Según la Cons titución - y csto es aIro rasgo es p ecífico absolutamc nlc
compa t¡ble con el con cepto del gobie r n o 4e asamblea b ajo la soberanía del
pueblo- e l c ont ro l p o lít ico se d es p laza del gob ie rno y del -Parlam ento , o
que con stituyen el cen tro de gra vedad político, a l p u eblo constituido e n la )
to talidad de los elec t o res; la costumbre cons t itucio nal s igue tenazme nte
oto rgando el derecho dc vo to só lo a los varon es. u Los elec to res d~be rá n
32. Vid . ¡" f r a. pág. 237 Y ss.
33. La Const itución Fe de~ a l no dice nada sob n: este punto, es tableciendo lan sólo
en los artículos 43, p;irrufo 1 y 74, párrafo 1. que lodos los ha bitantes de u n cantón
tienen Que pa ~ t ¡c i p a r en todas las e lec i one~ IIcncrales y los ~e f cré n d um s. Esto se ha )
entend ido ·siempre Que hacía referencia tan sólo a los habitantes va rones. El a taque
contra el monopolio politico de los hombres. en cuya defensa se usan lamo anrumen·
lOS federa tes como sociológicos y económicos, se llevó en dos frentes, en la Federa·
)
ción y en 10$ cantones, entre los cuales especialmente los ru~a1 c:; no querían saber
nada del sufragio femenino. En los cantones tuv ieron lu¡:ar, entre 19[9 y 1956. no
menOS de veilltill ueve ofensivas l"1PIC'S, sin éxito, en nue,·e cantones y dos medios
camones (cfr. A"rot)o."l!TTI! QU I NCII I!, ~ r., suffrage fém inin en Suissco, en Revue Ira,,· )
('aUe de sciencc poUtiqllc, I V (I9S4). 53J Y ss. Sólo en el cantón de la ciudad dc
B a. ~ i l c. .. fue adoptada en el año 1957 una enmienda co nslitucional según b. cual a las
mujeres se les podría conceder el derecho de voto; se hilto uso de es tu, finalmeme,
el 6 de diciembre de 1958 en referéndum. La Constit ución de Zurieh autoriw al 1cll"is.
lador " otorgar el sufragio femeni no en el año 191 1, sin que éste se ha)'" decidido
hasla hQy a tomar esta medida.
En la Federación, segú n la opinión Renera!. seria necesario un a enmienda cons! i.
lucionaJ. Todavla en el año 1953. los Consejos de la Confederación Se habían unido
por abrumado ra mayoría a la posición IlCllan'·a del Con&Cjo Federal. Pero el 2 de
marzo de 1957. por primera vez en la historia suiza. fue permi ti da por las auto rida_
des locales la participación de muje res en un n' f~ r éndum f ~ d cral que se celebró en
una pequeña localidad de ¡as montarlas (420 habitantes) del cantón arehiconscrvador
de Berna; en este referé ndulll se lralaba de hacer obliKato rio también para las muje.
res el servicio de bomberos. En tres eom un idades más grandes, todas ellas en camo-
nes de babIa francesa O ilaliana, las mujeres participaron con un carácler consultat i,'o
en ta votación (Vid. N ew Yo r k Timts, de 23 de mano de (957). S ¡' m d t~ ne amen t e. las
aUlOridades federales cambiaron sorprendentemente de ao; titud. El Consejo de tos
Estados y el Consejo Nado nal apoya ron con una gra n mayoría una medida del Con.
sejo f ederal, que recomenda ba la introducción del sufragio femenino al nivel federal:
esto permitió que se pudiese "'lmeter a referéndum la enmienda constitucional. Como
era de esperar, la propUCSI" fue rec hazada pOr los electores. con una mayoría de dos
 144 PROCESO PO Lí TI CO Y TIPOS UE 6QBJERNO TI POS DE GOB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CDNSTlTL:CIO¡'; ,\ l 145

vola r sobre todas las enmiendas constit.ucionales, que en Suiza son más
frecuentes que en ningún otro s itio porque la competencia federal está
siendo consta ntem ente ampliada; un país con alta densidad de población
y s in riquezas natu rales, a cJl.cepció n d e la fue rza hidrocléctncn, eSlá
o bligado a un amplio control de l gobie rno sobre la economia. El puebl
toma parle, además, en e l cont rol político a t ravés de su derec ho de exigir
que desde hacía más de noventa años se encont raba en el pod<!r. Es to
hace probable una vue lta al presidencialismo. ya q ue se achacan a l
gobierno colegiado muchas de las dificultades económicas de los úl timos
años."

~
la ralificació n por referéndum de cualquier ley votada por las asambleas
le¡islalivas. El e leclorado puede, ade más , iniciar la decisió n polftica fun-
J
dame ntal al inducir a las a utoridades fe derales, por medio de iniciativa
popula r, a que se regule legalmente una detcrmUlada cues tió n. En los
ultimos años, el caso más notable de democracia plebiscita ria ha sido
el restablecimiento del derecho constitucional del pueblo de poder exigir e l
refe réndum para todas las leyes." La ve rsión originaria del gobierno de
asamblea ha quedado as! t,!?!,!sformª da en Suiza en un proceso del poder
en el cual e l obicrno eje.rce el indscl!~e liderazgo político con el con·
t rapeso de un cuns tan te cont rol polftico a través del elt:ctorado.
El tipo de gobierno directorial suizo es una forma polltica no suscep-
tible de scr imitada, surgjEa en un pu c~ l Q. po!!!..icamen le maduro, social·
men te homog4!1eo y cO!1,.un tcmpe!am..s:nLo _esl,able y sobr io. §:olamente
Uruguay ha in tentado un tipo s cmj~n t e d~ gobie rno colec tivo -el. así
lla mad,?, colegiado- en la. Constitución de Batlle (1917 ) desde 19 18 a 1934 ;
tras est9 .Y9lvió a u_n p r:.e~i d e.EQ! li s mº n:todificado. El gobierno colegiado
apareció nuevamente en la Constitución de- 19SI ; el cargo de preside nte
fue suprimido y e l poder ejecutivo fue trasladado a un Con sejo Nacio nal
de gobie rno con nueve mie mbros (colegiado integral) (articulo 149 y si·
guientes). En ambos casos, el órgano ejecutivo colectivo esta ba destinado
a limitar a un mínimo el peligro de un excesivo poder p residencia l tipico
en Amé rica la tina. as! com o a hacer participar a la oposició n -desde una
gcneración fun c io na en el Uruguay un sistema biparlidisla- en la res·
ponsabilidad pol!lica." El primer periodo de e nsayo con el gobierno co-
legiado es considerado, en general, como afortunado. Sobre el éxito del
segundo intc nto recie ntemente e mprendido son las o piniones muy dispa·
res: coincidió con una crisis económ ica que puso a prueba e l Es tado de
bienestar, quizá demas iado acele rado e n este pequeño país. Las elecciones
ge nerales del 30 de noviembre de 1938, en las que ta mbién fue objeto dl'
disc us ión e l siste ma de gobierno colegiado, el par tido _b lanco_ de los na·
cionalis tas ( hcrre ri stas) desbancó en to tal sorpresa a l partido «colorado_

contra uno y por lod ~ los eantoc~ a execpción de los de habla francesa de Gincbn.
Waadl y Ncucnbu rg. En Waad l se concedió a las mujeres si mu ltáneamente la com pl<-.
t3 illualdad pOl i¡ ;c3 al ni"el C3nt01l31. Sobre toda 13 cuestió n, cfr. el d ivertido artlcu· 36. Sobre la evolución dd de recho COIlS¡ ;WC10Il31 en UruIIU3}' . cfr. A. L BAIUA'
lo de JEA s ·F MMlo;oI S AU8UIT . • Le sunrng" f¿mi nin en SUi5~ . La con,stitutio n r,,!d¿nll..- l·o ... n . Caractéristiques gé"';ra]cs d ~ l'or gan isatiOIl COllstitulionncl1<! de l'U r u¡¡uay ••
senH -clte revi sée? . ell RevlU: /fllll(I'¡S{! de scl/'l1ce politiquf. VIII {I958l. 358 Y ss. en R ~Ii ;,ucTUlllj""llle dI' drQil ccmparr.. VI (1954). 455 Y ss. s"br" 13 Co ns t;\ució"
34 . Vid. i"'f ru. pág;. 29\ Y ss. de 1952 cfr. EDUARDO J . COUIU Rt! el al" Le~i ~ l ciIJ lI vigtllU el! el Umgrou." ( Mo n\e,· idru.
JS. Vid. ¡"fra. [Já~ . 496 Y ss. 1m), pág;s. 58 y sS. y 69 y liS.
 SEC UN DA P AIlT¡' ~

LOS CONTR OLILS DEL PODILR

POLíTI CO.- I: LA CONSTITUC iÓN
Y SUS CONTIWLES ]-fOIll ZONTALILS
 CAPíTULO V

LA CONSTITUCIÓN

LA CONSTITUCiÓN COMO IJI S I'OS ITl\'O DE CONTROL IJEL l'OIlER

La clasificación de un sistema político <:9mo d emocrá tico ~QP. i tucio­

na! depende de j a exis tencia o car encia de in st itu cions~ :c fj ti y;¡s P9r me.
di ~ de las c ua les el ejercicio del poder político es t!! dis tt ibuido e nt ~os
delenladorcs del pod~ , y por medio de las c ua les los dclentadorcs d el po-
der estén sometidos al control de los destinatarios del poder, cO,nstitui.w
e n dc tcntadores supremos de l poder. Siendo la IH!t1mlJeza humana como
cs,J1oJ;:abc...especar que _el" detentado r o los detc ntadores del poder sean
<:a paccs, por a ut o limta c~lun! ria , ~e liberar a J.os destinata rios de l
~er a s í mis![los delt E. ágic~ abuso de!"pQde r. Instituciones P.ill3' contro-
lar eLpod.t: Q. n acen.iQ ~ p ¡:a lLpo.Ss la s, . sino. que deberían ser cr eadas
.llJl1.enadamente e inC:Q[pOradas cQnsi~ nt em~!1Jc _ cn el proc ~.de r .
Han pasado muchos siglos hasta que e l hombre político ha aprend ido que
la sociedad justa, qu<.: le otorga y garantiza s us de rechos individuales, de-
pende de la existencia de límites impues tos a los delentadores d el poder
en el ej ercicio de su poder, independiente mente de si la legitimació n de
su dominio tie ne fu ndamentos fác ticos, religiosos o juríd icos" Con el
-
j etivo será ':--.haCiendo constar - los f re nos que !!l soc ----
¡km o se ha ido reconociendo q ue la mejor manera de alca n;w r esteoh-
i~d
-
d!;...sea jrnnqner a
los de tentado res del poder en forma" de un sistema qe reglas fijas -"la
constitución _ destinadas a limitar e l ejerc!90 .JkL p Qfl~itco .
La constitución se ~ nvir t i ó así en el. dispositiyo_ rundamen ta l para el
control...deLp.coc!:s9_Jlel ~ ~ r .

Sob re el ieJos de la constitución

Cada sociedad estatal, cua lquiera que sea su estruc tura social, posee
<.:iertas convicciones comúnmente compartidas y ciertas formas de <:o n-

ISO !Jo COSSTIT UCIÓ!'oI y sus CONTROl.ES 1I0 R IZONT,U.rs
ductil reconocidas que constituyen, en e l sentido aris totélico de poliuia,
su _cons titución_,'
Consciente o inconscicnlcmcnlc, estas convicciones y rormas de con-
ducta representan los principios sobre los que SI! bas a la relación e nt re
los de tentado rcs y des tinatarios de l poder. E n las fases primitivas de la
civilización poHtica se equiparo e l gobierno secular con los valor es ,t.las
i nstituciones religiosa s ck la com unidad. ~ ! _ pod
po r los dom inadores ac tua ndo como re presentan tes o e ncarnaciones del
mundo sobre natural , a los que libre y Eonsuetud inariamcnte se some tía n
los des tinatarios del pode r. Pe ro con el fin d e la era mitológica, el hombre
se descubrió a si mis mo como un individuo libre, y ~ Ilp
[cgitim:lció-n m ística del podér d e su s dominadores políticos, exigiendo un
run d:l mcnto r acional de la obediencia d ebida a 13 3utoridad polílica. Mien-
tras que Los hebreos c r eyeron todavía que los límit es dé l poder polil ico
se encontraban en la ley del Señ or, somet ie!ld o po r igual a gober nantes
y gobernad os, es el m é rit o inmorta l d e los griegos habe r procedido a la
sec " larjzadóu y r acionali¡.ación dd proceso del ~der
fue d esc ubie rta la r9 r ma _ds goble rn o con s tituc ional
La h is t9ria del cons t i tucional is mo no es s ino la büsq ueda po r el ~om
bre ro lti ~ de E.!.Ii..IRi t ac iones al poder ab solu !.o ejercido po r l ~s.
tadores del.poder, a s l como el esfu erzo de e s t ab l e~
espi ritual, m ¿ral o ética d e la a utoridad... en luga r de l sol!~Uniet
a la racilidad de la aUlOrida d C!.'( is t ente, E stas a s piraciones que dar on con·
c;o;Jadas en l aJl cs.Ci ari~ ~P I obació~.! .!; de lo!...d estinata rios del po-
deJ:..de las cQntr DkiA.oc ia l~ej l 'c ~ 9s por lo.s _ domina~
mente, e oJa par ticlpac ió n ilEti\'a ~e los d 0l!1inados en el proce so político.
Las limitaciones imp ues t as a l nudo poder e s ta rían aseguradas por el
a c u erdo de la sociedad es tata l sobre. cier tas reglas fijas. reguladoras del
p roceso p o lít ico. Se c r eyó que este objetivo seria alcanzado de 13 mejor
manera c ua nd o el ejercicio d el poder polit ico estu\'iese dist ribuid o entre
diversos d e te ntadores d e l pode r , que es tarían a sl obligados a una r cspL"C'
t iva eoopcl-ac ión, en lugar d e m o nopoliza r el ejercicio del d ominio un
det e nt ado r unico. Allí donde el RQ9,g~d i $t ribud
limit.:.do y c~ t a I¡r1ljiación !.:~e con s igo res tr icción
l . Para A r i stólc~1 concepto de po/,uill abarcaba .Ia totalidad de la estroctur,¡
social de la oomnnraid. y no sólo su ¡narco \eaal. Lo mIsmo ocurre< con el concepto
rU p,,¡'/iclI dc OOOino. El conec\)\o .co!lstituci6n. fue usado pul' I) rime r ~ vet en el
sentido aClual par CicerÓn (de Re pr.bhcll. 1. 401. Posteriormente. se des'anaron las
leyes impcrialu como Constil\.ldones (V. UIJ'IASO. Dlge$IO, 1,3,. 1,2). E.slc uso tu", re-
cogido por ta I gh,~ia y permaneciÓ .,hu.. nte totla la Edad Moo,a. L;i sl¡:nfiC3có~
l ual de fa patabra como lA tolalidad de las normas fundamentales de la comuni dad,
también de \;J.s no escritas, no apar(.'(:c ha$la el sialo XVll (cfr. CIIAIlU:S H O W~ R"
McI ~wAIN, «Sonle< Ilust rotion for Ihe Influencc of Ul>chaug.td Name.¡ for chanlllng
InslitulÍons., en I nurp,erll liollS o( Afodern u,tll PJu/osopJllu: PllperJ P,esellled 10
Ro sc~ Po, ... d (Nueva York. 19-17), pág. 4s.l Y ss. (45990).
I
. convicciones del pueb lo, sin for malización expresa --consti tuci ó n e n sen-
er político fue e jerci do
ezó a dudar de [a
. De e sta manera
' derna sociedad d e m asas, el ún ico medio prac ticab le para hacer part ici-
del.e n-
r una justifica c ió n
ciego
ores y, consecuen te·
o, e l do minio est3
onlro l. L, to talidad
ac·
LA CONS11T UCIÓN 15 1
de es tos principios y n o rmas fundamentales con s titu ye la conStituc ión
ontológica d e la sociedad esta tal, qu e podrá estar o bien enraizad.:. en las
I
tido esp iri tu a l, m ale ri a l- o bien 1)O<Irá est ar co nte nida en un d ocumento
esc r ito --const itución e n sentido formal - o Por ello, la ConstituciÓn de
Halle S t'lassie, en Et iopía ( 19] 1), que e n su a r tículo S establece: c En el
I mperio etíope el poder su pre mo yace en el e mpe rador., no podrá. ser
con sid erada como una au té nti ca Cons tit u ción, ya qu e prescinde d e ins li-
tudon:llizar la d is trib ución y la limitación del ej ercicio d el podt'r,2
En un sentido ontológico, se deberá considerar como el.!!&s de toda
constitución la c re ació n cle ins tituciones p:l ra limitar y controlar e l poder
político. En este sen ti do, cada.cons!itución. presen ta un a dob le s ign ifica-
ción ideológica: liberar a los dt'st ina tarios d el podcr d el co nt rol social
a bsolu to d e sus d o mi naclo n 's, y :lsignarlcs u na legítima pa rt ici pación en
el prOCeSo d el pOder. Para a lcan za r este propós it o se tu vo que som eter e l
ejercicio d e l podel' político a d e terminadas reglas y procedimientos qu e
debían ser r es pe tados po r los detc ntadores d el poder. Desde un punto d e
vis ta his tó ri co, por tant o, el conS l itucionalis lllo, )' en general el oonstitu-
cio n a li. ~mo m oderno, es un producto de la ideología libera l."' En la mo-
par a los destina tarios del podc r en e l p roceso político es la t écnica d e
re prese ntaciÓll, qu e en un princi pio fue m e rame nfe simbólica y más
tarde r c a[.3
2. En justic ia debe ser añad ido que el enllXTador Ha ile Selassie. uno de: los
hombres más esclarecidos de nueSlro tiempo, con ocasión de celebrar el \'ci micinco
anh-ersario de Sil subida al trono (1956). decretÓ una rdorma conslÍ tucionnl según la
cual en e l año 1957 debeda ser elegida una C:lo'nara de Diputados. Mie nlraS que el
, .. rraalo eSlá abicrlo pa ... lodos tos electores. la tli gi bitidad está drulicamenle limi·
lada par cuatificaciones económicas. Los miembros de la d ,mara alla son nombrados
por el "mpe rador. Ninguna de ambas cámaras posee \erd"de ros poderes. porque
lodas las k')'es requie re n In allrobaciún de! em llCrador. Los ministTos son rl!.~(O nS3 ·
bies 5010 ame <'l. No ha sido Ile"ada a cabo Una revisión de los artículos conSli tueK>-
nales que estatuyen et poder absolulO de t emperador. Sin ernbn¡o, parece que la
reforma reali7..ad;, significa un paS<} educativo hacia una polilcrior consl;tucional iu .
clón y de mocrati1.3ción ( Vid . N e", )'n rk Times de 17 de rebrero de 1937).
211. En Su lrabajo sobre la reromla constitucional ( V id. i nlr a. nuta 14). el pro re·
sor LOU\'1C'i5UIN, en unos p.árrafoli -no lraducldos par contener las mismas ideas
que el presnt~ C3pilU to- ded icados al Idos de la constitución, emplea la sicuienle
formu lación que tiene i n l e r ~i traer aqu! 3 oolación: .(Cuál es la es<;:ncia, el U /tlS, de
una constitución esc rIta? Por lo_p ront o le cOl'responde una función de orden (O,.
dlm~5"k(o ) al fijar las rt'lIlas de juego §cs,m las cuales, por una JIIlrle, se desa·
rrolla el proceSQ polí tico -que no es sino la lucha por d poder polfl ico en el Esta.
do-, y, por otra, :;e forma la "olunlad eslata t obligatoria. Pero, por Olro 1:tdo, [a
COn5lilución promue\'e la libertad de 10$ d"Slinatarios del poder o ci udadanos al es·
H,blecer las nonnas que d istri buye n las funciones estatale:! entre los diferen les deten·
tadores del poder - la famosa k'cnlca de la separación dc poderts .• •
----r.-tr¡¡r.s¡¡pra, p.á¡¡:. 57 '1 ss.
r ,.~ "
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"() ( ' •. J ¡,(lt ,l'

152 - LA CONSTITUCiÓN Y SOS CONTRO LES HORIZONTALES
Sobre el contenido material de la consli fllciólI
La necesidad de fo rmular, y por lo tanto de formalizar, el orden fun-
damental de la sociedad estata l en un documento serio --constitución en
sentid o formal- como un s is tem a, sin lagunas, de no nnas fundamentales
es un desarrollo r elativamente posterior del constitudo nalis mo_ Así, esto
no fue postulado por el constitu cionalis mo de los griegqs y de los ro ma-
nos1' Parn Platón y Aristó teles, as( como e n toda la teoría política griega,
IVolilcia file1il constitución en el sentido material. Aun los más agudos
juris tas de la época posterior de la Rep ública romana, sobre todo Cicerón
y los estoicos, no exigieron que las no rmas fun damentales de la comuni-
dad fu esen escritas en leges materiales, o simplemente codificadas_ Ellos
tenía n conciencia de un derecho superior que, conforme a la na turaleza,
predominaba sobre todas las legislaciones humanas. La concreción de
normas estata les fundamentales hubiese sido contrario al ser y a la esen·
cia del orden superior, rebajándolo a l nivel de las efímeras leyes estatales.
La exigencia de un documento escnto y unificado para las normas
fundamenta les surgió, en primer luga r, con la Revolución puritana como
protesta frente a la pretensión del Parlamento Largo de ejercer una auto·
ridad absolu ta e ilmtad~ El origen espiritual de esta petición .era reli-
gioso -la representación bíblica del «pacto solemne _. En el SIglo XVIT
y, más accntuada rnc nte, en el siglo XVIlI , el concepto de «const itución»
adquirió su significación actual bajo e l poderoso estimula nte de la idea
del contrato socia l; vino a sign ificar el documento específico en el cual
estaban contenid as en un sistema cer rado todas las leyes fundamenta les
de la sociedad estatal, que imbuidas de un lelos ideológico específico es-
taban destinadas a doblegar la a rb itrariedad de un detentador del poder
único - por aquel tiempo representado usualmente, aunque no siempre,
por una pcrsona individual, e l monarca absoluto _so metiéndolo a res-
tricciones y controles. Con esta finalidad, el Leviatá n, para usar una figura
de la época, tuvo que ser domado; su soberanía, has ta e ntonces mono-
lítica fue dividida en diversas secciones o departamentos, as ignando a
cada 'una de estas par tes una actividad estatal especial. Es to c onstituyó e l
principio de la independencia funciona l, que supuso e levar a la categoría
de órgano estatal indcpendiente o detentador del poder 10 que en sí no
era sino un segmento del orden to tal. ~ida d orgánica de!... ~s!ad<t fue
e~!.-cs restablecida a l combinar conjunlamenJe a estos detentado res
del poder autónomos e independientes en la fo nnación de la voluntad
estatal. Todos estos dispositivos, cuidadosamente planeadOS de antema-
;;;;;. fueron entonces incorporados en un documento cspedf¡co que fue
elevado con especial solemnidad al rango de ley, s icndo llamado .:ley
fundamentah , . instrumento de gobierno» o .. constitución ,.. .
\
u. CO¡';STI TL"C ¡ÓN 153
Estos principios fu ncionales no nacieron, como Minerva, de la cabeza
de Júpi ter, s ino que se desarrollaron le nt amente, tras muchos intentos y
reveses. Pero tras los ensayos profundos de las revoluciones inglesa, a me-
ricana y fran cesa, la e."<penencia e n el cam po constit ucional había
alcanzado un punto en el quc se pudo llegar a un acuerdo sobre los re-
querimientos míni m os de cualquier formalización del orden con stitucio-
nal. Los siguientes ele me ntos fundamentales están considerados como el
mi,.t,m o irreducible de tina au: en tica constitución: '
l Q) La difernca ó . ~e las .' ·hers~ r ~est;! ale ~ y sy _ a ~i gr~'!. ~ iQ n a
direrentes órganos estatales o detentadfl res del poder para evitar la con-
.·c ntraciÓn del poder en las manos de un único y autocrát ico dc t en t ~dr
del podcr.
2. Un mecanismo p laneado que establezca la cooperación de los diver-
sos de tentado res _d el P ? ~ der. Los di¡;posi tivos )' la~ in s li tY.C .ioncse ; . f o~ma
de fre ~s y _ ~cs os -los clleks alld ba!tl/lces, famili ares a la teoría
co nstitucional americana y francesa- , s ignifican simultáneamente u na
distribución y , por tan to, una ljmitación del ejercicio del poder -pol itlco.
J. Un mecanismo, planeado igualmente con anterioridad, para evitar
los bloqueos respecti vos entre los difcrcntes detcn tadores del poder autó-
no mos, con la fj.na lidad de evitar que uno de eIlos, caso de no p roducirse
la cooperación exigida por la cons tit ució n , resuelva el impasse por sus
propi,2s medios, esto es, sq,!!!,etiendo e l proceso del poder a una d irección
a utocrá tica. Cuando, fina lmente, bajo el impacto de la ideología democrá-
tica de la soberanía popular de l pueblo, el eonstitueio..nali smo alcanzó el
punto en el c ual el árbitro s upremo en los coniiictos en tre los de tentado-
res de l poder es tablecidos quedó enca.r nado en el electorado soberano, la
idea originaria del constit ucionalismo libcra l quedó cornplctad q cnJ a idea
del l¿lnstitucionalismo democrático.
j. Un método, también establecido de antemano, para la adaptación
pacifica de l orde n fun~amc t a! a las cambiantes condiciones sociales y
políticas -el mé todo racional de la reforma const ituciona l- Pll-.ra evitar
el recurso a la ilegalidad, a la fu erla o a la revolució n . .....
5. f inalmente, [a ley fundame nta l debe ría contener un reconocimiento
expreso de ciertas esferas de autode te rminación individual -los derechos
individuales y libertades fundamentales- , y su protección frente a la
intcnrención de uno o todos los detentador:es .del p oder." Que este p~ to
Fuese reconocido en una primera época del desarrollo del eons tÍlueio na-
lismo es un signo de su espt."Cífico le/os libera l. J un to al principio de la
dis tribución y, por lo tan to, limitación del poder, estas esfe ras absoluta.
4. Cfr. K. C. Wli EARE • • Modcrn Cons t itutlcms. , en !fume Ullivenily U brQry o j
.\fodem KnOwledge (Londres. t951). pjg. 46 y $S. Este pequeño ,"olumen collliene
una excelen te exposición del complej o lerna de 13 con sti tución en nuestros días.
S. V id. ;flfra , pág. 399 y ss.

154 LA CONSTIU~ y sus CONTROLES H ORIZONTALES
mente inacces ibles al poder político se han co nve r tido en el núcleo de la
consti tución ma te rial.
COSSIDERACIOSES SOB RE L\. EVOI.UC IOS !-II ST(i RICA DfL l.:ONSTITUC ION.\ I.I Sl10
La distinción e nt re constitución fo r m al y mate rial que condujo a la
codificación en u n docu mento escrilo de las normas fundamentales de
b sociedad cstu ta l, adq uidó su fo rma definitiva l'n e l ambiente racio na-
lista de la Ilus tración. Sin embargo, la existe ncia de una constitución
eseri la no se iden tifi ca con el cons titucionalismo. Organizaciones políticas
an teriores han vivido bajo un gobiemo constituciona l si n sen tir la nece'
sidad de articular los lí mi tes establecidos al t:jc rc ic i.o del poder p olí li c~ ;
estas Iim itaciollo.!s estaban ta n profundamente enrlu1..lldas en las convIc-
ciones de la comuni dad y en las costu mb res nacionales, que era n respe-
tadas por gobernantes y por gobe rnados .
Los h ebreos. _ E l primer puebla que prac ticó e l const itucionalis UlO
fueron los hebreos. fl avio Josefa acuñó para la forma de su sociedad
ef término de 4I teoc7acia •. Desde ento nces este concepto ha s ido aplicad o
a aq uellos s is lem a;-~lí t icos e n los cuales los súbditos viven o pre te nden
vivi r bajo e l dominio de una a u toridad divina. E~ este sistema, los de-
te nt adores de l poder en esta tierra _segla res o sacerdotes- son me ra-
men te age ntes o re presentan tes del poder divino. Esta ideologia del do-
minio fu e com lm en los impe rios orientales de la Antigüedad , do nde
los valo res religiosos y seculares esta ban fusion..dos, aunque en cier tas
épocas sólo s ubconscienternenlc, en un marco ideológico cohe rente que
engendró a su vcz las ins tit uciones adecuadas p ara dichos valo r.es. ~
teocracia a pa reció bajo difere nt es nombres y fo rmas en el mu ~do Islá mI-
co, e n el budismo y en el s into ísmo. El ejemplo europeo más I~po rl a nt c
se dio en la Gine bra de Calvino. Este ti po de go bierno se m a nt iene toda-
vía e n e l Tibet.
El régimen teoc rático de los he brc;:os ~e carac te rizó -y aq uí se oculta
u n demento decISivo de ia" histo r ia de la organización po lít ica ~q ~ ue
el domi nado r, lejos de ostentar u n poder absolu to y arbi trario, estaba
limitado por la ley del Sciio r, que sometía igua lme nte a gobe r nantes y
gobernados: l!9Eí ~ba su e<lnstit ycjó n mij.l c~ 1. Los hebreos fueron
los prime ros, probablemente como un efecto lejano de la rerorma fa .--..Ió-
nica de Akc hnaton en Egi pto, que ins i s~ l .:n la lim ililQQfi..del p _ ~r
secular a través de la_lcY.-!llPiái.; gra n par te d e la Sagrada Escrit u ra
e~ t á acalcada a elthorta r al do minador de la j us ticia, así como a re·
cordarle s us deberes morales rrente a sus subditos para que la ira de
J ehová no caig3 sobre tOO3 la hum3nidad . L.... política rue, pues, una
LA eONSTlTUCIÓS 155
func ió n de la teologia, y el poder secular estaba confiado poI' Dios a los
detentadores del ' pode r e n es ta tierra. Los pror etas s urgieron como voces
reconocidas de la concie ncia publica, y predicaro n contra los do mínado-
res ínjustos y ca rentes de sa biduría que se hablan separado del camino
de la Ley, constituyéndose así en la primera oposición lc¡;ítima e n la
historia deJa human idad OOntr3 el podcr estatal establecido. Los ~ fet~ s
rundamen taron, con ayuda de la constit ución mo ral de [a sociedad esta-
tal, s u rebelió n cont ra la autoridad quc habia olvidado la ley. Du rante
más de dos mi l años, la.l!.ibllit..ha...Ud.9, por encima de su p:lpel de impe.
rativa ley moral, la lIorma estándar p:lra valora r gobiernos seculares, y
apenas ex íste !('Qr ía polí tica posterior que no haya podido obtener sus
al'g Ulnentos de la Bib1itl.
Los grit;&os. - Durant e dos brc\'cs y brillantes cent urias existió en
Creer;-un rt<iimcn politico absolu tamente cons ti tucional. A través de uno
de esos milagros, frecue ntes en la his toria d e las formas de gobie rno,
esta nación, excepcionalmen te dotada, alcanzó casi de un solo paso el
tipo más ava nzad o de (;obie m o co ns tituciona l: la democ racia const itu-
cional. La de mocracia direc ta dc las Ciudades-Es tado griegas e n el si-
glo \' es el único ejemplo conocido de un sistema político t;;on plena
iden tidad en tre goberna nt es y gobernados, en el c ual el pode r polít ico
es tá ig ualmen te dis t ribuido e nt re todos los ciudadanos ac tivos, tomando
parte e n é l todos por igual. frente al impacto permanente q ue los g rie-
gos han supuesto en la evolución polft ica de] mundo occidental, tie ne
poca importa ncia el hecho de que la I'olis-Es ti¡do fuese más bien el do-
min io oligárquico de una clase ociosa, relativa mente reducida, mon tada
I
sob re la inrraes truct ura de una economía de escla\"o.~·
Todas las ins t ituciones políticas de los griegos re neja l1 s u profunda
I ave rsión a lodo ti po de poder conccntr:Jdo y arbitrario, y s u devoción
casi fa nática por los principios del Estado de de recho de un orden (emlO-
mía} regulado (h::mocrática y consti t ucionalmente, asl como Ilor la igua l-
dad y la justicia igualit a ria (isonom ía}. La s difere ntes funcio neS cS1illaks
fu e ro n a mpliamente dis t r ibu idas entre di"ersos detenladorcs de cargos, V
órganos o magistrados; el poder de los úl timos fue res tri ngido por inge- X
nios as ins ti tuciones de co ntrol. Ent re e llas Illerecen ser citadas como las
más sobresalientes: los d etentado res de los cargos estaba n nombrados
IJOr so rteo; estaban p rescritos periodos COrtOS y rotaciOnes en los cargos;
los detentadores oc los cargos no podian ser reelegidOS; todos los ciuda-
danos activos te nian acceso a [os cargos püb1ico~, dado que no se exigia
Sa. Esto ha sido nu eValncnle pueSlo en duda por A. H. M. JONf.S. ;l/h" .. ;" .. De-
lfIocruey (Nue\'a Yor k, t?S8J, pág. 10 ~ . n. Este libro conl icm: una cspecie de rchabi·
!Ilación de la gestión \lOU\Lca de la democ racia at eniense frente a s us d':: l rac tores tra·
dicionates.
 156 LA C O ~STlUCIÓN y sus CO NTROLES H OR IZONTA LES
ninguna cualificación especial. a excepción de ciertos puestos encargados
de tareas técnicas. Junto a estas instituciones, producto de la más conse-
cuente democracia, se cons tituye ron las figuras jurídicas de la pro sc rip ~
ción y del destier ro, d irigidas contra aquellas pe rsonalidades de la vida
pública cuya popula ridad podía pone r en peligro la estruc tura democráti·
ca d el Estado. El poder político estaba asi distribuido de forma racional
y, por 10 tanto, eficazme nte controlado.
Pero el fundamentalismo democrático fue , s in embargo. lle vado hasta
tal extremo que la asamblea de los ciudada nos activos (c k'klesia ) se lu"'O
que sentir todopoderosa, no sometiéndose a ningunas limitaciones consti-
tucionales, excepción hecha d e aquellas inherentes a la tradición moral de
la com unidad. Las venta jas de la de mocracia di rec ta griega se convirtie-
ron e n vidas, teniendo que fracasar al final por most rarse e l pueblo inca-
paz de refrenar su propio poder soberano. En ninguna época de su agitada
his to ria, las Ciudades-Es tado griegas, Atenas la que m enos, alcanzaron
estabilidad interna. Su mis ma forma de gobierno, junto con la incons·
tancia de su carácte r nacio nal se convirtió en el suelo fecundo para lo
que más te mían los griegos: stasis o, con las palabras de l p rofesor Mcll·
wain, _la ausencia de equilibrio, el estadio de la desarmonía estata]..·
La República romalla. - El orden republicano de Roma que d uró mu-
cho más tiempo - desde el siglo v hasta e l final del siglo Tl - presenta
(, , el ejemplo clásico de u na sociedad estatal que siendo fundamental-
.
,i -' mente constitucional , no cometió el error de una excesiva democra ti7.a-
ciÓn. Las asambleas, no menos de cuatro, eran más bien ins titucionaliza-
" .'
ciones de la es truc lUra social tradicional que e ncarnaciones de funciones
de mocráticas , y s i bien no desaparecieron to talmente, más tarde perdie-
, :t ron s u papel de ¡;entros polÍlicos.' La organización estat al republicana
,
fu e un sis te ma polítko con complicados dis pos itivos de frenos y contra-
pesos para dividir y limitar e l poder polít ico de los magistrados estable-
cidos. Consistió en un ampl io repertorio de limitac io nes mutuas: los
controles intraórganos tales ¡;omo la es t ructura ¡;olegial de las magist ra-
\ ,t_ , turas altas y superio res ; du ració n a~ul de los cargos y prohibición de
reelección inmed iata. Y los cont roles mte rórganos que aco plan eficazmen-
te a los diferentes de tentadores &1 poder, como, po r ejemplo, la interven-
ción de los tribunos de la plebe ante la conduc ta ilegal d e l otro tribuno
y hasta de los más altos magist rados ; la par tici pación del Sellado -que,
6. C<mslilwionalism. Atl cierl ti/Id M odan (Nuella
C IIARLI:S H nwARII Md lWATN,
dC$orden interno. La palabr a se cOD " irti.ó en
York , 1950), pág. 4\ . .'!.I.:l.lis ~i Rn iflCa
expresión para designar la atmósfera del latente Rolpc ¡Jc Est ado a consecucncla de
fU tl!ndcneias ent re las fuerzas democráticas y las o t i~!"Q u icas tras la derrota
de ERosp6larnos (405 a. de J .).
7. G. W. BOTSfOlHl. Thc ROIIIGn Asscmbli ts (Nue\'a York , 19(2).
LA CONSTITUCIÓN 157
por otra parte, se cOl}yinió posJe_rio nnen te en un au té ntico ¡;Clltro del po-
der- en el nombramie nto de los fun cionar ios y la solución, completa-
mentam e nte modCma, del gobierno de crisis en la ins titucionalización
de la dic tadura constitucional que estaba previ sta fun damen talmente
s610 para de terminados fines e invariablemente para períodos limitados.
El constitudonalismo republicano, arquetipo clásico para todos los
tiempos del Estado cons titucional , no estruc tu rado ne¡;esariamente como
de mocracia plena, se desintegró en las guerras civiles de los primeros
s iglos antes de Cris to y acabó en el dominio de César, que fue u na mo-
narquía en todo salvo e n el nomb re.' Este cambio se llevó a cabo a través
de la acumulación s in limitación te mporal de los principales cargos rc-
p ublicanos en su persona, asi como a t ravés de s u hábil.manipulación y
cOlTUpción del Senado. El ¡;esaris mo re publicano quedó establecido y
legitimado con el principado de Augusto. Finalmente, todos los residuos
de la Constitución republicana qnedaron eliminados en el Im perio. Poste-
r iormente, el régimen polítko romano se abrió a las influencias de las
técnicas gubernamentales orientales, partkulannente sasánidas, asJ como
a ideologías teocráticas. En su forma final, el Impe rio se constituyó
en el prototipo del absolutismo monárquico con fuerte s elementos teo-
c ráticos, fundad o e n la fusión de auto ridad religiosa y secular en la per-
sona del emperador. En el Imperio bizantino ese sistema polít ico se pro-
longó durante un milenio como ¡;csaropapismo.
Y. sin embargo, la influencia del constilUcionalismo republicano se
pe rpetuó, más de una m anera simbólica que de hecho, en el dogma de la
lex regia, según el cual el dominio absoluto del m o narca tenía su fuente
originaria en la dclcgadón d el poder polítko de l pueblo e n el emperador."
La tradición de la legitimidad republicana corre como un rio s ubterráneo
a través del pensamiento polítko antiguo y medieval , surgiendo a la· su-
perfic ie e n Azo y entra, en virtud de la influencia de este último en Brac-
ton, en la ¡;orrien te de la tradic ión política inglesa.
¡I/g/alerra y /a Revo/uciÓII puritana. - La segunda y m oderna fase del
cons titucionalismo comienza ¡;on la Re volución p.uritana en Jn g l ~;' y
8. Cfr. Loos HOUA. [ .Jli ins /i/rI/i<ll15 po/i/;qu e5 des ROlll ail/s d e fa ci/e a rb a/
(ram, 19(5), p.-\g. 226 Y ss.; cfr. También FRANZ. N~UMA S, TJ.¡" Demot;Ta tic "lid ¡II"
Alllho ritariGII SIG/e (Gkncoc, 1Il., 1957 ), p ág. 238 y ss., sobre los fundamentos del do-
minio de César y Augusto.
9. La famosa frase de Ulpiallo en el DigcslO, 1, 4, t }' en la Ins/isudoIlCS, 1, 2, 6,
reu: .Ouod priocipi placoit lee:is habet \'igorem cum lex re"ia Quae de eius imperio
lala esl populus ei e/ ad eum ~um imperium et potes/atem coofe rr,¡l.a Cfr. también
EwN ZWI:I G, Die Lflhre mm PVllvvir COrl51 il llUII I (Tubil1li1:a. \\(09), páR. In y ss.;
MciLwAIN, en ta pálil:. n y ~ $. de la obra citada en la oola 6 de es/e ca pitulo, y la
crítica de KAltl U 1EWOi S11Zi S en su recensión a es /e libro en American Poli/ieal Scicn .
Ct Rcvicll', XXXIV (1940), pág. uro y ss.
1S8 LA COSST1T UC l 6N y SUS CONTROIX !> H OR IZONTAI.ES
con su s reperc us iones e n las co lonias inglesas del Nuevo Mundo. lo La
cOiñcidencia e xcepciona l de u na se rie de ei ."cunst ancias favo reció la trans-
fo rí1laciÓn CIcla
moñaquía absol uta e n monarquía cons litu cio nal.~! ~a
d Cslrucción de la Armada desapareció e l estado de excepción que habla
ob ligado al
Parlamen to a someterse al lidera zgo de Isabe l. La dinas tía
extranjera de los Es tuardo s ubió al trono. Los dis tritos de las ciudades
( borOllghs). que sopol"t aban la p r inci pal cargn fiscal, hab,fa." c nvbd ~ ~
ho mbres de pres tigio a la Cámara de los Comunes para e Xigi r s u pa l"II CI-
pación en la legis lac ió n finan ciera. D isiden tes r e ligiosos da m :lron r,o r ~ u
dc n:."Cho de autodctcrminarsc espi ritual me n te frente al férreo clencahs·
m o d e la Iglesia estat a l. La nueva clase media e n e l Pa rlame nto r es ucitó
su s ande/u amI ¡ndubirable ,.ig/lls alld priv i/egeds, qu c s i bien se habÍól n
a pagado d urante los largos ailos de d espotis m o d e los Tudor, no habí ~ Et. UN IVllk S,\l.ISMO DE LA CONSTI TUC IÓN ESC RI TA
s ido olvidados completamente. L.., nueva Cámara d e los Comunes no qUI'
so por m ás ti e mpo d a rse por con te nta con un simbólico orde n constitu·
cional q ue los E s tuardo, ya d e por s i, tenían tendencia a ignora r ; la Cá·
mara insis tió en implan ta r las limitacio nes tradicionales a la corona, y
exigió s u partici pación en el proceso poUtico. La cr uc~ gue rra ac~ con
la v ictoria del Parlame nto so bre la corona en la Glo r w il s R evolu/ w II de
1678, en un m omento en el Cllal la monal'quía absolu ta, libe rada d e limi·
taciones const itucionales, aJcan7.aba s u cenit e n toda Euro p:l.
. En este per iodo hizo su aparición la pri m era co ns titución escr ita ." Si
se d ejan aparte los estat utos coloniales que fue r o n otorgados por la coro-
n a, el lugar de honor e n tre los d ocumen tos cons titucionales c.reados por
p ropio impul so lo ocupa el fu n dame n ta.1 O r d ers of Connect lCut ( 163? ).
El Agreeme n t or the People (1647), leóncam en te el d ocume nlo más m ·
lIu ye nte nació en la misma Inglaterr a. Pese a que no s e t r ata de un a c to
legislativo fo nna l, s ino d e l plan de un grupo privado, e s te . d oc ~m en t o
d e be ser cons ide rado com o e l p r imer proyecto d e un a cons tituc ió n m o-
d e rna totalmente artic ula da. El I ns t rumen t of Govcrnm cn t ( 1654) de
Cro mwe ll es, finalm e nte, la p r imcra cons t itución escr ita válida d el E s ta·
do moderno, a no se r que se quiera recon oce r la prio ridad a la Rege-
rin Bsfo;n de 1634, en Suecia, que cstableció los pri ncipios d e gobi ~ r n o cn
c aso d e im pos ibilidad o a usencia e n el ext ranjcro del rey. Los mgleses
10. Una "Iluda e.-pOf;ición de ' la inCll boción ¡nlelccluat de 13 constitución escrita,
la p resenta ZWI:IG en tl1 obra dIada e n la nota 9 de eSI., el pllulo;. ~ra Inll.1:,tcrm
'i d W~ l n :R
R OT HSCIIIlJl lJcr G eda lk ~ der «escllricbcI'CII Ve,.fass,mg ni de. "mglScI~
~e':"ltion (Tub in ga , tOO) ; F IUSCIS D. WORM UTlI . The origillS 01 .lfodUII Co"st"',
/ioll.Ql;$'" (Nueva York, t'H!) . Sobre 13 c\'oluciún en el Nuevo M un~o, cfr., K:"Rl. Loo·
WIll"STI!IN , Volk "lid l' ar /ame ll / " aeh d er S/Illl/S/hco r/e der frantosrclum /l.ollo lI/11\1c r .
s/1",,,,lu"8 "Orr 1789 ( Munkh . 1922), P:\i1. 44 Y ,;s, . .• . T ras e l pa rén tesis de la autocracia napoleónica, que se hab ia ada ptado
Quid se ICllla que o lmltar '" mc!rito dc la prunera consu lución e5Cflla a. los
11
iapo~: M. A N SAKI~ infonna !\Obre Tite Texl o( a Con s a/wio .. ;11 S~ '~ I/ U'I Arl lde¡
by P rill ce DO/o/m;1I 6().1 ti. D. CIlSC <11111 Co",mcllt, X LVII ! (t95J), p.1g. 20 Y ss.
LA CO~STIUÓN 159
abando na ron, en ú ltimo térmi no, In con ce pción d e una ley rund a m ental
escrita. Empezand o con la legis lación an te ri or y p osterior a la Glor iolls
RevQll1lion - tlabc¿s Cor2,us Act (3 1 Caro 11 , c. 2/ 1679), B11I o r....B.ights
( 1. \Vill & Mary, sess, 2, C. 2/ 1668 y Ac t of Scttlem ent 12 & 13 W il l. 1 11 ,
C. 2/1700)- los ingleses se co nt e nta ~o¡;-C" n - Ia r egulación e n leyes indi-
viduales de su orden fund amental , y la convicción popular les otorgó
tanta solemnidad constitucional como si h ubic rnn estado codificada s e n
u n documento consti tucional fo rma l. Dcsde entonces persiste e n I nglate·
rra la orgullosa t radición d e un E st ado co~s tiuc ona l ~i n cons titución
-
escri ta; Ingla t e r ra y Nueva Zclal}d a son hoy los <lO icos E stados, dignos de
est e nom b r e, _ q~ : . J ? ucd H l J,!.ITscinli.!i.r de cllA...
E l tri un ro d efinitivo dd d ocume nto constituciona l escrito, como san-
ción solem ne del constituciona lismo democrático, empezó e n el Nue vo
Mundo, primero con las Cons tituciones d e las colo nias a mericanas que se
lransfonllaron en Estados soberan os a l rebelarse contra la corona ingle-
sa , y después con la Cons t iluci"ón d e la Unión en 1787. Durante largo
tiempo los teóricos políticos franceses, imbuidos por las ideas d e l contra-
lo social )' de la so ber anía popul3l", hablan a bogado ta mbié n por una
cons titución csCl"Íla. E s ta exigencia surg ió con plena fuc r/.3 en la Revolu·
ción f ran cesa. El es p iritu inve nti,'o de S ieyes, a mpliando el d ogma rous·
seauniano, expuSO la tcoria de l pollvoir CO lIsl i/lla n/ : e l pod e r cons ti tu·
ye nte le pcrten ece por derec ho a l pueblo. Sieyes supo aplicar h:ibilme nte
esta t(."Orla a las tareas del mo m ento. y as ignó al Te rcer ESl ado, como
verd ade ro rep r esentan te d e la nación, el poder n o rmativo so b re e l orde n
social. Po r espacio de más de un siglo, lo s t eó r icos pollticos h ab ía n e xi·
gido la raciona1i7.ación de l proceso del poder politico, limit ando el absolu-
tis mo dc la cor ona y t r:ls ladando el centro dcl poder de [a coron a ni p ueblo
ya s us rc:¡u'csen ta n tes. E st a petición q uedó conc re lada e n c l e stablecim ien·
to d e un docume n to const itucional ro rmal quc se convirtió e n el sello d e l
nUe \'O o rde n socia l, s ie ndo consider.ldo com o la garantfa de que, de una
vez para s iemp re, el gobicrno cons tit ucional no podia ser otra co sa q ue
cons tit ucionali sm o d emocr:i t ico sancionado a tl"3vés d e una cons t itución
escrita.
El te rce ro y, po r ahora, último es tudio del constitucio nalis m o, e s el
univcrs¡l!islllo d e la constituci6n e scrita . Es to es la consecuenc ia lógic:l de
las conquis tas de las I'e\'oluciones ame r icana y f ra ncesa. Po r toda la t ierra
su rgieron const it u ciones como comitiva d e la vic t oriosa ba n de r a trko tOl·.
c u idadosamen te a la n ueva moda, la tecnica de la constitución escrita se
exh.:nd ió a la monarquía con t incnta l. Cedie ndo a la p resión il-resis ti b le de
I
160 LA CO~ ST IT UCl6N y SUS CONTRLf~" HORIZONTA LES
la opinión pública, la monarquía continental otorgó a sus pueblos. bien
voluntariamente (constitución «otor gada.), bien obligatoriamente. u na
constitución. Todas es tas constituciones establecían ins tituciones repre-
senta tivas que limitaban la pre rrogativa real. En algunos casos los docu-
m entos constitucionales fueron inj ertados en el dua lismo t radicional ent re
la corona y los es tamentos. El m ás influyente entre estos .instrurncnto,s
constitucionales fue la Carta _legitimista. de 1814 en FranCia. Las consti-
tuciones de principios del siglo XIX son como un compromiso pragmático
-;n t re ~ la tradición y revolución, como una solución transitoria ~ . p~ r 10
tan to, como e l puente entre el absolu tis mo monárquico y el c?nstltuclOna.
lism o democrático. El punlO de viraje que condujo a la versión ac tual de
la monarquía, equivalente al constitucionalismo democrático, fue la Carta
belga de 1831, que llevó a cabo la cuad ratura del círculo entre la prerro-
gativa real y la soberanía del pueblo po r la fórmula, lomada de la Revo-
lución francesa y desde e ntonces sagrada : «Todo el poder emana del pu(....
blo» (art. 25). - -
/t La cons titución esc(ita 2ll$ió_el I! ~e ~tro del c ual se ~lca.nzó
generaciones sterio,.!es la co mpl ~ a J!Y mocrali ;a.82! r ~cl
d t:r,.~ La e"tcnsión del su fra gi ~ de u~a o li ga rqu l ~ p~oletan
tOtalidad de la población adulta trajo consigo necesanamente la demo-
c ratización completa del parlamento, y su depn ~ ncia de l o~ ~ l ec tore
organizados en partidos políticos. De esta '!Iañera, el el <: tora~
a la categoda de detentador supI"Cmo del poder, al que eSlanan someti-
dos todos los otros deten tadores: parlamento, gobierno, corona. Desde
Europa la consti tución escri ta condujo su carro tri unfal por lodo el
m ~ nd o : "Duran tc el úl timo siglo y medio se ha convertido en el sím bolo
ae1ñ conciencia nacional y estatal , de la autodeterminación y de la inde-
pendencia. Ninguna de las n3ciones que, en las sucesiva.s olas de nacio-
nalismo que han inundado el mundo desde la RevolUCión francesa, se
han ido liberando de una dominación extra njera, ha dejado, frecuente·
mente bajo graves dificul tades, de darse una constitución escrita, fijando
así en un acto libre de creación los fundame ntos para su existencia fu·
tura. La .soberania ,P 9Pular..,y.Ja co_ns!ituci6n escrit ~ s~
P! ~tTc; e ideoI9sis;¡tm..snJe, ell conceptos _sinónimos. \
( EL I'ROClD~UEN 10 DE I. PODE R CONSTITUYEN TE
Toe acuerdo con las tcorias d.: la soberanía del pueblo y del pouvoir
do u5fitUGn t o rigina rio del pueblo soberano, se ha generalizado, y hasta
estereotipado, un procedimiento para la elaboración y la adopción de la
constitución escrita: 1~ un aS3mblca nacional ~ constituyente será elegida
t2. Para una ""posición dC lall ada de ta s ¡ ...'c nleas. cfr. KAII.\. l.oP..\'BiSTl:IS. Po/í ti·
ca/ Reool15/ rllclio/1 (Nueva York, 1946), pág. 212 Y ss.
\I LA CONSTITUC i ÓN 161
por t2do el pueblo para estE- tarep específica. Con!!!fis fr ~Cl .9,.,:e.
t;,n ) i ~ p Q.§J! as~d.?, s~P!"ecrib imperativamente la...ratificaci4D .figaLPor
eLpueb lo soberano. La ratio d e esta exigencia es que la ley fundame ntal
aflquie-re una m ayo r solC;UÜdaa través_deJa_aprobatión. por etp J! ~bI 9
s ~bI!Q; EñT¡iríis toria del poder constituyente ha ocurrido solamen te
una vez que el electorado haya rechazado el trabajo de sus representantes
elegidos libremente para la asamblea nacional: los franceses rechazaron
la primera Cons titución de la IV República (1946). Frecuentemente, en
cambio, la ob ra de la asamblea nacional ha sido confirmada por una ma'
yoría no muy abrumadora del elector ado, y en estos casos, si se tienen en
cuenta la s a bstenciones, sólo es una mino ría del electorado la que ha vo-
tado rea lmente a favor de la constitución . I=:ste fue e l caso en la segunda
Consti tución francesa de 1946 y e n la Constitución uruguaya de 1952.
Una modificación impo rtante del proced imien to del poder consti t u·
yen te, que ha sido típico para el Estado consti tucional democrát ico desde
la Revolución francesa, se produjo con ocasión del paso d e la IV a ' b
V Repúblicas en Francia ( 1958). La Asamblea Nacional delegó, de manera
1
en semejante a como ocurrió en el año 1940 con la instalación del régi men
p r~e10 ~e P.O- de Vichy, el ejer cido del pouvoir cOll5t itlla11l en un gob ierno formado por
a la el gener al de GauUe, teniendo que excluirse a sí misma completamente
de elaborar la Constitución. Las propuestas de m odificación que fueron
~ hechas por la comisión consu ltiva establecida po r ambas cámaras no
se e l ev~ e ran ob ligatorias para el gobierno . La legitimidad democrática fue res·
pe tada po r la presentación final del proyecto gubernamental a la decisión
de los e lectores en un refe réndum cons t ituciona l. u De esta manera, ..t
gob ierno de de Gaulle sigUiÓ la práctica corriente 'e n los regímenes au to-
ritarios como, por ejemplo, fue el caso en la Constitución de Gamal Ab·
dd Nasser en 1956, en EgipLO.
En conclusió n, se puede deci r que la constitución escrita es un fenó-
meno común Y 1,!niversalmente aceptado en la organización esta tal con·
temporánea. La cOIl\'icción de que un Es tado soberano de be poseer un;1
const it ución escri ta está tan pro fundam e nte enraizada que has ta las auto-
c'i1!ci?s ac tuales se ven obligadas a pagar su tributo a la legitimidad d ...·
han co!,!vertido, mocrática inheren te a una con sti tución escrita. Pero ya no puede se r'
mantenida la concepción de la Revolución americana y francesa , según la
cual la creación de una const itución escrita es, de una vez para siemp n:,
símbolo y realización del autogobierno de una comunidad . En nuestro),
días, la cons titución escri ta se ha convertido frecue ntem en te en la tapa·
dera para el eje rcicio de un nudo poder. Una constitución forma l no hace
en absoluto a un Es tado, salvo en la m ás es tricta significación literal, un
au té n tico Es tado c on s ti ~ io . n al.
13 . Vid. s"pra , p:'ig . li ó }' ss.
1I
162 LA CONSTITUC i ÓN l' SUS CONT ROLES HORI ZON TA LES
SoBRE! LA ESEI'iC lA , n !CNICA y LIMIT ES UE LA R EFOIUJA CONSTITUC IONA L"
E l que se propone, e n e l marco d e una cort3 conrerc n ci3, 1r.l13 r un
t em3 t an ampl io como es el d e 13 refo rm a constitucional d esde e l pun to
d e vi s la no d e una d eter m inada con s tituci ón, si no d e l derec h o y de la
política co ns tit ucion31 comparados, es plenamente conscie n te de qu e no
puede o frecer ningun 3 exposición sis te mática, slé ndole tan sólo posible
hacer u nas s ugerencias. es tas puede n tener, si n e m b3rgo, ciert3 utilidad.
Po r una p3rte, e l 3ulor escrib ió h ace j u stament e treinta a ño s una m ono-
grafía sobre los proble ma s de la refo rma co ns ti tucion3l b ajo Weima r , y
desde e nto nces no 113 d e j3do esc3par es t e te m:. del ámbito de s u inte·
rés ;" pero, por ot r a p art e, in t e nta enfocarlo no com o un co n s t ituciona lis·
ta, s in o más bien desde la 3 cti t ud d e un científico de la politica. E ste
in len to pued e se r que ta mbién m erezca la pena, ya que la problemá t ica
de la r cform3 cons titucional ha sufrido un sorprende nt e 3bandono e n el
campo, po r otra p3rte 13n t r3baj ndo, d el derecho publico.'"
14. La presen te secciÓn sobre la p roblemá tica de la ro.:form a consti~ual 00 se
encuen tra ni ~ la edició n in¡¡:16a ni en la ed ición alemana de l A TeonlJ de la COtu·
' ¡lUcW" del profesor Loewens tcin. Durante el primer semestre del año .1960 el profe-
sor Loewenstein recorrió las Uniu:rsidades más importantes 6e Alemama dando con·
ferencias 50bre temas de derecho consti tucional y ciencia poli tica. An te la famosa, y
lle na de; trad ición. Sociedad J uríd ica de Derlrn _ Juri s tiKhen Gesdlschaft e, V. Der·
Un- el profeso r Loewenste in dio una confere ncia el 30 de junio d e 1960 sob re ~te
tem; de la morma connituciona l. Manteniendo los pensamien tos u pu<,stO$ en dICha
conferencia y ¡as formulaciones en lonces emplcadru:. el profesor LocwcMtein re la ~
ro d idio tema ampliando considerablemente los p nmeros )' capta ndo ron m3s precl'
sió n las serundas. Por o tra par te. enriQueció ootable mcnte el. apar.lto cri t~ . El
consejo directivo de la Derliner Ju ristisc he n Gcsellschaft ha pubhcado este trabajO r n
su recientemente c reada Schrifte nn:ihe con el n umero 6: KAM L J..Q:\\-a.:STl!IN, ()bcr We·
5"" Tu:/milc ,md Greu~ e " dcr V uf<l.S .~ ,m8 . wl l " ",g. BcrUn.I96 I. Walle r de Gn l)'te r "
Ca.: DerUn. El profesor locwenstein mani festó al traductor eSpafi?1 ~ ~ deseo de .q ue.este
trabaja fuese incluido en el caprtu lo V de su T wríQ de la COIIS/¡tUCIÓIr. 1.:1 e<htorral)/
el tnlductor han acogido con s;¡tisfacción la propucst;¡ del profesor toe-."l~ t ~ln
--pese a ~ ta r ya hecha la traducción de la obra-o !-anta pOr co,: ~ lacer a ta n d,stm·
ru ido autor. como pOr tener la SqUridad de Que con cllo la ~1C 1 6n española ~ e la
r w rla de l a Coru.iwciÓtI queda completada y valorada en relación con las antenOl"eS
ediciones alemana e inslesa. Queda ta n só lo pOr ha=r u na observación: cI traductor ,
con el beneplácito d el autor, se ha permitido su p ~imr algu rtos p!¡rrafos d.eI folleto
mencionado, ya qlle ,..., hubiesen repe tido innceesaTlamente :.ISllllOs. pensa nll en tos e.~·
p u ~tos en la Tcorla de la CotlstituciólI -p.:!:¡¡:,. &-13 y 51·52 del menCionado rol.le to. S III
embar¡¡:o. u n:.s notas del apara to crítico se repi te':!, ya ~ e como la obra tambié n C$ de
consulta queda asf faci lit ado el control del m:lt en:ll ulll,zado por .~ ¡ autor. (N: d.el r.)
15. KARL 1.,a,........·El"sreIN, Enclleimmg:.fo""en d~r V rfQSsw!g ; ~.mdru"g, Tub mgc.n,
1931. l orJol. Vr:,-fosnwllsruht urld Ver!elSSIIII /{SPrlUZS d.er ~ e r em l tre " S/aatell. Beri lO'
GO ttinllen.ll eidelber¡. 1959, )' es t:l T.eorilJ dI! lel . C~n s t"ur: r ó,!
16. La q llc ent onces fue una pflmera c~posr.,ó n de conjunto: C ltAItL7S DoItGl'.A ULI.
élablissemenl el révísíOIl des eO tlstilllliorlS e'l Ellrope. M ~ " A".'érrqm:, Gme.bra. 1&95.
nO ha encont rado, sorp rende n t<,mentc, en mÍls de mcdro Sig lo ninguna suces.ón. Toda.
vfa t ie ne impor tanc ia ho)·, GEORG JW.INEI(. Allge tnein c SuuusldlTt, 3.' 00 .. Derlln, 19f2.
pja:. 519 y ss.. y de él mi smo. Verfasswla:$uJlderunf .. nd V erfaSS""f$1.·andlrUlg. Bedm.
LA ,,:{lNSTlT UC IÓN 163
Po r lo pronto se ha de repetir una tesis Que coloca nuest ro p rob lema
en un ma rco más amplio: el Es tado actual es fundam cnta lmcn lc un Esta-
do cons fitu ciona l. La abrum:ido;;mayoría de todos Jos Es tados en la
aC lualidad posee una constitución .escrita_, esto CS, ... articulada _ en un
documento determinado." Sólo c uando el proceso político es tá sometido
a las no rmas de [a c,.ons tilució n C!iáita, estará considerado como u n Es ca-
¡Jo de de recho. Bajo ... proceso po!ftico_ se e ntienden aquellas ¡écnicas por
medio de las c uales s e obtiene, ejerce y pierde el poder político o -no
pudiendo ser e quiparados siempre ambos conceptos- el dom inio legal."
U.,!!<1 comunidad polí t ica ser:i ca lifica-.?a .como E s tado de d e recho cuand_o
las Donnas estab l ec~a s p or l a _ c~ n s ti tució n p ara e l d esarroll o del pr.occso
político oblig ue n y ligue n por igual tanto a los órga nos es t atales -aeten.
ladores d el pode r- co m o a los ci udadanos --destinatarios del poder.
Aho ra bien, " ol vicndo la m ¡rolda hac ia la con sti tu ció n d e l E stado li be-
ra l. democ rá tico y con una estruct ura pluralis ta, se obse rva que aun la
mejor constil ució n --es t O es, aq u e ll a que goza del m ayo r con se nso y que
ha sido elabo ra da d e la fo rm a m ás c uidadosa- es lan sólo un compr o-
miso, no pudiendo ser, además, o tra cos a . La cons ti t ución p resent a la
situ ación de equili brio te m poral e n tre la s f uerzas socia les qu e pa r li cipan
e n s u n aci m ie nto , t a l como eslán crepr esen t adas_ a trolvés de los p art idos )
polít icos. Los grupos que parlicipan en el a c to d e creació n co nst itucio n a l
se esfuerzan, a t ravés d e u n a mu tua acomodación de s us inte r eses, p or
conseguir u n eq u ilibrio ace ptable para lodos c Uas, y q ue p resen te el má.
1
ximo acercamiento entre la con s lilució n real y legal, ta l como fue formu.
la do por l..asall e en s u famosa co n fe rencia de 1862 sobre la esen cia de la 1
1906. Un estudio, toda";a sin illlUllllr, de I ~ problemas t.'Il cuestión se encuentra en
JOSP'II 8 ARr l tu~Y & PAUL Oua., Trelité d'l d roi t COllSliIU¡ioIlUcl, ¡'arís, 1933, p:ia:. 188
.1' ~S. Em re tos nuevos estud ios habría que cit ar : K. C. WH URIl, M odulI ConstilU,
/ír)1ls. Lond rcs·Toron to- Nuc.·a York, 1951; WI .ltA~ S. LtVISGSl1l.'1, Federalisrn and
Con uitu,io,14/ C/raJrge, Odord. 1956; en ambas obrns $Olamcnte se tra ta de pasada I.:a
prQblemálica alemana. Enlre los nue.·os manuales vid. MAURlce DuvtMGER I ,zsritutions
poIitiqu"S et droi, Címsti,utionnd, S.' ed., París, 1960. p3g. 221 y p assím; jUUE.." U FEIl.
l\lbrn, Manuel de draft colll"litutiOlllld, 2,' al., Parri. 1947, p3¡¡:, 265 )' n. Material de
derecho comparado referente :1 10$ problemas aquJ t",'ados se c ncuen tr .. ta m bién en
la obra monumentat (has ta a hora 7 tomos) del .,rudito a rgentino V . SU:;UNOO LISAII.F.s
QU¡¡",.A.'lA, Tratado de 1.. Ciencia del Dereello COILSliluclona l Árgenritlo y Comparado
101. 11 , Buenos Aires, 1953, especi:.lmcnte pj,S. 94 )' ss .. 116 y 15.. 164 y n. '
El VerflJss""gsns.isIU - r.,gistro constitucioml1_, publicadO conjun tamen te por
los Inst ituloS de la:> Un i\'(:rsidadcs de Hamburso. Kiel )' GQtinaa, haUa ahora tres
partes (Ateman ia. Europa. América). Fr::mkfu rt 11. M .• 1954·58. es una tarea muy me-
ri lan ... pero no se h:ln m antenido hasta ahora las fccms para la publicación)' no )
cstá Ijbre de (a¡::unas.
17. Sobre la cons titución tn ¡¡:cneral vid. sll/"a .• pág. H9 )' ss.; asl co mo con. .J
front ar ta clasificació n Que se hacc más adelan t\:, P311. 216 Y ss., sobre las cons titu.
ciones nQffilacl\·as, nominat ivas y semánticas. )
18. Este es el te ma fundament al dol la presente Teoria de la COlIstimciólI, "id.
eapimlo 1, p.1g. 2J y SS., Y capllulo 11 , pjl!:. 46)' ss.
~
j
U
 ".' ¡.
16' LA CONSTITUCiÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTA les LA CONSTlTUCIÓS 165

consti tución,l- o, como se podría también decir , que muestre una concor-
dancia e nt re la estruc tu ra social y k-gal. Po r ot fa parte, es necesario tener
en cuenta que esa identidad ideal no puede ser nunca alcanzada. Una
''·V·1
I
Da~
b .!lo-&i~ha
I ~¡.!o,
l i~ c ~ signf .ca d~ foin
d.eOOJ.nwac.1ÓD.JaJécnica
~ I"Qa~
~.dku1jUa
ti~.
lal como existe e ll el momen to deJ ealiz.ar el cambio de_la
En s'Plidg fprwal se ent iende
_ c ua l se modifica el
7o-ns-
co ns tit.ució n . ideal- no ha existido jam ás. y jamás existirá. No es tan t LtUcl 6 1 ~ En este sent ido es -o, por lo menos, debe de serlo cada \ 'cz-
5610 el hecho de q ue una const itución no pueda adaptarse nunca plena- rTiOailícaci6n del texto cons titucional. En la mayor part e de las const itu·
mente a las tensiones internas, en constan te cambio, de las fuerzas políti- ciones, las dis posiciones a es te r espec to se e nc uen t ra n a l fina l del
cas y de los intereses pluralls las. sino que no exiSle ningún . tipo ideal .. docume nto. La rsfom~ sm¡S! iyléilopal s;p .spltido _materiilJ, por otr a . p~ r­
de con s titución que pueda e ncajar poI' igual e n todos los Es tados. Las t !1.~ ~ol _ ocdpr Unj !; nl o eje e,nrnienda constitucio nal, e~to e.s,
di re rentes naciones se e nc ue ntran en el mo me nto de otorgarse una cons- el objeto al q ue d icho procedi mie nto ~ e refiere o se h3Jc[erido. En..c\
titución e n diferentes estlldos de desarrollo, y s us ind h,jdualidades na- proceso de reforma cons ti tucional.participan de u na forma de terminada
cionales es tá n demasiado difere nciadas para que pued a da rse un modelo los d e t e nta dore~pnwistQ ~ P9c.Ja;ons til ució _ mi s ma para.es te
~ i6n C9QsJituna ~ por o tra lado, ~ produce u na t rans-
consti t ucional aplicable-a todas por igua l. Y es esta mult iplicidad la que
produce esa dificultad me tódica de una teoría general de la constitución, rom ~ n <;.n•..J ~ al ída l: a f!2nfigJ¿ració n del poder políUco-de.Ja
así com o tambicn su inagotable incentivo. e ~ tru c l ~r:.!OC ~ ~el e9~i l i bri o d e intere¡,!:S•. sin que qued e a!;tualizada
dic ha, t ",: n s for"! a~n en el doq..lffi&.l1I9-Wnstit.uciCUlal; c Llex!o_ de a

.,.... La "1I¡(aciólI cOlls/it to cional
lJ?csdc un pun to de vis ta puramente teórico -y con e llo e ntramos en
el temo propiamente d icho- una const itución ideal seria aque l o rden no r'
mativo conformador del proceso político según el cua l lodos los de.'Iarro-
UOS futuros de la comunidad, ta nto de orde n politico como socia l, econó-
mico y cu ltu ral , pudiesen ser previs tos de ~ manera que no fuese
necesario un cambio de no rmas confonnadora¿JCada constituc ión inte·
gra, por as l deci rlo, tan sólo e l stal/( quo e¡¡¡istentcen-crmomento de su
nac im ie nto, y DO puede: prever el futuro; en el mejo r de los casos, cuando
esté inteligente mente redactada, puede intentar te ner en cuenta desde el
principio, neces idades fut uras por medio de _aparlados y válvulas c uidado-
samente co locad~s , aunque ulla fo rmulación de masiado elás tica podria
perjudicar a la segur idad jurldica. Asi, pues, hay q ue resignarse con el
carác te r d e compromiso inhe rcnte a cualquie r cons ti t ució n. Cada consl i·
tución es un orga n is mo vivo , s ic mpre en movimiento COIllO la vida m is·
ma, y está sometido a la dinámica de la realidad que j amás puede sel'
captada a través de rónnulas fi jas, Una consti tució n no es jamás idénti·
ca cons igo misma, y es tá sometida cons tantemente a l pallla rile; heracli-
tiano de todo lo viviente,
Estas inevitables acomodaciones de l derecho cons tituciona l a la reali-
dad cons titucional son tenidas e n cu enta sólo de dos maneras, a 13S cuales
la tcor ia general del Estado ha dado la denominación de ~E'1:WJ
I!,!cional y mutad'!!!. CD/mil (/ ~ i o l!a ,o El c~pto de re!Quna C.QRSlitudo-
19. Vid. G~ lIrnm
lin, 1919, pág. 25 Y ss.
elt Rede rl u rld Scltrille", editado por Eduardo Bcmstcin, Ber·
20. \'id , Jl!U.ma: , AlIgemdml SllIlIls/e/lre, pág,. 514; h. " Vcr{usll ugJii"durmg .,.
VerltUJUnllSWlludlrmg, Berlín, 1906. Sobre la traducción de eSIOS cuneeplos dcJ derech,)
publico alemán se ha de hacer una pequeña observación. V U{tl s 4'~Jind,m
constitucIón permanece intaclo, Este t ipo de m utaciones conSlLtUClo nalCS)
....se da e n todos los Estados dotados dc una constitución eSCrita y son mu-
c ho más frec uen tes que las Icform as COlls tLt uc lO na les form a les, S u f reo
cuencia e inte nsidad es de tal QI'den que el texto constituc ional eo vigo r
s erá do minado y c ubierto por dichas mutaCIOnes sufriendo un conside-
ra.,Ele aleJm ~ n t o dc la realidad, o puesto fuera de vigo r ...· ....
Las reglas cOllvellciOllales CtI I "glat erra. - A d ichas mutaciones cons-
tit ucionales les está, rob rc todo, garanti zado u n amplio espacio de acción
por el hecho de que e n todo Es tado cons t itucional, junto a l derecho
lrad',lcid? al caslellano gencralnk:lLle por reformll crmstiluciO/Ul/: esta es, pues, la de-
nomlllación que se l15a para dt.osillnar el problema lIenerol de la modifi"aeión de la
constitución; as!, por ejemp to, AVAU , en su tradu<:ción de la obro de Scll MITT, ha.
bla d e orefonna conslilLLdonat., p.111. li S Y SS.; GARCt.\ PtLI,vo, Derecho cOllsti/ucional
compa rado, Madrid, 1959, pAII. tJ7 Y n .; SÁ NC UEZ AGl'.STA, DertelJO poliljea, Granada,
19S9, pág, 397 Y SS., esp. 402, etc. Se SiIlIlC, pU"", la tennino to¡¡;ia usual rc~vando el
CO!J<:eplO técnico de enmienda consti tudonal para los casos en Que lo exija la fonnu.
lación del con ~ exto ( " jd , asi también 1;> Iraducr.ión de A~ AI. a la obra de Scluun
pág . 117, n~m . 11 ). En cuan to at 5CLilundo "oncepto Y e r{ou.n"'l;l Wa ud/""g, G,oReIA P';
uro, l oe, 01 .. ha propuesto la expresión m,t(lIción COll$ ,¡fuciOntd . Et LradU<.:lor sigue
aqul la sugerencia de Garel .. Pelayo por considerarla coocisa y correcla. Quizá de
UI!" ronna más plástica ~ncb c ~';¿ A ~ t a habla apuntando a eSIe: problema de f lllsea-
nllento amslirucio tUlI, aunque más bien puesto en relación oon la distioción elltre
conslituclones semántias. nomiruoles y norm:r.th-a.s, vid op. cit. 392·393. (N. d d T.)
21. Como un ejemplo OLnlClerlstic:u sacado de I:r. práctica de: la Republka Federal
Alcmaruo se puede ha.cer una referencia a la transfonnación del fedl'r:llismo establesi.
do en la I...cy Funda menlal, que ha dado OJmO U>luhado la posibilidad de q uc el part~ .
do mayori tario en l:r. f ederación, cn virtud de su preponderancia en la confil[Uración
de las m:r.yorías formadas pOr los partidos en los distin tos Gobiernos de los Uindrr
pueda coordinar y conjuntar la pollti....'\ de éstos y d e la Federaciúu; vid . AKSOUI
IIEINIlENIIEIMER , ~ F cdera ti s m and Ihe P a rty System; The Case of \Vcst Gcnnanyo, en
J:
Amtric,m Poli/jcal ·Scimu Rellit w, L11 (1958 ). Esta técnica pareció que iba a salir
también ¡¡in»« en la reciente disputa sobre el scllundo pro&rallla d e tclc.'isión has ta
",g ~ ha ~ rr.lO.SÓ ante el Tribunal Constitucional Federat (BUlu / ~ \ 'Mlf su ngse ri chtJ.

166 LA C(lNSTlT UC IOS y SUS CONTROLr.S IIORIZOST.\.U:S
conslituc1onal contenido e n la constitució n mi sma o concre lado en Icycs
ordinarias, se forma un derec ho const ituciona l no escr ito re nejado sobre
tod o en la c o nd uc ta de hecho d e los órganos e statales, El mejo r ejemplo
d e este d ere cho con s ti t ucional no proclamado en e l lexlO son la s conven·
ciones constitucionales (collstitlltio/lal cOllve ,ltiotl s) en InglaCr, ~ en
base a las cuales se desa r rolla a lli e l p roceso políticO, Vistas cn s u 10 lali-
dad , dichas conve nciones se p resentan como el sus t ituto de u na eo n s t ~t .u .
ción esc rita. Es to da lugar a que coinc idan la rdorma y la mUlaClOn
const ituc ional al adaptarse e lá s tica mente dic has com 'cnc io nes a la n:ali·
dad cons litucional modificada. Es bien cierto que recie ntemente se está
p rod uciendo e n este pun to u lla notable tra ns formaciÓn, ya que d e forllla
creciente r eglas que has ta ahora. han sido convenciones consti t ucionales
han ado p tado la fo no:! de ley.!'
_ Esta s reglas conve ncionales pu eden ser d ifícilmen te captadas a tra\'l.:s
d e u na p recis a deli nición. SC_ l!Stá 10 más cerca de su realidad c uando
s e las designa como aquellas form as de conducta d e los Órganos estalale!>
superiores que, basadas e n u n ejercicio d e hecho -preced entes-, son
cons ideradas cn general como o b liga torias. Es cierto que no p uc den se r
aplicadas e oac tivame nte por los t ribu na les y q ue .e n c~a l q u ier m ? m e . n~ o
cabe desvia rse de cUa s , pero s iemp re y cu a ndo s1ga vigente su eJerCICIO
cons ta nte son obligatorias, tanto para los d e lentado res como para los
des tina tarios del poder . Gran par te d e determinados fenómenos fu nd ;¡-
me n talCs para la con !onnació n d el poder político, que en o t ro s lugare s
e stán re vcs t ido s por p roposiciones jurídicas cons ti t ucionales en u na cons-
t itución esc rita, t iene n lugar en Inglater ra c n el ma rco de dichas regla s
co nvencionales: la transfor mació n de la dec is ión po lít ica moná rqu ica por
la d ecis ión pOlll ic.'l pa rlamenta r ia, la med iatizaciÓn ~c la coro na peLel
~ab in _ e t e, a consecuencia d e la c.ual ~I rey queda privado de todo ~e
poBt ico independ ien te. la part icipaCió n d e ambas cámaras e n la legisla·
cióñ " e l domin io d e la d inám ica política ejercida por el gabi ne te. y de l
gabi~e t e por e l primer m inistro. t • A pesar d e q ue n inguna ley les haya
2l L:l e:<prCllión se remonta a A. V. DICE\", LQ U' af Ihe C;:0IlSlil",iolr, a ho ra ~ . n sU
IX edición po r A. C. S. W" hll. Lond res. 1939. pig..417 ~ ss. VIl.I.. s?bre es to t an~l e n ~ t
mejor co noccdor a ct ualmenle 'úd d erecho oon slltuc llmal bn támc o J . h'UR J J:.~S liCS
Cllbi'!f!1 Gt)\'enlmelll, 3." e d . Cambridge, 19S9, pág. 3 )" ss. . a llí, el d erecho cons l ituciona l esta luido ha sido a lo largo de las genera-
23. 1.0$ mas r eeien tes ejem plos importantes son los Represenl3.uon o f p ~
Aeu, 105 dos Parl¡amcnt AclS de 1911 y 1949. el Cro",n. Proce ~ dln~ ~ Ac t de 1941, M lJ l ~ '
\eu of the C r owll Ac t de 1937. Hou s.: o f Commons DI.'iQual lfica lton Act de 1957.
2~ . Aquí se hiw, sin embargo. ilnpfe$Cindiblc el lransfonnar por le~' fo rma t el
,,<,10 absotuto dc la OJ,mal1:1 dc los Lor e~, que se basaba e n una rell.la coII" cncJona t en
un ve to tan sólo 5uspcns h·o. 10 que 51: ll evó a cabo el1 ambas P ~rh3men\ Act de 1911
(\ 4< 2 Ceo. S, c. tJ ) '1 1949 (12, 13 &. 14 Ceo. 6, c. tOl).
25. !lasta el Minis tcn; of the Crown Act Út! 1937 (1 Edw,lI &. t Gro. S. c. 33). el
iabinete y el pri mer minis tro no hablan sido citados oficialmente en absoluto. eXCl'1>-
10 en dos re re rencÍ3 s de pasada ~ n anti gua s 1cyes.
\
lA CQNSTITUCI ÓS 167
o to rgado jamás facultades gubernamcn ta les, y de que las decisiones lo- 1
mad a¡¡ por e llas carezcan juridicamen te d e cualq uier poder de mando, )
es tas reglas encu ent ran siempre una absoluta obediencia. Sobre co n ve n-
ciones s e basa la form ación del gobi erno por e l partido mayo ri tario
victorioso en las elecciones generales, la toma d e posesión d el cargo d e
primer ministro por su Hder, su !acuItad d e disolve r a la Cáma ra d e los
Comu nes y convocar nuevas eleccione s a travi!s d e la corona c uando el
part ido ma yo ri tario haya s ido der rotado en la Cámara de los Comuue::.
sobre una cues tión q ue le p arezca vital . d ejando de e sta manera al e1ec·
torada la decisión fi n al~ s tas elás t icas convenciones constitucionales tie·
ne n el m ismo grado de realidad const ituciona l que si estuviese n fijada s
form almcnh! como propos iciones j u r ídicas e n un d ocu me nto. A pesar,
pues, de que en esta silUación de hech o no cabe habla r d e re forma cons·
. li tucional propiament e d ic ha, ya que no hay nada concreto que (ueS\;.'
)
susceptible de ser reformad o, tam bién ha s urgido en I nglaterra el p roble,
ma d e la reform a constitucional com o d esviación d e las convenciones
consti tucionales exis ten tes o d e decisio nes polfticas fundamentales en
O
vigo r. Una ¡coda m u y.disc u ti d aJTln.tic .n e _ q ue _ e s t as.modi fi ~io es d e las
reglas c O . I!\'e n cio nal es.dbríalLc!ut~iE1 o ~10JYI 9 ~o .! . ~.!il:E'
,
s le riorme n te de fo rma. E\cbiscitaria ~ r medio de l!n_m_a nda to_ po-
nular_(en las elecciones ge ne rales electoral manda te)," Es ta doct ri na se
b-ªsa, es c ierto, en el sano j uicio de que en un Estado d e mocrático el
pueb lo, organizado como elcctorado, e s e l q ue tiene q ue tom ar las d (.'Ci-
siones fu nda menta les, pe ro no ha podido im po ne rse e n la práctica fre nte )
a las criticas q ue cont ra e lla se han hecho -dent ro de la m ás recie nte
his toria política se pued en obtener ejemplos a su favor y e n s u contra-,
de la l manera que u na mo d ificación d e u na com'ención cons titucional
reali7.ada por el gobierno con su mayo r ía no es i nvalida por el hecho de
r no haber sid o c u bierta por un mandato electoral.
... La mwaciólI cOll sf itucional ell los E stados U/lidos. -l)csd e u n p ri mer
)
momento, los Estados Unidos gOl.3 ron d e u na constitución cu yas dis posi-
ciones fueron ta n fe lizmentc redac tadas, e s pecial m ente las refe re ntes a la )
dis tri bución de c o mpetencias e n tre e l E s tado e ent ral y los Es lados miem-
br$'. <lu e por medio de la in te rpretación j udicial p udiero n ser a d ap tadas
. a las rela ciones s ociales somet idas a un c ambio constan te, Pero, tambii! n
t ... ciones tan modifi ca d o por e l uso const ilUc lonal no esúito q ue los pa dres
de la Cons tituc ió n d e 1787 tendr ía n realmente que hacer un gr an csfuerLO
para reconocer s u c reación. Es tos hechos son ya b ien conocidos. En pri·
m er lugar. habría que aludir a l con trol judicial que se ha co n ver tido en l'¡
•
26. Vid. J r_"lil,cs, (lp. cit.. pago 593 y ss.
V'
168 LA tONSTl T UC IÓN y SUS CONTROLES 1I00HZONTALES
pilar de la democracia americana. Pese a que ninguna expresa atr~bujón
de com,pctencia en 1Q. Constitución misma autoriza a los tribunalcsJ¡;de.
rales a dcp lar¡lr inaplicable y. por lo tanto, anticonstitucional una ley
aprobada por el Congreso que está en contradicción con la Cons.lrtución,
la competencia del cOnlrol judicial ha quedado enraizada de tal manera
como norma constitucional no escrita desde la hazaña del e/liel lflstice
J oho Marshall a principios del s iglo XIX," que en la actualidad solamente
podría ser diminada por medio de una enmienda constitucional expresa,
y aun CS IO parece dudoso en virtud de la cláusula $upremc law af lile
lond e n el artículo V de la Cons titución. Otra regla convencional consistió
en que ningún presidente debería detentar su car go durante más de dos
períodos, prohibición ésta que, t ras la tercera elección (1940) de Frank.lin
D. Roosevell, adquirió fuerza de derecho cons titucional estatuido en la
enmienda XXII (Ql11tmdmetlt J, por m edio de una norma adicional a la
Constitución, aprobada como enmienda constitucional ( 195 1). Otrujem-
plo más de la superoi ~ i6n del texto de la Constitución por ¡';práctica
cons titucional, que es dond..e yace la esencia del fenómeno designado glmo
mutación constitucfonal, es el u so del derecho de veto presidencial frente
a las leyes aprobadas por el Congreso.18 Según su sentido originario, el
veto del presidente le'nd ría que servir tan sólo para impedir la entrada
en vigor de una ley del Congreso que e n su opinión fu ese técnicamente
defl..'Ctuosa o materialmente inaplicable. Durante más de un siglo se man-
luvo dentro de este marco limitado, tras el cual empezó a desarrollarse
dando la posibilidad a l presidente de oponerse a una ley que le pareciese
poco deseable por razones políticas. Esto ha tenido como consecuencia
que el p residente, en contra del principio de la separación de poderes que
dom ina la Constitución, se haya elevado a la misma calegoda de..P.aJ;me, __
en el proceso legislativo que ostenta el Congreso. El veto se h a r;:~iJ ertido
en una de las armas más poderosas del poder presidencial, salvo en el
caso de que el Congreso esté en si tuación de anularlo con la mayoría de
los dos te rcios prevista jurídico-constitucionalmente . .Q1.(0 e jemplo ~ ~ac·
terístico sería la erosión del federalism o en su.estruc tura jurídico-consti-
tucional, por medio de las subvenciones federales a Jos Estados, que de
esta manera se han convertido frecuen temente en verdaderos pensionis.
tas de la Fede ración, debiendo sQmele.rse, en los campo~finl!Cds
las subvenciones federales, a las indicaciones y s upervis191l.de la.F:('d~r-
t"" • -~ , -,<= ~
clón.'· Todas estas mutaciones constItucIOnales profundamente _enraiza-
das en la diná m ica constitucional han. tenido lugar sin una .enmienda
cons titucional form¡ll.
27. Marbur)" v. Madisotl (1 er. 127, t803); cfr. I..ooWL'ISrEIN, Verjassungsredll
Imd V erfassutlgsproxis, pjg. 32t y ss.
28. Jbid .• pág. 271 Y ss.
29. lbid., pág. 116 y S~.
LA CONSTITUC i ÓN 169
"f' ~Qt¡ CQ/lstitllcior¡a/ en Frat¡cia. - En es te contexto se puede
hacer una referencia al eu ríóso fenómeno del u so consti tucional que se
practica, no ya sin una proposición jurídica consti tucional válida, s ino
neutralizando y has ta poniendo fuera de vigor una de estas nonnas jurí-
dicas. Un ejemplo adecuado, cuya im P.Q!j~eG el d_e?ar.wl1o...politico
dc..Francia dificilmente puede ser exagerado, es la a trofia del $Ierecill! de
disolución del presidente frente al - Parlamen to (Ley constitucional de 25
d ~ero de 18is, art. S). Bajo la In República se hizo uso de este
derecho tan sólo una \'ez, con rasgos de golpe de E stado -el fanlOSO
seize It/Qi de 1877 del presidente MaeMahon- . El comple to fracaso---elec-
ción de una mayoría en la cámar a hos til a l gobierno- condujo a la
atrofia absoluta del derecho de disolución bajo la 111 República con las
conocidas consecuencias políticas de la supremacía parlame ntaria y de
los frecuentes cambios de gabinete.'"
Otra prueba más de que el u so constitucional puede anular a una
proposición jurídica const itucional expresa, se encuent ra en la prac tica
francesa de las leyes de autorización por medio de las cuales el gobierno
está en s ituación de ejercer, en e l marco de los plenos poderes (pleins
pouvoirs) o torgados por e l Parlamento, la legislación en forma de regla.
mentas gubernamentales con fu er7.a de ley (décrets-loisJ. En las últimas
décadas de la III República este disposilt\,o.q ue en sí no era en absoluto
an ticonstitucional, había producido una erosión de tal grado en la fun-
ción legislativa normal del Parlamen to, que la Constitución de la IV Re-
pública (art iculo 13, fra se 2) prohibió expresamente la delegació n de la
funció n legisla ti va. A pesar de esto y bajo la fuerza de las circunstancias,
las leyes de autorización surgieron de nuevo, llegando a ser expresamen·
te aprobadas e n su nue\'a forma por el COllscil d 'I:.tat como práctica no
·1 anticonsti t uciona (.S,
O tra contribución más a l hecho de la mutación cons titucional se en-
30. 1A.dcsu,,¡udo del derecho presencial de disolución ha continuado en la I V R,,-
publica pése a la facilidad-constitucional otorgada a su ejercicio. El uruoo intento-del
g"iliinete Edrar Faure (2 de diciembre de 1951) acabó en un fracaso poHlico; "id.
DU\'I:RGUI.o p. cit., pags. 452-451, 491-492. El derecho de disolución ilimitado concedido
al presidente por la COnstitución de la V Repubtica y que no necesita ni el" refrendó
_ con
ministerial se ha oon"ertido potencialmente en el arma más poderosa de de GauUe
contra el Parlamento.
3]. Esto fue oonscll"Uido por la ayuda de dos cotlslilUcioncs jurídicas. Esto es.
por la ¡,,¡-cad r e, en la cuat el Parlamento fija tan sólo el marco de la polltica 1<."IIisl:lo·
tiva, dejando su posterklr desarrollo a los I-eglamenlos del rubiel-no. y a través de ]a
in¡:enios.a distinción entre aquellas materias quc dada su naturaleza son accesibles a
la regulación por vía reglamentaria de aquellas que necesitan una ley formal parla·
men ta ria, siendo el Parlamcnto mismo, como instancia legislativa suprema, el que
efectúa dicha dcmarcacióLl en el proccso llamado de .délegalisation. (de1egalización).
La distinción fue aplobada por el Canseil d'etat, avi s dc 3 de febrero de 1953 (publi-
cado tambi~n en la Reme dc droi/ public, 1953, págs. t70-171). Sobrc la cuestión de
los d écrels-lois, de los plei"s f'Ouvo irs y de las /oiS-l;odres, "id. OUVEIIGF.II , op. cil., pá.
gina 488 y ss.
I
l
170 L \ CONSTlTU CION " sus CONT ROLES 1I0R1ZONTALl'.S
c uenl ra baj o la Const itución de Wcimar -cuya observancia, como es
bien sabido, no es taba sujeta a control judicial- en el uso que la prác-
t ica cons titucio nal h izo d el a rticulo 48. Conce bido originalme nte ta n só lo
como e l ejercicio d e un a m plio poder de policía para s up rim ir a h eracio-
nes del o rden y de la seguridad pública, el articulo 48 se co nvinió en
seguida e n la base de la d ictadura const itucio na l y con dIo e n el a riel e
que u saron los dClc n ladores de l poder, indiferentes ante la Cons ti tució n,
contra la democracia de Wc imar."'
-
La refo r ma colIs /illlcio/lQ/
Volviendo aho ra al problema p rop iam e nte dicho de la reforma cons·
titucional, que sola me nte su rge en las cons tituciones escri tas, lo p ri mero
que habría que p regu n tar es bajo qué circunstnncias es necesa ria o es
motivad a dicha re forma. No es pOSible esta b lece r a q u í c rilc rios ge ncrn-
les. En prime r Jugar, I ~ m odi fi c a cion ' es que cxper ime nlan)as relaciones
socia les, económicas o política s son las respoosa b tes d e que u n a no rma
constifuciOñii, q ue pareda r a7.ona ble y suficienle e n e l m o mento d e c reár
l<;t COns tit üCi6 n. haya perdido s u ca pacid a d fu nciona l y t cn ga ~c r : pol '
lot"'i nfo. cOriíplel ad a, eliminad a o aco plada d e a lguna otra mane ra a la.!
n ucvas exige ncia s e n interés de un desarrollo s in friccio nes d e l p roccs,.9
político. Pero d e una casu íst ica no se puede deduc ir, teó rico-cons-
ti tucio na lme nte , una lis ta d e ca tego rías ge ne rales sobre la c ausalidad d e
la reforma const ituc ional.
. ___ ~ Lagwlas co " st ilu c i o;~ (JI il'.- Una rcfo ilna constituclon31, q ue aq uí su r·
ge en la fo r m a-de compleme n to cOlls l ilucio nal, se puede p roducir c ua ndo
la co nst iluci6n cont iene lagunas que deben ser c ub ie r ta s con e l fin de evi·
tar q ue q uede e nto rpecido e l proceso polít ico. Estas l3~ n a sy ~ c n se r
d escu bie rta s u ocultas. Una lagu na co n s t i t u ci onalt! e sc~Wl\ exis te cua n·
d o el pude r co ns tituye n te fu e conscien te d e la neces ida d d e una regula -
ción jurídico-co ns t it uc io nal. IJe ro por d e te nninadas razones omito hacer-
lo. l!!l-cjc mplo d e: es!~ es la c ues t ión refe rente 31 régimen d e d densa
."
m ilita r en la Ley Fundamen ta l de Bonn. Al Consejo Pa rlame n tario le pa-
reció en el año 1949 ino po rtunO, por razo nes d e po lític a e xte rior, regula l·
e l régime n de d cre nsa . Cuando se hi zo necesario una co n t ri b ución a le ma-
na al sistema d e fe ns ivo d el mu nd o occiden tal, la inevita ble a t ri b ución
32. Vid . GI;Rt ~ KI AN50:: I\ UrI., Die l 'crf/J$$lwg des Deu Ischen Rcichs " Q I/I /J . .,4.1/-
g"SI, / 919, Vu:rte Vellrbeil l/" " 14 ed ., Berlln, 1913, P~i . na y S$. E5 ta interpretació n
tan :unflliada fue autorizada por los tribunales, 1Iiiemprc que tuvict"on uculón de
hacerlo • • sl CQnlO por los comentaristas de ta Consti tución. y no fue jamás cri:ieada
tampOCO por el Reichsta¡; sobre ciertas excepciones sin importancia "id . op. cil.,
p á.g . 292 Y $S. Esta aprobación ca si u n~i mo: queda eJ< pli....da no tanto por el hle¡is-
lente controt j ud icial como por la misma tradición autoritaria de la rama . Iiberal_
de la ciencia. del derecho publico atemán.
1
I
u CONsn TUC lóN 171
ju ridico-cons tilucional de d icha competenc ia a la Fedef3.ción se llevó a
cabo--tras u n d esafortunad o intcnto de introducir la por la p uerta trasera
d e la com petencia fe deral so bre ac uerd os d e derecho inte m acional- por
medio de la ley cons tit uciona l de 1954 , que com ple tó el catá logo d e las
ma te ria s legis l:l tivas de cxclusi"a com petencia fe d eral e n el a r tí~ u lo 7J,
a l imer ta r la correspond iente d isposici6 n e n e l nú me ro 1 d e dicho ar-
t ículo. u
Po r o t ro la d o, ~ n a lagu na cons t itucional ~ se p roduce cuando,
en el mome nto d e c rea r la co ns t it ución, no e ~ o no se pudo p reve r
la necesida d de regula r lIorm n!ivamcn te u na s ituación de termina da. AqlJí
se pod ría cita r l a enmienda XXII d e la Const itución a ~eric a na que esta·
b leció la p ro hibición d e que nadie f'dese no m brado preSId en te por más d e
dos ~ íru!.os, " E n e s te con te;.¡ to se p uede hacer a lus i6n a la más im por-
t;;;te de todas las lagu nas consti t uciona les ocultas: e l desa rro llo d el p ro -
c eso político e n los t ipos de gobierno parlame n tarios -esto es, a que lla
forma gu bernamental q ue r ige en la m ayor par te d e los Es tados d e ma-
crát ico-constitucionales- no está e n a bsolu to c3ptado juridico-constit uc io-
nalmente y , has ta quizá sea neccsario d ecir, no es en a bsoluto s u ~e pt i b~ e
d e u na lal ap reh ens ión. As í, no exis te n inguna no r ma que d e te rmme baJO
qué circu nsta ncias están p ermit idos o pue de n ser p uestos en marcha e l
" o to de no confianl'.a o la disoluc ión parlam en taria, disposit ivos parla.
men ta rios q ue se condicio nan y complemen tan. Se pod rá de te r m ina r cons· o
t itucio nalme nte el marco fonnal d e s u e jec ución, pero no s u causa o )
mOl ivo. Es c ie n o q ue recie nte mCnte se h ace pa lpable la necesidad d e
precisar las reglas de juego d e la ges tió n pa rla men taria; lo s dif<':rc n tes ()
inten tos q ue se ha n hecho e n e s ta direcció n, y q ue puede n ser aba rcado.s
bajo la consigna de c.eio n~ l iz.a ció n de l pode r po lÍlico. , .no h an consegul'
d o hasta aho ra, sin embargo, un éxito com pleto. A este res pecto, se pu e·
d e n citar, por e jemplo: la necesidad d e una in"est idu ra p a r l am e n ~ari
con u na mayo ría absoluta del p ri m er m inistro, d esignado po r e l p reSiden-
te en la I V República francesa, o la inserció n d e los llamados per íodos
d e «enfriamien to» e nt re la pe tici6n p resentada por e l gobierno pa ra pla n·
)
tear la c uestió n de confia nza y la vo ta ción su bsiguiente , o la m ism a m e·
d id:l d e p rudenci:l res pecto a la p ropuesta d e un "oto de censura y b
cor res pond iente \·o tación, o la neces idad d e una rna)'oría cual ifi cada par.!
la ca ída d el gobie rno (a r t ícu lo 49. párr afo 2, y 3rt íc ulo SO, pá rrafo J, d e 1:1
Cons t itución fra ncesa d e 1943)."'
33. Lc:y de 26 de tnal"ro de 1954 (DGIlL. 1, pág. 5-1), que ent ro en \i¡or el 5 <le
ma~'o de 1945 (BG BL. 11. J>tiS . 628). La tesislación necesa ria para la ejt.'CUCión de csta
norma hizo n...~es a r i a una serie de enmiendas COIlSlilllcionales contenidas en la ley de
I <} d.- rn¡¡rro d e t<}56 (DGB L, l. pá¡¡. 11 ).
J I. Vid. I..oEWr.."';STEIS. V ~ rfa sm r i $feclt (Citado nOl;l 15 de eSIl! cap.), pág. 265
)' sia"wntcs. .
JS. La ;'l'·estidur.. ud I,rimer rninistro con una rna}·oria absolula probü ser I:OU
 172 1..4. CONSTITtX l6N V sus CONTROI.ES HORIZONTALES LA CONSTITUCIÓN 173

Ocasionalmente, se suele imercalar -en una constitución el elemento rio." Por ello. también se puede apreciar la huella autor ita ria en las
licm~ con el fin de raciona lizar el proceso de reforma constitucional, disposiciones sobre reforma const itucional en la Constitución de de Gau·
estableciendo obligatoria mente la posibilidad de una revisión consti tucio- lIe de 1958.' •
nal pcriódicl1."" Pero por una serie de razones este dispositi\'o no ha
probado su eficacia. Algunas constituciones son tan corlas de vida que -. ( La reformeJ cOlIstitllciollal ell SI/iza. - Emre todos los Es tados ac tua·
ya habían caido antes de que se hubiese alcanzado e l plazo previsto, les, Suiza es el que presenta la distribución más amplia en la competen-
o:omo fue el caso en Polo nia; en Olras, esta dispos ición solamente tiene cia parn fa reforma c~ t ucional.· Se suele dis ti[lguir allí e ntre la
valor en el papel, ya que ni e l pueblo ni el parlamento tienen ninguna revisió n fOHíI-y paici:if. Las revisiones parciales fue ro n y son eX1r1!.0rd ina·
influencia en la dinámica constitucional, caso éste d e Portugal bajo Sala· riameote frec uentes, de tal manera qüc la Consti tución rederal suiza, s i
zar; o la revisión, aunque sea en general considerada como necesaria, se prescinde de a lgunas cons tilUcioncs d e los ESlados miembros de Esta·
conducirla a tales dificultades que se la ha pospuesto ad ca/elidas greJecas dos Unidos, es la consti tución que ha s ufr ido más reformas. Desde 187"
ente r rándosela con todos los honores c n un comité , como en las Nacio- hasta hoy, han tenido lug;Jr n ada mellas qucJUlinJ\\ y Qo~"enmicpda. En
nes Unidas. t:!...Procedimiento de reforma part ic ipan con s tiu ci0.!l1~n l C _ tod ~s
de tentadores del .poder - las JI..9S_ _ secciones_ ~!l) fLe_E ~samb l ea

-<=' E/lugar riel «pollvoir constitllant •. - La cuestión central. sin e mbar·
go,- de la reforma constit ucional es: ¿ dónde _está su lugar político? 0, vis to
sistemát ico-constitucionalmente, ¿cuáles son los órganos estatales autorl·
,.
~d _ os. o en su caso obligados, a tomar la iniciativa de refor ma y lleva da
entonces adelante? l..!! ideología del Estado .c ons tit ucional dcmocrá tico
exige que la compe tencia para la reforma constitucional no sea e l mo·
Qopolio de un único detentador del poder, sino que debe de estar lo más
distri bu ida que sca posible. Todos los detentadores legítimos del poder
..:...gobierno, parlamento y el pueblo o rga nizado como eleclOrado- deben
poder participar e n e lla. A t ravés de la má:uma dispersión de esta par·
ticipac ión, la rdorma constitucional realizada adquie re el más amplio con·
senso y. con e llo, la más elevada legitim idad. Si se permite e¡¡presar e l
problema.de la situación del pollvoir cons tituant en- ro nna 4,e J!lÉima. se
podría deci r: soberano es aquel e nt re los de tentadores del poder que
decide sobre la reforma cons titucional . El ma terial de derecho compara·
do has ta permite sacar la conclus ió n de que a partrrde la técnica de
reforma conSlilUcional aplicada respectivamente. se puede deduelr el ca·
rác ter político del régimen. AII.í, do nde tanto la competencia para iniciar
la reforma como la capacida¡J para llevarla a cabo radica fundamental·
mente en el ejecut ivo, se trata de una fonna dc gobierno autori ta·
federa l, los can tones y el e lectoaulQ-- Y.E gobierno también •....POr lo
m'enos de [arma indirec ta. Pueden tomar la ini iat' a tan to la Asamblea
Federa.4.gmQ el elcctora¡JQ, ~o en este caso_ necesaria la petición ~i!
50.000 ciudadanos suizos con derec ho de vO , tq~ O Para toda rdonna cons-
tit ucional, independientemente ¡Jc qué órgano la haya pues to cn marcha,
37. Esto puede ser comprobado ya hasta en los m:l.s an tIguos rcglmeuc$ auto·
ritarios que se concedieron una constitución. SC¡ .... n las dispmicioncs de Napoleón J.
9.-S<:nado. cuyus miembros e ran sus c riaturas , ef«.tuaba la n:forma con s titucional a
tp.vé$ del st!mztus_ccmsldt. La Constitución imperial de Napoleón 111 (articulo. U ), fu,",
fiel a este modelo. El Senado podía no sólo efc<:tuar enmiendas consti tucionales. que
e-ntr.tban entonces en vililor tras haber sido aprobadas par el jde del ejecutiv\!o sino
que también es taba expresamente autorizado (articu lo 27) para cubrir la¡unas C?I~.
tmx:ionales e interpretar la Constitución misma. Sobre la prepOndera ncia del tI",SI'
dal te en la Constitución polaca de Pilsudski (1 953), \'id . KAIIL l.\Ic,.....·t:....STIlL... , . 0.,,,
Siiitsprisident_, en Archiv des üffentli1:hell Rec:hts, \"01 . 7S (1949), pá¡. 167 y ss.
33. Articulo 89; sobre esto D U\"I:II.{¡I¡II, op. cit., pá¡¡s. SlO Y 626 Y u. Si hay lu¡rar "-
una \'otación sobre una n:forma roOS lilUelonal e n el ParlamentQ convocado en Con·
no está excluido que el pres iden te. con a yuda del Senado. cuyo elemento prin·
: •.:e, C. el rurat. pueda imponer una refonn3 constitueion31 que se3 rechazada rad io
a.i~! ·o ,ia de 13 Asamblea Nacional y oon d io de l pals. (Vid. D....,,'EJlGER.
op.
I de 1 81~, a rticulo 11 •• 123. Confrontar el manual c.lás;C!?
do Bundesstllursrecht, ZUrkll, ¡>:ir. 850 y ss. Una Iilran
realizadas ttcnen por objeto la dis tribución
vid. lambi.5 n · sobS,l:
I "'

poco apl'Qpiada para tlar I!li tahi tidad al gabineu: que rue elimi nada por una enm ien·
da const imcio nal de 7 de diciembre de t954: ~' id. DU\'EI!.GEIl, op. Cil., p!ig. 4lI4 . Sobre
el problema de la .nu:;onnliución del poder político_ ,·id. e n general B. M IRkllltm·
GUI!YZEVI'I'Cu . Les CQlIstÍ/utlOIlS modu ~s, París. 1951, \'01. 1, pág . 14 Y SIi.
36. Ejemplos: Portu gal (Constitución de t933 en la fonna de 1951). articu lo 176
<¡",riodo de 10 añ05 tras In u ltimn rev is ión constitucional. reducibte a S por un
acuerdo aprobadO por una mayoría de dos terci05 de la Asambl ea Naciona l). Polonia """,
.". ~i, ~!.ao", I para
(Constitución de 192 1), articu lo 125, p~rao .. (25 años tras la adopoción de la Cons. confederados J Pa rlamento ) están de acue rdo o De tod:u formas , en caso
titución en sesión conjunta por el Sejm yel Senado; Cart~ d e las N3Cione$ UlIidns, apT05iCion-;-- la Asamblea. Fcdt:-ral puede, simultáneamente. presentar su propia 11m.
articu lo 110 (10 años tras entrada en \ · i~or). pues-ta para- votac ión.

LA CaSSTlTliCTÓS' y sus COS TROLES II<!.RIZOSTUE.<;
e l refeo.:na.um (Volksabslimmllllg} es absolUlamente obligatorio. En la
votació n definitiva tiene q ue pronunciarse a favo r· de b refo rma eons titu·
cional tanto la ma}"orí;;¡ de lodos los ciudadanos s uizos que participan en
ella, com o la mayo ría de los e le c torados de los cantones. H;;¡bl·ía que se-
ñalar, además, que si bien al gobierno federa l, esto eS, ;;¡1 Consejo Federal,
no le es tá atribuida ninguna posición oficial en el marco del procedimien·
to de reforma constitucional -aparte de la obligación de t rans formar en
fonna de ley una p ropuesw de iniciativa presen tada por los elec tores s in
formulación precisa-, acabará, s in emba rgo, por in tercalarse indirecta·
m ente e n e l proceso: por una parte, puede present;;¡r él mismo una pre-
puesta d e re forma a la Asamb[ea fe deral, que, segUn 1.. prác tica cons-
titucional, 1.. trata rá bajo cualqu icl· ci rcuns tancia como si fue ra su prop ia
propuesta ; por otra. la inten;ención g ubernamental se deja semir a tra·
vés del principio adop¡ado por la Asa m blea Feder.al de no Irata r ninguna
inici3th'a de re\'is ión sin q ue e[ Consejo Federa l haya expresado su opio
nión a l respec to por medio de un informe. ESlo coloca a l Consej o Fe deral
en situación de ejercer un veto suspensivo." El p rocedimiento de refo r·
ma const itucio nal s u izo mues tra considerables defeclos técn icos, pero se
distingue por la mád ma participación de todos los órganos estatales
- Parlame nto, gobierno, e lectorado y cantones,
.l( FreCt/ (:r/cia de ta r e{orma cOll stilUciollal. - Si se pone en relac ión la
frecuenci;;¡ de la reforma cons tituciona l con la duración - [arS"l o corta-
de la vida de una cons titución, se debe ria de pensar que cua n to más vieja
sea una constit uc ión, ta nto más necesi tada estará de ser reformada. Es,
s in embargo, el hecho que las m ás antiguas constituciones no son en abo
soluto m ás achacosas que las nuevas, y que, por (>1 contrario, su elen prc....
sentar una sorprendente fi r meza renejada e n [ a rareza de refo rmas cons·
titucion;;¡les a las q ue se han visto sometidas. Esto vale sobre todo para
la Constitución rcdem[ ame rica na que deICn ta,'OO n s u afio de nacimiento
1789, el decanato de las constituciones actuales, así como t~lbién el ré·
..:ord de máxima duración en absolu to. Desde su gé nesis ha n sido añad i·
d;;¡s lan sólo 23 ali !ldwIS'~ -la técnica que alli existe para la refor-
ma cons ti tuciona l- y entre éstas, las 10 primeras, que abarcan los dc re·
c hos fundamen.talc:s, no cuentan en absoluto, ya que fueron pr e ~ 'ista
dese" el principio como parte orgánica de la Const ilución ." As í, pues, los
41. Ii UGlIES, Op. cit., p!ig. 1J7.
42. El IlÚmCro IJ fue :alc.anzado en la prima\"cr:a de 1961 cuando un ,ml~"deHt
( XXII I) aprobado pOr el Conllrcso en 1960 y p resen tado enlonces a los Estados miem·
bros fuc aprob:ado por la Legislatura del 3& Euado. Con dio quedó lin:atmentc garan·
tizado a 105 ciudad::lnos del distrito de Columbia, Que se encuentran en Washington,
el derecho de \'013r en l::t.li elecciones federales; sobre esto Lom\'lt..",STlJS, Verfuslun,.
sr«hr, p1g. 51 Y ss.
H. Sobre la rdorma conslitucional en Estados Unidos, en ~ enrl, d r. lo&
\\'l:.'<sreIN , V .. rfllS5wIglredll, pá~
. J5 Y !<S.
LA CUSSTlTUClÓS 175
ame ricanos, co n trece enmiendas cons titucionales en más de siglo )' tre ~
c ua rt os se ha n mos trado ext raordinariamente rescITados respec to a la re·
forma ~onsti t uciQnal. Ade más, entre es tas trece, apenas ha)' alguna de ver·
dadera trasce ndencia pa ra la estruclura cQn~tiuo n a l , si se prescinde de
la enmienda X I V efe<:tuada tras la guerra de Secesión. Esta prudencia
sólo es comprensible si se tie ne en cuenta que el pr ~cso de a co mod~ción
de la Consthución 3 las condiciones sociales cambIantes de la soclcdad
moderna ha tenid? lugar a tr3vés de la interpre tació n de cier l a~ d ispo-
s iciones constitucionales por los tribunales federales; en especial, amo
pliando las cláusulas consti tucionales de la seció~ 8 del artícu~o 1, tales
como _comercio_, .. bie nestar general_, y por medio de la téCnica de las
competencias implicadas se ha realizado, sobr e todo, la tarea de eq ui~a r
a h es t ~ u ct ura federal de la Consti tución con los necesarios rasgos UnI ta·
ri9s. La m isma observ;;¡c ión de que viejas cons tit uciones, I ~or 1.0 gelleral,
están menos som e ti das a cambios q ue o t ros textos constituc IOnales de
más reciente fecha, se t iene q ue hace l· lambién ante las Constituciones
de Suecia y No ruega , así como ante las de Bélgica y los Paises Bajos, per-
o
IClleciendo todas ellas a l grupo de las más anliguas." Las nl1.ones para
esta estabilidad constit ucional r..ldican por una parte en la e xtraordinaria
dificultad a q ue está sometida cua lquier reforma constitucional, pe~,
sobre todo, en el hecho de q ue la práctiC;;! estalal ha efcct uado por mCd,1O
de mu tac iones cons t itucionales la acomodación a las modificadas rcl;;¡elG-
nes sociales, con lo cual no ha sido necesaria una reCo rma constit ucional
de tipo frontal. Esta situació n ha producido, por otra parte, tanto en la
masa del pueblo como e n los d etentadores responsables del ~ e~ , un
a lto senti mie nto dc respeto frentc a la ley fu ndame ntal, un sentlllllcnto
constitucional," que por lo menos en los E s tados Unidos ha dado luga r a
una milologfa cons titucio nal en la que la Constitución fede ral .tiene el v;;¡·
lor de algo sagrado. Cuanto m ás se h a iden tificado una nación .co.n s u
\ constitución, ta nto más rese rvada se mues t r.a en el uso del procedImiento
de reforma consti lUcional.
L\ T~C"tA 1)"- L\ REF O ~ IA CO~ S TltJC I OSAL
Tl-lcnicarncnte un .. reforma cons tit ucional solame nte puede e fe<:tua rse
,:u:lndo se aiiadd a lgo al texto existente en el mo menlo de realizar la
modificac ión -suplemento-, o bien se sup rime a lgo -su presión-o bien
se s ustituye el texto existente por o tro ----cambio-. El proced imiento
-14 Dinamarca se \'io obligada por una sede de razones, sobre todo por ta eli·
minac·ión del sislema bicamc:ral Y la introducción de 1:1. s~.i6 n remn¡~a :al trollO, a
~ u S litu i r ta Constitución 19 15 por u n nue\"O le:<to ConSlllUClonat del ano 1953.
45. I'id. ¡ufrll , pág . 199 Y ss.
 176 LA CONSTlTUC t¡)N y sus CONTROLES H ORI ZONTA I. "..$
puede extenderse a va rios artículos o tan s610 a UDO, a una parle de un
art.ículo (párrofo o frase) o a varias palabras. o tan sólo a una palabra
de n t ro de u na frase.
_ Mayorias rnrlamctllaria.s cuqlifiCQdas. - La norma cas i ge neral en
nues tro ticm¡X;- sobre el p rocedimiento de reiOnna constitucional es que
en él participen prepondcrantcmcntc los órganos legiSlativos, y de que se
':.(CctÚc «por vía Iegisla tiv:u.'!. Aquí existe nuevamente la regla gene ral
de que el procedimien to de re[orma constitucional en comparación con el
procedimiento de legislació n o rdinaria esté sometido a unos req uisitos
de te rminados que dificulten su realización. En este punto surge el dilema
con el que ha tenido que enfren tarse constant emente e l legislador cOllsti-
tuclonlll desde el siglo XVIII: si los requisitos pedidos se pueden cumplir
fáci lmente de tal ma nera que la refo rma conslituciona l puede ser efectua-
da en cualquier momen to sin ningún impedimen to esencial, se producirá
I.A COS nH J C I Ó~ 111
peligro de procedimientos de reforma excesivamente difíciles. o excesiva-
mente fáciles.
La técnica para dificultar la refo rma cons titucionaLque,_introducida
meferenlemeote ,desde el principio_deJas constiblciones escritas, ha de=
jada probada a mpliamente su efiS03ci;l, ha J!ido la de exlgi r Jl;¡yorf~ p~ r­
lamentarias cualificadas para Ja ado pcióp. d!:. la ley enmendando_la cons-
titución. Con ello, no sólo se alcanza rá un consenso m ás am plio entrc
los il3DidosEEgidos en el parlamento y entre las f ue.l'zas socialcs lepre-
sentadas por ellos, elevando as! el grodo de la legitimidad d e la reforma ,
sino que ta mbién se concedcrá a la minoría disidente un veto que puede
jugar el papel dc un cficaz cont rol intraórgano.·· Es ta técnica supon<;
un cerrojo frente a las manipulaciones abusivas de La m ayoria parlam en-
taria, radicando aqui un regulado r de la dinámica politica cuya importan-
cia difícilmente puede ser exagerada ." ,

t
pauta que se suele t; n cont~ r actualmente en mu c h ~si
una situación que invite a la mayoria parlamentaria que se encuentre en
I
el poder a moldear la co nstitución según sus intereses. E ste peligro se
r ~ i s it o
que QtLº-P.rácti¡;;Q.dcJos ~roe.icaDQS
~
aplicó desde un 'pn, cl p ~ e ~E. ,
produce especialmente en aquel part ido mayo ritario que, gracias a s u do-
minio de los medios de propaganda, es tá ta n enraizado en el poder que
no puede temer ser apartado de él. S i, por ot ra parte, ~g n ci a s l2ara
~" de una ma)'ori.!! de dos tercios el cuerpo legislat IVO, para ¡
aprobadÓn(k liña- rcfurrna cons titucional. También Weim ar ( a,rtJcu~o.
párrafo 2) y Bonn (a'rfículo 79, párrafo 2) ha n ad o pt ~ d o es t'a dlSposl,Ctón,
76,

llevar a cabo una reforma cons titucLonª1 son tan difkilcs de cumplir q ue Sin emba rgo, ocasionalmente se encuentran también olrns solUCiones
solameñíepo<lraTcr efect uada en el caso de un consenso extraordinario, como tres cuartos o tres qui ntos,
~ e corre el peligro de que una enmienda necesaria no p ueda ser realiza· La exigencia de requisitos especiales para la refor ma constitucional
da, o caso de q ue lo fuero, seria a costa de un conside rable re traso. An te dio"'o casión a~"- di s t iñc i óñ, eñ ¡;actualidad com pletamente su perada, en-
una d inámica constitucional tan est rangulada, cl proccso político busca tre consti tuciones rlgidas y flexibles, SCgUD que eltista o no exis ta un pro--
e~lIon ces canales extracons titucionales que con...dcmasiada facilidad puc- ced imiento especial de rdorma,
~mb<iCaLen la ilegalidad -desacato, rodeo y violación de la cons- Durante el siglo Xllt, y especialmente en las constituciones o r ie nta~ ~s
t itu ci~-. A este respecto, las constituciones revolucionarias francesas según cí" pr iñCípTó monarquiéo, no - CUeron ra ras las reformas cons t lt~ ­
ofrecieron ya ejemplos alannantes. E s cierto que reconocieron el inalic- cionales sin mayorias parlame nlarias cualificad'as. El ejemplo más conocI-
ntlble porwoir cousliWaut de la nación, pero los padres d e la constitu- do fue la C ns titución it aliana Carla ~ ~ 8 4 8 en I!l. c u a l ~ gúl
ción , profundamente imbuidos po r la perfección de su obra, d ificultaron el modelo de las Cartas r eales, a r efQ.rrna constitucional fuc compret¡I-
de tal manera la refonna cons titucional que cada u na de las tres consti· mente s!~i&. da .. • La consecuc ncia fatal fu e que, como Mussolini pudo
tucio nes revolucionarias de 1791, 1793 Y 1795 tuvo que ser s ustituida por
medio de golpes de Estado." La tarea, pues, de l poder cons tituye nte es. 48, Vid, ill/rll, páa:. 2-45 y $S, • '
teniendo en cuenta tan to las experiencias genera les como la situación na· 49, La reforma lonmll del ramoso aniculo 9 de la C;ms~ i tlC I Ó n Japo~ d"
cional concreta, conducir su barco constit ucional evi tando caer en e l
:1 1946 segun la cual Japón no podrla, j amás. pOSeer fuerzas de tierra, mar () alr~,
ha ~i tl o se r efa::tuada, ya quc, dada la oposición de los socialdemócra tas que dISpo-
no

nen de un tl're io de Los miemb ros en ambas cámaras,. no se puede alc~ la mayo:
ria de dos tercios prescrita (articulo 96) para cualqUIer reforma conslllUClOnal. La,s
unidades mi litares q..., a ~r de todo se han ronnado y Que llevan la ~e:s l a eu-

:f~;
~
pone en marcha por lniclati\<:¡ Qucla de . fuel7.3 de ddenSll_ son. por lo lanto, estrictamente anticons tItucIOnales.
";;,'; ;,i;pOpular, 5i n que ladele¡-idalllra
Estad os miembros la Unión Este problema sin resolver peSa sobre la política i,nterior y ~xtcrio del J lPÓ~ des~
hace 10 anos. La sentencia, que ¡01.1) de ¡¡ran atencIón , del Tnbun:ll Supremo Ja~ nés
de 1791 (tI tu lo VI , artIcu lo 1-8) pr.:s- "n el llamado caso Sunaknwa (numcro 710/ 1 95)~ relacionad? co,,! el es !a ~ jo na m,c n t()
aprobación co nstitucional a tra,·és de t re~ :'Isambleas legis. de las t ropas america nas cn el Jnpón, pudo dejar la c ues tIón SIn d ec"dlr,
consecut ivas)' sólo la c ua rta , para la cua l los m iemb ros de la tercera asam. 50 Igua lme n te la Constitución de la Monarq uía .."Spaiiola dc 1876, Que e5lu,'O
no eran ele¡-ib1es, pedla , finalmente, d l'Cid ir sobre la reforma . en vi¡:·or hasta 1 931~ Sobre b silunción it:lliana bajo la Consti t,l,lCión de 1,&48 inr,orn:"
en un estudio muy meritorio W ~I , TrM l mssER, .Oie VerfassunllSanderUnll IR der IIa l,e.

178 LA COlliSTlTUC IÓN y sus CONTROLES II ORIZON TA LES
m od elar a su gusto la Cons litució n poI' \'Ia de la legislació n ordinaria
con ayu d a d e su s cámaras comple tamentc fa scis tas, obte nidas gracias a
las leyes elec to rales especialme nte concebida s, cl texto constit u c io nal s ir,
vió tamo an tes como después d e marco legal para la comp lc ta degene.
ración d el E s t ~ l do con s t it ucionaJ.".ft,ctu;dme.n te, la exiS le ncia d e una t éc·
n ica cspec ia l d e I'¡;form a e s lan genera l qu e sólo Nueva Zelanda, l.-"CJui.
pada exc1 u sivmncn te con un manoj o de leyes constitucion ales en lugar
de un ún ico d ocume nto const itu cional, e I srael" prescinden de dispo-
s ic iones es p eciales sobre la reforma d c s u s textos fund a mentales, En este
cont cx lO ha bría que ci tar lambié n 31 C3nadá, qu e tiene una situac ión es,
pecial, dado que s u Cons t itución, la Briti sh No rth Americ a Act de 1867
(33 Y 34 V ic., c. 3), h a s ta mu y r ecientemen le no podia ser e nmendada
en absoluto por el P¡u'l¡J m cnto d e l domi n io. s ino sólo a tra vés d e u n a
ley del Pa r lamenlO b r itá n ieo. E sta ano m alía h3 s ido finalme n te elimi·
n ada por la ley britá nic a de 1949 (Brit ish Norlh Ame rica Ac t Nr. 2, 1949;
31 Ceo. 6. c, 8), gozando desde en tonces Canadá d e una amp lia au lonomfa
co n s titucional ; a pesa r d e todo, ciel' tas dis po s iciones de la Con s t it uci ó n
del do minio solamen tc son modificables por medio d e una ley parlamen,
taria británica .S> En relación con la s r eforma s constituciona les d e compe-
tencia p rop ia dc l dominio. no exist e n ingull procedimiento especial di re·
ren le d e l p r ocedimienl o d I'! leGis lació n ordi nari a ."
Apa rl e d e las mayorías parlamentarias cualificadas, habda que ci tar
a demás las sig uienlel\ t écnica s especiales: la adopción de la re fo rma d e
la cnm ic nda constitucional en una sesión comlln de ambas ctuna ras del
parlamcnto, constituyc ndo el eje m plo más conocido al¡'csp ecto las Cons,
~ !' ~ de I~ ~ 1I _ Y . k !.V R ep~b li cas rr.lIlccsas: ,E s te procedimiento.
exis t en te también en la Unió n Sudafl'icana, ha s ido objeto recientemente
nisehen Slaatsrechllichcn TraditÍDn. ei n Beitroll wr l..ehre \'on der ·,SI:. rren° Verías·
$ lI n(lO , en (j
,~ l ~ ~ clh i sc¡'e Zeitsc!lrift fUr oflenrliches R ecl,t, vol. X (l 960 ), 1>.11( . m
y s.s. LA tdm 'm", constitucional se ekctuó. en pa rre. IlOr u na desv iación tác.i la o dero-
gación de 13$ normas constitucionales Y. e n pane. a I r:"'¿~ de aU lénl icu enmiendas
del leJCtO oonslitucional, pero en ambo.; c:l.5OJ por '·¡lO de legiSlación on.linaria. Pa re-
ció exist ir un cierlo núeleo de norlllas libre de cualquier refonoa. al cxi¡¡irsc el reQu i,
silO de la partici pación co njunta del P"dalllcnlO y de In coro na para su modificaciÓn.
S I. V id, Lt:t ssnl. op. cil., pág. 212 Y ss,; la inlerealadó n del Cran Consejo Fas·
ciSI:l. según la ley número 2653 de 9 de diciembre de 1928, fue lan sólo una dispOSi.
ción de Jl'CIla. pero fin.almenlC lo QUC acabó con Mussolini.
52. Lo llamada u-y de T.-ansición de t949. Que sirve de Cliquc1clo consti tucional,
ha sido ha5m ahora modi ficada tan sólo uml vez en MI II:XI O.
53. Por ello to\'(> Que efecluarse la int rodu cción de. las pensiones de ,"eje7. cn cl
dominio a u'''n'és de una ley brilán;ca de 1951 ( 14 & 105. Gco. 6, cap, 32); 10 mismo
ocurrió con 1.. d istribución de los escaños de la cáma.-a baja en las pro"indas
e n el año 1952 (1 Elizabeth 2. calJ. 15). SoOTC la sil uación en C ", , ~d á . Clxlrenmda menle
complicada y mu y diseulida. " id. LI \' II-o'GSTOS, op. cit. pág. 92 'J ss. 'J L.oWE; ~TE I S.
..id, i.,/~ .." pál. J80 y 5.$.
54. Arllculo 91. Cf;¡ss 1. insertado lJOr la Brilish North America (número 2)
MI. de 1949 ( 13 Cco. 6, cap, 81),
LA CONSTJTUCJON 179
de cierta a te n ción. ya qu e fue u sad o ab u sivame nte por el gobie rn o nado-
nalilota para solucionar 13 c risis cOllstitucioll3l (19SI, 19.56},U En e s tos
c a sos la cáma ra baja su cle se r. naturalmente. la prepo nderanlc por po'
locer el mayor número d e miembros. Entre o tras mQ(!;l.i~es d ~ e ~9Wf!
habría qu e c itar. Hnal rne nte,..las._di sp osicion es según la,! cual ~s l~na r ero~,
ma cons ti tucional debe ser ap[obada por (.L p ar lame nto v~na s ve c~ .. e ~
se siones con secut iva s .... o r epelidamel)te d entro de la m lsma ¿eslón.
sieñdotambién p os ible que se h aga de pender la adopció n de 13 enmi cn d~
de la aprobació n úe la cOn'cspondie ntc mayo r ía legal, en luga r de la cons'
tit u ida por 10 5 mie mb r os presentes del parlamento. ;¡, ~ o
Participaci611 del electorado. - En lo que hace r ef r enci~ a ~a i nter·
vención d el elect o rado en el procedi m iento d e r eforma cons ti tUCional. se
d ~os ibld a(\ e s : por u na p a r te, la d isoluciÓn del p arlame nto tr3S
1:J l.ipnWaclÓñdc'a r ero l' ~o r d,l!!Úilll9, .I.a q:lcbració n d e nueva s elec,
ciones y~ n~ e va agrobación PQr e l nuc\'o parlame nto, Y. por otr o. lado,
la propia ac t itud d el e\ccto rado expresada e n un referéndum. La pl:lfllCra
modalidad ex is le e n Bé lgica, en los Países Bajos y en Noruega . Sm cm,
u
bargo,tras la s experien cia s hechas e n la prác t ica con eslOS mé t,od?S h?y
razo nes para dud a r d e qu e en ellos se e ncuen tre la solución ~rchld emo­ (l
crát ica. En la disolución a utomática del parlamen to y celeb raC ió n de nue-
,,'3; elecciones yace una dificul tad extraordinaria en el pr oce~ im ie nt o de
reforma . q u e explica la rela t iva y absoluta rarC7..:l d e las enmld~s C O, ~ S ,
t ilucionales en est os países." Es cierto que se puede ret rasa r la dlse u SlOn
55. Seaún la Consl il udón de 1909 (Soulh Africa Act (9 FA " :. 7 cap. 9]). Art . 102. las
t1~mads disposiciones <enlerradas_ (eurre" cI,ed j de los . ar.hculos 13$-\31 , r c~re n,
tes al derecho de \'010 de la p6blación de color en la pn~vlc , ~ de El Cabo (balO las
cuales lampOCO u lil n com prendidos los flearOS) y la cq u'p;lTaClón del lenaU3J<l ,nalr.':s
)' afriono. sólo pueden ser modificadas en sesión COmún dc ambas Clbn::o,:"S y I;O ~
una mayorl3 d e dos tereios. Sobre esta Cllcsl ión se cKtendió una larga CriSIS constl'
lucional (1951.56). Que sólo acabó con I~ e1im;n:,ción del derecho tle vo lO e r~.lu a do
lJOr el "ictorioso partido nacionalisla; "id. CWI:';IlOLI:'; M . c..RTIDI, T¡' ~ PoI a'eJ 01
fllequa/iry, Nuc" a York. 1?5a. !>á¡, .1I0.Y ss. .
56. Por e j~mpl o, Suecia (ConslllUclÓn de 18(9). arl lCulo 111. !>árr3fo 1. , •
Si, Inlia (Cons tilución de 19-!7. aTlieulo 138, pá rrafo t). Tra, haber d ec , ~ , do la
Cám:lr:1 de DilJul:ldos po r una simple disposici6n del reglameolo parl:! menlano que
5"' lenian Que haber r..,ali l:>do :>mbas I....c lll ras anles de ser presentada la pro ~ tes l a
de rdonn:l al Senado. el p l a~o dc deliberadón fue: ampliado en contra del sentido 'J
el ICXIO de la Conslltución a más de seis meses; sólo cn 1957 se puso ,el reH tame nlo
1,~ rl ",ne l ~Tio de acuerdo con la Consritución. He aqu¡ un ('je'"plo I~r c r ,:s ar:l e de
c6mo una re forma conslilucionaJ matcrial puede tamb i~n ser produc,da lud orecla,
men te por la gcslión parlamenlaria: ,',d. Ixrs.o;f.II , op cit" pila. ~j 'J s.s. , •
58. Oélaica (Conslilución tic t8.3I), articulo 131; P aiSC'S BaJOS (Const,IOClón de
1815 en 1:' rorma de 18-17). arllculo 202. 2OJ; Noruega (Co n ~ t i tuc, ó n de t814). artkulo I
112; Dinam:ll'(:a (Cons tit uci ón de 1953). articulo 99. . . .
59. En B.!l¡¡ica se han er~'C t u 3d o cn tota l. la n sólo se iS reronnas, CO,?SI 'luc.lOnales.
la última <:n 1954 p;lr.t laci litar la cnlrada d.., n "lgica en 1.... o.-gan'LaclOncs IIlICma,
ciona1cs doladas de aUlori d ~des sUPl"3nacionatt'S.
 LA CQSST IT UCIÓN y sus CONTROU;S H ORIl'.oN TA LES
so}>re la enmicnda has ta la u lti ma sesión del mandato dc la cámara
( Legisl afu r period eJ an terior a la d isolución no rmal, con el fin de evitar
una d isolución extraordinaria, pero con frecu encia no hay tiempo palOlo
cl ~. A ~.!l ~ ,. ! 1na disolución extraordina r ia d el par lame nto con nu evas
elecciones s upone siemp re un riesgo polít ico interno, y, comp rens ible-
m ente, la correspondiente mayo ría parlame ntaria hará todo lo posible
por eludirlo. La consecuencia es que aún enmiendas cons titucionales u r-
ge n ~e s son pos¡er:gaaas a l a rgo plazo, conduciendo esto no pocas \'e<:es a
dicta r medidas antico ns titucionales que no pueden ser c ri ticadas por 13
inexis tencia en diChos países de control jud icial. Y, finalm ente, n uevas
elecciones s uponen siem pre una cues t.ión de poder polít ico y, necesaria-
IJKnte, pon~ rá n en segundo plano el carácte r plebiscita rio de decisión
p opular sobre u na refOrma constitucional concre ta, ) ,
El re / erétl d u lII C01!Stit llcion ul ' j'
ful.s!r e[c (é ndum .:o n sQ t ~ i o nal faculta!ivo u obligatorio tiene lugar ,
en cambio, una auténtica participació n plebisci ta r ia del e lectorado en el
~ ient o (le reforma cons titucional. P u ed ~ exis t.i; bien en forma de
votación popular sobre la enm ienda ~ o n s l j l ,!c~ al efecluada por el par-
~am e nl o --el caso más f recuen te-, o también en rorma de partici pación
del electolOlodo a través de iniciativa popula r y co nsigu iente votació n
fi ~ . tras haber cxp resado el parlamento s u actit ud positiva o negath'a
al respecto, caso éste mucho más ra ro y que solamen te se encuentra com-
p letamente estructu rado en S uiza ~ tro veces (1 945, dos veces cn 1946 y 1958) a va lar sobre una nueva cons ti·
- Como tantas airas léenicas del Estado mod em ó que fueron ap untadas
en la Revolución fran cesa, el referéndum cons litucJonal fue aplicado por
primera vez por la Convenci6n Nacional de 1793." Esto fue un Rousseau
autént ico y s in falsea r, y bien se puede comprender la Revolución f ron:
cesa como una lucha ent re las doctrinas plebiscitarias rousseaunianas y
el pr incipio rep resentativo de Montcsquieu." Desde entonces el destino
de la participación inmedia ta del pueblo en el pollvoir corrstiflla ttt ha sido
completamente ines tab le, Cayó en el descrédi to porque, su sce ptib le de ser
manipulada sin esfu erzo desde arri ba , fu e u tilizada desaprcnsivamente
por las dictaduras para legitimar s u poder: t ras la primera guerra mu n.
60. Ya es l ab~ contenido en el anteproyecto de la Gironda do) 15/ 16 de feb rero
de J793 (tilulo) '1 pasó entonces a la Constitución de 24 de Junio de t79J (articulo 115
y ss.), que, fue posteriormente suspendida; la Constitución misma fue adoptad:!
por I.as pnme ra s a$3mblcas con unas C!l:traodin ' ia~ mal'orlas; cfr. l.AF!;RRlb¡¡
op. ell" J)áll. 96.
t! ~ , RmsLoB, Die StaalSlheorie de r fr"n úisischcn Rwofu tioll.
Vid . Roeur
t 9 1 2; KA ItL .LoEv.'IlN$TEIN, V(ll k u ll d PIJrfam elll IIael, der SlaUlsauffassm,g der
u':l p ~ ~ !f, .
e h e l Nallona/IICfsammllms: de, 1789, Miinche n. 1?22; ROII.I:RT K. GoocH,
Ir lH1 ~osl5
Par/U"m!II'ary Govcrnmctll iu F r(m e~: R ~\IOltioua r y Originis 17B9·I7f)/ IIhaca
N. Y•• 1960. • .
U CONS TI TUC i ÓN 181
d ial, cuando la ola arc hide mocrática inundó E uropa, se h izo nuevament e
popular, ya q ue se concibió la técn ica plebiscitar iJ como el contra peso
necesario fre nte a la prepondera ncia d el parla mento. En el curso de esta
evolución se llegaron a hace r has ta experimenlos de iniciativa y referén-
dum sobre leyes ordina rias, pero e n especial sobre e nm iendas con s titu-
cionales aisladas,·' aunq ue en n ingún sitio el resultado constituyó un ¿"i-
ta convincente. En ca mbio, para la adopción de una nueva cons titución
como tal, el caso prop iam entl! d icho de aplicación del pOll voir cO l/st i-
f llant, el referéndum se ha pues to hoy más d e moda que nunca y, com-
prensiblcme nte, goza de especial predilección en las dic tadu ras, ya que s u
resultado puede ser . di rigido. - pudiendo ser has ta fal seado---- con más
Cacilidad que las decisiones parlamentarias, en las cuales no puede ser ex-
cluida completamente una ciert a h onradez pUblica con el fin de mantener
las apariencias,
Tras las experiencias acumulada s a lo largo dcl ticm po hay razó n para
duda r, s in embargo, sob re si el referé ndum constitucional es una ins titu·
ción uti l o peligrosa, por muy inatacable que sea tcóricarnentesu valor de
au téntica p roclamación de la volun tad popular. La cueslión es: ¿ puede el
elector medio emitir realment e un juicio razonable sobre un documento
tan complicado como es una mode rna cons titución, o su c riterio en el re-
Ceréndu m es tarn tan de lermina do emocionalmente que sea im posible una
decisión autént ica de la voluntad? Las más recientes experiencias f rance-
sas orrece n a este respecto un in teresante e ins truc tivo malerial. Desde
la última guerra, los fra nceses ~ viero n obligados nada me nos que cu a-
tución.·' ¿ Cómo ha superado esta prueba de inleligencia el electo r francés
que pertcnece a uno de los más agudos de nues tro tiem po? La vOlación de
21 de octubre de 1945, extraord inariamente complicada p or una doble pre-
gunla, p rodujo una a bru m ado ra m ayoría que exp resó s u deseo de separar-
se de la 111 República. La capacid ad del elector f rancés quedó ta mbién
paten te al rechazar el primer p royecto constitucional el S de mayo d e 1946.
Por primera vez en la hisloria constilucional f ra ncesa, y lambién uni ver-
sal, el l>ucblo rechazó un proyecto adoptado por una Asamblea Nacional
elegida poco an tes. En cam bio, en la votación sobre el segundo proyecto
consli tucional, el 13 de oclub re de 1946, la confusi6n de los partidos y de
los elec tores fue de tal orden que la Consritución fue sólo adoptada por
una minoria, dado que la propo rci6n entre los vo tos nega tivos y la s abs-
te nciones fue de 2 a I en relació n con los votos favorab les. La vO lación
de 28 de sept iembre de 1958 sob re la Constitució n d e d e Gaulle, en cuya
elaboración quedó comple lamentc excl uido el Parla m ento, trajo con sigo
62. Crr. el brillan te trabajo tle E It~ ST f lUl:NI>a., Die repriiJellla,illc u ll d d ie
I lcb i s~il i, ~ Komponell/e im d ~ ",ohlJt i . ~cl t e l VulassungSSlaa/, Tilbingen, 1958.
61 Pa r a m:ls dclallcs \'id. DU\"EROCR, op. ci,., p ágS. 461 y .ss., 471·72, S07-{l8.
182 ..... CONST ITUCiÓN ~ . S US CONTROLES 1I0RlZOS r ALES
una ma yo ría d e 2 a 1 (comp rendidas aquí las obstcncioncs) a favor d e la
ConstilUción, PerO lo mismo que los fra nccsE;!5 habían vo tado el ailo 1799
po,' el carismático ge ne ral Bonaparle, vol \'icron a vota r por el ge nera l de
Ga ulle, ya que no les que d a ba ni ngu na o tra elección. La Constit ució n e ra
el m a l me nor en compa ración con la ame nazante dic tadura militar; la
Cons ti tución m isma le fu e al pue blo compJctamc ntc indiferente. Y s i esto
ocurre en ese tapiz especial que e s el mundo político de los fnmccscs, ha-
brá razón para preguntarse cuál es e l valor rea l del referé ndum consl ilu-
donal celebra do en otros lugares.
Finalme nt e, cabria decir, con una deducció n a maiore (Id m imls, que en
el SUpU CSIO de admitirse la institución del refe ré ndum cons tit ucional, so-
lamente es aconsejable e n el ca so de una nueva cons tit ución, m ien t ras
que la votación sob l"C d e te rminada s e nmiendas constitucio nales, ca s i siem-
pre de na tura leza técnica, exige un esfue rzo in telectua l por pa rte del elec-
torado para e l c ua l éste no está p repa rado. Los casos d e Suiza y Aus tralia
p ue den, quizá. ser las excepciones que confi r men la regla. Esto es, d e
lodas formas, una cuestión que has ta cierto pun lo queda abierta.
_ lA reforma C:Otlstiluc:iOflal etl el E stado fede ral. -!2.n e l E s tado fe d eral
~ _ c~s !itucón escrita CS2 b sº- luJ ª m ~ !U e_ ncesal'i, ya q ue sulamen te a
través d e e lla es pos ible tanto la unióll d e g stados :mlerio l'm e nle sobera·
nos en u n E s wdo global, como la delimitació n de competencias entre el
Es tado centra l y los Estados miembros. La lógica d e una estruc tura esta-
'tal e xige la partici pación de los E s tados mie mbros en la re fo l'TTla co nst i·
tuc ional. És ta es la regla sin excepciones.·' Asl, e n los Estados Unidos es
necesaria. t ras la aprobació n de la reforma cons t itucional po r una l11a)'o·
rfa de d os tercios del Congreso, la rat ific ación por t res c uar tos de los Es·
tados." En Ale ma nia. bajo [a Constitución d I! Bismarc k d e 187 1, fu e apro-
bada por el R eicllstag una ley d e rdorma cons t it ucio nal con m ayoría
sencilla, [Jero fue derrotada en e l Consej o Federal (Bundes ra t ) -órgano
carac te rís tico d e la es t ru c tunt fcdt:ra l- por [a oposición de ca torce voloS
( la llamada cláusula prus iana del artícu lo 78). T ambién baj o \Ve ima r es-
tab a pre\' ista la apro bación del Rcic:lIs rat (Consejo d e l Rcich ) con u na
mayo ría d e dos te rcios (a r tículo 76, pirrafo 1, fra se 3). Esta regla, que
d ejó pro bada su efica cia , ha sido a c ep tada sin modificar por Bo nn (ar·
t íc ulo 79. párrafo 2). En S uiza , la e nmie nda const itucional d ebe Sl'r apro-
bada no só lo por todos los ciudadanos s uizos que participan en la vota·
ció n, s ino tam bién por las correspondie ntes mayo rfas d e e [eClores en los
64. El estudio mil.! r«ientc es d libro de lJ vi nllston ci tado e n I~ nota 16 que
h,1ce una corta r eferencia :a Alemania (p:l l>. 28 1 Y ss.); K. C. W Il!A ~. Federal G(J,~.·
meOlf. J.' ...'d~ Lond res. Nueva York-Toruutu. 19SJ (del ,:ual existe 1ambien ahora una
edición a lemana). carece de com pTms ión para IJ. realidad alemana.
65. 1.,IE ...... rN"'F.( N. Vaf a5's,," g,trtc/lI. 11:11>. 40 Y s s.
lA CONST ITUC t Ós. 183
cantones. Ins t ruc t iva en este contexto es la experiencia fede ra l de Aus·
t ralia." Tras la Constit ución d e 1900. el Com rnonweahh of Aust ral ia Ac t
(63 y 64 Vic., C. 12, art ículo 128), la propues ta debe ser e n princ ip io ap ro-
bada por la Cámara d e Representa n tes y por el Senado con la mayorfa
( absoluta d e los mie m bros [cgales , tras lo c ua l será e ntonces presentada a
los electo res de los Estados mie m b ros. Es to ¡-jse tam bién para el caso e n
q ue ambas cámaras no es tuviesen d e ac ue rdo. La pro puesta scrá auto ri·
z."lda cuando haya s ido aprObada tanto por la ma yoría de todos los elect o-
res de la Commo nwcalt h ( ~ stu cs. d el Eswdo "Iobal) comO por [a mayoría
d el e lectorado de [os E stados miembros. As f, pues. e l p rocedimiento d e
reforma cons tituciona l que tiene e n c ue n ta ple na men te la o rgani i'.a ción
federal se aseme ja e)tler na mente a l s is te ma s u izo, pero 105 resultados son
radicahncnte diferentes. Desde 1900 pasaron por el Pa rlam ento 24 pro-
puestas de e nmienda. siend o tan s610 4 de la s mismas :.probadas po r e l
elec torado. en o posición a las 62 que fueron aprobadas e n Su iza en un
período d e tie mpo supe riur tan sólo en trein ta años. Ade más, e l Senado
o
negaba muy frec uen temente su aprobación al sentirse prolec tor de los
Es tadO$. Es esta unión de e le mentos federales con plebiscitarios la res-
ponsable de que la Cons titución austra lia na haya resul tado poco mCllos
q ue inmodificable; la consecue ncia es una s ituación nada benefic iosa ,
ya que 11 0 se ha podido cfectu¡¡r la centralización absolut a mente necesa·
ri:¡ d e [a ges tió n es tatal , especialmen te urge nte en e l ambito econó mico.
Afgul10$ problemas csp cciafl's de la técnica d e reform a COlI sl it llciOll al
La revisiúrt totul, ¿ Es razona ble y prác tica I~ dis tinció n hecha por
algi'in:rreoi'istifüCiones entre re\'isión tota l -conformación absoluta men·
te nuel'a de la cons tit ución- y revisión parc ial -renova ción d e ciertas
di sposiciones-? En Su ila , I:J ('evis ión tQta l. u na a cción que comprensible.
mente cn~ra i'ie.mpre gran impor tanc ia, está rodeada d e todas las
caüicl:... s- inwginabJcs (a.-Iicu los 1[ 8. 11 9 Y 123). la iníciati\'a puede pa rt ir
del Consejo Fe d eral , d e UDa d c..am bas cámara s d el_Pa rlame llto o d e. los
can tOIlCS (art icu lo 93, párr<l fo 2). Si am ba s cá ma ras est:in d e ac uerdo, e l
proyecto e labo rado por e!@s e s some tido ,1 una votació n popular, co!1Io
e n el caso de revisió n parcial. exigiénd ose la ¡p ro b~ciólI por las mayorCas
d e los electo rados de los can to nes (a r t icu[os 118 )' 123). Pero si una d e
las d os cám .. ras dc la Asa mblea Federal ex pl'c sa ~ u o posición, o el p rocc·
d im il:."nto fue puesto en ma rcha poi' la iniciativa d I:.", por lo me nos. 50.000
ciudada nos, e l proceso se complic a cons ide rable me n te. Po r lo pron to.
tend rá que ser ap ro bada por vo tación popular la cuest ió n prel iminar
u
U

18. LA CONST ITUC IÓN Y SUS CONTROLES 1I01tIZONTALI,S
de si una rc\'isión total es verdaderamente deseable. Es de señalar que en
esta fa se no in tcn'icncnlos can Iones. Si se aprueba la propuesta de refo r-
ma.L ambas cámaras_scrán disuelta s y @.Duc_va::::ASamblca-Fcdcral toma
Cñlonccs en sus manos la tarea de elaborar una nueva constitución . El
~ producto fi nal tendrá que ser sometido a su vez a una votación popular
(articulo 123)," La Const itución ac tual de la Conrederación Suiu es cl.la
misma el producto de una revisión total de la Con~ti1!f
entonces han sido presentadas lan sólo dos p ropuestas. de revisión tOlal ;
la primera en el año 1880 a causa de una cuestión que en realidad concer-
nía a una revisión parcial, pero que por razones técnicas t uvo que ser
re\'eslida de revisión total. La segunda propuesta fue hecha e n el alio '1935
por los nacionalsocialis tas en la Federación- con ayuda de los can Iones
rcaccionarios católicos . En ambos casos la r evisión tOlal f ue rcch31..1da
en votación popu lar por u lla abrumadora mayoría.._,
_ T ambién e~.!ldosJPi . está _ p J.:c . lista
{f ,
Conslilución- de -Ia U n ión _ s lL h :tC~ . J an sólo u na referencia indirecla al
lene r el COl}g~Ji ~ .q ue c.onvpcm.:. una convención_E.2!.l.§!.H!!c;iol1al a peticiÓn
d'c las le WWIr.aS_d.c las ~ijt parles de loUW!f!!?§ (arlículo S,
segunda milad de la frase, que habla de am c ll dmCl1 ls en p lural). ~a
hoy, esto no se ha produci.~, Y.- d ifícilmente s:~
prodl!S.a _ cn~tu.fO _ ~' E n cambio, la técn ica de cOJ\ vocar con-
\-eñ"C ioncs S2.nslilllciona.1es para c rea r una constil uci.Q.o !.Q~IJlen
e1. l á _ 'p"~evisn todos los E ~as m i em~rs,
e l !;~ . se or~ pues0:'n..fampo exp r imen
enmienda constitucional indebida me nte abandonado I?9Ul dlL ~ ho com-
_ p~ra1 Oesde-¡;I-p rincl¡)io de la Unión se han celebrado más de 200 con·
venciones de es te li po y el procedimiento cxis te todavía actualmente e n
u nos 30 Es tados micmbros. Frecuenteme nte se unen la convocación de 101
convención cons ti tucional con una inicia tiva popular, y, por otra parte,
la ap robación definitiva de la consti t ución-nuevamen te el"borada co n u n
referéndum . También se suele usar muy a menudo la participación popu·
lar d irecta en la revis ión de artículos consti tucionales, eludiéndose a,sí
en " Igunos de los más modernos Estados las legisla turas dominadas fre."
cuen temen te por los grupos de interés. ~ existencia conjun ta de conven-
ciones constitucionales y o tras téc nicas de reforma q ue dificul tan en
mayor o en meno r grado el procedimiento de e nmienda conduce a UII
desarrollo paradójico: e n algu nos Estados, sobre todo entre los ant iguos,
67. El procedimierlCo eSI:\ e"I>lIcuo aquí ~e ~ona mu~ simplifICada. Se prod . u ~ en
complicaciones cuando una de la, Climaras, M b,en da fonnalmente su VOto IIOS!UVU.
de tal manera Que 110 es obligado una disolución. se reserva para presentar la cues-
lión de In revisión total en et prú"imo procedimiento de elaboración: Vid . 11tx:1l1il1.
up. cil .• P.1I. 134.
68. La m:l$ reciente eKPQsición es W. BROOKE GRA\"ES, Maior Problerlls o{ Slate
CcmSl il"l iOtull Rtw¡s;clO!, Chicnlilo, 1%1 .
LA CONST ITUCiÓN 185
las constituciones muestran una sorp re nden te resis tencia a cualqu ier
enmienda_y, con.íill.o, un gr"n-apcgo-a lavida e n vi rtUd de l ~dipO s Tc1 o­
nes-ºjficl!!.tagdo su .reforma, en otros, sobre tbda e n los más modernos,
la re rorma c o ns t i t ~ci o nal se ha com 'er tido e n un fcn6meno ta n ru tina rio
q ue e l documell!9, apenas seca. s u tinta, será re m endado con ."uc,'as e n-
m iendas quc.. a.JoJacgo del tiempo llegan has ta el centenar.··
Como una necesaria válvu la de escape, la revisión tota l no puede ser
i ón de 1848. Desde criticada teóricamente; pero s u valo r pcietico puede ser pequeño. Si e l
descon tento de los des ti na tarios del poder con su cons t ituci6n esta tan
extendido que aspira a una transfonnación rndical, o --el caso más freo
cuente- si u n grupo desea apodera rse del podel-, pero se sie n te impedido
por el p rocedim iento de refonna e n vigor, suele producirse, por lo gene-
ral, un golpe constituciona l revolucionario. Los Iluevos delen tadores del
poder elaboran e ntonces una constitución en la que ellos a p artten como
los correctos de tentadores legales del poder. Ejemplos del m ás reciente
la rcvisi41lJ5ill!L. En la pasad o son Corea del S ur, do nde la Constit ución de 1948 fue usada de
formil lan impropia por el presidente Syngman Rhee que e n la p rima-
" era de 1960 cayó ante un levan tamien to popula r ; la continuidad canst i-
tudonal fu e, sin e mbargo, respetada al decidi rse el Pa rla mento nueva-
me nte elegido a efectuar u na re"isiún to tal. 70 E n cambio, la junta de
aL <LUC se militares que e n 1960 llegó a l poder en Turq u ía anuló la Constitució n
de 1924 por UI1 golpe de E stado y de jó elaborar una nueva cons tit u·
t e nueva ción por un grupo designado de an temano, q ue falsamente se llamó
h afi~9.2!grn uso de _Asamblea Naciona\.. El nue vo texto const itucional fue som e tido a vota-
t a~pr el p!.obl ~ de la ción popular el 14 de j ulio de 196 1, y pese a domina r cI aparato de
p ropaganda, el gObierno sólo obtuvo el 47 por ciento de los vo tos e m it i-
dos, ya que las abstenciones y los votos en contra cons tit uyeron ma~
yoria ."
La reforma COIIStitIlC;OIlOI _tácita_o - Como fue anterionnente señala-
do, ~ténli.ca " r efor:ma.cnsti l Uci Qn.alsJ po n e-si m p r e,.a _ di[~lIDa de !a
mutació n , una e nmienda del texla con stitucional. En es te proceso la r e-
gla deberla ser que la modificación fuese hecha visible e n aq uel lugar
69. El Estado de Nuc"a York, pOr ejemplo. ru. tenido. desde la época de la
Re\-olución seis consliluciones complctamenle nuevas, creadas por convenciones
conslitucio'nates, la wtima de 1938 y Que desde hace allilunos años "a a ser sustituida
por una m:\s mOlkma. La Constitución de Tennes_ de 1870, por Olr.l. parte, no pudo
",r ,,,,urmada cOl a D50IUlO nasta I 'IJ~ . La Conslitución de Maine de 18 t 8 sufrió. nas".
1955. nada menos Que 81 IImendmcnts.
70. En nUCSlrn ~ poca, de un ritmo de vida lan a¡;itado, has ta las correcciones
entre d manuscri to y las pruebas Q u~-dan anticuadas. TrOlS haber derrocado por un
Iilolpe de Estadn al robierllO lelilal el 15 de mayo de t 961. la camarilla de oficiales
publicó una orden el 6 de junio titulada . Ley rereTenlc 11 medidas extraordinarias
para la reconSlrucdón nacionat., qne eliminó completamente la Constitución.
71. l/ id. New York Times de tó de julio de 1961.
 186 1..4. CONSTlTtJC ION y SUS CONTROLES H OR IZOST.+.LES
d e l te xtQ don de espcdfica rncnLc se ha efectuado la enmienda. Só lo d e
CSlima ncra puede saber el lecto r d e l texlO const itucional q ué derec ho
cons t ituciona l está e n vigo r y cuál no. En los E stados Unidos, sin em·
bargo. se escogió desde un prime r momento el m é todo de los articulos
s uple me ntarios (amct.dmenrs), no fa vo reciendo en absolu to esta técnica
la b ue na disposición y la cla ridad del texto constitucional. El a rtic ulo
s u plcmcnla rio ni ind ica qué disposición constitucional ha s id o e n menda-
da, ni lamrxx:o marc a vi siblem en te la enm ie nd a efec tuada e n el Jugar del
tex to que ha sido modificado; a s í, p ues, solame nte se sabe s i una p ro-
posición jurídica es tá en vigo r c uand o se t iene muy presente todos los
artículos s upleme ntarios," lo c ual no es, en verdad, extremada men te di-
ríc il, ya que a parte del bie n conocido Bill of Rigl!ts no existe n más de
trece. - se entiende la regulación de una ma te l"ia de derec ho publico que si bien
Aunque qui zá se t rate sólo de u n defec to estético, el caso cs que Wei ·
ma r padeció ta mbié n e l ma l fundamental heredado de In Const ituci6n de
Bisma rc k; la lla mada reforma cons ti tucional tácita . e:sta cons is ti6 en
que s i bien la no rma cons tit ucional e ra modificada por e l procedim iento
prescrito pa ra la reforma cons titucional, la e nmienda mi ~ ma no quedaba
señalada en e l luga r corres pondien te del texto cons tituciona l. La conse-
cuencia fu e qUl:: cuando e l a ño 1933 5C acercó, el texto cons tit ucio na l
aparente m e nte e n vigor estaba cargado de múltiples enmi endas s in r egis·
traro No solame nte no se sabía lo que realmente todavla estaba en vigor
d el texto constituc io nal , sino que en vil·t ud de la descalo ri1.3ci6 n de la
Cons tituc i6 n no cabla esperar ningún autén tico sen t imiento const itucio·
nal, ya que las respec tivas mayorfas formadas por los partidos en las
asambleas legis lativas pud ieron sa ltar sobre la Cons titució n segUn sus
1- alegres c llpric hos, con s610 re5pctar las d ispos icio nes rd e rentes a l p roce-
d imiento de rcrorma constitucio nal." A este abuso, u na pecu liaridad ale-
mana sin parale lo en otros órdenes consti tucionales, se le ha puesto fin
e n la República de Bonn (articulo 79, párrafo 1, frase 1). Ac tualmen te,
ca da rdorma cons titucional debe de quedar registrada en el texto cons-
ti tucional mismo. Con e llo no solame nte ha quedado excluida la a nti ~ ua
d eshonestidad técnico-constitucio nal, sino que ta mbié n se ha puesto un
impedime nto a rrívolas e nm iendas cons titucionales de una mayoría par-
lame ntaria , ya que las asa m b leas legislat ivas est3.n o bligadas a hora a
confesar abiertament e c ualquier mod ificación cons titucional.
El q u ebralltamie. /lto de la COI!5t illlción." - En relación con la refor-
ma co ns t it ucional táci ta, ha y q ue recorda r el fen6m eno 110 idén tico con
72 . Sobrc csto t..ouWUiSlIJIN, V e.rfan''''gsreclll. pág. 29, nota l.
73. Vid. t.lHIWf'¡'¡SfI!lN, E r$ch"iwm g$ fo mum (citado nota (5), pálI. 30 Y ss. (sobre
la rcforn'a constitucional directa).
74. I.a expresión l'uflU$m,gsdurch brcclu ...g es un término también tl pÍl:o en el
loA CONSTITUCtóN 181
e lla y que igua lmeñte está limitado a ,Alemania; ~ llamado quebranta-
~e nl P Ae @.&9!ls liru c i ó~obrc e l cual han corrido ríos de tinta de los
e ruditos alemanes. a Es im pos ib le de tene rse aquí con del.3l1e sobre es te
punto; sea dicho, sin embargo, que el a uto r opi na que no se pue de impe-
~ U egislador constitucional _q ue brantar_ una no rma establecida por
él, es t o ~ ,- m ~ner su validez general, pero hacer una excepción en
casos ~c t os b ien ponderados, siemp re bajo el s upuesto d e que la ex-
cepci6 n sea ordenada desde el primer mo me nto con valor consti tucional
~ caso de que ~ ur gies la necesidad pos te riormente, sea señalada visible-
mente !!.!! el tex tl] <;9 n ~tuion a l .•
Leyes conslitucion ales y leyes cualificadas. - Da j o ley cons tit ucio nal
no es recogida e n el texto cons t ituciona l m ismo. a l poder constit uyen te le
parece de tal impo rtancia que ordena en la constitución que tan to s u re·
g ulación por la legislación como s u refo rma tend rán que lleva rse a cabo
según las dis posiciones especiales vá lidas para la e nmie nda consti tucio·
nal propiamen te d icha. Estas leyes cons tituc ionales se e ncue ntran, por
ejemplo, e n la cons tituci6n italiana de 194 8 (artículo 138, párrafo l.. )."
Sistemá tica me nte son s imi lares a las lla madas leyes o rgánicas ( lois argo-
lliques J de la tradición cons titucional francesa, e m itidas y reformadas
según UII procedimiento más complicado que e l de la legislación ordina-
ria; los requisitos, s in e mbal-go, son menorcs que e n el procedimiento de
refonna constitucional propiamente dic ho!' Es tos disposit ivos son útiles,
ya que u na const ituci6 n no pue de regularlo todo; por medio de la técnica
de ca lificar a determ inadas leyes como leyes constit ucionales, se destaca n
por s u importanc ia gene ral ciertas malcrias de la rut ina de la legislaci6 n
o rdinaria, dorándolas de una superior ga rantía de exis te ncia.
Fe nó meno diferente al an te rio r es el d e las lla madaS leyes c ualificadas;
éstas pueden referirse a materias de cualquier tipo si n que necesariamcn te
derecho constitucional alemán, eomo los citados en la nota 20. Se lraduce por _que_
br:ontamiento de. la ConstiluCjó,¡_. 3s1 t3mbién Ayala cn su traduceión de la ob ..... de
$chmil1. (N. del T.)
75. UlEWE...STEI N, ibid., pár. 164 y ss.. 219 y ss.. y todo el capitulo VI . pálil. 231
Y ss.; GEltIfAR lL1 811OLZ, Sl rukwrp robleme du modumm D emokrol ie, Ka rlsruho::,
1958, pálil. 185 Y SS.; y, sobre todo. H OI~T EIU I K~ .• Ve rrU$UnlCs!inde runll und Ve rtas-
sunlilsdurchb rechulI¡¡., en Arc l , i ~ d es üffeut licltell Rechts. vol. 79 ( 1953-s.¡). pá¡¡. 385
y siguientes.
76. Cfr. l.."tSSER. op. cit., l¡jl!. 242 Y u . La $ más impOrt3'lIes emre ellas junto 3
los estatu tos de las TC¡¡iones, son lal leyes sobre la Corte Constitucional de 1!J-18 Y
1953. Una regulación ejemplar, ya que cOn ello la si tuación y la competencia de eSe
im portante órgano conslitucional ha n quedado liberadas de la arbitrariedad de las
ma)"orías parl3mentarias a las cuales r c.~u ltMe o pudie$C resultu incórnQ<b la juris.
prudencia de dicho órgano judicial suprclllo.
.77 .. Constitución de 195/1, articulo 47. 1..35 leyes oraánicas que. frcme a tas leyes
ordmanas poSCt'n ona 2aramia sur>erim' de exislencia, son muy nume rosas tn !a
Consti tuciÓn d ~ de G3ullc; "jd. lam b j/u DU\·I;.U.ll:.R, op. cit., páK. 610.
I
I
188 L\ CONSTl TUC IÓS , - sus CONT ROLES 1I 0 1I.l Z0N' TALr:.S
e s tén re lacionadas con el proceso polít ico, no necesi tando tam poco te ner
I natu ra leza ju ríd ico-conSI¡Iuciona' . El legislador ordinario prescribe al emi·
tirias q ue sólo podrán ser mod ificadas según las medidas establecidas para
I ... 1 procedimiento de refo r ma const ituciona l, o bien las dOla de otros requ i-
I s iros especiales. De estas leyes c ualifica das se hizo uso, en un grado no ca-
f t'Ole d e impor ta nc ia , bajo Wcimar, continuando una tradic ión jurídico-
I cons titucional y sin ningu na a utorización otorgada específi camente po r
" 1erminadas normas cons1ituc ionales. Aquí hay que d isting uir, por lo
I una norma juríd ico-cons lituc ional," esta s leyes eran y3, según el artícu-
lo 32, párrafo L·, anticon stitucionales, y no ha n vuelto a surgir más bajo
I Bonn.
Límites de la r eforma cmlslilllciounl
Al empezar la últ ima parle de nues t ra exposición habría que decir q ue
la cuestión referente a los Hmites de la rdo rma const ilucional es u n \'ie·
j o problema que en tiempos recientes ha adquirido u na mayor im portan-
cia; no es la última razón de es te interes la a rbitrariedad de los de tenta-
do res del poder con las constituciones. Pa ra emplear la fó nnula plástica
de l viejo m aes t ro Anschütz " se t rata de d ilucidar si la cons titución
estll por encima del legisla"dor constitucional, o a su disposición. Aquí se
esconde u n con junto d e cuest iones extremadame nte amplio, y q ue afec ta
ade más a los va lores fund ame ntales de la d e mocracia.
). Plazos de espera. - tw:ltLp..r2..nJ.P.••s tLegislador cons titucional puede or-
denar que su obra ño sea some tida a ninguna enmienda durante un detenni-
l) a ~ rí od _ d e tiempo con e l fin de da r pos ibilidad a la conslltución de
o!"c1 imata rse, y a la nación de fa m iliari7.arse con ella. Es te pensamie nto se
encontraba ya en las extraordi na rias d ifi cullades impucslas a la re(o nna
de las cons tituciones r e\'olucionarias francesas. ~b ie nd o alcanzado un
mayor grildo de realismo, se te ndrla hoy buen c uidad o de no conge lar la
d inámica política, lo c ual t rae ría cons igo e l peligro de producir atasca-
micntos constit ucionales insolubles po r vía legal. Sin embargo, son e r·
fCcta mente defend ibles plazos de espera p ara reforma r de terminadas dis·
POsiCio nes constitucionales, sob re todo cuando s u rormulación se genera
en un compromiso alcanzado con gran d ifi cultad . Aquf habría que citar.
por ejem plo, la prohibic ión con tenida en la Constitución federal a lemana
(art. 1.-, sec_ 9, cláusu la 1) de mod ifica r e l sta/u quo e n la c uestión de la
escla,'itud durante un período de 20 años ( hasta 1808), o en o tros lugares
cierta d isposición que s irve te m poralmente para protegcra una m inoría.u
78. Crr. la lista de este liM de !ere:;; cualir>cadas en looWI!.-.lSTIlIN, E r sch~inl "g ,<­
lom ,en. páiS. t ~29. }. para un caso c:ar.lclcrfu ico. Id "• • Die Rcchlsgültillkcit dcr Ncu·
r<,¡¡clun, der Bierstcul"Cnlseh¡idigun¡ •• en Archiv des iiffenl/ichell RtdHS, vol. 13
(1 9m . pálC. 2J4 y ss.
79. Op. cil .. pals. 401 y 405.
81. De esta manera la Constit ución de Rhodesia del Nor1e de 1956. docu·
U CONSTl TIJC IÓS 189
E n la mayor pa rte d e los casos es tos plazos de espera no carecen de j us-
tific ación material.
4 Disposiciones illum gibles."--- Bas ta nte más importancia han adq Uirido
retientem enle las llamadas dis posiciones intangibles de una cons tituc ió n.
q ue tienen como fin li brar radicalmente de c ualquic l' modificación a dc·
pronto, dos situaciones de hecho: por una pa l'te, m edidas pa ra proteger
concre tas ins ti tuciones cons t i tu ciona l ~s - i.n ta ngib ilidad articulada-, y.
por o tra par te, aqucl.las que s irven para garanti7.ar determinados va lo res
fundame ntales de la conslitución que no d eben estar necesariamente ex-
presados en disposicio nes o e n ins tituciones co nc re tas, sino que rige u
como cimplícitos_. _in mane ntes_ u ",inherentes_ a la constitució n. En el
primer caso, de term inadas no rmas consti tucio nales se s us traen a cual-
quie r enmie nda por medio d e una prohibición jurídico-constitucional, y,
e n el s egundo caso, la prohibic ió n de refor m a se produce a partir de l .. es-
píritu_ o telos de la cons titución. sin una proclamación expresa en una
pro posición jurídico-cons t iluc io nal.
El intento de una tipología de las dis posiciones a r ticul3das de intangi-
bilidad podría inte nta rse de la s iguiente manera : 1. La protección de la
forma re publicana d e go bie rno frent e a la restauració n monárquica;U este
problema ha perdido ac tua lidad has ta en la m isma Ita lia, donde el paso
de la monarquía a la república e n el referéndum de 1946 SÓlo fue ap roba-
do por una mayoría relat iva m e nte pequeña.2. la prohibición que se e n-
cuentra no pocas veces e n Iberoamé rica de reelegi r al p residente tras uno
o ta mbién tras dos periodos de .mandato en el ca rgo presidencial ;u co n
mento oonstitueional Que ha suscitado ¡:randes discusiones. prohIbe po r un periodo
detenninado una modificación de la proporción (9 a 16) en la representación de la
población n e~ra y blanca en el Parlamento, con el fin de cI'itar que la mayoría
blanca c ambi ~ esta proporción a su f avor. ~
81. As! Francia. 111 República. articulo 8 de la Ley Constit ucional de 2S de fe·
brcro de 1875 (a"adido por Ley Constitucional de 14 de a¡osto de (884); ConstilU·
eión de 1946, artículo 95. Constit ución de de Gaulle d e 1958. :articulo 89; en ésta fu<:
además prohibida loda reforma constitucional Que aten tase contra la ~i nt e gr i d a d del
territorio_o Esta disposición c:arcciÓ desde un primer momento de precl.sión jurldica
y produjo "x>Jlsiderable$ dificultades en el paso de lo:! terri torios de ultramar (a rrica.
nos) a una situación de independencia dentro de la Comunidad francesa. A pesa r·
de la facilidad de eambios estructurales dentro de b comunidad que está pre\'ista en
el an!culo 85. se produjeron dertu des,·iaciones coDSl itucionalu. v id_ DII\"ElCEIt. op.
cil •• pá ~. 629 Y ss .• Y 765 Y Mi. Análogas disposiciones prOleo;:lOr.U eont ... la re!ilaura"
dón se encuentran en Italia (Constitución de 1948. articulo t)9) e, i m ·~ l"5Iment , con-
tra b eliminación de la . Mon:arqufa demacrotiea_ cn Grecia (ConUitueión de 1952. ar-
ticulo tOS, párra.fo 2)_ En lodos estos easas no puede ser en absoluto lntada por el
Parlamento una propuesta en este sentido. Toda esta eueu ión de disposiciones li bres
de reforma es t." t;!oda ampliame nte por BARTHtt.Ulv-Dul'Z, o p . cit .. J>.á¡. 227 y ss.
!l. Ejemplos: Guatemala (Constitución de (945). arttculos 2 y 206, párrafo J; aquí
el articulo 12, párrafo 2. hast:a declara justificada la revolución popular cuando dicha
prohi bición sea violada. El Salvador (Conslitución <k: 1886), articulo 171 (remi tiendo
a los a rtkulos ~2). L:a prohibición contenida en el artlcuto H de la Constitución
190 LA CON STlTt.:C I6N y sus CONTROI.I'S 1I0RIZOlliTAL ES
ello se dc.br ~ que el presidente. disponiendo sobre el aparato del
poder estatal , se c n ra iee en e l poder y se convierta en di c tador. 3. La pro-
hibi ción d e modificar la fo rma dem gcrál ica de gobierno; como gatos
e scaldados, los Uillder al emanes han t enido, Iras 1945, muy en cuenta las
experiencias del pasldo. ~3 4"0 En el mis mo capít ulo caen tam bién las p ro-
hibiciones d e m odificar los der ~ho s fun da m entales." 5. La c s tl-u c IUl-a
Cederal.'· La prohibición con te nida e n la Constituc ión federal ame ricana
(;¡r t ícu lo V, al fi nal ), d e que ningün E s tado pueda ser priv3d o sin s u con-
sentimien to de igual rep l-esentac iólI en el Sen ado, no pertenece a e s te
grupo: no es n in gun a auténtica d ispo s ición de intangibilidad, ya q u e se-
gú n la d octr ina dominante nada se opondría a elim inar este precepto por
m edio de una enm ie nda cons tituci o nal , que llevaría también a tener que
rayar la di sposición seglln la cual cada E stado tiene q u e es t a r represe n-
tado e n el Senado por dos senado res (ar t ículo 1, sección 3, cláusula 1). La
cuest ión es, además, completa m ente ac ad 6m ica. ~ O c a s ionalmet e se en:
cuentran también pl·ohibicioncs generales d e s fec tua r reformas que CQn-
tradigan el e spiritu de la consl itución.
Entre las c onstituciones de todos los grandes E s tad os modernos no
exis t e n ingu na qu e llegue tan lejos en el establecimiento de disposicion es
in tangibl es como la Ley Fundamental d e Bon n . El articu lo 79, pá r rafo 3,S1
prohibe radica lmente enmiendas const itucionales po r med io de las cuales
«fuese afec tada la o r ganización d e la Fcdel-ación en L iiml er, la partici pa-
ción fu ndamental d e Jos Uimfer en la legislación. o" los principios run-
del Kuom intang de ]~ . Repúbli ca China de 1947 (vá lida hoy tan sólo para la isla de
Formosa), prohibiendo una te rcera reelección presidencial ha $ido \'iolada $in rodeos
en favor del dictador Chian Kai·Chek en el año 1%0.
&ob¡'e la rcful"Im. oonsli tucional en Ibuoamerica infomla en Kene"al la exposi·
ción s i ~tcmáia muy útil dc. Jos.rt M ,RA)/IJA. Ref ormas)" Tendencias COtl5tit"ciOflalru
de la A",érica Lat ina [1945- 1956), México, 1957.
83. Eje Haden, ",·tlculo 92; B:l.Vie"-,l, art iculo 75, " os. 1; Hesse, :.rtlculo ISO
mpl o~:
(aQul se prohibe expr n t e montar una di ctadura): Palatinado del Rhin . artícu·
e.~amc
los 174 y 129 en conexión con el P,·dmbul o. En esta cOn< titución se \'a todada más
k jos y se ,kelara int1lodirlCable la disposición ,;obre la ,-d onna cO II$ti!Ucional (ar-
ticulo 129. pá rrafo 3).
84. Ejemplos: Hesse, articulo 26: Dremell. :>rLlculo 20 : Palalinado del Rhin (ar-
tlculos citadus ant eriormente).
115. Cfr . Brasil (Conslicución de 1891). art iculo 90. párrafo 4 ( prot ~c i ón de la
forma rcpuolic:> na de gobierno y del dcrecho de los Estados de igu:>1 represen tación
en el Senado); Cons titución d.: 19-1-6, articu lo 217 , párrafo 6; Australia (Cons ti tución
de 19X1. articulo 128. pá rrafo 6)_
86. Noruella (Const it ució n de (814), ",.t iculo 112: Grecia (Cons tiludórl de 1952),
articulu lOS: aqul se jlro lt lben ,:xp,-esam.:nt.: 13 I-e.'isión tocal y at.:nlar COlll ra las
nonnaS que se refic n:n " la monarQuia democrática Y. como el que cose dos \·eces
sostiene mejor, declara libre de cualquier r.:v isión todas las disposlcioncs . fundamen_
l a le ~_. Aqul habda quc "",ñata r que Gn,cia, juma ron Francia, delenla el récord
eu ropeo de l mayor número de conSlituciones:.
87 . V id. Tl IIXJOOR M ... u1<.7., D",,¡scl,es S¡(Jlts ~ cdl. 9.' ro ., Munich , 1959, pág. 191
Y ss.; F Il I WII.ICH KAII.L I'lI.o.\ lMIi, Vm, d e~ WcimoTcr V ~~ fQSlmg :;:" m Bott/lcr Grllnd-
gcselZ, Tubinga. 1960. pall. I n ~' ss.
ss. Corrcc ttlmCnle deoe querer ú(,cir _y •.
LA CON S1IT UCI6N 191
d :lInentales e stabl ecidos en e l a r tículo I y 20 • . Se puede definir de u na
forma más o menos precisa 10 que e s la es tru c tura federal cu a ndo se t ie.
n e bien en c ue nta [o qu e está p a sa n do hoy e n toda s partes con el federa.
lismo que, has ta en pa íses tan co n scientes de su t r adició n federa l como
S uiza, se ve so melido a un incansable proceso de eros ión. n Pe l·o manlc.
ne r e n s u «ca s tidad . virgin a l el extremadam ente elástic o derecho fu nda.
m en ta l de la dignidad h umana d el artículo 1.0 o las vagas generalizac io-
nes, po r n o decir lugares co munes, de l ar t ículo 20 pla nt e a ta!es problemas
d e inte r pre tación a los tribunales superiores federale s , por no h a blar ya
d el lcgis lador, q ue h ay que preguntarse co n razón s i e l poder co n s tituyen.
te no ha id o demasiado lejos en s u s exige ncias. Hay que tener presente lo
que el artículo se propone: no sol am e nt e se califica a la Repllblica Fede.
ral co mo un Estado de m oc r ático y social de derec ho - s iendo cemocráti.
co unívoco, p e r o socia l ambi guo dado su c3r:\cte r de concepto jurídico
I
inde terminado-, sino que, además, el artículo 20, inmune a toda en m ien.
da , gara n tiza en sus párr.tfos 2 y J la ins titución, ta n d isc utida teórica- O
m ente, d e ta _s eparación de poderes_o ¿Se p u ede deci r de forma realista
y sincera qu e en un Estado d onde un so to pan ido deten ta casi siem p re la
mayoría abso lu ta e n ambas cá maras, c n el c ual, pues, el Parlamen to es
sólo u n ins t r umento d e l gobierno del pa r t ido, que ta separación d e pode-
r es e:'!Íste en un senti d o supe rior al merame nte forma l? E.I derecho cons-
t it ucional y [a I·calidad cons t itucional se separan aquí de fomla ta n drás-
t ica que la garantía d e protección opera tan sólo como mera se mántica;
jurid ico· normológicamente no sign ifica absolutamente nada. oo No e s m u-
c ho mej or la situación con el co n cepto del E st ad o d e derecho in mu ne
tam bién a cu a lqu iel- revis i611. Ser ía absurdo s uponer que t:! futul:o legisla-
d or cons tit ucional se pe rm itiera, co n una enmienda constitucional, un
.n aque frontal contra «el E stado d e de recho_ (die R ec1llss laallic1¡k e il). "
1
A esto no se atreven ni los más osados di Ctadores . La s ero s iones de l E sta-
do de de r ec h o se p roduccn justam e nt e por acciones que vio lan la cansti- I
89. Vid. ¡,,'ra, pjgs. 354 y 375 Y ss.; para los Estados Unidos. "id_ LoW I!NST~ HI,
Verfasslluesr ecltt, pág. 116 }' ss.: para Suiza. el trabaju de ScI-j' NUUlR cilado en la
nota 32.
90. En es te OOI1tHfO puede ser planteada con razón la cucslión dc si la prolec-
ción .otol: gada a ciertos ac " e~ d os internacionales frente al conl'-o] de conlorm id:.d
COnst,t uc,onat y el. corrcsl'onJl cntc debt:,· de control del Tr ibunal Co nst iatcional f cde.
nll, la l como ha SIdo lIe\"ado a cabo en el art ículo 142<1 para los tratados de Londres
y !'aris. y QUC ha s ido después i~c orpad ~ e { o~ m a gencral cn el artículo 79, p.i"r.-a.
I
fo 1, frase 2. no presenta una mdudabtc VIolaCiÓn del pri ncipio de la división de
¡)()(jeres ex pr ~sado en et artIcu lo 20 y d.:.-elarado COmo inlangiblt:, por el arlícu lo 79 1
p_arraro ~;. ",,1. U )I¡ WF ~ " _~ l mN. Di" Qf~"'l i c"e I'e,walltlllg, 1954. " :\1: . 3S5 y S5., y
bIIM KI). Ib.'de"-,, 1956. p~g. 449 Y ss., aSI COIltO MAU)/Z. op. cit .• pág. 192.
. 91. ~ .' d. K ....R ~ . Lo!;\\"ENSTF.1N • • VerfaSSU!l2Srcc ht "nd Verfassungsrealital ., cn Ar.
c1nv d es offeu lllc.hefl Rl.'c/¡ts! vol. 1? (195 1_52). pág. 429 Y SS., Y la opinión del dipu tado
Dr_ K?l l, po s [ c n o~cn t e vlceprC$Idcnte del Tribunal COl1s tiluciona t Federal en el
Consejo P arlntc~I.o, SI.'g ú~ JtI cual. las dist>usiciones ¡>rotec.toras del arl. 79 no son
n ad~ m~ s Que prohIbICIones meficaces rrente ti revoluciones y go l¡>cs de Es t~do .
u
 192 LA CONSTlTUCI ÓS y sus CONTROLES I-IORIZOSTAI.F.s
lUción o q ue la eluden. En una palabra : a nte las disposiciones de intangi-
bilidad de la Ley Fundamental d e Bonn hay q ue decir. desgraciadamen-
te: seguro que son productos de la buena fe, pero «quien mucho abarca,
poco aprie ta:>_
En generol. serIa de sefla la r que las disposiciones de intangibilidad in-
corporadas a una cons titución pueden suponer en tiempos normales una
luz roja útil frente a !'layorías parla mentarias -deseosas de enmiendas
con stitucionales -y según la experienci a tampoco existe para esto una ga-
rantía completa- , pero con ello en absoluto se puede decir que dichos
preceptos se hallen in mun izados cont ra tod a revisión. En un d esarroll o
normal de la dinám ica política puede ser q ue hasla cierto punlo se man-
tengan fiJ1l'les, pero en épocas de crisis son tan sólo pedazos de papel bao
rridos por el vien to de la realidad política. Cua ndo en l ber03.mérica un
preside nte se quiere hacer dictador, anula s implemente, por un golpe de
Estado, la const ilUción que le prohibe la reelección y se prescribe una
llueva q ue le t ra ns mite '¡egalme nte _ el poder ilimitado. En el caso de que
los griegos llegasen a esta r cansados de s u mona rquia, tal como ha ocur rido
fTecuentcme nte en el últ imo medio siglo, la cláusula de no revisión de la
forma monárquica de Estado no supondría ningún obstáculo. Y, por otra
parte, el argumento empleado para j us tificar las dis posiciones protectoras
dllirtlculo 79 de la Ley Fundamental de Bo nn, según la cual de esta m a-
nera se ha hecho imposible la toma del poder _legalmente_ a lo Hitler, es
muy desacerlado, ya que los nacionalsocialistas no _e nmendaron _ la Cons-
titución de Weimar, sino que la quebrantaron y después la suprimieron.
~ Los límius i",ntm entes a la reforma constilucio /lal. - Mucho ~ ás in-
teresante, aunque mu cho más compl icada, es la c u cs t ~ó n de los limi tes de
la refonna cons titucional que se producen por la inmun idad de q ue gozan
cierlos valores ideológicos fu ndamen tales, implícitos, in mane n~es o inhe-
rentes a un constituci6 n. En oposición a los límites expresados en la cons-
titución mis ma, cabría aquí habla r de límites no ar ticulados o táci tos. De
lo que aq uí se trata, en el rondo, es de un renacimiento del derecho natu·
ral , emprend ido como defensa frent e al positivismo jurídico, especialmen·
te de la escuela vie nesa de Kelsen, que preuominó durante los años 20,
aunque s u influ encia se deja sen tir mucho antes. EJ[presando la proble-
mática en una fórmu la concisa: ¿EJ[is ten normas cons titucionales a nt i·
constitucionales,u cuya ant icons titucionalidad rad ique en el hecho de q ue
c1lcgislador const it ucional haya sobrepasado los límites internos que le
es tá n impuestos por los valores fundamental es inma nentes a una consli·
92. 1.3 literatura ex tremadamen te exte nsa sobre este pun lO se encue ntra en
M.lUNZ. oVo cit., pá¡cs. 21 6-17. Vid. Ono B.u:II OF. Vuf assw'l!swidrige VerfaSSllllgS/l/)f·
mell, Tubinaa. 1951; ConfM l fJl Dttrrl.fl, .Unoonst it u lional Cons titu tional Nonns _. en
V¡, g;/lia La ... Rmew. "01. 42 (1956). pág. 1 Y ss. Para mate ria l de derecho campando
sobre esta cuestión, " id. LltiA1t ES OUlNT~A . OVo cit., \'01. 11 . 1)31/. 143 Yss.
U. CON.~ Tl U C I 6N 193
tució n? El Tribuna l Cons t ituciona l Fede ra! (Bul1d esvcrfassllltgJgcl'icllt)
se ha unido a la teoría ius naturalis ta a l haber reconocido una j erarquía o
t!Scala de valores e n las no rmas cons titucionales de la Ley Fundame ntal,
y con ello unos límites inmane ntes)' no a rt iculados im puestos a toda re·
fo rm a cons titucional.... El ámbito en el que se s uele n producir estos con-
niclos en torno al cont enido ideológico fun dame n ta l de una constitución
s uelen ser, en la ma yor pa r te de las veces, los posibles casos de aplicaci6n
de los derechos fu ndamentales. Const ru yendo un caso eJ[tremo, ¿se ría an-
ticonstitucional si el legislador const ituciona l hiciese una e J[ccpción fo r-
mal del pri ncipio de igualdad precep t uado e n el a rticulo 3 de la Lcy Fun·
damental -inserta ndo en d icho a rtic ulo un párrafo 4- al establecer que
dicho p rincipio no regirla pa ra los peli r rojos? Si bien el tlu tor no pued e
decidirse a proh ibi r radicalmente un quebran tam iento creclUado por la
cons titución misma al permit ir excepciones para situaciones j uridicas o
s upues tos de hecho dete rminados'" una norma constitucional de este
tipo es taría tan en co nt rad icción con el p rincipio de igualdad y co ntra los
sen timie ntos de la ab ru mado ra mayorla del pueblo _y, por descontado ,
de los pel ir rojos-, que e n es te caso Iwbría q ue habla l ' de u na ant ico ns ti·
tucionalidad in he re nte de prima facie. _ .
Pe ro el pwbkma de los derechos fund amentales y de 1::1 anticonst itu-
cionalidad inmanen te a cua lquie r norma q ue los afec te estableciendo
eJ[ce pciones a s u validez genera l - d eja ndo de lado los casos donde el
mis mo legislador co ns ti tuciona l. po r razones bien ponderadas, las ha pe r-
mitido usando la f6rmula res tric tiva bien conocida de . 1'0 1' medio .dc ley
o en base a una Iey_ yace más profundame nte.
En el fo ndo. de lo que se tra ta cs de si los de rechos fundame ntales-O.
mejo r, los derec hos del hombre- son traídos consigo por e l hombre con
su nacimien to a la soc iedad esta tal, s iendo pues iO\'iola blcs e inalienables
dado s u carác ter natural, o si po r el contrario so n otorgados por la socie-
dad estatal en \'irtud del orde n de la comunidad , pudiendo ser, por lo tan·
to, limitados y dete rminados en s u ámbito de aplicac ió n. Aq u i es tá, e viden-
temen te, el problema ca rd inal de los de rec hos fundam enta les y de s u
inmun idad cont ra inh:n'e nciones cons titucionales que sobrepasan la me ra
protección o gara ntía cons tit ucional. Pero m ás que de un proble ma juri-
dico se tra ta de una cuestión de c reencias do nde no se puede a rgu mentar
racionalmente, a un cuando por necesidades p rflc ticas de la convivencia en
la co munidad humana es tá revestida de formas j u r ídicas. En el m undo
j urídico a nglosajón, donde tan to la cons t itución como los de rechos f unda-
93. Seu/ellcías. vol. l. p:ia. t4 y ss .. y \'01. tll . Jm~ . 325; ,·id. también las senten·
cias det Tri bunat Conb l;!Ucion"t B;I!·a r o. de i¡¡:uat conte n ido, de t6 de junio de 1950
(VG H n. F. J 11 111) Y d : 24 de oct ubre de 1953 , JUfi~/m ¿ ~;I"' t959, vál/. 3 10:
sobre e5l0 M ~w.:t op. cit .. pá¡ . 230}' n .
~ . Sobre e~a tipo d., qU.,b l "3n l~I\ ie n to en ta Constit ución de W., imar, " id. u . '.
\\ r_o.:SlI:IS . Ersl'1, e¡",ml."fu rlllclI . pág. 246 Y 55.
lO4 LA CONST ITUC iÓN Y SUS CO NTRO I..ES 1I 0 lUZONTAUS
m enta les fueron clo borados po r la filoso fía iusnaturalis ta d e la Ilustra-
ción, ¡riunfó una concepción según la cual los de rechos fun damen tales
-en e l ámbito e nto nces e n vigor, q ue desconocía los .. d erechos (unda m en-
Jales_ a l tr:lbaj o o a la libertad de asociaci6n- represe ntaban el equipo
na t ura l de cualqu ier homb re del c ual no podía ser privado, as l como tam-
poco podía ser perj udicado en dicho ámbito po r el poder estatal de la
socicd3d . La Cons titución americana estuvo penet rada des de ,u n primer
m omento por esl:) concepción, que todavía vive e n c lla. b En los ingleses,
la s ilUación no es muy diferen te, aunq ue los c lcmcnlos ideológicos no
sean tan "jsib lcs. Los franceses, por 01 ra pa,rte, cuya contribución a la ela-
boración de los derechos f Ullda menl ales apenas es me nor que la de los
ingleses y los america nos, tra taron de sos laya r e l d ilema por m edio de la
dis tinción entre Sol:!Clj lll@ de LpMl;;,.blo (sollvewim'lé ti" pcupfc) y sobera-
n ía nacional (soll\'croinc l é lle fa IIOI;oll),- la consecuencia f ue que el ám-
~}io y- el alca nce de los derechos fundamental es estaban d e te nninados
por la nación a t nwés de s u s represen ta ntes. Si bien la estructura de esta
t<'orfa es en si lógica , trae cons igo el p e ligro de nbrir todas las puertas a
la arbitra riedad, en fo r ma de raisO/l d 'ctat, de los r epresen tant<,s, caso
de quc no estuvicse refrcnada por unas premisas iusnalUralistas.
Pero tan to la concepción anglosajona sobre la inalie nabilidad de los
derechos fund a mentales o la fran cesa sob re su concreción a t ravés de la
"olun tad general, han tenido que ser llevadas en s u efecto fi nal prác tico
a una solución m ás cong rue nte. Tamb ién en I ns!.~t ; r<!.YÉs~ado Uni@s
lo ~ ~ : ec!:?s fu nda me ntales tuvicr.9.!l. que aceptar limitaciones en interés
de la "ida comunita ria. Es to ha '5fdo sicmpre.{Cconocido" tañ"lopor la ju-
;~s:pruaeni a mcñcñna como britá nica. Aun cuando la libertad y la ~ ,:a l .
dad fucr.m t raídas d el estado natural a la socied3a esta ta l, su ejercicio
,,"s tá som e tido a las condiciones de la vida..comuni t3ria; son , por lo tanto,
r e lat ivas y no ab so lut as.~' En 13 de marcació n entre los -intereses indivi-
dí:!alcs y coJeCiI\;Qs. q ue constituye su ta rea p rincipal e int e rmi nable, la
S u prellle COllrt h a partido siempre de la idea de que no existen de rechos
de libertades absol ut as y de que tampoco son pos ibles en un orden co mu-
nitario. En relaciÓn co n esto se ha ido formando r ccientemente, y no sin
oposición por p arte de alguno de sus miemb ros, la teoría d e la llamada
posición pre rere il tc (preferred posilio'l) de los c uat ro derechos fundame n·
tales de tipos ge neral o s upe r ior contenidos e n la primera e nmienda ,
esto cs, la libel·tad de confes ió n, de opinió n y prensa , de re unión y de
pet ición.·' Según esta teoría , corresponde al legis lado r, o a la au toridad
95. EIII\' \ RII S. OJK"I~, _The "Hll>hcr La ..... • Bad:¡round of American Conslilu,
l iona t La ..... ", en HGTI'Grd La\\' Rel'j",,,, \"01. 42 (1928-29). p:\gs. 149,36S y $S.
96. I/ id. DU\1!ltCl:l!., op. ci/., pá¡¡s. 34-35.
97 . Lot:WI:SS"lli¡ N, Vcr(o S$ " g$ ' ~c"/, pág. 481 Y ss.
98. A modo de ejemplo Tlw01IQS Y. Collins, 32l U. S. St6 (1'»4), Y K m'acl .... Coa-
pu, 336 U. S. TI (19-19).
LA CO),lSTlTUC IÓN 195
correspondie nte, apo rta r l::l prucb3 de q ue .u na int ervención en dic has
libertades es razonable. Es ta d iferenciación dentro d e l catá logo de los
derechos fund amen tales tiene una cierta scmejanza con la doctrina csta-
blecida por los tribunales s uperiores alemanes afi rmando la c ltis tencia
de una jerarquía de las normas cons titucio nales, pero no debe ser enten-
dida en e l sent ido de que se pudiese deduc ir de dicha je rarquía la anti-
constituciona lidad de normas cons t ituciona les. El problema d e no rmas
const itucionales anticons titucionales no ha surgido jam ás en los Es tados
Unidos, por lo menos en la Unió n misma, y no sólo porque las en miendas
constituciona les scan de hecho lan poco frecuentes, sino porque una limi-
tación impucs t3 al legis lador constitucional cs un fenóm eno completa·
men te cxtra ño a l pensamiento juddico ame ricano. Cuando la SlIprelllr!
Courl se vio oblig:lda a en fl'cn tarse con estc problema, la cues tión de la
conronn idad constitucional fue tratada siempre como un asu nto de tipo
poUtieo y, por lo tan lo, no justiciable."
_ ¡;;COl1lrO\;c,:ria e n Su iz a. ~
En cambio, 1:1 cuestió n de los limites in-
o
m ne es lmpueslM"1f1Iegis lador cons tituc ional ha agitado en tiempos O
recientes los ánimos de los c iudadanos suizos. Po r lo pronto, en este con-
tex to habría que adelantar algo que puedc producir alguna sorpresa en
O
ciertos lt.-ctores y no escuchado con gusto por los p ropios s uizos, y es
que Suiza, uno de los paises que desde la antigua Grecia ha institucio- )
nalizado de forma más fu !::rtc la democracia, vi ...e desde a proltimadamen-
te la primera guerra mundial en una especie, q u izás en eltpresió n algo )
drás tica, d e ana rquía consti t ucio nal. Esto tiene s u ra zó n de ser en dos
técnicas cons tit ucionales q ue han s ido uli li:r.adas por las au toridades
J
fe derales.'" O
En el ma rco de una serie de luchas cfeClUad as con el fi n de implantar
una conducta constilUcio nal correcta a las a ut oridades fe de rales, incluido
e l Parb me nto federal, ha habido necesidad de acla rar las rcc ientes dudas
sobre si el pueb lo soberano está impedido o limitado e n el ejercicio de
o
s us capacid3des de in iciatÍl'a const itucional, por los lim itc." inmancntes
a la Consti tución. El motivo inme diato que clio luga r a es ta controver-
sia dogmá t ico-collstilUcioll<tl fueron dos iniciativas populares: la inic iativa
J
99. Un 1I",~Jm t t l t a p robado por el Congreso ':11 el ai\o 1861 y p ropuesto a 10$
Estados queda prohibir IOda reforma conslilucional fUlUra Que inl('!Vinic:se ~ n las
i
relaciones ínler"", do: los Es tados , pero fue superada at "Slaltar ]a lucrra de Sc~ .
sión, que: j uslam('n le de es to I ..... IÓ. El Slpra/I~ COllrt 00 perdió mucho 'lempO ('li_
minando t od... duda que. por supuesta amicon5li l ucionatidad . pudi ~ n planlear Io~
Q"Icnd",,,,,,s XVIII (prohibición) y X I X (dcn.-cho d e ...oto femenino), ...id. Rlrode
f slo"d \•. P(JI"I U. 243 U. S. 3SO ( 1920 ), y f.esser \'. Gomer/, 259 U. S. 13O(1912).Cfr . 13m·
bién LE..'ITF.I! B. Oltl'U]J), TI,e Amllwf i"l o( F ~dlrt l Catls/it"ti,m, Ch icaso, t!M2. pág. 9
Y 55 .. Y LI!WI.Oi QU H H ~ N ~ . o p. cit., vol. 11 , páll". t46 Y SI.
100. Sob r e e$ la situación de anticonSlilucionalidad en Suiza. vid ¡,,{ra , pág. 291
y u .. asi como]os Il11bajos de SC m Nillf. ... y NEF ci tados en]a nola 39.
196 I.A CONSTlT UC IÓ)<l y sus (,.'ONTKI) LES HOR IZON TALES
Chc"a licr ( 1954), puesta en marcha por promotores de orien tación políti-
ca de izquierdas, querfa imponer ciertos limites a los gastos de armame n-
10 en Suiza. La llamada in idativa Rheinau (1952), propuesta por los ami·
gas de la na t ura leza para c\ rilar que los famosos saltos del Rh in quedasen
es tro peados, deseaba anular una concesión otorgada a una sociedad pri-
vada por e l gobierno cantonal de Schatfhausen para la construcción de
una central eléclrica. En ambos casos la iniciativa popular habla consc·
g uido las ftTmas req ueridas para segui r s u curso, habiendo s ido la m bién
pClmitida por el Consejo Federal, pero fue r echazada por una convin-
cen te mayoria tan to e n la Asamblea federol como en las cons iguientes
volaciones po pula res. nI Ambas inic iativas se presentaron e n la forma de
refo rmas constit ucionales. Con tra la iniciativa q ue p rete ndía limitar los
gas tos de arma me.n to, se hiw presente que la defensa nacional es asun to
de l Consejo Fe deral y de la Asamblea Federal, carecie ndo aqu ! el pue-
blo de competencia cons titucional. La inicial iva Rheinau fue a tacada con
e l argumcllto de quc el o torgamiento de la concesió n se trataba de un
ac to administra tivo efectuado correctamente por las auto ridades canto na·
les compete ntes , y e l pueblo no puede. arrogarse una competencia admi ·
n istrativa que no ha sido prevista por la Constitució n.
No se puede por m enos de reconocer un peso considerable a las
c rit icas e le vadas con tra la licitud de la iniciativa en ambos casos , ya que
se intervenfa en el ámbito de juris dicción de ot ro órgano estatal, fijad o
en el prime r ca so por la Co ns tit ución federal y en el segundo por la
Constitución cantonal. Esta cuestión dio lugar a una profun da y ampl ia
discus ión a un n i\"C1 más a lto"n esto es, si el pueblo soberano, por m edio
d e in iciativas y rereréndums, pue de efectua r una enmienda consti t ucio-
nal con cua lquie r con te n ido, o si al pueblo como legislador constitucional
le están impuestos mate rialmente también límites refere ntes a l contenido.
tOI. La inicia t iva Cheva licr \tC'o'aba el t itulo oficiat de . l niciaIÍl·a popular para
financiación dc al"lllamCnlO y pan prole«:ión de las conQuislas sociales •. El iMonne
OCla t ivo del Consejo Federal se. encuc nt r.l en B8t. t954 1, p:i.a. 4ll y ss.; ,id. tam -
b ién ibidern, pfop. 61. 639, 655. La iniciatin Rtw: inau quería com plementar el ~ra·
fo 2 del ar ticu lo 24 bis ......( $IC anicutu ponia bajo la 'illilanda de la Federació n la
utilización de las ruerzas hidroe téctricas-, poc un impuesto P<lra prote<:ción de las
bellezas naturales, antes de lo cuat se hubiese supri mido a Irav~1
tran¡ilQria la eoocesl6n otor¡adll por las a utoridades cantonales pan la construcción
de la ~n t rat elk t r iea. A pesar de Que el Consejo Federal habla aconscjado en su
in fonnc (881. t952 l . plll. 72 t Y $S. ) por ra.wnes mater iales rechaza r la inic iati va po.
pu tar en la oonsiauienle votación , dio curso, sin embar¡¡;o. a la iniciativa popular ha·
ciendo ta no,""ble obser vación (ibid"m. pág. 751): 'PU..s:i la ~acnu:
poUtico <le la confiaEB-en l a. intd&~a ~.la .buen a-voI u R t
- '02. En dla' sooresatió !;Obre todo ct conocido co nslilucionatls ta de lurlch WEK-
NIlR KACI : vid . • R ~'Ch t sfra¡;c n dcr Vol ksini liali'"e und Pa rtialreronn., en l t ilsch rif¡
tU, Sc;/I",it~ r iscJ¡e Reclll, '·01. 7S ( 1956), p:l.g. 740 Y ss.; 10ClI, .Gcfahrcn in der Ent ·
w ick lun¡¡: der d irek ten [)emo krat ie", en N eu e Züric/l er Zeililng, núm. 1.734, de 16 d e
junio de 1956; II ,1NS Ih J M~ , Die Scllrank en du V erf(lsJU n gs r ~v¡s i on,
de IS de enero de t!JSS.
LA CONSTITUC i ÓN 197
Aqul también desemboca la pregunta e n la cuest ió n : ¿exis ten normas
c~les.anti on s ti tucio n ales? . • .
Es ta c uestió n tc6rko-cons titucional no puede ser Juzgada e n un vaCIO
político. Aq uí entran nuevame nte en juego. las te ns io nes eltis tentes ent re
el pueblo y las autoridades fe de rales. Los burócra tas gubernamen tales en
Berna son ta n conscientes de l poder y ta n celosos d e pos ibles rivales
como en cua lqUier o tra part e del mundo. Dado q ue e l Consejo y la Asam-
blea Fede ral actúan políticamente s iemp re de acuerdo , la iniciativa popu ·
lar ha sido freeuememe nte utilizada en tiempos rI..'Cienles por los partidos
poHticos de la o posición COlllO un correcti vo a la polÍlica de la todo pode-
rosa coalición const itu ida por ti Consejo y la Asamblea Federal. Esta
situación en un Es tado cons titucional democrá tico es completa me nte
j ustificada y la mayor parte de las veces útil , baste citar como prueba de
e llo que la u til ización abusiva d e los decretos urge nt es fede rales no hu-
biese; sido ctim inada s in la p resión popula r. 'o ,
A 10 largo de la di scusión, las constltucionalis tas c ristalizaron y des-
tacaron una serie de límites inmanentes que se e nfren taría n al pO llvoir
cOI!Sl i lllafZf dct pueblo: la imposibilidad de he cho de ej ecutar una refor-
ma parcial, e l pone r e n pe Hgl"O la exis te ncia nacio nal al reducir, por
ejemplo, el potencial de defen sa, la violac ión de la es t ruc tura de Es tado
de derecho , del o rden fu nda me nt a l democ rático, de los derechos funda-
men tales, en especia l si fuesen perj udicados el pr incipio de igualdad y la
dign idad humana, e l orde n fundamental federal. Todos es tos «valores
fundamenta les,. deben s ignifica r un limite impuesto a cualquier enmien-
da cons ti tucio nal, y natu ralme nte ta mbié n rige cuando la aeción parte
de las au toridades fe de rales.
No cuesta mucho suponer que ~ s ta s dudas rrente a l poder ilimitado
de l pueblo sobe rano haya n s ido inspiradas por la Ley Fundame ntal de
Bonn , a no ser que se quiera ir ma liciosame nte un poco más lejos y pen-
sa r que los ciudadanos de la Conro:deraci6n s uiza han s ido contagiados
dogmálico<ons titucionalme nte pot· sus vecinos alema nes, a los c uales,
por o tra parle, no se sien te n nada inclinados a copiar ciegamente. Lo que
la Republica Fede ral de Bo[m ha aneJado con vigo r constitucional e n e l
tereer párrafo del artíc ulo 79, debe ser introducido o interpretado en
de u na di sposición
Suiza por medio de UDa analogía cons ti tucional, por no existir una e xpre-
sa proposición jurldico-constit ucional. De la forma que sea, las resef\'as
m a nifestadas frente al ejercicio ilimitado d el pallvo ir COIIS lilllant parecen
i a es e t ré¡imcn de cua lqu ier manera esta r fund amentadas en los s iguientes casos: una
ctpuebfó.. - in iciativa popular es ilícita c uando en ~f es contrad ic to ria , hacie ndo im-
posible su realización p rác t ica por las autoridades re de rales encargadas
de ej ecu tarla. En e l caso especia l de Su iza, país q ue ha introducido la
¡bid., mim o 129
103. Vid. i,,/ro., pág. 29 t Y 5S.

198 LA CO,,"STIT UC ldN ,. SUS CONTROLES HO RIZO STA LES
re visión 101al , no pueden ser u tilizadas, con e l fin d e una revisión to tal
cam uflada, u na serie de re vis iones parciales a cumuladas. Además, sería
¡lici to una iniciativa conSl i tuciona l q ue pusiese e n peligro la e~is t encia
d e la Confederación y, por Jo tan to, de su Consti tución. Y, fi nalme nte;
una iniciat iva popular no p uede modificar e n un caso conc reto la dis t ri·
bució n jurídico-cons titucional d e las competenci as entre los órganos es-
tatales; a si, pues, no pued e, por cjemplo, te ner como obj eto u n a c to
j ud icial o una medida administrati va quebrantando la Constitución en u n
caso concre to, pero dejando al mi s mo t iempo que siga ri giendo la d istri-
bució n de compe lencias exis tente.'o.
Po r o t ra parte, al autor le pa re ce, en s u calidad d e o bserva do r ex-
tra nje ro, quc los const itudonali.stas s uizos ha n menos precia do el s ano
sentido común y la madu rez po lit ica d c sus conciudadanos, así como ha n
sobres limado los peligros de una exc esiva tens ión de los d e rechos del
p ueblo e n lo que hace refere ncia al normal desa r ro llo d e l p roceso polí·
t ico e n s u pafs. J ustamen te la larga e xperie ncia e n Suiza mues tra la s i-
gu ie nt e imagen , plenamen te t ranquilizadora pa ra el escéptico; entre 1874
y 1952, d e 48 enmiendas consti tucionales propues tas por la Asamblea Fe-
deral fue ron, nada menos, q ue 38 a ceptadas por el pueblo y ta n sólo
10 rec ha7..adas , m ient.ras que d e las 50 inicia t ivas popu lares ta n sólo 14
tuvie ron éxito, s iendo la s 36 res tan tes rech:lZadas por e l e lec torado o por
los S¡lim/eli. ' O> Además, los elemen tos federal es se e nca rgan e n la refor·
ma cons t itucional d e que los c antones agricolas. más caute losos, eche n
los frenos para el caso d e que e l e lecto rado d e las regio nes induSl riales
empujase demas iado fue rte . Y todavía hay que añadir más; el proceso
político en Suiza se ha d esa rrollado d e tal ma ne ra que la Asam blea Fe-
d e ral , a un si n ha ber sido expresam e n te des ig nada por l a Co ns litución,
puede cOlI\'e rtlrse en su d efen sora. L, d ccisió n d e d icha cá mara legisla t i-
va d e rec hazar u na iniciativa por parecerle inapropiada, a n tes de que sea
som e t ida a la votación popular, enc uentra en el e lecto rado u n eco cons i-
derable. Ade m ás, inicia t ivas an t iconstit ucionales d e prima !acie. no son
pe r mit id a s desd e el primer momen to po r el Consejo Fed e ra l, encargado
de la t ra m ita ción y ejecución. Así, p ues, se han incorporado al p roceso
político tales medidas de ca ute la por medio d e la costumbre cons titucio-
nal que algu nos s uizos debe rian te ner menos mie d o ante e l pueblo o, lo
q uc es lo m is mo, más confi'::lIIza en su razón.
En ú ll imo té r mino se pod rían e li minar lodas las dudas y reservas ra-
104. Ik acuerdo con esto, por ejemptQ, la Constit uciÓn del canlÓn de Clarus de
1881, 1,~ ~ una enumeraciÓn exhaustiva d e las oompetencias de 10$ Lnndll51lemeindc,
en el ar ticulo 35, númeroS 1-8, prohibe e" prcs:lmcncc en el úlcimn p:\n.. fn ,1,:1 "rcleu-
lo incen.'enciom::s en las sencencias y ell los aCIOs ad minislrati\'os efectuados por las
aUlOrh.lades de los camones en el marco de s us comroel"m:ias.
tOS. Vid. t t\'lNGSTOS, op e¡r., pág. 181. Y los euadros si n6p t icos "n las p:igi·
nas 185 y 181.
L\ CON STIT UC i ÓN 199
zonables si en Suiza se cogiese e l toro por los cuernos y se decid iese in-
troduci r con plena amplitud la jurisdicción cons titucional. Entre los m¡\s
im portantes cons titucionalistas n o se discute la necesidad de rcfonnar
m ú lt iples puntos d e la Constitución fe deraL'''' Si bien la Federación se ha
encargado con stitucionalm ente de garantiza r las Con stituciones de los
cantones,I O' con lo cual c st:!. perm it ido un e xamen de s u cons titucionali·
dad lle vado en la prác t iCo'l de la r efo rma más e)l(3c t a, n o existe en Su iza
ningon con trol judicial frente a la s leyes federale s. Si realmente f-u cse neo
cesario preven ir posibles iniciativas populares ant iconstitucionales, la
solución m ás clara y m ás práctica sería el es tablecimiento de un tribunal
cons titucional , para lo cual el T r ibunal Federal d e Lausana e stada magn l·
fi came nte c ualificado.
P OST SC RIP TU M: SOBRE EL SENT t MIENTO CONSTITUCIONAL I
Si se inten lase redondear con cierta s conclusiones generales el mate· O
r ial aq u í pres entado, hab r ía que insisti r n uevamcnte s obrc el hecho de
que toda const itució n escrita, como toda obra humana, no solamente es
en s{ incomple ta , sino que aqui la d e fici encia es mayor, ya que cada cons-
titución no es más que un compromiso entre las fu e rzas sociales y grupos I
plura lis tas q ue participan en su conformación. Si se modifica la s ituación
de _equilibrio, ta mbién scrá necesa ria una reforma d c la constitución. Una ()
const itució n es tanto mcjo r cuan to con más fac ilidad pued en efectuarse
cambios en la estroctura social s in modificación de la m ecánica del proce-
so po lítico . Aquí yace el secreto d e la estabilidad d e la Constitución ame- )
ri cana, d e las co nst it uc io nes moná rqu icas en Escandi navia , Bé lgica y
Holanda, y también de la muy difamada Cons ti t_ución de la 111 Republica
fran ce s a cn la c ual la s enmiendas constitucio nales fueron cxtremadamen-
te raras. Las reforma s constitucionales son a bsolutame nte imprescindi-
b les como adaptaciones de la diná m ica cons t it uciona l a las condiciones
sociales en constante c ambio; pero cada una de ellas e s una intervención,
una operac ión, en un organismo viviente, y debe ser sola me nt e efectuada
con gra n cuidado y extremada reserva. Aunque la magia de la c reación J
cons ti t uciona l que exis tió en el s iglo XVIII haya desaparecidO consid e ra·
ble me nte, y aunque la mitologia que rodea a la Cons ti tución americana
sea un fen ómeno único, que no se pued e alcanzar racio nalmentc, toda
cons ti t ución d ebe, po r lo menos, tener pa ra su pueblo una va lidez supe'
rio r a la del p rodu cto dia rio d e s us ruedas legislat ivas. Vis ta desd e esta
106. Cfr . el muy iluslmcivo proyect O para una nueva Const ituciÓn Federal elabo·
rada por el conocido iuspublieis!:l de Ilasilea M.u: hll1Olleo: con la ayuda de 5US ell C,,·
diantcs: Die B,,,,des.'erfllss,,,,,, wie s,'e se;n " 0.",,,,, Basilca, t ~59; el proya::IO saca
fn:cuentemenle provecho de las modemas sotuciones de 1;0. Ley Fundamental de Bonn_
tOO. Arlla d os 5, 6, 85, núm. 1, y 102. nüm. 2.
I
200 u COl<o!STlTUCI Ól'o' y sus CONTROLES IIOlllZONTA l ES
1
atala ya toda reforma const itucional, a unque sea de naturaleza p u ramcnle
técnica y no afecte en absoruto n los inlereses del pueblo propiamente
I
dichos, significa una depreciació n de lo que se podría designa r como el
sentimiento constitucional de un pueblo. Refonnas conslitucionalcs em-
prend idas por razones oportunis tas para facilita r la ges tión política des-
valorizan el sentimien to const itucional.
Con la expresión _senti miento cons titucional_ (VerfassungsgefülllJ __sc
loca uno d e los f n~ ó m e n 2.s psi c oI6gtc<H;la~s
cia 1i s~ político más d ifíciles de captar. Se podrfa describir como aque-
lla conciencia de la 1= omünid~ que: Irascendie[ldo a todo's os J." _.agoni s-
mos y tensiones existentcs politiéopartidistas, econom icosociales, re ligio-
sos o de o tro lipo, integra a ~etnadors y destinatarios del poder en e l
marco de un orden comunilario obligatorio, jus ta men le la constitución,
some tiendo e l proceso politico a los in tereses de la comunidad_ Esle fenó-
me no pcrlene<:e a los imponderables de la ex¡;~acionl
ser producido racionalmente, aunque puede ser fomen tado por una educa-
c ión de la juven tud lIeyada a cabo ,consccuent emente y, bieo es c iertO: de
manera muy dife rente a la disposición sobre el pa¡lC1 de la Cons tilución
de Weimar (articulo 148, párraro 3, frase 2), según la cua l cada escolar,
a l te rminar la ~sc u e la , d ebla r'ccibir en lilaila un ejE!.lplar de ~ ~ C ~
IUci4n. También puede con tribuir en algo a l fo rta lecimie nto del sen ti·
miento constitucional el manejo consciente, pero no insistente, del
s imbolismo nacional.l Oll Sin emba r go,~nació
~a.l depende.. a m pliamente de los fac lores irracionales, de la m en-
ta l i da ~ _ L la vivencia jlg;lórica d ~ un pueblo, especitilmente de s i la
c.o~stj tu c i ó n!la salido airosa tambié n en época s de necesidad nacional. El
sentimiento constitucional no puede ~e r !?,J;?licado exclusivamente por 1,,-
longevidad de una constitución, aunque s in (¡üdal.i validez de la Cons li-
tución de la Unión ameriCifna, s in modificar durante cerca de dos --;iglo.s,
ha contribuido a s u fuerza s imbólica casi mística.
El sentimiento I P ,: !:l~" C e.~:,
la Conciencia ::: este
e~trma d ament y otros en los cuales está débilmente desar rolla-
do. Los suizos, por ejemplo, se distingue n por s u sent imiento democráti-
co nacional muy fu erte al que, sin e mbargo, no corresponde nada la valo-
ración sentimenta l de su constitución; los suizos no dudan en refonnar
su docu me nto constitucional cua ndo surge la necesidad para cllo, aunque
sea indicado que e l documento constituciona l no pudo series to talmente
indife re nte cuando se vieron obligados a ocuparse de él e n 85 a ños más
de cien veces por medio del referéndum constitucional . En cambio, Jos
108. Sobre e$te tema de la lOC i ol~ ia estatal indebidamen te abandonado, ~id .
Bclrflch¡wtgeu iibu pOli¡¡schen Symbo/is/TIus, homenaje a kudotr
K .. RL loI!wI:lolSll!1N,
Laun. l-tamburllO. 195.3, páiI. SS9 Y ss.
LA CONSTITUCIÓN 201
be lgas, que solamente han e fectuado seis enmiendas constitucionales e n
más de 130 años, poseen un fuerte sent imien to cons titucional, q ue hasta
pudo hacer frente a la c risis e n lomo al rey Leopoldo 11 1 (1950). Final-
mente, los fra nceses, cuya condencia nac ional no le va a la zaga a la de
r:ingún otro pueblo, les es comple tamente i ndiferen te la cons titución
que se encuentre, respccllvamen te, en vigor. Esto no es nada extraño.
la 111 República no llegó a lener la coherencia q ue trae consigo un do-
_ 1' _ sociQ.lóg i c~!n : c ume nto constit uciona l uni6cado, s ino que poseyó tan sólo un haz de
leyes constitucionales pro\'isio nales, aprobadas sin consenso nacional. la
IV Repllblica s ufrió la misma falta de ac uerdo nacional que exc luye toda
posible integración en ella, y sólo muy pocos piensan que la Const itución
de la V República, escrita por de Gaulle para de Gaulle y a probada por
la nación tan sólo c n \'ir tud de de Gaulle, sobreviva lal·go tiempo a su
c reador. Dada la ete rna hendid ura en e l alma francesa - les dellx Fra'l'
y ~o puede ees- que uno tiene que acep ta r como un fe nóme no casi bio lógico, los
rra ncescs no han llegado a m ostrar jamás ni a un e l contorno de un autén-
tico sentimiento cons titucionaL
Seria injusto hacer unas reflexio nes en este contexto sobre la Ley Fun-
damental de Bonn cuya edad alcanza poco más de una d écada; sin
ti ­ embargo, d ebe scr señalado que dentro de este corto periodo de dura-
~in ha s ido ~ome l ida. nada menos que Do 30 enmiendas.l y, Pe ro parece
Injusto dedUCIr de este dato que e l tex to const it ucional fuese redactado
n del sentimiento_ cans- s in cuidado o qu izá con excesivo c uidado por habe r sido insertadas e n
él demasiadas cuest iones de naturale1.3 puramente técnicas. lo que lIa·
109. El cuadro en la página I de la edición de bolsillo Que hiro la Editorial
8eck de la Ley Funda mental, 26 edición, Munich y BerUn, 1960, menciona en 10lat
siete teyes que eliminan, nlodifican o incorporan dClenninadas nonnas constituciona-
les, elevando hasta 30 el número de enmiendas del texto constitocional. Aproximada_
mente la milad fueron efectuadas cuando la Federación tomó posesión de todo el
ré¡imen de defen.¡.a "'11 la Iq> dd t9 d", marzo lIe 19S6. Pero, adem:ls de C$ IO. partes
esenciales de la I.cy f undamen tal se han mostrado necesi tadas de una reforma,
como la ronnutadón de competcncias. la "'~rai atómica (arl. M, nUm. Ilal, la nuc-
va diu ribuciÓll de lu fucnte~ de impuestos entre la Federación y los Uttlder (artícu-
lo 1(6), la. oollCentración o cquilihrio financiero (arlicuto 107), la cj«:udón de la
compensaCIón de ear¡¡:as (nrtlculo 12Oa) . l Era necesario que todas csta~ cucstiones
adquiri.:sen validez, villor constitucional cuando el deseado elemento reg:ulador de la
estructura fedcral se encuentra ya en la rmrticipa.ciól1 del Consejo Fedral~ Por Olra
parle. se encuentra tambi!!n la climinación o acorta mien to, medidu que 110 dejan
de levantar dudas en una e$truclura de Estado de derecho. de cicnas oblipciones de
de recho internacional público (a rticulo 1lS.a) 'i la mutilación, imposible de defender
en un ESlado de derecho, de la competencia de control del Tribunal CooslilUcional
~cd e ra t en relación oon . det c ~idos ~ e rd os de derecho intemacional público <ar
t~l o 142<1), una au téntIca /01 d (JC("<UIC>n Que después fue generalizada en la di5po-
$tctón rund ~ m e n ta sobnl la reforma constitucio nal en el aniculo 79; en este ca$O fue
a~ ernás omitido reflejar en el texto conSlitucional la excepción hecha ~ la competen-
cIa Ilcneral de cont rol otoriIada al Tribunal Constilucionat Federal en el articulo 93
si~n do exiaida Qblillator((I111CnIC e~ t a publ icación por el artículo 79, párrafo 1, frase 1:
VId. supra. nota \lO.
202 lA CONSTITUCiÓN Y SUS CONnmu,s I-IORJZONTALES
roa r ealmente la atcnció n al observad or es que ninguna de estas e n mic n·
das, si se exceptuan las c u est ion es r eferentes a l rearme, gozó del más
mfnimo in terés en la opinión publica. De este hecho habrá que deducir,
por una parte, que la Ley Fundamental, o rden supremo de la comunidad,
se ha mantenido com ple tamente extrafta a la masa d e los d estinatarios
d el poder y, por otra, que dic ha ley tam poco goza entre los detentada.
r es d el poder responsables, gobierno y Parlamento, d e aquel p restig io que
le es d ebido a u n orden fundame ntal establecido para largo tiempo.!O! E l
observador ejercitado en el de recho comparado no puede evi tar tener la
impresión de que el gobierno federa l y los cuerpos legis lativos d omina-
dos por el p a rt ido mayori taria adaptan la con stifució n a sus in te reses po-
litic os, en lugar de dejar qu e éstos sean refrenados por la constitución.
Es tas observac iones e mpíricas conducen a u na afi rmación general y
profundamente inquietante: e n nues tro tiempo el pueblo -y esto ri ge
t an lo p a r a 13 amplia llIasa como para la mayo r ía de los in telectuales -
ha d e jado de tener un conta c to persona l con su consti
I¡¡ u ción no dice nada sobre 10 que más le i n(~rcsa
t ució n ~ La con s-
al ho mbrc' d e la calle,
el pan diario, el trabajo, la familia , e l descanso, la situación y la aflnua-
ción de la cltistencia del indiv iduo en una sociedad cada vez más com -
plicada. Para la masa de los ciudadanos, la con slitución n o es más que
un aparato con e l cua l ~e efeet ui! la lucha por el poder entre pa rt idos
y fue rzas pluralislas, s iendo e llos tan sólo los especladores pasivos. Si
bien es cierto qu e aparentemen te ha surgido d e l pueblo a t ravcs ¡:Iel su·
110. Un ~jemplo no(;>ble sobre el grado Que ha ak;,mzado la indiferencia conse;-
lucional de lo, detentadores dd poder en la R.r.l'ublica Federal C"S el ¡,lIenlo em·
p rendidO pOr el candllcr federal -con absoluto menosprecio del catálo80 de com·
pctencia de-los W"dtr rcn~jad;!. en el 3rlku.10 ~ de h3cer pasar a I~s
de 1.. Fedención todo d n!lIimen de tel<'l:OITlUnlC3C10nes (en este caso n:{endo ex prt'·
s.amcnte a la tde,·isión). El can(iller federal con la colaboración del min istro de
JU$ ticia f<,clera!. que a fm de cuentas debe de ,·dar ex oficio por d respeto a I ~
Constitución, fund ó (¡ nu )'a que tU"iera intenciÓn de fu ,,?ar!) una sociedad de telt."" I-
sión dc respcmsa bilidad limitada que. contratada tltcluswamente por t i, deberla d,'
sen·ir. &t'IIÚn la opillión lIelleral, ~o mo medio de propallanda pa~
esto es, r1 ¡>;Inicio cristlano,",",\-'mócrata. C. D.. U. --<Id ea~I!r
1M próximas elecciones IIl."ner31<"s. Se em pr<,nd,ó c.~t: p roc~'(!l m,enl o
da de posibilidades pOlit icas ct camino de u~a autént,ca reforma conShluc.'ona l t ~ 1
como 50.' habla hecho con la atribución dd rt¡¡Lmen dI! defensa 'J de la cncrllLa ~tÓI
ca a la Federación. Elle dnico rodeo constilucional recibió t i debido tralo del
Tribunal Constitucional Federal; ,'id. l;u sentencias 2 del Tribunal Constituciona l Fe--
dcral 4-60 de 17 de diciembre dc 1960 (ordc!> pro"isional) y 2 Tribunal Consti tucional
Fcd," ral 1-60 de 28 de feb rero de 1961 (Sentencia dl.!l1ni li m) (ule ú1Limu impreso en
J",is"'''zeil,m¡:. 196t . pá;. H7 y u .) IN. del T.) .
Sob ..... 1:1 CllC'uión Ó<" 1:1 \'"Iidel constitucional en Bonn, !'id., también AOOLF ARNIII ,
IRa "iel!1 u/mlle Gmnd¡:"Jel;'.. TlihinllR , 1960. eL! IICncral sobre el prohlema de b
, · a1i de~ constitucional, ";11. Kos1L\u Hr.ssc, Die IIormo/i,'e Kra(1 tle' V er(<li$
binjta, 1959.
111 . Vid. Ku~ Lor.wL"STns, . VenMisungsrech'_ y .Ver,"unls~a¡
Arrll;" des ¡¡"e",lirlwn Redu J, "01. 77 (I951·S2). 1' ~1I . 42 ~.
lA COS"STlTUCIÓS 2<13
1
fragio unÍ\'cr sa l, la rea lidad e s que la consl itu ~ i ón es el produc to de los
politicos profes ionales y d e los managers pollticos, h ab iéndose convert i· 1
do s u gest ión e n el campo de batalla de los intc resados y en la pelota de
juego d e los es pecialis tas d e [a consti tu ción. Vaciada de su te/os delna.
cr.:l.!ico, la constilUción es en muchos lugares com ple lumente ajena al
pueblo. Y nada pueden cam biar los intentos bien intenc ionados d e acer-
ca r a l pueblo las reg las de un mero mecanismo de gesl ión revistiéndolas
d e un le nguaje I>op ular, y es to en el s upueslO de que la naturale7.3 de la
cosa permitiese a estc intento tener éxito.
La grall cllestión de confial/ za. - En virtud de este fenómeno observa-
ble en muc hos lugares, consis tenle en el alejamiento que siente el pueblo
hacia su con st iluci6n, que ta n sólo nominalmente es suya, adquie re una
n ueva importancia la p regunla: ia quién le debe corresponder e l }Jo/lI'oir
cO/l5ti/lllmt en todas sus m an ifestadones, esto es, no 5610 en el ac to mis·
mo d e c reación con s t itucional, si no también en el de r eforma con Slitu·
cional en d etalle? El postulado mantenido en liempos pas ad os en virt u d
o
de la leoría democrática,' l2 segun el cual h abría que asegura r una base
lo más amplia posible, incluyendo junto a l gobierno y a l parla men to
también al electorado, n o ha le nido, evidente mcnte, en c ucnta de mane ra
com p leta la rca lidad estatal conlempor:i nea. El curso de nues tl'Q t iempo
parece discurrir en dirección opuesta . Si bien la tccniea p lebiscilar ia so. I
brc cUt$l iones de soberanía, sobre t odo en modificaciones l e r rjtoiale~,'"
)
tras muy diferentc fol'tuna vu elve a gozar de una sorp rendenle pre feren-
cia, la parlicipación d e l pueblo e n e l pollvoir C()lIstilllant se limita cada )
vez m:'is a la aceplación de una nueva con stitución, donde j Ut."ga el pape l
d el sello que otorga un mayo r grad o de legitimidad. En la ac tu alidad se
}
rua nos h a abandonado casi completamenle la intercalación del pueblo organiza-
do como e lectorado, e n el procedi miento de refonna constitucional pro-
piamente dicha, técn ica ésta que gozó cn la ola archide mocrá t ica I ras la
p¡'ime ra guerra mundial de cierta popularida d.'" La Ley Funda mental
d e Bonn, que ya ha prod ucido un cierlo efecto i nternacional en la con·
el partido eslalat.
Adenaner- en formac ión constitucional de o t ros países, sigue aquí la tendencia ge neral:
~q.uc ca r~ · se ha se parado de tal manera de la part icipación d irecta d e l pueblo q u e
Il ·
realmen te se p u ede hablar de una desconfianza, cuando no de una ver·
11 2. Vid. l'II/1"', pág. 172 ':! ss.
tU. Sobre la distinción. de""uidada fre<:uentemcnlc en el Icn¡¡uaje di ario cnt ..e
referéndu m 1c[lislnt ¡'·o y el ptcbi$Cito, " id. $"pro, J)áll . J.ll Y ss.
114. I'id. s upra. páll . t80 }' ss. Una excepción nOlab l" ~ la Constitución ita¡~I:'
de 1~8 QUC ha in troducido para la legislación ord ina ria tanto 1(1 inicia ti"a (:.rtícu·
lo 71, p:lrrnfo 2) y el .,r('f~nd"m populm· (art!Culu 7S1. como el refe réndum consti·
u" ~, Tü· tucion:!] facultati,'o (pero no 13 iniciativa de re"isión) (artículo 138, p:lrr:.fos 2 y J).
Estas disPQsicione§ na h.,n tenido importancia práctica hasta ahora en "irtud del
I ~'., en equilibrio cxistentc ~n las n:laciones de 11.15 partidos; \'id. LI:tSl'':I'.It, ov. ('11., p:lg. laS
S5.
y s¡gulcntes.
 204 LA CO.'':STlTUClds y sus CONTROLES HORI7.0NTALF..s
dadcra encmis iad fre nte al pueblo. Si bie n en ella se concede magná ni.
mame nte que el pueblo ci,erólc su Jloder estatal originario. lanto por lcc-
ciones como pOI' votacio nes (3 rt. 20, púr. 2 ), sólo pe rmit e los plcbi sci los
en el caso de internas modificaciones territoria les (3 rts. 29 y 18) -donde
son d e por s i necesarios-o excluyendo en cambio completamente al pue-
blo e n la legislación conslitucional. actividad basta nte más importan le, y
esto por no hablar ya de una inexistente participación, que hubiese podi-
do ser lan sólo facu llativa , en el proceso de legislació n o rdinaria. la mis-
ma dcsconfia n7.3 se manifiesta en la e liminación d ectuada por las leyes
clcctorales de elecciones complemen tarias que, como ~ p e queñas » disolu-
ciones parlamentaria s, son cons ider::adas e n m uchos paises democráticos
como baróme t ros indispensables p::ar::a conocer las corrie nt e.c;: electora leS:
Puede ser que las e xperie ncias apa rentemente desfavorables hechas en
Weimar haya n contribuido a es ta aversió n a fa\'or de la Jiarticipación di-
I rec ta del pueblo en el proceso polít ico.... Los LAuder, en cambio, s e ma n-
tie nen frecue nte m e nte firmes e n la tradición de Wc imar y permite n la
participación di recta del pueblo en [a legislació n cons titucional,"· aunque
I
lla ma la atenció n el poco u so que hacen de la ins titución de reforma
constituciona l.
En este punto, el científico de la politica es pecializado en derecho com-
parado se enfrenta con u n ve rdadero dilema: en quién te ndrá quc te ne r
más confia nza --o qu izá me nos desconlianz.a- , ¿en el pueblo que ac túa
como e lectorado y que está movilizado, infonnado y ta mbién adoc t rinado
por los par tidos políticos, o en el parlame nto cuyos m iembros está n so-
me tidos a 13S direc trices y dictados de las. oligarquías de los partidos?
Esta situación no queda descri ta con toda exac ti tud con la conocida anti-
no mia de democracia plebiscitaria y parlamentaria, ya que los represen-
tantes ha n dejado desde hace tiempo d e ser una é lite. I.ibrcs en su capaci-
dad de decisión , represen tantes de toda la nación y responsables tan sólo
an te s u conciencia: en la ac tualidad , están más ligados a los par tidos y a
115. o.: una uemocrad a jov"n q ue daba sus primeros pasos !lO ~ podía es pera r
I,
razOllablemen te que Il';'I lase con medida), ponderación una insti tución completamente
extraña. De los siele casos en los cua les se puso en marcha una inidati va pOpular
(vid. AN SCUUrt.. op. cit., pilg . 30 )' ss_) fucn;m varias de cit as im pulsadas por grupos
de interés y no meredan lIe""r a la val aciÓn_ Pero por lo menos 13 propuesta expro-
piación de ¡as an ti¡uas FiirslmJ,(¡uu r -d inastf:u~ (,·otaciÓn de 20 d e j unio d e t926)
tenía un n(¡deo pe rfectamente justificado, y también mre la inicia,li,·a P'lrIzukreu-
:er A _ ba ~ acoral.ado __ (l92l1). pueSta en marcha por Jos oomunis tll$. se pensa-
na quid. de OIra ma ncra en la Rcpllbliea Federal Alcmana tras las cxpc:riencias
j hecha!¡ con el rearme. absolutamen te impopular.
116_ Por ejemplo. Da,·iera.. articulo 75. párraro 2, frase 2: IICS5C, artículo tl3:
Palatinado del Rh in, articulo t29. El Tribunat Conslitucionlll Federal dedaro, ron r.I -
IÓn. invAtid:lS las It.oycs de Hamb ur¡o y Brcmen referentes a los referénd ums sobre
armas atÓm icas por sobrepasa r la com]"IC te ncia d e tos Ui ..d flr (sfl"lflncias, vol. 8.
pág. 105 Y ss.), mi en t ras que es discutible la interdicciÓn de me ras votaciones decla-
ratorias efectuadas en los Gcmeinde -municipio-comuna- de Hesse sob re la misma
cu"sli6n (Id .."" \'01. 8, p¡\g. 121 ).
lA ?lSSTITUCldN 205
los intereses que e l elec to r aislado. Mient ras que la garra de hierro de la
jcrarqula dd partido polltico no puede ser aflojada e n virtud d e la coac-
ción ejercida por la fracción y por la solid;¡ridad d el partido, las co ns ig-
nas de éste ej e rcen en la conducta del e lectorado una influencia mucho
más floja y en absoluto decis iva, como lo mues t ra la eJlpcriencill. La teo lo-
gia popular eJlpresada en e l popular dicho vox populi vox dei puede que
sea una mística vaga y hasta una propaganda to talitaria, pero e l gran pe_
ligro para el orden del Es tado de de recho yace no en el pueblo, s ino en e l
carácte r híb rido de las mayorías parlamentarias y en los maquinadores d e
los pa rtidos cuando s u decisión es defin itiva. La elección es dificil. Como
ocurre frecuente me nte en la política, hay que e nfrentarse con una cuenta
en la que queda res to. Oc cualquier munera a l autor, que ha vivido en
una democracia dura nte más de un cuarto de s iglo, le es más simpática
la \IOX popllli -reconociendo que en absoluto es infalible- que la inte r-
pretación a uté ntica de la vol un tad divina por u n todopoderoso jefe de
gobierno y los caciq ues de s u partido_
As í, pues, habrá que tra tar fundamentalmen te a la reforma cons titucio-
nal con el máximo cuidado y reserva. Si, de todas maneras, d icha reforma
fu ese absolutamen te necesaria para un desarrollo de friccio nes del proceso
político, se debe rla de buscar y encontrar para ella el máximo consen so
que, en a bsoluto, se cubre o se ago ta s iem pre con las mayo rías parla-
mentarias exigidas constitucional mente. Una reforma constitucional o bte-
nida par la fuerza o impuesta a una minoria. importante tan to numérica-
mente como por su peso polítko, no solamente daña. a esa minoría s ino
al sentimiento constitucional. Evitar esto es la tarea construc tiva d ~ una
mino rla consciente de sus res ponsabilidad es. Todavía no ha habido ningu-
nJl sociedad es tatal que se haya hundido por causa de una cons titución
incomple ta o necesitada de reforma, pero muc hos regímenes han fracasa -
do por e l excesivo poder del partido o partidos m ayoritarios. Es más fácil
vivir con una consti tució n con lagunas que con una que se haya converti-
do eu la pelota de juego de la a r bitrariedad de los partidos. Y, fina lmente,
cada participación popular e n la refo rma cons titucional, sea co mo fuere
s u modalidad técnica, es una contribución viva a la educación polit ica y
~.1lsJcme nto
c rá tlca - -~ ------
mente cua ndo le esté per --
de la integración p'olíticD. Una nació n vivirá tan sólo de~
- mitido COmporta rse d e m ocrá ti c3 me ~ o-
\ SOBtU, LA CLA S IFlCACIÓS DE LAS CONSTlT UCIOSPS
Los esquemas anticuados de clasificación
El número total de las cons ti tuciones que desde e l final del s iglo xVllr
han estado en vigor, no ha sido ja más fijado con exactitud, no exist iendo

206 LA CONST lTlT I ÓS y sus COl«TROLES II ORI ZOSTALES
hoy ta mpoco ningún Hcgist ro cons titucio nal>. com pleto. LL ' Debe consti-
tuir, si n emba rgo, una conside rable ciFra si se t iene n e n cuenta las cons-
¡¡t uciones de los ESlados m iembros en los Estados Federales. I bcroamC-
rica de ten ta e l récord e n el nume ro de constituciunes; la Re pública
Dominicana ha Ic nido vein tic inco, Ha it í \'ci ntidós y Bolivia quince e n e l
siglo y medio anterio r a l :uio 1952.1" Desde en to nce s, el nume ro de cons-
tituciones ha aumen tado todavía. En Europa. Francia y G recia se dis pu-
tan este dudoso ho nor; la prim era puede vanagloriarse. desde la Revolu-
ción, d e ha ber teni do quince. s i se tienen e n c ue nt a dctenn inadas loís
o r gQ uiqll(!s; la segunda cuenta desde 1&21 con diez.'"
Una mil'ada a eSle mar de constit uciones escritas basta para mos t rar
quc sus ins tituciones fun ciona les s igue n siempre coi ncidie ndo con el mo-
delo que surg iÓ con la apa rición de las pri me ras cons tituciones a l fi nal
del siglo XVIIl . Todas ellas d ividen las funciones es ta ta les en legis lació n ,
ejecución y j udicial. asigná ndo las a d iferentes ó rganos estatales o de ten·
tadores del poder. .Jodos los documen tos constit ucio nales de los ultimos
- años proclama n la idea de la sobc ra nia del pueblo, y esto aun aquellos
rcgime nes cuyo proceso de l pod er no es, ostens ibleme nte, d e mocrático.
La ma yo r pa rte de ellos añade a la estruc tura gubernam ental p ropiamen.
te dic ha un catá logo de derechos fundame ntales. Todos_ellos, si n excep-
ción. esta blecen e lecciones. p or lo m enos. para la as amblea representati.
Ya, y aigunas de e llas también para el no mb ramie nto de los ó rga nos
ejecutivos suprem os. El proverbial ho m bre de Marte al que le fuc..:se n
presentados es tos docu me ntos no podría imagi narse que bajo las coinci·
de ncias es t ruct urales y. frec ue ntemente, textuales de estas dispos iciones
yacen las más difere ntes conrormaciones de la d inámica del poder. Si
bien la falsa ide n tidad d e los m ecanismos runciona les s ubraya la neceo
sidad de l.Lna clasificación corre c ta de las constitucio nes escri tas, es jus·
tament é s u l ipicidad y s u esta nda rización 10 que contribuye a dificultar
esa tarea. Una vez m ás se muestra que las categorías clásicas quc la
ciencia polít ica arras tra de ge ne rnción e n generación son perrec tame nte
117. El Instil u! fur I nlc rnatl o nak'S Olfentlichcs und Ausltindisches Rochl d e ta
Uni '"ersidad d ~ Hambur¡¡o se ha p roPUCS lo eS la ambiciosa larca . El pri m er cuaderno
se ocupa de Ale mania (dr .. E. MOI'/.o.. F. GROTII y 11. DOCKI:R. Vcrfan .....gSrt,iJl~.
P ar l ~ 1 : Al emania ( Fra nkrur! a . M., 1954). el segundO de Europa (sin Alcm:anial
( Fran krurl JI M., 1956).
118. Cfr. J Cill s 00 G,uJ:>DI2.. wLa incs lllbi lidad consli lU <;:ion~I.,
ptlrado de LAlÍlloomüica en BalelÍn del I nsti l"/o dd Dcreclw ComP<l r ado d~
Ca , V (1 952), pág. 4S l ' $S. Cfr. J os~ MlIl,ISD.1. Relorltlll.$ JI /.ende .. rias coltSliluriomlles
NI 1<1 A",üiclI IA/ i lla (19$4--1956). México. 1957.
119. Sobre Fn nci a. cfr. la conocida rok'CCiÓn de O UG l r· M O SNI!K·Bo
eo usli/,lIimlS el 'es prillci fUlles lois p<¡/i/ i ques de la Frailee '¡epuis n8':}, 7." ~ ., por
GOORGI!S D~u" (rads, t952). Sob re Grc i~ , ~id . N ICH Ot..\S IúLTCIU S, I nlroducliQ U
10 ' ' ~ COl1slÍlll/iollal Il is/ory 01 Gruct (Nueva York. 19-10). La más reciente Consti·
lución ir i e~ da la del año 1952.
I
1..\ COSTl TU Cl O~ 207
insufi cientes; para confirm ar esto es s uficie-nte una rápida \'lSlOn sobre
~s categodas clasificatorias contenidas en los ma nuales:
l . Aquella clasificación que diferenc ia entre las co nsti tuciones que cs·
t:\n con tenidas en un documento formal y aque ll as que no lo es tán . pas a
de largo sobre el problema. Prác ticamente tod ~os .§itados poseen .!J ~ o~·
una con stitución escrita. En la actua lidad carecen de e lla solamenle Grnn
Bre taña, Nueva Zelanda y ~a . A nt~s de que Jos comun i s t a 510 ~arn
el poder, Hung r ia pe rteneció ta mbién a este gru po. Pero un Estado sin
constitución escri ta no es en absoluto un Estado carc nte de constit ució n.
Au nque Gran Bre taña tradicio na lme nte ha desdeñado la unificación de
sus convenciones constitucionales en un documento único y específico. la
mayo r parte del orden fundamenta l b ritánico está art iculada en forma de
ley. e mpezando con la legis lació n del tiempo de la G loriOIlS R evo/wiOIl
has ta la serie de Rep rcsc ntat.ion of r cople Ac ts t ras 1872, Parliament Acts 1
(le 191 1 y 1949, Y Ministe rs of t he Crown Act de 1937 y o t ras.
Por otra part e, se comp rende perfectame nte que la ausencia total de O
un d ocumento cons tituc ional no debe ser equ iparada con la elCistencia
de ulla constitución no escrita. Vacíos consti tuciona les de este tiro son
em'ac te rlstÍtos e n muc has autocracias contemporáneas. As í. e l Tercer
R~ ic h de Hitle r prescindió deliberadamente de una cons t.itución escrita,
cuando la Cons titución de We imar hubo dejado d c exis tir esencialmente
con el d ecreto d e necesidad del pres idente del Reich de 28 de rebrero
de 1933. que ha bia sus pendido parn t iempo indefinido las libertades cívi·
)
cas fundamentales. y con la Lc~ ' de Autori7..ación (Erm¡¡clll i gllllgsgesel¡,J
de 24 de ma rzo de 1933. Igualme nte, una Junta revolucionaria o un domi - )
nio m ili tar en los Estados iberoamericanos puede prescindi r co mpleta.
mente de un docume nto constituciona l. Un caso especial en este punto 10
constituye eI 'dominio de Va rgas en Brnsil (1937 a 1947): la Cons titución
de 1937 nac ió m uerta. ya que fue de rogada inmediatament e por una cláu·
s ula de suspensión y por la proclamación del estado de s it io.1:11 Semejan.
l eS inter regnos s uelen fi naliza r con la ace ptació n de una nueva constitu· )
ción. con o s in a probación de los dest inatarios del poder. Pe riodos acon s-
l ituciona les pue de n tambié n surgir ell el viaje de reg reso de l Estado )
au toritar io al Es tado cons titucio nal de mocrático. ta l como s e ha mos t ra·
)
do e n el régi me n subsiguie n te a Perón en la Argen t ina. que, t ras la caída
,
de Pe rón (16 de sep tiem bre de 1955), eliminó de fac to la cons titución pe.
ron is ta, pero sólo el 27 de abril de 1956 puso fo r ma lme nt e e n vigor la
c n Dcrec/lO co",·
Mbl. Cons titució n d e 1853. Situaciones parecidas se han p roducido e n Colom.
b ia y e n Venczuela (1957) t ras la expu ls ió n de las dictadu ras mi litares de
~ RIl. t.es Rojas Pi nilla y Pérc1, J iménez. Los vados constitucionales q ue se produ.
110. Cfr. KA RI. Lot:wD¡STl'r ..... B,lI;:it u udu Vargas (N ue\'a Yo rk . 1 9 ~2 ) , pá gi ·
na 46 v ss.
 208 U. COSSTIT UCldN \' sus COSTROLES 1I0lUZO),lTALES
ce" Iras la caída de una dictadura plantea n a los dctcntadores ac tuales
<!el poder una larca dificil: con el fin de crea r los f(."quisi tos y los presu-
puestos necesarios para convocar nuevas elecciones y eJc:gir una asam-
blea constituyente, sc verán obligados a implantar, frecue nte m ente du-
rante largos años, una dictadura, aunque, bien es cierto, con ciertos
rasgos democráticos.
!odos los Estados con .!lo documento cOlls litucional poseen además
.derecho cons titucional en forma de ley, as í como una gran cantidad de
usos consti tucionales y reglas convenc ionales no formuladas por escrito.
ESla circunstancia condujo a la lcoria del Es tado europeo contine ntal a
¡O; úti l distinciÓn en tre derecho const itucio na l Co rmal, que está reunido
en un único docume nto llamado .. Constitución _, y de recho cons tituc io nal
atcri l , constituido por leyes individua les y nor mas constitucionales
~
consuetudinarias.
2. Otra de las c1asificacio,!!!s trad icionales distingue, en relación con
la mecán ica del procedimiento para enmiendas constitucionales, e ntre
constitucio nes Oexibles y rígidas. En la práctica, esta d is tinción coincide
con la c1~s if 9lción entre constituciones escritas y no esc ritas, dado que
las fomlas constitucionales dc las últimas pueden ser modificadas por
legislació n o rdinaria; hace también rd e rencia, s in embargo, a aq ue llos
Estados con un documento constitucional prop io, en el caso de que la
-cons lilución misma pueda ser cambiada como una ley corriente: un
ejemplo es la Coma ilUción Carlo-Albcr to de 1849 en Italia . E.!ta clasifi-
-cación es también altamente forma lista e irreal. La constitución conte-
I nida eñ un docume n to se adapta a las t ransfonnaciones no sólo a través
I .de unaeñmienda- conuilucional Corma.I, sino tambié n por el uso consti-
I
tucional, las reglas convencionales y la inte rpretación a través de las
iñs tancias gubernamentales, el parlamento y los tribunales. As I, ~jo la
Cons titución de los Estados Unidos, e l procedimie nto formal de enmien-
I da cons titucional, deliberadamente complicado con e l fm de asegurar una
.estabilidad cons ti tucio nal, no ha sido u sado desde la fundación de la Re·
I
pública nada más que t rece veces, si se e"cluye correctamente las diez
primetas enmiendas (ametldmenls). Sin embargo, la constitución origi-
naria ha cambiado de tal mane ra a tra\'és dc la mutación constituc ional
y de la in terpretación de la Suprcme Courl, que sus creadores no la re-
I conocerlan. Por o t ra parte, los fundamen tos de la constituc ión inglesa
I no escrita , que a pare ntemente seda fácil cambiar a t ravés de ley ordi-
naria, se han mantenido relativamente estables. Las e nmiendas inevita-
bles se han llevado a cabo modificando las reglas convencionales no
escritas. Dado que aún en Estados con docume ntos constitucionales, la
,enmienda constituc ional fo rmal no es el medio más impor tante para
I la adaptación del documento cons titucional a las transformacioncs fác-
1 ticas, el procedimiento de enmienda constitucional, y con cllo la diCeren-
I
lA CONSTITUCiÓN 209
\ : ia ent!"e Es tados con y sin docume nto constitucional, ha pe rdido 3m-
~ Iiamcnte su significado como c riterio para una clas ificación.
J. Otro de Jos es quem¡:¡s de clas ificaciÓn trad icionales se re fi e re más
bien a los tipos de gobierno que se deducen de las constHuc io nes, que a
estas m is mas. La dist inción en tre .formas_ d e gobierno o . de Estado_
republicano y mo nárquiCO e s bien conocida: Una :Implicación de este
criterio pura clas ificar las cons tituciones conduciría a coloca r a Gran
BretaÍla y a Suecia en la misma ca tegoría que Arabia Saudí o el Nepa l,
con lo cual esta c lasificación queda, evidentemente, sin valor. La distin-
ción entre el ejecutivo parlamentario y no parlamentario es un ejemplo
más de que la dis tinció n se basa sobre las Cormas o t ipos de gobierno y
no sobre las constituciones mis mas: en este caso se te ndrla que poner en
el mismo grupo al presidencialismo americano y la Carta francesa de
1814, Jo cual es un resultado igualmente insatisfactorio. Otras c1as ilica-
ciones estándares se fijan fundamentalmente en caracterís ticas o institu-
ciones marginales como, por ejemplo, s i el órgano ejecutivo s upremo está
elegido por cI parlamento o directame nte por e l pueblo, o s i la legislación
" ie ne luga r con un s is tema u nicame ral o bicameral.
~ 4 . queda la distinción entre organi zaciones estatalcs f ede-
ra les Es seguro que este criter io ha conse rvado más valo r
que mi)·or parle de los otros; s in embargo, como se expondrá más
adclante,'" esta clasificación ha perdido gran parte de su valor para cap'
lar la rcalidad, ya que el principio fede ral ha s ufrido una progresiva
erosió n en Jos Es tados tradicionalmente fed e rales.
Es ta rápida vis ión de las clasificaciones habit ua les mues tra claramen-
te la necesidad de nuevos criterios mas orientados a la s ustancia y a la
escncia de la constitución. Esta tarea se intenta en las página s s iguientcs.
Cou s/iWcioll e.s origi"arias y derivadas
b.isl:WLQ
Bajo una cons tit ución , ori~
u ~
~ se enti~d
contiene un principio funcional nuevo, ver~d
un jIocumcll t9 de go-
e rament crea-
do r, y por tanto .original _, para e l proceso de l poder político ' para la
formación de la voluntad estalal. La expresió n de cons titución derivada_
(o ~ d e ri '; ati v a _) d es i gn~ un tipo de
constituc ión que sigue fun amenta -
me nte los modelos constitucionales nacionales o extranjeros, llevando a
cabo tan sólo una adap taciÓn a [as nccesidades nacionales. El decidir s i
una constitución es realmen te c l·cadora o s implemente una copia, supone,
f recue ntemente, un juicio de valo r subjetivo. Mu y pocos cons ide rarán a
la Cons titución francesa de 1946 como verdade ramente creadora, mien-
t ras que las opiniones scrán di spares ante la Co ns titución de Wcimar ,
CJu~ ' conticne una serie de rasgos o riginales.
121. V id. ¡nfra, pág. 353 Y ss.

210 LA CONSTIT UCIÓN Y SUS CONTROLES H ORIZONTALES
LaS= constituc ione{ o r iginarias son relativas y a b soluta me nte poco fre-
cue r. tcs. Á lo largo de lo s a ños ha ha bido poco e s píri tu inve nt ivo e n la
-creación de cons titucio nes, lo q ue tie ne s u razón de ser e n e l carác te r
fundame nla lme nle conse rvado r del hom bre polItico, que CS, por lo ta nto,
ad verso a roturas viole n tas co n e l pasad o. Una e s pecie" de vis illc rtia c
c onduce a las reformas co n ~ liu c ion at cs . la mayoría d e las vece s, nueva-
..
m e nte a los cana les ITad ic io nales de la ex perie ncia nacio na l. A esto hay
que a ñad ir q ue expe rimen tos con novedades cons tit uciona les suelen se r
pel igrosos. Solame nte r C" olucio na rios sociale s en g ra n escala so n a pro-
piados pa ra produci r nue vas fo nnas cons tituc io nales.
Co m o ~ t f~ so ri g in ario lL d e co ns t ituc ió n, e n el se ntido aq uí expuesto, se
p ~ c n . cons iderar: el pa rla m en ta r is mo britá nico - in te rde pe nde ncia por
integración-, e l sis te ma c ons titucio nal amer ica no d e l p residenci:l!is mo
- inte rdepende nc ia poI' coordinació n-; e l constitucio nali smo rra ncés
e n 793, q ue p rod ujo el tipo d e gobierno d e a sam b lea ; la s cons t ituc iones
napoleó nica s, q ue introduje ron e l cesaris mo p lc bisci tario ; la Carta rran·
cesad e 1814, q ue montÓ la mo narq uía limitada cons t itucio nalmente con
b a se legitimista; la Carta belga d e 1831 , que reco ncilió e l princi pio mo-
nárquico con la soberanfa popular: y la s Constitucio nes rusa s .Soviet _
de 1918 y 1924, quc rom pie ro n to talmente con la tradición cons titucio-
nal de Occide nte y at r ib u ye ro n a lo s . Consejos _ d e trabaja dores y ca m-
pesinos el papel decisivo e n el p roccso de l poder. P roba bleme n te se po-
d ría incluir a qu í tam bién la Constitució n polaca d e Pilsuds ki , que d io
nueva rorma a l neopresidencia lismo. E l c ons titucio Dalis ta gourmet podria
to davía anadir la vers ión , lle na d e s uger encias poét ica s y mo ns t ruosamen-
te ina plicables, d e Gab ricle d 'Annun zio so b re una sociedad e s ta tal corpo-
rativa bajo los S tat ut i d e ll a Reggenta Italiana d e l Cam e ro . Fiu me_ en
1920,112 o la Cons t it ución ,c hina d e l Kuo m inta ng d e 193 1 con sus cinco
Y uatlS co mo detenta do re s d e l poder. Prác t icame nt e , todas la s ot ra s co ns-
ti tuc io ne s escritas son m ás o menos derivadas, e n el sen tido de que se
a propiaron d e ca rac le ris t ica s d e o tras fo rmas cons titucio na les y las a da p-
taro n a sus nece s idades nacio na les.
A es te proceso na tu ra l d e s incret is mo a través d e l cua l se pone de
mani fies to la di nám ica d e la hi sto ria cons titucio nal , se pued e a t ri buir
o t ro re nó meno raramente observado. Las cons t itucione s tienen en co mun
con !?s vestid os fe meni nos, q ue es tán so me t id a s a la moda de su t ie mpo,
Po r ello se p rese ntan e n g r upos o e n fa milia s c u yos mie mb ros pued e n
segui r la línea d e s us antepasados has ta la cons titució n mad re, que ha
tra ns m it ido a s us d esce nd ien tes rasgos com unes. Frecue nte me n te, el ca·
rác ter " o l.: ig~r o_ de una d e te r m inada co ns tit ución se po ne d e ma ni fies·
122. E l tex to d e: es ta Consti t ución , "n ica en su t ipo, f uc imprim ida por " t Popo/u
d 'JIa/ia, mi mo 209, de I de ....,p t ic m bn: de 1920.
• 1
LA CONSTITUCiÓN 211
to en la manera y f recue ncia con q ue es imitad a por o tras naciones, que
b usca n una rÓI'mula para la confo rm ació n co ns ti tuc io na l de s u d e s tino. 1
Las familia s de constitucio nes está n cons titu idas por todos aquellos d o-
c ume ntos c o ns t itucionales que p rovienen de una comun cons titució n o r i·
gi naria . Es c u rioso seña la r q ue c on frecue ncia las co ns tit ucio nes pura·
me nte d erivadas , y que ape na s son más que u na com pos ición d e e lemen·
tos toma dos a o t ras cons ti tuciones, ej ercen una intl ue ncia extrao rdina r ia
en otras nac io nes que está n j us ta me nte a pun lO d e hace r u so d e su
¡Km voir COIlstitllfl m'_f modo de ejem plo se p ue d en ci ta r la Constitució n
f rancesa de 1791, a pesar d e su p rop io fraca so, y la de 1875; la Cons titu-
ció n de Wcima r e n la Ale mania d e 19 19, y, fin a lm en te, la Const it ució n en
la U.R.S .S. d e 1936, abso luta me n te copiad a.
Co nsti/ucioll es ideológico-programdticas y utilitarias
Otro c rite rio di gno d e ser tenido e n cuenta para una clasifica ció n rea· o
lis ta de las cons ti tuciones e s e l anál isis d e su contenido ideo lógico. Cabría
es tablecer una dis ti nción entre cons t ituciones.-;'c arga das" ideolÓgicarnlil!'
te o con u n 9lr9gram¡¡- i ~ o y, por o tra! parte, cq!íSiÜüCiones ideo-
ló gigmE!le- nc u t ralcs-O pur!..m...sn1e ~ . I?ado que el lelos del cons-
titucio nalis mo d e la p rimcroério cafue la limita ción d e l pode r abso luto y
la pro tccció n de lo s des tina ta rios d e l poder contra la a r bi tra ried ad y falta I
de mesu ra d e los de te n tadores d e l pode r, to d as las co ns ti tucione s d e l
fina l del s iglo XVIlI y principios d e l XIX es tá n necesa r iame n te teñidas de
ideolog ía libenll ; es ta intl ucncia se manifiesta la tc ntc ment e e n la dis tribu- )
ció n de tareas e statales a va rios d e te ntad orcs del pod er, re spectivame nte
c o n t ro lados, y abie rta me nte en la inclus ión en el d ocumento cons t itucio-
na l d e u n cat á logo de d e rec hos fu nd a mentales, Una vez que e l co ns titu·
ciona lis mo liberal hubo sid o ace pt ado gene ral me nte e n e l mundo occide n·
)
tal , y los componentes li berales no parcc lan requerir n ingun é n f~ si
especial, s urgió o tro ti po, que se presen tó como u n c uadro p uramc'nte )
u tilita r io d estinado a regu la r , s in intencione s ideo ló gicas d ecla radas u-
ocul ta s , elmcca nismo del p roceso guberna me nta l. Es te t ipo de docu men- J
tos co ns tit uciona les rc lleja n fiel me nte el o pt imis mo naciona lista d el si-
glo XIX, que to mó como algo sob re nte nd ido el p rogre so ir res istible del
cons t itucio na li smo. Co mo ejemplo se pued en ci ta r la Cons ti tución Fe d e·
ral de Bismarc k de 1871, q ue no e s m á s que e l e s tablecim ien to de e sta tu-
tos, como e n una a sociació n, regu la ndo la ges t ió n de los ne gocios gube r-
na me n tales en los órga nos esta tales ; u pcriores. S u con te nido id eolÓg ico
es igual que el d e una guía tclefó nica ; cua lq uier rde re ncia a lo s derec hos
fu nd:l me nta les, que e n to d os los t iem pos rue aj ena a la trad ición ale ma-
na , b rilla por s u a usencia . Jus tam e nte es ta a use ncia de c ualqu ie r ado r no
ideológico representa f recue nte mente pa ra e l soció lo go co ns t ituciona li s ta
 212 loA CON STl TUCldN , . SUS CON TROLES H ORIZONTALES
un signo de 1>U caráete t' )' telos fundamentalm ente a utorita rio. También
la Cons ti tución de la 111 República francesa de 1875, q ue data de la mis-
ma época, fue SÓlo un m a nojo de instrucciones para las relaciones entr\!
los de tentado rcs del poder establecidos, y aun sobre este punto de earác·
te r esque lé tico. Pe ro si b ie n el documento guarda silencio sobre los dere·
c hos individ uales, la Declaración de los derechos del hombre de 1789
valieron, por lo menos táci tamente, como d erechos sobrepositivos.
, Es tas constituciones ideológicame nte neutrales se proponen, sin nin·
s.ún tipo de prdercncia ideológica , ofrecer un cuadro funci o nal dent ro
del c ual las fue n:as sociales y poli ticas de la comunidad debe rán en fren-
tarse en libre concurre ncia; es to, naturalme nte, e n el supuesto de que ut i·
licen las ins tituc io nes existen tes y se sometan al mecanismo prescrito
para el p roceso del pode r. Una de las más recientes constituciones de
carác te r p redom inante mente utilitario es la de la I V Re pública fra ncesa
de 1946, que sólo hace referencia, de pasada, a la ideología liberal en el
preámbulo, Su sucesora de 1958, conservando la s upe rficial rden: ncia ¡¡
las a nte riores declaraciones de de rechos, no es sino un seco es tatuto de
organ ización para los dc tcntadores supremos del poder. En nues tro t ie m-
po, que se llama asimi smo «ideológico., el ambien te de la opinión públi-
ca, como e n el siglo X\'III, ha incre men tado considerablemente s u carác-
te r ideolóSico. ~u c ha s de la s recientes cons tit uciones son tan consciente-
m en te ideológicas, que casi se pod ría decir que una cons t i t~ ció n nu
parece es ta r completa c uando no está imb u ida por todas par tes de una
de terminada ideología, E stas constituciones so_n frecue nte me nte v crda~'
ros catecis mos po](ticos más que ind ica io!le ~ ..mat,"-riales pª-fa el desen-
volvimien to racional del proceso gubernamental. Es te punto puede ayudar
a expl icar el empeoramie nto del estilo contemporáneo en I.a fo rmulación
constitucional , cuya ve rbosidad no tiene nada en común con la concisió n
de la Consti tución ame ricana o la precisión de la belga. Un conocido
ejemplo de cons titución condicionada ideológicamente es Jañlellicana
de 1917, con su expreSa orientación hacia un orden social de tipo socia-
lis ta. Otros Es tados conmemoran el naci miento de su Ley Fundame ntal
bautizando una calle o una plaza con dicha fecha; México es, sin em bar-
go, aparente mente el único país que ho nra de esta mane ra un artículo de
la Constitución, e l 123 , que proclama el principio del Estado social de bie-
nes tar. La Cons titució n de Weima r mezclé! con promisc uidad ideologías
Iiberall's y socialis tas , Cada vez se completa y se amplfa más el catálogo
clásico de las libe rtades individuales por m edio de derechos sociales y
eco nómicos dd pueblo, para c uya r ealización se hace necesa rio una ac-
ción positiva por parte de los de tentadores del podcr. m Si bi en la Co ns-
titución soviética de 1936 mos tró una cierta reserva ideológica -el ncenlu
123. Vid , !¡¡/ra, I ' ~W . J~8 )' ss,
LA CONSTl T UC t dN
sociali s ta se limita a los derechos y deberes de los ciudadanos (artícu-
lo 11 8 y siguientcs)-, la Cons titución húngara de 1948 está llena de refe-
rencias a los tra baj adores, obreros, proleta rios y dc.:más. Las Cons titucio-
nes de Porl ugal (1933). Aus tr ia (1934) y Eire ( 1937) navegan bajo la
ba nde ra del catolicis mo, La Ley Fundamen lal de Bonn es tablece, en un
luga r preeminente de la int rod ucción a la estruc tura guberna m ental pro-
piamente dicha (a r tículo lO, pá rrafo 1), el p r incipio ideológico de que .. la
República Federal Alema na es un Es tado fed e ral, d em ocrát.ico y social .. ,
repitiendo el elemento social y añadie ndo el concepto «Estado de dere-
c ho l en el ar tículo 28, donde se declarará también que dic hos principios
son obliga torios p ara los U¡IIder. En todos es tos casos, la estruc tu ra ideo-
lógica posee más 9"!.e un mero carácte r declarativo. Tiene un cQmpleto
s.'ntido norma tivo y enfre nta n la prác tica constitucional con la tarea
comple tamen te nue va de enjuiciar el proceso polftico e n s u conform idad
con estos valores y p remisas ideológicas,'a" S i esta tende ncia pe rsiste,
puede ser que se haga necesario buscar un correspond iente criterio pa ra
la clasificación de las constituciones.
LA PERVER Si ÓN DE LA CONSTlTU Ct ÓN A TR¡\ vlls DE 1,04. AUTOC RA CIA MOOFlRNA
gs. ª n!eriores sugerencias que tendfall más bien a desentraña r la
esencia y con'te nido de las cons tituciones y no su mo..-ca nism o e xterno,
puede n ser útiles para un n clasificación realis ta, p c ro sufrc n el mismo
­ defl"CtO fundamental que las categorfas t rad icionales clásicas, Eallan jus-
t a~e nte al no toma r en cuenta un hech o que, en tie mpos recientes, ha
cambiado de manera decisiva la significació n de la constitución escrita.
Si al principia, un documen to cons titucional fo rmal senoia para limitar el
ejercicio del poder político e n in teres de la libe rtad de los desti natarios
del pode r, la existencia hoy de una constitución escrita no implica,
en a bsoluto, ipso flleto una garantía de d is tribución y, por lo tanto, limi-
lación d el poder. Cada vez con m ás frecue ncia , la técnica de la const ilu-
124. En la República de Bonn, la necesidad de pOner de aC\Jerdo la pr:.ktica
polítiea eon los principios ideoló¡iCO$ de b Ley Fund;unentnl, que po.stutan el Estado
SQCial y <.Iemocritico de <.I erecho, j usticia socIal y respeto a la dignidad humana ha
exigido considerables esfuerzos a tos tribunales {cfr. ] IJUIJS FEDf:RF.It . Die Rec'hts_
sprcchung des Bundesverfassun¡sgerichts zum Grundgcsct7. gü r die Dundes repuhlik
Dcutschland o, en Jallrbucll des {jffemliche'l Recllls der Gegellwa rt (n. serie), 111 (1954),
PiÍ¡¡, 3S y. ss. El problema ha producido una literat ura muy eXlensa; vid. ER Nsr
FORsr... OFf, V U 1 QSs ," gs prob l e ", ~ d es SozialSlaate.f (MunSler, 1954); H AN S GI;ft8l!R, . Die
Sozialstaa tsklausel des Grund¡:esetu so, en Arc /¡jv des offeUlliclltlr Rech ts. LXXXI
(1956), pá¡¡. 1 y ss.; GU NTI-:lt DUR'C, . Der Grund r«:hts Ul~ vo n del' Mcnschenwürdeo
en Archiv des olla't l ie/l e'l R ~cl,u LXXX I (19561, 117 Y ss. En base al arUculo t.;
de. la Constitución, que tiene por o bj ~ to la protcc::ción de la di¡nidad humana, el
Tnhunal Federal Supremo (B ulldesge fl clltl, o/) , prohibió el um del d c t ~'C t or de mcn·
!iras sin d consent imiento del acusado ( ,'id, EIIIScl,d dllllltell des 81ld ~ ge ri cl l s l ols
'" SlrQfSQcIIU I, V) 054 , 333),
214 LA CONS Tl TlJCIÓN y S US CONTRO LES HORIZONTAL.ES
ción escrita es us ada consc ientemen te para camuna r regímenes autorita-
rios y totalitarios. En muc hos casos, la constitución escrita no es má s
que un cómodo d isfraz pa ra la instalación d e una c oncent ración del poder
Cn las manos d e un detentador (mico. La cons ti tució n ha quedado p r i\'3-
da de su intrínseco telos: ins titucio nalizar la dist ribución del ejercicio
del poder político.
- Apenas sirve de cons ue lo que la de mocracia cons titucional e n s u de-
r ro ta haya conseguido una victoria pírric a: ningun sistema polít ico d e
nue s tros d ias puede permit il'sc rec ha za r abie r tame n te la ideología d e mo-
c rática, segun la cual lodo el poder emana del pueblo y e l ejercicio del
pode r solame nte es legítimo cuando está de a c uerdo con la volun tad po-
pular. En u n sen tido esp iri tual, por 10 m e nos, e l mu ndo es pi ritual se ha
separado del ;¡ul o ritaris mo. Las protestas nos tálgicas de c ierta s é liles
marginale s pa ra que vuelvan los buenos t iempos, cuando pe r manecía es-
clavo aquel que era e sclavo, no pued e n cambiar nada en es a \'e rdad ina-
movible de que hoy el pueblo es por todas pa rtes la fue nte del poder po.
¡¡tico. Aun un Hit le r dejó ensalzar a l Tercer Re ic h, po r medio d e Goebbe ls ,
como u na _democ racia e n noblecida _, c ualquie r ól que pueda ser el sentido
d e ésta o de semejantes fra ses sonoras. Y para c it a r un ej emplo muy rc'
ciente : al pres ide n te-dic tado r Gama l Abdel Nasser le agrad a des ignar a la
.Constitución_ de su résimen d ictato rial, i m pue s ta a la nueva. República
á rabe cons ti tu.ida po r Egipto y Siria, como ~ d c locrátia_ . Una. cons titu-
ción d emocrát ic a reviste siempre a cualquie r régime n d e u na cier ta re... ·
petabilidad. Los maquiave lis tas de úl t ima hor nada han descubierto que
e l credo d emocrá t ico e s la pancar ta b ajo la cua l pueden perseguir s u
sombría larca, La constit ución escrita s e ha convert id o, por lo tan to, en
la tapadera d el nudo poder. ~ nqu e el d oc u mento co n s t itucon~ li procla-
ma so le mneme nte las formas exlCl'nas d e l proceso democrát ico, las reta-
dones internas no aflige n a nadie, a excepción d e l pueblo a l q ue se le
ofrece la forma y se le priva de la substancia. En la mitad del s iglo xx .
la autocracia i:.:a con ironia la fal sa bandera dc la d e m ocracia. La cons ti-
tució n es, pU I'a d ecirlo con S hakes pe are, «sólo u na rosa para c ualquie r
nombre ... Las manipulac iones de lo s m'ld e m os detentadorcs del poder
a ut6cratash;n trans forll1do la cons titución, que de ser u n i nstrume nto
para la liberl ad, se ha conve rtido e n un instrumento para la o presión. S u
tel os o riginario, la d istr ibució n del poder politico e ntre diversos detenta-
dores del pode l' con el fi n d e limita r s u pod e r absoluto, se ha t ransfor-
mado en el efecto contrario.
~ EI honor his tórico d e haber reali1.a.-;lo, conscie nte me nte, la metamor-
fos is d el constituciona lis mo e n ins t ru me nt o {Itil para propios fin es auto-
ritarios, perte nece a N apo l eÓ n.' ~ · cu undo no ya a l precedente esta blecido
t2S. I' id. ¡"ltQ, pá g. "lOS Y ss.
LA CONSTlTUCtÓ-" 215
por Julio césar. De aquí d erivan su d esignación los conceptos de _cesa_
rismo_ o -bOnapartismo_,''' como domin io autorita rio pero disfrazado de
Es tado constitucional democrático. Tras la ex pc ri l!ncia de la Revolución
fra nces a, ningún gobierno podía pretender ser legítimo s i s u poder no
prove nía de la vo luntad d e l pueblo soberano. Ni en tiempos de César o
Napo león existieron partidos politicos. La invenc ión técnica que el auto-
ritarismo necesitaba para te ner éxito e n una sociedad tecnoló gica era el
partido único o pa r tido estatal; e s to dio la posibilidad d e mantener, apa.
rente mente, Jos d iferentes d e tentadorcs d el poder. pero som e tiéndolos al
mis mo t iempo al ú nico d e te ntado r d c\ poder real , independiente mente
de que éste sea una per sona ind ividual, una junta, un comité, una asam-
blea. un partido. E l partido ún ico d o mina a todos los dC lc ntado res del
poder y órganos es tatales e s tablecidos, incluyendo a los miembros d el gru·
po d o mi nan te m is mo, a la asam blea, a los tribunales, a l ejército y al fun ·
cio nariado. Una vez que la competencia entre las fuerzas sociopolificas
riva les ha s ido excluida e n un circuito cerrado d e l pode r, la constitución
pie rde su s ignificado quedn ndo reducida lodo lo mh a un cuadro func io-
nal para que [os dctentadores d el poder con l ro lados por e l par t ido admi-
nistren la empresa gubernamental.
f Una m~da a s ier.tos documentos recien tes que se llaman _co ns litu·
ciones_ es s uficien te parn constatar la p rog resiva ext inción de l sentido
original de la const itución esc rila. Un número c rec iente d e Es tados, que
sólo e n un sentido no minal y semá n tico son Estados co nst it ucionales.
alardean de poseer pulidos d ocu mentos constituc iona les e n los que no
fal tan n inguno d e los accesorios de una de moc racia to talm ente ar t icu la-
da. Du rante el s iglo xx, fu e l beroamérica el á mbit o pre ferido en el qu.-:
surgió la a u tocracia reves tida de gobierno cons titucional. Sin e mba rgo.
a ctualmen te florece en m uchos países la práctica d e adornar la simple
aut ocracia con una consti t ución escrita . Ent re e llos se encuentra n Esta-
dos d esd e hace largo t iempo independientes, y otros que acaban de lib.:-
rarse de un do m inio feudal y colonial. Al primer grupo s iguen perten.:-
ciendo siempre a lgu nos Estados d e lberoa mé rica , au nque últimamente se
aprecia una ola democrática COntra las d icta duras; a l segundo grupo per-
tenecen p rá c ticamente todos los Es tados árabes, j unto a l Irán , Afganis-
tán, ThaiJandia (Siam), Core a del SU!' y Vietna m del Sur. Pe ro el mayO I'
grad o d e pe n 'ersión d e la constitución escr ita para filies a u tocráticos ~
encuentra en el ámbito comunis ta de l poder : e n la Unión Soviética, en
s us s a té lites de Europa y As ia, y en la China roja. Po r todas partes , la
pl'o mulgació n de estas const ituciones rue celebrada con gran pompa. Pe ro
126 • • El bonaparti$mo. fu.: el término IICncralmeme usado en el 511110 XI!Io: pa r ~
d<'Sillnar et rlgime P"fSO"""/; cfr. por ejeml.to. Vos TR ( , $(:I . ~r. , Po /i/ k ( ~ . ro .. Upzi tt.
19]8), 11 , pág. 203 Y ss. En la ÓlcluatidÓld, la compe teocia cmr!' tos s euidQ~ 5 de Na.
pgI~ 'Ón to han PUCSIO en d<'Suso.
216 I..A CONSTIT UC ION y sus CONTROLES HORIZONTA LES
del poder cons tituyente d.cl pueblo soberano es taba bloqueada
. estas nuevas ---o pa ra el historiadpr, no Ino
el proceso poUtico desde arriba,l2' En
é poca tecnológica la 3uloc r.lcia se ha completado de tal manera
que ~e d ~ e has ta maneja r la Ley Fundamenta l segun su volu n tad .
Cabria, en este contexto, plantearse una pregunta para la que, en ver-
-dad, no se puede dar ninguna rc:s puesla definiti va : ¿ por qué se esfuenan
e s tos reg ímenes e n demostrar s u legitimidad d emocrát ica ? ¿ Para qué ne-
cesitan cons tituciones. elecciones y todo el montaje de la democracia
cons titucional? ¿Es porque quieren engañar al mundo, a su propio pue-
blo, a sí mis mos? ¿Cree un autócrata moderno que a través de la cons titu-
ción puede adquirir mayo r respe tab ilidad democrática ? O, ¿ con e l tiem·
po, se ha conve rtido en la víctima de su propio juego, de tal manera que
c reerá en él? Los plebiscitos de Napoleón 1, pese a su técnica primitiva,
renejaron co n bas tante exactitud que la mayo r pa rte del pueb lo francés
estaba detrás de su régimen . En el caso de s u sobrino se hace m ás duda-
so admitir el apoyo popular; ninguno de ambos pudo, sin e mba rgo, esca·
parse a la poderosa magia de la Revolució n francesa. Las e lecciones que
llevaron al poder a Pe rón (1946) fue ron, po r lo menos, t&-nica111enl e im·
pecables, ¡¡unque su llamada du rante la campaña elec to ral a la masa de
los _descamisados_ fuese pura de magogia . Pero Mussolini, Gocbbels. Ngo
Dinh Die m , Nasser y tutti quami fuc ron o son ho mbres modernos y nada
estultos, y por e llo resul13 di fíci l admitir q ue c n:an de buena fe en 13S
proclamaciones de s us cons tituc io nes y e n los resultados de sus elec·
ciones.
LA CLA SU'-¡ CA C¡ ÓN .ON "!'OLÓ(i¡CA _ DI! LAS CONSTITUC IONES
~omet
Te nie ndo en cuenta el cambio fu nda mental que ha s ufrido e l pa pel de
la constituc ió n escr ita en la realidad sociopolítica, se hace comple tilme n·
te necesario un nuevo intento de clasi ficación . P!LI1! e vita r la pa lab ra
_ell.is te ncial _, tan de m oda. este nuevo a nális is se lIilmará «ontológico_. ' 1S
De acue rdo con esto, las cons tituciones podrán ser dife renciadas s egún
su carác te r no rmativo, nominal y semán tico.'"
t27. Vid. in/ra. páll:. 315 Y ss.
IUI. El Webs/c"s New ColI.."a /e D ic/iolllU'y define _on lolóllico_ ~ m o un t ~r mi ·
nO quc hace referencia a la .cicocia det ser o de la realidad; la rama del $i.bcr que
investiga la natu ruleUl, las cu;ttidades esenciales y 1:15 relaciones del ser. (t he 5Cie~
of bein&: or rca Llty; the branch of knowledll:<= tha t investi¡ntcs Ihe nlltun:. eS$ential
Pl'OP"rties. and relations of beina:). En la filosofia sistemática. la palabra «ontoIÓlico.
est$. bien as.:nlada desde úl....G>, .¡."'.. dI: Plató n como elI.¡u esión de la realidad abso.
luta de la idea. El Grosse Broc klruus (1955) le defi ne: . Aquello que es conocible en el
ser.'
129. Sobre lo que sigue. ,·id . lú lll. !..oF..... ENSTEI¡.¡. R.. f/uions mr rhe Valu" 01
Constit"fKms it' Ollr
R ~ 'O l lIi o r ary At:e, 0:" ARSOID 1. lUJlCll eR (editor), Corrstiru/iotlJ
LA CONSTITUC i ÓN 1I7
La CQIls liw ciólI IIor m at i vQ
E!l.i g i!,L.Q~ ~ anl¡ zal:. l a e sc.m;iatlJgu: n ~ n s tiju c;jo n es. ~ l
c ri ter.io ~e l anális is ont ó i o d ica en la con.cordancia de J~
CQ.Il,H l tuc lonales con la rcalidad de l proceso d e l poder. Su punto de par.
t ida es la tesis de que una cons titució n escri ta no funcio na por sí mis ma
una vez que haya s ido adoptada por e l pueblo, s ino que una cons t itución
es lo que los de te ntado res y dCSlinatarios de l poder hace n de e lla e n la
p rác tica. En una a mplia me dida. la cuestió n fundament a l sob re s i se hará
realidad la co nformació n específica de l pode r prevista constitucionalmen-
te de pende del medio social y político dqnde la constitución tie ne q ue
valer , Cuando se implanta, sin una pre via e ducación polltica, ulla de mo-
c racia constitucio nal ple namente a r ticulada e n un Es tado , recién li berado
d e 13. autocracia trndicionill o de la tutela colonial, es ca si un milagro si
to ma rafces inmediatame nte. Pa ra que una constitución sea viva, debe
ser. por lo tanto, efectivame nte _vivida_ por destina tarios y de te ntado res
del pode r , necesi tando un a mbie nte nacio na l favo rable para s u realiza.
ciÓn. la t.radición autocrática ell el proceso g ubernamenta l te ndrá que
ha berse perd ido lo s uficie nte e ntre los gobernan tes y los gobe rn ados, pa ra
q ue el Es tado cons tituc ional tenga una ¡a i re c llal1c e de éll.ito. Para que
u~ a cons titución sea viva, no es s uficiente que sea \':Hida e n sentido jurí-
di CO. Para ser real y efcctiva , la constitució n te nd rá que ser o b sen.'ada
lea lmen te por lodos los inte resados y tend rá q ue eslar integrada e n la sa-
ciedad esta tal, y és ta en e lla. La cons tit ución y la comúnidild hil brán te ni.
do que pasar por una s imbiosis. Solilllle n te e n es te caso cabe habla r de
un~ eonst jll!fl!tt no rma tiva: s us normas d o minan el p roceso poJ ít ico o, a
~sa, e l proceso de l poder se ada p ta a las normas de la co ns titución
e a e llilS. Para usar UDa ell.prcsió n de la vida dia ria: la cons titu-
c~ es so m .2 ~ un tr ~ J ~ ...9uc $kntlLbien y q ue se lle va r s l ~º'i. _ .. ....
Imll CQ ns lÍU~ Ol,1i T r ~ " ds aflt ~ Wo rld ",ar 11 (Nueva Yorl;:, 1951), flá r . I!U y ss. EL
articulo ha SIdo tambIén pubhcado en la Re" .." frlll lf aise de ¡cierree politiqu e, 11
{1952}. pág . S y »., Y 3\3 y $S. Un ~ traducción -por cier to, detestable- se: encuentra
tan t ~ lé n e ~ ARNOW J. Z URCHER (editor ). VtrfCl$Sr m gCII Ilach d cm l ",eiulI Wd l krieg
(Melscnh.elm..Glan, 1956). ~ '\I: . 2 1 ~ Y ss. BE ~lA !.lI S AK l. ~ N •• 0 " the stabilily and l'ealilY
of Constltutlons_ . .eu Scro p/a Il rtrosolr" "IIl /!iI., Stud,e~ ¡n Social ScitlIU, f U ( 1955),
p.ág. ~ \3 Y ss .. parllendO de las categonas establecidils par el autor. clasifica las cans-
tltUCIOnU selfUn su f('spoctiva estabilidad o rr:lllilidad. Estados con constitueiones es.
rabies sou aquellos qU!: ha ll continuado funciona ndo sin un cambio revolucionario'
I'!'$ constituciones frátilcs eJl:iSlen en aquellos Estados en tos que el poder pol¡t;co ~
Sl ~ O. a ~a nza do en un proced imiento no previsto par la C(l1l$!itución. El criterio de
d ~ ! "lC l ó n se basa, es cierto. en defllelllos ontolÓlílicos. pero parece demasiado meca.
nlCISla. Cuando una constituciÓn es estable, no $illnifica esto simul t:l.rleamentl: que será
observ"da; por lo oontrurio, su penmmcncia puede justamente resul tar de Que
110 es ob~ lV . ad J?Or los detentadores del poder. Frecuentemente. el progreso hacia
un conslIIuclOnalosmo democr:itico sólo se POd rá alcanzar a tra vü de un cambio
re\'olueionario con el presen te orden constitucional.
218 LA CONSTI1UCIÓN y sus CON TROLES HORIZONTALES
LA cotls/ imciólI /lominal
El carácter normativo.J!c una co n slit uci6.[LO~b ~ do como
un hecho d ~o X_ sobrentcndid<:,. ~ n o gue cada ca~ ~J>.tr} .; cr co~
mado por la práctica. Una ,qmsl it,ució n podrá ser Jundlcamcnle válida,
p c~ s'j ' I:t"arn mi c a _ dcl"i~ .E~J2? líi ¡;:2.Jlo se adapJa a sus n o~as.
Ei5'ñSfitución carece d e l:ealida.d cxiS Ií;i1cial. En este caso, cabe caltficar a
d k h~ -ro;s¡ ilud ón de n ~ minaJ. Es ta si!uación no J!eberá, si n embargo .
ser confundida con la o.:; o nocida manifestación de una prác tica consti tu-
cl'OñaIarrcrcn tc del texto constitucional. Al principio era la palabra. pero
ésta cambia s u s ignificac ión en c uanto lOma C0013(: 10 con la rcalidad. Las
cons l ilucioncs 110 cambian tan s 610 a través de enmienda s const ituciona-
les formales, s ino que cst:'in som et idas, qui zás en mayo r g rado, a la m eta-
m or{osis imEcrceptible que s ufre ¡oda norma e s tablecid~ ~ r efec to ,del
ambiente pOlit ico y lIc las costum b l'es .. Lo que la cons t it UCión nommal
implica -e s que los pl'csupuestos sociales y económicos cxisten!es - por
ej cmplO,"la ausencia d e e du cación en genel'a l y, e n particular, d e edu ca·
ción poll t ica, la inex is tencia de una clase m edia in de~,!i _ nte _ y o t ros
fac tores- en e l momento actual opera n _con t ra una concordancia abso-
lu ta entre la s normas cons'titucionales y las exigencias del proceso del
poder. La sÍl llacifu;, d c h echo, impide, Q no permi te por ahora, la com~le­
ta integración de la s nonna s const itucion.lles en la dinámica de la Vida
política. Probablemc n tc , la d ecis ión política que condujo a promulga r la
cons titución, o este tipo de constitución, fue prema tura. L" C,\>pcra nza,
sin embargo, persiste, dada la b ue na volun tad de los deten tado res y los
destina tarios del poder, de que tarde Q temprano la rcalidad del procesu
del pode~Cr;n:'i al modeJo establecido en la cons tilu ció n ~ ~t
ción grimal'ia d e la cons t itución n omi~a l _ es educath'a; ~ u ~ !,j ~
{;ñiuturo más o me llOS lejano, c o nvertirse en una cons lilupón nor ~a
y d e termina;-;:;;;írñen te la d inámica d el proceso del poder en lugar_de
esíar sometida -; ella. Y p ara con tinuar con nuestro sími l: el traj!tcuclga
d l ..r: , ~ nt ec ie rt o t iempo en el annario y será p u esto cuando el cue rpo [la-
ci~ 1 haya c recido.
La cOllstilllcióll semálllica
Finalmente hay ca~os -que d esgraciadame nte están inc rementando,
tanlo en n(lmero como por la im porta ncia de los Estados Drectados-, en
los cuales, s i bien la cons titució n s erá plename nte aplicada, su r ea lidad
ontológica no es s ino la formal iz::tció n de la exis te nte si tuación ~el poder
1?0lít ico e n beneficio exclusivo de los de ten tadores del poder fá.C ~ ICOS, que
disponen oc! aparato coa c livo de l Estado. Mientras la tare a ongmal d~ I~
constitución escrita fu e limita r la concen t r .. ciÓn del poder. dando pos lb l'
LA CONSTITUCIÓN 219
lidDd a un libre juego de las fu erzas sociales de la com unidad dentro del
cuadro const itucional, la dinámica social, bajo el lipo const itucional aqu í
analizado, te nd rá rest ringida su libertad de acción y s erá encauzada en la
fir ­ fo rma desead:l por los d e lc ntado res de l poder. La con formación del poder
cs tá congelada en bcncficio de los detentadores fá c ticos del poder. inde-
la pendientemente de q ue é s tos sean una. persona individual (dictado r ). u na
junta, un comit é. una asamblea o un part ido. Es te t ipo se puede des igna r
como constitución semánt ica , Si no hubiese en absolu to n inguna consti tu·
dón formal , el desa rro llo fác tico del proceso del poder no sería notable-
men te diferente. En lugar de senoir a la limitación de l poder, la cons t ito -
ció n es aquí el instrumen to para estabilizar 'j etern izar la inte rve nción
de los d ominado t"es fácticos de la localización del¡lod er polít ico. Y para
continuar con el símil antel'Ío r : e l t raje no eS en a bsoluto un tr;Jje, s20
u n dis fraz.
~!.tiQnd
La cla s ificación de una constit ución como normativa, nominal o se-
rá ser hecha ~ rli del 9 .S-.CSto con más cílzón dado
o
que las const ituciones s uelen guardar s ilencio sobrc.ugMlO~9 a spec- O
tos más irñOrtañ tcs---ae¡-roceso del-- de l' como r cjSI!P~ i st~a
decto r al, los a rl idos p;glft icg.U 10U[HIN§JI:luralista s_ Los ti(lOs de cons-
titució n n omina.l y semá ntico presumen siempre de ser normati\'os, y por
ello s e hace necesario en cada c a sq adcnt ....d.rse en la realidad del proceso
d e l poder . Además de esto, la cap lació n de la c ualidad ontológica de una
de le rnl.inada const itoción se dificulta por la s imilitud equívoca d e las
insti t ucioncs polít icas os adas por todos los Es tados. E l c arác te r es tereo-
tipado de todas l::ts inst it uciones e statales y de todas las técnicas del
4 0111ln io no puede ser cambiado ra lvo ligeras va riaciones, el mecanismo
del do minio es igual e n todas partes: y e s to no puede ser de o t ra manera.
S , .cn I..as cons tituciones so n ins trucciones para la direcc ión d e l proceso d el
t , !, ' a
pode r y no pueden individualizarse de Estado en Estado, convirtiéndose
en t ra tados de psicología nac ional. Dificul tades especia les s u rge n en la
dist inción cn t re la cons tituc ió n nomi na! y la nomluti va, En las consti!'y-
cio nes semánticas, s in ('mbar o se d an s lntomas se u r~ oc rmiteE
Tl.-conoccr s o car.íeteL0!1.!2!§gi,co: c!!!Lndo el p ~ id e tl~ _ d .rl-&U~dQ puede
p er~ n ec r !;in limitación_ t.emparal en su cargo;_cuando está autorizado
a poner s u veto a las_4 ' i nes ge la p so. blea JEs~, sin que. e ll
utitmo térmi no, se rec urra a la decis ión del elec to rado: cuando la con-
firmilción de las d ecisionC$ polít icas fundame ntales está reservada a ple-
bi scitos man ipulados, en luga r d e un pa rlamen to libremente elegido:
c u~do en l a .L ~Fci onJ!s e ~ lá permj lido ~ Iament un par t ido.
Es im posible, en este lugar, da r u na visión com pleta sobre la distri-
bución del const itucionalismo normativo, no minal y semá n t ico en más de
noventa países que es tán dotados d e constit ución , Ba s te J:¡ a li rmación
220 LA CONSTITUC i ÓN Y SUS CON1"ROLES H OR lzpNTALE S
general de que la constitución normativa _sucJc ser 11\ r:cgla en los países
occiden tales con una larga tradición de gobierno constitucio nal y con un
g rado- relativamente alto de homogeneidad social y ccollSimica. El norma-
tivismog ozu ~c ~Il récord ininterrumpido en Gran Br ~ lañ, en las mo-
narquías del norte y del oeste de Europa, en los _ dor!1in ~ británicos, en
Suecia y en los Estados Unidos. Francia. It alia, Alemania y Grec ia han
vuelto a fñ ormativismo Iras interludios revolucionaríos. Además, rec icn-
¡e:ssoc¡cuádes· estatales, especialmente aquellas que han pasado por la
escucla bri tán ica como I ndia, Ceilán, E ire e Israel, se es[uerl.all seria·
mente, y no sin éxito, en la observancia escrupulosa de s us constitucio·
nes dc orien tación occidental y rrecuentemen te muy complicadas. Se
¡"iuede citar como un tes timonio de la fuerza de la tradición normativa,
el hecho de que el gobie rno nacionu\ de la Unión Sudafricana ha lIcvado
una lucha tenaz para imponcr su ideología de la suprcmacía de la raza
con medios, aunque con frecuencia dudosos, constitucionales, en lugar
de usar la mera fuerla. En otros casos donde igualmente existe una pre·
paración en la e5cue la inglesa -Birmania y Pakistán-, y también en
I ndonesia, no parece que las con!:itiluciones hayan pasado de la fase no-
minaL a la fase normativa. Turquía es un caso especial; una constitución
en un principio puramente semántica se ha convertido, por lo menos ac·
tualmente, en normativa.
La constitución Ilog¡,¡¡pl encuentra su terreno na tural en aquellos
E sta~o eri"os que el con'iiitucionalismo demoerª-tico occidental se ha
implantado, s in una previa incubación espiritual o madurez políti~,
' un o rden social de t ipo colonial o reudal-agrario. Aquí juega un papel
importante ia ·ause;'cia d e una clase media consciente i~elc u ªlmentc
d~ sí misffij!eys on inde ~ ndecia económiq¡. Por otra parle, la elimina-
ción del a nalfabetismo s igue siendo un requisito indispensable para el
fuñclonamiento con éxito de una constitución normativa. Ni la radio ni
1;;8" símbOlos clectoraics r ~cieltOn empleaáo;- p;ra analfabetos son
ins trumentos válidos. I beroam S i .9L5 9ru!n~kd " tanto a ntes como
ahora el terreno tradiclOnalcn e l que se asienta la constitución nominal.
No se' pu~csor, --;in embargo, los progresos innegables hacia un
proceso no r mativo; Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay, México
y Costa Rica persisten, aunque con interrupciones ocasionales, e n un
auténtico normativis mo. Los nuevos Estados a fricanos y a siát icos, novio
cios e~ las técnicas del gobie rno constitucional, tendrán que pasar prime·
ro por un amplio periodO de aprendizaje bajo la constit ución nominal
antes de alcanzar la fase del normativismo constitucional.
La constitución semántica, finalm ente, no parece tener ningún campo
espCcífioo. p úC'd en surgir por d oqu i ~r. En el pasado, las constituciones
cíclOSNapoleones encarna ron este ti po. los documentos constituciona·
les de la mayor parte d e los Estados neopresidcncialistas pertenecen a
U CONSTlT UCtÓ/\ 221
illJ\...PM<;goria. Como otipo ideal_ de una constitución implantada con e l
fin de .tIse nt~r ~I poder en un grupo dominante, se puede citar la Cons·
tilución d e Cuba proclamada por e l dictador fulgencio Batista t!'as su
g~P L d!: _ f:stado (t952).1IO Prác t icamente, todos los Estados islámi<;os,
con las posibles excepciones del Líbano -siendo cris tiana la mitad de
su población- y de Turq uía, tienen constituciones puramente semán·
ticas. La camarilla d ominante di nástica, de ligo oligárquico-fe udal °
plutoc rát ico, apc~s se p _ rc~pa de la ~ t ra d e sus cOl}s tituciones y m e·
nos .todavía deU· ~s peto a .§..u ...$.spidtu. La práct ica del totalitaris mo con·
temporáneo varía considerablemente. Mussolini se contentó con pervertir
la Constitución en vigor Carlo-Albertina de 1849, hasta el punto que ésta
no presentó ningunas limitaciones a su régimen personal. Por esta razón
pudo permitir la observancia s u perficial de los procedimientos constitu·
cio nales, cometiendo el error del aprendi z de brujo al retener la institu·
ción monárquica; ésta, junio con su propia c reación, el Gran Consejo
Fascista (Gra" COlIsiglio) fue quien le derribó. Hitler fue más realis ta y
c rodo: jamás pensó en trabar su despotismo ni aun con una constitu·
ción semántica.
-f La const itución semánticu en la forma d e l tipo a rc hidernocrá t ico de
gobiern o de asamblea se ha convertido en práctica cori~nte dentro d e l
ámbito soviético. La concepción estalin ista de la constitución escrita era
p uramente estática; la constit ución registró m e ramente la conformación
del poder existente, sin pretender ser el marco para un c ambio futuro en
en la localización de l poder,'1t es ta bleciendo y perpetuando la ac tual situa·
ción, configurada como gobierno de asamblea dominado fácti camente por
e l partido comunista, donde a su vez Stalin ejercía el con trol absoluto.
Esta fórmula ha mostrado ser útil para todos aquellos países donde ha
podido implantarse la autocracia comunista, y aún en naciones con una
considerable tradición en el gobiemo constitucional, como Hungría y
Checoslovaquia. Es dificil decir s i Jos cambios que se están produciendo
desde la muerte de Stalin en el sistema polít ico soviético suponen la
t rans ición grad ual de una cons titución estdc tamente semántica a una
nominal o hasta normativa. A un joven lUSO educado y adoctrinado por
no. Bajo es te docu mento constitucional compues to dI! 2:57 artlculos fonnulados
impL-.:ablemente. el presidente será designado por el consejo de ministros (a rt. 118);
pero el lado irónico es Que los ministros $On designados y destituidos disc recio nal.
mente por el presidente (arl. 120, núm. 11 l. Las enmiendas constitucionales requieren
u na mayoría de dos tercios del (onsejo de ministros (al1 . 251). La s ituación fue _nor_
ma tiz:¡da., a la manera como se suelen lIormalil.ar las cosas en Cu ba, por la nue'·a
constlludón de t955, modelada sobre la d e 1940, pero só lo tras haber sido elegido
p?r un periodo de cuatro años el ¡cneral Ba tista en noviembre de t954, y esto tam o
blén a la manera eubana de ccleb.... r elecdones. Batist a fue derrocado el 2 d e enero
de t959 por un auténtico levantamiento pOpular.
131: Cfr. A! U; II U. MUS HKHEl.Y.• La notion sovié tique de oonst itution", en Re"ue
d e drQ,t pub/le, LI (l9S6), pág. 897.
222 LA CONST ITUCiÓN Y SUS CO!'li TROl.ES 1-I0RI7-ONTALES u. CONSTlnrCIÓS 223

el comunismo, y que, por lo lanl O, n o dispone d e ningunos módulos p s i co ~ óg~ que puede conducir, finalmente, a un a atrofia de la conciencia
convenientes de compa ración. le puede parecer igual m e nte norm ativa su CO nstitUCiOnal. I
cons tituc ió n, como :Jo un francés la suya. Existen síntomas de que si bien
el circu ito de l poder podrá permanecer cCITado ideológicamente por lar- Fallos collscientes e ,¡ la aplicaciÓIl de la COIISlitllci(l1l
~o tiempo, la Jibcralj¡~ ci6 n de los con troles gubernamentales y la c rea-
ción de una mínima es t ruc tura d e E s tado d e derech o pueden a yudar a Si se a,cepta com o e l presu puesto fundament31 del cons ti lucionalismo
desmantelar la constitución semántica. Pero ¡¡un entonces, el con stilucio- democrátICO que la const itución crea da por el pouvoir cOllstilllot!l dd
nalismo sO\·iético dificilmenl c se aproximara a la democracia constitu- pueblo soberano ligue 131110 a d etcntadores como d es t inatarios del poder,
cional occidental. Ade más. JO! experiencia hi stórica enseña Que un régimen has.ta que sea en~da a tra\'és de un procedim iento previsto consli.
autocrático se destroza a s i mismo y deja de ser aplicable al emprende r tuclonal",1t'nte, sena de espera r que la constitución, ta! como está escrita,
un proceso de liberalización interna,\Desdc 1789 has ta la ru ndación de la ruese aphcada plenamente, con su ,'alidcz normat iva y s in excepción , por
Unió n Soviétiéa, ningún régimen d e estc tipo ha dumdo lo s uficiente p3ra los deten,tadores del pod e r: gobie rno, parlamen to y tribunales. Pero se
pe rmi tir que una nueva generación pueda c r ecer bajo él. pueden, clta~ ~aso en lo ~ c u~le s lOs detenladorcs de l poder, sin respe to
Hay que conceder, desde luego, quc la clasificación de las consti t ucio- a las dI SpoSICIones COllstlluclonalcs, descuidan f recuentemcnte los debe.
nes en normativas, nominales y semánticas no es más que un prime r res que les ha impuesto la constituciÓn,
inten to, que necesitará ser, posteriorment e, matizado y precisado, Pcro,
no ~Ibe
Est a si tu3ción de falla de ollscr\'allcia consciente de la constitu.::ión o
por lo menos, tendrá el mérito de haber roto con unas catego rías trad i·
c ionales absolutamente carentes de sentido realista y d e estar más de ~e1CÓn
ser con,fundida con ot ro fenómeno común : e n la constante como
que e~ l s l e en tre los dctcntadores del poder e n el proceso polí.
O
a cuerdo con las experie ncias de Iluestro tiempo, IICO, c a~ u no l?tentará buscar en 13S normas cons tit ucionales quc tiene
quc a,pilcar la Intc:pretación más cómoda para s u s tareas especificas.
Pa r e J e mpl~ , cJ.goblcmO rede ral se atribuye una competencia basándose
LA DESVALOR IZAC iÓN DE LA CONSTITUC iÓN ESCIUTA EN LA OEMOCKAClA e n I~ ,co n S It~U C I Ó n , a ~os ta d e los Es tados miemb ros, y viee\'ersa: una
CONSTlTUCIONoI. L comiSión de 1ll\'eSI¡gaclón parlamen taria extiende s us racultades más a llá
de, s,us propios límites; el gobie rn o se niega a presentar los documentos
La democracia constitucional en medio del s iglo xx se encuentra en eXlg~dos por ,el p,ar lamento; en lodos estos casos yacen legítimas contro-
u na ' c risis, Aun en E stad os coI1 un orden cons titucional completamente versias conslltu clonales, a un cua ndo la re..<;pectiva inte rpretación se3 cali.
desarrollado, la constitución esc r it':!. ha sufrido una importante desvalo r i· ficada por el oponente como un a violación de la consti tución, pudiendo
zación runcional y una pérdida de prestigo.' ~' Su brillo h a empalidecido ~e r e Slo ,has ~ a confirmado judicialmcnte, No exis te, sin embargo, un abu.
v isiblemente, Dos problemas dircrentes, aunque re lacionados cntrc sí, so c~nst JtuClona l por parte del d e tcn tador del poder, sino que, po r el con.
tcndrán que ser u-atados aquí. El primcro hace rdcrcncia al h ech o de trano, cada opon ente ruodamenta su conducta en la constitución.
que la const itución , aun en los Estados con t radi ción no rmati va , no será
observada lan escrupulosame nt e por los detentadorcs del poder como lo C~
~ que aqu í se .cnl~ed
IÓ~ d ~ la co n s tl~ CJón,
bajo una inobservancia consciente en la apli.
es aquella situaciÓn en la que una d isposición
o
e ra antes: n o se a c tuad siempre de I~ manera que beneficie a la ley fun- co n s lL~u c l onal ,csencl.al n~ ~rá d d iberada y consecue ntemente aplicada )
damental del Es tado, 1;1 ~egundo se refiere a la alarm ante indiferencia d e o realizada. ~)¡ cha diSpoSICión permanecerá entonces como u na lex im.
la mas!l de los des t inatarios dt!l poder fren te a la constitución , actitud ~ f ct?, c~ m o letra muerta, en contradicción con la supuesta ohligato-
n ed~ d lIai en a~l" d e la ley rundamen tal. Las ra:wlH':s para eSla inobser.
\J2 L.., sección de derecho público dd IV Con¡:~e so de ta Academia de der=ho Yi!,nCIa son, vanas, Una disposición cons t it uciona l .se puede presen tar
comp3rado , Que IU\'O IU¡':3r en 1l¡':05to d e 195-1 "n P"ri5, d~'(l icó a C$IC lema loda 13
usión d e un día ( "Id, el informe general de HASS SPAS SQI;, .Die Rolle der Verf:,¡ss· desde el pnmer momento com o irreali2:able, Si n e m bargo, en la mayor
ungen im segcnwartigen poli ,ischen ulld so'zi alen Lcbcn ., en O$luulcl.iscl.c Zl!irs· par , t~ de los casos, I~ s I:azoncs d e esta inobservancia son de lipo puramc~t
cllritl tii r iíllclllliclll!s Rt!cM, VII (1 955), pág,,9 )' ss, c nm: o t ras poncncias que rue-
ron p resenladas en la sesión, scan ci ladas: W, J, GAN SHOf' VAN!If.ll. M,ElI:SCII, d.c róle: :Xl1 !t l:O.: :1 conve~ulH ~1O d,el, go~icr no , aClualmen t e e n el poder, d e que
d e ta COll51;lulion bclge dans tn ,'ie polilique el sociatc", en Re,rlle de l'Ulliw;;r s;t¿ de a 3pl,lc,lClón de chcha d iSpOSICión Ida contra sus intereses específicos; la
lJrw:elles, 1954, páC , 169':1 ss.: JUSI! MIKAStoA GoN7.AI,IZ, . Et Ilapel de la consti tución aV ~Slón de la cO, n s t el~c,ión de pa r tidos que con lro lan la asamblea Icgis.
en la .. ida política ~ial conlempor.'ine;.., cn BolelÍu del I m;t U,uo del Veree/IO Como
pi1rado d e Múleo, VII (t9S'H, pilll:, 61 )' ss.
1:lIn a contra la diSpOSICión en cuest ión ; la prcsión socia l y económica de
224 L\ CONSTlT Ue tÓS y sus (OST ROI.ES H ORt ZOSH I.ES
determinados grupos de interés cont ra s u realización; fac to r es de polÍl ica
exterio r . La eliminación de dic ha norma a través de una e o mienda cons·
t"fWciona l' será frecue ntemente imposible por la ralla de la mayorla rc·
querida,- o puc d-¡; ser todavia más impoHtica que su inobscrvaLlcia tácit3 .
Una inves tigación detallada sobre este fenómeno no existe. Los si·
guie ntes casos escogidos si n.'e n simplemen te para ilustrar esta s ituación.
Siguiendo el ejemplo de la Constitución francesa de 1791 (articulo 39).
muchas const ituciones designaron a los diputados parlamentarios como
representantes no sólo de aquellos elec tores que los había n votado sino
de la totalidad del pueblo, llegando a p rohibir expresamente e l mandato
imperati vo.'" Desde la aparic ión de los partidos pollticos se ha conver-
tido en un fenómeno corrien te la sumis ión d el diputado a ulla disciplina
de partido más o me nos estr icta, que le obliga a vota r según las decisio-
nes del lide razgo del pan ido o de l cauc us del pa rtido, De esta mane ra,
el mandato impe rat ivo prohibido por la constitución se int roduce en la
práctica . , --
La Constitución ÜaJ!O!lesa \te 1946, designada acertadame nte como
. Cons titución de McAr thur _ porque fue p rom ulgada por d ecis ión de lal>
a~id'3Csc - oc up ;ció n americanas, establecía solemnemente: (artícu·
lo 9, párrafo 2) que el Japón .nunca mantendrá fuerzas de tie rra, mar o
aire _o Bajo la pres ión americana, el Japón ha recons truido s in embargu
su potencial militar bajo la etiqueta r;emántica de .. Fuerzas .de gefensa
nacional _. La controversia sobre este punto se ha ido a largando durante
es tos años, sin haber sido r esuelta por una e nmienda const itu cio nal.' ~ ·
Antes de las elecciones de 1956 no h abía en ninguna de ambas cámaroll>
las mayorías reque ridas para la enmie nda cons titucional q ue podria habe r
eliminado dicha disposición, y desde enlOnces s igue fa ltando en el Senado ,
Todo lo que h a s ido hecho es establecer Ulla comis ión de estudios.
La Constituci6n francesa de 1946 prohibió ~pre s ament ( artículo 13,
fra se 2) la de legació n de fac ultades legislativas parlamentarias. Sin em·
bargo. esta disposiCión ha s ido frecuentemente desacatada por el goble r·
no 'i el Parlamento; la práctica de los pleins pouvoirs se ha introducidu
nuevamente en el movimiento parla menta rio y ha sido has ta tolerada y
s.m cionada por e l Corlseil d'~/a .'" En la Constitución de 1958 ha s ido
solven tada esta falta de concordancia entre e l texto 'i la prác tica cons-
titucional. El gobierno es tá autorizado ju rídicCH:onsti tucional mente a
133, Cfr, por ejempto la Constitución de Wclmar, 3rt. 29; l.tcy Fundame~t:l , ~c
Bono art., JI!' Constitución el>eeo$JoucllI de 1920. n I. 22, p¡l.rr, 1. La ConStllUClvII
de de' Gaulle de 1958 prohibe expn::samente el m:mda to impel';u i\'O {art. 21, ~r , 11,
I ~, efr, H~IW, S. OUU;¡,Y y J OIIN E , T UIlSEII, The New IQJXI" ( ~ in~e:lpos,
19506), pág, 3t7 y ss, hobrc las diiusulas de des;tnne en los debate¡ COnstitucIonales);
¡¡4g. 2OII Y ss.; sobre la FueTLA de Policia (lkfensa Nacional). P~I , 307 Y ss" Y 320-32 1
{sobre la actitud de los partidos políticos}.
IlS. Vid. 5upra, p.111, 2t7 Y ss,
LA CONSTlTUeI Ól\ ns
exigir del Parlamento, por un tiempo ilimitado, una ley· que le autor ice
a llevar a ca bo l>U programa por medio de decretos (artículo 38),
En Italia no se pudo o rganizar durante ocho años e l Tribunal Con¡¡·
titucio nal, p revis lo como remate de la estruc lUra de Es tado de de recho
por la Cons t.itución de 1947 (articulo 134 y s iguientes). Es to fue debido
e n parte a que los partidos parlamentarios no pudieron ponerse de ac ue r-
do en las personas de los cinco jueces que tenlan que ser nombrados por
el Parla mento; y en parte también porque los gabinetes sucesivos no es·
taba n dispues tos a perder s us fac ultades policíacas cjercidas en base a
leyes de la época fascis ta, ostensiblemente an t.icons tilUcionales y por lan·
lo nulas. Cuando e n 1956, el fina lmente creado tribunal declaró rápida·
mcntt: inválidas las leyes obje tadas, el gobierno de Segni no se a puró
gran cosa y eontinu6 aplicando las dis posiciones anticonstitucio nales, r e-
cord:mdo probablemente la famosa frase del presidente Jac kson t ras la
sentencia Cllerokee Na/ioll \'. Gwrgill (5 Pe!. 1, 183 1): - . John Marsha ll
ha dic tado el fallo y a ho ra también te ndrá que ejecutarlo •. Solamenh,'
cuando el respetado presiden le Enrico de N icola hubo presentado dOl>
veces su dimisión como protes ta , el gobierno hizo honor a la Consl ilu·
ción y abandonó su práctica ilegal.
La división de It alia e n regiones, prevista por la Constituci6n (artíc u·
lo 114 y siguientes), no se ha realizado hasta hoy en gran parte pese a
la expresa dis posició n constitucional (artículos 8 y 17 de las disposicio,
nes trans itorias ) de que los eSla tutos regionales sean som etidos y presen·
tados dentro de un año. u.
La par ticipación de Bélgica en las o rga nizacio nes supcrnaciollales erol
claramente anticonstitucional has ta 1954, en que la s it uación fue remt"-
diada por una e nmi e nda _ cons t.iuc ona l .I~'
La adhes ió n de la República Federal Alema na a los tratados de la
C~ .Ik(e:nsa que impÍicaba ce
establecimiento de 1.111
nuevo ejército alemán, ca ree/a de fund amentos constitucionales. La vio ·
laci6 n de la t"cyJ undrupsn t!!LJ!e.J!oIlJl fue reco nocida pos teriormente
por e l gobierno de M .~ , 'p ~ r con la c reación de la competencia federal,
has ta e ntonces in ~is t e nt e , por vía de enmienda cons titucional ~ .u,
136. Vid. ¡ulrll, páa:, 374 y ss.
t37. Cfr. W , J . G.\SSIIOt' n ,,,, Ilt:It Ma:RSCII , . La ConstilUlIOD bel.." et I'évolution
de l'Qrdrc international _, en Alllla/u de droil el d~ l a scitnce II<Jlitiq"e, XII (l9Sl J.
páa:. 33 )' ss,
t38, El deS:lfoTtunado procedimiento ante el Tribunal Constitucional F«Ierat 'i b
enmienda con$litucionlll -<luc en sí misma es anticonstitocional- . Ile.oada a CilOO
para c ub~ir la taguna de la Constitución, ha'l sido tratadas por "~MI . U lE''';ENSTEIN en
. Thc 80nn Consti tution and the Eun:¡pcan Community Trcatiscso, en Ya/e La ... 10UT
"&ll, LX IV (1955), páa:. 80S 'i SS,; observaciones de derecho comparado sobre la parti·
cipación cn Of'&aniza.::ioncs 5upra n3C'ionales 'i su compJtibilidad con las coIIstitucio,
nes se encuent ra n ia:uatmcnte en up, di., p:l,. 8JO, nota 107. La Constitución de 0...
226 I..A CO~ST IT UC I 6N y sus CON TROLES HORIZONTALES
El Tribunal Constitucional Federal, al que se recurrió, mos tró no estar
e n condiciones de resolver la controversia cons ti tucio nal.
La Constitución de Weimar había previsto una ley de ejecución para
el famoso art iculo 48 que constituyó los fundamentos de los decretos
de excepción para .::1 primer período del régi men de We imar, y para la
d ic tadura «conSl ilucionah del gabi ne te, tras 1930. Es ta ley no fue nunca
promu lgado por el Rcicllstag con la consecuencia de que las facultades
ext rao rd inarias del ReicllspriisidclII fueron bastan te m ás amplias que la
in tención original, convirliéndose en el ins t rumen to con cuya ay uda Hit-
Icr a lcanZ3 ría . Iegalm en te _ e l poder y mo nta ría su dominio autocrá tico.
Asl m ismo, la ley prevista en el artículo 2 1, párra fo 3 de la Ley Funda-
m ental de BOlln pam rt."gu la¡· el orden interno de los partidos poll ticos, no
ha sido nunca promulgada; ni el gobierno ni la mayoría parlamen ta-
ria domi nante es lán lo suficien tement e inte resad os para insisti r en l::t
pu blicación de dicha ley.
Los m i s mo s~ i7.0s, pueblo fa moso por su lealtad a la ,Cons tilllción,
to le ra ron d urante treinta años la costum bre, frecuentemen te cons iderada
comu a nt iconsti lUcional, de las llamadas .. !:esoluc?n ~ r .! d l!ra l cs urgen-
t.cs_ usadas con u na fi nalidad q ue no es ta b~te ni PQr la letra
n i por el espíritu de Jo. Constitución. F.1l ~
rmin ad
el pueblo im puso a las
r e a c i~s __aJ!!oridad es federales la vuelta a la legalidad constituc ional. m
Y, finalmente, debe ser admi tido co n pesar que tambié n e n los Esta·
dos Unidos, país o rgulloso d e s u lealtad cons titucional, e l carác ter no r-
m ativo de s u ley funda men tal no tendrá siem pre una va lidez absoluta.
En el año 1920, el Congreso omitió conscientemente la o bservancia de la
disposición cons tit ucional sobre la r ed is tribución pe riódica de los esca-
ños en la Camara de Re presentantes e ntre los Estados m iembros ( art icu -
lo 1, sección 3, pá r rafo 2). E s ta.omisión puede ser considerada como un
pequeño defecto s i se la com para con la s ituació n que se ha p lanteado
Iras las d ecis iones fundamenta les de la Suprcme Cotlrt en 1954 sobre la
segregación racia l e n las escuclas: mientras q ue alguno dc los Estados
o puestos a la integración racial - Virgi nia , Carolina del Norte, Gcorgia,
Ar kansas- s iguen respe ta ndo la Cons t itució n ya que q uieren s ust raerse
a ella por medios legales o judiciales, los otros - Mi ssissip pi. Louisiana,
Alaba ma- la ignoran e n abierta desobediencia.
La erosi6n d e la conciel1cia constituciollal
Los a n te riores e je m plos de inobse rvancia consciente de la ley funda-
men tal, aun cn Es tados con co nstituciones plenamente normativas, puc-
Gaull e, ple nam ente de a cuer do con el curso de Su tiempo, CJ< i¡¡:e u na en micnda cons-
titucional antes de la ent ..... d" en , ' ¡~o r de un acuerdo internaclonat q ue sea con
a la constitución sCjj:un la opinión dd Consejo Constitucional (art. 54 ).
l! ~ U' i o
139. Viii. ¡/lfrll , p¡\y. 292 Y ss.
U. CO~S Tl Tt1CIÓN -227
den parecer escandalosos sólo a un pedante constilUcionalista que ~ pe·
r eal II/lmdus- se o bstina en la ejecución de cualquier peg!lel1el cons ti-
tucional; se podría, pues, sin más, pasar a o t ra c u cs t ió n ~ S in embargo,
estos ejcmplos son, s ino o t ra cosn. s [ntomas ser ios sobre la pérdida dc
prestigio de la constitución escrita que e n la primera época del Estado
cons titucional galO de un res peto casi sobrenatural , muy por encima_de
su ut ilda~ para racionaliza r el proceso polhico. La t ris te verdad es que
la constitución se ha dis tanciado emociona l e intelect ualmente de los
destina tarios del podcr."o Para el .. hombrc de la calle_ ¡;
~onsti tu ción
significa muy poco. Solamen te una fl'acción microscópica de la pob lación
en todos los países está lo suficientemente interesada para leerla, por no
hablar de aquellos que la pueden rea lmente asimilar.
El derecho coñstituciona l se ha convertido p ara el l~gCLc:.'! una ci~n­
cia ocul ta; su conocimiento está reservado a una mi no.r.llt_<!c-jl!!1ll;l.s
profesio nales e n la práctica y en la burocracia g ube rnamental. Y esto no
pue de ser de o lra mane ra. Las cons t it uc io nes son cada ;C;;;lás compli-
cadas. Las decisiones polí ticas conformadoras son dom inio de los polí-
o
ticos; para su ejecució n es tán llamados tan sólo los técnicos const itucio·
na listas y especialis tas. La masa de la población ha perdido su interés en
la ~.? ns t i ~ó _ n .! :t _ és t ~ ~po¡:-a nto, su valor :tfecf h-:O para el
pueblo. Esto
es un hecho indiscutible y alarman te. Los docume ntos cons tit ucionales
bien pcnsados y a r ticulados, fueron considerados t: n la época de su p ri:
me ra aparicion como la llave mágica para la o rdenación felil de una
socie dad esta tal. Hoy, man ip ulada po r los políticos profesionales, la cons-
t it ución ha cesado de ser una realidad vi va para la masa de Jos destina·
tarios del poder .
E;tisten na t ura lmente grados de apego y de indiferencia de un pueblo
"
a s u constitución. g ~sv id cnte que una const itución necesita tiempo para
fijarse en la conciencia de una nació n. Cuanto m ás tiempo haya estado en
vigor tamo más habrá aprendido la comunidad a vivir con sus ven tajas
.' y desventajas. Solamen te por el hecho de esta r en vigo r du.rante largo
tiempo uaa const itución ej erce una podcros., influencia educativa. La
fo r ma y manera de su ada ptación a los cambios socia les tie ne igua lmcnte
repercusiones en la conciencia const itucional de l pueblo; frecue ntes en-
m iendas pueden IIcgar a producir el estado de indiferenci:l. No hay n in-
gün paralelo con e l s ingular fenómeno de la cons tit ución ame ricana q ue,
por encima de s u a lgo gas tado si mboli smo como mito nacional, ha prcs-
tado durant e m ás de s iglo y mcdio, y s igue prestando, un incalculablc
servicio al adapt a r pacffi camcn le d proceso del poder a la competición
de las fuerzas sociales, tal como están re presen tadas por partidos y gro·
1-10. Sobre lo que si¡¡:uc, .'id. l.OOWlNSllllN, QP. cit., nota 27 de este ca pItul o.
pá¡:. 222 y S~.
u
 128 LA CON~T1U I ÓN y sus CONTROU:S 1I0RI W:"'HlES
pos plura lis tas. E s t ~ sorprendente éx it o no se puede separar natu ra lme n-
te de las favorables condiciones sociales, económicas y, sobre todo, geo·
gráficas: un continen te de la abundancia y. por lo menos hasta la era
ató mica, libre del peligro de una agresión exlranjera . Retrospcctivamc n-
le, es una cla ra d istorsión palriótica de la ve rdade ra s ituación, el a tribu ir
a la existencia de la const itución la ausencia de indisolubles conflic tos de
clase e n América y. mucho menus, la luc ha d e clases. Antes seria 10 con-
trario: la congruencia progresiva en tre fo rma const ituciona l y sus tancia
I sociocconómica se ha podido man lener porque el m cc:mismo funcional
del proceso del poder estaba de tal manera orde nado que ningün det~n
tado r del poder podrla llegar a ser pre ponderan te sobre los demás, y nin·
guna clase social podría quedar privada por largo tiempo de s u part ici·
pació n legítima en el proceso polítiCO. E l proleta riado tUVO que luchar
I du rame nte contra el capitalis mo que dominaba la o pinión publica y so:
habla a trinc herado e n la Supreme Court; pese a esto, se pudo eleva r, d ~n·
,~
tro del marco cons titucional, a la categoría de po.rlner con los m ismos
, dcrechos en el proceso de producció n. en la revolución pacífica del New
Dea/. Con excepción de la gue rra civil de Secesión, la lealtad a la consti·
tució n no fue puesta en duda en ningún conflicto social importan te )' 101
I, cons titución, aunque algo dañada, pudo sobre\'i\'ir a esta prueba. En opa.
sición a esto, la consti tución no tiene para los sobrios s uizos. q ue no SOIl
menos devo tos q ue los americanos a la fonna de gobie rno cons titucional.
1: ni un carácter sacrosanto, como queda paiente en las frecuentes enmien·
das constitucionales, ni está cargada de sentido emocional y simbólico.
I:
Quiza sea correc to decir que tambié n fue ra de los Estados Unidos ,.
en algunos pocos --de hecho un pu ñado-- de los "iejos Estados demn.
l' .
cr.ilico-const itucionales de Occidente se ha man te nido un lazo psicológico
auténtico entre la nación y la constitución. pero que basa s u fu erza, si n
embargo, en razo nes purame nte utili ta rias. A este grupo perte necen las
1: monarquías del Ilorte y del oeste de Eu ropa, Sui z:a y los dominios bri tá·
oicos. por lo menos Canadá y Aus tralia. En ellos. la cons titución es el
1I
,
cuadro ü til y seguro do nde tendrá lugar la lucha par el poder. Pero, ¿qu¿
valor podci tene r la constitución escrita e n aquellas sociedades es ta tales
que tras muchas generaciones de vivir bajo el dominio de una a utocracia
autóc tona o una flOtencia colo nial ex tranjera, hacen sus prime ros inten·
I:
lOS con un régim en cons titucio nal? ¿Oué \'alor tendrá para los franceses.
p robablemente el pueblo del mundo más "ersado en política, el act ual do-
cumento consti tucio nal, c uando pueden obsernr s u rápido desgaste?
" 11
Cuando d 28 de septiembre de 1958 votaron sobre la Constitució n de d ....
Gaulle. se habla ent regado oficialmente a cada elector un texto d el docu·
mento. Pero, ¿cuántos lo habían leido? ¿Cuá ntos de cllos h ablan e nten·
I dido su alambicado orden normatil'o? En las urnas votaron por el gene.
Ii ral, porque ten ían confianza en él o porque les pa reció el mal menor.
11
11
11
l.\ CONS Tl liC I Ó~ 229
si¿ndoles comple tame nte indife ren te la constit ución. ¿Y de qu cS le s ir\'ió
a Weimar el bien intencionado ges to de ulla disposición cons ti tuciona l
(artiCUlo 148, pá rrafo 3. frase 2), que prescri bía la entrega gratui ta de u n
...jemplar de la Co ns titución a cada escolar al final de sus estudios?
Pa rece, difícil pe nsar q ue la cons titució n signifique algo, en c ualq uie r
lug:l r, para el homb re medio triturado ent re I:lS fuerzas de ar¡'iba y de
abajo ; su act itud an te -su- cons titución es de indife rencia. parque ésta
se muestra' rndife renle ante é l. La masa de l pueblo es 10 suficientemente
l ~ da pa ra reclama r un ,!,iniqio de j us t icia social y de seguridad econó·
· Imea. Pero ni la más perrecta constitución está en situación de sat isfacer
es tos deseos, po; má spretencioso q ue pueda ser e l ca tá logo de de rechos
fundamentales t.'Conúmicos y sociales. La cons ti tución...!!Q Ruede salvar e l
a bis mo c ntre pobreza ' ri ~q,1:f!0 pued!! t.!:aer ni comida, ni casa , ni
ropa, ni : ~ucaió n ,.!i~ an so, es decir, las neces idades esenciales de la
\'~. En aquellos países occidentales donde la sociedad esta tal puso proa
hacia el Estado de b ienestar -y es to es hoy el caso por todas partes-o
...s tc rumbo no se tomó por obra de la cons titución, c uyo liberalismo se
oponía a es ta política , sino a pesar de la cons tit ución y fue ra de ella . Ade·
más, el contenid o d el documen to cons titucion:ll ha perdido conte nido
matcrial. l.¿ls preguntas vitales que afect a n a la vida diaria d e la pobla.
ción no son decididas, desde h ace tiempo, por los órganos establecidos
cons titucionalme nte. sino por los grupos de interés y los parlidos políti·
cos sobre los que la co!!stitució n guarda silencio y que, por lo tanto, ope·
ran fuera del marco constilUcional.'.!' Los salarios y las condiciones de
trabajo de los q u e depende la rnaymh de la población será n negoc iados
JlOr los oligarcas de los grupos p luralislas -asociacioncs de c mpresa r ios
y los sind icato5--. La comple ta indife rencia, c uando no hostilidad , d e la
masa de dest inata rios del pode r fren te a -su - constitución no dej a de
tener cierta j us tificación: lo q ue la cons ti tución d escribe compleja y de.
l3liadamente --el interjuego de los dc tcntadores del poder en el proceso
politico-- no concierne al hombre medio. De lo que las co ns tituciones
no hablan y sobre lo que pasan de largo, cons tituye para él, justamente.
las nt.'Cesidades vitales de su existencia diaria . Los principios ideológicos
propagandísticos son para el hombre de la calle promesas vacías. La
consti tución no ha hecho lo que él deseaba más: la c reación de un o rde n
social a prueba contra sacud idas y c risis. Au n el pleno emp leo e xis tente
ha sido comprado a costa de u na latente inflación . .No....c1.eja....dcJc.oe.rJlna
cie t iron ~du : u; I ~V&.hoy . c.uau c,!.g la..&Qns titu¡;ióU eScCti taJ¡a bicn-
~o conquistado la casi totalida_d del mundo y alcp.~o
te su punto m ás alto, se encuentra, c u alitativamentc._cn el rumto _más
c uaol itatiya m en·
bajo de su prest igio.
141. Vid. ¡"ITo, p;las. 422 y SS., 4-l! Y ss.
230 LA COSSTl TUCIOS Y·SUS CONTROLES HORI7.m 'ULES LA COSSTtTUcrOS 231

Pero qui¡..á las causas de la p rc~el ambivalencia del constituciona- cionario. Sin embargo, tendrá que te ner en cuenta dos cosas. Primero: la
¡¡ smo occidental , fenómeno en el cua l la i ndiferencia de las m asas fre nte constitución esc ri ta como instrumento primario para el control del poder
a la constitución es solamente un gln lorna, yace más profundamente que político-;-o ofrece ya la ga rantia absoluta .n:}fa distribuir y, por tanto,
en la simple sepa ración entre la regulación funcional del proceso del po- limitard poder; ha dejado ya de ser una protección frenle al retorno de
de r y la falta de concienc ia constitucional del pueblo. l3 suposición tra- la autoc racia. Con una habilidad diabólica, la mOde rna- autocracia ha
dicional de que la con stitución escri ta, cuando se li mita a establecer el per"er tido a ía cons titución, convirtiéndola e n un instrumento para asen-
mecanismo de fo rmación de la voluntad estatal, puede ser neut ral frente tar su poder ilimitado; más de dos quimos de la población mundial vive
a ¡as realidades sociales y políticas d e la dim\mica del poder, y de que ya b3jo cons tituciones aparen tes. y toclavla no hay ningún síntoma de que
el documento cons titucional puede y debe acomodar e n los marcos esta- esta o la haya alcan7.ado su punto máximo. El grupo de las naciones genui.
blecidos por é l cualquier s is tema soc iopolíti co es igual men te un produc- namen te democráticas disminuye cons tantemente. Segundo: aun los Es·
to del relativismo liberal. como la idea misma de la cons tituciÓn escri ta. tados q ue han mante nido s u conformación dcmocrátiCo<ons titucional. la
El constiludonalismo occide ntal peca lodavia deLoplimismo ingenuo masa de la población, con pocas excepciones, se ha alejado vi sibleme nt e
que car:lCterizó a sus fundadores ideológicos, segun el cual basta con dar de s us cons tituciones. Cnda vez má s, los procedi mientos constitucionales
a\ pueblo ulla «buena _ constituciÓn pa ra que él haga entonces un buen van s iendo sus tituidos por la dinámica cA t racollslitucional de los grupos
{¡so de ella. El crudo mat erialismo de l;¡s seudoconstituciones en el ám- pluralis tas a los que están unidos ¡ntima me nte la "ida y la felicidad de
bito soviético demuestra, por lo menos. que la elección consciente de cada ciudadano. La re,'itali7...ación de la conciencia constitucional en los
una determinada confo,·mación sociocconÓm ic;¡ de la sociedad esta tal des tinata rios del poder ti ene una im portancia c rucia l s i la sociedad de·
exige también una correspondiente instituciona lización de l proceso d e l mocrático-cons titucional quiere sobrevivir. CÓmo tendrá que ser llevada a
poder en la constitución. El socialismo estatal o el comunismo son tan cabo c5ta tarca -bien acercando al pueblo a s u const itución a través de
incompatibles con una constitución li beral, como la constitución liberal medidas educativas, o acercando las constituciones al pueblo, reformán-
con un soc ialismo integ ral y el comunismo. A la vista de n ucs tras c}tpc- dolas y modernizándolas- , es algo que se escapa a la visión de! a u tor.
riencia s contemporáneas es altamente dudoso el q ue una const itución
pueda ser «nat ura l a f ren te a la din:\mica social y económica.
Del abismo ex istente en tre el mecani smo cons titucional y la realidad
de la vida diaria dc los des tinatarios de l poder, sc dcducen dos conclusio-
nes poco satisfactorias. Por doq uier, con excepción dd pcquefio núme ru I
de las citadas democracias occidentales dotadas de estabilidad , la
masa de la población es cxt raña a los dctentadores del poder ins tituidos;
desconfía de los gobiernos y de sus pretenc.:iosa s bu rocrncias, de los par-
lame ntos y de s us litigiosos y ego!s tas partidos, de los t r ibu nales y de
sus jueces y, con tod':ls ellos, de la cons ti tución misma. Por otra parte, I ~
desarmonia en t re las pretensiones idL'Ológicas proclamadas en la constl-
l ució n y las insuficiencias de la vida d ia ria de la masa de destina tarios
del poder, inc remen ta en éstos la ten tación de escapar de la _li bertad .. de
un o rden cons tit ucional que no puede satisfacer sus necesidades para
caer en las panaceas escatológicas de las fla utas mágicas de los ca1.adores
de rat:ts. La c r is is de la cons titución escrita se refleja de esa mane ra en
la cris is de l Es tado democrá tico constitucional del futuro.
Al lector le podrá pa recer que este análisis es excesivamente pes imista
al observar los progresos materiales y la prosperidad sin precedentes que
ac t ualmente existen en muchos Estad os dd mundo, y al pensal- en los me-
dios ex t raordinariamente perfeccionados para la lucha y superación de
las oca sionales dep resio nes mu ndiales, semilleros de descontento revolu-

CAI.rT\': LO VI
CON TROL ES INTRAORGANOS
En e l capit ulo a nte rior se e:<.puso que la finalidad de la constitución
escrita es lim itar la concentl'ació n del poder absoluto en manos de on
unico deten tador, a l distribui r laS di ferentes funciones es tatales entre va-
rios deten tadores del poder, Dado que estos di\'e rsos órganos esta tales
S<' d ist rib uye n el ejercicio del poder, se , 'en obligadOS con s titucionalmen-
te a coope rar e n la formació n de la ,'oluntad es tatal. Si está dis t ribuido y
ejercido conjuntamen te, el poder es tá , a l m ism o tiem po, limitado y con-
t rolado. En el sigu iente capItulo se "a a emprender la inves tigación de las
lC:c nicas in s tit uciona les y de procedim iento creadas por la constitución
que limitan y controlan, respecti vamente, a los diversos de len ladores del
poder, en el ejercicio de las func io nes que les han s ido as ignadas.
COl\'TltO LES I NTltAÓKGAN OS " CONTRO LES lN TE.RÓR GANOS
Las téc nicas del cOnlrol son. est ruc turalmente, de dos tipos. Cuando
las inst ituciones de cOnlrol 9 pcl"an de/liro de l:t orga ni zación de un solo
dete ntado,· del poder, son designadas como controles i!."raórga rlOs. Cua n,
do, por o tra parte, !!!ru:iona_eutre diversos de te ntadores del podes q ue coo-
peran e n la ges tión es tilla l, se les des igna como contro les imerór gallDs.'
1. El tI"lIductor y el autor h;!n meditado lar¡:o tiempo $Obre si las expresiones in·
rlesas ¡IIlra-orga/1 CQl u ro /s e illluorgllll tOlllro/s deberian ser man tenid:lS o bien ser
traducidas por cx~sione atemana •. Iulra-crgall com ro/s podria h4tber sido In.d uci,
,jo quizá por I UIleu o Bin" en-Kom rolleu (cont roles ¡meTIlOS), illlcrorgllu coutrots, o. su
\"el . por Zw¡schel! O Aussell-Kontrotleu (controles externos). Si finalment e se ha deci-
dido mantene r la expresión original es pOrque ha pesado m:b la ronnulaci6n incqul.
"oca Que l:ls posibles criticas hechas desde un esteticisrno tin¡¡ülnioo. El lraduclor
,"'Spanol tiene 13mbi";n poco que aliadi r en cste punto. Las expresiones conl roles in-
[r<>órganos 50n en caslcltano inequlvocas )" plásticas; no h;!bl:. ninguna necesidad de
usar las expresiones más aclaratorias como controles ell , o delllru de los 6r¡anos
Iconlroles ¡nlemos). l" cont roles eutre los 6rllanos (conlroles cXlemos). Para manteo
CONTROlES INTRAÓRGANOS 23J
Los conceptos de con t~ o l es . intraórganos. I! _interó rganos. es tán toma-
dos dc la conocida terminología del de rec ho constituciona l americano,
que distingue ent re la jurisdicción de los Es tados miembros (ifl l ra stateJ
.\' jurisdicción entre los Estados o jurisdicción federal ( juter-s /ate). Los
~ o nt roles int raórga no e inlerórgano constituyen conj untamente la catego-
ría de los conlroles horiZO/lla!es. Lógicamc,:nte, esta calegoda del control
horizontal exige ser comp1elada y confrontada con la articulación vertical
del proceso del pode r. Bajo esta segunda categoría se e ntienden aquí
aq uellos controles que operan entre la to talidad de los de te ntadores del
poder establecidos cons titucio nalmente y e nca rgados de dirigir e l proceso
gube rname ntal , y t.odas las o tras fuerzas sociopoiíticas de la sociedad es-
talal, que pueden funcionar sobre una base te rritorial , pluralista y hasta
individua l. Una expos ición detallada de los cont roles ve rt ica les será lleva-
da a cabo en los capitulas X-XII.
La terminología an terior intimida menos de lo que puede parecer a
pri mera "is ta: el concepto de ~n tr o l es intetó rganos q ueda acla rado, si n
ni ngu na dific ultad, s i se tiene presente la estructura de la ac tua l organ iza-
dón política de la sociedad estatal. E..Lp.roc.cso del poder.cnsi s t~ _ t;. _ n el
i!!te. .rj~ 2 de 19s cl!.atrp ~tG otad. o re s del poder que participan por igual
en é l: e lectorado, parlamento, gº~ie rn o y tri bunales. Mielltras q ue el elec-
torado es efractor legitimador de todos los o t ros f1etcntadores del poder,
el parlamento, e l gobierno y_lQ.uribu nales están fundamentalmente eq ui-
parad.os. las x:es~a infl ue nc ias ~os c;ua t ro de te ntado res en el
marco de! pr oc ~s del poder $!Ins tituye_n la_«.a tegoria de los controles in-
J l: ró[g;m9§., Ejemplos evidentes son c l veto dt;1 m-_csid eotc a mericano a una
ley del Congreso; la disolucióñae la Cámara de los Comunes por el pri-
mer m ~ o; 'cua ñ!1o el elec torado, con oca sión de unas eleccio nes gene,
rales, elige una nueva mayoría y, con ello, un nuevo gobierno, o cuando
ti tribunal declara como anticons titucioj"lal llna ley del Parla men to.
Mientras que, con lo dic ho, el concepto de control interórgano queda
da ro, el concepto de controles intraórgano necesita ser ex plicado. Para ha-
cer comp render es ta cons t rucción conceptual, pued e ser adelantado que
dic ho control o pera cua ndo d os cá maras de un parlame nto -que, como
lal, es u n de tentador individual d el pode r frcnl!! a los a iras órga nos esta-
lales- es tán obligadas a cooperar en la promulgación d e una ley, o
.'uando el mini stro presidente de u n gob ierno --éste igual m e nt e conside-
rado como un de tentador individ ual de l pode r frente a los o lros- neceo
s ita la aprobación de sus colegas en el consejo de minist ros p a ra toma r
una decisión poHtica.
ner el paraleli5mo de la tenninologia. SOl habl:\rá en sin¡¡ular de conlrol interór¡¡:ano
\. 110 inlCrórganos. que es corno en si debe ser, ya que el control inter6rgano se d:l
siempre eu m ~ órganos (entre el parlamenlo )" el gobierno, por ejemplo), ",ientras Que
d « ml rol intr.:lóf\\ano opera sólo en IIU ó rgano (en el parlamento. cuando hay dos
r:i man.s, por ejemplo).
 234 LA Cm'¡STITUC I ÓN y sus CONTROLES 1I0R1Z.ONTALES
Todas las acciones conscien tes en el proceso político es tán llevadas a
cabo por per sonas individuales. Ninguna insti tución o ninguna autoridad
fu nciona automát icamente y por sr sola, s in que se intercale la acción d e
una o v3rias de estas personas ind ividuales, que son las q ue llevan a ca bo
d icha funci ón . Pero es un rasgo esencial del E stado cons titucional q ue el
ejercicio del poder político esté «des personalizado_ 2 y que el poder apa-
rezca en forma de ins t it ución. la despersonalización o institucionaliza-
ción del pode r es tá fundamentada e n la ins tit ución o en e l cargo como
tal, independie ntemente de la persona o J)Crsonas que lo ocupen y ejer-
7.a n. Una person<l o varias pe rsonas ostentan el poder tan sólo porque
han s ido jurídicame nte designadas como dc te ntadoras dc cierto cargo o
ins tifución. El poder n o deriva de la p ersona , sino de la institución o del
ca rgo para cuya ejecución se designa a una o varias pe rsonas.
la pe rsonalización d e l poder fue, en cambio, la m anifestación natural
del p roceso polúico en las sociedades es tata les p rimi ti vas y precons titu-
cionales. Un individuo que se dis ti nguió pOI" su valentía - Aquiles-, por
s u as tucia - Odi sea--, po r su c!(pcriencia - Néstor- o po r s u cualidad
de j efe - Agame nó n- estaba e n situación de eje rcer el poder si n o tra le.
gi timació n q ue la que derivaba de su capacidad p ",rsonal o de s u caris ma,
En la sociedad estatal de nuest ros días, plenamente organizada en y con
un alto grado de contin uidad , e l pode r personal ha desa parecido casi
comple tamente_ ~u a pa rición q ueda limit<lda a s ituaciones revoluciona-
rias en las que e l orden con stitucional exi s ten te deja de funciona r tem po-
ralmen te. El conoc ido concepto de régim e persoll lld hacc referencia, por
lo ge neral, bien a la concen t ración te mpo ral d e nudo poder sin instituc io-
nalización lega l en la pe rsona individ ual o en el grupo de los de tentado res
fác ticos del poder o, en un sen tido más figu rati vo, a la ges tión de un car-
go institucional a tra vés de la fue rte p ersonalidad d e s u deten tado r .
l os dete ntadores de l poder, com o de te ntadorcs de una ins titución
existente, puedenser, bie n uññ persona individual-un mo~ un pre-
s idente del Es tado, un primer minis t ro o juez- , bien una p luralida d de
personas individuales, que tendrán q ue cooperar, según u n procedimie nto
de terminado, en e l e jer cicio de las tareas asignadas a su inst itución - una
a samblea, un ga binente, un tribuna l colegiado--_ Pese a q ue los miem·
bros de estos grupos colectivos realizan su tarea como
individuos, su
acti vidad solamente alcan7.a rá realidad y validez a traves de s u acción
conj un ta. E l número de los miembros en estos grupos colectivos es dife-
ren te, y según sea este ele men to cuantitativo, e l grupo será designad o
com o pa rlamento, comit é, gabinete, d irecto rio o presid ium . Un de te nta.
dor de l poder ins titucionali7.ado se carac terizap or estar el número de s us
miembros de terminado. La única e xcepción a es ta regla la constituye e l
2. JULl US SroN ~ , Tire PrOl'irrce aud Frmcl io u af Ihe l.aw (Syd ney, 1949), pág. 105
y siguientes.
C O~T R O L ES f NTRAÓRGANOS 235
e lectorado. El crite rio de un númerg de miembros, fija do y determ inado,
direrencia a estos grupos colectivos"de aquellos otros con un número in-
determinado, como, por ej em plo, los partidus políticos.
Es esencial para comprende r el concepto de " c~!a6r&.,o
tener en c ue nt a q ue una fu nción del proceso polít ico p uede ser r cal~ zad~
eD
~
;) través de una insti tución co nslit~da por una plura lidad de miembros.
En C~ l os casos, el c j ~ i cio 4 dSJ!na tMnci9n está atrl..buido c~s ti ! ~cior.al­
mente a diversas personas. individuales entre las que está distribuido y
por las que tendrá que ser rcalJzado c onjuntamente. Controles i nlraó r ga~
no pueden, por lo ta nto, darse SQI~ m cnt en el caso de que el dete ntador
del poder este o rga,!!izado colectivamente y constitu ido po r diversos miem-
b l-os -un parlame nto, u n gabinete, un tribuna l de apelación-, Estarán
esencialmente exd uidos cuando la constitución atrib uya la función est
tal a una persona individual , que poseerá e l monopolio de Su ejercicjo.
la siguiente ex posición t rata prime ro de los controles ¡ntraórganos y,
Iras e llo, de los controles inte ró rga nos (capítulos VIII-IX). Controles in-
traórgano aparecen tan to en los detcntado n:s de l poder legislat ivos y eje-
o
cutivos, como en los judiciales. O
CONTRO LP.s tNTRAÓRCANO EN EL CODlER~
¡;:n el Es tado a utocrático donde el poder político está concen trado mo-
nOlíticaméñ"ie-en ¡¡·is ·man¡'s dé un solo det e ntador del poder no pueden )
existl!:_SQ.ruI.9Ies intraórgª nos y, de he.c hof o existeñ., la decisión polít ica
del fa raón egipcio o del emperador romano e n et Imperio, del mo narca
ab soluto e n el sistem a d e los Estados nacionales europeos en el siglo xv r,
de un Hitler o de un S talin, no estaba en absol ulo limitada po r ningún
control intraó rgano, aun cuando el a raón p ~do haber s ido a c on se j a d ~ por
s u s sacerdo tes y sus oráculos, el e m perador roma no por s us altos fun cio-
narios, luis XIV por s us consej eros y sus favorita s, H itler por s us viejos
camaradas, o Stalin por sus compañeros de partido. AlU do nde en e l pro-
ceso del poder se dio una influencia
- .
de este tipo, carecTó de conformación
instit ucional, siendo tan sólo accidental, esporádica y dependiendo del ca-
pricho y de la volun tad del autócra ta, Tanto de hecho como juridieamen-
le, e n una au toc racia el dete ntado r s upremo del poder es una inst ancia úni-
ca y o mnipotente que no está some tida a n ing(m control interno o ex terno.
Lo. orga fl izacó ~1 co/egiada ti
Controles int raórgano en e l ejecutivo son, en cambio, ulla ma nifesta-
ción cor rie nte e n el sistema polít ico del cons titucionali smo. Para te ne r
plena eficacia la fll nción de toma r la decisión polít ica debe es tar en las
manos de una persona individual o, por lo menos, de un número muy pe.
queño de personas constituidas como gobierno. Todas las decisiones polí-
,,
I

136 U CO)<lS11T1ICIÓS \' sus CONTROLES H OR1ZOS: T.\I.ES CO.'lT ROI. ES l NTRA6 RG.\II:OS 237

¡icas fundamentales se desarrollan necesariamente en un marco oligárqui- q ue un m o na rca o p residente d e l Es t pe.riencia ..ej e rce-sobt:e...cl
('o. Ent re todos los dclc nti:ldorcs del poder institucionalizados. el gObierno ~ Ic n eme nte..SCLuna f uer-za t a n-pcrsua s i va~ u e , -d e he-

cons tiU ir !e~ ' ~i!¡t

l'S pbtencialme nte e l más peligroso pa ra la libertad d e la com u nid ad . Uno
de los m edios técnicos para afronta r este peligro es una o rga nización cole- sea en
giada . El j u icioso Analotc Fra nce quizá pensó sobre esto cuando, e n L'llc c.!l0, pued e llegar a
l/ ~s PillgOllills, escribió: . La ja lo usie es! u ne "('ort u d es d émocrat ies e l g3_
r30 t H d es tyra ns .• Por razones psicológicas e l Es tado constitucional ha cu t i\"o
p refe rido d esde siemp re la es truc t u ración colegia da de l e jecutivo. Asf, la ,'ariablem ente, a l ~ and o on d el gobie r!, o
monarq ufa e n Esparta y en a i ras Esta dos preindust ria les ha sido dua lis- d cl au tori tar ismo pr es i de n cials ta. .~ Po r e llo, a la vis ta d e
la ; nueve arco n tes con las misma s fa c ultades d e tentaban la al ta ad mi nis· his tó rica, se te ndrá que rec ibiroon cier to escepticis m o la tenta tiva d e la
tración d e Ate na s. Toda s las mag is t ra turas romanas estaba n organizad as Col'l.s t ituciÓn d e de G aulle ( 1958), que inde pend iza a l p re s id e nte d el Es tado
colegialmen te --cónsules. pretores, ed iles, cUCSlorcs y tribunos d e la ple- y le o torga propias facu ltad es para las q ue no necesita e n a bsoluto el re-
be-; y hasta e l d ictado r const itucional tenia a s u lado un magister equi. frendo d d primer m inist ro (art ículo 19); presc ind ie ndo ya d e la posición
IIlnf q ue ten ía q ue rep resen ta rle en el c ampo y en la casa. La inst ituciona·
del prcsidente d e la Repúb lica como d icta d or co ns t it uciona l (artícu-
lización d e d os coro nas im peria les fue u na manifes ta ción tfp ica de la lo 16), libre d e cualquier con t ro l.
últ ima época de l Im perio roma no , a u nque para evitar coalicio ne s de como
petencia estu viesen separada s geográ ficame nte sus res pect ivas á reas d e El Co nsejo Federal suizo
podc r.
~ I gobie rno, d icho, está constituido e n tollo:; I ~ Es tados
p r opi a m ~'!E.

Gobiewo y presidellle del Estado d e m ocr át ~o-cQ.I1!il s in exce pciq n s.Ql.!re l!º;¡.
u <;io nal es
~ º a _s e . pl u r i p" e~ oa l ,
10 que en lay rác ttca p u ~ d ~ conduci r, a u nq ue no siemp re, a un ejercicio
,/ El ejecut ivo dualista es carac te rístico en m uc has dem ocracias const itu· colegiad o de la s f unc iones ej ecu ti vas. El cjc/tlplo más lIotablc d c u na e s-
cionales d e nues tros días. El d ua li s~ o e nt re la corona (o e l p res idente d cl t ruct ura colegiada , impuesta const it uciona lme nte, d c l gr upo gobernante,
Es tado) y e l gobierno (o e l ga bine te) p roviene de la mo narqu ía lim itada según la cual los miem bros par ticipan por igual en la s funcio nes guber-
co~!.t u c í o n al m en t e, d e principiOS del sigla XIX, habie ndo sido here dado
namen ta le s, lo const ituye el Consejo Federal suizo, Au nq u e la s tarea s del
por la mo narqufa parla mentar ia y conservado tras la ins talaciÓn de la. re- gobierno ~á n d ist ri buidas ad m inist ra t ivame nte e n tr e s ie te d epar tame n-

p ública par la me ntaria. Mient ra s que en e l pasado la coro na y el gobie rno
cooperaron d e hecho e n la form aciÓn d c la vo luntad esta tal y a q u ~ l a a \'C·
ces tuvo u na posiciÓn prepondera n te, e n n uest ros d ías no e xi ste c ntre el los
u na ve rdade ra d ist ribución d e la responsabilidad polít ica y, po r tan to, del
pode r polit ico; éste se ha trasladado d e l j efe nom inal d e l Estadd a l a u té n·
t ico d etentad o r de l pode r e jecu t ivo, esto es, a l gobierno o a l gabine te. El
j e fe d el Es tado, mona.rc a o jefe d el Es tado elegid o, ha quedad o comple ta·
m en te ecli psad o por el m inist ro p residente y su ga bine te, q ue cuenta con
la confianza d e la mayo rfa parlam enta r ia. E l poder d el mo na rca y d el pre·
side n te del E sta do repu blicano ha quedado com pletam ente m ed iat izado y
neu tralizad o por el requ isito cons ti t ucional, que exige e l refrendo del ga·
bine te para todos s us ac tos políticos; de es ta manera, el gabi ne te a su me la
l' responsabilidad polít ica. La pa rticipación d el jefe o presid en te de l Es tad o
¡, e n e l p roceso poWico queda limitad a a funciones p u ra m e n te cerem onia-
le s, simbó lica s o re p resen ta t ivas. Sola mente le ha qued ado la facu lta d de
1I
tos d ifer.c n tes, el go bierno fede ral sigue. fie l a su teoría s egún la cua l 10--
d as las d ecisiones politicas emana n d e l Consejo Federal, como cuerpo
unita r io. Sus miembros a su me n colt..-c lÍ va m entc la responsab ilidad polít.i-
ca . En virt ud d e esto, e l Consej o Fe d e ra l SÓlo lo ma rá d ecis ioncs por u na-
nim!!ij!,d. Las d ife rencias surg idas por per tCnc ncia a dife rentes par t id os y
por opiniones personales son s u perada s po r m utuos compromis os.
lA eslructura d el gabinete
La e s truc tu ra del gabinete bajo el p a rlame nta ris m o no p re senta u n
tipo un i f~7.E li2Q -U!<:at es e l de u n equ ipo de minis t ros est rechime n-
te unido e n e l ~ I el p rimer m in is tro ( m inistro pres ide nte) asu me d
Iid era7.g0 ¿~ rn o · prit;lllS i le~ pares s in d o mina r a s us cole gas. S in embar-
go, e n la p n ~c t ic a, el centro d e g(a ~.!UtJ Q s I <l a .!gjl~ it abJ e l1J e OlC
ale rimc r m irMlOl, a l qu ¡;~ J _ á SO!lw tiflQje..rá rq uican!ent <; el gabi nete. Esta

-
e legir al primer minis t ro, pero su elt..-cció n e s tá a su "e z condiciona da y
j, limitada por la exis ten te constelación d e los pa rt idos. La infl uencia mora l 3. Vid. su pr<l, ¡>.ir. t l2 y liS .
. .
11

"

2" LA CONSTI TUC IÓN Y SUS CONTROLES 1I 0 R I ZONl'ALI!S
re lación se manifiest a ac t ualmente e n la m ayO l' parle de los Estados pa r-
lamentarios por med io de la prerroga tiva indi scutible del primer m in is-
t ro de escoger li bremen te sus colaboradores par¡¡ los cargos minis teria-
les,' a unque na tura lmente en aqu ellos ga b ine tes cons tituidos po r d iversos
p a r l idos tendrá que tene r en c ue nta la cons telación de part idos existen lc.
E l. 'efe nominal de l E s tado no podrá oponerse a los nombramientos pro-
puestos por e l pri me r m i nis t ro. E) primer m i nis tro británico no solamcn-
le forma su gabinclc d isc rcdonalmc n lc, sino q ue por regla convencio na l
Jo di ri~c también con p lena liber tad, autoritaria o flexi blemente, según
!oca su personalidad; de cualq uie r manera. e ' ·p rime r ministro es el líd er
ind iscutible del grupo gu bernamenlOl l y su personalidad es la q ue da el
sd lo al gabinetc.¡En general, la respo nsabilid ad colectiva de l gabinete se
h:"l con"ert ido en una fi cción dc la teoría pa rlamentada: es el p d rn er m i·
n istro el que asume la responsabilidad en nomb re de todo el gabi nete.
En Alemania, la pos ición de m ando del cancille r -el tradicional «prin-
c ipio del canciller_ e n el I mperio- ha s ido recogido fielmente por las
Cons tit uciones posteriores: « El canciller del Rc ic h dete r mi na las di reco ·i·
ces dc la polit iea» (Wcima r, ar tic u lo 56; Bon n, ar ticulo 65). Los m in istros
cscogido5 por é l te nd rán q ue ser no m brados por d pres ide nte de la Rcpü·
bl ica. La Ley Fundamental de Bo nn concent ra expresamente la respon5a·
b ilidad parlamenta ria en la persona del canci ller.. Dicha responsabilidad
no pod rá hacerse crect i\':! ni frente a l gabi ne te, como un todo, n.i frente a
un min istro (articulas 67 y 68), d ato é5te q ue con t ri buye esencialme nte a
los rasgos 3uto ritari05 d el régi me n de Bonn. Sin embargo, la o rganización
colectiva del gabinete no puede dejar de inn u ir en e l liderazgo político d el
m ás e nérgico jcfc dcl go bierno, cuando éstc utilice. para su pro pio bene·
ficio, las técnicas con sult ivas of rccidas por la o rganizació n del gab inete.
A d ife rencia de lo ant c rio r mente d icho, 1:;1 pos ición del liderazgo del
p reside nte del consej o de minis tros bajo la II1 y IV Repú blicas francesas
fue considcrablcmente más débil. Sus decisiones poHticas dcpendían m uo
c h o m á~ que en Gran Dt ctaila y Alemania de ]¡I aprobación colectí va . la
exige ncia cons ti tuciollóll d e que todos 5US ac tos g u b~rn a mcn t alcs es té n re·
{!·c mlados por el mi nist ro compe tc nte (a rtículo 47, párrafo 4 dc la Cons ti·
t ución de 1946), es un eficaz con trol int raórgano, ya quc el presidentc del
consejo de m inis t ros es e l lídcr de un ga binete de coalición. Como el ga·
binete es tá compuesto por delegados de los part idos politicos que part ici.
~ . N uc\~ Zcl:lnda cs una cxeep<:ión; el e/w eus (reunión dc\ IlnlpO) de todos 10 5
mi embros )larlamclllarios del pan ido esco¡:e a tos miembro. del Ilablnetc: cfr. A!L.
XHWEII DR.I!l\', Ikmoc rory in lIle /)omiu;ons ( Toranto. t951). I' ~I. 514 ). ss .. V, ~ .
también D. Mclh .... IIl" .• Th" Or;~l s of Cnueus Etcction in New Zcat:md. , en HlSloro·
,' /1/ S",d;u 01 Auslr/llio anll Nt\\' Zt,lIllllll , VII { t 9 4 ~ l. p:1¡. t1 Y u . (una defen sa del
siS!l'ma Que, rrl!Cucntcme nte , l.OS c riticado por 5u.IX)fitr un mc.noscabo de tas b eul!a.
del del primer minis lro y un:> :>mena7.>l a ta un,dad del Ilabme!e) .
J
CUNT ROLES IN TR,\ ÓRCA NOS 239
p:;ln en el gobiemo, se hace indispe nsable la aprobación de los part idos
t'n tod as las decis iones polfticas impo rtan tes. A5í, la estructura pluripart i·
d ista del gabinete francés es, práctica men te, su ra sgo más caracte rís tico.
L1 aprobación tiene q ue ser comprada a tra vés de concesi.ones hec has a
o
los miemb ros de la coalición: c ua ndo los conllie tos no puede n ser s u pe ra·
dos, los part idos retiran s u apoyo y el gabinete se hunde. Aqu ( yace la ra·
zó n fundamen ta l de la {alta de estabilidad de los gabinetes en [a IV Re pu.
blica. Por el momento, no ca be p rever có mo q uedará fi jada la posición
ele primer minis tro segu n la Constitución de 1958. Pero si 5e sigue a ltex·
to constit ucional (artícu lo 21) es correcto concluir que se constituye como
el Uder real del gobierno, al que le corresponde tom a r la decis ión polil i.
ca, siendo el requisi to del refrendo po r e l ministro competent e ( art íc u·
lo 22) m{ls una fomla lidad que un au té ntico control i ntraÓrgano. Aquí
tienen importancia esencial las disposiciones de incompatibilidad (artícu·
o
lo 23), disponiendo que los m inislros no pueden ser m iemb ros del Parla·
mento. quedando asi li berados dc cualqu ier lazo del partido.
Lo que en e l s is te ma presidencialista a m er icano se ) la ma .,g a b i n ct e», ~)
CS , cn realH1ad ,- una a g ru pacióñ,""""más o me nos amorfa. de los jefes d e de. (
O
partamen to y ot ros consejeros del presidente. careciendo to talme n te de
carác ter colectivo. E l p reside nte, a l tomar su decis ió n polltica, puede
solici tar y seguir el consejo de su s colaboradores oficiales o de s u k itc}¡eu
cabiue.t - la ex presió n popula r p a ra sus consej eros privados- , pe ro, e n
ull imo tér mi no, asu mirá exclmivamenle la r esponsabilidad polít ica . Si u n
ga bi nete a me ricano fu nciona como eq uipo, se tralará más bie n de una
manifestación psicológica q ue cons ti t uciOna l. •
El .liderazgo colectivo» ell el ámbito suviético o
o
Finalme nte, e l con texto de nuestr a expos ición invita a comen tar e l ca m·
bio más notable e n e l siste ma polit ico soviético, desde la muerte de Sta lin
( I1I:WI.O dc 1953). Sob re los asu ntos internos de la Un ión Soviéti ca no ex is· U
te, en ve rdad, ningú n conocimien to eXllcto, s ino tan sólo d iferentes g rados
de igno ra ncia. Existen , sin emba rgo, iudicaciones importan tes ---desde U
hace tiempo supuestas por <kcidente y confirmadas a través de las reveJa·
ciones del vigésimo congreso del Par tido Comu nis ta (fcbre ro, 1956)- de
que la dic tad ura pe rson a l q ue existfa bajo el despo tis mo dc Stali n se ha
tr.ln5formado en un o rden COlegiadO. El .. Jj d .smzlQc Q I~ti"o » es tambié n
la itq~e t ~ ~fical usada propagandís licamen le para la nueva confonnación
dc poder en la ' U.R .S.S. y e n los paIses sa té lites. I nm ediatamente a la
m uerte no muy lamen tada dc Stalin, se ro r mó un gobierno de tipo direc-
torial sobre cuyos mie mbros tenia que ha be rse pues to de acue rdo con ano
te rioridad e l grupo s ucesor. Al principio, e l comité gobernante est uvo bajo
clliderazgo de Malcnkov como pres idente del consejo de minist ros. T rns
 240 LA CON STITUCi ÓN \ ' SUS CONTRO U lS 1I 0R1Z0NTAI.ES
I
I la eliminación violenta d e Beria, m iem bro del grupo originario que apa-
rentemente queria mantener la est ructura monolft ica y es talinista de l po--
der, el orden colectivo se continuó bajo el mariscal Bulganin, que habia
s ustituido a Malcnkov el 18 de febrero de 1955 en su cargo oficial de pre-
s idente del conscjo de minist ros, has ta que es te pues to fu e ocupado final-
me nte por lruschov el 27 de marzo de 1958. E ste último había asumido,
tras la muer te de S talin, la posición clave de secretar io ge neral del Part i-
do Comunista y la contin uó ejercie ndo bajo 13 presidencia de Bulga nin.
No es incorrecto suponer - naturalmente con las debidas reservas e n vir-
tud, lamo an tes como aho ra, del carác ter au tocrá tico de l sistema- q ue
d urante este p e ríodo la técnica colec tiva del liderazgo gube rnamental ha
quedado a r raigada en el ma r<:o del poder soviético. D ~o del directorio
dominante,las diferentes fu e rzas sociales y pollticas s e dis t ribuyen el a pa-
ra to d cl.P9.Qcr: el part ido comunista, representado a través de su secreta-
rio Jruschov; Jos politicos profesio nales y los técnicos apoH ticos en el con·
sejo d e ministros, representados por su presidente Bulganin. teniendo que
ser también incluido aq uí e l sector económico (Mikoya n) y el diplomá tico
(Chepilov, que su stituyó a Molotov y a su vez fue sustit uido por Gromy-
ka ); y, finalme nte, las fuena s armadas representadas por el mariscal Zu-
ko'v, y t ras s u des titución (octub re de 1957), por el ma riscal Mal.inovski .
Bajo la presidencia de Bulganin se produjo, sin embargo, un cambio en la
distribució n del poder dentro del grupo dirigent e. J ruschov habia tomado
desde el prime r momen to el papel d ominante que, segun experiencia so-
viética, está unido a la posición c lave de primer secretario de l Pa rtido Ca-
munista d o minador de todo el aparato del partido. Jruschov, c uya perso-
nalidad política es m ás comprensible para el Occidente que el carácte r
asiático de Stalin, supo extender cons tan temen te..su poder dentro del di-
rectorio, tanto como inte rlocutor de la Unión Sovié tica f ren te al extranjl.'-
ro, como en política interna, de lo c ua l son buen testim on io las sensacio-
Mies accio nes de limpieza (Molotov y Chepilov en julio de 1957 y el
ma r isca l Zuko v en octu b re de 1957). No fue, por ta nto, ninguna sorp resa y.
e n general , se cons ide ró com o la consecuencia lógica de s u preponderancia
fáctica de nt ro de la jerarquía soviét ica, cuando Jruschov se dejó confir-
mar el 27 de marzo de 1958, por el reciente Parlamento soviético, presi-
dente del cons ejo de ministros, en lugar de l retirado I113 r iscal Bulga nin.
Como de te nta s imultá neamente s u pos ición de primer sec re tario del Pa r·
tido Co munis ta, une pues e n su persona, oficialmente, e l mismo poder que
Stalin había poseído desde 1941 has ta e l dia de su mue rte. Sin embargo.
especia listas del s is te ma so\'iét ico creen que no cabe la posibilidad d ~'
que e l ejercicio monolítico del poder de la época es ta liniana se vue lva a
ins taurar. Pese a la concen t ración de l pode r e n las manos de Jruscho\",
I
parece que e l cambio fundame ntal cons iste en que la decisió n polltica
debe ser lOmada , tanlO an tes como aho ra, por el acuerdo respec tivo de
l'
,"
CON TROLES tNTRA6RGANOS 241
los difc rentes g rupos dominantes, y que no podrá ser más impuesta par
una sola persona, a unque su potencial de poder sea muy g rande. El hecho
de que Jruschov dete nte las fac ultad es oficiales de S taiin no s ignifica , en
absoluto, que posea el m ismo poder que Stalin. Visto extername nte, su
pos ición e n la je rarquía gubername ntal del pa rt.ido es como la del primer
minis tro británico que, como ya se d ijo, de te nta al mis mo tiempo la je-
fatu ra del gobierno y del par tido, y que, según sea su pe rsonalidad, esta-
rá limitado por el carác ter colectivo del gabinete. Es to sign ifica que el
poder, has ta un cierto grado, está d is t r ibuido. Las técn icas propias de la
est ruc tura colegiada parecen haber atenua40 de una mane ra considera bk
la estructura jerárquica , necesa ria, por olra parle, para el fun cionamicn·
to de una pote ncia ta n gigantesca como la Unió n Soviética.
~¡r, :'~ ~ I: :i ~ ta n im portan te en la au toc.racia !!,ás
9 p1,lede $.(:L dc_caráctc r hipoté tico. En
.,¡mé, luga r, es e omp psicológicamente que el nuevo grupo dQ.mi.
~ n ~ jblc
na nte quiera protcgrue..>\Jl mismo contraJas vicisi tudes a las que ~ ab
sometido el destino de las a ltas jerarquias en el régime n estal iniano,_ En
segundo 1~8.a r , profundas transform acio nes de la estrati fica ción spcia l en
la sociedad estata l soviética han podido hace r aconsejab le, y has ta nece-
sario, la apert;ra y ampliación del acceso a l poder polltico. No solame nte
ha surgido una nueva ge neración y una nueva clase media, s inq que e l
nuevo est rato social cons tituido par profes io na les, téc nicos, e m presarios ,
'managers y científicos, han podido adquirir tal peso q ue, en virtud de la
competencia global en la que se encuentra el ré gime n co munis ta, no se ha
podido seguir man te n iendo a es tos eleme nto s de la sociedad radicalmente
excluidos del proceso de l poder y p rivados de su corres pondie nte partici-
paci6ñen é l. El o bservador, que es consciente del aco ntecer hi stórico , se
acordará del régimen napolc6nico: los doct rinarios de la Revoluc ión fue·
ron sustituidos por los profesiona les y los téc nicos, los Saint-Jus t y Ro..
bespicrrc por los Cambacéres y Molliens. ~ a dcs . e :it~ li n~c W ~ e les·
..!!:!.antelam!c n;o d <;l, .. cullo a Ja personalidad» -la hist.oria , de todas
ma neras, se preocupa rá de corregir las exageraciones p ropagandíSticas de
estos aeo ntecimientos- son como c o r o~.!i0s _ d ~ l o! re nóms..n 9jJÜ;.desper-
sonalización e in ~ñ3 liza .fLó n de!JgP c(. a c tual.m e nl~ .s~o en----ra -
~ió n Sovie tica. Todos estos obj etos apuntan a la co n s o l ~9n . d c !f1 g~
men en e l cual las dóminanlcs fuerzas socia lcs'y...g.ollticas rep resen tadas
pOr el par tido, los tecnócratas: la bu ¡,~ri-;Y: cjéri ~ e~ iI ¡6fan-:" au n .
q't.l.e precariamente, en la organiz..'lc ión colcgiada.c.el "'"d ircaOrréi'góocrmm- .-
~ el advenimie nto de una nueva ge neración, e l sistema polít ico
• soviético, quizás, ha a lcanzado un pun to e n el cua l puede per mit irse un
cierto grado de Iiberali7.ación. Nuevame nte, se puede pens ar en Napoleón:
el apare nte restableci miento de un míni mo de seguridad personal y lega-
lidad en el Estado soviéticc recuerda e l fe nómeno paralelo de l régimen
242 LA cosSTl UC t 6~ y sus CONTRO L E." HORtZONTA LF.s
na poleónico, en e l que t ras los el\:c,:sos del tiempo revolucio nario se es ta·
bleció finnem e rlle e l dominio de la ley. No deja de ser notable que d esde
la exc lus ión de Beria, los cambios producidos e n el grupo de lideres han
dejado de ser llevados a cabo como acciones de limpieza ent rañando la
muer·te para e l afcctado, se han acercado a los cambios políticos norma·
les de los Es tados cons titucionales. Sin embargo, u na a prol\:imación al
tipo occidental del constitucionalis mo no será posible m ientras e l circui·
to idcológico dc l poder permane7.ca cerrado. Y, si una vez se abre, la
a utocracia p ierd e s u cohesión intcrna.
CONTlWUoS tNTR ,\ 6 KCANO ml/ El. PARI.AMI!NTO
Generalme nte se s ucle designa" a la asamblea o a l parlamento como e l
_detentado r del poder l eg i s lati\'o~, a unq ue el parlamcn to cjel?a además
la f unción, igualme nte importante, de l con tr'O[ político. Los controles in·
ira-ÓI"ganoaplicados a es ta a ct ividad, ~ los tre:s t ipos.~: la asam-
bl ea d ebe de estar organ izada y operar de tal ma ne ra que pueda lleva r a
cabo su tare a s in la presión Cl(terio r o la intef\'ención de otros dete ntado.
res d e l poder, o d e fu erzas extraco nst ituciona lcs. Esta s ituac ió n se d eno-
mina aq uí como la exigencia de _inde pc nde ncia fu nciona l_. S-UJ.W!l.Q: el
orden in terno del pa r la m ento se debe d e conformar de ~1 lU;lnc(a que la
minar/a quede protegida frente ni dominio tiránico de cualquier mayoría,
es to es, el poder deberá es tar d istribuido convenie ntem ente entre la ma-
yoría y II! minoría. E sta situ nción será aq uí d esignada como la «aulono·
n ~ funcional,..' T er c ero: el cont rol intraó rga no m ás importante con sis te
e n la divisi6n de a funció n legis lativa , q ue, como tal, es tá ..flis t rjJ;l uida
e n tre dos ramas separadas de -la asamblea q ue se co ntrola n y limitan mu·
tuame nte. ~ste es el s ig nificado del sis tem3 bicameraL
Lo. atlfOllOmía flll/cio l/al del I'a rlalllellto
La 3utonomía fun cional se concreta e n el p l"incipio de se IJ- go\'l~ m e l
(autogo bierno) interno: e[ parl3me nto puede ordenar y ges lionar, propia
e ilim itadamente, sus cues tiones int ernas. Estas reglas y la s técnicas nece·
s 3rias para s u reali1.ación q ueda n fij 3das gene ralmente en e l llamado re-
..
glame nto parlamen tario. La asam blea tiene que te ner e l de recho de ejer.
ce r el poder disciplin;trio sobre s us miembros, y de protege r e l trabajo
parl:amentario e n gener;:¡1 cont r-a c ualqu ier tipo de inter\"ención ex terior ,
tan to f ren te a l gobierno como fre nte a o t ros centros de l poder, inclu-
5. Sobre CSta distinción enlre indl'pendcncia fu ncional )' autonol11;a fu ncional.
\lid . .... pUl, páS. 133 )' ss.
CONTRor.r: s l NTRA ÓRGANOS 243
yendo el electorado. En es te contexto viene a co!ación el ~rin cíPio d~
la dist ribució n del poder -dis tl"ibución tanto en tre los parlldos mayon-
tarios como m inorita rio!', como ent re los dire re ntes pa rtidos políticos.
Diferen tes instit uciones de controles intraó rgano y de d istribución del
pode r garan ti7.an h abilu:lImente ulla participac ión equi!b~da en el .pro-
ceso polilico de todos los grupos parlamentarios y de .Ios ds\'ersos m~ cl'
b ros individua les. Los ó rganos de la aS;J mblea será n li bremente elegIdos
por ella, y n..-cibcn , as ignadas por el reglame nl o pa rlamenta rio, sus ta reas,
es tando obligados a una absoluta itnpnrciatidad f ren te a todos I ~ s Jla r·
tidos y m iembros. Los mie mb ros del d irec torio de la. asamblea, organo
e ncargado de la d irección del t rabajo parlamentario --el pr~ s id e nte , el
bllre¡1/I o el s peaker, y s us adjuntos- están to mados propo rclo n31mcnte
en lre todos los parlidos. Mie ntr<ls que en el sistem a bicameral d e los Es·
tados Unidos e l speaker perte nece s ie mpre al partido mayorit;¡rio, en
Gra n Dretaila mant iene una tenaz imparcialidad co nservando s u cargo
en los sucesivos Comunes, aun cuando se haya producido un cambio de
partido mayoritario en 13S elecciones; s ucle ser has ta reelegido si n opo·
nentes. En los Estados con un sistema pluripartidis ta, los cargOs d e la
presidencia parlamentaria será n d ist r ibuidos proporciona lmente ent re
los diversos partidos.
Una protecció n de la mino rfa está prevista, sobre todo, e n e l ~ roces
legislativo y en el establecimiento del orden del d¡~ p ar1!lcnt~ · IO. Ins-
titucioncs especiales de la asamblea - la .. conferenclól de los preSidentes_ )
(de las comisio nes y de los part idos políticos en Francia), el Alt/!SICrra./
en Alc man ia- prevén que la m ayoría gubernamen tal no haga p~ s ar Ulll- J
lateralmente las propuestas [egislali\'as y que a todas las fraCCIOnes les
estc garantizada la debida p ar tici pación en los d ebates parlamentarios.
Aun en I ngla te rra, y e n los dominios se ha seguido el ejemplo inglés,
donde e l gobie rno puede dicta r prácticamen te la legislació n del período
de sesión, e l orden del día y el desarrollo general de los de bates: los
derec hos de la minoría serán escrupu losamente o bservados a t ra\'cs d e
los res pectivos c onvenios de los _enlaces dc los p ar tidos_ (pllr ty w/t!ps,
lite ra lmente: látigos de l partido). Los partidos participarán tambIén,
propurcionalmente, en las comisiones parlamentarias. En ~ o.s Es tados
Unidos, e l partido m ayoritario, que tam bién lo es '"11 las COtmS lones, está
siempre en si tuac ió n de dominar a la minoda. En I nglaterra, s in embar·
go, los puestos en las comis io nes es t:ín d is t ribuidos us ua lme nte e ~trc.lo s
dos par tidos más importantes, y en Francia se llevará a cabo ~a d1 s t nbu·
ción segun u lla relación proporcional a la fu erza_ de las fraCCIo nes en el
Pnrla me nto.
Semej a ntes controles intraó rgano exis ten en todos [os Es tados d enlo-
t r:ítico-constituc io nalcs para los debálcs pa rlame nta rios. En Ingla te rra,
es bien cierto que la posibilidl1d de lc \"a nt al" [a sesión (c/os m -e), el arma
 24. l." CO!'iSTITUC ldN \' SUS CONTROLES 1I 0 H I7..oN TA LES
m ás pode rosa del gobierno, opera en ü h imo té rmino e n exclusivo bene fi -
cio de éS,lc y del pa r tido ,mayoritario, que podd hacer pasar a tiempo e n
cada I ~g l s la t ura su propIO p rog ra ma legislativo. Tambié n aq ui se ofrece
a la m mo ría, por medio de acuerdos mulUOS, suficientes o po rtunidades
pa ra hace r COlls tar su punlo de vista. Sea citado e n es te COnlcxto un fe-
n ~ m e n o i m . i~o . ,el asi llamado fi /ibuslcr e n e l Senado a mericano, que con-
Siste e~ el Ihml tado de recho de pa la bra del que goza cada scnador, sien-
do pos ible poner fin a es te mara tó n de orat oria, s i es que de alguna
m1\ne,ra, . ~ ó l o a t ravés de una mayo ría cualificada ; este priv ilegio pue de
paraliza r todo e l proceso legisla ti\'o y. fu ndamentalmente, no es difere nte
del d esacredilado libtrrml velO del Rei c llS /ag polaco. Un máx imo de con-
t ro le:;; in t raórgano no se manifiesta siempre en un Ópt imo fun ciona mien to.
El g rado de autono mía e independencia parlamenta ria es d ife rente en
c ~da tipo de gobierno.tP.-l0 es una exageración e l deci r que el tipo de go,
ble rno de un de termin3do Estad o d epe nde del grado de a uto nomía inte r-
na de l q ue puede gozar efectivame nte e l p3rl3men to. Los controles más
~bl l es de l pa rla m ento sobre el proceso legisla tivo se da n en G ran Brel3-
fla ; el g ab . i ne ~ e ti e n~ un m ~ n o poli o s in fi suras sobre es te punt o, y e l parti-
do mayontan o se tlCne que som e te r completament e a é l, s ie ndo excluida
ab ~ol utam e n t e la iniciati va legis lativa de los pri va/e m embers (miembros
privados) ~ b a jo esta designación se compre nden todos los m iembros d e
am bos partidos q ue no está n sentados en los bancos más a va nzados del
gobierno y de la oposición-o En Alemania y en S ui za, la innuencia
de l Parlamento en el programa legis lat ivo es mayor, aunque conside ra _
bl ~ m e nt e s ubordi nada a las direc trices gube rname nta les. En Francia,
baJ,o I ~ I y I V R ~ ~ú b l icas , /a participación del Parlament o ;;'ñC,p-¡--oceso
l e~ l s latVO ~ e eq Ul]¡ bró con la del gobierno y, has ta quizá la superó,
mIe ntras que la Constitució n de la V Re pública tiende conscientc mellle a
ILmitar de ta l mane ra la a ut o no m ía fu ncional del Parlamento - asi como
su inde pende nc ia func io nal_ ~ij s it uación se asemeja e n la prác tica
a la .de Gra n Bre taña, dom ina ndo e l gob ierno e l proceso legis lat ivo. Esto
ha SIdo 117vaclo a cabo al cont ene r la Constitución u na seri e de di sposicio-
nes c se ~ C1 a l es qu ~ norma lme nte son reguladas por los reglame ntos par/a.
me . l1tar~ os (por ejemplo, ar ticulas 40, 42-44 Y 47) . .,9:tmpleta-autOllomía
lc:g.¡sla1!!.a d:! Congreso existe e n cambio en los Estados Unidos, donde
~Lgo.bkr!l , esto es, e l preside n te, no posec -ninguna- inlluenc ia jurfttica
en el proccso pa r lamenta rio, y mucho m cnos un control, te nicñd'O: que li.
mitarse a mé todos indirec tos -persuas ión o pres ió n m ás o m c nos s ua \'c.
. 6. Vna e ~ ce. l en t" i n"eSli~a c ió l sobre las t éc n ica~ del p roced imiento p;1 rla me nta_
HU ~s .. Le tr:l\'a ,1 par temerllQ ,re en FrallCe, QU~ ¡Otat,· Vni" en Grande D rcl 3 KIlC ct e Jl
Sulssu, e n Re" /lc frallfa,'St de s("umu poliliqut IV (19~ ) 61,J.,868 Que ha s ido
publ icado también como libro bajo '" m ismo ti~o ( París, i 9S6). '
CONT k OI. ES INT kAÓRGANOS 245
Protecció" de la minoria a tra vés de m ayorías clIali ficQllQs
Pa ra t rans fo rmar la m ul tiplicidad de o pin iones individuales en una
volun tad común, las organ izaciones co r porat ivas con gran núme ro de
miem b ros aplican la técnica de la decis ió n mayo ri ta ri a por votaciones.
L'ls re presen taciones popu lares como corporaciones de la d emocracia
cons ti t uciona l a pl ican igualmen te e l pdnci pio mayoritario .' S in e mbargo,
pa ra evi ta r que la mayoría mecá nica e jcl"l.a u na tiranía brutal sobre la
minoría, sc llegó a ma tizar la técn ica de las decis iones mayo ritarias pro-
bablem ente po r primera velo en las órdenes católicas d e la Edad Media.
La voluntad corporativa tend rá que m a nifesta rse con un grado extraor-
dinario de asent imiento e n de tar minad as decis io nes políticas fund a men-
ta les b ajo la forma de mayo rías c u alificadas, o espt.-cialmcIl te a ltas, d e
toda la co rpo ración -dos tercios u olra fracciÓn aritmé tica-o Mayorías
cualificadas SOl l , por lo tanto, una técnica importante de los cont roles in·
tra6 rga no, por medio de los c uales e l poder estará debida m en te d ist ri bu i-
do, y se a lcanza ra una e fi caz p ro tecció n de la mino ría lim itando a la
ma yorí3. Si se eleva el grado de ap robación para la formaci ó n de la vo-
luntad ge nera l, una mi noria co ns iderablem ente me no r a la mitad de los
mie mb ros, puede impedir s u re a li7.3ción. Y aqul hay que a ñadir un ele-
m.ento psicológico: c uanto más cstric tas sean las exige ncias nu méricas,
tanto más convincentem en te será e xp resada la voluntad ge neral de la
asa mblea , y tanto mayo r será la di spos ición de la mino r ía venc ida en
la vo tació n pa r;:¡ acep ta r la decis ió n to mada.
Mayorías c ua lificadas per te necen desde las Revoluciones a mericana y
fran cesa a l equipo está nda r de las cons tituciones d emocráticas. Son pres-
critas prefere nte mente pa ra e nmiendas cons titucionfl les, pero también se
aplican para otras deci siones polfticas fundame ntales. AsJ, la Co nstitución
de We ima r d ispuso en no mellos d e cinco casos mayo das c ualificadas.
Frecuc nte me nte, los regla me ntos parla menta rios prevé n dic has m ayo rías
para importantes cuestiones internas de l parlame nto, así co mo para e lec-
ción de los funciona rios pa rlame ntarios .
Una ve rsión algo atenuada de es ta técnica cons iste en e xigir mayorias
absolu tas en d e te rminadas votaciones; e n es te caso tiene que to mar parte
por lo menos la mitad de los miembros lega les de la asa m blea , teniendo
que es tar de a cuerdo la mayo ria de ellos para que la pro puesta sea acep-
tada. E stas dis posiciones han s ido recientem c nt c int roducidas 1!n el c urso
de lo que ha s ido llamado _racionali 7.ación d el proceso político_,' por
ejemplo pa ra la elección del p reside nte del Es tado y la inves tidura o des·
ti t ución de l gabinete.
7. Cfr . W. S TAROSOLSKY , Dru M iljo r i l iilsl /r i'l : ip (Viena, 19(6); un an:i l l~ i $ del fondo
y a nteceden tes espiritua les ~ u na técn ica q ue hoyes absolu tamen te nat u r¡¡J,
a. Vid. ¡"fra, piE. 26--1 y ..s.
 246 I.A CONSTITUCiÓN " SUS C",NTROLES HOR IZOSTAlLS
El sistema bicalllcrtl! co mo cOII(rol il1lraórga ,¡o
El control inl raórs¡,w0nCQr¡lOrado aLllparalo legislativo más ¡tupor-
!..an!e polít icame nte y más eficaz funci oll:llrru¡nte eS,el ,sistema biCllmera J.
La funci ón legislativa está distribuida entre dos aS3¡nblcas separadas y
rcspecti.\ 'amcntc independientes. La terminología pa ra d esignar ambas cá-
maras no puede ser unilana. aunque gcncrillrncntc se suele hablar d e
"primera _ y .. segunda,. cimara,- o de cámara baja y cámard a lta; tam-
bién se s uele empicar frecuentemente el térm ino senado. La const itución
autoriza a ambas cámaras para d ebatir y p robar separadament e cual-
qufer p royecto lega l, lo q ue les pone en s ituación de limitarse y contro-
larse rcspccth'a mente. A e s ta dis t ribución d e l pode r hicieron refere ncia
gráficame nte, aunque no con muy buenos mo dales, \ Vas hington y J elfe r-
son a la hora del d esayuno: el Senado es el plato en el que se cnrda el
café d e la t a1..:1 d e los Representan tes.
La ins t itución d e la d oble aS:lInblea legislatÍ\'a proviene d e I ng latcrra.
Du rante muc hos s iglos, la Cám ara de los Lo res representó a la ari s tocra-
c ia latifundista y a los clemenlOS plut ocráticos a similados a e lla, mien·
tl-aS q ue la Cá ma ra de los Comunes representó a la burguesía de las
clases media y alta, has ta que funcionó plenamente la rdorma elec toral
del s iglo XIX. La estr-ª t ilca ~ ió n ~ i o l 9gica _ <J ~ p m bas c;i ma~ .,J: onduJ
a que los Lores rep resen taran los elementos conservad ores y los Comu-
nes a los elemen tos progresistas dC![ país. El sistema bicameral británico
se convirt ió en un arq uet ipo copiado por todas la s monarquías eonstitu·
cionales; e n la mayor pat'lc de los países, la cáma ra alta, en la que la
~ c uali da d de miem bro se fu ndamentaba bien hcreclitariamente, bien por
no m bramie nto d el gobierno, se cons tituyó como el con trape::to.l'ollscrva-
¡;lar fren te .. la cámara baja que al principio fue elegida en base a cua·
l if ~ acio y.
n ~s económicas, más ta rde lo fue e n base a u n sufrngio m ás o
m e nos universal. El sistcma bic:mlera l fuc adoptado también por la ma-
yo r parte de la s repúblicas pariame n ta rias sin haber meditado Illucho
sobre su util idad.
En los últimos t iempo.'S. la po pularidad d el s istema bicame ral no ha
s u frido n ingu na mc r ma. En la o la d emocrática desp ués de la prime1'a
gue rra m undia l. sob.mcn te un par d i.! cons t ituciones recientemen te crea·
das prefi riero n una organizació n unicamcral: Turquía, [os países bá lticos
y los Uiuder alema nes. Estos ú ltimos, también han mantenido este s istc·
ma después d e 13 segunda gue rra mund ial, con excepción de Baviera.
c uya Const ituciún d e 1946 ha ins t ituido un Senado pu rame nte cons ult ivo.
9. La d cs i"n~ c ¡ ón de «primera _ y «segu nda_ eámara no tiene el mismo scmi(to
en todos los ~ il os. En :ltgu nos ca<;os. por razo nes histórj.¡::ls. la .cám:u-:t al la. S<:
11::Im3 primera. po r eje mplo . en lo ~ Paises B"j o~. mien1ras que en la mayor ¡ml'le de
tus paises ta .c~ nmra baja". debido a su mayo r import ancia polí tica. es d csi"nada
CO mu «pri mera •.
CON T RO L ES tNnu.dHCANOS
Todos los Es tados centroame ricanos. con la e xcepción d e Nicarag ua y
Pana má, han ado pt ado e l sistema un icamcral. En tre los Es tados crea dos
desde 1945 se han un ido a es te campo Israel , I ndonesia. Ghana, Corea del
Sur y Vie tna m d e l Sur. T a mbié n los E s tados miembros d e los Estados
federales prescinden con frecu e ncia, por razones de ut ilidad, de la segun·
da cámara; en los Es tados Unidos, s in embargo, e l ejemplo d ado por Ne-
braska ( 1934) no ha sido seguido por los otros Estados mie mbros. Re.
cientemente, Nueva Zt:1anda (1949) ,. Y Dinamarca (en su Cons t itución de
1953) h an p:lsado del s is tema bicamc ral alunicame ral. Por otra parte, e n
todos los países sOvié1icos satélites, fi eles a l principio del gObie r no de
:Isamblca que no armonizaría con una personalidad escindida de la asam-
blea legislativa soberana. poseen una sola cám ara. Pe ro la U. R.S.S.
misma. e n virtud d e su estruc tura rede ra l. sena adherido al modelo biea·
mcral; si n embargo, el So\'iet d e las Nacio na lidades tie ne todavía menos
importancia, s i es que csto es posible, que e l Soviet d e la Unió n . Yugos-
lavia, también un Es tado federal, posee dos o mejor -bajo la Consti tu·
ción d e 1953-- hasta tres cáma ras. Segun se observa, todos I Q ~ Estados
uni c~mer al es son peqneJios ter ritorial men te o d e importancia política
ma rgi nal.
Las razones de esta perseverancia d e .!U.radición bieameral son va-
r~Jos-.Etad ~ fed era les las dos cámaras sa:n, éViden temcnte, im.
prescind ibles porque los Esta d os m iembros tieneñ la posibilidad, a Ira\'és
de la segunda cáIll:;m!, de par.ticipar en la d ecisión polJtiCl del Estado
cen t ral y cn la ejecución de esta decis ió n. Pero también abogan por el
mallle nimiento del s istema bicamcral razones- h istóricas importantc$>:
por u na parte, para p reservar la influe ncia d e las cla ses conservadoras
unidas a la corona, por o t ra , para refrenar, nuevamente en interés -de las
clases acomodadas, el ímpetu reformad or de la cámara baja ciegtd a poI'
el pueblo. Olt imamen te. la cámarn alta se ha convertido, dentro d j.'l mar.
ca d e la crecie nt e importa ncia del plurolismo soc¡a~ en u n laboratorio
util para la inlegración de 10$ intereses e conómicos y profes ionales en el
proceso político."
Cuando la teo rla y la prác t ica democr{lIica han llegado a UI1 punto
donde la legit imación d e todos los dctelltadores del poder t iene que pro-
vc nir d irecta o indirectamen te de la vol u n tad del electorado. los métodos
para designar a los miemb ros de la cámara a lta, a la que se pertenece.
bie n hcredital'iam e nte o por nombramie nto, han tenid o que ser sust itui.
d os por p rocedi mie ntos elect ivos. La Carta belga dc 1831 ha ma rcado el
10. Cfr. H ARIt\· J . Bo.¡nA • • The End or Bi.e:uneralism ;n N",,· Zcaland . ell Sidney
\l . Bailey (editor). l'a rl'''''':l1(ary Govum'":111 ;" /111: /)o milliQrI$ ( Londres. t9SlJ.
P.1I1. 63 Y ss. Intentos hochos desde 1951 p;lfa reanimar la seilunda cfimar:> no en.
cue l\1ran niniÚn apOyo. n i en el Gohierno. ni en los part idos ni tampoco n io¡¡ún OXQ
e n la opinió n publ ica (Ne.... l' o~k Tima . 6 de marl.o de t957i.
11 . Vid. ¡"fra. t1áil. ~ S6 y ss.
'"
LA CONSTITUCiÓN Y SUS COS TROLES HORIZONTALES
ca mi no. Pero con la progres iva dcmocratil,31;ióll del Estad o ha surgido
una nueva dificultad: c uando ambas cámaras son elegidas con la misma
o parecida base electoral es de esperar que en ambas cámaras se dé la
misma o parecida constelación de part id os, con lo cual desap arecerá el
efecto de control intraórgano. que yace e n la participación concu rre n te
de ambas cámaras en el proceso legislativo. Para evitar esta duplicidad
mecánica d e la \'olun lud electoral, se han creado un amplio repertorio de
dispositivos, más bien artificiales, para d irerenciar a ambas cámaras. To-
dos ellos t ienden, sin violar los principios democráticos, a mantener el
carácter tradicion al de la cámara alta como la n1 m a más conservadora
del parlamento, al constituirla por personas de gran mad u rez, cualidades
escogidas y de gran fi r meza de carácter. Algunas de estas técn icas están
ya incorporad a s al procedimiento de elección mismo. Aquí habría que
citar : elección direeta de la cámara baja e indirecta de la a lta por medio
de u n colegio e lec toral; cooptación de la cámara alta en la elección de sus
nuevos miembros; designación de la cámara alta a través d e los Estados
miem bros en los Estados federales, o a tra\'és de a sociaciones proresio-
nales o territol"Íales (regionales o provinciales ) en lugar de las eircu ns·
oipciones electorales basadas meramente en las cifras de población;
c!ección de la camara alta en su totalidad, o de una parte de ella, por la
cám am baja; limitación de la s candida turas a determinados grupos socia-
les elevados para asegurar un nivel super ior de sus miembros ; una e d ad
mín ima, superior a la fijada para la elección de los miembros de la cá·
ma ra baja, para elegi r y ser elegido l11iembro de la cáma ra alta; re nova-
ción per iódica de una parte de sus m iembros; diferentes mandatos y
d iferentes época s de elección; finalmente, diferente dimensión de ambas
cám aras, siendo la cámara alta la más reducida. Por último, se tenderá
a d iferenciar -ambas cámaras e~ las competencias y facultad es q ue le
son atribuidas,
Cualesquiera que sean las medidas o combinaciones de med idas que se
busquen, no se podrá evitar el peligro de que a m bas dmaras bloqueen
indisol ublemente el proceso político al no pone rse de acuerdo. Este peli·
~ro es, e~'idntmc , mayor cuando ambas cámaras poseen las mismas
facu ltades, y todavía \0 es más cuando, en vi r tud de la diferente base
e1ectOI'al, ambas cámaras corr esponden a diferentes est ruc t uras sociales.
Pa ra q ue la maquinaria estatal siga funcionando, u na de ambas cámaras
tl'nd rá que ceder, ~ ' el pensamiento democrático fundamental ellige que
sea la cámara alta la que tenga que rendirse, En este pun to ha sido de
decisiva influencia para la posición de la segunda cámara en general, la
domesticación de los lo res en I ngla terra du rante la crisis cons t itucional
de 1910·19 11. En la corriente d e democratización integral del siglo xx, el
cen t ro de gravedad político tenia que trasladarse a la cáma ra baja, Con-
secu entemente, durante las últimas décadas el sistema bicameral se ha
CONTKO l.ES I N TR A6RG~OS
ido acercando a la solución unicameral , en el sen tido de que la cám ara
alta sólo posee a lo sumo un veto suspensivo frente a la d ecisión política
de la cámara baja. En los Estados no federa les es ta tendencia es abso-
lutamente percept ible. La solución de la IV Republica francesa es t ípica .
En oposición a la igualdad de fac u ltad es de la q ue estaba¡¡ do tados el
Senad o y la Cámara de Dipu tados bajo la 111 República, la Asamblea Na-
cional , bajo la I V República, preva leció en caso de conmcto sobre el
Consejo de la República, cuya participación e n la legis lación quedó limi·
tada a un mecan ismo pa ra re t rasar las decisiones de la Asam blea Na cio-
nal. Bonn ha recurrido a una solución semejante en todos los casos de
d ifere ncia de opiniones, s iempre y cuando no se trate de cuestiones que
afectan a los derechos d e los Liillde.r, en CU)'O caso el veto del Consejo
Federa l será definitivo. En la cons t itución japonesa de 1946 se ha seguido
esta te nd encia. De las consti tuciones recientes se ha decid ido sólo la ita-
liana ( 1948) por el sistcma bicarncral, dotando a amba s c¡S.mar as de idén-
ticas facultades . T ambién la Consti tuc ión de de Gaulle en 1958 t iende a
refrenar e l poder de la Asa mblea Nacio nal al elevar, significativamen te, la
categor ía de la segunda cámara , que se vuelve a llamar Senado. Sus fa-
cultades son las mismas que las de la Asamblea Nacional, salvo que el Se·
nad o no p uede hacer efectiva la responsabilidad política d el gobierno, y
que todas las leyes financ ieras tienen que partir de la Asamblea Nacional.
De cualquier manera que es té CO nrol1l1ada la situación política con-
creta, se deberán inCOfllorar a la constitución estudiados m ecanismos
para solucionar los posibles con nic tos e n tre ambas cámaras, dejando li-
bre el camino para la \'Ol u ntad de la cimara popula r. La disposición m á s
corrien te s uele .~er que la resistencia de la cámara a lta puede ser vencida
por mayo ría cualificada de la cámara baja. Esto aparece como un control
intraórgano suficiente frente a la omnipotencia legislat iva de la cámara
baja. Otras técnicas para ajustar las diferencias o cunflictos e n t re a m bas
ramas del parlamento consisten en la posibilidad de recurrir a com isio·
nes mediadoras, consti tuidas por igual número de m iembros dc ambas
cámaras, así como la intervención del electorado como árbit ro';- bien por
medio de un referéndum, o por la necesaria disol ución de la cámara
baja o de ambas camaras; finalmen te, habría que citar la posibilidad de
sesión plenaria de ambas cámaras, en la c ual la cámara alta, dado su
número menor de miembros, tendrá que perder, a no ser que consiga el
apoyo necesario e n tre los miembros de la o tra cámara.
Una visión ge neral sobre el desarrollo recien te de l bic:J m e ralismo j us·
tifica la conclusión de que esta institución, pensad a h istórica y funcio-
nalmente como u n control intraórgano para la d istribución de l poder
legislativo, se encu entra hoy en u n p roceso de erosión. Para el Estado fe·
deral puede ser que el sistema bicameral sea un medio indis pensable para
I ' 50 LA CONSTlTUC16S y sus CONTROLES HORI Z0NT.ALES
la par ticip3c ió n de los E s tados mie mbros en la vida ~lí ti c a d e la fede-
ració n; pero el federalismo CS, como la l, un principio de oroen de la
sociedad esta la l, c u ya utilidad ha decaído consider3blemente e n nues tro
t iempo." El hecho de que e l Senado, bajo e l s is t ema del prcs;d~n cia.
m o amer icano. haya podido man tener, inquebranta blemente , su S.l u ~c l ón
de p reponderancia. es u n fe nó meno excepcional q.ue debe ser, a tn b~ lI do
la ext re m ada du ración del manda to parla mentano, al redu c ido num e ro.
tanto absoluta c omo r elat ivamente, de sus mie mb ros, a las a m plias pre-
J"fogativas consti tucionales y al p rest igio profundamen te funda men tado
d e dicha corporación. En u n Estado unitario, e n cambio, la i r e v crsi
cQ¡1i ris deminul i o de la en mara alla, independientemente su composI-
ción.. y el predominio incontes table d e la eámara baja, apa recen, c~i
todas partes, como el re s ul tado final del proceso d e dclUocrallzaelón
absoluta Las p rer roga ti vas t radicionales de la eáma l'a baja e n el campo
de las fi~ anzs hacen te nde r, ya d e po r sí, a la estruc t ura bicame ra l hacia
una preponderancia d e la cá mara baja.
Pese a l odo e SIO, la ins ti tución de l si~ tema b icameral, a un con la
a mplia limitación q ue han sufrido los poderes y fu nciones d e la cámara
al m, s igu e man te niendo s u valo r como un eficaz con t rol int :aór8.n~
te a la posibilidad de un poder excesivo de la cámara baja. SI bien no
ea be negar que d iscut ir d o s veces el material legislati vo a través de dos
cámaras separadas no es , frecuentemente, sino un gasto inútil, no hay
duda a lguna que el requ isito d e mayorías cualifi cadas para ve ncer I~ re-
.sis tencia de la otra cámara puede evita r precipi tadas decisiones polfueas,
o por lo menos movilizar de ta l maner a la a t.:-nción de la opinión pú blica
que la d ecis ión fina l corre s ponda d e h c h ~ a la volu~tad d e I ~ mayo ría
de l pueblo. Con f rcc uencia , :mnque no Siem pre, la Inte rve nc ión de la
cámara alta, menos p reocupada poHt icame n te o menos determ inada p~r
c onsideraciones políticas, pued e conducir a una mejora de la obra legiS-
la t iva: aquí habria que citar a la Cámara de los Lores, desposcfda de
todo poder politico. Por lo tanto, como elemento esencial d e .los .con·
troles i ntraó rganos, el sistema bicamenll ha perdido poco d e su Jus hfica·
ción exis tencial originaria.
CoNTROLF.5 t NTRAÓRGANO EN U fUNCtÓN J UtllCIAL
Finalmente me rece u na b reve mención la importancia d e los contro-
Ic s ~ il t raógn~
e n la run ción judicial. Nada me nos que Mo n tesquieu. ha-
bla del poder judicial como _la puissanee de juger s.i t ~r ibl e .parml les
ho mmes_.n Ju s t ~ \Inet , la independencia de l cuerpo JudiCial, pilas t ra del
t2. Vid. ilf~Q , ¡xiII. 362 y ~J.
13. E)pri¡ de$ ÚJis, libro XI, capi\ll10 VI.
CONTROLES l NT R,\ÓRGAl'iOS 25 1
Es tado _conslil.!'cional , e n t raña e n s í misma el peligro de su abuso. Los
jueces independientes J sólo sometidos a la lev, estan libres d e todo con-
trol yvi'gilancTil por parte d e los otros d etent; dores del poder, lan to de l
lis­ gobierno como del pa rlamento u d el e lectorado, y has ta se espera de e llos
QJJ_e es tén por encima d e cualquier innue ncia de la opinión pública. Pe ro
a los j ueces también son hombres y, como todos los mor tales, están ex-
puesto s a las tcntacio nes del poder ilimitado. Aqui surge la necesidad
im pc ra lh'a de mont a r unos med ios técnicos que auto limiten la func ión
judicial prot egiendo asl de la a rbitrariedad de los ju("Ces a los indh'iduos
bl~ que se sien ten ante u n tribu na l d e jus ti cia. Todas las civili7..aciones con
una es tructura d e Es tado de d erecho poseen, por 10 tanto. ciertos cont ro·
~or les intraórgano en la run ción j udicial.
l> En primcr lugar, hay que citar la organizació n colc!' jada d e los tr ibu-
miles. Exis te menos peligro de un erro r judicial o Je una violación d e
la ley, s i varios jueces t ienen que dccidir un caso por u nanimidad, o tan
sólo pbr mayo ría, que cuando un solo jucz es el encargado d e dic ta r sen·
tencia. Por esta razón, en la organización judicial francesa los tribuna les
están compues tos d e varios miembros, así como en los Es tados in nuidos
rre n- por el d erecho romano de los códigos rranceses y, tambié n, los Estados
de ámbito soviético. En los países anglosajo nes, sin embargo, un juel.
solo, generalme nte, dic ta se n tencia por lo menos e n la p rimera instancia .
Pero hasta un tri bunal compues to de dh'ersos miem b ros puede equivo·
carse en la apreciación d e la s ituación de hec ho, o en la aplicación de la
propos ición ju ríd ica a dic ha si tua ció n . E~te peligro es evitado en tod as
las civi li7.aciones con una est ruc tura de Estado d e dcrec ho, a l otorgar un
med io jurídico con t ra la sen tcncia dic tada en prime ra instancia. Frecuen-
,
temente será posible, por lo m e nos en cuest iones de d erecho, u n e .... arnen
(1 pos te rior a través d e un t ri buna l de ca sación o tr ibunal s u premo, Sola·
mente se dará la sentencia en (mica ins ta ncia en casos ex t raordinarios
de crímenes graves contra la seguridad del Estado; en e s tos casos. el ac u- )
~!:3 ~0 es tará siem pre protegido a través del conlrol intraórgano que ya ce
en el hecho d e ser dic tada la sentencia por un tribunal c ompuesto d ...
diversos miemb ros. La prác tica anglosajona d el tribunal de jurados. qu<."
en los países innuidos por el d erecho ro mano 110 está considerada como
u n requisi to csencial de un p roceso jud icial confo r mado segun la s exige n-
c ias del Es tado de de recho, y que e n I nglate rra está cons iderablemen te
limitada. sirve a l mismo objet ivo d e control intraórga no y dist ribución
de la fundón judicial; a l acus ado se le concede e l privilegio de ser juzga-
d o por s us iguales en lugar de serlo por jueces profesionales. Contrlc ~
intrnórganos son, po r lo tanto, t¡m ese nciales para una a dminis t ración dI!
justicia d e a cuerdo con la ley, como s uclen ser habitu:l.les.

CONTROLES I NTERóRGANOS ENTRE EL PARLAMENTO
Y E L GOBIERNO
T ~CNIAS y Ti ros DE CONTROL I NTER ÓRGANO
A continuación se estudiará la segunda clase de controles d e n tro de la
,atego r ía general de con tro les hori:7.ontales . Controles interQrganos ope-
ran en las respec t i\'as re lacio nes que se establecen entre los diversos e
, ind ependien tes detentadores del poder. Como ya ruc indicado anterio r·
, mente. ' la diferencia del p roceso político en el E s tado const itucional y
e n la autocracia rad ica en que las diferentes actividades estatales están
d ist ribuidas entre varios e independientes de tentado res d el poder, que
es tán obligados cons ti tucionalmente a cooperar en la fo nnación d e la vo-
luntad estatal. Es ta diná m ica d el inte rjuego e interacción de los di versos
de tentadores del poder en el proceso político constitu)"e Jos controles in-
tCrórga nos. Son fu nda rnenlalmente de dos ~ Ia s es. P rimeo ~ los detentado·
res del poder estarán de tal manerlLacoplados cons ti tucio nalmente que
sólo conjuntame nte podrán llevar a cabo_ de termi nadas tareas ; así, un
t ra tado internacional solamente tendrá validez en los E stados Unidos
cuando el Senado confirme la conclusión d el acuerdo realizado anter io r-
mente por el presidente. En este caso, los detentadores Jld pod er tendrán
que compartir const ituciona lmente el ejercicio de la función, <:on lo cual
st' con t rolarán mutuame nte. Segtmdo: el detentador individual del poder
está auto rizado por la consti tución a inten'enir discrecionalmente e n la
; c tividad de otro dete ntad or.. del poder, y de esta ma.ru<r..a f rus trar su _ac-
ción; a sí, el p residen te americano puede p one rs ~vc!()a ley_ emitida
por el Congreso. En e l primer ca so, la cooperación d e los detentadores del
pode r es indispensable si el a c to estalal tiene que rea1i7.arse; en el segun-
do caso, la intervención del d e ten tador del poder es optat iva, pero e l
, bierno y la del parla me n to; e n época de c risis, el gobie rno alcanzaba u na
11 1. Vid. Sl'pra, pág. 49 Y ss.
11
Ir
CONTRO LES ENTRE I'ARLAME NTO y GOB IERNO 253
efec to es el mismo: el otro deten tad o r del poder queda sometido a un
control. ~ e1a! es Ú:ll1f.i9nan....com o...co ntroles....interórganos.
En la disposicióll lülliea de los eOll/roles illlerórgallos -esto es, si las
Faculta des d e cont rol de los correspondie ntes de te ntado res d el poder e s-
tá n e quilibradas , o s i, por el con tra r io, u n detentador del poder tiene
pre ponderancia sobre c l o tro e n el proceso político-- yace el criterio para
los dije re1ltes «tipos de gobierno». Los cont ro les int erórganos operan con
máxima eficacia en el parlamentarismo: interdepend encia por integra-
ción; son también eficaces aunque en grado menor e n el presidencialismo
americano: interdependencia por coordinació n; ope ran débilme nte o no
exis ten en el gobie rno de asamblea. N...o hace fall a imiist ir que estas gene-
raciones const it uyen tan sólo el cuadro para innumerables variaciones
que presenta la práct ica. El pcso específico que u n dete rminado detenta-
dor d el pode r t iene en el proceso político, depende de tan tas variables
que no cabe una s istematización .
El constitucionalismo d emocrático con sus cuatro d e tenladores d el
poder -gobierno, asamblea, tribuna les y e lector ad o-- presen ta cuatro
clases de cont roles interórganos: 1) e l control d e la a samblea fre nte al
gooierno; 2) el control del gobierno f ~ e - a i :u¡-saifloe; J ) el control de
frente a la a ::;amblca y el gobie rno, y 4) el control d el clec-
I~ ribun ª,c;.s
torada (reqle a los otros d etclltadorcs del poder. Excluidos del contro l
es tán, por lo ge neral, los tri b unales. La siguiente exposición se basa e n
es ta clasificación cualripa r tita.
En_la realidad política, e l interjuego y la interacción entre el gObierno
y el parlamento consti tu ye n e l meollo d e l proceso d e l poder. La panici-
pación dd elec torado no es continuada y limita s u cont rol ~ la5- eleccio-
nes generales. También la intervenc ión d e los t r ib u nales e n el p roceso
político queda confinada a aque llos E;s tados que prevén e l control j udicial
de la legislación -lo q ue solam ente ocurre en pocos países- ya los Es-
tados que permiten el contro l de la adminis tración por los t ribu nales ;
este último control exis te en la mayor parte de las sociedades estatales.
En oposición a esto, la lucha po r el poder e n tre el gobierno y el pa rla-
mento es per manen te y constan te. La historia del Estado constitucional
desde sus principios no ha sido sino la b úsqueda perenne d e la fórmula
mágica para e l e s ta blecimiento de un equilibrio id ea l cut re el gobierno
y el parlame nto, fó r mula que jamás ha s ido e ncontrada y que probable-
mente jamás lo será. El gobierno de gabine te de Ingla te r ra es el que se
a cerca más al ideal; bajo é l, como lo dice su nomb re, gobierna el gabi-
nete, y el Parlamento confirma el liderazgo gube rnamenta l. El Estado
cons tituciona l ha oscilado desd e siem pre en t re la superioridad de l go-
posición predomi nante, y tras la vuelta a la normalidad el parla mento
254 L\ CONSTlTllC IÓS y SUS COSTROUOS HO RIZOSTAlES
.E2f!la...l"t!stableccl' el eq uilibr io. Las fluct uaciones de la diná mica d el po-
d e l' quedaban, ge neralme nte, reflejadas e n los m ovimientos del péndu lo
ideológico que oscila entre libe rtad y auto ridad, d os concepciones que
presentan igual d ifi cu ltad p:lfa ser reconci lia das t:'n un t:'quilibrio perm a·
nen te y a r mó nico.]
An tes de e nt ra r en el anál is is siste má t ico de las c uatro clases d e con·
troles interórganos, debe ser hec ha u na re ferencia a ot ro punto de vista
de- d ccish'a importancia hi stórica y política. Para poder lleva r a c a bo
d t:' bidamcn te la función que le ha sid o asignada, ca d a de te ntador d el po-
del' debe de estar libre no sólo de intervenciones d irec tas, s ino tam bién
de cualq uie r presión indirecta no previs ta en la constitución , y que p ue d e
s er ejerc ida sobre él por otros de tentadores del pode r o por fuerza s ope·
ra nda fu era del proceso constitucional. Es ta situación de hecho será aquí
d esignada como .<independe ncia fun cional ,.. Si el lad o positivo d e los
cont ro les inte rórganos e s la cooperación p rescri ta constitucionalme nte.
entre di ve rsos d c te ntad o res de l poder para d ctenninados a c tos polft icos
v la fa c ultad d e un d e tentador del poder de i ntervenir discreciona lme nt e
en los a ctos de OTrOS d etenT adorcs, la seguri d ad d e la independencia fun ·
cional d e cada d e tentado r d el poder es su a specto negath'o. Es ta indepen.
d encia tend rá que ser ga rant izada a cada uno d e los d e te n tadorcs d el
poder e s tabl.,:cidos - a sam blea, gobicnlO, tribunales y has ta elec torado-,
s iendo en este último caso mu y d ifícil d e lle var a cabo dic ha exigencia.
Cua ndo, por ejem plo, ('] gobierno ejerce su i nn uenci::a e n el pa rlamen to a l
ha cer d óciles a un número considerable d e diputados por m edio d e fa\'o-
r es -e l gOl'crllmc lIl by c ormptio ll de \Valpolc-, el pa rlamen to d eja de
;cr libre e n e l ejercicio d e,o;u fun ción d e representante y d efensor de la
cumun id::ad, ca reciendu de independencia funcional. Cuando los j ueces
sean dest ituid o s por el gob ierno que d esaprueba s us sentencias, ya no
serán m ás d e fe nsores libres d el de recho, ni servido res libres d e la idea
,,
d el d omin io de la ky; s u inde pendt:'ncia fu nciona l habrá sido cercenad::a.
En la actua lidad. s in embargo, la a parició n d e los pa .·tidos políticos
ha Ir::ansro rmado mdicalmentc la independencia funcional tanto de l parla.
me nto como d e l gobie r no; ambos están sometidos cons ta nte mente a la
intervención ex tmconsti tucional de los partidos en e l proceso del poder,
siendo sólo, e n realidad , c reaciones de éstos. Ade más, e l pa rlamen to y el
go bie r no e s tá n some ti dos de forma crecien te a la infl uencia más o me nos
sut il de los grupos pluralis tas organi7,ad os.
CONTROLl,S ENTRE! PARtAMENTO \. OOO!ERS"O 255
LA PRIMERA CA TEGORIA: COS"TRO!.[S DEt. PARLAMENTO r R[.'.¡yr: .\ 1. G08! ERXO
La iu depelldetlcia (unciollal del Parlamemo
_ Es _ ¡tb so l u~e nt e imposible que un miemb ro d el parlam ento se li bere
completamen te de todos ros -lazos p ro fesionales, re ligiosos, o cond iciona.
dos por s u cl ase. En ru1Wad, e l parlamento ideal debería consti tu ir el
mic rocosmos de la to talidad de las fuerzas sociopoliticas de la comuni.
~. Pero si el proceso d el poder d ebe ser lle vado de a cuerdo con la
constitució n, la indep<!lldcncia funcional de l parla me nto debed ser su .
ticientC'men tc pro tegida con tra la p resión del gobierno.
La libertad del parlamento f re n te a la influencia 'Jd !l;obicrno fue
:lca n7 ~ ,da eon gra n dific ultad , y es necesario una vigi lancia Con5tan te a la
"'is ta de su decadencia en la ac tual :Hltocracia. El s istema político domi.
nante d urante sig los , el a b solu t ismo d e la corona y de las clases unidas
a ella, e ntregó, no si n habe r luc hado fue rtemente, su monopolio del po- o
d(" r polít ico. El objetivo fundam ental d e la prime ra é poca del constitucio. O
nalis mo fue e m ancipar a l pa l"la mcn to d e la influencia gube rna mental so.
bre s u composición perso nal y sus funciones leg islativas. En I nglaTe r ra,
se alcanzó es ta fase tra s la implantación del sufragio unive rsa l y la
red istribución de los escaños parl:. me nTarios en la Gran Reforma ; en
o t ros p3ises esta t ransfor mación se produjo m:\s ta rde.
Las posiciones princi pale s que t ien\:1l q ue se r aseguradas en la lucha
por..,la independe ncia funcio na l se p ued e n resumir d e la s iguie nte manera:
1. La el iminación d e la influencia guberna mental e n la elección de los
mIE mbros parlamentarios, que se solía ejercer con la ayuda de leyes e le c.
torales parciales y la intervención s in escrüpll los en l::as e lecciones mis-
'$l.s. Este obj cth'o pudo ser a lcanzado con la d e mocrat i:r,ac ión ~ ' neu t rali-
zac ió n del p roced imiento electoral. Una exposición de tallada d e este tema
ext raord inariamente impo rta nte será Ile"ada a cabo más adelan te."
2. La eliminación de la p re ponderancia e n el proceso legislath·o, que
el gobierno había alca nzado a tra,'és de l nombram iento de los mic mbros
de la asamblea. El mé todo d e nom bramiento d e los diputados po r el go.
bie r no había s ido inaugurado por Napoleón 1, que nombró a los miembros
de todas las asamblea s legislatÍl'as - d Tribunado, el Corps légis/atif y el
St'nadQ.-. Pe ro el ambien te es pecifi co de es ta p rác t ica se dio e n las cá.
maras alta s o "pri meras .. , com puestas b ien po r dc te ntadorcs de U II m ano
da to he reditarios, bien pOI" m iem bros nombmdos por el gobierno. Es tos
represen tantes esta ban por natumleza clisp uestos a ineli n:lTSC hacia e l
lado d el go\)ierno, Para restablecer e l equilib r io. la cámara alta nomb ra.
da se s us tituyó pOI· u na asambk¡¡ elegid a o, do nde cont inuó exi stiendo e n
2. V iII. ¡"fra, pág. 33J y ss.
v
 256 LA CONSTITUC IÓN \' SUS CONTROLl:.S 1I0RIZ.ONTALES CONTROLES E NTRE PARLA.MENTO y GOBIERNO 257

su forma t radic0.!l~' _ ~ . c limitÓ su importan _ c~ lítica ~t:S9 nuncia, acusación) que le pueda inferir el gobierno. En los Estados a u to-

~
le·
. isl:ltivo. cráticos de nuestro tiempo, la renuncia a estos privilegios por mayorías
3:Iit elimin;.¡ción del contml guhernamenta l ~e las ~slone del aterrorizadas o sometidas al régimen, ha fac ilitado q ue los miembros
pa rll.lm_e I!!9, incl!-1ys~dE la convocación, la s u ~pe n sión yladis~uón. Es debidarnente elegidos de una oposición fuesen excluidos de la asamblea,
evidente que. ampliand.2 los períodos de inactvd~ pa.-:1..2.m.J:pta na, el go- co~ribuyend ampliamente a esclavizar al parlamento,
bierno pOdla liliú1trse del con trol del I?arlamento. Carlos 11 gobernó \ ( 6) !? climinaciflll de fILquLsilQs d~tipJI;onómc y otras I ~itacones
desde 1629 hasta 1640 sin Parlame nto. A este abuso pusieron fin el Tricn· para deicrminar la elegibilidad del diputado, y que habitualmente favo-
nia l Act ( 1643) y el Septennial Act (17 15). El resultado final fue: b ien la recían- a un gobierno apoyado en las clases acomodadas. La democraüza-
completa autodeterminación de la Asamblea sobre e l momento y dura· ción d~ acceso a la asamblea quebró el monopolio de las clases latifun-
ción de SllS reunio nes, bien la fijación de estas fechas por disposiciones distas y plutocrática s existente hasta entonces en el parlamento, abrien_do
constitucionales como en los E stados Unidos (enmienda XX) o en la el proceso político a las clases bajas_ La conccsión de dietas a los diputa-
]V R-epública francesa (articulo 9). Pero la facultad de disolución, el con- dos sirvió al mismo objetivo, habiéndose generalizado esta práctica en
trol interórgano más poderoso del gobierno frente al parlamento h a sido todos los Estados cons tit ucionales_ Algunos Es tados garan tizan hasta
manteid.~ En la Constitución de de Gaulle de 1958, en cambio, si bien " ~li.ones_
el com ienzo de \as sesiones está establecido en e l texto constitucional, ...7,.J llLpLohibición. de d<aen tar simu l tá~men cl manda to parlamen-
también se pone un límite a su duración que bajo ningu na circuns tancia
puede ser s upe rior a seis meses al año. Aparte de esto, están prev istas se·
tario y determinados
~ ades:. _ J.fi~n u~a
- -cargos
importaJ1
--- profesionales. - -
, - - - - E stas llamadas c incompatibili-
~ i a fundamental para la i~ d1!penc
.....,..-
l ~ fu n-
s iones ext raordina rias. con órdenes del d ía dcte nninados de antemano cional del parlamento, y son un medio para la exclusión de la i nflue ncia
1 y con una duració n no superior a doce días, de tal manera que el gobier. gu bcrn a;:ne ~ i ~cJa sob r .cJusDkil ,b.r9S _ P !dl.m~ t arigs_ E;;t re e llas.
,1 no está libre la mayor parte del tiempo de cualquier control parlamenta- la incompatibilidad de de te ntar simultá neamen te un mandato parlame n-
rio. También están ausentes las comisiones permanentes para la defensa y
tario un- cargo en la admi n i~ t r~ c iÓñ '· i(í bli ca, aun cuando e l afectado sea
de los derechos de la asamblea representativa, que suelen ser normales suspend ido temporalmente de su cargo durante la duración de su manda-
'"" d~ante los periodos en los que el Parlamento no está reunido. _ 10: es todavía hoy de ta l importancia política que se hace necesario unas
" 4) La eliminación de la influencia gub~ m amel~t sobre la gesl16n. par- notas al respc t o ~
,1 lamen ta na-misma. Un ejemplo de esta lIlfluencJa fuc el nomb ramiento - Un fu ncionario como candidato puede tener desde el primer momento
del presidente del Corps /égislatif y del Senado por e l gobierno de Napo- una ventaja indebida frente a sus oponentes al escaño parlamentario;
león IlI. Este ob j el i y'o~ alc~nzó, fina l~ l1S , por:! recC!E.,ocimie nto del pero una vez que haya ent rado en el parlamento es comprensible que se
derecho ilimitado del Parlamen to a su sclf-govern m elll para c uest iones incli ne poco a oponerse al gobierno del q ue depe nde su carrera cuando
internas, derecho que promulgan hoy todas las Constituciones democráti- se incorpo re de nuevo a la administración pú blica. Por es ta razón, e n los
, cas auténticas. Tambié n en este sentido, la ConstÍtución de la V República países anglosajones rige la práctica invariable de incompatibilidad en t re
[1 supone un paso aIras al tener que ser presentados los reglamentos par- el cargo de funcionario y la s imultánea detentación de un manda to par-
lamentarios de ambas cámaras al Consejo Constitucional quc informará lamentario; en los Es tados Unidos dicha práctica se apoya en una dispo-
""'- sobrÁ' su constilllcionalidad . sición cons'titucional (artículo J, sccción 6, cláusula 2): en Inglaterra y en
. . . . . . . Q) .La.eliminación d~slbija cL ~p r _ e.!óLgubcrnam _ ~ j.G- los dominios que han seguido e l ejemplo británico, esta incompatibilidad
bre los miembros del p nrla1t nto , duran t ~e l ejerciQo dC_ SU _ -IDan~!.to_ se basa en ley o en convencio nes. S in embargo. en el ámbito británico
Esto está sufij:ientemente garantizado por medio de lasG!!mundicias p.aL:. están excluidos de esta regla los cargos de m inistro, dado su carácter po--
lamentarias, que desde hace mucho tiempo e ~ .tI!-~c:on6'ida p.?r }odas litico, ya que de o t ra manera sería imposible el s is tema pa rlamentario
¡;; const ituciones democ ráticas. Los priviJcgio_s <lcjfre$.I!Q~ad ,e basado en la in tegración del gru po gubernamental responsable en el par·
inviolabilidad protegen al diputado de cual9uicE-Prosecución penal o de lamento. En Estados Unidos, la introducción del parlamentarismo está
..:ual.guier otro tipo,.P'!.r acciones que hayarealizad"'OCñ el ejcu;icio .de_;;u. excluida en vir tud de la me ncionada prohibic ión const it ucional. En el
~!; c ión p;-damenli,u·ii!, así co!!,_o de , cualqi ~ r p ~ cr j uico (detcll&um •. ~ - cont ir:ente europeo, por otra parte, los funcionarios en cese te mporal
constituyen un contingente impor tante de los diputados parlamentarios.
En Francia, esto con tinúa siendo la práctica, aunque se ha debilitado mu-
J, I/ id . ;"Irll. pá ~ . 280 Y ss.

1
11
 258 LA CO ~ S Tl UC I Ó !'i y s us COr..'TROLES H OR IZONTALES
c ho bajo la 111 y J:¡ IV Repúblicas en compa ració n con l a m o na rq uía or-
I le a nis ta, baj o la c ual e l go bierno p04 ía obte ne r las ma yorías que necesita-
ba a l a poyarse en los fu nciona rios elegidos en e l Pa rlame n to y otorga ndo,
s i hubiera luga r a e llo, a otros d ipulados luc rali vos cargos gube rnamc n.
l ales d ura nte el período legis la ti vo . En o posición · a esta s it uación, la
Co nSl itución de la V Rcpublica , a poyá ndose e n el ejemplo ame ricano,
co nsidera cualqu ier cargo publico y, por cons iguiente, tam bién el manda-
to parlam enta rio, incolll p:uible con la pos ición de m inis t ro, constituyen-
d o es to uno d e los pilas trcs de l nue\"o orden di rigido a forta lecer el pode r
ejecutivo . L"l prnc tica de combinar e l cargo de funcionario con e l ma nda·
to parlame nt a rio está tan e nraizad a en Ale ma nia, que ni las medidas de
l as au to ridades de ocupac ió n t ras 1945, para. renlediar d icha s ituación,
h an prod ucido erecto. Un considerable numero de diputados del Dun-
dcs¡ag y de las Dictas de los Uil rd e r fuero n y so n funciona rios de carrera,
teniendo es lo, como consecuencia ine vi table, la d"[ormació n y de bilita.
m ien lO de l parlame nlaris m o alemá n. E n algunos Es tados -en Ingl:lIe r ra
desd e hace largo lie mpo y, última m e nte, e n Francia- existen ade más
incompatibilidades e nlre el mandato parJame nlario y c ierlOs lazos eco-
nó m icos que podia n pe r j ud icar la l.i bertad de l d iputado en el ej e rcicio de
su m :mdato, como po r eje mplo cargos e n bancos e i nd us t rias que se en.
c uen tran en re laciones com erciales con el gobierno, o que ha n firnlado
cor~a t os con e l gobiemo .
'-': l.!J~ atr o naje - es igualm!:nte otro de los m étodos indirectos de o b-
l ene r el fa';;r del dipulado y, por ta nto, de influi r en é l. No :wn ráci les de
e s ta blecer los límites e ntre la decla rada cor rupció n, co mo se prac ticó
en Ita lia an les de 19l 9 y como hoy todavía flo rece en alg unos paises lati.
nO:lme ricanos, y un mero patronaje . ~s. qu cJ. a co rrupció n es recha-
zada po r todos los pueblos civilizados, e l patronaje, e n s us divcrsa$ ~ ro­
mas, se cons ide ra legitimo y has ta res petable. En " i rlud de una mejor a
m o ral de los pa d a rnenlos, de la constan te vigilancia de la prensa}' de la
cd osa competición de los partidos políticos, no es corn c nle ñi-Cs posrble
e n lama yor parle de los E s tados una co r ru pció n a bie rta y descarada. El
pa t ro naj e es u na forma más refinada. El dipu tado o el senado r reco mien-
da a su p ro tegido pa ra un puesto g u bcrnam en lal o pa ra un c a ~ g o d el
Ilo bierno, poniéndole a s u dispos ición todas s us _re laciones_. Pe ro ta m-
bién el ca m po de a pJjcació n ud pat ronaje s e ha red ucido cons ide rable-
mente. En los Es tados Unidos, do nde fu e el he rmano gem elo del spoil-
SystC III , se ha. quedado limitado a las capas s upe rio res de los ca rgos
g uber na me nta les e nca rgados de la decisió n polÍl ica ; la gran m ayo ría de
los cargos d I: la admini s t ración pública es tán some tidos a las regu la.
cio nes vigelllcs sobre los funcionarios profesio na les (eh 'U serllice ). Sin
emba l·go, el pat ro naje no ha desapa re c ido comp letament e de l Congreso;
e s un buen me d io para ma nt cner de buen humor a senado res y dip u tados
CO NTROLES E),I n !. E l' AR LAMIlNTO y GOB ICR NO 259
el acorda r insta laciones m ilit a res o con l ra tos gube ma mentales e n sus
respectivas circunscripciones. Mé todos sutiles, más o me nos pa recidos,
para el reparlO de p ro pinas económicas no son desconocidos en la m ayor
parte de los países de Europa continenta l.
_Todos estos aspec tos d e independencia fu ncional del pa rlamento fren-
te a l ~Iemop u e d e n pa recer secund:'rios e n comparación con l;-pro pia
y esenCial larca del parla mento: e l ej ercicio de la funció n legisla ti va . Si
el parlamento quisiera ser rea lme nte indepcndienle de l gobierno. d ebería
r ~ c1 a ma r e impo ner s u mono pol io s o bre 1:1 to talidad de l proceso legisla.
tlVO, desde e l p rincip io h asta el fi nal. Y eSlo impl ica, según la fa mosa
frase de Royer-Collars : _in itier la loi, c'es t go u\'erner_, el cont ro l c:<c1usi-
, ~ _ ~bre e l planlea mie nlO del progr·ama Icgislal ivo y, en especial, la in i-
Clatlva legislativa. Aunq ue teó rica me nte es tc p-os lulado cor responde a la
concepción ¡radidonal d e la -separación de poderes_. e n la prac tica
política se ha conve rtido e n un_pos tulado com pletam ente irreal yanticua.
do, y es t.o por dos razo nes, Primero: ya fue indicado' que la primera
tarca de la asamblea no es la legis lación co mo tal , sino la participación
o
en la toma deja decis ión política, e n la ejecució n de dic ha decis ión y e n O
e l control politico. La f unción Il:g isl<ltiva , que por razo nes tcenicas surge
en estas Ires calego rías, no pued e ser sepa rada de las otra s iareas parla_
~e nt ari s y ser conside rada COIllO ulla co sa _en sr_o Segundo: el go-
brcITIO, en la modema sociedad de masas, es ;o;Í\:m pre un gobierno de
partidos; el part ido po lítico cs la g ra pa de hierro qUe suje ta al parlamen-
to y al gobierno. É!.. pun lO ~a rd i nal del pr pc e ~ o polít ico, bien que estc
basado <:.n la interdependencia por integració n o en la inte rdependcncia
~ r .coonl in_a=ión , yace en la depe ndencia taUlO del parlame nto como del
gobierno del d i na mi ~ m o de los par tidos polit icos. En virl ud de eslo. fall a
e l postulado teórico d e la p((;na inde pe ndenc ia fu ncional de l parlame nto
a.nte el hec ho de q ue hoy es el go b ie rno el que d om ina el proceso legis la.
II V.2:. El grado de esta preponde ra ncia. ca mb ia según el t.ipo de gob ie rno:
e n I ~ lateIT, el go bie rn o conlrola completamen te el proceso legis la ti-
o
vo; en FrañCia, Ale ma nia, S ui za, la illn ue ncia. guber na men ta l cslá me nos
acentuada porque el Parlallle nlo oste nta una mayor a utonom ía, y do nde
la influe ncia gubernallle ntll l es más dé bil es e n los ·Es tados Unidos, aun-
q ue tam poco aquí el preside nt e carece en a bsoluto de Illedios c fic a ce~
para ma rcar la d irección legislativa d eseada .!
M edios de. cO//lrol del /'ar!a lllclllo ¡rell/e al go b;erllo
Si se deja el as pec to negati llO - libe rtad de la asamblea frente a la
infl uencia gube r namcn ta l-, y se vue lve la llIirada a los medios dc eonlrol
positivos de los que d isl}One el pa rla men to. se pod rán dis ti nl: uir tres
4. V,·d. supra, pág . 62 y u.
 260 LA CONSTIT UC iÓN Y SUS CONTROLE> 1I0RI ZONTA LIOS
campos: 1) el no mbramie nto de los deten tadores del poder gubernamen-
tal ; 2) e l control político so bre el ejercicio de las fu ncion(!s gubernamcllt:'l-
les, y 3) la d estitución d el gobierno. En la práctica , estos tres puntos no
se pueden separar siempre claramente.
Nombrumiell/o del gob iullo. - la forma en la que un d e tentador ha
alc3nzado su cargo político tendrá Tnfl-Uc ~ da en el ejercicio pos te rior d e
I Su cargo. cuando dicho detentador no tenga oblig3do ncs cons titucio nales
o lega les frc nie a aquellos a los que debe su instalación e n el cargo. Es ta
I regla afccta [amblé n a l jefe del Es t ado. Sólo el m onarca heredi tario
1 - asi, pOI'" lo menos, lo p roclaman los part idarios d e l p rin cipio mon:1rqui·
co- son comple tamente independientes, ya q ue solamente tiencn quc
I ag rad L"Ccr su (XIsició n a la legitimidad dinástica.'
~ La designació n del presidente en un Estado I·epublicano sue le ser Ile·
vada a c abo de d os rnane rl1s: bien el jefe d e l Estado será elegido por el
I p~o.s sólo será ante éste responsable --='por lo tan o~ e stá ni desig.
11 nado, ni puede S.l~tdcs liud 9. po J" la .asamble.3 ,o bien será eJcgido por
el PO\r..tam cnt.p, si!:.[!d O eMO la regla geneIal en las r epúblicas pa rlamen ta·
11 r ia s. Au stria, Finlandia y, reciente mente, Francia son lo s únicos paíscs
11 europt:o s e n los cua lcs el p residente e s tá elegido por el plll!blo; e n Au!'·
~T,ir." ~ ': :" c;" , ~O:S o t ros dos paises indirec tame n te. Vale ca s i
11 1; I de que e l gobierno parlamen tario r eacciona
"
alérgicamen te frcnte a la e lección popular del presidente, y de que esto s
elementos he terogéneos no soportan su unió n. Es to lo ex perime ntó Fran·
11 cia c uando la Cons t itución de 1&4& injert ó un p r es idente elegido por el
11
pueb lo, a un gobierno d e asamblea, y tamb ié n la República de \Vei mar
en Alema nia y la Republica española d e 1931, donde el p res ide nte, igual·
m en te e legido por el pueblo, cayó en conflic tos insolubles con e l Par·
lamento. También e s tá confi r mada por la ex periencia ~a obsen '3c ió n d e
que e l presidente d el E stado elegido por el parlamen to suele senti rse
m ás o bligado a éste que cu a ndo debe s u mandato a una elccc I4n-PQ.p ti@r.
No cambia nada e l hecho d e que e l jefe del Estado sea ina movible duo
ran te el periodo cons tituciona l de dura ción de su cargo, y de q ue n o est é
somet id o a ningün ot ro cont rol formal di la a samblea. E ste constante
ceder del pres idente frente a la a samblea se basa más en r azones socio-
lógica s y psicológicas que en razones jurídica s: por una parte , la asam·
blea escoge antes a un o de sus miembros que a un extra lio: por o tra
parte, un preside n te que p iensa en la r eelección tend rá buen c u idado de
"l. 11 0 c rearse ene migos e n tre sus futuros electores.
I no tiene jam ás éxito. T ambién e n e l preside nc ialism o, el r ech aza r una
11
s. I'id . KA \~I I..oIlWI'NSIUN. Die MOtwrcltie im morl",,, Sla,,' (Fnmkful·' 3. M.,
11 1952). pag o 76 y ss.
,
.1
11
CONTROLES EN T R e t' oIRtAM ENTO , . G08tElnlO 261
.fu!. el gobiern Q Rarlamenta ri o, la asamblea dcs ignll a lprimcr ininis tro
Q...Jllinislro pres iden te SPIl!..0 ~ ad o.! e ~ s~ t i ~ ,!o del poder gubernamen·
tal , que fonnar:á entonces su gabine te discrecionalme n te con los miem·
b ros d e su partido, bajo un s istem a b ipar¡id is ta , mie ntras que la fo rm a·
ción se hará según la constelació n c!e partidos ex istentes, bajo un s istema
pluriparl idis ta. La im·estidura del jde de l gobie rno tiene lugar, bien a
tra \'és de la elección directa d e la as amblea ( Bonll·Alemania), bien por
la con fi rmac.iÓn, expresada por un \'o to de con fia n7.a, de la persona nomo
b rada por e l j efe del Es tado (m ona rca o pres ident e d el E s tado r epublica·
no), d e acue rdo, n ue\'amente, con la conste lación de partidos; esta moda·
lidad rige en I ngla te rra y ri gió e n Francia dura n te la 111 y IV Repúblicas.
E n a m bos c<\Sos. la forma d e invest idura parlame ntaria tie ne una influen·
cia decisiva en el poster ior liderazgo gubernamen ta l d el minis tro p resi·
de nte y de su gabinete: el gobiclllo pcnna n ecc bajo un control constante
de l parlamen to)' puede ser en cualquier m o m ent o d est ituido por él. La
técnica de designación s e comple menta co n e l control permanente, pues
e l go bierno parlamentario e s, fundamenta lm e nt e, interdependencia por
integració n. El m inistro presid e nt e y s u gabinete , como m iembros de la
as amblea y en cons tante confrontación con e lla, d epe nden . ~ n el desem·
peiio de·su cargo del apoyo de la mayo r !a pa r lamentaria. En el tipo suizo
de gobierno direc torial, la d esignación del Consejo Fede ra l por la Asam·
blea F ederol se separa de la r egla generalmen te válida en el gobiern o d e
a samblea: el gobierno ejerce su funci ó n ind e pe ndie nte completamente
d e l Pa r lamento , au nque también d e ba preocupa rse d e con ta r con u n
seguro apoyo par lamentario.
/ Los catllreles poli/ices d e rutilla. - E l cont ro l interorgano más impor-
tante d e que está dotado el parlamc llto fre n te al gobierno, y que existe en
todas las forllJas d e de m ocra cia cons t itu cional, es r echaza r una propues ta
legis la ti va apoyada d irecta o indirectamente por el gobierno, y su a cción
equivalente, esto es, negar una autorización mone tar ia pedida por e l go-
bierno. Según las reglas d e l juego parlament ario, u na rea cción parlamen·
taria d e este ti po condu ciria, normalm e nte, a la d im isión del gobie rno,
cuando éste hubiese consid erado politicamen le vital la propuesta
recha zada . Sin embargo, bajo la variante británica d el parlamentarismo
-gobierno de ga bine tc- la Cá mard de los Com unes no pue de, práctica·
mente, rec hazar una propuesta legis lativa d el gobierno, n i llegar los medios
económ icos pedidos. A lo sumo, com o un a es pecie d e control .simbólico, la
oposic ión puede presentar una m oción para I·educ ir el s alario del miem-
bl"Q del gabine te cuyo desempeño del ca rgo no le sat.isface; es ta moción
propuesta legislativa fun ciona como e l control intel·órga no más eficaz
fre n te al presidente, aunque éste sea in a mo"ible durante la duración de
262 LA CONSTITCCIÓN \ ' sus CONTROLES H OR IZON TALES
s u cargo: e l presiden te te ndrá q ue a bando nar dic ha med ida o cambiarla
scgún [os deseos del Congreso. Nue vamente, e l s is tema direc torial s uizo
prese n ta s us propias ca rac te rís ticas: la negativa dd Pa rló'lmento Federa l
a una propuesta no s igni fi ca en absolu to una pérdida de p res tigio pa ra el
Consej o Fe deral, y muc ho menos co nd uce a la di m is ión de todo e l Co nse-
jo Federa l o d!'l m icmbro determinado de l Conse jo Fede ra l. rcspons able
de la correspo nd iente medid a.
Se pueden ci wr como ol ros medios cor rien tes del control polltico de
la asa m ble a sobre el go biern u, a los s igu ie ntes: 1) Por l1~ d io de pregun-
tas e int e rpelaciones se Ílwes tigó'l rá, c rit ica rá y cont rolará ló'l s ituación del
gobie '·no. Ningun gobierno. por muy seguro q ue esté de s u m ayo ría, pue-
d e mi nimizar este in terrogato rio. 2) Un medio de co nt ro l espccifico son
las com isiones o com ités pa rla m e ntarios de inVl!st igación. Du rante las ú l·
ti mas décadas ha n ad quirida e n los Es tados Unidos una es pecial impor-
ta ncia , q u izá me nos por I,IS irregula ridades que ha n descub ierto, como
por la ing ra ta pub licidad q ue s uponen pafa la adminis tra ción. En I ngla-
te rra, las com is io ncs parlame nta ria s son, e n pr ime r lugar, comités para
la inves tigación de hechos conc re tos; s uelen es la r o rga nizadas como Ro-
yal Co mmissiolls y consti tuida s por pe rsona lidades políticame nte neut ra-
les y aje nas a l Parla me nto. En Francia y e n Aleman ia , las com isiones de
invcstigación no está n integr adas toda vla d e esta manera e n la vida polí-
tica " 3) E",is te n en la mayor pa rte de los Es tados de mocro1.t ico-cons l itu-
ciona1cs e ficaces eon l roles intc ró rganos e n la neces a ria ra tificació n parla-
menta ria de t ra tados inte rnacio na les fi r mados anteriormen te por e l
gobie rno -enca rgado del lide razgo en política ext e rior- s ie m pre y c uan-
do sea necesaria pa ra su ejecución una legislació n inte rna. 4 ) En los Es·
l ados Unidos , el Senado ejerce un COlltrol eficaz sobre el go bie rn o, ya q ue
le corres ponde confirma r de terminados nombra mie ntos hechos por e l
p reside nte - p ues tos jud iciales, miliwres, a lta adminis t ración y altos car-
gos po líticos-; la apl itud de l cand ida to será some tida, con frecuenci a, a
un de te nido examen.
Po r o tra parte, e l gobierno está som etido a la incesante c rit ica de la
o pos ición y. frecue ntemente, tam bién a la q ue proviene de las fil as de su s
propios partida rios. Los debates e n las sesiones plena rias, e n las comis io-
nes y e n fechas especia[es, co mo la "cspucsta ele los Comu nes a l discurso
d e la corona, son ocas iones o rdi narias y ext rao rdina rias para que se hagan
o ir d ichas voces crít icas sobre la ac tuación gube rname ntal. El gobie rno
es tá consta nte men tc e n el ri tlg y te nd rá tan to que e ncaja r como da r _ La
ne cesaria cua lidad de m iembros del parla m ento q ue osten ta n los minis·
t ras aparece aq u í como el medio téc nico sobre e l que se basa la inte rd c-
6. Cfr. H . W. EII!C ).I ANN , . T he D u~ y of Di.sclosun: !JI ParHamcntary In\· ...-sI; ia lÍn i
Commi.r""", •. en U,;" : ~ s i l)' (./ n"';Ill!<' 1.0'" R ~,ie w (I!j.¡l). r>~ a.~ 1 y ss .. 11 7 y ss.
CONTROLES ENT RE PARLU.IEt.'TO y GOB IERNO 263
pe l d ~ n ci a por i ntcgració n, carac terís tica del tipo de gobierno parlame nta-
rio. L;" presencia de los min istros facilita la confron tación del liderazgo
político, y de los responsables de la acció n mi nisterial, con s us c ríticos en
la Asa mblea. E n la mayo r pa rle de los paises iberoame ricanos dotados de
un gob ierno presidencialista, asi com o en Suiza, los mi nis tros o los conse-
jeros rederales se sientan si n derecho de voto en la Asam blea , y donde no
e xi s ta ta l dispos ició n cons titucional podrán ser ci tados por el parlame nto
pa ra ser in terrogados)' c;I;igírscles c ue ntas. E n la Constitución de I:l V Re-
pública montada sobre la separación de funciones, es to es, do nde el ca rgo
min is te ri:l l es incompa tible con e l manda to parlamen tario. los minis tros
tiene n. por su pa Tle, acceso a las sesio nes pa rlamenta rias (3 rt. 31), pero
o
sólo e n una re unión por semana habrá prioridad pa ra las p regunlas pre-
sen tadas por los m iembros d"c1 Pa rla me nto a l gobierno (ar t. 48, párr. 2),10
que s upone una conside ró'l blc limitación de las posibilidades de con trol
pa rla mentario.
C aíd a del gobiern o a tr(l vés de l VQLO d e 110 cO ll f ia llla. - En los tipos de
gobierno cuyos de tent ado rcs de l pode r ejecutivo tie nen un periodo fi jo
de du ración de su cargo. e l parlamento carece de medio lega l para obligar
a l gobierno a reti ra rse, s i se pres cinde de la acusación ( i mpcac1l1ncll t) .
En los Es tados Unidos, In o pinión pública sólo bajo s ituacio nes extrao r-
dinarias puede inducir a l preside nte a des tituir a uno de s us cola borado-
o
res oficia les, la l co mo ocurrió e n e l primer período preside.ncial de Eiscn-
hower por abu sos en e l cargo de un cola borado r del presidente ( ..conflicto
de inte reses,.). La decisió n yace, s in emba rgo, s ie mp rl! en el presiden te; el
Cong reso ado p ta aq u r ulla ac titud e xt re madam ente re se rvada y no pue- O
de, ni j uríd ico-cons titucionalmc nte ni políticamc nte. obliga r a l p resi-
dente a separa rse de uno de s us colaborado res . ta di m isió n de Shenn an
Ada ms ( 1958), q ue como primer ayudan te de l preside nte no de ten taba
ningú n cargo polltico, tu vO luga r e n contra de la voluntad p residencial
y por p resión de las ins ta ncias del pa rtido repUblicano. E n o posició n
a esto, en e l parlame nta ris mo -y ésta es una diferencia fu nda me ntal
e nt re a mbos tipos de gobier no- e l parlame nto o. mejo r , la m ayoría )
pa r la me ntaria cstá e n si tuación, e n c ualq uie r mome n to, de pedir res-
ponsabi lidad polít ica a l gabine te y obligarle a dimitir. La confianza
del pa rla me nl.o e n el gob ie rno y la responsabilidad del gobierno frente
al parla me nto se basan en la reci p rocidad y se complementa n mut ua·
me nte.; son la ca ra y la cruz de la m is ma medall a. La responsabilidad
política es el punto ca rd inó'll sob.·c e l q uc gi ra e. l gobierno parlamen·
ta r io, y la pos ibi lidad de re tira.- dic ha confian..:a es la es p ada de Da mo-
eles q ue cu elga s obre cua lqu ier gob ierno, a no se r q ue posen una m ayo ría
ta n segura que le permita su perar c ua lqu ie r tormen ta .
La a mena7.3 de des ti t ución es el con l rol in te l-óflpno más import an te y.
 2" LA CONSTITUC IÓN \' SUS CON TROLES H ORIZONTA LES
a l m ismo t iempo, e l arma lliás eficaz de que d is pone el parlal11cnto
f re nte al gobie r no. To m ará clIOp rcsió n b ien en fo rma de VO IO d e censura,
bien como su equivalente nega ndo el \'oto de confianza pedido por e l gabi.
nc l e, o bien rechaza ndo una medida polí tica declarada por el gobierno d e
im por ta ncia vital pa ra su cont in uación e n el ca r go. Si e l pri mer m inistro,
q u e ha perd ido la confianr.a de la mayoría parlame nta ri a. llega a l conven-
cimiento de que e l electora do a poya s u persona o la po lhica Jlor é l re p re-
sentada, respon derá a la amC l1aza de su desti tució n con la a men aza d e la
disol ución parlamentaria . o p rocederá a d icha diso lución. De las t res
clases d e r esponsabilidad m in iste rial - penal, civil y política - , solamente
l' la última h a ma ntenido su importa ncia p ráct ica. As imismo, la d is tinción
I e nfre r esponsabilidad colect iva e individ ual del gabinete, sobre la q ue e n
s u tiempo puso tantO va lor la teor ía constitucional. ha perdido casi
P todo s u significad o práct ico desde que el m inistra.presid entcasume la res-
ponsab ilidad tanto de su (u nción como de la to talidad del ga bine te y de
P
cad a uno de sus m icl11bros. Podrá, s in e m bargo, con el fi n de m antene r su
II ga b ine te como un todo o para forta lecerl o, d esti tuir a un m iem bro (el ca so
de s ir S a muel Hoare, en 1936, e n Inglaterra). También p ued e u n mie m b ro
P del ga b inete re t irarse vo lu n tar ia ment e porque n o es tá ya de a cue rdo c on
P la política de l gab ine te (el caso d e Pierre Mendes-France en febrero
de 1955, en Francia ).
~
Significa tivamen te, el m eollo fun ciona l d el t ipo de gobiemo par lamen-
• tario -confian:w del gobie m o en el par la mento y responsabi lidad del go-
bie rno frente a l parla mento- en vi r tud d e su d esa r rollo orgánico sólo se
"
II
ci ta en los docu mentos const itucionales con fonnu laciones generales, ha-
b ie ndo res istid o con élti to a cualqu ier ins ti t ucionali1.ación por normas
con s titucionales coac tivas. Sólo desp ués de la prime r a gue rra m un d ial, las
l' r eglas d el juego parl a me nt ario están sometidas, en u n cierto g r ad o, a u na
,. a rtic u la ción ya u na s is te ma tización en e l cu rso de la llam a da «racionali-
zación del proceso d el p od e r •. ' Di fe r e ntes disposiciones en las constitucio-
11 nes tie n en este o bjet ivo: períodos de . enf riamient ol> e ntre la presentació n
d e u n a moción de censura o el p la nteam ien to d e u n a cu est ión de confia n-
11
1.a y la vot ación sobre est a s propuestas, q uieren pone r fin a los ma les ca u-
11 sad os por dec isio n es sor presa, q ue en conexión oon las in te r pelaciones
fue ron frecuente m ente la causa para la caída dd ga bine te en la 111 Repu-
"l' blica fra ncesa. Además, se han establecido m ayorlas cualificadas tan to
7. La .,xprrsión file acuñada por 8 . M IR~SF.-GUET7\ ' IlC' , U $ ... om~ lI u ten_
11
dall cu d .. d roit co,utilluio,,,,d (2.' "d., París, 1931). poi,. 1 )' ss.; del mismo_ us
COlIstill/rions eu rapée,,",, u (parís, 19S1J. \'01. l. págs. 14 y 55., 30)' ss. En esta ultim a
cxposición. el autor ,"s muy escépl ico $Ob...., et éxilo práclieo. Cfr._ tum bién JOS[I' H
'1 DUNNeR . • Stabilization or Ihe Cabinct Systcm in Wcstern Europe., en Arna td Zuro
cher (editor) COlIs rir"rioll$ rJl!(f C(}I!Srir"lio na/ Trel1ds afle r 1I'0rlll lI'ar 11 (Nuc\'a
"n York. 1951), pág. 81 Y u.
'.
"
CONTROLES ENTM.E " ARU MENTO y C081E1nW 265
para el voto d e confianza en la inves t idura de l gabine te, como para su d es-
t itució n en el caso de vo t o d e no confianza . E s ta s d isposiciones t ien e n
como objetivo libe r ar al d est ino del gabi nete d e los capr ichos y de las in-
trig a ~ de los políticos, haciéndole depe nde r m ás d el res ultado de una rdlt:-
x ión madura de la mayo ría parlamentaria . Eje mplos corr es po ndie n tes los
o frecen las Constit o ciolles italiana (Co nst itución de 1947, ar t. 44 , pá r. 5) y
franct:sa (Cons t itución de 1946, art. 49). Una di s posición sem ejant e para
raciona lizar la din,l mica pa rl a m entaria fu e la ll amada . inves t id u ra » según
el articulo 45 de la Const itución fra ncesa de 1946, segú n el cu a l e l pl'csi-
den te del consejo de m ini s tros, q ue h abia sido cncargado de forma r go-
b ierno por el p residente de la República tras con\'ersaciones con los parti-
dos, es taba primero obligado a co nseguir el a poyo de la Asamblea Nacio-
nal (por mayo r ía s imple) para su p r ograma gubernamen ta l, t ras lo c u a l
sel'Ía inwst ido fonnalmente e n s u cargo por la m a yo ría a bsoluta d e los
miembros de la Asamblea . E s te clabol'ado p roced imie nto au m e ntó, sin e m -
ba rgo, las dificu ltades de forma r gob ierno y fu e, por lo t a nto, elimin a do
e l1 1;1 enmienda cons tit ucio nlll del año 1954. La m edi d a m ás radical para la
e s ta b il i7.3ción d el gabi nete es e l requ isito d el vo to d e ce nsura _cons t ruc ti·
vo' d e la Ley Fu ndamenta l d e Bonn, según e l c u a l sólo se dará una d imi-
sión del a ct ual canciller cua ndo, si m u ltáneam en te, se e li ja a s u sucesor."
Po r muy prometcdonls qUl' parezcan a p ri m era vis ta estas m edida s
p,lra fortalecer y racional izar la di ná m ica del gobierno parlamenta r io, con-
trib u ye ron muy poco a la estabilidad de los gabinetes f r-a nceses e!l la
IV Repllblica. Rara \'ez cayó un gabinete por un voto d e no confia n za,
siendo frec u t'ntemen te la r azón d e s u ca ída la desinteg ración de la coali·
ción gu bernamental. E II>arlam entaris mo no d ebe ser, sin emba rgo, j uzga-
d o y conden ado por s u m ani festación fr ancesa. Es indicado señalar que
en o t ros re gim e nes plur ipm·tidis t as, y au n allí donde ningún pa rt ido os-
t en t a la mayoria absoluta (como fue el caso de It alia a n tes dc 1953 ), la
cifra de morta lidad de los gab ine tes no es much o mayor que en los sis te·
mas bi par ti dis t as. com o lo evide n cian los ej em plos de Bé lgica, Ho la n d a ,
Dinamarca )' otros países. L, poSibilida d de form ar un gobie rn o ca paz de
a su m ir cllidera7.go político y de Illan te nerse rlr me f re llte a todas las pro-
t elo t as, depende mucho menos de los disposi ti vos artificiosos establecid os
por las dis posiciones cons t ilucion a les q ue d e la madu rez política de u na
nac ión y de sus do les y su habilidad para alca nza r comprom isos polit icos.
LiI tlesr ;llIció" del presiden/e o jefe del Estado por aCl/sació" (im-
!'<'Ildtme ", J. - Dado el ca rá c ter dua lista del de t e ntador del poder ejecu-
t ivo, corrien te e n el parlamenta r ism o, debe ser h echa un a distribución
c n t re jefe nomin:ll dd E s t,l(\o (mol1arca o preside n ll! de l E s tado ) y e l "er·
,,,,"a. p;;w. lL l
8 I' id y ss.
 266 lA CO:-.lSTiTIJCIÓN y sus CON TROLES HORIZONTALES
dadcro dete ntador d el poder gubernamental. gobierno o gabi ne te. E n ge-
ne ra l , el jefe de l Es tado tie ne una posición' tan firme como el p residen te
americano.
El m onarca escapa a cu alqui er responsabi lidad políti ca por la ficción
rile kif/g cml do 110 w ron g: e l niismo efecto produce e l requisito de refre n-
do mini s teria l de todos los ael Os politicos del preside nte d el Esta do . con
lo cual e l ga binete a sume la res po nsabilidad polít ica . E xcepciones de la
inamovilidad del presidente de l Est ado fu eron la Consti tución de Weimar
(3rt. 43 ) y la Co ns ti tución de la Re p úbl ica española d e 193 1 (art. 82), do n-
d e es laba prcvis lO que el p residen te podía ser destituido de su cargo por
la acción conjunl3 de l Parl¡¡ mento (res pec tivamen te, Rei cllstag 'i Cortes)
'i del electorado, sin ap licar el procedimienlO de la acusación . Esta dispo-
sició n tiene sentido , sin embargo, sólo en aquellos regímcne s políticos
don dc el presidente del Es t<ld o d e ten ta más que mera s funcio nes d e re-
presen tación y de c ere mon ia. Este dispositivo fue usado con éxito en
España cont ra e l presidente Alcalá Zamola, a l que le fue reproc hado ha·
ber sobrepasado sus compe tencias consti t ucionales.
La ú ltima ralio d el parlame n to para librarse de u n detentador del caro
go pres idencial c uya actuación no es ya tolerab le, pero que es inamovible
const it ucionalment e duran te el período de s u cargo, es la a c usació n (1m-
peaclllllf!lH) o e l ejercicio d e lo que en Francia, con tc rm inologí3 impro-
pia, se 113 ma . justicia politica ,.. La a cusación puede ser usada contra el
presid e nt e del Estado republicano y, en a lgunos Estados, también contra
los mini s t ros; en este ltltimo caso, es tan sólo u na m edida ex post faclo
contra una conduc ta políticamente obj e table, y que se aplica tras la remi·
s ió n del c argo minis terial." La a cu sación es un verd adero control interó¡-'
gano de b asamblea freme 0 1 dc tc'n tado r del poder ej ecu tivo. La a c usación
será , por lo gene ra l, presen tada por la cámara baja del parla mento, mien-
tras que d el proceso mismo se encarga rá la cáma ra al ta (Fra nci a, nI Re-
pública; Estados Un idos), un tri bu nal cons t ituido por jueces profesionales
y pa rla m entarios (Cour S upréllle de la Juslice en Francia, I V Re pú blica ),
o un tri bunal com p uesto exclusivamente de jueces p rofesiona les (8Im-
desvcrla sslIl!gsgericJtl cn Bo nn , Aleman ia ). Pese a los esfuerzos cuidado-
sos de algu nas recientes constituciones d e confo rmar dicha ins titución
como un procedimiento jud icia l de ac uerdo con las exigencias del Es tado
de d erecho, la acusació n es tá, p rácticamente , por to das parle s anticuada .
H ¡¡biend o nacido en el pri mer pe rfodo d el constimciona!i smo, cuando lo~
Parlame n tos bajo los Estuardo la u ~aron como a rma de venga nza contra
los consejeros y ministros d e la corona, la a cusación ha perdido su justi-
fi c ac ión en los Es tados parlamell tarios, en virtud de la formación y a r t k'u-
9. Los dos únicos casos b~jo la tll R e públic~ fr~ncesa rueron el d e Mah·}' (19111 )
y ct de Peret (t93 1); dr. J OSU 'I . B ~IH I 'U: M\" y PUl!. D.'D ., Tra;t r de dro;¡ cmw;I,,'
l io,,",e{ (París, (933), páll:. 875.
CONTRO LES EI'a RE I'ARLAMENTO y <OOIllIlR"O 267
lación de la responsabilidad política del gabinete. Aun en lo s regímenes n
presidencialis tas, donde la inamovilidad del jefe del ejecu t ivo justificaría
este control interorga no ext rao rd inario de la asamblea, su valo r p sicológi-
co es nulo, dejando de lado, por otra parte, su inulilidad polí t ica. Nueva -
mente el p ueblo su izo, con su sensatez, está en el lado d e los justos ; no
se p revé un procedimiento de acusación contra el Consejo FcderaL
En eSle cOnlexto, pued e ser indic ado que tam bien la posición del mo-
na rca, t rad icio nalme nte inamovible, ha dejado en nuestro tiempo de se r
incond icionalm en te segura. Desde la primera guerra m u ndial han c a ído
muchos tronos, y aun en paises d onde la institución monárquica sigue go- o
zando del mismo respeto, las coronas no están ya seguras en las cabezas
sobre las que se a sientan . La abd icació n a l t ro no d e Edua rdo VIII en In-
glaterJ"3 ( 1916), fu e reforzad3 por e l gabinete, que con taba con el a poyo
de la m ayoría de la Cámara d e los Comu nes. mient ras que la opinión pu·
blica estaba d ividida. Leo po ldo II1 de Bélgica tuvo que a bdicar bajo la
presió n dc la mayo ría pa rlament aria, Iras la que e staba la m ayor par te
del pueblo, pese a la resistencia del gabinete ( 1950 ).10
Sólo sc podrá llegar a una compre ns ión correcta d e la dinámica de l
poder en e l mode,·no Estado constitucional cuando se ha yan conside rad o
los controles del ,gobierno sobre el parlamen to. Esto se tratará en la s i-
gui ente Sección.
LA SEGlJNU,\ CATEGORíA: LOS CONT ROLES DEL GOBIERNO
FRENTE AL P ARLAMEN T O
o
O
L1 independencia funcional, q ue es lan importante para la posición de
la asamblea rre nte a l gobierno, no tiene su correspondencia en el gob ier-
no. La com pleta independencia d el gobie rno frente a l parlamento signifi-
ca au to ritari smo y au tocracia. E n·cJ E s tado d emocrá tico cons titucional
es, por lo tanto, impe nsable una indepe ndencia fun ciona l del gobierno
rrente a l parlamento, porque el gob krn o es siempre gobierno de partido. O
Ningún gobierno legítimo, inde pendientemente del tipo gu ber namenta l ()
específico, puede gobernar contra la oposición de la ma yo ría del parla-
mento. Nunca cstá, por lo tan to, el gobierno en situación d e liberarse O
completamen te del apoyo y, con ello, del control d el parlamento. Sin em·
bargo, el gobiet·no cs el centro d el proceso d el poder, pues gobernar sig-
nifica asumir el lidel·azgo politico. Es to esta nuevam ente cond icionado
por una serie de fac tores en parle t c:cnicos y, en p;;trte, mora les y
lO, Sobre estos d05 casos "id, Loc\\'ENStHN en el libro cit ado, págs, 47 y ss., 58
y $S., en la nota S de eS lc C<lpi llll o. Otro destronamiento se produjo en Túnez cn v
ju lio d e 1951. c u and o el dominio d ct bey --<lue ya d e por si era puramente nomina t- ()
foe eliminad o al proclamar la república. Las dus últimas cxpul~ife s \'iotenl3 S de la
monarquía ( Egipto, t951. e lul . 1958) no será n ~qui consideradas.
()
 268 lA CONSTITUCiÓN Y SUS CONTROLES H ORI ZONTALES
I
espirtual ~ : el círc ulo relativamente pequcl10 de personas que part icipan
I e n la fun ción de to m ar la decis ión política; los elaborados y ma tizados
I métodos de selección que conduce n a su insta lación en el poder, la cohe-
s i.ón c~n.di cio n a d a por los intereses co munc, del grupo go bernante, y su
P diSposIció n para aceptar la responsabilidad polhica. La masa de los desti-
I na tarios del poder t:spera qU t: e l liderazgo p olítico provenga del gob ierno
CONlROLES EN TRE )'ARLl.MEN TO y GOB I ERNO 269
men tc la superación de la tradiciqnal .. separación de poderes_ q ue la po·
s ición del gobierno en el proceso legis lativo. El go bierno es tá precisamen.
te obligado a asum ir el lide razgo en la toma de d ecisión política c uya
téc nica es la legislación , y tambié n t iene que asum ir la responsabilidad
por la e jecución de la deci sión to mada, q ue normal me nte se da también
en forma de ley. E n luga r de estar excluido d el proceso legislati vo, el

•
mucho antes que de una asa mblea compuesta de gran número de miem- gobierno está insepa rablemente unido a él.
bros. Pa ra e l público, el gob ic rno es más vis ible y más tangible q ue la \ El papel del gobierno será, sin embargo , d iferente según sea el tipo

,"
colec tividad , en parte anónima, del parlame nto. Lo que hace d gobicrno gubernamental es pecifico. En los Estados autorita rios, el mo nopolio del
s: e ~ c u e n tr a sie mpre en el centro del interés público: a csto hay que gobierno es tá fuertemente asentado en todas las fases del proceso de le-
anadlr el a pa rato del poder esta ta l. Cua lquie ra que sea el l ipo de la d iná· gislac ión. Si se tolera u na asamblea será tan sólo como un órgano subsi-

,.•
mica del poder conducc, necesar iamente, a la preponderancia del gobier ~ diario, cuando no esté degradada a simple s ello formal. fuUas...de moc ra·
110 en la conformación del do m inio. En c ua lquier o rganización esta tal, e l cías constituciona les, la inten sidad de la par! ici.Q3J:ión gube nm .r¡}c nta l
da lO natural es e l liderazgo político del gobierno. Je p end ~ gcn te tipo d.f-l:obig no. lJ.n ex t remo está n:pr ~ se nta do pOI'
.Los controles inst itucionalizados con los que c ue nta el gobierno f rente g<ioi_c.r:n..Q de gabinete en 1_,!gI2!cITa y.".fn.!os do.rni!Jios. El cont rol guber!!a-
J. a l parlamento puede n ser clasificados en dos grupos fundamentales: 1.0 La men tal_ope ra,..matcdalmen te,--CQD rasgos a U lo!: i . ~ 3unque _ sJ.: .b a ~ en

"
influencia del gobierno sobre las prerrogativas legis lativas de l parlamen- e UQ. m~!iplk nt D- "o lu nl3rio de L Pa. rl~ to. Plan ificación e inicia tiva
to, incluyendo la ela boración del presupuesto. 2.° La i nfluencia del gÜ" legislat iva yace n exclusivame nt e en el gabinete; la i niciativa legislativa de

•"
b ie rno sobre la act ividad y la existencia de la asamblea, en s u to talidad , los prívate members de los paTtidos ha desaparecido casi tot a lmente. El
como de te ntador dd poder funciona ndo legalmente -el derecho de control exhaustivo del gab inete sobre e l orden d el día se une a su poder
disolución par lamcn ta r ia~ . Un tercer pun to, la influe ncia gubername ntal de disposición ~o br e el tiempo parlamell tario, lo que conduce en caso

" sobre la composición del parla mento, que histórica mente ha sido.de gran
im portancia, está hoy prácticamen te bloqueado gracia s al elaborado me-
canismo de defe nsa que, con e l tiempo," ha ido montando la asa mblea.
neccsario ¡¡ acortar los deba tes por la drástica m edida del closure (.<la
guillo tina»). La s ituación opuesta se d;LelLlru; J;: ~ l;¡ -,Jos
cia del gobierno sobre el pl'ogramaJegis lativo, e LQrdel) _d.eJ. día y la dis-
Unidos:-1a influen-
"
Il
,.
Esto no significa, sin e mbargo, que e l gobierno haya abandonado s us es - t ribución del tiempo en el Cong reso depende de la fuerza de persuasión
fuerzos para conseguir indirectamente una composición del parlamento de l presidente, y -esto aun cuando el partido de l pres idente sea mayo r ita·

,. favo rable a su polít ica y desFavorable a la o posición. A este objetivo se rio. ELpresidente carece de c ualq uier facultad cons titucional para ex igi r

,, tiende en la actualidad con diferentes medios. El proceso y las leyes elec-

torales s iguen siendo el campo de ba ta lla tradicional en esa interminable
la -prioridad de su progra ma, a lo que hay que 3i'iadir q ue el Rult:s Com-
miu ec o f Ihe House of Representa tives ocupa una posición casi dictato-

,. lucha por el poder, que tiene lugar e nt re go bierno y parla mento. Una
exposición de este te ma extraordi nariamen te importa nte tend rá luga r
más adelante."
rial, sin paralelo e n ot ras.asa m blcas ..La.!! 1 y IV R ep~b
pan un lugar intermedio cntre estos dos extremos, que se puede designar
l i s 5!. fra !!fc-Bls ocu-

como sistema mix to: programa legislativo, o rde n d el dla y di st ri bución

J,
del tie mpo yacen baj o la a utonomía de la Asamblea, que act ua, en este
pun to, por medio de la Conferencia de los presidenles. La prepondera n-

",.
_1 La i/Jfltlencia del !:obierno sob re el proceso legislativo
cia del Parlamento se debilit¡) , si n em bargo, por la influencia q ue ejercen
los líderes de los partidos gube rname ntales en d icha Conferencia, as l
El esquemn idcal de una estr icta autonom ía de cada delentado!' del

..,.
JI como los reprcsentantc_s de la coalición gubername nt al en las com isiones
poder pro hibiría absolutame nte la intervenc ió n guberna mental e n la fu n-
más importa ntes. En oposición a esto, l.a Const itución de de GauBe ti ~ n ­
dó n legis lat iva del parlame nto, en cua lquiera de sus fases ~i ni ciat iv a ,
de a ¡)rraiga r cons titucio nalmen te la primacía gubername nta l en el prÜ"
deli beración y aprobación de la ley-. Pe ro las realidades del proceso del
C;~Q Jeg !Jl ativo, ha.biendo insertado con es te fm una serie de dispos ic io.

,.
poder no están de ac ue rdo con esta imagen. Nada mues tra más clara.
_nes {le procedimien to e n el documc nlo mis mo, e n lugar de aba ndonar su
tI. I' id . supra. pág. 255 Y ss.
regulación a los reglamcll los p a rlamenlarios. La iniciativa legislat iva per-

,.
ten.:cc tant o al primer min is tro comu a los miembros del Pa rlame nto
J,' 12. Vid. ¡"fra, pág. l34 Y ss.

'"
270 LA CONST ITUC I ÓN \' SUS CONTROLES I..J OIUZONTIoLt:S
(art íc ulo 39), pero e l gobierno fija el o r d en d el día, as i com o la prio ridad
de los pro 'cetos ~ tratar (art ic u lo 48), pudiendo opone rse a enmiendas
presentadas por miembros del Par lamento que no h ayan sido somet idas
a las comisiones, y h as ta podrá dete rm inar el momento de la 'v otación
( .. rtlculo 44 ). En la Ley Fu nc!.-.me nta l de Bonn, el Bundest ag y el gobierno
fed era l se equilibran e n la fi jación del program a legis !.-.tivo; l ' pero,
p rá c licam en te, todos los proyectos de ley import .. n tes son re da c tados por
la bu rocracia ministeria l , gozando los p royectos de ley guber na m e ntales
de absoluta prioridad , En Suiza , fi nalmente, el con trol d e l Consejo Fe-
dNal so b re e l proceso legislo.t i\'o se acer ca a l d e I nglate rra , aunque con
la importan te difere nc ia d e que 1.. inicia ti \'a legis lati \'a d el Par lamento
t iene un ma rge n consid e r a blemen te mas amp lio.
Característ ico d el c recie nte liderazgo del gobierno es la gcs tión de las
prerrogati\'as financier3S y presupues tarias del parla m ento. Conside r ado
his lóricamen t e, e l con trol de la Cámara de los Comu nes ingksa sobre e l
(' rario público fu e el punto d e p artida para k\ t ran sformaci ó n de la mo-
na r quía absol ut a en cons titucion al y, más ta r de, en m ona rqu la parlamen-
t:l l"ia _ Estas pre rrogati va s tradicionales están h oy perd idas t o talmente, E l
dom inio d el gabi ne t.e británico sobre las finanzas e s tan indiscu t ible
c omo su domi nio en la legislación . E n la act ualidad , la _Ma d re de los
Parlamen tos_ tiene qu t: t ragarst:, hasta los h uesos, el presuput:slO guber-
llamen ta l. En F ra ncia, s in e mbargo, el país de la clásica s upremacía d el
Parlamen to , la Cámara de Diputados y la Asa mblea Nacio nal han re-
t enido su a uto nomía rmanciera e n e l más amplio sen tido pos ible, cons-
t ituyéndose la poderos.'l Com is ión de Finanzas en cl centro de graved ad
polltico, De t o d os modos. la Constitución de 1946 (aniculo 17. pár rafo 2)
prohibió todo presupuesto de gas tos para los que no se hubiesen pre-
vis to al mismo tiempo los corres pon dien tes créditos. La Cons t itución de
1958 n o sólo ha r e tenido est a últ ima regulació n (a rt ículo 41), sino que el
tlobie rn o puede, además, pOller en vigo r, por d ecreto, la ley financiera
que no h aya sido promul gad a por ambas cámaras den t ro de los setenta
primer os días tras habe r s ido depos ilada (articulo 47), con lo cual se evi-
tará por lo menos el m a l c rónico d e la 111 Republica: e l retraso presu-
pueSlario. En los Es lados Unidos, el presupuesto corresponde, por prác.
t ica invariable, al Ejecut ivo. El Congreso vigila , es c ierto, celos amente s u
derecho de pode r reducir las peticiones económicas d e l gobierno y h ace
~n I3da
13. Las le)'es promulgadas en los dos uttimos periodos legislativos han sido pre·
s, respecli\'ame nl e, pOr;
~
/949·/953 / 953-/ 957
Gobierno . 472 445
Di elll Federat, . JOI 413
Consejo Federol . n 17
CONrROLr,s Il.... TRI! PARUMI!NTO -y CODI ERSO 271
uso de él constantemente, aunque por o tra parte se s uele most rar. en
Jl ..n eral, favo rable a los d esl.'os e conómicos d e-I p residentc.
La ¡ufl/Umc iu. {le! ~obiem sobre Iu. ley pro mulgada
I La div is ión Iradicional de funciones cntre los d e tent adores de los po-
d~'res e jecuti\'o y les islativo signi fi caría que u na ley aprobada por la a sam-
b lea es d e finitiva, es lando libre de cualquie r control gubername ntal pos-
t .. rior. Sin embargo, éste no es el caso. Es cierto que en e l parlam entads-
.Jlll.u!1 contruLdel gobicnlo sobre la ley a probada por el parlamento es o
IJloIc ljcam.entc nulo, y esto lógicamente, ya q ue en vi rtud de la intc.rde·
p .. nde ncia por in legración todas la s leyes est arán por lo m enos aprobadas
por e l gobiemo, cuando no h an sido propuestas por é l. Si el parlamento
qui siese aprobar un r royccto de ley de importancia vital contra la opo-
s ición del gabinetc. est e u ltimo tcndrá que d imitir. El con trol interórgano
lIeI gobierno sobre el produc to legislativo adoptado es moiximo en el pre-
s idencialism o, basado en la interde pe ndencia por coord inación.
Las s iguientes modalidad es se han d esarrollado his tó r icam ente cn la
Telación d el gobie rn o con la ley aprobada por el pa rlame nto: )
\ 1. ELc a rácter definitiyo de la_dc.fisión de l.!l asamblea en e l _ p ~cso
legislati vo e s la consecuencia lógica de la estruc tura d e l gobierno de
a samblea, tal como fue inSlitu ida por prime ra "ez cn la Constitución fran-
l'esa de 1793 (articulo 59), No es nt."Cesario ningún a cto poste ri o r d el eje-
cu l i\'o. JO:sta es tambié n la in\'ar iable s itua ~ i ó n constit u cional e n el ám b i·
lo so\'iético, dada la identidad e ntre el gobie rno y la Asamblea por medio
d el Pa rt id o Comunis la , Significa livamenle, esto concuerda con la \'ersión
ú
su iza del gobierno de a samb lea: .Ia a_cept;lción o nega liva d e un proyecto
~.!eYJ?Or el Parlamento Federal t iene carácte r definitivo. '
........ 2. En el parlam entar ismo es nt.'Cesario un a confil'mación form a l de la
leGis lación parlarncnlaria po r el jefe del E stado -coro na o presidente del
Es tado r e publicano-. En el primc r caso se le suele llama r r oyal assclzl
( Inglaterra), salJ.ci¡jll y promulgación ( Bélgica, articulo 69); en el caso del
pre sidenlc d e Eslado republican o s e suele lla m a r siempre promulgado/!
(Francia, lU y I V Re pÚblicas; W eimar y Bonn en Ale m ania). La teoria
cons t itucional mantiene que el jefe del Es t ado no put.-de llegarse a pro-
mulgal' la ley, )'30 que el gobierno a s ume la respons abilidad poJit ica con
su refrendo. La corona brilánica, desde la negativa de la reina Ana a l
Scotch l ili tia BiI! ( 1707), no ha \'ue lto a rec hazar su roya l assell t . Dicha
negativa es h oy impensa b le; la coron a perdería con segu r idad su gabi n ete
p rob ab le m ente. el t rono,
u
3. El pres ide n te de la República puede retrasar la pro mulga ción
- pero siemp re con la aprobación del gobicmo-- h as t a q ue haya It;.J!ido
lugar u n r eferéndum sobre di cha ley, con lo cual se pide el \'ered icto del
u
 272 LA CONSTIT UC iÓN Y SUS CON TROL ES HOR IZONTALES
deCl orado. deten tado r s upremo del podeqEn Weima r, Alemania (artícu-
lo 73, párrafo 1), el Rcicllspriisidwt pod ía com'DCa , él mismo un refe-
rélldum, au nq ue siempre con el refrendo del canciller. En el Eire (Cons-
' il ución de 1937, arl ícu lo 27), la inici:Hh'a del preside nte para COII\'ocar
un referéndum depende de la petición de un determinado número de los
mie mbros del Senado o del Oireach/as (cámara baja). Ninguna de estas
d isJXJsiciones h.a sido jam.1s pueSla en prácl ica.
4. A!...gobierno le puede ser acordado e l de recho de velo suspens ivo
contra la ley aprobada por la asamblea . Es ta posibilidad, bajo el nombre
de _negativa de la sanción rea l_, fue int roducida por prime ra vez en
beneficio de la coro na en una mona rqu ía limitada constitucionalmente
por la Const itución francesa de 1791 (ar tículo 117), y (ue más ta rde fre o
c uen te mente imit ada por regímenes semejantes. Sin embargo, el papel
más importan te que juega el ve to suspens ivo es bajo el preside nc ia lismo
americano, aunque también es s uscept ible de ser unido a l tipo guberna-
!'len tal parlamen tario, "lO! ejelllplo, en Checoslovaquia (Co ns tit ució n de
1920,- ar tícu los 47 y 48). E n la.l.!.!.JJ.Y R.t:públicas (rancesas fue ¡imitado
a la posibil idad q ue tenia cI presiden te de exigir una n ueva dc\iberación
de la ley e n las cámaras (el llamado rcm'oi), sinJ¡ue est uviese prescrito
u ? a. mayoría cua lificada para la nueva adopción de la ley. Este proce.
dI/mento no unc ionó e n la 1I -'~ ~ pilb l ica, pero fue reac tivado en la IV,"
y también ha sido recogido en la Constitución de la V Rep(lblica (ar-
tic ulo 10, párrafo 2).
_ De.ntro del tipo de gobierno basado e n la interdepende ncia por coor.
~,:acI6 el vc ~ o s u spe n ~iv o del presidente sigue teniendo una gran im-
portanc13 práctIca , const lluyéndose en el sistema presidencialista america-
no como poderoso cont rol int erórgano del presiden te frente al Congreso.
.!a TI/e. FederaliSI ( números 69 y 73) conside ró la instituc ió n del ve to
como un ve rdade ro con trol interórgano, como un sllie/d al II/e Exe c ltiw ~
y un s~/lItory cht:ck 011 tlu; legislalive body concebido para pro teger a la
comunIdad contra lIle CftCCIS 01 lactiolls. La constante preocupació n de
los padres de la cons titución rue de presen 'ar a la comun idad de la de-
m oc~ a cia, . que ellos equiparaban a la dem3gogia . Originariamente,.ti veto
preSIdencIal fue tan sólo pensado como un medio parn evitar la ent rada '
en vigo r de leyes .. impropias_, esto cs, técnicamente defectuosas. ~
~z _ quc el control de la constitucionalida,fl de las leyes se hubo trasladado
a los t r ibunales, el vCto tomó un carácte r radicalmente diferente. .La h iSo
toria de su aplicación muestra claramente su t rans formación en u na efi:
caz anna del presidente para imponer su participación en las decisiones
políticas del Congreso, pa r tici pación que DO le había sido otorgada po r
14: Sobre el uso del rellllQ; en la IV Republica. V. UOUIUCE OU\ll RCI;It. Droit
('mISfl/,aimmcl el ¡,wi/II/ iou$ palil iqucs (19SS), pá¡¡. 709.
CONTROI.ES ENTRE PARLAMENTO Y GOB IERNO 273
la constitución mis ma. ApliC3do durante el pe¡·íodo a n terior a la guerra
de Secesió;-de una manera extremadamente moderada , se convirtió pos·
teriormen te e n un legítimo control interórgano del presiden te frente a
aquellas leyes que le parecían política me nte poco inteligen tes, o no desea-
bles. Fank lin D. Rooseve ll y Ha r ry S. T r umao usaron deliberadamen te
el ve to para incrementar el liderazgo presidcnci;1\ y para evitar la ent rada
e n vigor de una ley, siempre y cuando los métodos de persuasión emplea-
dos durante la fase de deliberación no hubiesen sido s uficien tes para pro-
vocar el abandono po r parte del Congreso del proyecto legislativo e n
c uestión. Dado que la mayoría c ualificada, prescri ta por la cons titución
para excluir el veto presidencial, sólo se podrá a lcanza r bajo condic iones
ext rao rd ina rias, e l preside nte se h3 cOn\'ert ido, con s u de recho de ve to,
en un parlner activo e n e l proceso legisla tivo, en lugar de ser un fiel eje-
cutor de la vo luntad del Congreso. Es te inc remento de l poder del presi-
den te puede ser cons iderado como una compe nsación f rente al reciente
forfalecim ienlO do;:! poder del Congreso, a l no otorgar 105 hcchos económi·
cos pedidos por el gobierno. Es to constituye un signo más del equilibrio
casi a ut o má tico que s e produce en t re el pode r del presiden te y e l Congrf -
. so bajo la Consti t ución ame r icana.
"-= 5. Finalmente, el detentado)' deJ [!{)d~r ejec u tivO puede estar equipa-
do con un Y!áo_absoluto contra la legiSlación e mit ida por el parlamento.
Esta téc nica da a l Estado constituciona l un rasgo au to ritario; existió e n
la Carta francesa d o;: 1814 como e l derecho .. a la sanción real" y hasta
fue adop tado en la pos tcrio r consti tución o rleanis ta, quc trans formó la
monarquía legitimista limitada cons titucionalmente e n monarquía parla-
mentaria. En las mo narqufas co ns tit ucionales del continente se ma n tuvo
tenazmente el veto absoluto d e la corona y del gObierno (así, e n la Cons-
ti t ución prus iana de 1850, artic ulo 62), y esto aun cu ando, por razo nes
políticas, no se pensaba mi1s en su ut¡¡¡;¿ación. El ve to absol uto del eje-
c uth'o ha vuelto a resurgir e n el moderno neopresidencialismo, que no
quiere tomar ningún riesgo de ver el liderazgo político del pres idente
menoscabado, pese a que las asambleas es tán nombradas y con troladas
completamente por el gobierno.
Facllltades legislativas del gabicnla
En el conte.'(to de las relaciones entre e l go b ie rno y e l parlame nto en
el proceso legislativo, merece atención una evolución que contribuye a
fo rtalecer al gObierno y a d3rle preponderancia sobrc el parlamento. El
gobierno no part icipa sólo en el pl'Oceso legisla tivo, silla que ejerce fun-
ciones legislat ivas direc ta me nte, bien por propio derecho o e n vi rt ud de
delegación. La delegación de facultades legis la ti vas de la asamb lea en el
gobierno se ha convertido en un:! manifes tación ull iversal de la época
274 - I..A CONSTI TUC i ÓN \ ' SUS CONTROL.ES HORIZONTA I.ES
Icc nológica . La transfo r maciÓn d e l E s tado legisla t ivo e n Estado adminis-
t r a t ivo ha -conducid o a un ca m b io m uy importante d e la d inamica del
pode r. Las intervenciones gu bernamen t ales en la v id a social y económ ica
se han incrementado en un g rad o jamás akam:ado. Co nstantementc pa·
san a la órbita de vigi lancia y regulaci6n e stalal c ampos q ue a nte s
penenecieron a la iniciat iva privada; la esfera de au todeterminació n in·
dividua l ha di sminuido consecuen te m e nte. La red d e las reglamen13ciones
estatales se h a h echo más de nsa y los conta ctos d e l ciudadano con la
adminis traciÓn son m ás f recuentes y complicados. El ci udad ano está m ás
interesado e n CÓmo le tmta la ley cuando le sea apl icada, que en e l
proce so legislativo mism o.
Ln facultad de emitir reglamelltos de ejecuciólI. _ Den tro de la d e le-
gación de facu ltades legis la tivas e n el gobierno. d e ben ser dist inguidos
diversos casos frecuen temente unidos. E n su s ign ificac ión estr icta yo r igi-
na l la delegación legislativa se r efiere a la autoriza cióu que recibe el gu-
bierno dc l parlame nto par a emit ir la s neccsarias disposiciones que per-
mi tan ejecu ta r, aplicar o lleva r a cabo las leyes aprobadas por la asamblea .
E s t a racu ltad es d esignada gene r a lmente como potestad o d e rech o r e-
g lamentario del gobie rno, y s uele ser o torgado expresamen te por ley co-
rrespo nd ie nte, o ri ge - lo que s in embargo re fleja una lcoría cons titucio-
nal r a d icalme n te d iferellle- como u n a fa cul tad que pe rte nece d e forma
in manent e y por pro pio de recho a la fun ción ejecu t iva as ig nada a l go-
b ie r no; esta facu ltad cons is t e e n llevar a la práctica, pOI' vía adminis t ra·
t iva , la d ecisión política fundame nt a l tomada por el pa r la mento. Las
razones d e e s ta práctica , gen eral en todos los tipos de gobie rno, son evi.
dentes: las asam b leas están const it uidas prepondcmntem en le por pollti-
cos profes io nales que no son técnicos y a los q ue por lo ge neral les ra lt a
la experiencia e n la adminis tració n, que cada vez es más complicada. No
est án en situ a c ió n d e manejar todos los de talles técnicos n ecesari os para
la aplicación práct ica d e la ley a la \'ida di aria; a esto h ay que afiad ir I:l
fa lta de t iempo, dato éste que pres io na cons tanteme nte sobre el p a rla·
m ento y que a pe nas le pe r mite llevar n cabo su contribución a la loma d e
las d ecisiones políticils. Por utra par te , hay que te ne r e n c uenta también
q u e el cua d r o de la ley tie n e que ser lo suficientem en te flex ible para que
sea pos ible su adaptació n a las con diciones cambiantes. as í com o a las
ex ige ncias planteada s al gobierno e n épocas d e c r isis y d e n ecsi da .'~
Tenie n do en c u enta todas estas circuns tancias, resulta comple ta men te ló-
gica la necesida d de d elega r la ejecución y realización de las leyes en los
expertos de la bu rocracia guberna m ent al y en los fu n cion ar ios d e carre-
ra, m ás idóneos pa ra esta ta rea q ue u na asam b lea lIlulticl!fala consti t uida
IS. Sobre <:SIO con mis dc tal1e. dd. ¡1I{ro. pál:". 28-1 ). 55.
COI\'TROI.F.5 ENTRE PA R U.\U,S l ·O y G08 1ERNO 27S
por polít icos p roresiona les. Ademas, la potes tad reglamentaria del go b ier.
no 110 ha podido superar completamente en el Estad o cons t itucional, la
enraizad a tradici6n de la facultad legislativa de la cOl'ona ' en e l Es t ado
...¿lbsol uto,
" La situación en Inglaterra es ilus t ra t iva de la situació n en la mayor ía
lit: los países: ,. las funcio nes legis lat iva s SOl! d elegadas por el Parlamen to
en el Killg.ill,Coullcil, esto cs, el gabincte --que hace uso d e d icha d ele·
gac ión por med io de las urders i n c:o zmcil- , en minis t ros y di r ectores de
depar tamen tos, en :\U turidad es locales y corporaciones p ública s, en rules
cO /1/mill ees v has ta en corporaciones a utónomas no es ta taJcs, como aso-
ciaciones pr~f es i o nal es. La termi no logía. aplicada para desig nar a la po-
tc:.tad reglamen taria s uele variar en cada caso y es completmnente acci-
dental. Fl'ancia y Alema n ia present an la m ayo r s istematización lan to en
la a signación d e las competencias como en la d esignación de la facu h ad
pa ra e m it ir regla J1lf.'nl os. En los E s tados Unidos, la SlIp,.cmc COllrt h ab ía
reconocid o, e n una de sus prim é r as sentencias," el d er ec ho d e l Congreso
para d e legar la facullad d e . form ular detalladamente un a ley •. ..Qesde en ~ )
tQl1ces, lo s tribunales insiste n en que la ley debe cont e ner .. principios
fáciles de reconocer _, según los cuales deberán r egirse los r egla men tos )
d e ejecución; el Co ng reso t iene bicn e n c uenta esta exigencia.'·
La ra cultad de legada d e esta m anera para dic tar r eglam entos jurídicos
y disposiciones de ejecución debe de ser estrictamente eje rcida dentro d e
los limi tes y en absoluta conformidad con la ley aut ori1.ad ora. E l con tro l
parlamen tario sobre e l uso que h agan e l gobierno y la admin ist ra ción de
las facu ltades legislati vas que les h an s ido delegada s pud rá scr sólo, nc·
ccsarinrnente, esporndico y, s i ejerci do, tendrá que quedar confinado a
ciertas comprobaciones; fundam e ntalmente es, por lo ta nto, un cont rol
te6rico y p rác t icamente inefi caz. De aquf que se haya convertido en una
ex igencia rund a menta l d e l E stado de derecho somete r la fac ultad legisla.
tiva del gobierno a un contro l jud icia l. Los trib una les at ie nde n a que los o
reglamentos no sob r epils~n los límite:; establecidos por la ley ( l/lIra "ires} I
y que el ciudadano qued e pro tegido frente a la arbitrariedad d e las auto-
ridades ad m inistrativas, te niendo d ebidamen te en cuen ta la nece sada cs·
)
fe r a de discrecionali da d de la admin ist raciÓn para salvaguardar s u capa·
cidad de ada ptación."
16. Cfr, O. HOOD PIIl l.J.II'S. TJze Co"sliIWiollo/ f.o", al Greta D';lo.;" o.lId I/le
COlllllZOIIWl!alll1 (Londres, t952), Ilag. J IJ 'J ss.
17 . 1I'0)'",u" " . SO"OI/I"(/ ' d, 10 Whcal. 1 (1a2S).
1$. Pallall/a Rrfi"¡"1: CQ. " . Ryu", 19J U.S. J88 (1953), a Irav':s ue las c ,~ le s el
N3liona t I nduS lr i~t Reco\'cry ACI. una p icl.a o::n u 1l1 dd New Deal del p residente
Ro~\·cl. rue d cclarndo irn·:'itido.
19. Vid. ;11/' /1., 1':;'. JOS y s,.
276 I.A CONSTITUCIÓN \' SUS CONTROLES HORIZONTALES
Ley de al~ori{cót y . pleiu.Lpo1o!.PJcr_. - Prescind iendo de la e mi-
s iónac os reglamcntos- 'dc ejecución para ¡eyes aprobadas por el parla-
me nto, la legislaciÓn delegada tie ne una s ignificac ió n más amplia y politi-
camente más im portante. Suele ocurrir que e l pa rlamento esté l a n
dividido por dise ns io nes políticas que no s ea capaz de realiza r por s i mis-
mo la función legislati,·;) q ue le está as ignada, delegándola enlonces a
t ravés de una a uto ri udÓn ge neral. _ley d e au torizació n _, en el gobierno.
Esta técnica se d ifere ncia de la delegación para dictar reglame ntos de
ej t.'c ució n porque aq ui se trala de mate rias que generalmente pertenecen
a l campo exclus h'o de la legislación parlamen taria.
E s t ~ legislación to tal de las facul tades legisla tivas supone una inver-
s ión completa de la distribución de las diferen tes actividades estatales e n
diferentes de tentado res del poder, ya que el dete ntado r del ej ecu tivo
ocupa e l lug.·w de l de te ntado r de l legis lativo. El gobiento obtiene así una
prepondera ncia e n el proceso legisla ti vo completamente incom pa ti ble
con la normalidad de la dis tribución del poder en e l Es tado const it ucio-
nal. Los regla me ntos o dec retos emitidos en base a las leyes de au toriza.
ción tie ne n la categoda de leyes parlamen ta rias nonnales y puede n, po r
lo tanto, cnmbiar o s uspende r leyes exis tentes. En Francia, Bélgica y en
o t ros paises la técnica de a utorización general al gobierno para e miti r
decretos con carácter de ley e n el lugar de leyes parlame ntarias regulares
se conOCe bajo la designació n de pleitls pouvoirs, en Aleman ia y en otros
paises como Erllliiclifiglmgsgeselzgeblltlg, ley de a utorización. E sta prác-
tica no s e ha desarrollado ni e n Inglaterra ni en los E stados Unidos, a no
ser e n tiempos de excepción, y esto en parte por su incompatibilidad con
la máxima de Locke delegata potestas IIOI! potest delegad, y e n parte
porque e l mecanismo de la estruc tura bipartidista no requería esta so-
lución de excepción.
El pensamie nto que yace tras esta total delegación de las fac ultades
legislativas en e l gobie rno es, e n p rimera línea, de t.ipo político, aunque
tambié n juegan una serie de reflexiones técnicas. El parlamento como un
todo, o los partidos fornlando la coalición gubctnamental, son incapaces
de ponerse de acue rdo sobre u na decisión política, por ejemplo, sobre la
reforma económica; o bien no están en si tuación de poner en form a de
ley, necesaria para s u ej ecución, la decisión tomada, por ejemplo, una
com pl icada ley sobre los fu nciona rios. Por esta razón , bajo el peso de las
circuns tancias políticas los pa rlamen tos delegan la función legislativa e n
un grul>O más reducido, el gob ierno, del que se espera una acció n más
rápida y eficaz, haciendo al mismo tiempo respo nsable políticame nte al
gobierno de dic ha d l.'Cisió n.
Leyes de autoril.3ción o plei"s pouvoirs varian cons iderablemen te de
objeti vo y contenido. Pueden scr olorgados bien para un fin determinado
por ej emplo, protección de la m oneda, o s in una finalidad eSllCCffica, e l;
CONTROLES ENTR I! I'ARI...I. MI:N TO y t.oHlHRNO 277
e~ t e caso, se equiparan a la com pleta renUncia de l parlamento a su fun-
ción legislativa . Las fac ultades delegadas pueden ser concedidas pa ra pe_
ríodos más o menos largos, generalmente contados e n meses, pero jamás
por un periodo ilimitado. Desde un punto d e vis ta form al, el control par-
lamen ta rio se ma ntiene, ya que el parlame nto exigirá no nnalme nte que e l
gobie rno le someta los dccre tos-Ieyes que, e n su caso, podrá re \'ocar. Pero
apenas se ha hecho jamás uso de es te derecho. El equi.librio entre e l go-
bie rno y el parlamento se vuelve a restablecer a su debido tiempo porque
los pleins pouvoirs han sido otorgados s610 a un gobierno conc re to, justa-
me nte a poyado por una especifica coalic ió n de partidos, no siendo jamás
transmitidos automáticamente a l gabinete sucesor. Los pleirls pollvoirs
termi nan e n el periodo previsto, o con 1:1 caída del gabinete al q ue fue ron
otorgados. Sin embargo, un gabi ne te dotado de estos poderes está seguro
de su s ituación durante e l período que abarque la autorb:ación.
El pals dond e! más se ha aclimatado la p rác tica de la tota l delegación
legislativa es Fran cia!~ Los pleil1s pouvo;rs rueron introducidos durante
la primera gue rra mundial como una medida pa m un gobierno de crisis,
y t ras e l final de [a guerra fueron frec uenteme nt e aplicados, convirtié ndo--
se desde e [ gobierno Doumergue, en el a ño 1934, en un fe nó meno corrien-
te del proceso ¡mlítico. En los años difíciles que pr eced ieron a la segunda
guerra mundial fue ron e l mé todo no r m al de legislación. Desde los a ños
trein ta, la mayor par te de las refo rmas legislat ivas d e la lIT Rep ública
fueron hechas por via de decre tos guberna mcn tales. En ningún caso el
Parla men to uSÓ su derecho nom ina l de rcvocación . En una mi rada re tros-
pec ti va se puede decir q ue Fra ncia habría caído e n d icho pe ríodo e n la
anarquía s in la técnica de los pleills polll'oirs. Pa ra evitar una repetición
de esta costumbre const ituciona l. a unque poHticamen te indis pensable, la
Constitución de 1946 prohibió expresamen te la de legación de la facultad
legislativa (artículo 13 , pá r ra fo 2). Pe ro esto no re mcd ió nada y esta p rac.
tica se abrió nuevo camino. Amplias delegacioncs auto rizaro n al gobier-
no a llevar a cabo reformas imperati vas en el campo de las finanl.3s, de la ~
economía, de la administración pública y has ta de la organ ización judi-
cial , para las que no se encon traba ninguna mayoría que asumiese la
res ponsabilidad en un Parlame nto escind ido políticamente. Además, esta
téc nica rue consagrada por el COl/seil d ' Elat. ~ ' De cualqu ier modo, en
2.0. ~ li~ratun es muy ""'ensiI. Un c"-cc!cnle resumen (con biollr.llia sobre las
p~b l lCacones lra ncesas) se ern;ucnlrn en D lJv l !Jl:r.t~ . op. cil . ~ n ta nota 14 de este ca-
pit ulo...págs ..'"2-443 para la 111 República. y PlI~ . 529 y s.~ pa ra la IV. Entre las
e~pos lCIOn es mglesas pu ed~n ser ci tadas, M, A, S m:a IAMT, .Go.-ernmcnt by Oeeree.
(Londres. 1950) y Sm~F.Y B. J ~\ . , . o.:telil at cd Lcgisla lioll and Jud icia l Itcvicw. en
Columbia Law Rcview. XXX VI (1936) , pá¡. 87 t y s s. '
21. Avis t1.e5 CQ'l.seils d'Ela! d e 6 de febrero de 1953 (pub licado ta mb ién Cn la
R e l ' u~ du dTDlI I /Ub / r~, L X. l~ ( t953), p~a . 17 t y h,). Par;a conso.'guir la cuadratura
del clTcuk. e ntre las dl S po SlC lOn ~5 con ~ t ltuciom l t"s cun t ra 1.. dck1f3ción de funciones
278 LI. CONSTITUCIÓN y SUS CONTROlF.5 H OltlZOSTALES
comparación con la costumbre de la 11 1 Re püblica , la técnica de los pleif/s
pollvuirs fue relativamente sistematizada y some lida a ciertos controles
inte rórganos: e l gobierno necesitaba para el dec reto indh'id ual un infor-
m e ( avis ) del COtlseil d'l1to.t, el muy r es petado T r ibuna l Supremo Admi ·
nislrativo comple tamente inde pendiente del gobierno, o en cierlos casos
la aprobac ión de la comis ió n de fin anzas de la Asamble3 Nacio nal.
L.... Cons titución de 1958 dedujo la consecuencia lógica de la experie n -
cia de la IV Repúbl ica. es to CS , que. en Francia, ningún gobie rno podría
funciOll;:u- :,in leyes d e a ulo r i1.ación. y es tabkció forma lmente la práctica.
has ta en tonces cxtracons tilucional . de los pleills polH'oi rs en un dis posi·
ti vo cons titucio nul (urt iculo 38). Los dec re tos guber namenta les dictados
cn base a dichos podc!"cs quedarán, s in embargo, suspendidos cua ndo no
se e xija su confi r mación por e l Parlamento antes de finaf il:ar e l pe r iodo
que abarca la ley de au toriZac ión. Esta regulación, no objetablc desde el
punto de visla pa rlamentario, debe ser comprendida y juzgada e n conc·
xión con o t ra dis pos ición inco rpo rada .al documento cons tituc ional por el
gobie r no de de Gaulle en su nfán de limitar el poder del Parlamento: el
Parla m ento no detenta m ás la com petencia legi s lativa absol uta, como
sue le scr cos tumbre e n casi todos los cuerpos legi s lativos del Estado
constituc ional, sino que el importante a rt ículo 34 contie ne un cat:1logo
pn.-ciso de wdas las materias, y también las ún icas, q ue necesi ta n una
ley pa rlamc ntaria. Con esto, se incorporó en la constitución la teoda d,;-
la . des legalización_, adm itida p o r el COlI seil d'cta!. Todas las o tras ma·
te rias no cubie rtas por e se catálogo general escapan a la fa c ultad legisla.
ti va d e l Parla me nto y caen, excl us ivamente, bajo la potestad reglamen ta.
ria del gObie rno (articulo 37, p:1rrafo 1). Asi, pues, aquí yace no sólo la
ins tituciona li7.ación oficial de las leyes de autorizaciÓn, a la que no ha y
nada que uponer, segun sea la s ituació n de hecho, sino que además de·
es to se ha producido una ex te nsión de la potes tad rcglamen taria origina·
ria , no d e legada, de l gobie rno en un grado q ue hasta ahora no se ha b í::l
dado e n ningún Estado cons titucional moderno, y que corres ponde más
bien a la situación jurídica baj o la Carta de 1814. A la debilitació n de la
Asa mblea corres ponde el fo rta lec imiento del gobierno.
Las leyes de autorizac ión fueron ta mbién un fe nó meno familiar en los
p rimeros años d e c risis de la República de We imar. Como implicaban
una des viac ió n d e la vía constit ucionalment e prescrita para la legis lació n ,
dichas leyes neces itaban ser aprobadas por las mayorías c ualificadas pre-
IClli slatil'IlS y ta prác t ica de los pld " $ ¡>ou\!oirs. que S<l h~b¡3 con\'ertido en un a ncce·
sidad I>olft ica, el T ribuna! recurrió a. la ingeniosa. :;.alida de la llamada d ¿ltgalisal i ol1 :
e l ¡'arlame lllo SObcl"(lIlO poscía t ~ 1ibert~d a bsotuta para de term inar qué mat erias
lenlan que ser rClluladas pOr ley parl3mentaria y cuáles podían scrlo por d<.'C retos
lIubo;:rna mell.atC!. En el árubi.u de esta última ca tegoría, el ¡:obiel"llo es.:i !l.\Iuri~ado
entonces a le¡:islar pOr medio de dcerd Os.
~ CONTROLES ENTRE PARLAMENTO Y C081ERNO 279
vis tas para lai e nmiendas cons tituciona les. Más tarde, el gobierno del
Reich prefiriÓ los decretos de excepción del artíc ulo 48, más cómodos y
menos s usceptibles de control. U
En este con tex to es in teresante sCllalar una novedad de la Consti tu.
ciÓn italiana de 1947 (artículo 82, párrafo 3); según e lla, las leyes también
pueden ser elaboradas y aprobadaS po r las comis iones pa rla me ntarias
especiales, en las que los partidos es t:1 n representados en proporción a
su tuerza. La delegación, frecuenteme nte practicada, de la funci ón legis-
lativa en estos parlamentos en miniatura, ha conducido a resultados
altamente satis fa ctorios s in perturbar e l equilibrio normal d e los contro-
les interórganos. u An tes de la aprobación definitiva de la ley por medio
de la comisió n, podrán solicitar el envfo de la ley a l Parlame nto bien al
gobierno, bien la décima par te de los mie mbros de l Parlame nto, o la quin.
ta parte de los miembros de la co m is ión, Este pl'ocedimic.nto es una
interesante combinación de controles intcrórganos c intraórga nos incor-
porados al proceso legislativo.
Para resumir dpidame nle la influe ncia que juega la práctica de la
legislación delegada en la dinámica de los mutuos controles inlerórga. )
nos : al recibir e l go bierno --con a probación del parlamento- la facu Uad
legislativa, que ejercerá por medio de reglamentos jurfdicos o decretos,
usurpa durante un cierto tiempo los dominios reservados constitucional.
ment e al detent ador de l poder legis lativo. El parlamento, por su parte,
se priva a si mismo con es ta renuncia de su participació n legítima en la
formación y ejecución de la decis ión política . Su único control intcrór.
ga no sobre el gobierno se reduce a l derecho nominal de re vocar un
decreto gubernamental. La dis minución d el pote ncial de poder por parte
de la asamblea s ignifica una ganancia para el gobierno, pero el papel de
líder del ejecut ivo será comprado a costa del principio de la dis tri.
bución del poder.
Úl_ disolu ción d el ¡xlTl amerlto
la disoluciÓn del pa r lament o,~ ' b ien de ambas cámaras simultánea.
mente o solamente de la baja, es un d ispositivo que se da sólo en el tipo
de gobierno parlamentario. Po r razo nes es t ruc t urales es incompatible,
22 . V id. i"lr<1 , pág. 288 Y ss.
23. Cfr. el interesanlC ¡nron,." <le I' M.\'-:o;I.I L5 GoGUt:L, .rrocedurc italienne d e vote
d es tols p;¡r les eommissio lls o, en Revue (ra/l(aise de sc!unce poliliq" c. IV (1954 ).
páll. 843 Y <s.
24 , 1-.. d iso t"ción parlamen. ari " es uno d e los !em:,s má s !rnbaj;¡dos d el derec ho
conStitucional com p;¡rado. Cl r ., pOf" ejemplo, la nuc\'a mnnograF¡;¡ de FIlIlERICO
M GIIRHOFl', La diS$o/wio" des lu semblles l¿g,·s/lJli"tS 11<1'13 les colIslilWious modemes
( Roma, t953).
280 LA CONS TI TUCI ÓN \' SUS CONTROLES 1-IORIZO:-lTA IoES
ta nj o con el gobierno de asamblea ---excepción hecha de la autodisolu·
ción, a la que sin embargo no se I!cga nunC3- como con e l tipo presiden·
cialista. Asi como en e l arsenal de los cont roles i ntcrórganos el voto de
no confianza es el a r ma princi pal del parlamento contra el gabinete, el
derecho del gobie rn o a disolver el parlamento y convocar n uevas cleecio-
nes es la contra acción equilibrado ra del gobierno frente a la asamblea.
Den tro del marco del auténtico parlamenta rismo. ambos medios están,
por lo menos desde la segunda mitad del siglo XIX, ta n unidos como ani-
llo al dedo. En torno a estas dos instituciones gira el proceso del poder
polÍl ico. Desde la implantación de la democ racia de masas, la consecuen·
cia lógica del vo to de no confianza es la disolución del parlamen\.O con el
fin de obtener el veredic to de] de tentador supremo del poder, e l electora·
d o, que actua rá de árbi t ro e n tre el gabine te y la mayoría parlamentaria,
que le es hostil. Aparte de resolver un agudo confli cto ent re los detenta·
d ores del poder, ejecut ivo y legis lativo, el gob iern o podrá también
d isolver e l parlamen to al suponer que la ac tual co m posición parlamenta·
ria de los panidos no corresponde más a la verdadera voluntad del pue·
blo . Ot ros dos ca sos d e disol ución parlamentaria previstos por algu nas
con s ti tuciones: ante confli ctos ent re ambas cáma ras del parlamento y con
la fi nalidad de rat ifica r en miend3s constitucio na les, no pertenecen a las ca·
tegorías aqu í t ra tadas de controles interórganos a disposición de l gobierno.
Allí donde la d isolución parlamentaria es una instit ución viva yefecti.
va, el vo to de no confianza conduce, invariablemen te, a la disolución par·
lam en tar ia. P ~ ro e sta ú ltima r:ario es rarame n tc_aQ.licada en los países
pa rlam en tarios. Po r lo general, sude bastar la amcna7.3 explícita o implí·
cita para evitar la caída del gobierno. La institución de la diso lución pa r·
lam entaria consti tuye, por lo lanto, el n úcleo de la dinámica del poder en
el Estado parlamentario. Su mera existencia [ortalece al gabinete, su a u·
sencia lo deb ilita. Esta conclusión qued a p lenamente probada con u na
comparación d e la diferente evolución de las instituciones parlamentarias
en Francia y en I ngla terra. En In later ra, la ame naza siempre presente de
d isolución, con sus inevitables ri e~gos e éctorales, condujo a q ue el parti-
do m ayori ta rio cer rase est rechamente sus fi las de t rás del gobierno, asegu'
rando al gabinete su domi nio sobre la Cámara de los Comunes. En r:2l}'
'1l2., ROS qJ ra parte, e l arma gubernamental del derecho de diso luci6 n, se
Ip ~oflad. Asi, pues, la mera existencia del derec ho de disol ución para·
lila el efecto del voto d e censura y otras m edidas para d erribar a l
gab inete.
La disolución , como medio para invocar el arbi t rio del electo rado en
los conflictos entre e l gobie rno y mayor!a parlamentaria, se ha d esarro-
llad o Ien tame ntt:. Se _recordará- q ue, históricamente, la d isolución parla·
mel!!-a ria sirvió a la corona inglesa para desemba razarse d e u na recalci·
tra n te Cámara d e los Co munes. Más tarde, e n el siglo XVIII , fue us ada por
CONTR OLES ENTRE I'ARI.AAtENTO ~ . GOBIERNO 28 [
la corona y por. la I!!l!yor parte de 19s_gabinetcs como una téc nica para
aSl'gu rarse una mayoría favorable en las nuevas eJecciones, sin reparar
en los medios util izados, frecuentemente poco honestos. En el [Jeríodo
que va d. es de la prim ~ra
r ·-
a la segunda reforma en I ngla terra, u na derrota
del gobIe r no en la Camara de los Comunes -a diferencia de otros Es-
tados parlamentarios, la cámara alta b ritánica no tuvo j a más el derecho
de destituir a l gobierno- no entrailaba siem pre, en absoluto, u na di-
solución. l¿",derrota del gobicn}o conduela, bien a que el primer ministro
afec tad? ~or el voto de no confianza reorganizase su mayor ía con la a yu.
da de dlstde n tes d el partido de oposición, o a que el lider de la oposición
a sumiese inmediatamen te la responsab ilidad gubernamental sin disolu.
ción del Parla mento y sin confimmción por ·nuevas elecciones. Sólo con
la ~cmo.ratizó n tOlal del derecho e lectoral se desarrolló una configu.
ración tnparti ta.d el poder, enJ a cual el electorado decide e n las eleccio-
nes generales cuá l de los dos pa rt idos políticos y c uál de los dos líd eres
deberá gobernar. La prác tica británica d e la disolución parlamentaria
fue seguida por la mayor parte de los Estados parlamentarios e n la mi.
tad d e l sig!o XI x.¡
E l que la disolución parlamentaria conduzca a un auté ntico veredicto
del electorado, de pende e n gran parte de la existen te est ructura de par.
tidos - bipartidismo _o _pluripart idismo-- y de la realización técnica de
las elecciones generales. El ~§ul t ado de la votación reneja de la forma
más clara la voluntad d el electorado en u n sistema bipart idis ta o en u na
conformaciÓn de par tidos semejan tes. En un sistc llla m u [t ipart idista el
resultado es dudoso; sólo ra ramente se aproximará la d isolución a un
vc!:dadero ref~ n dum, en el que la elecci§ n general se centra en concre-
tas y tangibles .cuest iones que d ividen sin equÍvocos a 'Ios p a rt idoS' (ci lla·
mado mandale of lile people en Ingla terra). Esto es evidente que sólo
puede p roducirse en u n sis\ema b ipartidista. E n un sistema pluripartidis.
ta el resultado de la disolució n parlamen taria pennite raramente una
intcrpret.1ción clara y definitiva de la voluntad del eleClorad o. ,
Por otra parte, sólo una técnica electora l mayorita ria apor ta, general.
mente , una decisión d el e lectorado expresada de form a terminante, mien.
tras q ue un sistema electoral proporcional, a l favorecer la proliferación
d~ I~uchos partidos, t iende a oscurecer e l resultado. A esto ha y que
¡mad lr que en la representación proporciomll, la disolució n es me nos ca.
paz de p roducir una verdadera decisión del electorado, ya que los c ua.
dros de los partidos tienden a congelarse s iendo m enos accesibles a un
cambio emocional -~u na avalancha _ d e gra n mayoría de votos-, En
cambio, ba jo e l s is tema elec toral mayoritario, hasta oscilaciones relativa.
men te suaves del ambiente electoral pueden p roducir un cambio de la
llJayo lÍa parlamen taria.
Se suele incorporar a la institución de disoluciÓn parlamentaria detcr-
282 LA COSSTlTUCIÓN " SUS CONT ROLES H ORI ZON TA lLS
minadas medida s de seguridad para e vi tar el peligro de que e l gObierno
abuse de l derecho de d isol ució n , su control in terórgano más poderoso.
y juegu e, constantement e, e n si tuación de preponderancia S~ fC el parla-
men to. E n tre es tas m edi das se pued en cita r las siguic n lcsJ-J Ln ma yo r
parte d c las democracias cons tituciona les prescribe n e n sus <:o ns tit u cio-
nes que las n uevas e lecciones Icndn'ln lugar dentro de un t iem po deter-
min3do I ras la disolución p arlamen taria, y que e l n uevo pa rla me nto se
re u n irá por p ri m era vez tras un periodo también fijad o. 2,- Pa id disol ve r
la cámara baja es necesa r ia la a p roba ción de la cámara a lt a (asi, Francia ,
111 Re pública . l ey Con~ l itlcu na l d e 25 de re bre r o de 1875, artículo 5);
es te con tro l inte ró r ga no t iende a ligar las manos d e l gobie rno clpndo
la cám a r a al ta esté simultáneamente some tida a lo disolución .lJ.- La
consti tución prescribe q u e la disolución 110 podrá ser lleva da a cabo _po r
el mis mo motivo _ (Cons t itució n de \Veima r, articulo 25); e sta d is posición
fu e v iolada abie r ta m e n te por dos su ce siva s diso luciones del R cic hs tag
(j u lio y n ovie m b re d e 193Z ) bajo el gab ine te _pres iden cia l. d e vo n Pape n.
Ambas disolu ciones tu vie ro n como consecuencia qu e, la m ino d a g ube rna.
men t al '-ya s in espc ra nZ¡I, se redujese toda\' ía molso 4.' La disolución está
nbso lu tame nte proh ibida d ent ro de u n período d e te r minado, t ras las
elecciones generales, p rescrito consti tucionalmente. Segun la Constitu·
ción f ra n cesa d e 1946 (art íc u lo 51), la d isolución e s po s ible sólo t ra s el
t ra nscu rso de dicc iocho mescs d esd e la últ ima elección , con la rest r icció n
adiciona l de que tr as CS h ! período la d isolu ción sólo será posible cuando
dos cl"Ís is ministeria les hayan s ido prov0C3das por vo tos de censura. E st a
dispos ición, con la mera excepción ya m encionad a de 1955, ha s ido le tra
m u e rt a , y esto, sobre todo, porque la m ayor parte de los gabinetes fran·
ccses caye ro n por escis ión inte rna de la coalición de partidos q ue apoya·
ba a l go biern o y no en virtud d e u n a d esaprobación fur lH OI I po r pa r te d e
la Asa mblca Nacion al. En la GO.I.ls t itución d e 1958, c l pcriodo d e prohi-
bición para la d iso lución p a rlame ntSlria fue reducido de d iecioch o meses
a un ailO (art iculo IZ, p&rr afo 4 ). S.· Sólo excepcio nalmen t e se lim it a rá,
por medio de u n control intraórgano ejercido por el jefe de l E s tad o, e l
a r bi trio d el prilller m inis tr o p a r a d ecidir la diso lu ción. Como regla ge ne·
ra l, el p resi d ente d e l E s tado e s tá obligado consti tuc io nalme nte a conce.
d er al gabi ne te la disolució n que éste pide. Según la Cons t itución del Ei r e
d e 1937 ( a rt iculo 13 , párra fo Z), el preside nte pue d e , sin embar¡;o, negar
la d isolución _co n absoluta d ise recion a lidad _. Es to s iSnifiea quc no es tá
ligad o a la p rop ues t a d e ltao is eacll (primer minis t ro), s in cu yo refrend o
p uede ac tu;:II· «c ua ndo el p r im e r min ist ro no disponga ya d e la mayoría
c n cl DlIíl Eirc{l/!/I (cám a l·a b:lja)_. T odos es tos di s posit ivos debe n ser
cons id e r ados co mo una comb inació n e nt re cont r oles intcró l'gano y con·
troles in t ra órgano, que tie nde n a debi litar el arma gu bernamc ntal d e la
d isolución, El cont ro l ill traó r gano opera en t rc el pres ide n te d el Est ado y
COSTROI.F..5 f.N TII.E PARLAMENTO \. CODIr;R ~o 283
su jefe de gobierno, cl control intcrórgano en tre el preside n te exclusiva.
me ntc y.eI Pa r l a~l e nl. o.Í6; Fina lme.nte, la Cons!itució n de de Ga ulle de
1958 ha IntrodUCIdo un it--'n uc va \'ana nt e de la técnica d e d isolución: la
decis ió n de disoluc ión es tá som e t ida a bsolutamente al pode r diserccional
del pres idente, que ta n s610 tendrá que consu ltar al primer mi n is t ro y a
los pres identes d e ambtls cám a ras (artículo 12, párrafo 1), e s tando, p ucs,
libe ra d o d el requisito de refrcndo por parte del primero (articulo 19). L'I
d isolución puede, por lo ta n to, ser utilizada por e l president e, com o fue
el ca so al final d e la República d e Weimar, para d esemba r azarSe de un
gobierno que c ue nta toda vía con la confianza de la Asamblea Nacional
t¿ua n do sea de la opinión de quc nueva s eleccio nes le dará n una cons tela:
ción d e part id os m :\s có m od~ 1. No está en absolu to p resc r ito cons t itucio.
nal m e nte que el p resident e tenga que rccurr ir a la disolució n y a nue vas
elecciones cuan do un primer mi n istro, afec tado por un \'oto de ce nsura ,
p resen te s u d imi sión (art ícul o 50, párrafo 1). Con to do, en el su puesto de
que bajo la V Re p llblica sea n r es pet adas las reglas de juego de la diná.
m ica pa rlame ntaria, e l p re s id e n te tc n drio q ue d ecid il"se p r ecis amc n te en )
este caso por la di solu ción .
... Po r ot ra parte, favorece al gobierno la comp le ta libert ad d el prime r
m ill istro para elegi r el m omen to de di solución que le parezca más a p roo
p iado. De h ech o, d u r a m e los últimos ci ncuenta afios sólo muy pocas Cá.
maras d e los Comu nes británicas han ,' ivido 105 cin co alio s de la JcSisla.
t u ra prc\'is tos legalmen te, aun cu a ndo el sabinete g07.aba d e una absolu ta
y segura m ayoria. E l prime r m in istro decide libremente e l momento de
disol u c ió n, que, segun él, p rescn ta las m ejor es cJllJll CCS pal"a mantener su
mayoría en la s s u bs igu icn tes eleccioncs y has ta puede, legít imame nte.
i nte ntar girar la r ued a de la fo rt u na politlra a su favo r al emi ti r u na se.
r ie de m ed ida s legislativas qu c , a la vista de la inminente d isolución
atraig.a n a l electorado hacia él. Medidas fi scales y e leva cion es dc s al l ·io . ~
son p refer id.as es pecia lme n te, y h.a corrid o la \ · o~ q ue l.a recie nte baja d el
precio d e l café e n un país, an t es d e la d isoluc ió n y d e la co nvocación d e
lluevas e k"Cciones, no ha sido completamente accidental.
Desde el pu nto de vis ta d e la tl'Oría cons tituc io n a l, e l d e recho de di.
solución es en el par lame ntaris mo la pieza cla,'e de la conFormación d em o.
crática del poder : expone d e forma inequ í\'oca a pro b lemas y. a hombres
f re n te al elect orado, d etent ad o r su premo d e l pode r ; re5ue h·e conflictos
ent re el gobie rno y la ma yor/a pa rlame n taria; con duce a solucionar, lo
que de otra manera no tendrfa solució n: el bloqueo e n t rc los d e tentado-
res d el poder ejec uti vo y legis lativo . Algun.as cons tituciones otorgan a l
pueb lo el d e recho de pcdil· la d isolución del p:II·lame nto por iniciativa
y referé nd um, basándose cn el hccho d c que la com ¡ ) o~ i ciú lI pa rlamenta.
ri a a c tual no co rre s po nde más a la volun tad del clectOI·"do; esta pet ición
puede ser rc a l i 7 ~ '1da aun cont ra la resistencia de l gobicrno y de la ma yo.
". I..A CONSTl TUCION , . SU S CONTROLES l-IOR IZONTA!-ES
r ía gube rn a mental en la asamblea . Una disolució n parlamen taria d e este
t ipo rue inten tad a sin éx ito en Pros ia e n 1932. En el ca so d e d isolución
por iniciat iva pop ula r . la "d isolución se t ran sfo rma de u ri conlro l in terór-
gano entre go bie rno y parla me n to. en o tro ¡ipo d e co ntrol inlc rórgano
opera ndo a hora e ntre e l elecl orado por una parte )' e l gobie rno y parla-
me nlo por ot ra.
El go1Jie m o de crisis
El p:mo rama aq uf pre sentado sob re los con t roles intero rgano de l go-
bie rno fre nte a la a s amblea no sería realista si no incluyese tambié n
a qu ena im por tan te fa se d el proceso de l pode r , q ue gene ra lme n te se cono-
ce como go bierno de _excepció n », o de _crisis», o de _emergencla _, o de
«necesidad _. Aq ue lla o pt imis ta suposición del cons titucionali smo clásico
segun la cual la cons t itución regía en to das las ci rcuns tancias como la ley
suprema d el país, cons ti tuyend o el marco inalte rable d el liderazgo de l
p roceso político, no ha s ido confirmada por la realidad. Durant e el si·
glo XIX, no inju sta me n tL' cons ide rad o como e l s iglo del prog reso, e l Es tado
cons tituciona l se ha bía acerc .. d o cons id erable mcnte a l ideal d e la no rma-
lidad d e un o rd e n bajo los principios d e l Es tado de d e recho. Pero tfas
es to vino e l siglo xx d e masa s revueltas, d e irracionalidad y violencia que
supe ró todo lo imaginable por medio de las nuevas técn icas d e odoc. tri·
na r y e moc ionar n las masas. Dcsde hace más d e una ge nerac ión , por lo
me nos desde que estalló la p rime ra guer r a mundial , el mundo vive e n
cons ta nte revol ución , e n la q ue se sucede n g raves crisis in terrumpidas
po r cortos pe ríodos d e normalidad. La l rans mutació n d e todos los valores
a través d e la ac tual revoklción mu nd ia l sob repasa e n amplitud , obje ti vo
y p rofundidad a las g randes revoluciones d e l pasado. La tecnologra ha re-
vo lucionado toda la estructu ra social, económ ica, polít ica y moral, ta nto
d el ind ivid uo como de la lo ta lid ad; ningu na sociedad es tatal, bien e n el
Es te o e n el Oes te, bien en Eu ropa, As ia o el Nuevo Mundo, pue d e e sca·
parse a e lla. Por e llo, e n la mayo r parle de l mu ndo. e l gobierno d e cris is
se ha co nve rtido m <'is e n la regla que en la excepció n, siendo tambié n una
ma nifestación per ma nen te de l Es tado democrát ico co ns titucional. Y hay
que pe nsar q ue e n la e ra de la lucha en t re el totalita rismo y los valores d e
una soc iedad libre no d esaparece rá, con toda p rob abilidad , en un fut uro
p róx imo. Muc has d e las t ransfo rmaciones recientes d e los q ue has ta hoy
era n Estados cons titucionales e n regíme nes aulocd. t icos o a u to rita r ios han
sid o ca usada s por e l im p<ic to d e u na real o s upues ta si tuació n d e c risis.
En o na situación de cr i ~ i s o d e necesidad la tare a nat u ra l d e l gobier no
es tomar fue rtemen te las r ie ndas d e l pode r en s us manos. Como el proce·
d imie n to no rma l d e la acci ó n pa rlame ntaria, condicionado ade más po r
los partidos, parece, y f recue ntemente lo es, Icnto, pesado y polít icamen te
CON.'I'KO l ES ENTRIl I'AK U MENT9 \' GO RJ E KNO 285
ine ficaz en una época d e c ris is, el de ber y el d e recho d e l liderazgo políti-
co pasa a l grupo guberna me n tal relativame nt e peque ño, ho mogéneo y
compacto. Videant consl/les tiC detrimelllwII capiat res publica.
~ 9~ asumi r el go bie rno e l lidera zgo e n un es tado dc -ex¡;cp-
ci6 n, se suele designar f recue n te, aunque no ace rtadame n te, como _d icta·
d ura co nstitucional _. u ~n el marco d e la s is te ma tización d el p roceso del
poder, fundamen to d e nuest ra expos ición , el gobierno d e c ris is significa
la su stitución temporal de la técnica que dis t ribuye e l poder ent re va r ios
d etentadores do tados d e mutuos cont ro les por la concentración conscien·
le d el poder en la s manos d el d e te nta d o r gu bername ntal, a sí como la
suspens ió n de Jos no rma les cont.roles interorganos d e la asam blea fre nte
al ejecUl ivo durante la duración d el período de excepció n.
Es im posible encontrar criter ios ju ríd icos pa ra c aptar la s circuns tan·
cias que consti tuyen u na s ilUació n d e c ris is o de excepción y que jus ti·
fican, y hasta hacen inevitable, la instalación de un gobie rno d e crisis.
Cualquier defin ició n jurídica se opone a l obje tivo esencial d el gobierno
d e c risis, esto es, p roporciona,· al gobie rn o la libe rtad d e movimiento que
le per mi tan acabar con la crisi s. La refe re ncia c a suístic a d e In Const itu·
ción americana (a rt íc ulo 1, sec ció n 9, c láus ula 2) a la rebelión y a la inva·
s ión , an te las que puede ser s u spendido e l writ 01 habeas corpus, prueba
sola men te e l en foque co mple ta me nte supe rfi cia l que tu,·o la teoria cons·
titucional del s iglo XV III sobre es te proble ma . El cs..tado d e excepción
puede ser parcia l y afec ta r a una pa r te de la c~m un i da como.-por cjo;: m·
plo, en u na catás trofe na t u ra l, o to ta l afec tando ento nce s a l bicnestar de
todos. El estado de e xcepci6 n puede ma n ifesta rse, pe ro no es necesario,
en una perturbación de hecho d e.l o rden pllbl ico. J_, s imple perspec tiva de
d esórdenes parcia le s pued e suponer ya un estado d e e xcepció n. Las s itua.
ciones de crisis son causadas por las más dive rsa s razo nes. Prescindie ndo
d e la s ca tástrofes ocas io nada s por los ho mb res, que en la e ra a tó mica po-
drían tomar carac teres inil[lagina bles, las principales fu erzas causan tes de
s ituaciones de c ris is e n nu es t~ época son d islocaciones socia les y econÓ·
micas e n e l orden _normal de las cosas -_d e p res io nes »_, parális u; polili.
ca_de la_,'ic!a const i!ucional y, sobre todo, la ame naza d e gue rras civiles o
gue rras exte rio res y la gue rra mis ma. ~ ! L1Qct o s es tos c asos se s uele po-
ncr en juego la exis te ncia de li!.iociedad es tatal.
C~era qlw sea. . ~u.casJ s. ilua ciQ Il c.s dc..crisis_colocan al-Esta·
d o ~<m!ocEi t i59 ~ m s tiu c i o nal fr ~ n te a l m á s difícil d e los p robJe..!nas:
25. Pura un valioso resu me n tic la InSlilución d el ¡¡:obicrno tic crisis en los Esta·
d os U nidos, Francia , Gran Brelaña y Alc'na nia. d r. C U N"IOS T. Ross llEJI.. üms!il urio-
"al Viclil lOrsJoip ( PrinCCIOn, N. J., 1948). Un" pro fu nda invcstigació n alem an a sobre el
t ema es: HANS RUJ..IUl ICH , K AItL ~ 1I 1 "G, GUSTltl;lI h a-S" l C ~ f: . Il EUltrT STIIEI!1lL. y
G U Nnl~1IWE\'SS. DilSS S¡il r 51/0r~c¡t in Re/,it", F ra " r~k i c", Grossbri la' mie" , ltalieu,
N iedcrlandeu, ScllII"Út UlIII Vercjl!igttll Slaal"" VUI! Amerikil (Colonia, 1955).
28. LA CONST IT UC iÓN'" SUS CONTROLF.s H ORI7.oNTAI..ES
¿Será posible e nfren tarse contra sus peligros por medios constituciona-
les. c reados para la situació n pa](lica normal? Y s i la res puesta es nega·
tiva: ¿Cómo se pod rá esta b lecer un gobierno de cris is y cómo s e le dej3rá
funcionar d e m ane ra que posca suficiente libe rtad para s uperar la sit u a-
ción en cuestió n, pero no demasiada con el fin de no caer e n u n autorita·
rismo si n limi te? El ma yor peligro inherente a cualqu ier gobierno de
c risi s es que hombres -egofs tas pued ell pervertir lo pa ra s us fines. ¿O ué
restricciones de berán impone rse a la actuación del gob ie rno de cris is para
evitar un a bus o? ~ eviden te, ¡¡rimo. ' ade, que los tdbuna1cs no son o pro-
piados para decidir s i exi s te u n estado de excepción y, s i es necesa rio, es-
tablecer un gobier no d e c risis, aun c uando en algunos Es tados estén cn-
cargados de c"it"'r los excesos e n la ac tuac ió n de estc ti po de go bie rno.
G decisión sobre s i ex is te una situació n de excepción debe ser s iemp re
dejada a las ins ta ncias po lít icas por ser una c ues tión política. En nuest ro
tiempo. ninguna const it ució n bien cons t r uida puede pcrmiti.rsc igno rar la
posibilidad y las exigencias d e ulla situación de crisis, y o mitir la recon-
ciliación, en todo lo que ~en pos ible, de esta sÍluación con los principios
de u n orden social librc con una est ructu ra de E s tado de derecho. ,
Tres soluciones fundamen talme n te dire rc ntes para enfrenta rse con la
si tuación de c risis, revelan claramen te la divergencia en los ó rde nes polí.
ticos contemporáneos: 1) En ausencia d e una au torización constitucional
exp resa, e l gobierno as ume los pode res de exccpción cxt racons ti tuciona-
les y, eve ntualme nte, buscará posteriorme nte una confirma ción parla-
menta.ria. ii Djs pos iciones constitucionales o preceptos legales, c reados
con an terioridad al estado de excepción, oto rgan a l gObierno ple nos
pOderes extraordinarios, y 3) El go bierno de crisis sc bas a cn plenos po-
deres delegados. ad Izoc por el parlalJleoto e n el gobierno.
La teorla d e la mona rquia co nst itucional, que s igu ió el precede nte es·
tablecido por la Carta francesa de 18 14 , supuso que los plenos pode res
ge nerales para una s ituació n de cxeel>ción estaban im pHcitos e n la función
de gobierno. Es ta doc t r ina. bajo la des ignación No/recia (derecho, es ta·
do de necesidad), fue ta m bién a ceptada gc ne ra lme nte en Alemania hasta
e l año 1918.'· Uis marc k rec urrió a esta solución en e l famoso conflicto
constituciona l e nt re la corona y el gobierno con la dic ta prus ia na ( 1862·
66), du ra nte e l c ual la Co ns ti t uc ió n fue prác t.icamente s us pendida. T ras
la. vic toriosa guerra co ntra Aus t ria, la nueva asamblea p arlame ntaria le
o to rgó la indc mnidad. Huellas de l NOIrecllt ha n aparecido tempora lm e nte
en Fra ncia a l p¡-jncipio de la prime ra gue rra mundiaL"' Actual me nt e. e l
Notree/II es recha7..ado a b solutamente porel cons tit uc ionalismo occide ntal .
26. Pa rn el malerial d e documenración. I'id. GOORC ~ I Z : \ ' EK r Gz:KIHIlIJ A ~sc u C I F.
Lehrblfch des DClflselte .. Staalsr«/l/ (7.' ed., Munich. 1919). P~l . 6;6 y ss.
27. Cfr_ JIN.I·Z I_B.\ lll u t u _"Y y PAUL Dnz. TraiU d e uro;/ colIstim/ i",,,,eI ( París.
19!3l. pjll_ w . '·' I">SK"l<m
COS! ICUI. ' Ol> t:l\1 RE "AII.UMt :-;10 y GOBI ERXO 287
All í donde I'¡gen kyes o normas const itucio na les a las que ti¡:ne q ueso.
mCI('I-se cl gob iemo en e l ej (' rcicio de los plenos podcres de excepción, ha y
q ue hacer una diter .. nc ia e ntn' la z-egulaeión segun la c ual el gobierno po_
drá usar d iscrt>onalC~· dichos pod eres.. sin prt'1iia .;¡u to ri7.a C"Íón de l
I>a rlamcnto, y aquella o tra segli n la c ua l la a samblea legislativa tendrá
pri nwro que con:.tata r el es tado de excepción, au tori1.ando entonces al go.
bierno a ;1(-IUa l- seglln las disposicio nes exblenles sobre la s ituación de
~ ' xl 'e p ción _ Un medio conocido en las d('mocracias constitucionales es la
l~ m ~i6 n dd e~l al ~; e n esencia, significa que d gobierno, en
d{'rla s s ituaciOnes {·dhC1c lOlladas por c1rC\Hls l ancias inte r nas o ext e r nas,
:-c ra autorizado poI' la asam blea para ejercer. durante la dumció n de este
cMado de cXl·cpciÓn. plenos poderes c uasidic tat oriales que gene ra lment e
~ ' s t án unidos al sometimicnto dI: la publución civil , a l mando mi litar y al
c:.tabl('cimi.:-n lo de la ley marcial. En Fra ncia, el estado de s itio, segun las
l ~y('s de 1878)' 1916, se proclama ba e xclu siva mente por ley pa rla men to..
n;l ; caso de hace rlo e l gobie rn o por no es tar reun ida s l;ls cámaras, éstas
se reuni rian automa ticamen te d e ntro de los dos días sig uien tes. As imis-
mo, se I:xige una ley pa rlame ntaria para levan tar el estado de sitio. Lo
mi smo rige para el llamado estado de urgencia c reado recienteme nte por
una ley d{' 1955. La Constitució n dc 1958 ha modificado, s in emba rgo, eSle
pun to y su f(,gulación no puede por me nos de le\'3 n1ar ciertas dudas J
(articu lo 36): el estado d e sitio puede ser d loc retado por el consejo de mi-
ni s t ros con la Iimi lación. es cie rto. d I: que su extensión por más de doce
c.I/a s e xige una auto n zación parla m e ntaria. En Europa. s in embargo. ~e
r~' C UlT C raramen te a la prockunación do.:! estado de si tio y tampoco cons.
t icu}'c, prác ti caznen te. ningú n s usti t ulivo del procedimie nto consti t ucio-
na l normal. E l fenómeno americano pam lelo es la ley ma rcial; genera l-
m en !e. $u('l(' ser decre tada por los gobernado res del Estado en s ituaciones
excepc iona les como catás t rofes natu rales o d esórde nes socia les_ Li ncoln
l 'S ~ l lJn ico .Eresidcn te que recu r rió a este med io durante la guerra de Se- )
ceSIón, pero fu e fuc n e llle n te amonestado po r la Sllprcmc Co"r/ cn el
ramoso caso Ex IJlJr/ c Mil igu I/ ' ~ por haber intervenido e n la competencia
<1d Congreso.
E n J bcroa zné rica. sin embargo, e l estado d e sitio (o de asambleu ) es e l
IIll\lodo cor ri e nte pa ra q ue e l gobierno asuma poderes ilimitados ante s i-
tU:lrio nes dc excepción. reales o pre te ndidas. Los pue blos de Ibcro¡¡ me ri-
~ · a . con s u pere nne turb ulcncia polít ica, s u violenta luc h a por el pode r
~'n !r e camarillas. faccio nes. paz tidos y clascs, y con la tradicional impo.
" 'neí:! l' incapacidad dc los parlam t' n!os, es cI campo cI(ls ico para las dic.
:1l1; . ~ W ~ Z L 2 (I ~I ; los '·ozos del t r ibunal e¡!u" icron muy di vididos. Par.. una
i'""",·.• t. ,·,,1 R. S. 11'''''''
R."'..! . . . (';"jt I,aw "'a;I5 ( Dm·h3m. N. C.. t919).
28' ].A CONS TIT UCiÓN Y SUS CONTROLES H ORIZONTALES
tadu ras presidencialistas bajo el manto del (."stado de excepción consti~­
cional." Para el caudillaje. el estado de sitio es el medio más apropiado y
típico pa ra montar un gobierno autoritario. En la mayor pAOeJic las
constituciones iberoamericanas, la proclamación del estady de .sitio se re-
serva, siñ embargo, a las asambleas legislativas, mient ras que en otras se
deja al libre arbitrio del presidente. En ambos casos, el resultado es el
t raspaso de las funciones lcgislalivas al ejecuti\'o. suspensión de los dere-
chos fundamentales, la proclamación d e la ley mardal y la cas i completa
exclusión del control padamentario y judicia l. Pese a esto, debe ser seña-
lado que en un grupo de Estados de Ibcroamérica con mayor es ta bilidad
constitucional -en tre e llos Chile, Uruguay, Brasil y México---, la concen-
tración del poder en las manos del ej ecu tivo e~t á reservada a verdaderas
situaciones de necesidad y su ejercicio está sometido a un eficaz control
interórgano por parte de la asamblea legislativa. )
El más famoso, t ristemente célebre, ejemplo de un gobierno de crisis
previsto por la constitución lo ha ofrecido e l artículo 48 , párrafo 2 de I~
Constitución de Weimar. Correspondió en forma algo atenuada a la tradl'
ci6n alemana del derecho de necesidad (No/rechl). Formalmente era el
presidente del Rcich, pero de hecho era el canciller y su gabinete los que
estaban autorizados a tomar las m ed idas necesarias que restableciesen la
seguridad pública y el orden. Los pode res de ex.cepciÓn tomaron corrien·
te mente la forma de decretos de necesidad (Nolveror dmm g), ocupando
el lugar de la legislación ordinaria. Ni el Reichstag ( Pa rlamento) ni los
tribunales podían (:ontrolar la justifica ción de la proclamación del estado
de excepci6n, ni tampoco la conveniencia de las med idas tomadas; los po-
de res en cuestió n no estaban ni temporal ni m ate rialme nte limitados. Du-
rallle la duración de este período podían ser suspendidos los s iete dere·
chos fun dame nta les más importantes. Un residuo de cont rol intcrórgano
del Reichstag radicaba en la exigencia de q ue todas las medidas lomadas
debian serIe comunicadas y a propuesla suya suspendidas; esto ocurrió
una sola lIez, en 1930, con el resul tado de que el canci lle r Brunillg d isolvió
el Reichs tag poniendo nuevamente en vigor los decretos de necesidad. Por
otra parte, la responsabilidad política del canciller frente a l Parlamento
permaneció intacta pero esto era ineÍlcaz, ya que el Reichstag, incapaz
de formar n inguna mayoría pa ra la legislación, tampoco estaba en s itua-
ción de derrocar al gobierno.
Durante los primeros años turbule ntos de la joven re pública, el artícu-
lo 48 fue aplicado a auténticas situaciones de cris is, en primera línea para
aplacar desórdenes internos, y, en gran parte, de la mis ma manera como
29. Para una exposición sistemática del estado de sitio c~ lberoamérica, "'.id .., ta
contribución del autor en Lo. legislación para la Defmsa poll/ ,ea e;, l a~ R ~ pub/,~as
AmcricamlS ( 2 vo ts .. Mome"ideo: Cons"I/llIil'e EmergCllcy Comm,/Iu af Pol,l,cal
Dcft n st, 1951), 1, pág. R1 Y ss.
CONTROLES EN IRE PARLAMENTO Y GOBIERNO 289
había sido a plicado el estado de sitio bajo la constitución imperial. Pero
con el rápido empeoramiento de la situación económica, en virtud de la
inflación, el art ículo 48 fue, e n (:onlra del sentido constitucional, trans fo r-
mado por el gobierno en instrumento para r esolver cuestiones sociales y
económicas apremiantes (finanzas, paro obrero, e mpleo, cte.). Además,
concurrían en las manos de l gobierno leyes de autorización (Ermachtig-
ungsgeselzc) de l Reichstag; éstas eran, sin embargo, consideradas por el
gob ie rn o como menos o portunas al ser otorgadas frecuentemente por
parlamentos vacilantes y, además, porque sólo podla n ser emitidas con las
mayorías cualificadas previstas para enmiendas constitucionales. Tras un
corto periodo de aparente estabilidad, la situació n económica empeoró
nue\'amerlte. Tras las elecciones de 1930, el Parlamento estaba escindido
incurablementc entre los partidos del centro y los extremistas de la dere·
cha y de la izquierda. Dec retos de necesidad en base al art ículo 48 se
cOIl\'irtieron entonces en una técnica normal de legis lación y ocuparon
plenamente el lugar de la legislació n parlamentaria. Tanto Brüning como
los posteriores gabinetes .. presidncalt ~ gobernaron con el N o /red!1
del art.iculo 48 hasta el hundimiento final de la Repüblica. La suspensión
de los s iete derechos fu ndamenta les a través del decreto de 27 de febre·
ro de 1933 - y que fue pues to fuera de vigo r por las autoridades aliadas
de ocupación tras la de rrota alemana- se convirt ió bajo Hitler en Olla
Carta Magna de los campos de concen tración ...
La Constitución francesa de 1958 contiene también una autorización
ex presa al pres ide nte de la República para que tome las medidas necesa·
rias ante el estado de excepción. El a r tículo 16, ext remadamente discutido
en Jos debates sobre la ConstilUción, determina que el presidente, ccuando
las ins tituciones de la RepúbliGa, la independencia de la nación, la integri-
dad de su te rritorio o el cumplimie nto de sus compromisos internaciona·
les se vean a menazados de una manera grave e inme diata y se interrumpa
el funcionam iento regular de los poderes públicos, tomará las medidas
exigidas por eSlas circunstancias •. Estas medidas tie nen que estar ins pira-
das por el deseo de asegurar a los poderes públ icos constitucionales los
medios de cumplir su mis ión en e l menor plazo p osible. S e I rata, pues, de
una dictadura constitucional plenamente válida, según el modelo romano,
es to es, de una dictadura prevista constitucionalmente Que sólo debe y
puede serv ir pau el mante nimiento de la constitución. En su ejercicio, c1
presidente no está sometido a ningún lími te juríd ico cons titucional, fucu
d e que d eben ser consultados el primer minis tro, los presidentes de am-
bas cámaras y el consej o constitucional. El insistente deseo de la comis ión
consultiva de hacer depender la instalació n d e la dic tadura de la ap roba.
c ió n del Consejo Constilucional no fue acep tada por el gobierno de de
Gaulle. Sin embargo, está n previstas dos medidas de una estructura
de Estado de derecho: el Parlamcnt o se reúne por propio derecho inmedia-
290 LA CONS TI TUCIÓN Y SUS COllOTROI.ES 1I0RIZOSTALFS
lamente y 13 Asamblea Nacio nal no puede ser disuel ta durante la duración
d e la dic tadura. La a mplitud d e las (aculla des de excepción es mu y su pe·
rior a la del artícu lo 48 d e la Constitución d c Weimar, aunque probable-
men te su significació n práct ica sea sobreva lorada por s us o pone nl es. dado
que oste ns iblemente sólo puede ser aplicado en situaciones q ue ponen en
pc lisro la exis tencia d el Estado. Un ab uso polít ico haría en trar en liza al
influyente Consejo Cons litucional. Sin e mba rgo, no cabe oculta r que tales
pode res de c-xcepción e n las manos d e un hombre me nos eonscknte de la
legalidad que el ge neral d e Ga ul1e facili ta r ían un golpe d e Estado desde
arriba.
En los Es tados anglosajo nes, las cons titucio nes no p revén ni nguna dis-
posición para una s it uación d e c ris is. La decis ió n pol ítica sobre s i existe
un es ta do d e excepció n y en qué medida se hace necesario la concent ra-
ción de l poder legisla tivo )' ej ecuti \'o en las manos de l gobierno, será
tomada c o njun tame n te por el pa rlame nto y d gobierno. La técnica co-
rriente e n el gobierno de c ris is cons is te e n la auto rizació n que recibe
el gobie rno por ley parlamentaria pa ra e mitir medidas de excepc ión en el
d e terminado campo afectado poI' la crisis. Téc nico-juridicamentc no se
diferencia en nada la. auto rización pa ra e nf ren tarse con u na s ituación d e
c risis d e las otras delegacio nes hec has al gobiemo.
La de legación de lo s poderes de excepc ión s uele lIe \'a rse a cabo habi·
tualmen te bien por adelantado a t ravés de una ley relacio nada co n una
fUl ura s ituación de crisis, o ad 1I0c cua ndo la situación d e c risis se h a
produci do ya de hecho. Un ejemplo d e la prime ra técnica e s el Emer·
gency Powers Ac t d e 1920 ( 10 & 11 Geo. V, c. 55) en lnglalerra, que tien-
de a asegurar 1:15 n ecesidad es vitales más imponantes e n caso d e u n
e s tado de excepción interno_ Los plenos pode res delegados a\ gObierno
son muy amplios, pero están limi tados de forma e s tr icta tempo ral me nte
y yacen bajo el estrecho cont ro l del Parlamento. La ley ha s ido, prác tica.
m ente, aplicada sola m e nte Ulla vez, en la hue lga ge neral d e 1926. Por lo
d e más, lo s plenos pode res eXlrao rd inarios d e l Parlame nto a l gobie rno
serán o torga dos sólo e n el caso de una inminente s ituació n d e c ris is. Esto
ocurrió en la p rime ra guerra mundial con e l Odc nsc oC t he Realm (Con·
solidalion) Act d e 19 14 (5 & ó Ceo. V, c. 8) (y s us va rias aplic aciones)
y e n la segunda gue na mundia l con los Eme rgcncy Powers ( Dcfense)
Ac ts d e 1939 (2 & 3 Geo. vr, e. 62) y de 1940 (3 & 4 Gt."O. VI , c. 20), (y las
s u bsiguientes leyes). Además, la técnica de delegación d e las facul tades
legisla ti vas pa.ra é pocas de c ris is fue utiliwda en t ie mpo d e paz, prime ro
po r los c onsen 'a dol'es en la luc ha cont ra la c ris is econó mica de 193 1. y
más tarde. tras 1945. por e l go bierno labo r is ta para t ransformar el pais
a la econom ía de paz y facil itar las reformas socia les y económicas pero
seguid as por la mayoria labor is ta.
La mi sma técnica de delegación parlam entaria (.:> n cste c aso, Congn."so)
CON TROLES ESTRI! 1''\ RLA.\tENTO V GOBIERNO 29f
de plenos pod eres en el presid e nte a n te un e stado d e exc epc ió n, e:¡;:iste e~
los Estados Unidos. Sólo Lincoln se apoyó. en el corto periodo en tre e l'
ataque al Fort S umler (abril, 186 1) y la convocato ria d e l Congreso (julio.
186 1) e n un de rec ho d e excepc ión cx t racons t itucional que de rivó d e la
esencia del lider azgo presidenc ia lis ta. aunque po s terion l! .'~ nte hizo legali·
zar las medidas tomadas por el Congreso. En la p ri m e ra y e n la segunda
guerra mundial, e l Congreso c oncedió al presid e n te , e n calidad d e jefe
supremo del ejército y d el e jecu t ivo, plenos poderes para dirigi r la defen.
sa nacional y conduc ir la gue rm ; e stos plenos pode re s abarcaba n la
producción de guer ra, transportes, comunicaciones. cont rol de p recios )'
vtrus campos impu rtantes. Oc es tas leyes de auto rización o to rgadas a l
presidente Roosevc ll , las m á s importantes fu eron First Wa r Powers Ac t
de 18 d e diciemb re cte 1941 (55 Sia l. 878) y e l Second War Power Act d e
27 de marzo de 19H (56 Sl a t. 176). T ras el té nn ino de la gue rra fu eron
suspendidas; con posteriorida d fueron puestas de nue\'o parcial men te en
vigo r como med idas de seguridad an te la guerra de Corea.
En Inglaterra, durante la segunda gue r m mundia l. es tas autorizaciones
generales se equipararon, d e hecho, a una _dictad u ra constituc io nal _ d el J
primer ministro y d e l gabinete d e b'Ue rra for mado por ambos partidos. La
consiguiente debili tación dr.i.s tica del conlrol parlamentario estaba j us ti.
fi cada por la ame naza mo rta l a la que estaba expuesto el pals. En los Es- j
tados Un idos, e n cam bio, el Co ngreso no se dejó ce rcena r jam:\s sus dere.
e hos de participación e n la d e tcrmin<tció n d e las d ecisiones políticas. Si
bien dio al p residente rienda li b re para conduci r y ganar la guerra, retu.
\'0 s imultáneame nt e sus con tro les constit ucionales interórga nos fren te a l
gobierno, has ta el punto que fre cuen temente se die ron graves d iferencias
d e parecer entre el liderazgo pres idencial y el Congreso. I
Tampoco Suiza ha podido e nfren la rse ton las s ituaciones de c risis s in )
otOrgar ple nos poderes eXlraordina rios. La Cons tit ución su iza que. por
o tr¡¡ pane. lalll O se d ist ing ue I>o r la prudencia d e su con ro rmación d e l I
pode r, no ot orga a l Consej o Federal, ni en t iempo d e guel'ra o de paz.
I:l. fa cultad d e to ma r medidas d e c}[cepción. Sin e mbargo, eSla democra.
cia. una de las más an tigua s , o to rgó dos veces al Con sejo Federal plenos
poderes c}[l raOI'dinarios para loda la duración de la gue r ra en la prime ra
gue rra mundia l (resolució n d e la Asa mblea Federal de J de a gos to d e
191 4) Y e n la .'>egullda gUt:rra mundial (resol ución d e 30 d e agOSto d e 1939).
E n e.'>¡x:cia l, la segu nda disposición, con s u delegación práe t icamcn te ili.
mi tada, sobrcpasó con ampli tud los poderes de excepció n semejantes
otorgad os en otras democracia s cons tituc iona lcs. Ambos actos d e de lega-
do n de facullades legisla tivas <' ran o por di versas razo nes, ant icons tilUc io-
nrtles: u sur pació n fede ral de competencias cuntonales. aprupiación d e
fu nc iones legislu t ivas por par te del gobierno. me noscabo de los d erechos
funda me ntales y . .'>obre lodu. la ilegal a U ~( 'n cia de confi rmac ión I>o r refe.
1
I 292 LA C O!<l S TI:rUCld~ l' sus CONTROLES 1I 0R I7.0 S 1',U .ES CONTROl l:S ENTRE I'AR I.,utENTO l' GO BmRNO 293
I
11 ré ndum de la legislación federal.u Aparte de eSIO, también se delegaron pos terior iniciati va popular y referéndum. Si el co n te nido de es tos decre-
en e l Consejo Federal plenos poderes extraordinarios, primero a principio toS redera les urge ntes e s _co n forme cons tit ucio nalme n te_ (Verla.sslIlIgs·
I de los años Ircinta para combatir la c risis económica, y. más tarde, para kon form) , el subs iguien te rcCeréndum es meramente o p ta t ivo. S i, en cam·

I poder en frel1larse con [a amenaza de una agresión alemana e italiana.

Pese a todas las críticas cons lituc ionales, estas delegaciones legislati.
bio, el contenido de dicho d ecreto deroga la Consti tució n (decretos \Ve/elle
sicll "iclu auf die Verfasswlg s iüze'I) , en tonce s está prescrito obligatoria.
1 vas en favor dc\ gobierno. ma terialmente poderes de excepción o crisis, men te un referéndum d en tro de l año tras haber sido promulgad o, pero

I no dejan de haber tenido jus tificación. Otra cosa muy dife rente, si n cm·
bargo, es un tipo de camuflada legislación de excepción que se dio en
diendo el derecho Sll validez s i es rec hazado por el pueblo, o, respectiva·
mente, por los c an tones, E l hec ho interesante en nues tro contexto es que
1 Suiza durante treinta años y que se basó en la nada santa alianza de l a ~ las medidas antico ns t itucionales 110 solamente son posibles, s ino que es·
autoridades fed erales -Asamblea y Consejo Federal- ~n perjuicio dd tán pe nnitidas por la Co ns titució n misma. SI En la práct ica, la nueva r e-
I d e te ntador supremo del poder, el pueblo soberano. Esta práct ica e s par· gulación significa la co nces ión de poderes d e crisis constitucionales a l
I Ik ulannente reprobable por haber s ido aplicada en t iempo de paz. gobierno y al Parlamento.
Según la Constitució n de 1874, el pueblo tiene el derec ho, a propuesta Para resumir el resultado: e l gobierno d e c risis , c ualquiera q ue sea su
I de trein ta mil ciudadanos acti vos o de ocho cantones, d e pedir un refe· base juridica, afecta seriamente al desarrollo normal del p roceso político
I rénd um sobre una ley votada por la Asamblea Federal, s iempre y c uando
no hubiese sido declarada como urge nte por ambas cá ma ras, que forman ,
y suspende, según s ea s u conformación , el funcionamiento de los nonna·
les controles intcrórganos en favor del detentador del podel· ejec utivo y a
1 como se dijo, la Asamblea Federal. El Parlamento federal te nia, pues, la cos ta de l legislativo. Pero dado que la s ituación de crisis en e l mundo
posibilidad de declarar urgentes las leyes aprobadas privando al elector;!.· será d e duración, c on toda probabilidad, la democ racia constituciona l
I d o d e su participación en la d ecisión pólít ica y en la ejecución d e d icha tend rá que resignarse y convivir con e l gobierno de cr isis.
l' decisión. Durante los primeros cincuenta afias, e l Parlamen to fed e ral hi zo
uso prudente de esta declaración de urgencia; sin embargo, d es pués de
1I
la primera guerra mundial el numero de acuerdos de carácter urgenle
1I sobrepasó a aquellos en los que era posible cI referéndum. Es to .se.: n:pi·
tió dura nle la crisis económica de los años treinta. La legislación de
1 urgencia se convirtió cas i en el método norma l de legisla r. En mu c h o ~
1I casos era perfec tamente discutible si se dio tal urge ncia y, lo que toda vía
eS peor, la legislación federal contuvo rrecuentemente violaciones de d is·
I posiciones constitucionales, en especia l aquella que afectaba a la libertad
d e comercio, garant i7.ada cons ti tucionalmente. Sin embargo, el Pa rlame n·
to conside ró oportuno privar a l soberano de su derec ho d e decir _na o.
1I El resul tado (ue una amplia insatisfacción a causa de la des trucción de la
1 Constit uci6n y de l Estado de d e recho.
No menos d e cuatro iniciativas populares fueron emprendidas para
I fonar a las recalcitran tes au to ridades federa les a vol\'e r a la normalidad
ya la legalidad cons titucional. Fallaron tres de ellas e n 1936 y 1938, pero
e l c uarto intento, en 1949, tuvo éxito. En \'i rtud de la iniciativa popular
y por con fi rmación d el s ubs iguie nte referéndum, se inse l"l6 un nue\'O 31. Para \1rul comprens ión más amplia d e la co mplej a si'uac ión, "id. v . Cllltl5-
10l'IIER H rn;I:ES, Th t Ftdtral C OIUtilWiOlI 01 Swil¡ trlalld ({)¡¡; ford , 1954), pág. 100
articulo (89 bis) en la Cons tit uciÓn. El derecho de la Asamblea Fe d eral a ~ ' ss.; HA.'" NO'. • Oie Fortbildun¡: ~r 5<.:hweizeri!iChc:n Bunde$vl.'rfassunil in den
declara r urgentes d L'CrelOs o resoluciones federales d e a lcance ge ne ral Jahre n 1929·195). , en Ja l or¡w cl. des ¡jff ell lliche'l RccluJ d er Ge, en"'Il'I, N. F. IV
fue mantenido; si n e m bargo, estos decretos pueden se r im pugnados po r ( ]95.5 ), pág. 365 Y ss.
Fuentes aut orizada s suius te acla raron al autor, que ]as l1utorid ades federal C3
han sido cunsi~t C:S d~ 10 anurma] de esta. siluació n: tS la yac:c en e l hecho de que
30. Cfr. Z. Guro~m r fl, /)iJ . ~ Vollmad l/e/lregime der éidgmQssell$Cllafl (Zurich. d I c~to d e la Constituc ión reconoce la kllahdad de medidas lIiclll.",tr!as.f l lIIgsk o n!o,.
1949); MUESC! KAI'.\SI , Ú S poUV()I·rs c;rlraordilUJires d e l'uéctU i/ 1.'11 ¡emps ¡l e ¡!l er~ I . I/~ Il (no confo rnles con la Constitución, eS IO es, and constilueion alC3 ), ~ ro a las aulO-
d de r ri s ~ nalionalc (Gineb ra , 1!H9). nda d e ~ les c~ labn a tada s las manos po r la formulación oriilinaria del referéndum.

C Al' fTU LO VIII
CONTROLES I NT E RORGANOS DE LOS T RI BUNA I. ES FR ENT E
AL GOB I ERNO y AL PARLAM ENTO
N uestra exposición t ratará ahora la t er cera d e las cua tro categorías de
cont ro lcs interórganos sobre las que es l :'! montado el a ct ual Estado demo-
e rá t ico-cons t i t ucional.\
LA I NUEf>ENIlE."ICU DE lA FUNC IÓS J UDICIAl.
La in dependencia de los jueces e n el ej ercicio de las CUllciollCS que k's
han sid o as ignadas y s u li be rta d frente a todo ti po de interferencia d e
c u a lq uie r o t ro deten tador d e l pode r const ituye la piedra final e n el edifi·
cio d el Es tado de m ocrá t ico cons tit uciO nal de deree ho_ En m uchas cons t i·
tu ciones a ntiguas y mode r n as se enc uentra la l ípica fórmula: . 105 j u eces
son )ndepcndicntes y solamen te e s t:'! n somet idos a la l ey~, (Constitución
p rus iana de 1850, artíc u lo 86: Ley Fundamen tal d e Sonn , an iculo 97, p;\.-
r rafo l.) La rafio d c la independcncia judicial no necesi ta n inguna e~ph ­
cación: s i el jUC"l no está libre de cua lqu ier i nn uencia o presión exte ri o r ,
n o podrá admini strar j usticia imparcia lmente según L.o ley, El juez esd
some tido a la Icy, lal como le ha s ido dic t ada pOI' el legis lador desig nado
cons t itucionahnentc, o tal co m o é l la encuentra en la conciencia CO lll l lll
de la comun id ad , La ley, Y sólo la ley, es su dueño.
La independe ncia tradicional de lo s jueces I ¡en~ ' un s ignificado pel'SO-
n al 'y funcional. Por lo pronto, signi fica que e l juez, cualquiera que haya
sido el mélodo de des ignació n, no podrá ser d estituido de s u cargo salvo
por v iolación dc s us d ebere s j udiciales qllamdill se bCllc gesser illt, con la:.
palabras de la famosa Cormu lación d el primer reconocimiento legal d e
este princi¡)jo en el ACI o f Sctt lemcnt d e 1700 ( 12 & 13 Will. 111 , c. 2), So·
lame nte pod l-á ser destituido d e su cargo:1 tra\'.!s de un procedimie;ltu
1. Vid . SlOpfD, pág. lli.
1
LOS TRIB UNALES fRI,.'H[ ¡\ GOBIERNO \. PARU~ln':TO 2 93
forma l: es necesa ri a una resolución de ambas cámaras del Parlamento 1
en I ngla terra , acusación (ill1fJCac/lIIlt!l1/) e n los E s tud os Un idos," o la
cond ena a través de u n td bunal disci plinario compues to de jueces o fun·
cionarios en los Es t ados const ilUcionales, No está en contradicción con
el principio de la inamovilidad, la disposición de r e t ir o obligatorio por
haber a lcanzado una edad detenn innda,
!:-a indepe ndencia de la [unció n judicial s ignifica, además , que e l j uez.
en el cu mplimiento de su tarea, t iene que est ar libre de influencias e in·
It:r\"cncioncs c~tra ia s , tanto si pro\'ienen del gob iern o, dd parlamento,
d el e lectorado o de la opinión pública, En la sentencia de u n caso que le
haya sido presentado no tend rá que e sta r sujeto a órdenes d el gobie rno u
en especial del ministro de Jus t icia, s i es que éstas d e ben de e~istr, tal
como ocurrió en el abuso de las ins trucciones a los jueces ( Ricltlerull'
veislIlI getz) durante e l r égimen nacio na lsocialis ta en la ült.ima guer ra. El
juez no d eberá esta r sometido ni a las ins trucdon es del parlamento ni a
las de un tribunal j e rárquicamente super ior. El envío de un c a so por el
trib u nal d e apelació n n llribunal in Ce rio r para n ueva sentenci a , la ord en
dada por u n t r ibunal d e revisión d e exami nar nuevamente un c a so d{'
a cue rd o con la interpretación legal obligatoria y la observancia de la n:·
g la d e sture decüis d onde ésta c,,"istc, son consecuencia de la conforma·
ción jurídi ca d e l proceso judicial y no influen cias e~ t rañ s o ilíci tas en b
independencia j udicial.
M Ol/opo/io ju dicial de los frib,malcs o
Además, el princi pio d e la indcp{' ~ n c ia jud icia l conduce, inevi table. O
mente, a la e:tigencia de que los t ribu n:1 lcs o rdinar ios detengan el mono-
polio de la a dminis t ra ci6n d e jus ticia _ Es to no s u pone lan sólo la ilegali-
dad de todos lo s tribunales excepcionales, siempre y c u ando en la con ~-
2_ En ta primera época de los Es tados Unidos, el ejccu l i\"o, que dis pon!a de I~
m aYOrla en el Consr.::so, inlentó u tilizar el impcllc;l",,,-:n1 para tibrarse de aqudl o-.
jueces con cuyas scntc nd as 110 cst aba de acuer do, El prime r in lenlo de los pan ida.
rios de Jefferson (1805) frncasó porque se esc ind ió la ma~'or la del $cnado encargad"
d e juzsar. Más taroe, el derecho de nombram ien to de los jueces fue u¡¡ado ocas io--
J
natmente para es te mismo fin de poner ruera de \'i¡¡<.>r sen lencias incómodas. En
el año 18-61 el p r.-sidente Granl nombró a dos nue\'Os jueces en la S uprt m e COIlrl con
<'!I (m iro objett.v de r(:\'Q(:ar la sen lencia en el caso IIt rb", .. v, Gris ...oId (9 Wall. 60J
11m]): la n\JC\·a mayoría del Colegio lIc Jueces correspondió a sus desoo:s r.S.pid3 '
merite. La ramosa amptiación de juccc:s _ 1 pbn ,"OU" (JQcl:i .. g (1937)- in t entad~
por Roosc\·eh, y que en si era plen;lmente WnStilucionat, rrncasó rrente a la resi., .
lencia de b opinión ptibliea.
Como cu riosidad pued e se r men<:ionada una r esoluc ión del cuerpO le\ilis lal i\'o de
Georg;a en rebrero de t957, S<: l!un la cual $e: exigió p romover el impcDc }¡", ent conl r:,
seis jueces de ta Supre",e Courl d e los ESl ados Ulli d os, pOr haber pa rlicipado en t~ ~
sent encias COnlr3 b di scriminación racial cn las escuelas y en otras .acciones su b-
v
\'crsi"a5' ("id, Ncu' Yo rk ri",t:S, 14 de Febrero de t957). No necesi ta se r dic ho qll<'
los j ueces alc~dos ocupan toda>!a s u ca rgo.
 296 LA CONSn T UCIÓN \' sus CON 'I'ROLU; II OIHZON TAL('....
[itución no estén ex p resamen te previstos como t ribunales especiales . sino
que excluye tamb ié n lodas las fu nciones j ud icale~ por parle dd gobie rn o
." del pa rla mento. Ya han dejado de ser lici las las p ri m itivas p rácticas d e
la j ust icia It:g isla ti va a través de u n bill o[ altaimler, u la adm inis t ra ción
de ju s t icia por gabinete a tra vés de ó rd enes de la co rona. Ap licad o a las
nuevas circuns ta ncias, e l mo nopolio j udicia l exclu ye ta mbién la arroga -
ción de fu nciones j udiciales poI" las comisiones d e investigación pa rla-
men ta ria s o c ua lq uic l" otra- in te r ve nción de au toridades no j u d iciales e n
ta a d m inis tració n de just icia. Fue u na vio lación fl agrante del princiPio
del Es tado de d e recho c uando la Cá ma ra d e d ip utados fra ncesa, deján-
lIose lle var por la pasión s usci tada por el caso Drey[us, adoptó la resolu-
ción ( 1898) de t m sladar el p roceso de revisió n con tra la sentencia del
Trib una l Mili tar d el Senado pe na l d e la COLlr de cas~ ati ol ~a c uya com -
pete ncia pe r te necía según irlley p rocesal m ilitar- al pleno d e la COllr de
cassatioll, porque el Senado de a su n tos pena les era sospechoso de simpa-
tías hacia la d esgra ci a~ a ,'íct ima de la arblira ried ad miltar .~ Tampoco
los Es tados Unidos t ienen, en es te sen tido, un hislorial intacha ble , ta l
como lo m uestra e l ca so Ex parte McCardle en el que se dio una clara in-
tro mis ión de l Congreso en la ad ministració n d e jus ticia, Pa ra evi ta r que
dura n tc el pc ríodo dc recons t r ucción u na a u tor idad m ilita r de tenid a fu esc
puesta e n Ii bc r tad por [a S!lprel1l e Cou rl en base a l 11abeas corpllS, el Con-
greso e m it ió una ley según la cua l la SlI prcme Cour t quedaba p ri vada de
la com petencia como t rib una l de apela ció n en tod os los p rocesos seme-
jantes "
Dos exc~ i ones hay q ue no m bra r a l princi pio del m ono polio judicial,
OImba s confin nan la regla y son d e importa ncia secu nd aria: s ig ue s iem p re
1 exist iendo la compe tencia d e la Cáma ra de los l ores com o instancia su-
11 prema de a pelación,' Es ta función sude ser ej erci d a en luga r d e tod a la
Cámara por u n g r u po de tres personOls com puesto por j u ris tas profes io-
11 na les, Lor ds ill Ordilra ry y a que llos pares que d etentan o ha n d eten tado
11 los más alias cargos j udiciales. l os Law Lords, cuyo n ú mero máxi mo fue
fi jad o nuevOI mente por el 'Áppe!1at<: J urisdic tio n Ac t d e 1947 ( 10 &, 11 Geo,
1 VI, c, 11 ), SOIl nomb rados vitaliciamente po r la coro na , esto e s , por e l ga-
1
binetc, Aque llos mie m b ros que de te nta n o han d e tc ntado d e te r m inados
11 cargos jud iciales a ltos como, por ejemplo, la lo rd-cha ncellorship, puedcn
11 asimis mo tomar par te en e l j uicio, Este g rupo co ns t ituye el T ribunal Su-
premo del Reino Unido para todos los ca sos judicia les. E l otro resid uo d e
11
11 3. NleHous HAl..lS1:, K. Capwin Drc)'fw; ( Nueva York, 1955), pág. 188 Y ss.
~ . 6 Wall. 3]8 (1 863) Y 7 Wall. S06 ( t869). E[ caso p"ndienle wvo Que ser sobre·
11 ~¡do ¡X)r la S"pr~mt Co"r!, Iras habe r sido p ri\'ada, expresamente pOr una ley del
Congreso (1 5 Stat , 33 [186llJ l. de su co mpetencia como lribunal de apc1:J.ción pam los
casos rclac io llados con el ¡lablas corpus.
11 5. Hooo rlllLLII'S, TJ¡~ Con5tittl/ ioual La ... 01 Great D"ita¡" aud lile Co"''''ou-
lI'ellll/l (Londres, 1952 ), p~g. 456 Y ss,
11
(1
11
11
LOS T RI BUNA [. ~ FR ENTE A GOIII ER NO \' r AR l AMENTO 297
i..u s t icia partOl m ellta ria, c1 1uicio de los pa res po r la cámara alta e n prime-
ra ins tancia por traición u o t ros c ríme ne s, fue eliminado por el Crimi na l
- J us t ice Ac t de 194 8 (1 1 & 12 Geo. VI , c , 58), Ot ras e xcepciones a l ll!Qnopo.
ITo de los t rib~ .tn a l es ord ina rios es el eje rcicio d e la llamada j us t icia polí-
t ica (i mpeaclimcn t) por parte d e las asa mb leas parla m <: n larias, Es to
q uizá p ued a ser just ificado por la na t u raleza po lít~ c a de las o fensas a lega-
d as, cue stiones en las que lo s jueces p rofesiona 'les parecen me nos cualifi-
cad os q ue hombres con experienc ia polít ica , Ac t ua lmente csta ins ti tución
está, prácticamente, e n d esuso,-
Otra fisura en el monopo lio d e! d etentad o r j udicial de l poder se pro-
d ujo con la a tribución de fu nciones judiciales o cuasijudiciales a a u torid a -
des no judiciales en e l curso d e t ra ns fo r ma ción de l Es ta d o legislativo e n
Es tado adm inis t ra tivo ; a sl, por ejem plo , las d e le gaciones en de par ta m cn-
tos guberna me n tales y boards en I ngla te rra, y e n la s R egulator)' COlll m is-
sial/S in dependientes l en los Esta dos Un idos, Cont ra d ecisión de estas úl-
t imas, sin e mbargo, cabe ape lar a u na Court 01 Appea /s, con lo cual ha
sido rest itu ido fin al mente e l monopolio j ud ici a l d e los t ribunales.'
los PR I NCIPALES T I POS DE DES IGNAC iÓN DE L PER SONAL JUD ICIAL
En vir tud d e la completa ind e pe nde ncia d e la función judicia l frente a
tod os los otros d e ten tado re s d el poder , tiene una im por ta ncia d ecisiva la
fonna d e d esignación para e l car gQ.. jud icBI. la experiencia ge nera l socio-
psicológica, según la c ual el de ten tad or d e u n cargo permanece obligad o a
la pe rsona res pons able d e s u Ilo m b ramie n to, contie ne peligros es pecifi cos
c n el c a so de la fu nción j ud icial. Es pecialmcnte, cuando el no mbramie n to
cstá de tenninado por cons id e raciones po lít icas, el f avorecido e s tá exp ues-
to a la tenlació n h u mana d e pagar s u d eud a d esempeñan do s u ca rgo de
fo nna condesce ndiente,
En el cUI'Sq"d e I? gyolu.fiQ9. histór ica se han p roducido diferentes for-
mas d e no mb rar a los jueces en tre las cuales d eben ser no m b radas las
siguie ll tes:
1. E n la F r -ª n ~ i;l. ,nre rrevo lus iona ria se com p raba e l ca rgo de juez, La
r iq ueza, base sociocconómica d e la cla se a lta , c ra cons iderada com o e l re-
quisito pa ra la fo rmación d e u na é lite c u lt u r ~ l y ésl';,-; su vez, se cons ide-
raba como ga r an t ía d e una j uri sp r ude ncia im parc ia l. En virt ud de esta
6. V id. supra, p~g . 266 Y ss.
7. Bajo Independen! Regulatol')' Commissions se comp renden las allloridOldcs,
ex t raordinaria men te impOrtan tes para la vida económica , Que ha n s ido creadas por e l
Con gn:so a través de ley y que e s t~ n e ncargadas d e la administración y dc la
supervisión de de tenninadas ramas económicas como el comercio, med ios de t rans-
po rte, medios de telecomunicación, a viac ión eivi[, ~ gi men de banca y bolsa. Son
<x>mplelamcnle independien tes en su gest ión d el gobierno y "" tán sol1l etidas sólo a
]0. vigitOlncia de l Congreso.
8. Vid. ¡nfra, pág. 307 Y ss.
I 298 LA CONSTITUCIÓN \' SUS CONTROLES H ORIZOSTALES

s ituación el es t rato s uperior del pen;onal jud iciai e n los purlcmellls s e

convirl ió en una auté nt ica nobleza de l cargo ( ,Ioblcsse de I ~ rabe J,c on
de rechos legítimos y hasta he reditarios. Los pilrlemelZts funcionaron n o
lOS TRI8 UNALES PRioSTE A COUlER NO y PAR LAMENTO

del cargo se sepa ra de la line a oficia l, También los m iembros del Tri bunal
Const itución Federal en Alemania (en "Karls ruhc ), que junto a olrolS im-
Portantes facultad es le es tá enca rg;a4o el ~o n"'ol
299

judicial de la ·cons titucio-

n
I

sólo como uno d e los pocos controles intcró rga nas frent e al absolutis mo
m onárquico, sino que diero n a Francia también una j urisprudencia qu t"
no fue, en abroJUlO, la peor realizació n del atldel! r¿gime. La historia ha
atenuado COIl el tie mpo el duro juic io de la Revolución ; la compra del
cargo no signi fi có, necesaria mente, la compra del j uez.
2. 1...'1 lcorla democrática ex igía la clccc"¡ó n POPUl"f de los jueces. Pe r u
las experiencias que se hicieron en los com ienzos de la Revolución f r:lnce·
sa con es ta forma de designación fu e ron com pleta me nte de sc onl1:adr~
siendo abandonado rápida m ellte este proced imiento por el nombramientu
direc tu d t' los jueces po r cl gobierno. La elección popula r de los jueces Sl'
prac tica ac t ua lmente en la mayor parle de los Es tados america nOS,.::n un ;,¡
nalidad de las leyes,- cstán nombTl:ados por el Pal'lamento. La mitad de los
miembros serán elegidos por el Bundestag (Dicta Fe deral) tras un proce-
di miento indirec to muy com plicado (al·1. 94 Ley Fund3me ntal ), que tien-
de a r educir las consideracio nes polfticas a un minimo y la ot!";;! mi tad
será no mbrada di rec tame nt e por e l Bundesra t (Consejo Federoll) COII
lIIayoría de dos tercios. En s u a plicación has ta hoy, este procedimie nto
.
no ha es tado en absolu to inmu ne a cons idc raciones políticas cn el no m- o
bramiento y elección de los candidatos, au nque, es bien cie rto, no ha ya
s ufrido la objetividad de la jurispl'udencia,
4. Los E stados Unidos son el ejemplo mns famoso para la d istribución
entre e l go bierno y las a s amble ~ legis lativas de la fun ción de nombrar a

s erie d t' can tones suizos y e n la Unión Sovié tica pam t ribun:lles d e priml"
1';:1 ins ta ncia. Es tc tipo de n omb ra miento no se ha caracteri zado, s in ('111 ·
bargo, por habe l' le n ido un éx ito gt' ne ra l e i limit ado; si se combina con pe.
ríodos de rorla duración del cargo, la sit uación cr('ada estará en contri,l'
dicción intrínseca con la independencia judicial, ya que el juez que csper:1
ser reelegido eSHl rá inclinado i,l favorc!;:er a sus vu lantes y a los po Ht ic o ~
d e partido que le apo)'en. Diferen tes intentos de refo rma en Estados Uni·
dos - nominación por a mbos partidos, recomendación del cnndidalO a
Iravés de las asociaciones de abog;;¡dos ( bar a ssoci atio ll s J, laflla dUf;;¡ción
del cargo- no han podido eliminar to ta lmente el tinte de parcia lidad po-
]jt ica inherente a es te método.
3. En a lg unas organi7.ac ioncs judidaks, los jueces son elegidos por l o~
parlame ntos. El e jemplo más conocido es el de S uiza. Según la Consti l u·
dón(art. 107), los miemb ros del Tribunal Federal (e n Lausana) son esco,
gidos po r un periodo d(' seis años en sesión conjunt3 (art. 6 2) d e ambas
..:amaras; pueden ser reelegidos y en la práctica lo suelen ser casi s ie mpre
que lo desea n. El primer nombramiento 110 está libre, bien es cierto, de
influencial> politicas, ya q ue la Asamblea Federa l t iende a que todos l o~
,
los jueces: el p residente propone al candidato (tlOll1iIlUlioll), el Senado lu
éOnfirma ( coI/firma/io n), t r.ls lo que el pres iden te ll eva a ca bo el nombra-
mie n to forma l (appoimm c III J. Dado q ue el Senado suele rechazar rara-
me nt e la proposición presidl ~ ial, la regla es que la elección compete a l
pres idente, aunque a lgunas veces encue ntre fuerte oposición . Sin embar-
go, la participación del Senado en el nombramiento supone un importan-
te control interórga no rren te al gobierno, Una combinación se mejante de j
nombramiento conjun to por el gobierno y el Parlamento ha s ido introdu-
cida por la ley fundamcntal d e Donn (art. 95, pár. 3; arl. 96, pár. 2) para el
nombramiento de los miembros de los tribu na les fed erales s uperiores. La
función de designación es ejercida conjun tament e por el minis t ro federal ()
de Jus t icia y un comité de jueces para la e lección (R i cl zterwa}z/sausschuss).
qu e por razones re derales está ronstit uido por los ministros de J usticia dl' U
los Lii'fder (ac tualmente 10 con el Sarre) y un número igua l de micbro ~
ele gidos por e l Dundestag. Una \'arian te interesa nte de no mbra".liento por
el gobie rno con pa rticipación de las asambleas políticas elegidas y del cuer-
po judicia l mi smo exis te !!!.,.Bélgica, con excelen tes resultados (arl. 99): el
o
rey, esto es, el gobierno, nombra a los jueces con excepción de d o ~ c~

~'Slé
grandes partidos, a mbas confesio nes religiosas y las tres lenguas oficiale:.
n represent ados proporcionalmente, S in e mba rgo, es te siste ma provee
a l pa is con un c ue rpo judic ial, e n la e s~ l a s uperior, intachable pro fesi",
nalmt' nt c y de absolu ta imparcialidad política . Po r ot ro lado, es diHcil ex·
l'1uir en la elección pa rla mentaria el abuso y la in lluencia polít ica. En e l
ámbito suvic t1co, todos los jueces superiores a la p ri me ra instand a son
<.'I egidos por las aS:lrIlbkas Icgislati\'as, Una verdad era independencia judi.
c ial no se dn , en parte, por e l indispen s ab le requisi to de l acuerdo políti clJ
e ideológk'o del candidato con e l rcgim en politico, y e n parte por In pos i.
bi lidad d e des titución a tl':w és de l Parla men to, lógko comp leme nto del
nombram iento pal·la m.. ntario S que a me naza siempre que el detent3dol
nas: los miembros de los t r i bunale~ de a pe lación y los preside ntes y vice- U
preside ntes de los tri bunales de prime ra ins tancia estarán escogidos por
J¡i "Corona e ntre dos listas dobles de candidatos ; la primera lis ta es tar;í
presentada por los tli bunalcs mismos, y la o t ra por los consejos provino
ciales. Par.! los miemb ros de la COIII' de cassatioll tambié n le serán p"".-
s e ntados al rey dos lis tas, de los t rib un3h.: s mi s mos)' del S enado, rcs pe('-
""i""i"Vamente. Además, se e:>: ige que cada candidato (Jebe es ta r nombr:ldo en
:lmbas listas.
S, La forma tradicion¡¡ 1 )' m,h, H:il!J!lpj!fí,Li.óLUC..s.ignatiQ¡uJeJos jueces
9. ¡' id. illlr1l. ,,:la. 320
 300 LA CONSflT L'C ltlN \' sus CONT ROLES HOIU ZONTA1.ES
es el nombramiento P-QLJ<.! J;2-bjldllO. ~ste es e l caso en Gran Bre taña y
,;us domin ios, e n la mayor parle de los paises iberoamericanos y. e n ge ne-
ral , en los E s t::tdos continentales de Europa con un fu ndame n to juridi.
co romano y que han seguido e l ejemplo francés. Recien temente, se ha
ma tizado este mé todo, e n especial para el a scenso de u n cargo judicial
i.nCc rio r a a i ro sUJlerior. combinándolo con una especie de cooptació n del
c ue rpo judicia l mis mo: la judicatura, como c o~ ra ción , toma parle en
d procedimie nto de nombramiento.
Ambas clases de designación me recen unas observac iones adicionales.
NombmmielllO por el go biemo
En es te tipo de nc mbramiento se .!!-an c! ~s .! i s~a . fU l!,d a me nta l mclltc
1I difere ntes de terminados, sobre to~ 2,. P~ !Ja ..!! laci6n,Ex.isg:nte sobre la
profesión del juris ta. lo En el mundo j urídico .l~a í se E ng l~s se
cons ide ra que e l cuerpo judicial y e l c ue rpo de abogados (be "c1! y bar) son
tan sólo como dos ramas de una p rofesión juridica única . El nombramien·
10 para el cargo de juez tie ne lugar entre las filas de los más prominentes
abogados (Inglate rra, los dominios ); cnlos E stados Unidos la elección no
se limita ta n sólo a los abogados con prestigio, s ino que se e:\:tiendc tamo
bié n a los a ltos runcionarios guberna me ntales - Atlo m cy Cencri1. / (minis-
J tro de Just icia) o Solicitor Ge neral (p roc urad or general)_ , profesores de
,
de recho o pe rsona lidades politicas de prestigio (miembros del Congreso o
I gobernadores de Es tado). En los p aises con d.erecho romano y q ue ha n se-
guido el ejemplo fra ncés do mina, s in embargo, una estricta separac ió n en-
\ tre la profesión de jue z y abogado. Desde un primer mome nto, la carrera
del j uez es tá separada de la del abogado, man teniéndose s ie mpre esta se-
paración. El paso de una carrera jurídica a otra es muy raro. Fue una gran
sensación e n la época de Weima r , el n om ~ ram i e nt o de un pro minente abo-
gádo como pres iden te de l tribuna l de apelación de Hamburgo. La e ntrada
e n la carrera judicial depende .de los exámenes estatales _ I ~ ~ m is·
mas exá men es a Jos que tiene ue someterse también un abogado-. ju-
gando la calificación obte nida un pa~ cI decisivo, m j!<~n los paises
anglosaj o nes s610 hay que pa ~ ar el ex a ~e _ n del bi1.r (colegio de ahogados)
s iendo irrelevante e l res ultado 9uc se obtenga . En los Es tados Un idos, esto
no es tá ni estip ¡; i;d~ por b Constitución fede ral; el problema tan im por·
ta nte en los Estados continent a les de ascenso de un tribunal infenor a
o t ro superior no surge cas i nunca, ya q ue el nombramiento para un deter·
ID, Para u na ' ";$;ÓI1 sobre la s ituación en Europa, \'id. R. K. C. ENSOR, COI/ ' u
and ludg es ill I'ranu . E J! ¡: I~rd ~ "d Gem!<lny (Lond res. 1933 ); cfr. adcmh AMTH UR
T . \'OS M E !' M~I':, _Thc Ju dicial PrOCCS$ : A c<>m panltivc Ana lysis • • e n Amuie.m lm.m,,'
I uf Cumpa ralive fA W. V ( 1956). 161 Y ss. Más material de derecho comparado se: en·
cuemra en E. BI.\'TH H STASSON. _Jud icia l Seleclion around lhe World . , rn Jmmral o/
I American l"diellturc Saciety, \'01. 41 (1958). pJg. 134 Y ss.
J
i
I
LOS TRIH UNAI.ES f R ENTE A GOIH ERNO y 1',\ItUME NTO 301
minado cargo judicial s uele .ser para toda la vida y el ascenso a un tri bu·
nal s uperior , aunque ocasionalme nte s uc h:n ocurrir, por lo regular ni es
esperado ni buscad o. A esto hay que a ñadir que los salarios e n los tribu·
n:l.les super iores e inferiores en los palscs anglosajones son razonable·
mente altos y rela ti"amente iguales, s in cons ideración a la categoría d el
tribunal . En Europa continental e l beroamérica, e n cambio, los altos car·
gos judiciales sólo son alcamados por aquellos jueces que, por su como
petencia profesio nal y perso nalidad , han d e mostrado, fuera de dudas, que
son aptos para la s posiciones supe riorcs t:n la j erarquia j udicial. Tam-
bién hay que reco rda r que e n Eu.ropa continental existen muchos m as
jueces per ci1.piti1. que en los Estados Unidos o Inglater ra, y m ientras que
en los últimos países el cargo d e j uez tiene el más a lto prestigi.o so-
cial, en Europa cont inental e l cargo e n la adm inis t ración pública goza,
por le me nos. de la m isma con sideración social que e l cargo judicial .
Las influencias politicas en la des ignación del cargo judicial y. todavía
en grado mayor, en e l ascenso de un tri b unal inferior a ot ro s u perior no
pueden ser excluidas total mente ni en el s istema anglos ajón ni en el c~n­
tinental. Pero es indiscutible que en Inglate rra y e n la mayo r parte d e los
dominios - con la excepción de la Unió n Suda fri cana bajo el gobierno na-
cionalista- el nombramiento a través de la corona, esto es, del gabinete,
sin participación de l Parla me nto no ha conducido e n absoluto a una poli·
l ización de la justicia o a un favorit ismo en el nombramiento de los jue-
ces. Consideraciones políticas en la elección del personal j udicia l e¡tis ten
por todas partcs donde e l gobierno participa en e lla, s i bien q uizás en los
Estados Unidos aparece más abie rta y confcsadamente que en el sistcm a
continen ta l, donde ac tuarán entre bastidores. De la manera que sea, las
influencias politica s en e l nombramien to matiz.an e l subsiguiente d esel!l'
peño del cargo, aun cuando el juez no sea consciente de ello. Que el juez
sea más conservador que otros ho mbres, es un hecho de la vida, ya que la
ley misma es cons ervadora y necesariame nte estática has l3 que es cam·
biada. Si, e n Amé rica, el cuerpo fe deral jud ic ial, por lo menos has ta hoy,
c n su gran totalidad ha sido e n general políticam ente ncutra l, esto se da
más en las personalidades que ocupan los cargos oficial es que en la fo l'·
ma y la manera en que han sido nombradas. La experiencia enseña que
un presiden te republicano prefiere que ocupen los puestos judiciales los
republicanos, y un p residente demóc ra ta, los demócra tas, aunque ocasio-
nalmente -y e ntonces muy tomadas en euenta- s uele n darse excepcio·
nt"S. De toda s fo nnas, el sometim iento al ¡,:obic rno no es, ciertame nte, uno
de los defec tos más earacte l'Ís l icos de la judicatu ra fede ral, aunque
la S upreme Court haya mos trado en cicrtas épocas algunas prefe-
rencias, condicionadas por prejuicios de clase e ideológicos y r efleja·
das tan 10 e n la jul'isp ru denc ia colectiva como en la de miembros indio
viduales.
 302 LA CONSTlTUCIÓ).l l' SU¡¡¡ CONTROLES HOR1Z~TALES
~ Por otra parte, durante largo t iempo el nombramiento y el ascenso en
la carrera judicial del sistema cont ine ntal no han estado libres de influen-
cias politicas: y este período no está en absoluto muy alejado. En cierto
número de Estados, los jueces son funcionarios estatales. Cuando e l juez,
como ocurre e n la mayor parte de los ó rd enes jurídicos continentales, sir-
ve sucesivamente en los tribunales , en el cargo d e fiscal yen la burocracia
ministerial, no podr:i jamas d esarrollar la mentalidad de indepe ndencia
real frente al gobierno; aun crJ su cargo, el juez continúa siendo un fun-
cion ario cuyo ascenso y nombramiento a puestos deseados depende de la
buena voluntad del ministro de Justicia . Por medio de ~us fa cullades de
nombramiento, e l gob ie rn o pudo m on tar una judicatura que perma neció
homogéneamente clasista y sociológicamcntc ce r rada, condu ciendo esto a
una actitud benevolente de los jueces frente a la política guhernamental.
Asi. por ejemplO, en P rusia, hasta 19 18, los miembros de las clnses bajas.
c u yo nombramiento en virtud del resu ltado del examen no les podía ser
negado, ascendían en el escalafón más lentamente que los miembros de
la clase domina nte. Hasta se llegó a r echazar el nombramiento de los so·
cialistas, La mayor parte de estas discriminaciones, sin embargo, desapa-
recieron con la progresiva democra t ización d e la vida politica.
.../ Nombramiento y selección del persollal eDIl cooptación de la jlldicQ(/ua
Recientemente han s ido hechos importan tes e sfuerzos para n eutralizar
pollticamente el nombramiento y ascenso en la carrera judicial. Se ha em-
pczado a desarrollar un n uevo m é todo de designación según ('1 c ual el
no mbramienlO por el gob ierno es sustituido por una especie d e coo pta-
ción judicial, dándose también la cooperac ión d e elementos parlam('nta·
rios. El COllscil sllp¿rieu r d e la lIlagistra/lIre de la Constitución f rancesa
de 1946 (arr_ 83), mantenido en la Const itución de de Gaulle de 1958 (art. 64
y sigu ientes) y e l COllsiglio superiore lIeUa magistratura de la Cons-
ti tución it.aliana (art. 104 y siguielltcs) pueden servir de ejemplo. Estas
modincaci0l!.es e.stán des t inadas a neut l'3 lizar de la mejor m anera pos ible
la inn uencia d e l gobierno . La judica tura mis m a es intercalªda en el proce-
dimie nto de no mbramiento para asegurar o bjetividad y una 1air designa-
éión. En ambos pa íses, el cuerpo encargado de d esignar al personal judi-
cial está consti tuido, bajo la presiden cia del presidente de la República,
por miembros del Parlamento y por miembros d e la judicatura; ~e gún la
r egu lación italiana, la judicatura designa dos t('rcios, y el Parlamento sólo
un lercio d e la totalidad de los miembros que componen dicho c ue lllo.
A cs~ ~ lse j o le correspond e decidir sobre el ascenso de los jueces. ejer-
cer el poder di sciplinario, así como la supervisión sobre !¡\ administra·
cion de justicia.
LOS T RIB UNA LES I'REN T E A GO IIIERKO y PARLAM EN TO 303
(1
De todos los m edios pract icad os para designa r a los jueces, quizás el
más completo es el que r ige en FranCIa para el CO/lseil d'l1/at , desde la (1
not.1.ble reforma legis la ti\'a de 1954. Es u n ejemplo modelo th:..au tose\cc-
ción de l cuerpo judic ial mismo, que asegura absoluta imparcialidad políti- O
ca en el acceso a la carrera j udicial y en el ascenso delltro de e lla. Los
miembros de esle tribunal, e l más prestigioso de todos los franceses. SOl!
una é lit e profesional que están li bres en e l ej ercicio de sus deberes j udi:
ciales d e cualquier intleca _ g ube tlim~:!.a Su independencia es tanto
más notable d ado que los miembros del COll5cil d'Stat son frecuel1tellwn-
le destinados a otros dcpartmeno~ administrati vos, lo que conduce a su o
\'Cl. a un constante)' mutuo enriquecimiento entre las autoridades adminis -
trativas propiamente dichas y el Trihunal Supremo Administrativo. El ac·
ceso a la funci ón judicial tiene luga r a través de una especial formaCión y
un proceso de selección muy est r icto en re lación con las cualidades perso-
nales y profesionales. E l ascenso depende de la capacidad profesional y so-
bre él deciden los miembros más p rominentes del tribunal mismo."
La medida ideal para valo ra r el procedimiento de nombramiento de los
jueces se basa en dos puntos de vista; primero, deberán quedar e xcluidas o
todas las influencias polít icas; por otra parte, deberá haber absolut a segu-
r idad de que sólo el más dotado. teniendo en cuenta .su capacidad profe-
sional y su in tegridad de carácter. te ndrá acceso a la carrera judicial. Di- t
ch o procedimienfO ideal no ha sido hasta h oy encontrado; cada método
difcrente tiene sus ventaj as y sus inconvenientes, y ninguno de ellos puede
ser considerado como generalmente aplicable a todos los ordenamie ntos
jurídicos. Todos están condicionad os por la tradición. y ninguno d e ellos (¡
puede dejar d e tener graves repercusiones en e l ejercicio de la función ju-
dicial. Con el peligro d e generalizar las cosas demas iado, puede decirse; el )
nombr ~ iento por el gobie rno sin participación del parlamento parece
seguir siendo laJ!ltiQ!, _lécni.ca, micntras (}!.le la _ e1c ci~n _ p g Q~tla r de los
U
Jueces muestra resultados más in~tsfcor. Desde el punto de vista d e
los controles interórgano hay que señala r dos puntos negativos. Primero:
las consideraciones politicas tan to en la _ desig~1cón como en el ascenso
de los jueces no podrán sel' jamá .~ absolutamente neutralizadas, aun. }'
ju stam e nte m enos todavía . c uando el parlamento participe en la designa·
ción. Segundo: el nombramiento po r e l gobierno, por lo menos en Esta·
dos contin entales CQn car~ judicial , tiene como consecuencia c rear en la
judicat ura cierta mentalidad guhernamental y un espir itu de casta en
ma yor grado que en los paises a nglosajones, donde bellcJl y bar se cons i-
dera n como d os r amas de una misma profesión. Como el juel. continental
noha te nido ñunca oportu nidad , por no haber ejercido anteriorm ente la
abogada. de e nfrentarse contra el gobierno. está más illclinado a ejercer
tI. Para más llclallcs. vid. GOORGf.:'i L.~(;RO «Thc Franch Counci t ur Sla,,, •• en
·\ maicalt Political Re";"" '. XLIX ( 1955). páll. 683 y ss.
304 LA COSS11l' UCIÚN \' sus ctlNTllO LIiS H OR IZONTAlots
s u cargo de jUCl; como sen 'idor del Es tado que cumo consciente e inde-
pend ie nte defensor y mantenedo r de la justicia. Por otro lado. el método
de cooptaci6 n judicial trae consigo la c reación de un esprit dcoorps j~­
dicia l que con facilidad degene ra en un espíritu de cas ta. Esto último,
no está totalmente ausente aún en los paises anglosajones, donde los
j ueces son el egidos ent re representan tes a ctivos de la abogae!a .
-~ - de las leyes emit idas por el gobierno y e l parlamento. 3) En a lgunos
I CONT R OLES I NTEMÓ RCANOS DE LA J UO lCAT UJU.
El poder judicial ocupa una posición única en el cuadro del proceso
del "Pooer. S i la independe ncia jud icial implica li bertad de lodo cont rol
in tcrórga no eje rcido por cualquier otro detentado r del pode r, se d ebr~
rechaza r consecuentemente cualquier intervención en la act ividad de los
t ri bunales por parte de los o tros de tentadores del poder. La (unció n judi.
cial se debería limita r a ejecutar la d ecisión política y no extende rse a las
o tras dos fun ciones, esto es, a la loma de la decisión política y a l cent ro
polít ico. Es to fue la concepció n o riginaria de Montesquicu. Diversos pá·
r rafos , llenos de én fasis , del E.~prit des lois (libro 11 , capítulo 6) dejan
fuera de duda q ue Montcsquieu consideró al poder judicia l sometido es·
trictamente al gobierno y a la asamblea, como una simple rama s ubord i-
nada de la ejecución legisla tiva, y únicamen te como un _pode r . separadu
e n cJ sentido de q ue la actividad judicial está e jercida por autoridades o
personas especiales. La tarea del juez cons is tía exclusiva me nte e n la apli·
cació n de l de rec ho, ta l como le era prescr ito o tal como lo encontraba e n
forma de derec ho cons uetudinario, al caso litigado an te su tribunal.
Sin embargo, desde e l s iglo XV III la ru nción j udicial ha ex peri mentado
una t ransformació'ñr3dical. La i nde pende ncia judiciai Sigue p rotegiendo,
como es debido, a los tribunales co nt ra las inte rve ncio nes de otros delen·
tadores dcJ poder. Pero es te aislamiento ha dejado des de hace tiempo de
ser recíproco. Uno de19s fenómenos más característicos e n la evolución
del Es tado democrático constitucional es el ascenso d el pode r j udicial a
la ca tegoría d e auténtico tercer de te nta dor d el poder. En los países a nglo.-
sajones esta situación se ha producida desde hace largo tiempo, au nque
no era de prever ni e n la versió n inglesa de l constitucional ismo ni en la
repúb lica ame ricana. Pero en los Es tados del continente con base jurídica
romana, esta evolució n se hizo espera r debido a la concepción ideológica
del rey como fuente d e la jus ticio. S in embargo, las Muevas consti t uciones
_ República Federal Ale m ana, lIalia, Francia y tambié n I ndia y Pakis·
tán- se esfuerzan deliberadamente e n o torga r al pode r judicial una po-
s ición elevada en e l p roceso de l poder que no es in fe rio r a la de los
de te níadores t radiciona les de l pode r, gObier no y parlame nto, y q ue en
c iertos casos hasta es s uperior. En el mar,,-o..fle ~s t a nueva evolució n, los
LOS T RIB UN AlES FRENTE" OOB IERNO y I'A R LAMIlN"TO 305
t ribunales oslen tan por propio derecho fue rtes y crlcaces controles in-
térórganos f ren te a los o t ros dc lenladores del pode r. Funda mentalmente
son de t res clases: 1) El derecho de los tribunales a supervisar y com-
probar la conco rdancia de las acciones del poder ejecutivo con su ba ~
legal. 2) La compete ncia judicial para el con trol de la constit ucionalidad
órdenes jurídicos la decisión arbitral sobre confli c tos quc se p!-Iedan
producir en el ejercicio de las funciones as ignadas a los o tros d etentado·
res del poder. Es ta úl tima evolución se des igna frecuentemente como
. judicialización, o jus ticializac ió n de la polit ica •.
El cOII/rol judicial sobre la adminis/raciótl pública y la jurisdicción
admillistratÍ\·a
El p rimer campo sometido a los controles intcrórganos de los q ue dis·
pone el e?der judicial se conoce comúnme nte como " juriSd icción admi·
nistra tiva. (admi " ist rlllive jll s/ice; V efwaltlmgsgeric1ltsburkei/ J." Abar·
ca la decisión de confl ictos sobre aClOS d e la admi nis tració n pública que
afectan a la propied3d o la libe rtad del ciudada no:-A estos campos tradi·
Cíoñaies de la protccció1!Jurldica se ha!! añadido, en el marco de la e re·
ciente burocralización del Es tado, los conflic tos sob re la organi7.ación de
las autoridades o servicios administrativos y sobre los derechos del pero
sonal ad minis t rativo - runcionarios de carrera-o Un problema funda·
mental inhe rente a la jurisdicc ió n administra tiva es, s i ésta de be ser ejer-
cida por t ribunales ordina rios o por tribu nales .. ad m i ni s lr ativo s~
especiales.
J u ris dicción admi nis trativa ante tri bunales independien tes - inde pen-
dien tes en el senti do de que pueden sentenciar imparcialme n lc también
cuando e l gobierno apa rezca como parte Iitigante- se ha convertido hoy
en Ulla institución clásica del E s tado de derec ho, constituye ndo, de hecho,
s u fundamento. Dura nte largo tiempo, aun Estados auténticamen te dem_Q-
c rá ticos se han resis tido a adj udicar litigios o conflictos admi nistra tivos
a la decisión de tribunales o rd inarios. !-a ~ tri c t a no intervención de los
t ri buna les e n la a c ~vidl' del gobierno rue un princ ipio const itucional de
la Revolución francesa.u Napoleón rompió con esa tradición. Su COIIseil
12. La Ii tCrilt u r.a 0:1 muy abu nda nte. Una exposidún rec::k'n te es ta de BERHAIlD
ScIl WARrz, Frtru:h Adm;,t;Sf rIH;I'e La", IltId fhe COItI1non Law (NUC\'" Yo rk , 1954).
IJ. Et famoso a rtfculo l3 de la ley de 16/24 de agOsto de 1190 scrá ci tado aqui
en su texto comple to:
.Le! fonction5 judicia ires semI d ist inc les el demcu rcnt loujours scparées d es fonc·
lion5 . dminiural ive$. I..e!t jUllel ne pourron l, !k peine de forfait urt. lroublcr de quc:\·
que ma ni ~ re que Ct 5011, tes o~ra ! ions des corps administra!ifs, ni ciler devanl eUl[
tes administralcurs pour ra i.son de Ic:nrs fone lions .• Cfr. lamb ién la id éntica d isposi·
ción. c:n la Consti tució n de 1791, arl . t57 y d c: ta ley de 16 f ruetidor Jel afIO 111 , 1795.
El pri ncipio contc:nido en es l:tS d ispos iciones sobre la irrcspOns.abilidad de la ad·
306 L\ CONST ITUCiÓN \ ' SUS CONTR OLES I-IOR IZONTA1.fS
d'ltlal fue encargado de la p re paración de sentenc ias adminiSlrativ3S, y
los s u bord inados COllsáls de Préfectllre recibieron las mi sm as facultades
al nh'eI de los Départemcllt s. Sin embargo, para proteger a los funciona-
r ios contra la interferencia d e los tribunales ordinarios, el primer cónsul
incluyó en la Cons titución del año VII I ( 1799) el famoso articulo 75, que
d etermina que sólo se podrá exigir responsabilidades por el desempeño
d e su ca rgo a los rep resentantes del gobier no y de la administ ración,
Iras previa aprobación de l COlIscil d'Élal; se supo r,ln, como ha sid o con-
(¡rmado con la pme.iea, q ue es te ú ltimo sólo o torgaría con g ra n pruden.
cia s u aprobación. La hostilidad de A . V. Dicey ante la pos ibilidad d e
introduc ir la ju risd icción administrativa e n I nglaterra tiene funda men tal-
mente su origen en es ta d isposición. D icha regulació n fue eli m inad a tras
la caída dc Napoleón 111 por el gobierno de la De fe nsa nacional (1870).
En otros luga res persi stió durante mucho más t iempo, po r ejemplo.
como la . prescm e ncia_ en Prusia has ta 1920.
La JIl Rcnüblica tiene e l m éri to de haber asig n ado la debida ca tego r ía
a la juris dicció n admin is trativa. E stableció e l dualis mo de l s is tema judi-
cial de tribunales ordinarios (civiles y penales) y tr ibuna les admin is trati·
vos, c reando además un _t ribuna l de competencia_ para resolve r los con·
f1ic t os d e competencias pos itivas o negativas que pudiesen surgir ent re
ambas jurisd iccion es. La inst itución fra n cesa fue ampl iamen te ace ptada
e n e l continente, e n Ibcroamé rica y en otros países como, por e jemplo, el
Japó n. En Franc ia mis mo. el s islema Quedó coronad o por e l COlIse.il
tI'Era l. admirado arquetipo com o órgano s up remo de la jurisdicción ad-
ministrativa. En los países anglosajones, en cambio, el control sobre la
legalidad de los actos a dmini st rolivos, a s! como la acció n contra un
funci cmario por haber sobrepasad o éste sus com petencias (ul tra \'i re.s).
ha permanecido fundamentalme nte bnjo la compe t e n cia de los tribunnle s
ordi n arios. La larga d is puta sobre::. s i los conflict os e nt re ¡.a :"Idminist r a-
c ión publica y los ciudad'lllos d e ben d e ser resu eltos por los tribunales
administrat ivos especiales o por los tribu n ales ordinarios, ha perdido hoy
grn n parte d e s u importa ncia. En cas i t odos los E s tados ha quedado pro-
bado como infundado el m ied o inickll a que los t r ibuna les establecidos
por el gobierno mos trasen una ciara parcialidad guberna me ntal : los t ri·
b unales administrativos se han mante nido ta n independ ientes com o los
trib unales ord inarios. Ade m:1s. no se puede negar que los jueces que com-
minlstración ante los t ribu nales se e~lc n dió sobre toda Europa continental y ha mos-
trado un el<traordin3rio arraiaue. En Austria h3 rt.-gido un d~reto de la Carie, emi.i·
d o en la era dtl absolu tismo imperial de 1806 (JGS núm. 758), que c;\clula 1" <leman·
da ame los tribunales fren.e a los funcionarios por acciones rcalil,adas durante cI
desempeño de su cargo. has.a que en ti"ml'<' rceienle fue int ..oduclda 13 r espo n ~abiH­
<llld general por el ea'·go. la A "'f$It(Jlg5C~ de 1948 ( DGDI. n U1l1 . 1OIt94?); cfr.
LUllwtG A D .\I OV JC ¡ ~, . Die Entwic1unS des ósterrekhischen Verrusungsrechts seit~
Abril 1945. en J Q¡, ~b" ch <lC$ /jfftm¡icl.tn Recllls. N. F.. \'01. 2 (1953), P:1I1. 195 .
LOS TRIR UNA LF.5 nUl.... TE A OOB IERr-:O l - PAIH.AMIlNTO 307
ponen estos tribunaks cstjn m ejor capacitados Que los tribunales ordina-
rios, en virtud de su especial formación y experiencia, para conocer los
detalles técnicos d e la odminist ración y d el derec ho adm inistrativo.
La c uestió n de la jUl"ÍsdiccióTl administrativa ha ganado importancia
con la progresiva t ransfO t·mación del Est ado Icgislalivo en Estado admi·
nj·st rat ivo. Especialmen te, la aparición del E s tado de bienes tar con su
multiplicidad de aspec tos ha conducido a una n\pida prolife ración d e
tarcO!s y auto.-id e~ administrativas, que intervien en en la vida d iaria
d I' los des t inatarios del poder a lcanzando hasta el ultimo ri ncón sociocco-
nómico d e la comunid:"ld. La est ru c tura d el poder es ta tal ha expcrimen-
t:"ldo una transforlllación re\·olucionaria. En sus re lacio nes con los ciud a·
danos. el ejecuth·o. en form:"l de adminis tración publica, ha pa s ado a
ocupar la posición predo minan te en comparación con e l legislati vo. El
pnrlamento, sobrecargado de trabajo. puede tan sólo es tablecer las direc-
trices generales y los principios d e una decisión polít ica, teniendo que
d ejar su ejccución y complemen to a las di sposiciones del ejecutivo y d e «
la s autoridades admin is traiv -'Is.~l m edio t éc t ~i e, o par." solucionar e s ta
cues tión es delega r en el gob terno y e n la admllll strac lón la fa cultad d e
O
emitir reglamentos." El control parlame n tario sobre es te giga ntesco apa·
rato burocrá tico es, en el mejor d e los casos. m era c uest ión formal. Con
esto se ha tras ladado a los tri bunales una t arca de enormes proporcio.
n cs; proteger a los ci ud"danos contra los pe ligr os de una legislación q u e.
s in control, surge cn base a pode res delegados.
Pero es to no fue todo. hparte d e la facultad normat iva. las autoridades
ad mi n is trativas a su miero n , bien en base a una autori1.ación expresa d el
parlamento, bien apo)'ándose e n una inmincnte: n ecesidad d e la ac ti vidad
adm inis trativa, el derecho de dictar, en sus respec tivas competencias, sen-
t e ncias judiciales o cuas ij ud iciales so bre conllic tos adminis trativos en sus
r es pect ivos ambitos. Muc hos Ó¡·ga nos ad mini s tra ti vos ej ercen s imultánea-
)
mente, y nas!a frecue l1 te m enle a través d e l mi s m o pe rsona l, fun ciones nor-
mati vas, administrati vas y judiciales. Las IlIdepe lldclIl Regl/lalory Com-
m issiolls de la vida admin is t rativa a me ri cana, anteriormen te ci tadas. son
el ejemplo más sclialado. Es ta prác tica no h aría tan sólo levan tar a Mo n-
tesquieu dc su tu mba, s ino q ue trae consigo el planle"miento de un serio
conn ic to con el mo no polio judicial de los tribunales. El Estado de mocra-
t ico de derecho no se ha visto amena7.ado desde hace muc ho tiempo por
mayo r peligro.
Se ha empezado la ba talla, pero todavía no ha sido ganada. En su de·
senlace es mcnos impurtante [a vieja cuestión de lI·ibu na les admi nis t ra t i·
\ 'OS contra tribunnlcs ordinarios , que la n ecesi dad d e som cter todos los
con flic tos juridicos, en ¡i !t imo término, a la cOlllpc tl!ncia d e un tribunal
27.
1 ~ . Vid. ¡"fril, tlá~ . 274 Y ss.
308 LA CO:-':S T IT UC I6N \ ' sus CO NTROLES HORIZONTALES
3u[(!ntico y \'crdadc ramcnte independ iente. La solución to mada en los tres
cst ad o~ clave - Francia, Gran Bre taña y Estados Un idos_ presenlan di.
ferenclas, aunque todas tie nden en una misma dirección. Enlre todas las
d e mocracias constitucionales, Francia garantiza la mejo r protección a s us
ciudada nos con t ra ac tos administrativos ilegales. El COllseil d ''; fat ha de -
s arrollado un gran arsenal de eficaces r ecursos contra medidas adm inis tra-
tivas cuya legalidad es dudosa - recollrs pour exCN de pollvoir )' excep-
tioll d'i1IégaJi l é_. y au n contra e l abuso d el poder discr ecional admi nis-
Ir31i\'0 -défOllrtIC/IICII' dll pollllo;r. Ade más, distingue cuidadosamente
e n tre una fall/e persollllelfe de l fu ncio na rio y una fall/e de service d e la
c u a l el fun ciona ri o, en general, no es responsab le personalmente. En In.
glate rra , el país clásico d e la resis tenc ia cOnlra el derec ho admi n istrati vo
y la jurisd icción ad m inistrati\'a, los t r ibunalt:s ordinarios garan t izan re.
c ursos con tra ac tos /lltra vires de los funcio n ariosJ,A tra vés del Crowll
Proceedi ng Ac t de 1947 (10 & 1I Geo. VI, c. 44 ) se Japó, fin almc nte, una
vieja brecha a través de la c ual e l E s tado podía eludir su responsabilidad:
la corona, esto cs. e l gobierno, no p uede apoyarse más e n su inmunidad
c u a ndo sea a cusado judicialmente ante sus propios tribuna les, y sea h echo
responsable por acciones y om is iones d e sus fun ciona ri os. S in em bargo,
la capa p rotectora d e los ciudadanos frente a l E s tado tiene toda\'!a fi su.
,ras: no sola m ente la diversidad de los rec ursos dis ponibles siguen s iend o
ca ó t icos y carecen de la de bida o rgan ización, s ino que e l Parlame nto mis.
mo -yen la prác tica est o s ignifica e l gobierno, ya que es ést e el que con.
trola el Parl a m cnt~ excloye expresamente y no ra ras veces el con tro l
j udicial d e los ac tos adminis tra th'os (préclusioll). En los Es t ados Unidos,
e n cambio, c a be recurrir ante los tri bunales ordinarios contra ac tos ad.
miniSlrotivos ilegales y desd e e l Admi nist ra ti",!,: Proced u res ACI de 1946
(60 S Ial. 237) es posible recurrir contra las sente ncias jud icia les de las
ya citadas hlde¡nndellt Regldatory Com m issiOlls que, r euniendo e n sí
funciones normat iva s, admi nistrati vas y judiciales, son d e importancia
incalculable para la vida d ia ria d e l ciudadano. Con e llo se ha resta urado
completame nte e l principiO del Estado de d erecho.
El eDil/ rol judicial, _judicial review., sobre la legislación
en los Es/ados Unidos
Se produce una siluación radicalmente diferente cuando e xiste el d e n:.
eho de los tr ibunales - d erecho a su mido, usurpado o implíci tame nte atar.
gado-- para comp roba r J:¡ consti tucionalid ad de las leyes e m itidas con.
j untamente p or e l parlamento y e l gobie rn o, y pa ra anul arlas en e l c aso
de que las conside ren an ticonstitucionales. Este lado d e la fu nción j udi.
cia l sob re pasa a m p liamente el campo legít imo d e la ac tivida d de los t ribu.
na les, que no d ebería ser nada más que la ejecu ción d e la decis ión políti.
LOS TR1IUNALF ~ " FR ENTE" COfl/IlRNO 'ti I'A RLUI ENTQ 309
ca tomada. El control de la consti tucionalidad es, escn ciahnente, control
polílko y, cuando se impone fre nte a los ot ros dc ten tadorcs del PQder, es,
en realidad, u na de c~ió n poHtica. Cua ndo los tribun ales p roclaman y
ejercen s u de recho de control, d cjan d e ser m eros órga nos encargado s de
ejecutar la d ecisión política y se convie rte n por p ropio d e recho e n un
d etent ado r de l pode r sem ejante, c uando no supcr io r, a los o tros detenta-
dores del poder instituidos.
La idea de q ue los t rib u nales es tuviesen aut o ri1.ados a im ped.irlos a cue r.
dos d e la asa m bka y de l gobierno, era completamente aje na a los teóri cos
d el eons ti~u don ali sm~ en su p¡·imel'a. éPOC7 E s in teresante sefla la r que
Montesqm eu, que e r a Juez y tu vo s ufiCien tes oportun idades d e. observar el
funcionamiento de los parlemellts, n o se fi jase e n la con t radicción teórica
que yacía e n la fac ultad d e los parlemc nl s d e n ega r el reg is tro a aquellos
decretos y ordenanzas rcales que, según s u concepción, no estaba n d e
a cuerdo con la cout/lme de s u respec ti va provin cia. No es consciente
de e ~ t a s itua ción n i en el libro XXVI II , que trata de la j ud icatu r a, ni en e l
contexto de s u fun d ame nta l ca ra c terización d e l poder jud icial como pour
uimi dire ¡l/visible el presqlle lIuf ( lib ro X I , cap. 6), a l que ya se h i:r.o una
refere ncia . A Mo ntesquieu no se le ocurrió pensar que el «podcr .. judicial
pudiese cons t itu irse en u na fue n.a d e o posición frente al gobierno y al le.
gislad or. Tam poco T}¡e Ferlerali.H, en la famosa exposición de H ami lton
sob re el poder judidal ( núm . 78), se vio inducido a m ant ener ulla opinión
d ife rente: _The judiciary, by t he nature of jts fu n ctio ns. w ill always be
thc lcast dan gero us 10 the politica l r ights of t h e Cons titu tion bccause it
will be least in a capacity to an n oy o r inj u re I.hem ... The judiciary ... ha s
no inf]ue nce over either the sword or Ih e purse, no di r ection ti the r o f lhe
s trength or of the wcall h of th e socie ty, and can takc. n o ac tive r csolu-
tion w ha tsoever. I t m ay I.ruly be said to h ave neit he r force tl or w ill but
m e re ly judgment. .. It p ro\'es in contestably, t ha t Ihe judiciary is beyond
cQlllpariso n lhe weakesl of the three dcpartmenls of t he powe... . ,.. En
estc pun t o, Ham ilton ci ta la fra se a r ri ba l ranserita d e Montesquieu. E s
ci c~to que tras eSle énfa s is sobre la - d ebilida d . d el poder judicia l que é l
q Uiere ver compensada a través de «pcrmanency i.11 officc ... jus tly rega r-
ded as an indispensable ingredic nt o f its con s titutio n. (permanencia en el
cargo ... considerada j us tamen te como un elem ento indispe nsable de su
consti tución), sigue su discurso sobre la .perplexity respecting the rights
of the courts to pronounce legislati ve ac ts void. (perplejidad respecto a
Ua. • La judica tura por t3 n3.turaku d", su ru nclón, ser,i siemp re el menos peli.
groso para los dere(:hos polftlcos de ta Consti tució n porque tcnd ni la mín im a capaci.
dad de da~ a rlos o violarlos ... La judicaturo". no tiene in fluencia $Obre ta espada o
la bol.sa, no mando ~obre l~ fuer/,U o la riqUi:l..3 de la sociedad y no p ued e lomar nin.
~un tiPO d~ res~tucl6 n aCIl ' ~ . .~ puede decir \'er?(ldernment e Que no tie ne ¡ IlcrZQ ni
\oln/~d, 51110 Simpleme n te JUICIO ... E s to prueb(l InoonleSlablemcn tc que 1:. j udkalu,
,-a es si n comparación el mb déllit d c los Ires de parl amentos del poder.•
310 1. 01. CONSTI TUC i ÓN \' SUS CONTlWLLS H ORIZOSTALES
los d e rechos de los t r ibunales a d eclarar nulos actos legislalivos). No es
aqui Jugar pa ra cllI ra r en controversia, todavía s in aclarar defi nitiva m en.
te, sobre si se deja deducir d e la exposición de Hamilton la Icsis de que
los padres d e la (;onS litució n hablan cons iderado el coolro l judicia l como
una tarea legítima de la jurisprude ncia. Ma ni fcslaciones posteriores de
Hamilton pc rmilcn deducir 10 contrario. La ci ta, leída en s u COll!cxto, no
signific a, ni más n i me nos, que e l de recho d e interpre ta r la constituc ió n
es una fu nción inhe rente al cargo judicial. derecho que, sin embargo. no
se basa e n la _supe rioridad de los trihunales sobre e l legis lador..
Sea cumo sea: la compe te ncia judicial para comprobar la constitucio·
nalidad de la legislación emitida por el Congreso apareció en la joven
república d u ran te el prime r c uarto del s iglo XIX, y fue una consecue ncia
de los esfuerzos d el ellie{ ¡lis/ice J ohn Ma rshall pora extender la juri sd ic.
ciÓn fede ral. Los jueces se convirtie ron dc esto monera en un ve rd odero
te rcer poder; re nÓme no ~ste sin precedente hi s tó rico, si se p rescinde de
los casos para lelos alguna vez aducidos, pero en absol u to equiparables,
como son los grupllOe parGl101I101! de la democ racia atenie nse, los fueros
de la última ¿poca de la socied ad fe udal de España CAragon y Nava!"!'a)
y d e droit d'cllreg istrclI1CIIf de los pa r/ emellts franceses bajo el alleien
régime.
La tco rla y la práct ica del con tro l judicia l e n los Estados Unidos,
especialmente e l de la Suprcme COllrt, son lo s uficien temen te conocida!>
pa ra necesi tar una amplia exposición, Nuestro anális is hará referencia
tan sólo a su d ob le papel COIIIO I:ontrol inte rórg ano d el poder judicial,
tan to sobre el Congreso como sobl'c el pres idente. E l conlrol judicia l es,
s in !!uda, e l rasgo más s ignificativo y propio del s islema gubcrnomenta l
americano, d e ta l manera que ha s ido descrito, en diferentes ocasiones,
com o cjud icioc rada_ o «go bie nlO de los jueces_lO y la SlIprcme Court
ha s ido d esignada co m o orla tercera I:ámara de legis lación •. Esto ya apa·
reció en la indignada p ro tes ta de JctTerson I:on t ra Ma rshall: " El tribunal,
como instancia suprema d e todas las c uestio nes cons titucionales, signifi·
caría sometern os al d espo tis mo d e una oligarquía."
La poSición de l con tro l j udicial dentro del proceso polil ieo queda acla·
rada con una exposición his tórica . Ma rs hall lo eje rció por primera vez en
un caso (Marbllry v. Mad isoll, I Cranl:h 137, 1803) que hacía referencia a
ulla ley federa l, pero en la segunda aplkación, históricamente fundamen ·
tal (McClllloclt \l. M arylal/(/, 4 \Vhea !. 316, 1819),sc t rataba de la estructu·
ra federal de la Unió n . En estl: caso se d ecla ró nula una ley de un Es tado
miem bro en base a la clá usula de l art ículo 6 sobre la su prcmacía de la
Constitución. ~1 p.rim;.ipio, el .con trol judicial se aplicó, pues, en e l
ca m po qe las relaciones entre la Unión y los Es tados. ~!"de fue apli.
15. f'.:IlOUU I.> Lo.\ l Pr.¡I r , Lt go"' ... m l!ml!>l1 des ¡"RU (1':11'15, 1921).
LOS TRI8 UNA LI!S FR cNTll A GOBIERNO ,. PARLAMENrO 3\1
cada frecuentemente, aunque no siempre, cuando se lru taba de ampliar
la I:ompe tencia fed e ra l a COSla d e los Estados. Es to confirma el hecho d e
que en c ualquie r orden eSHual federal es indispensable un Órgano para
ajustar los connictos entre el Es tado central y los Es latlas miemb_ros,'"
ya que d e_otra I!Ianem se hu ndi ría la es tructura federa l. Consecuente·
men te, las re lacio nes en lre el Estado eenlral y los Estados miembros es
el domin io legItimo del control judicial. Todos los Es tados federales lie·
ne n e l mismo problema de vigilar s i una ley federal traspasa la competen·
cia reservada a los E s tados miembros o si a la invers a, la legislación dI;'.
los Es tados m iemb ros p erj ud ica los derechos del Es tado cenlral. T oda s
las organizaciones federales poseen, sin excepdú n, instituciones y tél:ni·
I:a s judiciales apropiadas, aun cuando la Cons ti tudón prescribe, en gene·
ral , que el dercl:ho fede ra l deroga el derecho d~ los Es tados mie mb ros
(as! la Cons titudón de Wcimar, ar t icu lo 13, apa rt a do 1).
~I segundo campo de aplicación legitimo del control judicial es la pro·
tecci6n de las libertades civiles y de l o~ d e rechos fundame ntales que o s-
te n tan de igual forma todos los deSl inatarios dd poder. El I:ontrol judicial )
aparece aquí también es t rec hame nt e ligado a la rclac ió n Fed eración·Esta·
do miembro, pero su razón de ser no e s menos ind iscuti blcen los Es tados
unitarios. En es tel:ampo, el control judicia l se mant ie ne e n la mayo r par·
le de los Q1S0S dentro de los límites marcados para la fun ción de ejecutar
I!!- decisión poJitica. La actividad de los jueces I:o nsiste aqu!. fundamenta:!·
men lC, sólo en la ap!il:ación de a q uella s normas que protegen las liberta·
des civiles conU'a las intervencio nes de la legislación y de la admin is t ra·
ción . La larca no es muy difícil cua ndo los de rechos fu ndamentales, como
~u re e n los Estados Unidos, L"5tán ga r:lOt izados incondidonal menlc y
no I:omo suele ser corrie nt e en o tros paises sólo .dentro de los limites d e
la lep, en cuyo caso el control judicial no tiene en absoluto ningún puno
10 de a poyo legitimo. " En el ejercicio del I:on lrol j udicial, los tri·
buna les han marcado line a s en tre los intereses de u na vida comun i·
taria ordenada)' segura y las exigencias de u n individuo o de un grupo
para gozar de la debido li bertad. Puede se r que en csta actÍ\'idad, los jue.
Cl'S tengan que enfrentarSe con cuestiones enlrailando la determinación
de las decisiones políticas, aunque e s to no CS, en absoluto, el caso sicm·
pn.'. Las sentencias de 1954 " referentes a la segregación racial en las es,
e u ela~ no fuo: una aUlén t ica dL"Cisión polit ica pese a su s importalllcs repe r·
c u siolll.'s polit icas; la S upreme Co urt re intcrpret6 tan s610 su anterior
16. Crr. PAUto A. F RH'~!), . A Suprclllc Coun 11"1 ~ Fcdcr31Íono, en Col"m¡,i¡¡ l.¡¡n '
He,·,,,,,,, Utl (1 953), fHI y ss.: SUH ... RI ~ ~ l :U I }' JOHN N. H ~7.A l m , . Fcd<or:ol Courls
,
in Forcign SystCIllS_, en La,.. ¡¡"d Cc"lCmporllfJ" Prolllcms, XII I (1948), pág. 29 Y ss.
17. ViII. inl ra. p~. 39S }" ss.
IS El "aso da,'~ ..5 Bro",,, \'. 8 00ftl (JI Pd"r6t ;o", 3~7 U. S. 4&3 (195-1).
312 U CONSTITUC IÓN Y SUS CO NTRO LES IIOIU ZONTA I.ES
juris prudencia en el caso Pltssy v. Fergllsoll, n. y la. armonizó con el sen-
lido y finalidad matcria l y literal de la Constitución.
('ero ya en e l tercer campo de aplicación, el cant ro l Judicia l como
control intcrórgano se hace a ltamente discutible, es to es, cuando los jue-
ces proclaman s u derecho de valorar una decisión politicosocial y politi-
coecon6mica de los dctcntado rcs del poder -gobierno y parla me nto-.
Es bien cierto 9.uc la con fi r mas ió n o la . desaprobación de la decisión
política estará siempre fu ndamentada o encubierta con e l debe r de los
jueces de defender y p reservar la p rimacía de la cons titución. Este argu-
mento rrecuentemente repetido (como, por ejemplo, en la reciente sen-
tencia U"ited Sta/ es v. Blf e r) ~· es un camuflaje semántico --práctico
por ser inatacable- para la d e\'ación de la Suprem e COUT t, rrecue nte-
men te escindido de ro rma tajante, a la categoría de á rb itro soberano
sobre el Congreso y e l preside nte, a unque ambos están e legidos por el
pueblo y están obligados a re ndir cuentas a los electores, lo que justa.
mente no' es el caso de la SlIp reme COllrt. ~ t ro l j u~ i cia l se aplica
.3 deciswes políticas, adquierc'entonces e l carácter de un control político
por parte de los tribunales que, teór icament e, no corres po nde a la fun-
ción judicial. Dado q ue una sentencia negativa anu la la ley, el control
jü dicial puede, de hecho, OCu.P.ar e l lu ga~ d e la d~ci si6 n _ de l de ten tador po-
¡¡t ico del poder. Carecc de importa ncia que la S upreme Court prescinda
de dccJ::¡ rar la ley formalme nte nula; su ¡naplicabilidad en el caso en
litigio s igni fica su suspens ión definitiva según la regla de l stare decisis.
El hecho de que la Su preme COMt haya invadido tambié n la función
de tomar la dl-'Cisión poHtica, puede ser verificado inequlvocamente por
una rápida mirada al uso que ha hecho este t ribunal del ellamcn de la
anticons titucionalidad como un medio de cont rol in tc rórgano. En el pe-
rlodo entre 1890 y 1936 la Sllprem e COl/rl, hacie ndo uso de ciertas malea·
bIes disposiciones cons titucionales -en particula r la cláusula dile process
de la quinta y de la ca torceava enmienda, y la cláusula commerce-, fue
capaz de imponer a la naci6n la ideologia económ ica de l laissez. fa ire en
contra de la regulación guberna mental sobre la econo m ía y la industria,
evitando e l acercamiento a la jus ticia social exigido por las m ayodas pro-
gresistas en las asamb leas legis lat ivas fedc rales y en las asambleas legis-
la tivas de los Es tados miembros. Esta ac titud delt.ri bunal cu lminó con la
r esis te ncia de los ,,¡/le old me" a la revolución social pacifica del Nuevo
Curso (Neu> Deo./) . Tras 1937, los casos de a plicación del co nt rol judicial
sobre la decis ión política del Congreso y de l gobierno declinó conside ra·
blem ente, e n parle por ha berse es t rechado e l abismo enlre el trib unal y
la opinión pública reflejada en la legis lación, y e n par te por la renovación
y rej uve nccimiento de l pe rsonal judicial. En d periodo después de la
I ~ . 163 U. S. 537 (1 896 ).
20. m u . S. (1 936).
LOS TR I BUNALES f RENTE A GO BIERNO Y I'ARI.AM ENTO 313
segunda guerra mundial, el peso de l conlrol jud icial se ha t ras ladado de
la propiedad a la liber tad . En la c uestión d e hasta qué pun to debía ser
concedida o limitada la protección de las libertades individuales, la S~.
prem e Courl se rindi6, más de lo que parece justificado por s u t radició n,
a la presión del go bierno, del Congreso y de la opinión pública , que esta-
ba dominada y excitada po r el impac to del CQnmcto ideológico e n tre la
American wa)' 01 life y el nmenazantc comunismo mundial. En la elccción
ent re la seguridad in te r"" y ex.tem a por una parte, y los principios de la
li bertad ame ricana por otra, el t ribuna l se ha decidido f recuen temente
por lo me nos hasta é ¡)()Ca reciente, por la primera en ' cont ra de la se:
gunda."
S in e mbargo, hay que señalar - y aquí yace otra si ngularidad esencial
de l sis tema americano de l cont ro l judicial- que Ii! Su prelllc COllrl , e n el
ej r ~ico de su cont rol polltico, se ha im puesto ciertas res t ricciones q ue,
co nSideradas e n su to ta lidad, tiende n a a te nuar lo que de o tra mane ra
conduci rla a la absolut a supremacía judicíal: la interve nción de los tribu·
nales se lim ita a aquellos ccasos _ y . litigios. auté nticos, a diferencia de
los dictámencs jurídicos y sentencias anticipadas i'l abstracto' (cont ro l
a ~ tr acto de las nonnas). Tamb ié n r ige el prinCipiO de que la voluntad
del Co ngreso debe ser res pe tada s iempre y c uando no viole c larame nte la
Cons titución, tal como es interpre tada por la Supreme Courl. Finalmente,
los tribunales -y esto es ex.tremadamcntc importa nte d esde el punto de
vista de los cont ro les inlerórgano-- rehúsan t ratar las llamadas _cues tio-
nes políticas_ (politica( qtlcsliolls), y jus tamente e n éstas yace [recuente-
mente la decisión funda me nta l e n e l proceso político. E l principio de que
c uestiones políticas no son justiciabl es, al que ya se hizo alusión en e l
caso Marbury v . Madisoll ,2J constitu ye d esde hace más de cien años un
límite que se h a aUloimpuesto e l control judicial y c uya sabidurfa ha
sabido preservar a l tri bunal de caer en el torbellino de la vida política."
El concepto americano de poli/ical q!lestimlS es comparab le con los aCles
tle gOllveme m em e n Francia y 105 act s of slale e n Ingla terra, aunque es
considerablemente más reducido que el concepto illStilfreielz Holleit sakle
de la teoría constituciona l alema na. IJna cues tió n polftica es definida, con
~ r id ad , _ e E los Estados Unidos como cuna c ucstió n q ue hace refe rencia
a la posesión del poder político, de la soberanía , del gobicl"Ilo, sobre la
c~ 1 decide e l Congreso y e l pres idente, y cuyos acuerdos liga n a los Iri-
buna les." A la s cc ues t iones polflicas _ no jus ticiables pertene ce n, sobre
21. V,d il/fro., p.i¡. 41 0 Y $S.
22. I Craneh t 17 (1801), p:\.y 170.
23. LU/hu ,. lJordOIf, 7 lI ow. 1 ( 1849).
24. Tlle COI1Sl ílll l ioll of tlle Ulliud Slo.t /lS. Al1o./)'sis olld ¡ "I erp relalion prcparcd
by the Lcgislalive Rcte rcncc Servicc , Library of ConifreM, Ed. EOWA RD S. CoRWIN (82
d. Co nlf., 2d seU .; Senale Doc. t70 (Washin¡: toll, D. e., 1953). P ~Ii . 5-47.
 LA COS"STITUC ION y sus CONTRO LES H Ofll7..oNTA LES
todo, e l liderazgo de la política cxterior a través del gobief'!lo , las c ues-
tiones re(cre ntes a la . f orma re publicana de gobierno, ga ran tiz..,da a los
Estados e n el articulo I V., Y reforma constitucional, asl como, con cier-
tas cualificaciones las leyes electo rales de los Estados.
Dentro de l con'texto d e los controles intcró rganos, el control judicial
aparece como una ano m alfa. El control jud icial de la cons titucionalidad
de las leyes emitidas conjuntamente po r los dct e nt a ~ dre l poder ~st ­ frc nte al peligro, s iempre exi s te nte, de las in tro m isiones del Congreso. Es
blccidos es incompatible, cstructural m ente, con e l pnnclpiO de la d lstn'
bución de funciones entre diferen tes de te ntadores de l poder. Un deten-
tador individual del poder , que no ha s ido nombrado democráticamente
ni está libre de abusar poHticame nte dc su poder, se arroga a sí m ismo
el derecbo de frus tra r y de an ula r la d ..>cisió o poUtiea de los otros d ~s de-
te ntadores del poder, elegidos y cont rolados por el pueblo; é l mismo,
gracias a su ina movilidad, está libre de cualquier control por pa rte d e los
otros de tentadores del poder, incluido el electorado . E l Congreso y el
presidente están raramente e n situación de im ponerse a la decisión de la
Supreme Ctmrt emitie ndo una nueva ley, ya que tienen que som e te rse a
la interpretación constitucio nal del trib unal.'· En la mayor parte d e los
casos, la objeción del tri bunal rrente a la decisión política del . ~ongre so
y del presidente, con el consiguie ntc. bloqueo d~1 p~ ocs polltlCO, sólo
puede ser el iminada a través d e e nm ie nda cons titUCional, tal como ocu-
rrió e n la e nmie nda sobre el impuesto federal sobre la renta (19 13), n ."
c hazado a ntcrior me nte por la Supreme COl/rt .
Estas c riticas contra el control judicial puede ser que sorprendan. Se
basariCñ la tesi s de que en la democracia consti tucional es indispensable
y esencial paracl equilibrio del proceso del poder la exis te ncia ~e res[JCc-
tívOsCon t roles interórganos. Pero estas c r iticas no deben ser, Sin e mbar-
go, entendidas como una pues ta en duda o m.i!li mi2.3c ió n de la ut~lida de
dicha ins titución e n el m a rco de la dinámica constitucional ame n cana. El
control judicia l se h a conve rtido de tal mane rd en pa rte .integrante d ~ la
vida cons tit ucional ame ricana, que obscrvado rcs ex tranJcros lo conSide-
ran como un rasgo eseocial m ás ca racterís ticO que la supuesta «separa-
ciÓn de poders~. En el am bien te político de Amé rica, con su s fu ertes
osci laciones, csta institución opera como un contrapeso frente a l Congre-
25. Un CllSO en d que una sentencia de la Supreme Court fue w~ ida . po~ una
ley del Cunircso a la Submcr¡cd l...:a nds MI {67 Slat . 29) que n:vocó la atnbueión a
la Unión de 105 pozos de pelrúleo en el u:rreno costcro (tidelands), decretada p?r el
Tribunat (dr Un;ud Stote$: V. Co/i/u",io, 332 U. S. 19¡ 19S0J). Un caso muy reciente
es una ley pr~muli,"da con iran ur¡cncia por el ochenta y cinco Congreso antes ,de ta
terminación de su p;.'rlodo legislatIvo (19.57), para limilar almlnimo las repercuslOrlCS
de una sentencia de 1:>. S"pr e",~ C,>urt ell Jencks v. U,!iI~d SrllltJ [3 ~1 u ..5. 6t7
[19571. Según esta sentcncia, el lleuSíldo por una cu~ 1L 6n penal ante un t ribunal
fcderat estaba autorizado a inspeccionar los anteriores 1Il10L'mcs 5e"CfCt05 hechos ['Or
los agen tes del ¡'-~d eral Burta" 01 I m·C$li~at¡on. sit;m pf ~ y cuando afectasen a eues-
liones sobre tOI que los fu ncionarios hub Ieran test ImonIado durante el proceso.
LOS TRUIUS AI.ES FR ENT E A OOIIlERNO y PAII.LAMESTO 31 5
so, ta n Vil lioso com o los respecti vos cont ro les en t re e l Parlamen to y el
gob ierno tal co,';o sc dan en e l sistema parlamenlario e n fo rma de \'oto
d e no confianza y disolución parlame ntaria . Cualqu icra que sean los da-
ños políticos que ha)'a podido producir ocasionalme nte el control judicial
-yen ciertos momentos han s ido eonsiderables-, han sido ampliamente
compen sados por s u eficaz protección de la libertad de 105 ciudadanos
impcllsablc elimina r el control judicial de la " ida constit ucional a m e rica-
na, y s i es to pudiese ser Jtevado a cabo, sería tan sólo elim inando la
cláus ula supreme-faw-of-t /l e-la/ld del a r tíc ulo 6, con lo cual se destru iría
la Constit ución misma .
El cOlltrol jud icial fuera de l os Estados Ullidos
Te niendo en cue nta la importa ncia esencial dc.1 m edio a mbiente en el
que nació el cont rol judicial ame ricano, no es de sorprender que esta
instituciÓn, tan observada y frecuentemen te envidiada en el extranjero, I
,
no haya tenido ning ún éxito definitivo cua ndo ha s ido ensayada en otros )
paises.... En gran par te, e l fraca so puede ser atribuido a que se intentó
aplicar ell el cuadro de un tipo constituciona l he te rogéneo. Es evidente.
que una insta ncia j ud icial t!S un ele mc nto esencial para e l fu ncionamien-
to si n fricciones de un o rden federa l y, en especial, como medio para
ajus tar los con Oic tos de competencia entre la Federación y los Estados
miembros. En este sen tido, el con t rol j udi ci al ha to mado ralees en Cana-
dá y en Australia. Pe l'O hay excepciones: en Suiza, el T ribuna l Federal o
( B!mdesgericht) carece del derecho de cont ro lar la legislación federal,
pud ie ndo tan sólo comprobar la compa tibilidad del derecho cantonal con
el dcrecho fe de ra l. En c1 lmpe rio alemán (Constitución de 1871 , a r t. 76) el
Consejo Federa l, u n cuerpo políti co, era e l e ncargado de decid ir, a pro- )
puesta de uno de éstos, las contro"ersias e ntre los Es tados m iembros.
Teóricamente, per tenecería a esta actividad la fijaci ó n de los límites e nt re
las dos es fera s legisla ti vas, de l R e.icl! )' los Uil1der, aunque no se conoce I
que esta cuestión fuese jamás planteada al Consejo Federal. En Es tados
u nitados, por otra pa rle, el control judid al puede ser útil en e l tipo de
¡¡o bie rno presidencialis ta, bas ado en la inte rdepende ncia por coordina·
ción, m ient ras q ue a pe na s encaja en el pa rlamenta r ism o, basado en la
in terdependencia por integración. Con el gobierno de asamblea, finalm en·
26. l...:a bibliograna extranjera en derecho comparado es muy c~tensa : clr. poI'
ejempto. JULl F~ I. . U~R RtJ lI!. Mm!"el de droi¡ com,ilU¡io nnel ¡Par rs, 1947), págs. 318
y SS., 329 Y SS.: SoxtJNDO V . LH ':~H¡;S Q u " n~N. Trat ado d" /tJ C¡""cia <Id Dcr= IIu
Cunsl i, udOlltJ( urg"lItillu y com parado (Bucnos Aires, I?S2). 11 ,25 1 y ss. Los estudios
americanos sobre este problema no son muy r"'Cllndos; DAVID Dt'Hf.R, . Judicial Re·
.,ic..... in Modcrn Constilul ional Systcms_, en Amujcar! PolitictJ/ Sci","ce Re~i" ..., X.LVI
(t952). 1079 Y ss.
31 6 I..A CONST ITUCiÓN Y SUS CON TROLI!.S IIORIZONTAUlS
,
le, es incompati ble, y se comprende fácilmen te que un ¡r¡bunal, libre dd
cont rol guberna men tal, sea impen sable e n el régime n aut ocrá t ico y aul O-
ritario, y muc ho menos un tribunal que cont ro le al gobierno.
Además, hay que tene r en c uen ta que las COSlUmbrcs e nrall.adas,en d¡-
ferentes si s temas jurldicos y la tradició n existen te impid en que surp, y. se
impla nte e l cont rol judicial. As I, esta institución es aje na a. la ~ ,radlC l ó~
polít ica inglesa y esto, no tan sólo por no existi r una Constit uCIó n escrl'
la, con la cua l seda comparada la ley correspo ndiente, sino por b. cone,cp-
ción de la sobc rania del ki"g·¡t/.parliamclIl. L1. vers ión francesa, hos ti l a
las intervenciones de los tribunales en la fun ción legis lat iva, se re mon ta
a 13 Re volució n : la Cons titución d e 1791 (articulo 157) prohibió IOda «i.n.
t romisión,. d e la juris prude ncia en e l campo d e la legis lació n o de la. cje·
cuciÓn. Esta prohibición fue motivada, en parte, por los a b~so baJ.o ~I
auciell ,-égime y, en parte, también, por haber tomado e n seriO el. pn~
pio de la sepa ració n de poderes. Dado que el mo~le .fra ncés ha ml1 u~ do
en muc has cons tituciones posteriores, el control Jud iCial ha pe r m. an ~c l dO
igno rndo durante gra n parle d e l s iglo XIX. Los trib unales no se s l ~tl e ron
a ut orizados y no exigieron este derecho, sa lvo e n pocas y espo rá~l c as
cepciones, como, por ejemplo, e n ciertoS Estados de Tbcroaménca dota·
d os de una est ruc tu ra federal. Las constit uciones «de los pr o r e~ r es.,
d espués d e la primera guerra mundial, renovaron el inte rés a cadémiCO en
esta insti tución, pero sin da rle "ida real en ninguna parte, salvo e~ Aus·
tr iaY Bajo la Conslit ución d e Weim ar, el Trib unal Supremo (Reld.uBe.
richl J no pasó de suaves obiter dicta. Ninguna ley le fue d eclarada ,"vá-
lida, a u nque e n no pocas exis tieron fundament adas d uda.s sob re ~. u
const ituciona lidad. El T ribunal Estatal del Reich ( S taatsgerl cllrshof {ur
das Deulsclle Rcich} (articulo 19) se ocupó p reponde rante mente d e con·
flictos cons titucionales ent re e l Reiell y los LJj/lder, o de los Ui/lder e nt re
ellos. negándosele el c ont rol judicial sobre la legislaciÓn fe deral.
Sólo e n las recien tes constituciones, d espués d e la segund~ g~era
mu ndial, y en vi r tud del creciente interés por e l derecho co n s t l tu c~o n a l
americano , el control judicia l ha empezado a gozar de g ran popularidad .
Mientras que la IV República f ra ncesa se limitó a un mero ges to, la
Const it ución a lemana e italiana hicieron serios intentos par... I~ e nar
vida la ins t itución, c reando tribunales especiales con la excluSLva como
petencia de ejercer dicho contra.1. F~cra .de .Europa, la. ins talación d e esta
institución era la nueva Cons htuclón lildla ( 1948), Igualmen te federal,
·
está inspirada, vis iblcmentc, en c l CJcmp 1o amcrlcano.
. "
27. Cfr. CIUIIUS EISEN.\IAN/oi, ÚJ ¡,,¡ ¡ice cOllJlil U¡iOlmdle el 111 '/lItlle ro"" CO II$I;·
¡ul iomlella de I'Aul~ ic lre (Pans. 1928). _" "") El
23. Cfr. FREUNO, en la ob~ diada en La rv;>1~ t6 ~e e!le c at>i ~lo, I.... Ili- .... .
autor de eSLe libro no ha podido disponer de una Inv'CShpc,ón especIal sobn: el con·
lrot judicial en la India.
toS TRI II UNALES F1U, STE A GOBIERNO Y PARLAMI!NTO 317
• Entre los m uchos p roblem as técnicos que se plantcan en e s tos cx pe·
rime ntos,- llL:vados a cabo fuera d e lOs E s-tados Uñidos, sean seiíalados
. los s iguientes: el control judicial p_uede ser reventivo p-ª,"a evi tar la e n·
lrada e n vigor d e u na ley que viola, formal y ma terialmenle, la constit u·
ción, o puede te ne r lugar pos te rio rme n te para priv~ d e validez a una ley
ant iconst itucional. El con trol preventivo podría ser ejercido, e n si, por
órganos políticos, p cro ta mbién pued e ser a s ignado a los tribunales que
emit irán entonces un dictamen con fucrLa obligato ria para los o tros de·
tentadores d el poder. El control po ~ t erio es, en p rimera línea, tarea de
los tribunales , pero puede, igua lmente, ser at ribu ido a una instancia poli.
t ica, que tendrá q ue ser direrenle de la que emitió la ley. En el ca so de
- cont rol por los tribunales se producen t res gl"Upos de cuestio nes : ¿Se
asignará la tarea a tribunales ordinarios o a tri bu na les especiales? Sobre
cl · ambas posibilidades existen experiencias prácticas. ¿C6mo se debe d e ini·
c iar el procedimien to? Aqu í son posiblcs d iferentes solucio nes: bien será
iniciado por la par te litiga nte afec tada en sus de rechos por la ley consi·
derada como antico nsti tucional, bien por determinados órganos estatales
ex· e xactamente especificados, bien los t rib u na les act uarán ex olficio. Fina l·
mente, se tendrá que fi jar la cal ificación jurídica de la ley s us pend ida:
¿Se cons ide rará antico nstitucional ex trme, esto es, desd e el mOlllcnto d e
habe r sido emitida -y e sto sin cons ideración a la an ulación consiguien te
de todos los derechos adquiridos entretanto-, o tan sólo ex 1IWIC, esto
e s, desde e l m om en to de la declaració n de s u anticonstitucionalidad ? Los
siguientes t ipos esquematizados de control de la cons titucionalidad d e
las leyes, que puede es tar a sig nado tanto a au to ridades j udicia les como
no judiciales-;5e han desa rroifado en la prác tica.
El parlamellto. - ~rla m e n t o qu ~ ha e mitido la leyes el m enos
apropiado para co n vertirse en defensor d e la Const itución. Los conejos
no son, generalmente, los guard ianes más seguros d e u n jardín. No se pue·
d e esperar de la asamb lea, o de la m ayoría de sus m iembros, q ue se
corrija a s( m isma. La prop uesta de S icy~s sobre la Jllrie COtlstitutioll·
lI elle, un cue rpo político, encont ró s u realización p rác t ica en e l S énat
de COlIscrvateur de Napoleón 1, b ajo la Const itución d e! ailo VIII. El Sena·
do de la Cons titución imperial de Napoleón ITI de 1852 estaba mon tado a
imagen d e l an te rior. Pe ro en ambos regímenes eran ges tos semánlicos
igualmente vados. La fó rmu la d e l parla m ento como juez e n su propia
causa ha sido adop tada por la Const itución, igualmente semtm t ica, d c la
Re pública Democrát ica Alemana ( DDR ) de 1949 (a rt iculo 66): La Cámara
del Pueblo (Volks kammer) es tableció una com is ió n constit uciona l, cons-
tituida por dipu tados de todas las fa cciunes proporciona lmentc represe n·
tados, por tres m icmbros del Trt bunal Supremo y tres profesores alema·
nes de d erecho público, que no puede n pertenece r a la Cámara Popular.

3 18 LA COSSTITUC IÓ!Il V sus CONTRO LES 1I0RI W NTAI.ES
Sola mente p od rá ser somet ida u na ley al cont ro l tras p ropuesta de detc r·
m in adas inslancias públicas, j us ta m e n te la Cáma ra Po pula r (est~ es un
t ercio de sus miembros), su p reside nte, e l pr esidente de la Repú b hca, d el
gobie rno o d e la s c ámaras de los üil!der ( a ntes d e su ~u.presión ~r I ~ ley
d e d emocratización de 1 95 2 ).~· la o pinión de la comis ió n conslltu clOnal
tie n e ta n sólo un caráC ler c onsulti\'o, ya q ue la d ecis ión depen d e d e l ple-
n o d e la Cámant Popular. No se con oce q ue el ~ ~ed im ic~ t .o se 1 1il~a
a p licado alguna ,'cz, Oc. cu alquie r manera, s u. p~rl ah da pollt lca 1,0 deja
s in valo r; corres ponde a la negati va d e l p ri ncipiO de la separacIón de
pode res canlc ler ist ica en la teoría comu nista , " El presiden/e, - Q.!.D! posibilidad para ev it3r la entrada e n ,'igor de
E n la Cons t it ución de la IV Re publica francesa se estableció u n coml-
lé constituc ion al (comité cml!>/i/lI/iollllel) con la fi n alidad d e c o nl r ol~ l - la
const itucio na lid ad de las leyes (art. 91): estaba constitu id o d e tres nllem-
b ro s ex o/ficio, el presiden te de la R epúblic a , los p n.:s ide nt cs de a mbas
cá ma ras y die Z miembros elegidos po r el P ar1~l e ~t o (sie t e ~r la Asam-
blea Nacion a l y tres po r e l Consejo d e la R e pubhca ) que, S in embargo,
no d ebían d e pert cnecct' al Parla m ento. E l Co m ité tenia co m o tarca c.on·
t ro la r si una de te rm in ada ley de bía ser emitida como reforma cons t itu-
cio n a l para sel" válida. Una d ecla ración . f~r:nal de an~ i~o n s tiu cio n a lid
no te nia luga r , E l procedi m ien to seria III1C1adu a pe lic ló ll d e, la mayo rl~
a bsoluta del Consejo d e In Rep úb lica por una propuesta co m u d ~ ~ 1 p resl.
d e nte d e la R e pú b l ic~ 1 o del preside nt e d el Co n sejo de la R epub llc a , con
lo c u al se hacia depend e r , p r.i.c ticamente, de l acuerd o d e a mbas cámaras.
La competencia de contro l del comit é se ex tend ía , s in emba r go, tan sÓ ~ O?
la s instituciones poJit icas ( titulas I·X d e la Const itució n ) y c,xclula, a 11/111-
"i, el preám b u lo con teniendo las garantfas d e los d erc ~ os fund a m ~ nt ~ l es
y las frases programá t ica s referen tes a los d e r ec ~ os 5OClales, E s ta IIls tltu-
ción, completa men te em b rió niea , d e be ser conSIderada com o un c~ nt ro
int crórgano para pro t cger al Consej o de la Re públi ~ a fre.o te a las mt ro-
m isione s d e la Asamblea Nacion al. E s to se d edu..::e, mequl\'ocarne nte, de l
único caso en que se recu rrió a dicho comité (1948),'·
La Consti tución de la V Rep ú b lica rompe , com o en o t ros tantos pun-
t os, ta mbié n aquí coo la tradició n nacional h ost il al co ntr ~ 1 judicial , pe ~ o
e n cuent ra para é l u na solución peculia r: es la n ueva c r e a c l ó ~ ~eI Co n seJ~
Consti tucional (ColIscil COlIst i/ u tiotlIlCl), que co nt rola ex offlc lo la constl'
t ucionalidad d e todo s las l1:lmad:ls leyes o r gá n ica s (arl lculo 46) -est as
29. Cfr, TllllOOOR M,\lJNZ, D ~ "I S dlts Slaa/s'tic/a ,(S' .e ~ ., Munich, 1956), páginas
271-178; sob re el comit~ constiluclonal en la D ~R, . "Id. , b ,d ~ ~ " . p á Il S, 3O}.3Q-I,
30. El ca . ~o se rcferfa a cuestiones de procedI m Ie nto en r d~ crón cun .10$ der<:coo5
<.Id Con.soejo de la Hcp" b lictl Iros la deliberación por .la, AsamJ;!\ca. NaCional dc ~a
propuesta; cfr, A. SotJLUlIt, . I ~ ~ délibération du com,te conSII IU{IOn n e! .du 18 ¡um
1949. <,n Rev ..e 1111 <lroil publle, l.X VI (1949), pág. 195. Para una cXPO s r e l ~ n ~encral
dd c ~" l rol judiciat en ta I V República, ,vi.lI. I F... ~ N"1l I.K ~AS lJ RI f.R l Á1s COIIS/1Il1110nS d e
J!N6 ~/ / ~ {"(mI ró/e ¡"r¡SIlICIIOIm'" du ¡tiCul<lI""r ( Pans, L954) ,
LOS TR IH UNALES I' RENTE A COIlIERNO V PARLUtENTO 3 19
son leyes pa rla me ntaria s con impor tancia j ur idicoconstitucional, para
c uya del iberación y votaciÓn existen dele r m inadas d isposicioneS--., y que
s u pervisa , igu al m e n te, la cons t it u cional idad de todas las leyes parlamen-
tarias, pero , en est e ú lti mo caso, tan sólo an tes de s u pro mulga ción por el
pres ide nte d e la Re pu blica y sólo a petición de es te úl timo, de l primer
m inis t ro o el preside nte de cu alq u ier a d e las cámaras (ar t. 61 ). Se t ra t a,
por lo ta nto, de un e xa m en previo que, correspon dien do nue \'ament e con
la tradició n fra ncesa , h ace innecesario y exclu ye la va loración d e la cons-
t il u cionalida d de un a norma a t ravés d e los tr iba nales o r dina rios,
u na ley co ns iderada com o a nt ico ns t itucio nal e s el \'c. to del presiden te, h a-
bitua l sólo e n e l sistem a p rc.side ncia lis ta y tambié n lici to en los r egím e,
n es n eopresidencialis tas, El p res iden te all1e t'icano podria, na IUl'almcnt e,
h a ce r uso d e su de r echo ¡le veto con b ex plicita razón d e que cons ide ra
la corres pond iente ley co mo a nt icons t ituciona l, aunque e n vista de l con-
t ro l jud icial esto apena s d ebe rla ocu r r ir hoy, En los Es tados parlamen- )
tarios, el jefe del E s ta d o (mona rca o presidente) " n o es tá en s itua ción ,
nonna lmente , d e in te rve nir en el p roceso legisla ti vo : s i usase s u d eber
,d d e pro mulga r la ley, como un s us t it u t ivo pa ra el contro l de su co ns titu,
cionalid ad , colocaría e n un a s it u ación con t radic to r'ia al gabine¡c que
habrla apoya do prim ero la ley en el pa rlamen to y más ta rde, a t rav és d e
su refre ndo, ha brfa a sumido la respo nsabilidad d e la negativa d e l presi-
d e nte a p romulgarla . Si n em ba rgo, un a va ria nte in ter esante se encuen tra
e n la Const it ució n d e E ire ( 1937) ( a rt. 26): e l preside nte puede, tras d e li-
beración con e l Co nsejo de Es tado, some t e r un a ley (con excepción d e
leyes fin ancieras) al Tribunal S upre mo pa ra q ue d ecid a sobre s u con s ti tu-
ciona lid a d. La p romulgación est:rr:.'i, mie ntra s ta nto, s uspend ida. Cuando
l el Tribun a l S up re m o, d ent ro d e sesen ta d ia s. sea de la misma o pinión
que el p res ide nte, éste podrá re husa r la promulgación d e d ich a ley; e n
o tros ca sos, esta r á o bligado a hacerlo.
y LcJs rriblm a/es._ Presc in d iendo de \:ls rese rva s fu nd amen ta les con tra
la intelVención d e las ins ta ncias polfticas en el proceso de con t rol d e la
c onst ituciona lidad de una ley, la dificult ad p r inci pa l pa ra esle tipo d e
con tro l yace en la circu ns tancia d e que la m ayo r parte de los casos la
anticonsti t ucio n al id a d n o e s visible prima fa de. Por 10 ge neral, surgir.!
c ua ndo la ley en cu es t ió n tenga que ser inte r p r e tada y ap licad a por u n
tribunal a un conflic to d e te rmi nado en el que las par tes li t igantes estan
afec tada s por e lla. l a soluc ió n pl'áct ica es, po r 10 ta nto, q ue la decisión
sea to m ada por un ó r ga no judicia l en un p roceso ju d icial. Las di fe r en fes
31. Vid. sI/pra. pá¡¡: , 27 1.
320 t i CONSTI TUCi ÓN Y SUS CONTROUlS H ORIZOSTALES
ins tituciones_ varían aquí considerable mente. Bien se asigna esta lafca
a todas las ins tanc ias de los tri bunales ordinarios y la cuestión alcance
Por vla jurldica al Tri bunal Supremo --esta regula ción r ige en E SI3dos
Un idos y o tros países como Aust ralia, Canadá y Argen t ina- , o se dota a
un tribuna l constitucional con el monopolio del con t rol de la cons l ilucio-
nalidad; s us m iembros serán entonces escogidos con ext remo cuidado
para ga ranti zar la capacidad profesional e imparcialidad pOlítica. Ejem-
pláS- oportunos son e l T ribu nal Conslitucional en Australia an tes del in-
terludio nacionalsocia liSla y el T ¡"ibunal Constitucional Fede ral de la l ey
Fundamental d e Bonl1 (arl. lOO): si un tribunal cons ide ra a nticonstit u-
cional u na ley cuya valide z está en juego en una determinada sen tencia,
sc s uspende e l proceso y la cuest ió n se some te a la d ecisión obligatoria
d el tribuna] competente para los conUictos cons titucionales de ese lA tid,
y, cuando se lI'a te de la violació n de la Ley Fundamental, a la d ecisión
del T ribunal Consti tucional Federal. , tribunal s up remo. Para otros, s in embargo, la amplia dispers ión de l del'e-
Diferenci3s conside rables existen también en torno a la cuest ió n de
qu ién es el q ue debe iniciar e l p rQ(;eso: cualquie ra que s ea p3rte litigante
c:n una cuestión jurld ic3 pendiente, o sólo d eterm inados ó rganos estatales
-el gobierno, cier to n úmero de miembros, de los cu erpos legis lativos
del Es tado central o d e los Estados mie mbros-, o bien los tribu nales
ordinarios an te los que se afi rma la an ticonstitucionalidad de la ley o el
tr ibuna l m ismo quc te nga que dictar seme ncia. La H..o.gulación e n Aus tria
(en vi r tud d e la Const itución Federal de 1929 pues ta nuevamente e n "igor
e n 1945) puede sen'ir de ejemplo: el Tribunal Constitucional se cnfrenta·
rá con una cuest ión d e cons t itucionalidad : 1) A p ropuesta d el gobierno
de un úmd . 2) Cuando la cuestión haya surgid o a nte el tri bunal m is mo.
3) Cuando se p la ntee ante el Tribunal Su premo o el Tribunal Administ ra-
tivo Supre mo y é stos decida n lle va r la cues t ión an te e l Tribunal Const itu-
cional. Asf, pues, e l proceso depende p ráct icamen te de la inicia tiva de una
autorid ad, y las partes lit igan tes individuales no t ienen ninguna influenc ia
d irecta.
~én se d!Lifernc ~ en tre la forma y manera d e entablar la
cuestión d e constituc iona lidad . S i la acción está d irigida contra la ley
como tal (par ,'Oie d'OClion, y en Alemania control abstrac to de las nor-
mas) e l tribunal podrá decla rar invá lida dicha ley; si, por o tra pa rte, la
ant iconsti tucionalidad es alegada duran te un proceso j ud icial ( por voie
d'e;rceptioll) .e l tribunal podrá rehusa r la aplicación d e d icha ley e n e l
caso res ente s in declarar f-ºr malmen!e su an ticons titucionalidad. Allí
do nde rige el principio del slare d ecisis, e l efecto es, a s imismo, la exclu-
SfOñdefinitiva de la ley de una poste rior aplicación. Otro dificil problema
es el d e si todas las d isposiciones d e una const itució n tie nen igua l cate-
go ría y si constituyen, de la misma manera, la medida pa ra valorar una
ley. Los tribunales se \'en obligados entonces a es tablece r u na diferencia
LOS TkIlU~A. ES I' RIlNTE A G08 1ERNO y PARLAMENTO 321
e ntre la s normas pos itivas d e la cons ti t ució n y las m e ras fra ses progra.
mática s, estando este punto, en ultimo té rmino, es trechamen te re laciona.
do con la dife re ncia entre cons tituciones normat ivas y nomina les."
Un j uicio valorat ivo sobre las variantes del cont ro l judic ia l depende
más del punto de vista del observador que de cri te rios objetivos. Se pue.
de ser de la opinión que es más convenie nte concent ra r una fu nción tan
importante --como es la del control int crórgano jud ic ial frente a l gobie r-
no y e l parlame nto-- en un t rib u nal es pecial compues to por lo s jueces
más competentes y d e más ex periencia , q ue esci nd il' dicha fu nció n e ntre
los tribunales de todas las instancias. El m o nopolio de un único t rib unal
puede parecer tambien más práctico desde el pun to d e vista de la seguri.
dad jurídica, ya quc no habrá que e sperar, a veces va r ios ~fi os, has ta q ue
la s sentencias de los tribunales inferiores p uedan ser unificadas por el
cho d e impugnar la constitucionalidad de las leyes tiene s us ven tajas
f rente 11 la regu lación q ue limita e l de recho de -iniciar este proceso a los
órsarlos estatales o a las autoridades judiciales m ismas. La a ceptació n
d el modelo americ ano no es en a bsoluto a consejab le en toda s parte s
)' bajo todas circu ns ta ncias. La conform ación prác tica de e s ta inst itu-
ciÓn dependerá, en gran parte, del correspondiente tipo g ubernamc ntal y
d e la a c tit ud nacional frent e al poder jud.icial en genera l.
.. LA JUDtC 1AL I ZAC¡ÓN_ DE LA POLÍT ICA
A m uc hos les puede parecer el con t rol sobre la compa t ibilidad d e b.
legislación con la constit uc ión como una función legít ima d c los tr ibuna·
les, ya que sirve a l mantenimiento d e l E s tado d e d e recho. Una teoría
complctamen te dife rente del proceso del poder polltico yace, s in embar-
go, en ~Ies in te!l.!Qi 1I ~ .\'ado s ::., cabo e n la Re p ública Federal Ale mana
~ g.!'-< ().!leno r, en la RepÚblica italiana, y que tienden a otorgar a l
poder jud.!c!al la posición dominante d e árbitro supremo en la dinámica
del proceso político. Según la Ley Fundamental de Bo nn , el Tribunal
Co n slitu~ o[la l Federa! ( Blmdesve r jasslmgsge ric1l1) está autorizado a d<.'-
cidir en un p roceso judicial sobre)os conflictos cons titucionales (Verja:>-
smrgss treiligkeitell) que surjan en tre los mismos órganos e s tatales o los
d etentadores de l poder. El Tribunal Const itucional fundamenta su com-
pe tenc ia, nuevamente, en s u derecho y deber de int e rp retar la co nst itu-
c ión, ya que cada detentado r del poder, para justifica r s u acción política .
se apoya en una norma const itucio nal. Dado, sin embargo, que la suslan-
c ia d e l conflic to es de natu raleza poli t ica, la fun ción u el Tribunal
Cons titucional adqu iere necesariamen te un carác tc r político aunque la
32. I'id. SIIpra, p:l.l(. 205 }' ss.

322 LA COKSTITUCfÓS \' SUS COSTROlES H ORl ZOSTALES
decisión es té Teves tida de forma ju9 ~ia J. _ La competencia del t ribu nal se
extiende as! a ma tcri;s que en- otros lugares están considcrad:as como
_cuestiones- políticas" y como acles de gouvememtlll no justiciables. Esta
s ituación es designada di ferente mente como la ",judicialización de la poli.
t ic ~ h q ue, 3sí será :alcg:ado, conduce casi inevitablemen te a la "' politiza·
ción de la jus ticia •."
Bajo la Constilud ón de We imar (art. 19), un tribunal consti t uciona l, e l
S laauge ricllt sliof del Reicll, estu \'o encargado de resoh'er los confli c tos
cons ti tudon31es dentro de un umd e n el que no existía ni ngún t r ibunal
correspondiente, a s! como los conflic tos de tipo no privado entre los dife·
rentes IAl/der o en tre el R licl, y u n Latid. En general limi tó, por ta nto. su
competencia a las relacio nes rederales. La naturaleza .jurídico-púb lica. de
la cont rove rs ia estaba de te r mi nada por las parles litiga ntes, s ie ndo el puno
tO d e vis ta decis ivo su de recho de .part icipación e n la voluntad estatal _:
los detentadores mism os de l poder (gobierno y Parl:amen !o ), los partidos
políticos coma tales en su cualidad de fracciones del Parlame nto, [os muo
nic ipios, las Iglesias, así como las restantes personas ju rídicas de de recho
público. En es te marco, el Tribunal Constitucio n:al de Weimar desarrolló
una amplia ac ti vidad y contribuyó esencialmente a a justar con flic tos q u ~,
aunque con frecuencia de natur',¡leza totalmente política , estaban TC \'cstl·
dos jurídicamente y, por 10 tan to, e ra n susceptibles de ser dirimidos ante
el T ribunaL Su eficacia quedaba limi tada, s in embargo, a l campo de las
relaciones fcdcr,¡les e ntre el Rcicll y los Uil/der o entre los l.•iittder m is-
mos. Cuando en e l año 1932 se recurrió a es te tribunal pa ro decidir el can·
nicto de poder entre e l go bierno conservador del Re ich, cuyo canciller era
van Papen, y e l gobierno de coalición e n Prus ia, di rigido par los socialdc·
mócra tas, a esta ins titución j udicial le faltó la necesaria fue rza frente al
gobierno del Reic h, y violó la ConstituciÓn a favor de estc ú lti mo."
La Constitución de Wdmar había evitado, deliberadamente, e xte nder
la com petencia del Slaalsge ric/¡lslw! a los confl ictOS e nt re los órganos es-
ta tales o los d etentado res de l poder a nivel federal. Es ta laguna, si es que
como tal hay q ue considera r a esta situación, ha s ido tapada por la Ley
Fu ndamental de Bon n (ar tic ulo 93, párrafo 1, n úm. 1). At T ribunal Cons·
titucional Federal le ha s ido asignada la tarea de decid ir _sobre la inter-
pre tación- de Ia--Ley Fundame nta l con ocasió n de conflic tos sobre la exten-
sión de los de rechos y las obligacio nes de. un órgano fede r a l supre mo .. .•.
Esta 3.tribución comple ta la competencia de un Tribuna l Supremo Fede·
ral, us ua lmente Cl(is te nte en l:a est ructura federal, p3.ra e xam inar 13. como
33. Cfr. MAUSZ, obr3 ci t3da en 13 nOI3 21 de es l" ca pitulo. p!ill. ¡g2 y s s. con
bib liograf(:J en este punjO lIc.sde t945.
~ . Se ntenci a d el S l aalsluiclltsltaf fiir das De"l s c¡'~ Rúelt de 23 de oct ubre ~ c
1932, EnlscJteid,mflc" du R" icl,sgericJlls in Zi"jJsacltc .. , vot. CXXXV ItI (I'B2). apeno
d ice, p!ig. I Y ss.
LOS TRI BUNALES nUl.'<TE A GOBJ ER r.;O \. PA IU.AMENTO 3 23
patibilidad del de recho ( federal y del Lalld) con la Cons titución Federal
(an ículo 93, párrafo 1, número 2) y sobre los derechos y deberes cons ti-
t uciona les de la f e de ración )' de los Es tados miembros (articulo 93, párra·
fo 1, núme ro 2). la competencia del Tri bunal Constitucional Fede ral ha
s ido de tal manera ampliada quc los consti tucionalis tas ale ma nes e mpie.
7•.1n a duda r s i sigue n sobre la exis tencia de mat erias no jus ticiables por
s u carác ter político, prescindiendo de aque llas dec isiones del más a lto
nivel co mo son la declarac ión de guerra, el reconocimie nto de un gobier.
no extranjero o la disolución det Bundes tag.
El T ribunal Constitucional f ederal. desde su creación en el afio 19j 1,
ha lIe\'ado a ca bo una tarea cons t ruc tiva para mantener y prcservar el
o rde n cons titucional en la protecció n de los derec hos f undamen tales, en
la d elimitaciÓn de com pe tencias entre la Fede ración y los L.(j"der y en b
act ualización del Es ta do democrá tico y socia l de de r\.'c ho proc lamado en
la ley Fundamental (artículo 20, pá rrafo 1P' Todo esto estaba imperati-
vamente exigida por la liquidació n de la he rencia del Tercer Reic h y las
exigencias de la recons t rucción. El tribunal tomó el pape l de u na severa
i ns ti tutriz para mante ner el orden entre los indis ciplinados Ui/Uler , cuyos
apetitos natu rales estaban est imulados por la filosofía de la' Co ns titución:
.. particip:a de la riqueza., y cuyo comprens ible egoismo se podía servir
de la sutileza de un orden fe deral extraordinariame nte complicado. Sin
e mbargo. la experie nc ia de la Constitución de Weimar se ha repe tido e n
la controversia alta me nte cargada de contenido político entre cl gobierno
de Adcnaue r y la opos ición socialdemócrata sobre la constitucionali-
dad de los acue rdos de la Comunidad Europea de Dde ns."\." El t r ibunal
pasó más de dos años e nzanado en inú tiles pcque neces técnieo-proces.a·
les para, finalme nte, evadirse de su rc~ponsa bilda j udicial, y 110 lOmar e n
a bsoluto ninguna decis ión. Qu i7.ás es ta autorrcs tricción judicia l fue con·
venient e. po r muc ho q ue dañase el prestigio de l tribunaL Enfre nta do con
las realidades de la dinámica del poder , el tri bu nal cons ideró la impo ten·
cia como la mejor sabid u ría judicial. Si el tribuna l hubiese dictado sen·
tencia contra e l gobie rno, ha brfa fru strado una decisió n politica funda·
me ntal, de al ta im portancia, to mada poi· los detentado res del pode r
político, pudiendo haber conducido esto fácilmen te a q ue e l gobie rno y el
Parlame nto mutilase n a l t ribu na l, por medio de una e nmie nda const itu·
cional, para evitar la repel ici6n de una acció n se mejante en e l futu ro.
35. Para un informe co n autor id all lIe un miembro del t ribunal. vid. JULl US
FI:Da!.[R, .Die Rcchl s prec h ung des Bundcl"\"erfassu n ll5l1criehts ~um Gnmdgtsset z del"
BundCllrepub tik v..'U lschla nd •• en 1c./,r b"cI, des /jffcttllicJlCII RccI'IS dtr Cel:c""'<Irr,
n. ~rie. JII (1954 ). 15 Y ss. Par:! UI1 acertado re sumen, vid. TAYI..oR Ox./!, . Tile W e~ t
German Fede ral Conslitu l ional Cour\. An E,·alualion afl er Six Ye3 rs., en 10 ,,,,.,,a1 of
Poli/ies, 20 (19S8). P~I! . 218.
36. Cfr. KARI. l.ooWL"':STI'IN. • Thc Honn Consli l ulion and lhe Europea n Ddcnsc
Communily Trealieso, en Ya/e LA..., l ourtlo/, LXIV ( t<)55). 805 y ss.
 324 LA CONSTITUC IÓN ~ . SUS CONTROLES HORIWNTAlES
La Constitución ital iana d e 1948 (artículo 134), asigna igualmente al
Tribunal Eonsti~ i on _ alj~t? a las decisiones sobre la ..constitucionali·
daáTe1as leyes y de los actos con fuena de ley del Estado y de las regio-
nes,., la decisión sobre los «conflictos de competencia de Jos poderes del
Estado que surjan e nlre el Estado y las regiones. así como ent re las re-
giones mismas ... Mientras que el l ribunal ha desarrollado una amplia ac·
tividad durante el corl O t iempo de 5U establecimiento (1956) en el campo
de las leyes y de las normas con carácter de ley, cuya constitucionalidad
es dudosa, y ha di Ciado una serie de sentencias sobre los conflictos de
competencia ent re Italia misma y Sicilia -uno de los regimenes especia-
les establecidos hasta ahora en el marco del pseudofedcralismo ilalia-
no--," no ha llegado todavía, ostensiblemente, a dictar n.inguna sentencia
I de la segunda categoría, que correspondería a los conflictos en tre los ór-
I ganos federales supremos del artículo 93, párrafo 1, en la ley Fundamen-
tal de Bonn. Y esto, bien porque no ha surgido ninguna de tales cuestio-
~ nes, bien porque los sensatos italianos, maestros en el arte del compromi-
, I so, no han dejado desarrollar estos conflictos hasta un p roceso jUdicia1.'·
También la Constitución de de Gaulle ( 1958) ha sido prudente en la
asignación de competencias al Consejo C~nstiucoaf (arts. 56-6 1), para
no cargarlo con c uesüones políticas que, al fin de c uentas, no pueden scr
I
resueltas por una instancia judicial. Su competencia cs, consecuentemen-
~ te, apenas compa rablccon la de un tribunal -ordinario; excepción hecha
• del precxamen de la cons titucionalidad de una ley parlamentaria antes de
su pro mulgación por e l presidente. Fundame ntalmente, está concebido
1I tan sólo como un defensor del desenvolvimiento constitucional de las
elecciones y del referéndum y, e~ absoluto, como árbitro de los conñictos
"11 políticos enU'e los órga nos es tatales s upremos; solamen te es ta rá 1.l amado
a decidir este ti po de conflictos cuando se produzca un desa<;,ucrdo entre
una de las dos cámaras y el gobierno (artículo 41), sobre si un proyec to
l' de ley cae dentro de la categoría de las m aterias asignadas a l Pa rlamen to
11 (artículo 34) o bajo e l dominio de las cuestiones a regular por reglamen-
tos gubernamentales (art iculo 37). Pero, en el fondo, esto es una decisión
11 jurídica y no polltica.
Estos nuevos intcntos de solucionar los conflictos políticos a través d e
l'
,. una instancia judicial encierran considerables peligros, tanto para la judi-
catura como para el proceso gubernamental . Los defensores del rbito ~a
judicial enl re los diferentes d etenladores del poder hacen patente que, en
un Estado de de recho, todasJ as aciQD~§.P9lts de cualquie r deten ta·
,
11
37. Vid. infra., pág. 374 Y ss.
38. PAOLO BISCARETII 111 R U FI~, Dirillo coslilutiQnale. (4." OO., Nápoles, (956).
JI pág. 45t y ss. VM. re<;:i~nlcm. G~ETANO SClASCIA, . Die Rcchlsprcchung des Verfas-
sungsgerichtshofs der itaJicnischcn Republik o, en Jahrbuch des jjffentlichen RechlS,
11 11. serie, \'01. 6 (1957), ¡xig. II Y ss.
"
" ,1
lOS TRI8UNALES FRENTE A (;08lERNO y PARLAMENT O 325
dor del poder tie:nen que estar de acuerdo con las di sposiciones cons titu-
cionales y que es UD!! !area legít ima del Tribunal Constitucional Sup r e~o
detenninar la ex tensión de las normas constitucionales e i nterpretar su
cpntcnido. e sia tesis es irrebatible. Pero, contra esto, si se puede oponer
que la intervención de los tribunales puede conducir a borrar las [ronte-
ras entre la administración de just icia y la polÍlica. Los detentadores de l
poder, políticamente responablc ~ -g~bicrno y parlamento--, están ex-
puestos a btenG'cTón de llevar ante el t rib unal un conflicto político. Los
jueces, por su parte, están obligados a susti tuir las dec isiones de los res-
ponsables deten tadores del poder por s us juicios políticos, camutlados en
fonna de sentencia judicial. Instalar un tribunal como árbitro supremo
del proceso del poder -y éste es el r¡úcleo de]~ !.,jud1fializasión de la po-
litca_~, transformarla, en (¡.!timo término, el s istema gubernamental en
un dominio dc los jueces o cñ una- " judic iocracia ...
La ensei'ianza que se puede sacar de los intentos hechos bajo Wcimar
y Bonn de _judicializar la politica. es que este proceso solamente puede
tener éxito cuando e l conflicto no afecte a un intcrés vital de los detenta-
don.'s politicos del podcr. Si se otorga el derecho a los trib unales de frus-
t ra r una decisión poUtica del gobierno y del parlamento, amenaza el peli-
gro dc que, bicn la decisión del tribunal no sea respetada -con perjuicio
para el Estado de derecho--, o bien que la decisión política del gobierno
sea sustituida por un acto judicial que, aunque revestido jurídico-const i-
tucio nalmente, no es, en el fondo, sino un acto político de personas que
no tienen ningún mandat.o democrático para llevar a cabo esta fun ción.
En el conflicto entre la idea del Estado de derec ho y e l derecho y el deber
del gobierno a gobernar, ambas partes tendrá n que salir perjudicadas.
Además, ¿qué ocurriría cuando e l confli c to a 4ecidir judicialmc nte afecte
al mismo tribunal? ¿Ouién tendrá que decidir cntonccs? QI/is cuslodiet
cl/s/odes? Las consecuencias serían serias crisis constitucionales, ta l como
ha quedado patente en el conflicto e ntre e l gobiel'no de Roosevelt y los
_nueve hombres viejos_ de la Supreme Co urt, y ent re e l go bierno nacio-
nalista y la Court 01 Appeal en la Unión Sudafricana (1951-56), concernien-
te a l establecimiento legal del upartlleid o de la .. supremada blanc ~ . n En
el proceso del poder, un m áximo montaje de controles in tcrórganos no
significa siempre un resultado óp timo.
39. Cfr. en general KARL l..oEwENSTElS. _Konflikte zwischcn Re¡¡:ierung und Jusli¡ o.
en Archiv des jjffmllich etl Rechls (n. serie) LXXVII (1953), pág. 260 Y s~ . Sobro la
crisis constitucionat en Sud:l.frica, Vid. EIlWMlO McW u ¡NE, .Law "/Id Politics "nd Ihe
Limi ls of [he J udic ial Process., en Cunadian Bar Review, 1957, 1103 y ss.

CAPtTULO I X
CONTROLES [NTERORGANOS DEL ELECTORADO FRENTE
AL GOBIERNO Y AL PARLAM ENTO
Finalmente, te nd rá que ser es tudiada la cuarta y última categoría de
los controles interorganos que operan en la dem ocracia constitucional.'
E[ constitucionalismo culmina en la democracia constitucional. Este ob-
jet ivo fue a lc:!0Z3_do con la p~ grcs iva ampliación del sufragio y del';-ccc-
so a los cargos politicos que dejó de estar confin:ldo e n las clases privilc-
giadas y se ext n~i ó a la to_talidad de la població n adulta. La de macraci3
constitucional es un s istema polit.ico bajo el que la totalidad del .pueblo _
-organizado como electo rado y movilizado para [a acción polftica por los
partidos- participa libremente en el proceso del poder. El eleclorado
adquiere con esto la ca tego ría del delentador suprcmo del poder ejercien-
do un cont rol final sobre el gobierno y el parlame nto.
El electorado part icipa e n el proceso politico bien indirectame nte al
elegir personas individuales y partidos para el parlamento y para el go-
bierno, a los que se confía la toma de decisiones polít icas, b ie n direc ta-
me nte o por med io d e referéndum y plebiscito.
LA JMI'ORTANCIA DI!L PROCESO El..ECTO RAL
Las elecciones si ..ve n, en primer lugar, par a que el electorado designe
a los d e tentadores de l pode r en el gobierno y el parl:lrnento. Aquí existen
tam bién m étooos indirec tos o directos. La d esignación d irecta del de ten-
tad or s upremo del poder ejecutivo es earac tcrlillchcr tI po gubernamen-
tal prcside ncialista y de sus varian tes. ELelcctorado, gt!e e n una sociedad
de masas sigue nceesariamente las direc trices de los partidos, de tcrmina
po r medio de la elección direc ta la persona que ocuparª- la preside ncia
l. Vid. supra. (láll. 25J.
ELECTORADO FRENTE A GOBrERNO y PA RLAMENTO 327
del Es tado. La unción con cl aceite democr.ltico confiere a l jefe del Es-
tado elegido por el pueblo un prestigio especial.
La $signación direc ta de uno de los de tentadores del poder, el parla.
mento, es común a tooos los tipos gubernamentales de la de mocracia
constitucional. Se Una a cabo ni manifestar el elec tor, directamente, qué
persona o partido politieo prefiere de todos los que en un circuito abier to
de ideologías, compitiendo entre d, se presentan a la elección de los vo-
tantes . En el gobie rno parlamentario y en el gobierno de a samblea, el
o tro detentador del poder, el gobierno, será dssi¡nado indirectamente :
los represenlan tcs de los panidos elegidos para la asamblea nombran a l
primer ministro y, a través de c!ste, a los res tan tes delcntadores de car-
gos gubernamentales. En los Estados con un sis tema bipart idista, en la o
práe liea, se des ignará simultáneamente a través de las e lecciones parla-
me nta rias al personal gubernamental, ya que los lideres del partido ven-
cedor serán nombr:ldos directamente para los cargos gubernamen tales.
Por esta razón, e n Gnm B rctaila y en los Es tados con el mismo tipo
gubernamental las elecciones gene rales adquieren un ca rác te r plebisci ta-
rio. Siempre y c uando en ESlados con sistema pluripartidis ta u n partido
de te rmi nado no haya alcanzado una mayoría clara, la designación del go-
bierno será indirecta, ya que su formaci ón y la investidura final de los
cargos gubernamentales depende de los acuerdos de una coalición de
p:l rtidos.
Al elegir para la asa mblea a de tc rminados par tidos o personas que re-
presentan a cierto partido, y al designar a tra vés de estos intermediarios
a los detentadorcs de los cargos gubernamenta les, el electorado loma par-
le ae tiva en el proceso del poder. Po r medio de esta acción, e l electorado
o
da [as directrices detenninantes para las decisiones políticas fundamenta-
les que se tomará n en el futuro. Con la reelección para la asamblea de u n
partido mayoritario o de de term inadas personas, el electorado confirma ,
a posteriori, la decisión poUtica tomada ante rio rmente, Al rechazar la ree·
lección del partido mayoritario o de detenninadas personas, el electorado
o
ejerce un control político posterior. La inte rvención del electorado cn el
proceso del poder se m a nificst:l particu larmen te cuando las elecciones
tienen lugar des pués de una disolución parlamentaria, ordenada anh._"S de
expi rar el periodo legal del mandato d e la cámal'a: el electora.do sc con- o
vien e e n el árbi tro de u na con trove rsia política en tre el gobiern o y la ma-
yoría parlame nt:lria o entre los partidos del parlamen to.
O
V OTACt ONF-'i DE RF.E~NO U M
Según la concepción clásica del gobierno rep rcsentalivo, el proceso po·
litico se basa en el inlcrjuego de la a.samblea y del gobierno. La impla nta·
ción del s ufragio uni ve rsal ha tra nsfo nnado csta situació n. La configura·
 328 LA COSST lTtlC IÓN y SUS CONTROLES HORI ZONTALES
1 ción t ri:Ulgular del proceso del poder e ntre e l parlamento, gobierno y
1 e lectorado dio lugar a lecoicas ad iciona les de participación de los elec to-
I
res en el proceso político, co n lo cu a l d icha participación no quedaba
confinada a la simp le vo tación e n las elecciones persona les. Es pecialmente,
las t rabajadas constituciones después de la primera guerra mundial hi-
cieron grandes cs(ucrl.Os para in tegrar lo más posible al e lectorado, de-
te nlado r suprem o del pode¡', e n e l proceso poHtico por medio de técnicas
dCJ'cferéndum. f.l~ct» d yw"si n ·c como instrume nto de contro l polít i-
co c uando, por medio de é l, se ha confirmado o rechazado una anterio r
decisió n política del go bierno o de l parlam ento. Si e l referénd um se com-
bina con la iniciativa popu lar, este p roceso puede significar hasta la de-
term inación de la decis ión politica q ue e ntonces, po r su parte, esta rá so-
me tida a la confirmación pos terio r del gobierno y de l pa rlame nto. Los
partidos políticos intervienen tambié n e n el referénd um como orientado-
r ~. S in embargo, las experie ncias han mostrado que los electo res siguen
me nos dóc ilmente las d irectrices de los partidos en los referénd ums que
en las e lecciones normales. Con e l progreso de la educació n polít ica, el
e lector ha empezado a aprender a juzga r por s í mismo las ven tajas y los
incon venientes de una cues tión some tida a votación popular. A esto hay
que añadir que los partidos, s i bien son indispensables para escoger a la
persona que ocupará el cargo electivo, no lo son cuando se t rn ta de una
decis ió n ind ividual del electo r, ta l como se realiza e n un refe ré nd um.
t;.o. los referé ndums se deben distini!U.U;. -aunquc f rceucnte mente es-
tán unidas-- t res fiases de par ticipación de l electorndQ: l).J.Ll unción _
constituyente;¡ 2) I.a función ~aÜ va , y 3)~.Ll! bi sc!.o
La pa r ticipación d el e /e ~ t orld o el! la fllll Ció'l conslitu)'cllle
Aquí!s,xi§ tel! ta.!!'bién nuevame nte dos_c~so d_e aplieaeió n di ferentes:
I el referéndum sobre la .. fo rma de go bi e rn o~ y el refe réndum sobre la
consti tució n y sobre la reforma consi tu C' i ~¿ a .l '
1
E n tiempos recientes, e l electorado antes de la e labornción de una
const itución por u na asam blea consti tuyente o as amblea nacional, es lla-
mado ocasionalmente a decidir sobre la futura .. fo rma de gobie rno _o En
1: la práctica, esto se manirles ta e n la respuesta a la pregunta de s i el pueblo
11 prefiere una monarquía o una repúb lica, de tal ma nera que se trata de
una d ecisió n sobre la .. forma de Es tado_, expres ión q ue por s u carácter
11
h 2. Para una exposición delallada del tema tratado en eSla sección, cfr. K.u u.
Lof;w r>N!>IElN, Po liliCflI RtcOn5lmcl;on (Nueva YoTl<. 1\146). Plia;s. 200 y u .. 280 y ss.
11 R«ic:nl cmenle, EIt NsT f l<.oU!N ~o .. Die t CpdÚefl/Ulit'c und dit! plcbisziliire K omponenle
1m defnokralischen VerfQSSltn,\:slaal. colección _Rocht und SI;\llt in Geschlchle und
1 Gc~nwart. (Tubinga, 1958), 11.'\ dedicado una excelcn!e ,-,¡(posición hisloricodoa;má-
Ika a la an líl esis entre elementos re)JrcS<! n la ti,'Os Y plebiscitarios en el Estado
I democrático constitucional.
I
1
11
ELECTORAOO "llENTE A GOBIE RNO '0 PARLAM ENTO 329
equ ivoco ha sido evitada en nuest ra e.1{posiciÓn. Asl ocurr iÓ en Ita lia
( 2 de junio de 1946) y en Bulgaria (8 de .septiembre de 1946). En ambos
casos el r efc r ~ndu m fue negati\'o a la m o narquía y la decisió n correspon'
d ió plenamente a la \'olu ntad del pue blo, q ue ide ntificó la dinas tía con la.
derrota. En Grecia, donde la c uest ión mona rqu ía o república se ha plan.
teado varias veces e n la últ ima ge ne ración, el resultado de pe ndió, gene·
ralmente, del gru po polit ico q ue dis po nia de la m aq uinaria e lecloral.
Dado que la monarquia es una form a de Estado con muchos aspectos )'
susceptible de las más d iferentes aplicaciones en la prác tica, es más ade-
c uado que dicha decisión sea to mada por una asamblea nacional elegida
al caso. y no por los electo res. Un ej e mplo de es ta solución , que por o t ra
parte estaba segura desde el principio, lo ofreció T únez (julio, 1957).
El prime r documento const itucional creado por una asa m blea cons ti·
t uyen te y sometido a la aprobación del electorado fue la Constit ución
francesa de 4 de junio de 1793. La presen tació n al pueblo correspondió a
la teoría rousseauniana de la aceptación del cont ra to social por e l pueblo.
Igualmente Napoleón presentó e h izo aprobar debidame n te, por vo:tación
popular, sus Constituciones de 1799, 1802 Y 1804 Y e l A c l e additio nne l de
1814 . En el siglo XI X el referé ndum constitucional perdió e l favo r del que
gozaba, probableme nte por haber c aído en aes pres tigio a causa de su m al
uso por fuer.l.a s rad icales y dictatoriales, prefirie ndo los d e te ntadores del
poder la aprobación de la constitución por una asamblea. Una excepción
es S uiza, euya Cons tituc ión de 1848, así como su texto revisado to talme n-
te en 1874, fue ra tificado por e l electorado y los canto nes. En la corr iente
ultrademocrát ica t ras la primera guerra m undial se puso nuevamente de
moda la ap robació n de la Constit ución por votación popula r, pa rt.ic ular-
men te en Iberoamérica (po r ejemplo, Chile 1925, Uruguay 1942, 1952), en
a lgunos Liillder a lemanes bajo la Constitución d e We ima r ( Baden. 1920 ), y
más tarde en las Filipinas ( 1935) y en P uerto Rico (1952). Desde la segun-
da guerra mundial, la mis ma Fra ncia , tradicionalmente reacia, recu rrió
tres veces al refe réndum; la primera \'ez pa ra rechazar el prime r proyec-
to const itucional (2 de jun io de 1946), inmediata m ente des pués para co n·
firma r el segundo (27 de octubre de 1946) y, fin a lmente, con e l fin de legi·
tima r la Cons tit ución de de GauUe ( 28 de S& p t i ~ m bre d e 1958), en c uya
e laboración no habla sido convocada para colabora r ningu na asa mblea
nacio nal. El rderéndum constitucional goza, en los reglmenes a utocráticos
y autori tarios de nues tro tiempo, de una sospechosa popularidad , no sólo
en el ámbito soviético, s ino tambié n en los E s tados ncop residencialistas
como Viet nam del Sur ( 1956) y Egipto (1956). La rnzón evidente de esta
preferencia no es tanto el carác te r ultrademoc rát ico de es te procedimie n-
to como e l hecho de que la vo tación de refcrénd um se puede manipular
con pro paganda y preSión mejor q ue e l procedimiento de una votació n a
t ravés de una asamblea rep resenta tiva ---ciertame nte más racional.
330 LA CONSTITUCiÓN Y SUS CON TROl.ES HORIZONTALES
Recientemen te, está muy extendida la prác tica de someter al electora-
do la aprobación o desaprobadón de fas reformas consti tucio nales. La
rat.ificación popular es obligatoria en Suiza desde 1848. Aunque esta téc ni·
ca es, sin dud a alguna , más pesada y menos expeditiva que la. aprobación
parlamentaria, esto no ha impedido que Suiza haya ajustado su Consti-
tución libe ral a las e:dgencias d el Estado de bienes tar y prestador d e
servicios. Desde 1848 hasta hoy J1a ~ s ido apro ~ ad s por e l pueblo y por
los cantones no menos de cuarenta y ocho enmiendas constitucionales.
Aunque el pueblo ha demostrado, en general, una ac t itud conservadora y
el núme ro d e e nmiendas cons titucionales recha7.adas ha sid o superior al
de las aprobadas, a la larga no ha dejado de imponerse toda refonna ra-
cional y necesaria d e la Constitución. En Suit.1., el e lectorado tambi én
puede ocasionar una d ecisión política por iniciativa popular. La elimina·
ción fmal del abuso llevado a cabo con las .. resoluciones federales de uro
gencia. e s debida a una iniciativa de este tipo.' La relativa popularidad
de que gozó el referéndum constitucional tras la primera guerra mundial,
no se ha mantenido tras la segund a gue rra mundial. En la Constitución
de la IV Republiea francesa (artículo 96, párrafo 6) ha quedado converti-
do en una remota posibilidad, tan sólo aplicable cuando el bloqueo mutuo
de las d os cámaras no pueda ser resuelto d e otra manera. También la
Constitución de 1958 prevé el referéndum, pero puede ser excluido cuan-
do el presidente decide discrecionalmente someter. la revisión o enmienda
constitucional a ambas cámaras convocadas en sesión conjunta --Congre-
so- (a rtículo 89 ). En I talia (Constitución de 1947, artículo 138) juega un
papel completame nte secundario y está absolutamente excluido cuando
ambas cámaras aprueban con una mayoría d e d os tercios una e nmienda
cons titucional. En la Ley Fundamental de Bonn esta institución brilla p or
su ausencia, lo q ue es compre nsible tras haber sido letra m uerta en la
Cons titución de Weimar (artículo 36, párrafo 1, frase 4 ). El referéndum
constitucional es una prác tica frecuente en los Estados miembros de la
Unión americana, aunque su utilidad queda perjudicada no pocas veces
por una ro r mulación excesivamen te complicada de las propueSlaS que no
podrán ser comprendidas por el elector medio, y por la acumulación d e
propues tas en la época de las elecciones bianuales.
El refer¿IIdul1l legislativo
N!levamente ofrece Suiza los presupuestos más favorables para una
técnica que somete la ley promulgada por el parlamento a una votación
popular, permitiendo, además, proyectos de ley por inici.ativa del electo-
rado. La frecue ncia con la que la Confederación y los cantones han
~ rido a esta técnica ha me recido q,uc el- t ipo gube rname nta l suizo sea
J. Vid, su pra. pág. 29 1 y ss.
El.ECTORADO FR.~f A GOBIERNO Y PAR LAM ENTO 331
designado de gobierno _sc midireclo_. E ste p rocedimiento ha logrado éxi-
[OS convincen tes en la integración del electorado en el p roceso de la deci-
sión política y del con tro l político.
En el eufó rico veranillo de San Martín de la democracia constitucio-
nal ,-tras la prime ra guer ra mundial, e l referéndum legislativo figuro en
numerosas nuevas cons t ituciones, pero sin alcanzar ni remotamente [a
importancia que esta técnica había adqui rido con los años en Suiza. Su
aplicación técnica presen tó d ifere n tes fo r m as: bien d referéndum legis-
lati vo confirmaba o rechaza ba una anterior ley parlamentaria, bien la
p r opu esta de ley se basaba en b. iniciativa del electorado necesitando
para adquirir validez la subsiguiente aprobación por e l Parlamento o.
caso d e ser rechaz..1.da por éste. por una votación popular d efinitiva. El
procedimiento de referéndum podía ser puesto en ma rcha tan to por una
mayo ría parlamentaria deter minada como también por el p~esidnt,
que, mie ntras tanto, podía suspender la promulgación de la ley e n cues-
tión, o, en Estados fede rales, por un d e terminad o nume ro de Estados
miembros. La impresión ge neral es que - prescind iendo de Suiza- esta
o
institución no se ha integrado en el proceso d el poder. En el perío do com-
prendido entre las dos gue rras fue tan poco utilizada que ha sido ignora-
da completamente por la mayoría de las cons ti t ucio nes c rcadas tras la se·
gunda guerra mundial. Indudablemente, la reciente ola d e cons tituciones
es mucho menos democrática que la anterior. E l proceso del poder se h a
convertido -prescindiendo de las elecciones- e n e l monopolio de las olio
garq uías de los part idos q ue d ominan e[ parlamento y el gobierno. o
O
El plebiscito
En el lenguaje corriente, el concepto . plebisci to _ se usa para una va-
riedad de actos de participación del pueblo en el proceso de l poder y, al-
gunas veces, has ta como s inónimo de elecciones. Sin embargo, aunque o
esta expresión ha s ido gene ra lmen te u sada para designar [as ,'otaciones
sobre la . forma d e Estado", d eber ía quedar rese r vada a votaciones sobre
cuest iones no consti tucionales y no legislativas. En la mayor par te de los
casos, el plebiscito significa una vo tación popular sobre una cuest ión te-
rritoria[ - la modificación de las front e ras internas o externa s d el Estado,
o el cambio de soberanía de todo un territorio-,' E [ plebisci to territorial
- nuevamente otra cria tu ra rousseauniana de la Revolución franccsa-
fue , en p rincipio, usado frecuen tement e para legalizar las conquistas d e
anexiones de te rritorios ext ra njeros y, ocasion31mente durante el siglo XIX ,
4. De este tema trataba la primera pubticación del aUlOr hace casi cincuenta
años. no habiendo perdido nada de su actualidad en lodos eSIOS años. V id. K.ut!.
~ STEI, _Obe r Votk5abSlirnmungc n bei Ccbicu\·er'Jnderong., e n A."',,/e'l des
DCIIISclufI Reiches, 19t7 , p:lg. 593 }. ss.
I
l
,I
J32 LA CO:-':STITUCIÓN y sus CONTROLES HORIZONTALES
también para el ejercicio del derecho de autodeterminación naciona l. Su
aplicación más construct iva fu e en el proceso que condujo a la unidad de
Italia. Una verdadera o la de plebiscitos se prgdujo, sin emba rgo, tras la
prime ra guerra mundial, cuando bajo la bandera de la autodeterminación
1I d e los pueblos proclam~t en Jos t ratados de paz de Pads, el plebiscito
rue cffipkado diversas ve<.:es, bajo supervisión internacional, con el fin de
sol ucionar cues tiones rclaiond~ con minorías de población --en Si lesia
Alta, en Carintia, y en el Sarre ( 1935), y en otros lugares-, en la mayor
parte de los casos se pidió a una minoría é t nica o ¡fngüística que decidie-
se sobre s i querían mante ner su naciona lidad ac tua l, unirse a un Es tado
considerado más consaguí~ o converti rse ~n !l na unidad polítiea inde-
~ nd ien t e . Tras la segunda guerra mundial, e l plebiscito encon tró pocos
defensores y fue tan sólo usado en a lgunos casos para fijar los consiguien-
tes cambios territoriales, por ejemplo, nuevamente en el terri torio d e l
Sar re (1955) que se decidió a cambiar su estatu to de Estado semiindepe n-
diente por s u reincorporación a Alemania. En cambio, la población de
Malta rechazó, en una votación popular ( 1956), la propuesta del gobierno
bri tánico de una integración más est recha con e l Reino Unido. Las con-
l' ve rs a ciones que desde entonces han ten ido lugar con el gobierno de Malta
"l' ofrecen la perspectiva de q ue fmalmente se producirá una .. integración_
de la pequeña y valien te isla con el Reino Unido, a l estilo de la posición d e
Irla nda del Norte; esto tendrá q ue ser nuevamente som etido a vota-
ción popular. La cues tión de Cachemira, planteada entre la India y Pakis-
tá n, no se ha somet ido nunca a este procedimiento por la tenaz negativa
I de la India . Tambié n las vo taciones populares lle vadas a c abo en febre-
l. ro de 1958 en Egipto y en Siria sobre la unió n de ambos países, has ta
e n tonces independientes, cons istieron realmcn te en un plebi scito territo-
h r ial , aunq ue e n el procedimiento oficialmente se decidía la unión, fonnu-
lada como _c uestión constitucional, entre ambos paises y la elevación d e l
presidente del Estado egipcio, Nasser, a j efe del E stado de la nueva Re-
J"' pública Arabe Unida.
¡. Cambios en la soberanía terrl!or ia l SQ...1l.-paturaJmente, .d ecisio nes polí-
t ica s de. primer orden. El negar a un pueblo su voz en cuestiones que
afectan p rimariamente a su nacignalidad sería un escarnio a l principio de
legitimidad democrática sobre e l c ua l se quiere basar la sociedad estatal
"l· mode rna. Sin embargo, frente a esto habría que d ecir: a la l uz de las ex-
11 periencias que se han hecho, no se puede ocultar que, aun en el caso de
que no hubiese nada que reprochar a su ejecución técnica, el plebiscito
territorial, manifestación archidemocrática de la voluntad popular, queda
1I desvalorizado por el excesivo grado de emoción tanto de la población di-
rectamen te afectada, como de los E stados que, según sea e l resultado de
l' la votaciÓn, sald rá n perdiendo o gana ndo; por ello, sería preferible una
j. asamblea representativa, elegida es pecialmente para d ecidir sobre el cam-
\.
l.
11
ELECTORADO FRr:N1:E A GOBIE.RNO y "A RLAMENTO J3J
bio de la soberanía territorial. Pero e l t inte ideológico d e la legitimidad
democrática, inherente a l plebiscito 'territoria l, ejerce una fuerza lan
convincente sobre los ' politicos a ctuales y sobre los pueblos, q ue todos
los argumentos racionales que se esg riman contra d icho procedimiento,
por muy apoyados q ue estén en la experiencia, ni harán mella en su pres-
ti gio, ni podrán evitar que se siga aplicando.
Además, la desconfia nza fre nte al plebiscito te r ritorial se fortalece
d ad~ la preferencia de los r egíme nes autocráticos o auto ritarios por esta
técnica. Hitler aplicó el plebiscito cºp gran éxito en la ane,uón de Austria
(1938). Pero, has ta el presnt e ~ t od~ los hitos de .. una nim ida~ han s ido
superados por la mencionada un ión entre Egipto y S iria para formar la
República Arabe Unida: en ambos países, que cuentan cap g ran porcenta-
je de analfabetos, de siete millopc.:t..y_.mc..dio de votos apJ"oxirnadamente
emit idos, hu bo ta n sólo doscientos ochenta y seis votos en contra dc la
uniÓn y sólo setecientos cincuenta contra la simultánea .. elecciÓn_ de
Nasser para el cargo de común jefe del Estado."
Los soviets han utilizado igualmente el plebiscito te r ritorial como un
apropiada camuflaje para las anexion es y lo han combinado ocasional-
mente con pseudoelccciones para cuerpos pseudorrepresentativos, asl,
por ejemplo, cuando se apoderaron de los países bálticos (1 939). Queda
u na c uestión en el aire; si la preferencia de los comu nistas por el plebis-
cito territorial tiene o rigen doctrinario, que q u izá se r emonte a la Revolu-
ción francesa , o si se trata simplemen te de un medio técnico para reves-
tir con u n procedimiento democrático unas conside rab les anexiones
territo ri ales, o si tiene su o rigen en mo t ivos pragmáticos, ya que la .. vota-
ción popular_ se deja manipular fácilmente tal corno lo deseen los deten-
tadores del poder.
Finalmente, el plebiscito territor ia l se aplica con legitimidad a llí don-
de las front eras de los Estados m iembros, en ulla cstroc tura fede ra l, de-
ben ser fijadas nuevamente de acuerdo con la volun t ad de la correspon-
diente población. El plebiscito ( W olksabst immut1 g) elti stió con es!os fines
bajo la Constitución de Weimar (el muy discutido articulo 18) y rige tam-
bién bajo la Ley Fundamental de Bonn (articulo 29 y 118). En este ú.ltimo
caso fue utilizado para no r malizar una de las más b urdas violaciones de
la lógica te r ritorial alemana, que había sido ocasionada por el arbi t rario
reagrupamiento de los Uillder alemtlnes, realizado por las au to ridades de
ocupación. La u nificación d e tres regiones terr itoriales en el Südwestaat
(I9 S I~ S2) fue confirmada por el Tribunal Constitucional FederaL"
5. Vid. Ne", York Times del 23 de lebrero de 1958.
6. ErrtseJJeidm,gen des Bunduw:rfll$s .."gsgeriehts, 1, 47 Y ss. Cf,·. tam bit n GIIIlRARD
LtlBllou;, oTile Federal Cons ti tu tional Cour t in Gcrn13ny and Ihe "SouthweSI Case" •.
en Amerielw Polilieal Scu nee Rel'iew. XLV I (19S2). 723 Y ss.
334 LA COSSTITUC IÓS y sus COSTROLES HORIZONTALES
EL SI STOI.A ELECTORAL y LA VOLUNTAD DeL PUE BLO
La valoración de l papel que juega e l electorado en el proceso del poder
queda confinada en una discusión meramente académica cuando no se l ic·
oc e n cue nla la importancia fu ndamental del s istema clecloral. que activa
y moviliza la ac ti\'idad del pueblo. La idea del pueblo como de te ntador
soberano del poder no es s ino una estéril y cquÍ\'oca hipólcsis si las técni-
cas electorales, por medio de las cuales los electorados determinan a los
candidatos y a los partid:trios que deberán re prese ntarlos en el parlamen-
to y en el gobierno, no están establecidas de tal manera q ue el resultado
e lectoral refl eje honrada y exactamente la volun tad de los electores. El
s is tema y las leyes e]ectordles deben de ser imparcia les y absolutame nt e
obj etivos frente a todos los candidatos. Esta exigencia sólo la c um plirá
aq";el orden e leeloral que garnnti13 las mismas c!wI/ces a lodos los candi-
datos y partidos para r ecibir los vo tos de los elec tores. la absoluta neu-
t ralidad pol ítica debe ser la ley suprema en todas las fases del proceso
e lectoral: los requisitos para votar y ser elegido, la demarcación de las
circunscripc iones elec to rales, la proclamación de candidatos, la d irección
de la campa ña elec toral, la votación, el esc rutinio de las votacio nes, la
dis tribución de los mandatos, de acuerdo con los votos e mi tidos II s u
fa vor, en t re I?s diferen tes partidos que p3rticipan, y 13 decis ión sobre
e lecciones contestadas.'
la ley electoral perfecta q ue daría a todos los candidatos las mismas
cJulOces s in ningún tipo de discri minación tod;:l\'ía es tá por descubrir, y
las posibilidades para e llo no han mejorado con la existencia del electo-
rado de masas. Para que un sistema e lectoral sea imparcial y neutral, ten-
drá que e\'itar c ualquie r ven taja indebida en fa\'or del gobierno y d el par-
tido gubernamental. El defec to inherente a la m ayo r parte de las leyes
electorales yace en e l hecho de que ofrecen a los grupos que do m inan
gobierno y parlamento un instrumento cómodo para d eConnar a s u Ca\'or
el resultado de la e lección. Frt."Cue ntemente, estos detentadores dd poder
pueden obtener el to no político deseado, como el virtuoso lo obtiene de
su instrumento. Experiencias, tanto del pasado como del presente, tien-
de n a conftrmar la que al principio p udo parecer una simplificación ilí·
cita: el que haCe la ley electoral tiene el poder de con formar el proceso
políticO y, con ello, e l régimen político existente. En la forma y manera
de regular la ley electora l y de realizar las votaciones mismas, yace
una de las diferencias esencia les en tre e l sis tema politico autocrático y
constitucional. Pe ro, aun dentro del ma rco del Estado democrá tico cons-
7. Un excelen te pa nora ma sobre tos correspondientes problemas técnicos y poli·
F.""
ticos del p rocedimiento e lectoral se "ne""ntra en W . J . M . MACUN1.1I!. I3tt!clion .
(Londres, 1958, }' Nne"a York, 1958).
ELECTORADO FRENTE A GOB I ERNO Y PARLAMElI.'TO 335
tiludonal, se ha convertido en un dilema enlico la ley elct~ra . ju st a ~
y la fonna de llevar a cabo el proceso elec toral.
El control sobre el proceso electoral en los regímetles autocráticos
las leyes electora les dominadas por la parcialidad y los procedimien-
tos electorales manipUlados- siguen siendo, tan to hoy como ayer, caracte-
risticos e n los regímenes autocráticos y a utoritarios. Allí donde las elec-
ciones han s ido penn itidas, no han tenido otra significación que la de
cubrir con un man to pseudodemocrático e l proceso del poder dirigido
desde arriba. Esta p rác tica es e l mé todo estándar en todos los Estados
o
to talita rios y en la mayor parte de los autoritarios. Abunda n los ejem-
p los: desde la ley Acerbo de Mussolini ( 1924) y las _elecciones plebiscita-
rias. de 1929 y 1934 en base a la ley electoral de 1929,- y las elecciones de
Hitler con un partido único en noviembre de 1933, 36 Y 38, hasta las dife-
rentes, así llamadas, «elecciones_ e n el ámbito soviét ico y e n los regíme-
nes neopresidencialistas. Aquel que es proclamado candidato po r el go·
o
bierno ° el partido único saldrá e legido. Dado que no se ofrece a los
e lecto res ninguna alternativa ante la que pudiera dec idirse, los miembros
de la asamblea serán realmente nomb rados por el gobierno. En algunas
.. democracias popula res. la sit uación será camuflada al reunir, en una
lista unica del .. Frente Nacional_, al partido o ficial del Es tado y a aque-
llos partidos políticos tolerados por el gobierno: los puestos obtenidos
estarán dis t ribuidos por una elave anle riormente es tablecida y, según la o
cual, el gobierno se lIel'ará la p arte del leÓn.-
Entre o t ros m étodos, igualm ente e fi caces, desarrollados po r las auto-
O
c racias para alcanzar los resul tados e lectorales deseados se pueden citar:
los partidos y los candidatos -que no c ue n ten con el favor oficial serán
excluidos de la elección bajo los más diferentes pretextos; los partidos
gubernamentales obtendrán "enlajas en la campaña e lectoral : se privará
il la o posición de los típicos medios usados e n la campaña electoral. en
especial d e la prensa y de la radio, y, fina lmen te, se intimidará y a terrori- o
8. Cfr. sobre es to ARSQUJ J . ZUlICII Ek en James T. Sho tweU (editor), C""trll'
",ell/$ 01 COlllinen tlll E ..rope (Nut.''Va York. I ~J. p~ 15. 61'J..61O Y ss.
9. Las elecciones p:>ra el S ej.., polaco d e 2J de enero de 1957 tuvieron lug:> r
o
segun e l mismo priocipio con la importante diferencia de que el numero de candida·
tOS en la lista oficial era superior al numero de puestos parlamentarios e>:istentes;
el electo r tenia <Xl n ello la posibilida d d e co locar en la listn a Olros candidatos que
a los prderidos por et lobicrno. Entre no candidatO! sóto una minoría (Sl) eran
miembros del partido comunista: todos los otros perte necla" a l Partido Unificado
de Campesinos}' at Panido Dcmoc:r.ltico o eran independient es, por Olra parte no se
sabe qu e fuese ejercida una presión sobre los ck'Ctores. Sin embargo. el eloctorado
conftrmú por nl7.ones de poUtica e~ t erio al gobierno de Wl lld ys13w Gomn lb COn una
gran mayoría. (Vid. Ne'" York Tim es de 2t de enero de 1957.) Cfr. también GWRC
GI:tUI!. • me Entwictlunll des potonisc hen P:lrtamentso, en Di.: /jlf~ , (/lic': V er-
\\'olwuc, 1957, páll. J6 y ss.
 ,,. LA CONSTITUC i ÓN Y SUS CO~T RO LES HOR IZONTALES
7.arn a ios electores ante las urnas e lecto rales. A esto hay que añadir de-
te rminadas ma nipulaciones de l proceso electo ral. que au nque menos visi-
b les sirven al mismo objetivo: el voto pUblico es una prue ba irrefutable
de que el gobierno desea influi r en e l resultado, tal como rue e l caso en
Gua te ma la en 1956. El voto obl igatorio identifica a los 110 vo ta ntes como
;dv;r-;arios, _y e l temor ante las r e p resaJi a s~h;ga a la oposición.
En la República De mocrática Alemana, los electo res de b loques ente-
ros de casas fueron conducidos a las urnas electorales en las elecciones
para la Cámara Po pula r ( 1957), y, frecuenlemente, parece ser que se ha
prescindido de utiliza r urnas electorales, habiéndose llevado a cabo públi-
camente votacio nes e n masa. Y alll donde estos medios todavla son
insuficien tes, e l resultado electo ral será en su totalidad _co rrectamente
rcctificado., s in que la oposición pueda esperar n ingún con t rol.
Abusos eleclorales en los E stados cOll stitucionales
Peccatll r i mrtl 11IlIrOS e l extra . Las manipulacio nes en el s istema yen
las técnicas e lec to rales no se limitan tan sólo a las autoc racias. Los más
burdos mé todos de falsificaciÓn electo ral han desaparecido, es cierto, de
las democracias const itucionales, a unque todavía cxistan, por ejemplo,
e n el Es tado de ~i si pi y e n ot ros Estados del S ur americano. IO
Pero, aun en el caso de que I.odo el mecanismo electoral sea absolu tamen-
te cor rec to, existen e n todas las fases del proceso elcto ra l nu me rosas
lag unas legitimas a tra vés de las cuales se pueden infiltrar prácticas d is-
c riminatorias. El mismo sufragio y la capacidad para ser e legido pueden
ser utilizados como punto de par tida para falsear, de ~ d e un principio, los
resultados. Si se eleva la edad mínima para ejercer el s ufragio, se benefi-
ciará a los partidos y a las clases conservadoras, mientras que una d ism i-
,1 nuciÓn beneliciaria a la s corrie ntes rad icales que tienen más poder de
10. Direcl0n!S de periódicos y editores de Nuc"a In¡¡:lalerra, invitados ~n 010'-'0
de \956 pOr c:t Estado de Mississippi. fueron infonnados por fue11les autorizadas
Que los '-OIOS de 1.. loc..lid:.o.d de Mount Bayou, h ..biuda exclusivamente por r\ClI"OS,
no fueron tenidos en cuenla en absolulo por los dirt."C tores cleclorates del distrito
al hacer el escrul inio. (Time. 22 de octubre de 1956, p;!.l. 54 )_ Vid .• también las de.
c(:¡ncioncs ante el subcomité del Comilé de l usticia del Senado sobre la le&islación
de !()$ Civil Righu en el afio 1957, $qUII la exposición del New York Times de l." de
mano dt 1951. Para conocer el lrado en Que los ntgros c."$lán prh'ados del derecho
de ~ ot en los E5tados del Sur, el F ~du4t Bur0/:4u o{ 1"" O/:Sllg<l/;oll h a l'C'CQlido un
material abrumado r (I'id. Nf'w Yo rk Times de 4 de agosto de 1957). El senador Paul
11 . Dou ~las, demócrata de m inois. presentó en el debate del Se n~ do sobre la legis-
\1 lación de los Civil Riglll s unas estadCs ticas de las Que resultaban que ent re 3.75CUXXl
negros con cualidad de el!!Clores, en los ocho ESlados del Sur, sólo 350.000 --cerca
del 23 ~i- están Telistrados, lo que nnlUralmente no significa en absoluto Que las
autoridades elceloralcs, exc/usi"amcnte blancas, tes permitieseu ejercer 'ealment"
su derecho de l'otO.
I
ELECTORADO FRENT E A GO III.ERNO y PAIU ....... ENTO 337
atracción sobre la juven tud . Es una prue ba más de la ligereza con q u ~
las clases do min,mtes uti1i7.3n el proceso e lectoral para asegurar s u POSI-
ción de poder, au n en E stados que, por o tra pane, se vanaglorian de su
o rden democTático constit uciona l, c uando u na clase de ciudadanos sea
privada d el de recho de vOl a r por razones étnicas; ésta ha sido la ~rá c li ca
ilegal de los Estados del Su r d e la Unión no rtcamc rictlna en r~ la c 1 6n con
la población negra, y por decisi6n legal en la Unió n Sudafncana ~ar
toda la población d e color. El de recho del parlame nto, y no de ,u n IfI?U-
nal electoral indepe ndie nte, a controlar la legalidad de las e lecCiOnes im-
pugnadas es una cons ta nte invitación a los partidos de ~il _m a~o r l, a para
llevar a ca bo UDa discriminación en cont ra de una OpoSic iÓn lIlcomoda_
Es to quedó demos trado de ro nl13 drás tica en los esruerzos de la Asam-
blea Nacional f rancesa de 1956 para reducir la representación de los
.. poujadislas» en e l Parlamen to. Pe ro e l campo más amplio para la in-
!lucncia gubemamental y de los part idos en e l resultado electo ral lo orre-
cen las técnicas del sis tema electoral d e representac ión proporcional.
Problemas d e l a téCllica electoral
La integracid11 del e/cc t orado d e m asas. - L a técnica elc to r ~1 se ha
convertido en nuest ro tiempo e n u na verdadera ciencia por propIo dere-
c ho que exige de igua l m anera e l arte del jurista)' de l político, del s~ió.
lago y del p sicólog~a del t écni~Le n estadíst!c::" y del matemá tiCO.
La limitación de espacio no permite una exposIc ió n de tallada de la
influenc ia-de los métodos electorales en la reproducció n , fie l o fa lseada,
d e la voluntad del pueblo soberano_" Se tendrá, pues, que considera r su-
ficiente la elección q ue se ha hecho de los puntos s iguientes_
Tres problemas ha!1 cont ribuido ~ la_enorme dific ult ad de m ontar u~
sistc;;;-a elec to ral que, aunque no pe rfecto, por lo menos sea, en lo POS I-
ble, justo.l:...imparcial, as! como e l escollo de emiti r las leyes q ue lo pon·
gan en funcionamien to. . .
1. Siempre que e l s ufrag io es.tu vo r es~ ad o a las clases p:olca~.s ,
el problema d e la igualdad de las cllances electorales era d~ t1p~ PO~i tI CO
y no técnico. Co n la implantació n del s ufragio un i vcr _ ~ 1 las I np h c~o n es
pollt icas se manifes taron en fonoa de tec nica eleclo ral. El adve m~l ento
de la democrac ia de masas lle vó a millones de elcctores al remolino de
las elecciones. Las cuestiones qu," se pl<!nte-ªb;.m eran, por ej emplo: ¿Cómo
se debería de organiza;; ¡;-mas a de electores en dis tritos y circunscrip-
ciones electorales viables? ¿Cómo eSJabkcer la cuota electoral, esto es, la
justa relación en tre e l nllmcro de los vo tos obten idos por los diferentes
1. Cfr. la profunda inVl'S!iwaclón d e M .\ UR1CE D U\'I,RCIlll, L'i'lflut!llce d"s $ysli'r "~ $
¡1« l o~Q"xs"r IQ ~'i e po/jriQue ( Parls, 1 ~5O).

338 lA COSTIU~ÓN y sus COSTROLES H OR lZOSTA I.F.s
partidos y el número necesariamente limitado de escaños parlamentarios?
¿Cómo podía ser asegurada la rect itud en el escrut inio de las \'otaciones?
Todo esto c¡(igía una maquinaria electoral gestionada y controlada por el
Estado.
2. El crecim ien to, s in precedente, del electorado exigió unos medios
lécnicos para dar a conocer a los electores las personalidades y los pro-
gramas de los partidos políticos rivales. Esta cuestión no se habla plan-
teado con cI -ffi¡smo carác ter imperativo en la primera época idflica del
constitucionalismo. En aquel periodo, el sufragio es taba limitado a un
nll mero rela ti vamente limitado de ciudadanos con una s ituación e conó-
mica prh>ilegiada, y en los que se podía suponer un mínimo de forma.
ción política. En la ac t ua lidad, s in embargo, la campaña e lectoral se di.
rige a la masa de los e lectores, habié ndose convertido en una luc ha gigan.
tesca entre las maq uinarias de propaganda de los difere nles partidos. Las
leyes e lectorales de la época clásica, m ontadas exclusivamente sobre la
honradez y la im parcialidad electoral, c3rcdan de completa preparación
pam es te problema.
3. Fue la democracia de ma sas, con su prol iferación de p3rtidos polí-
ticos, la que lrajo consigo este problema, La e lección deberla conduc ir
a la ins talación de un parla mento y un gobierno capaces de realizar las
funciones dc la decis ión polftica y de la ej ecución de dicha decis ión, y no
de berla de ocas ionar e l es ta blecim i ~ nto de unos de tentadores del poder
que, posterionnente, se sujetarlan y paralizarían entre si de fo rma inso-
lub le, Es le nuevo dilem a se acentuó con la introducción del sistem a de
representación proporcional, au nque, en absoluto, s urge exclusivamente
en relación con él.
El sistema de mayorlas. - Una \'ez quc la ideologfa democrática se
hu bo impues to frent e a [os sufragios basados en privilegios corporativos
y de clase, la lógica democracia exigfa que en cada circunsc"¡pció n o uni.
dad lerritorial electoral la mayo rla decidiese directamente, El principio
de la mayoría suplantó la t radición m e<!ic\'al dcl pars satlior - la é lite de
la comunidad_ que habla s upues to un contrapeso rrente a la mera acu-
mulación numérica de \'otos,
Dado que en el s iste m a de mayo ría.s es técnicamente imposible consi-
de rar a todo el país como un único dis trito electoral. el terrilorio nacional
tuvo que ser divididOCñ di s t rit os o circunscripciones electorales, aplicán.
dose en cada uno de e llos el principio de las mayorias. L, de marcación y
organización de las circ un scripciones electo rales ofreció a los grupos de
intereses establecidos UIl<I :ul1[)lia ocas ión, rápidamente utilizada, de tor-
cer a s u ravo r la ley elec to ral a costa de las rcstantes cIases sociales y d e
los partidos rcp resent:ind obs, A!:Il1que la ju ~l ¡¿ ia dem ocrática exigía una
di s tri bución de las circun scripcio nes e lectorales según la cua l un numero
n
ELECTO RADO fRESTE A GOBIER.""O Y rARLUIENTO 339
aprm imadamente igual de e lecto res tuviese derecho a un puesto parl~en­
tario las clases ru rales tradicionalmentc más conservadoras y los partidos
que ias rep rcsen taban ins is tie ro n en la di,stribució n, l o ~ a~ de las, circuns-
cripciones, lo que les per mitió, menospreCiando el prmClplO de la Ig~ald
numérica dentro de cada circunscripción, imponerse fre nte a las c ircu ns-
c ripciones ur banas numéricame n te superiores, q ue estaba n consideradas
como más progresistas y, por lo tanto, más radicales. Un ej emplo famoso
de un den:cho electoral montado en favo r de las dases conservadoras,
cons tituidas por los gl'andes pro pietarios y plutócratas, fue la Il amd~
_ley d e las tres clases_ que rigió en Prus ia hasla 1918, un Es tado aut~n, o
lario revest ido de fo nnas cons titucionales. E l sufragio estaba consClen·
te me nte y con lal éxito conformado que la preponderancia nu mé rica de
los electores corrientes de la clase 111 se equili braba co n los e lementos
propietarios, reunidos en las clases 1 y II Y dOlados. con un dere:ho de
\'o tos superior y con más valor. Pcro no es necesano '\'olver la vis ta. ~I
pasado para encontrar leyes electorales que, s in ningun pud ~ r , están dm-
gidas a proteger a de terminados partidos o intereses es tablec:ldos .. En ~o­
de Island, Connecl ieut, Gcorgia, lI!inois, Nueva Yo r k y California, cItan·
do a un observador ex perto: ~ E llas (las leyes e1ec toralcs) hacen una farsa
de la Asamblea popular y es ta n des tinadas tan sólo a garantizar e l domi-
nio de una m inoría en la Asamblea legisla ti va del Es tado .• 11
Otro problema quc ha causado muc hos quebraderos de cabeza ~c ha
planteado con la creciente movilidad social. E l c~ im ent~dc las c.lUda-
des condujo a unos amplios traslados de la poblaCión desde las reglOnes
rurales a los centros urbanos, ¿Cómo se podria tener en cuenta eSlaS
flu ctuaciones en la distribución d e las circunscripciones electo rales? Des-
de el punto de ,'ista de la neut ralidad po lí ~ica de la ley e lcclo ra l.. la r edis-
tribución pe riódica de los pues tos parlamentarios no es me nos Importan-
te q ue la igualdad nom in:.1 de l s ufragio. Por doquie r , s in e mbargo, I~s
_de l'echos adquiridos _ de una c irc unscripción a su puesto parlamentario o
12, HENRY Sll'.EU! C Ot.lN~G:I •• Wlly aboul Half of Us Don't Voleo, .,TI N."w Y?, k )
Ti,nu AfagaÜne. de U de octubre de 1956. P~il . 14 Y $S" en PI, 76. La situaCIón
u.islenle en el Estado de Geor¡:ia desde 1917 ilumina d r:hliC3men~ rr preponde- }
rancia. arnlill'ada por le¡¡hlaeión estalal, que en, muchos IUilares I len~ 1 los elec·
lOres del campo sobre los de la ciodad, La cltttlón para la etma ... Icrlslahva ~el
Estado tiene lurar ~ n base al llamado s i s t ~ma d~ unidad de condado (to,m/ y ..m/y
lysUm), serún el cual de los 159 dist ri tos o condados "'~ -"; lo ",!lcs I~ ~ho con ,""',>,01"
mím('ro de población r«:ibcn cada uno seis \'otos, los tre1nt.a 5li\1K:ntes dlst.ntos
-según el numero de hnbil:lnl(,5- reciben cuatro \'OtOS ~(' s pec l ,vam~nlc '1 1,05 CIento
vei ntiún dis trilOS reSlantes dos \'OIOS cada uno, El can d l ~ ato co ~ marur numerO de
VOtos dentro de un distrito recibirá t~ os los ,'olas del ~, s mo, Esto lu ;n~ como c~m ·
secuencia que 105 l.-ci Ma y ocho d ;~ tn os con. mayor ~u mc. ro de pob~1 6 ~. de 111>0
además preponderanlementc urbano, son amphamente IIIfcnores a los <l,Stn IOS rora'
les en el numero de ,'Otos en el cuerpo ICiislati,'o, La Sup rt m e C O I ~t de tos ,EstadOS
Unidos ha desistido tI'CS \'oces (19-16, 1 9 ~8 '1 1952) de lomar las, de~ l ~a s medIdas, ya
que las cuestiones de derecho clcclordl de los Estados no son ,ust lClables,
 340 LA COS STlTUC 10N ' ' SUS CO"'TROLES UORI ZO:.l TAI..ES
se han most rado como el obstáculo más tenaz para una refonna. Desi-
gualdades crasas cs~an al o r ~c n del dí.a1.!;Sólo e n el Reino Unido se ha
llegado a una solucIón relatIvamente Jusfa: una ley recientemente pro-
mulgada en base a un acuerdo de todos los partidos prevé cuatro BOIIII -
dar)' Commissiolls permanentes (cada una de ellas para Inglaterra, Esco-
cia, Gales e I rlanda del Norte) que recomienda al Par lamento. en periodos
de tres a siete años, u na redis trib ución de los puestos e n el Parlamento
segtin la c uo ta e lec to ral. elecloral q ffQla, establecida uniformemente.
Este cociente se de ri va de la división de la to ta lidad del electo rado por
el número de puestos pa rlamenta rios d isponibles." la rev isi6n periódica
ha sido, s in embargo, apenas aplicada y ya se han levantado q uej as de
que perjudica a la dinámica normal de los partidos- en e l proceso e lec-
toral.
El sistem a proporciollal. - S iempre q ue el electorado estuvo consti.
tu ido tan sólo por las clases soc ia les altas de una sociedad re la ti vamen te
homogénea, y los dife re ntes parlidos no cran más que diferentes ramas
de las mismas elases socia les, la técnica de las mayorías si mples funcionó
generalmen te de forma satisfac toria.
Con el advenimiento dc la de mocracia d e masas, es le s is tema se re·
"e16 manifies tame n te injusto; el ganador lo recibe todo, y el perdedor
nada. Las mino rias salían perjudicadas de tal manera que cllbia hablar de
p rivación d el derec ho de VOlo. E l remedio fue buscado en l;t representa-
ción proporcional; este paso signifi caba que el legislador Icnía fina lme nte
IJ. Un ejemplo lI ama ti,'O de <::ómo ... rltil¡luas leya etectorales dcsti nadu a prote.
¡er .inlereses poIiticos e):~stlS pued~n hacer absolutamente u n ... farsa del principio
de 'aualdad d e la ConstItucIón amer-ocana y d~ la dcmocrocia cons tit ucional lo ha
ofK'Cido hast;> n:cienl emenle el Estado de lJIinois. La ley elec toral rqulando'la d is.
tribución d e puestos en la Omara de Rep resentantes' no habia s ido modificada desde
I
hacia m:1.$ de med io sialo. El resultado fue que e):¡s tían dist ritos e1ec u"..Jcs con $Ó1o
l t2.ooo persona~ y Olr05 co n m:b de 900.000. u Supremt Courl de la Unión se netó a
int ervenir en el caso CoJRrave v. Green (138 U. S. 549 [1946)) pOr tratarse de un.
.euestión pOli,ica_ no justieia bte que debenll ser resuelta por la s instancias potíti.
C.S. La reforma, de~c hacia mucho tiempo necesaria. tuvo lu¡ar a travt!s de Ulla
) leaislación es tala l con la Sellllte Joinl R ~solfir 32 (1954). que enmendó tO$ ap,arta.
dos 6. 7 Y I del artlcu to 4 de la Constitución del Es tado de lII inoi •. La enmienda fue
a prubada par tos c:lectures c:n noviemb re de 1954. Consecuente me nte, los cuerpos le-
a islati\'OS llevaron a cabo la nue"a d ist ribución d e tos d istri tos eJ..ctorales {H. R. t.l2J
[l9S511. Un3 nueva d istribució n U a ho ra obligatoria ud3 d iu ... ños. Bajo la nUeV~
1 ordenación, 10$ d ist ritos e1ec to ..... les fueron clasificados en tres cateaorlas. Las tres
ea te¡orlas abarcan a la ciudad de Chicaao misma. Jos d istritos del Cook COI,,",y con
11 ucepción de Chieaso, y los ,,-,sra nt es dist ri los del Estado. (El autor quiere asrade.
eer eSIa in formación al C/tiu" '"forma/ion Service 01 Afel roJIQ/ilan, Chicaso.)
14. Las bases legales son el HouS/! ( Redis tribution of Seats) Act de 1944 (7 &. 8
Ceo. VI, C . Sil y de 1~ 9 (12 & \3 Ceo. VI, c. (6). Lo5 primeros informes de hu
Boulldory Commissimls lucran pu b lic3dos en e l año 1954 (bajo Cmd. 93 11. 14). Para
u na critica sobre euo, ,';rl . • Hans3rd's Parliamen t3 'l' Deba tes.; Olliciol Repor/!
del IS. 16. 19, 20 Y 21 de diciembre de 1954. (Esta información tkm: que a¡rad\.'Ctrsda
el 1utor at lI ome omu, Londres.)
-ELECTORADO FRENTIl A GO BIIlRNO y l'AR L.Jr.MENTO 341
en cuen ta las ('calidadcs de la vida palllicR, esto es, que las elecciones es.
tán mo madas y act ivadas por los partidos ,pollticos. Teóricamente no se
le puede o bjetar nada a l sistem a proPorcional:cada partido recibe e l nu-
mero de pucstos que corresponde al núme ro de vo tos obtenidos por él
_en t ~o el país. Sin e mbargo, In aplicaci6n prác tica de este s is te ma se
mostró, frecuente me nte, como un remedio peor que la enfermedad a c u-
ra r. Los inconvenientes del s is te ma proporcional son demasiado conoci-
dos para que sea ncee.-'.ario aquí una c)(posición deta llada : el a lejamie nto
de los electores de la política en virtud de l dominio de los par tidos polí-
ticos sob re el proceso electoral, el monopolio de la oligarquía del part ido
en la selección de los céllldidatos y en la determinación del orde n de la
lista electoral, la m ecaniz.ación del proceso polltico, la escisión de la vo-
luntad de l electorado por la aparició n de m ulti tud de partidos y, final·
mente, la dificultad de fo rmar en una asamblea dividida po r la e)(istencia
de muc hos partidos un gobierno eSlable, ya que éste se ve obligado a bus-
car apoyo en grupos pequeños y m ás peq ueños. Las medidas para e limi _
na r los llamados «partidos astillas_ fueron ineficaces o estaban e n desa·
cuerdo con los principios democráticos, prescindiendo, por o tra par te, de
que tend ían a f avorecer a los .part idos antiguos a costa de los nuevos
.gD!p-ps. A ~ esto hay que a ñadi r que e l s is te m :;¡ proporcional pue d e condu-
cir a congelar los a lineamientos politicos y las re laciones de fu erza de los
partidos politicos existentes. Se ha n conver tido en un fenóm e no ex trema-
damente ra ro las avalanchas electorales que renej e n una trans formación
profunda de la voluntad de los electores; excepciones como el éxito de los
nacionalsocialistas ( 1930) o de los poujadi s tas ( 1955) e n Francia no hacen
sino confirmar la regla. Recient eme nte también se ha obj e tado al sistema
proporcional, a unq ue todavfa está por probar, que el s istcma de mayorías
fo menta el desarrollo del bipartid is mo a l que, por otra parte, se a tribuye
la formación d ~ u.!].g2hig¡lo g ta~ lc. u E n una palabra, la magia del siste-
15. .Esla l se i ~ ha sido defendida desde hace muchos afias par FE;:RDlfoIM.1) A. HER-
1011;:."5. V~ ,. PO~ }emp.lo,~ su De,noc;rocy alld AlIIlrehy ( Notre Dame, I nd., 19-41 ). Para
un:' actitud. e ntlC;¡, .",d. GOORIDi fI . U\'AU, .U oc panacéc po titique., en Rnoue 'rall-
~'lUe d e sc.ence pOlltique, 111 (195J), ])á¡. 161 y ss.; vid.. adem.is HEl.\.l1lT US(EUlACII.
Grulldlafen der Wabystema¡ik (Gotinaa, 1956). En la Repúb lica Federal Alemana. se
ha ~sa.r r ol?d una es~i de si t ~ bip,arti.dista a pesar del siSlerna c1\.'Ctora t pro-
porc IOnal eJ;ISlenle, habiendo contn bu ldo conSiderablemente a rdorur esta e\'olución
las dispo5!ci?1lC5 limi tat iV3.5 co ntra tO$ parti?os .astillas. en la le)' elcc toral de 1956.
Las estad'stleas elec torales en las tr'e$ elccelones pan, la Oiela F\.odemt ( Hundes/ag )
en t949, 1953 y 1957 muestra n que el número de los partidos que han participado en
ellas ha d escendido de 10 ( I<J.l9 y 1953) a 7 ( 1957), mie ntnlS qu e el número de partidos
....almc n te representados en el Bundestall ha d<:scendido de 8 (1949) a 6 {I95JJ ya "
{19S7)i en este punto .hay q ue tener tod avia en c uenta que e l Partido Atemán (Deutscll"
Parter) pudo consegUI r sus 11 pueli tos en 1957 lan sólo liradas a una ¡encrasa a lianza
electoral (con unión de liMas ) con 1" CDU. Sin duda alguna, el pe r juicio cau sado por
la ley electoral de 1956 a tas candidaturas indepct~ y a la posibilidad de fOlmar
nuevo~ p ~ r lidos, junto eon .las estric tas disposiciones contra los panidos _astillas·.
han ejercIdo u na s;llud:lble mal/encia cuucadora en el ekclOrado. de la que en último
 342 LA CONSTITUCiÓN ,. SUS CONTROLES H ORIZONTA LES
ma proporciona l, co nsiderad o una vez como la panacea para todos los
maks ligados a la simple técnica mayo ritaria, se ha debili tado consider;)-
blemente; el s istema propt)rcional se encuentra en u na seria crisis.
No es me nos alarmante la reciente c~peri n cia de que la represen ta-
ción p roporcional es la que más facilita la influenc ia del gobierno y de los
partidos gubernam entales en la com posición del futUTO parlamento. E l
s is tema proporcional ofrece a los partidos. que cuando se encuentran e n
el poder pueden d ictar la ley electora l, posibilidades infi n itas de adap t ar-
la a todas sus necesidades. Y de esta s oportunidades de corriger la jor/ll-
/le se hará uso con toda crudeza. E l sistema de premios o bonos se
con sidera en las democracias constitucionales como absolutame nte r es-
pe table, aunque fue toma d o d e las prácticas autoritarias -la Ley A.ce r bo
d e Mussolini en 1934- . SegUn este sistema, e l part ido con mayo r n úme-
ro d e vo tos recibe automáticamente la mayoría y, a veces, has ta la mayo-
ría cualificada d e todos los pues tos parlamentarios. La ley electora l
f rancesa de 195 1 y su equivalente italiana de 1953 están cortadas descarada-
mente de acuc rdo con los intereses de los partidos gubernamentales. E n
Francia se consiguió de esta manera reducir a la extrema derecha (ga u-
ILis tas) y a la extrema izquierda (comunistas), y en Italia faltó un pelo
para que todo el poder hubiese eaido en man os de los e ris tianodem6-
eratas.
Sin embargo, no dehe se r o lvidado que el objet ivo buscado de deter-
min ar la constelación de partidos en el parlame nto, también puede ser
alc a nzado con la ayuda de l sistema de m ayoría s c ua ndo los redactores de
la ley electoral se lo p ropongan. Una p r ueba evidente fue apo rtada por
las elecciones d el 23 y del 30 d e novie m bre de 1958 para la Asamblea Na-
cio nal francesa que, pl·escindiendo d el s istema proporciona l, se celebra·
ron bajo el s islema d e mayo rías en dist ritos u ni nominales. En la primera
vuelta, los partidos de izquierda y de centro (comunistas, socialist as, radi·
calsocialis tas, r epu blicanos populares con los gru pos que hay que asig·
término se han lenido Que benclici3r los dos gra ndes pa,..idos de la CDU y del S PD.
ESlo resuha lambién del h..:cho de Que ambos parlidos salen mejor parados bajo las
locnicas elector.l1cs existentes en 1953 y 1957 Que si se Imbiese aplicado el sistema pro·
porcional ';n l e¡-ral ~; "id. ~bRCf.L R OIIIN .• t e sysleme élcclora¡ de la RépubliQue Fédé·
rale Allcmande., en Re" .. c fn"".UÍ$c de scicucc po/iliq" c, VII (1 957). pág. 825 Y ss.
y el cuadro en ta pág. 838. Hasta ahora. en las elecciones en los U jll der la lendencia
hacia un sistema biparlidista. Que Dolf Stern bcr¡cr ha car=leri7..ado acertadamente
como sislema de _partido y medio_ / E iuciulla/b·ParuicusyS lem¡ se ha fo rtalecido de
forma considerable. especialmente a cosla de tos liberat-demócra'tas. Oueda por ver si
la actual conslClación de parlidos su perana ]a pnleba de fuego de un retroceso de la
presente prosperidad económica. Al observador extranjero le puede I)an.-cer temporal
y artificial la composición de la Unión CrisliafIQ-Demócrata. compuesta de los más
helero¡¡-éncos elementos de población. y, sobre todo. la ausencia de un ve rdade ro
par l i~o de derechas COn una base Cn la masa. Y scr,a casi un mitag''O que la actual
oohes,ón de la CDU sobrelo'il'iese a la desaparición del canciller federal doctor
Adcnauer.
ELECTORADO FRENTE A GOBIERNO Y PA RLAMENTO 343 (\
narles) obtuvieron e l 57,5 p6r cien to de los votos emit idos . E n la segunda ('\
vuelta ob tuvieron tan sólo cien to cuarenta y cuatro puestos, mientras que O
los part idos de derechas (independientes y la Unión pour la Nouve Ue
R épubl ique, con sus satélites) consiguie ron trescien los veintiún puestos.'-
El equívoco yace en la ley electoral, que no limita la segunda vuelta a los
dos prímeros candida tos de la primera vuelta, s ino que da acceso a todos
los candidatos, con la consecuencia de que los a cuerd os electorales loca·
les pudieron cJlelui!" tanto a los pretendientes de la izquierda como a los
modera.dos candida tos d e l centro y de la de recha. Sería completamente
desace rtado, por lo tanto, hab lar de un auténtico reflejo d e la volunlad
eleclOral en la segunda vuelta y, por consiguiente, en la composición de
la Asamblea Nacional.
L a ¡;'Iallciadó/I de la campal1a y la compe/ellda elec/oral. - De todo
o
el material expuesto anteriorme nte, no d ebería deducirse que las elec-
ciones amañadas son la nonna en los Estados democrá t ico-c:onstituciona-
les. Antes que esto habria que decir que la mayor parte de los Estados
p e rtenecientes a este s istema político se preocupan de establecer u n pro-
ccdimienlO elecloral justo e imparcial, y que la ejecución técnica de las
e ~ ecio n es no deja mucho que desear . Sin embargo,-e1 desarrollo de la so-
Ciedad de masas en nuestra época tecnológica ha introducido u n nuevo
elemento de des igualdad en las chal/Ces electorales. Las modernas cam-
pañas ek-clorales, en la s que_se d~ n a conocer a los e lec tores las pe rsona·
l i~ ~ de s y los ~ prog ram~s de los part idos en lid, están esencialmente d e tcr-
mina d os por e l efecto de la propaganda de los partidos e n cada elector."
La propaganda llega a l electorado de masas a través de los medios de co-
o
municación de masas -prensa, radio, tc1evisi6n- y no, como era norma
en e l tiempo del constituciona Lismo clásico, a través dc l contacto perso-
nal ent re los ca ndidatos y los e lectore s en reuniones personales y en míti-
nes. L!!!am()? f !l.'e . 9~ Montcglf,;C9!i ~bre la ldplc necesid ad para hacer
una guerra ri ge absolu lamenle en la campaña e lectoral: dinero, dinero y
otra ,~ dinero. En los Estados totalit¡gios cLn..arlido único domina todo
el aparato d e la propaganda y sólo él puede gozar- de t od~s los medios de
comun icación. Pero en el Es tado dcmocrático conslitucio nal no se ha
vue lto menos c rítico el problema de mantener igualdad cn el acceso a la s o
técnicas de comunicación. Duran le largo liempo esta situación fue igno.
rada en una ac titud de avestruz, o bie n aceptada como una inevi table ma·
nifestación en un orden social libre. Hoy ha des aparecido lada duda d e
que la d esigualdad d e los partidos y d e los candidatos en los medios eco-
nómicos dc que disponen para la campaña electoral y, consiguientcmente.
la desigualdad en el uso <!-e los' medios de comunicación tiene una impor·
16. Lo ~ ro.-su1tados esltin lomados del Times de ]5 de diciembre de 1958.
17. Para una exposición detallada, "id. ¡lIfra, pág. 4t2 Y ss.
". U CONSTITUC IÓN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
landa decisiva para el resultado de una elección. Se ria desde luego una
exageración afi r mar que el pa rtido mejor dotado financ icr:lInellle debe
ga nar con seguridad la e lección. Sin e mbargo. d esde el principio tiene uoa
ven laja sobre sus rivales menos ricos, que no es fácil s upera r ni aun con
los más brillantes y poderosos conlraargumenlos. En una sociedad libre
no p.... recc posi ble. a no ser que se aniquile la libertad m is ma, ncutrali1..1r
las desigualdades que se producen por la preferencia de la prensa hacia
uno u otro partido. Pero los inglcscs')...y. en menor medida, los fran ce-
ses" han res tringido con éxito la anarquía dellaisset, (aire en de te rmina-
dos ámbi tos de In campaña e lectoral. Se ha asegurado un cierto grado de
igualdad imponiendo rigurosos limi tes a los gastos ele<:torales de Jos par·
tidos y de Jos ca nd idatos, ':1 una abso luta n e ut ra lidad e n la utiliza ción de
los medios publicas de comuni c aci ó n . Semejant es regu la cio nes han pcr·
ma TlC1: ido, en ca mbio , s in erec to e n los Estados Unidos, donde son más
honradas po r su vio laci ó n que po r s u o b se rvancia.'· Los aleman es han
18. La t6cnica bri tánica . que se renlanta a una amplia regulació n lellal en hu
d iferent es Corru llt :>.nd ru egal Pl":lct ices ACls y en la s Repr<:sent;l.tion of Peop le A c t~
(para la n:llu ladón actualmeme váli d a, v. M>bre todo e l Repn:sentation uf People Aet
[12. 13 & 14 (;eo. VI. c. 68]). cons iste .robre todo en la d ispOsició n legal de Que cada
candidato tiene Que desiNn ar un agente elcctoral a través del eua! 5<: tendrán QU ~
paliar todus lus ¡astas elc.: tol"a lc.s y que es responsable per5Qnalmcntc ante c l comi·
sario e lectoral Y. en .1lIimo lémlino. ante los tribunales. Los ¡astas e~t :í n limitatlos
leaa lmente y calcul ados segun e! nUme ro de los elec tores en cad3 dis trito clcc tol'31;
en los dinritos rurales el pOrcen taje suele se r mayor Q~ en los d istritos urbanos.
Durante la s últimas clc:ccio nes cada candidato gastó un promedio de seiscien tas a
novccien t:>.s lib n.s. Pa ra. m:h detalles sobre la campaña ek.-clo n [ de 1950, vid. 11. G.
Nll"U.lS, Tlle Britis ll Ge nu,,1 Elu,j'ltI o{ J9j(J (Londres, 1951); D. E . BUTUiH , Tire Bri·
,ish Gener"l E/ect;on o{ /951 (Londres. 1952); del mismo. Tll t Powers. D"ties "nd
Li"bili,itJ 01 "n Elec, i/)II A¡:tttl (Londres, 1950). T:>.mbi':n se ell(:UCnlr:I. material tn
M"'O':E." .... , I! (vid. SlIpTtl. e[ libro c it ado en la nota 7), pág. 149 Y ss.
19. En Francia existen tr.u las I ~es de 1914 y 19-16. UTlO$ principios de cont ro l
ekt::loral que a con tinuación se: resumen breV1:mcnte: la campaña elcctonl puc:de em·
peur veinte dias an tes de! dia de la elecc ión; los carteles solamente pOd rán ser colo-
cado$ en d e te nnin:u!Qi si tios y a ""da panido le .w.r.'i concedido el mis mo e5p3Cio; el
nUmero de folletos y de c irculares diri,idos a los electores es tá i&UlIlmente limitado,
siendo i&ua! para todos los cand ida tos; el fisco car¡:a con los las tOS del mate ria l de
imprenl a. de impresión y de distribuciÓn. El procedimienlO seri es trietament e super.
,'iWldo pOr un comi lé o fici al. Pa ra más d~la es . "id. M. PllñoT. Prlcis de droil COt1S/ilu·
/ionnel ( paris. 19S5). pái. 32& Y ss.; J UlES I....I.FEll.J.IIoIIE. Munllel d e d roit cOnsti/u/;OIl1IeI
(PaTis, 1947), páll. 59\ y u. Una im-cs ti gac ión pionera profunda d., los ¡utas electo",·
)es con los Que curia el Es tado OOn ocasión de las elecciones en Francia en cuero
de 1956, l'id. MUTEt l":IoGA N•• OnelQucs a5pccts du f inancement d es " Iecti ons de jan\'ier
1956., en Revlle fr/lllftlise de JCienee polilique, VII (1 957 ), p:íg. gg Y ss.
20. AL es tudioso de la ciencia politica Que 5e imercse por la s Iru;lilUclones pOliti·
cas c ompard ~ le puede ~ r recomendada la lec!Uro reveladora y al mismo liem po
alarmante de la ob ra t itulada bajo e l I¡tu lo H carings "qor ~ Ihe S~ "al e S.. bcom ... il-
Ite o., Pr i vilegu amI E/u/io., o{ lile Commiuee al! R" les "'lid Admülis/ra/;oll (8 ~ lh
Co ngr ., 2d. sess.; $cna te Doc. 93. J96 Wa ~ hinl:o. D. e .. Governmen t Prin ti nl Omee .
L956) sobre las cont ribuciones y práct icas de las campañas electorales pa ra la Presi·
denci a y para el Senado dcl al\o 1956. Ha5ta hace poco el problema fundamental de
los gaslos de la c:unpaila elec toral y de la clecdón mi5ma encontraba poco ¡nteres
fuera de 10$ Estados Un ido$; "id., sin em bargo, DocAs, op. cit .• en la not a 19 de CSle
EU:lCTOIUoOO FREN TE A COlllllR!\O \' l'AR LHt ENTO 345
aprendido bicn e n la e scuela american a. la d ispoS ici ón d e la le) Funda.
m en tal (art. 21, par. 1), seg un la c ual los parti d os poli t icos _tiene n qu e dar
c uen tas publicamente d e l o ri gen d e s u s recu¡'sos_, es ta n só lo le tra muer.
la. ~s partidos bu r gul' ses de la mayo d a g u bername nt a l n o h a n mos t rado
la más mínima intcn c ión de e n t regar a s u s contrin c an tes, los socialde-
m óc..atas , el mando finan c iero que de t e ntan firm e m e nte en s u s manos."
c~pi!U l o y para Suc.:ia ,:1 i.nlorme oficial ::!el miniSl ro de JLlsticia (publicad/) en el
ano 1951) ~re la finarJe,ac ,Ón ~e la propar¡:a nd<:l POlit ica (O", of/""II;.., TedovÚn;..g
a" de" pcHll<;sko proPQgaoula.,s ¡ " IO..uluillg: Parti{imIllSlerbl/lsuku";/ltls bd¡¡"kandcsla.
~"IS of/t"'lIrf a "..R.' Tedmll/lOS fEstocolrno , (95 11). ESle informe se ba~ en 10.'1 lraba.
JOS ~e una ~,s , ó n par[amema ria de investigación, que r<.."Cibió rbrcmeme de los
pan.d"" .JIOhl.'coS 5Uecos tooa la inform ación neceS<l ria. Para un añálisis de este in.
forme. VId. RA!1\IOND FUSII. IER. _Les rinances des partis POli tiq ues., en R",·"" fHJliric¡"e
~I parle"'.entam · . .LV. (1953), p~gs. 146 Y SI., 253 Y Sil. En s u lf1jbaj o somete a juicio y
a "a~rc, ón los srgulentes pLIntos! a l una tomparac:ión de l a~ s Llmas ¡asradas por los
parlidos en aoos de elt!Cci.ó,:, ~. e~ años de no e lecc ió n; b ) ti porcen ta jc muy reduci.
do de gastos pa n la admm'Slrac.ón n.:al del pa rt ido en cumpanción con los gastos
pan! la proag~nd politlea ; e) la ca nlidad ia:ualmcnle pcque;;a oble"ida de las
cuotas de los m.~bros . y d) las c~mtribuones d>l [os si nd icnt os y de las asociacio-
nes do:- emp...... sa.nas para ~a . campana d ec toral prophullenle dicha. La prilT\Cra partc
de la ,m·csl.gaclón de FLlSLhers comiene un resu m en de la le¡¡:;sb ción vigente en dife.
remes .E stados sob r~ el cont rol eSl at al de las finanza s de los pa rtidos.
El Ln~oe pubhc.:r.do por la Com isió n sobre e l Dcn:c l1o de 10$ Partidos nombrada
por el .mmlslI"Q f ~ -de ... 1 del ¡n.'erior de 1:1 Rc publica Federa l Alem ana bajo e l titulo
Ree",/,clr." Ordmmg des PaTlem'''je''s (Fra.nk fu rt a. M ., 1957) aporta ea la pág. 176 algo
de malena l sobre las finanzas de los parados eu la lel ls lación extranj era. Sobre I
fi n ~n za s dc los pa rt idos en la Repúbli ca federa l Al emana
terial.en FI 1ED~IC A!ffiUST .\11!\ on . J:I ~"Yrn
se encuentra atgún m:~
y K.tR L S .OCI tOl ~ . Sotio/o¡:ie d er d WISCh .."
p'a.Tlt 'CII ( M un~cl1, [955). VId . tambt e n El ..... ,S tl u ;W;C lIlll •• Oie finaouicrun¡ der po-
Io"s:<=hcn PaTleten •. en Polilische S/udretr ( Munk h. 1955), y para una especial im'es li.
I3Clón de [as finanzas d el ¡l3rtido mayoti lario que de lenta el liderazllQ pulilico
v. ~I"OU> J ..HEI IlESIIUMl:K. cGuma n Part y Fina nce: The CDU>, en Americ,," POlilicaí
Selt1IC" ~ e , ' r ,: w, L! (1957), páR. 399 y 55. El SP!} ha publicado en a¡-05tO d e 1957 un
foll eto . .ole Flllanz,enmg des WaJoIkampls, cuyos datos .sobre s us propios medios pa.
reeen d.¡:oos de créd ito. Urus ob':><:r\·acionl..-S mu y lIus tf1l tivas sobre la financiación de
la ~¡l31a electoral y la ac titud de la prensa en lu e lecciones de \9S7. Que e! autor
califica acenadamen te como Un plebiscito IlCn;onll l en f.,·or en contra del canciller °
Adenauer, se encuentran en AU' RflI GMOSSEII, ~Lc p lébisclte du 15 septembre 1957. en
Re ""e (r"~,!e de x;ience pOli~I e. V~I . (1957). ~i . 852 )' ss. Cira. por ejemplo,
Q!,e la ~am pan elc l ~ ra[ . de la Umón Cn Sliano·Dcmóc;",ta s:: financió l3.nto «ln me-
d,os.pnll3.dos COmo publroos; I:1O to propOrelonó una ej{traord inaria preponde",ncia a l
paru<:io rubemamenbl lre nte a sus rivales sociali stas en Lo referente a l alquile r dc
es p ~ , os para an~ nc i os y .la ~istr ! bu ció n de los folletos de Ilrop:r¡¡andJ ; bajo esta cate.
zor", h:ly que c ,tar h. ~. st n b u clón IIratls de un periódico il u s tndo. BI ~;" im Si/d,
cuy? coste. más de [1 mIllones de ma reos. se cub rió co n fondos p(rblic<>s de la Canci.
llena Fede,:,l. Esto no hubiese sido posib le n i en las conumbr.;:s eleclora[es. naloria.
~e nl e T<:,laJadas, dI!: 11/5 Estados Unidos. La prensa il u s lrad3 (revis tas ). «ln sus ti n .
d ..s maSl'~. fue . Sin embal"llo. en Su mayotia hos til 31 ca nciller.
21: El mfm;me de la !?omisión $Ob!"" el den:chu de [os Parlidos. c itado en 13 not a
antenor, .se apltcó cOn éxito en cumplrr el principio d e la,,,, r la pi el del oso sin ha.
berla mOjado am.es. y no llega a nin¡u:13 propues la de r<:fonn n radica l. Es , I'Q r aIra
parte. mur de .&Cualar.Que cn CSle oom,té e stabaa I't' p re sentados $OlJ rn eme catedr:lti.
005 d ~ u,u vers ldad , rnrc m r3.S que la genle que entiende algo rea lmente d e la march
pr:tcl.rca del partidn. los secre larios d e pa rtido y los maua¡;e rs profes ionales f uero~
exclUIdos cxpre~m e n te.
 346 LA COS STlT UCI ÓS y sus CONTROLES Jl ORl ZOSTALES
No ca rece de justificació n la opinión d e exper tos obser.'adores extra nje-
ros según la c ual el canci ll er Ade na ucr habría ganado las eleccio nes de
195] y ta mb ién las de 1957. aun cuando se hu biese dado un equilib rio en
e l potencial eco nómico d el pan ido gubernamenta l y de la oposición . pero
desde lucgo e n ilbsolul o la victo ria hubiese s ido con una ma yoda l an
a bru mado ra como fue el caso.
~u (O i c Jl d o; un-rSur ragio d emocrático y la o bserva ncia fi el de todas
las d ispos iciones t'CiulandóéÍ desarrollo mecanico del proceso electoral
no garantiz.,n por s i so los la o bte nció n o bje tiva d e la volun tad del c!ecto-
rada. A t ravés de la mani pulació n del s istema electo ral y de las leyes
electo rales q ue lo pone n e n prác tica. los actua les dcten tado rcs del pode r
puede n falsear en 5U o rige n y diri gi r i mperceptibleme nte la \"o l u n t ~d de
los_electo res. E ste defec to cont ri buye a viciar I~ volun tad de l e lec torado
} co mo de te n tado r s up remo del poder e n el p mccso polit ico y a p I'iva r de
g r.ln pa rle de s u e fi cacia prá c tica al de recho, teóricameu te reco nocido,
ELECTORADO FRE!\'TE A GOO IEK:-;O y P.\R U ~I! !\ TO
347
a b s~ lu ta de I?s vo tos de los e lec to res de l colegio e lectora l, previe ro n
( artIcu lo 2, cla usula J) que I ~ decis ión fin a l yaciese e n la Cáma ra de los
R e pre .sc n ~ a n t e s. E ~ to es lan sólo un eje mplo. Tambié n e n o t ros casos la
Cons tilucló n amencana ha sa bido e vitar de fo noa maes tra el peligro de
un bloqueo m ut uo e nt re los dife rentes dete n tadores de l poder
I Para d e~ir ! o nuevamente: u n g rado máxi m o de cont roles 'r eeiProcos
entre l o~ dl r~ c nt e s. d e le n tado res del poder 110 coincide, n ~ c esar i a m e n l e,
con ~ a s ltu~c ó n óplima re que rida para u n fun cionamiento eficaz de la di.
n .á ml c ~ po htlca. Que .u na excesiva d istribució n d e fun c io nes puede eo ndu.
Clr a la autod.es t ruccló n d el orde n constituciona l, q uedó demos lrado por
los sag.aees dis pos itivos d e Napoleón , que, e nfre nt;¡ndo deliberada mente
a l a ~ d Ife re ntes a s a~ b lca s e n tre s i, hizo que éstas se bloque ase n y parai i.
zasc n mutuarnente.· 1 De esta ma nera pudo alca nzar lo que pre te nd ía ' con

--
la ayuda d ~ 1 COtlseil d'E u u y de l Senado impuso s u do minio a las ; s am.
de los e lectores a co nt rolar a l pa rlamento y al gobierno. bleas paralizadas.
Es tos pu~ t os muertos puede n también producirse, por otra pa n e,
c uando I.os d ifere ntes de tentado res del poder estén ta n e quili brados e n
, P OST SC RI' T IJ ~ t : BLOQUI:O MUTUO llNTRE LOS DI:.ESTA IlORFS DEL PODER S? especifico peso político q ue, c ua ndo no quie ran cola borar e n la fo rma.
clón de ~ a voluntad eSla ta l, se liene q ue producir una cris is cons titucio-
El a nális is a nterior de las c uat ro ca tegorías de cont m lcs ilt e r ó r g ~ no s na l, pudiendo ser é S I~ ta n sólo resuelta rec u r r iendo a la ilega lidad , a la
que operan en t re los divc l'sos de te nta dores del poder no p uede sl.! r con· fu e rza o a la r evolUCión. Para evilar que e l proceso político se detenga
c1uido s in hace r por lo menos u na referencia a un fe nóm'c no co mún a los un ~ de los de te ntado res del pode r impone su s upre m ada sobre los ot ros'
cuatro mode los, c uya impo rta ncia e n e l o rde n esta ta l cons titucional exigi. q UI ~ porque. ~ rc a q ue cu enta con el apoyo del pueblo o con e l a paral¿
ría , ell ve rda d, un capítulo es peci<ll . Las sigu ie ntes obse l;"aciones son ta n
s ólo un burdo esque ma de un fe nó me no que ha s ido poco inves tigado e n
p ~ J¡ c l a co y mlh ta r . Am pliando a r bit raria me nte s us comp
clonales o por un golpe d e Es tado e Xl racons ti luciona [. el d e t e ~t a do r de l
e l e n ci a ~ eo ns t ¡tu.
o
la li t e r o. tu r ~ co ns ti tuciona l y que has ta ho y no ha podido ser e ncajado o rd en. lo mará el mando sobre la m3quinaria estata l b loqueada . E n aIO" -
en la s is tc mit ica de una t eo ri~ de la c o n sti u c i 6 n. ~· nos Es .
tados
•
se ha n p rod UC 'd . . . '.
I o senas c n sls consll \uc lonales porque la
La cues tión a la que aqu í se a punla es que en t re los de tentado res del ~on t JlU C 1Ó n no se ha bía p reocupado de solucionar es tos bloq ueos e ntre
poder establecido se put:de n producir .. pun tos mue rtos_ (d eadloc ks ) o
bloqueos mutuos que no pueden ser resueltos por me d ios cons tituciona·
os clentadores de l pode r. del m is mo ra ngo .
B ~ og.!l ~ d ~ nt rO _ d ~ un mismo de te ntado r de l poder son r"!al iv3 mc nle
o
les. Es jus tame nt e la carac te rís tica de un o rden co ns titucional b ie n equi· rao ~. La ~yor .. par!e de las cris is constitucionales han s urgido por un
li brado el que la di ná m ica polí ti c ~, bas;¡da e n los co n troles mut uos de los
de terllado res del poder, no condu7.ca a puntos muertos o bloqueos bien
~:r n ~ fh c. to entre (¡¡(e re n tes de te nta do res d el pode r . El prime r caso hace re.
e ncla, sob re .Iodo, a l p ar l a men ~ o paralizado por la d ife rencia de o pinio-
o
de ntro de u n m ismo de tentado r, bien e nt re los dife re ntes de ten tadores ~s ~ ~c l o~ a r tl do s; e[ segundo a aquellos co nfl ictos q ue se dau c ut re el U
de l pode r. Los padres de la Cons tit ución ;¡me rica na, re flexivos y b ue nos par lam,cnto y el go~i e n1 o, o e ntr~ estos dos por un lado y [os tribunales
teóricos, fuero n ple na m e n te conscie ntes de este proble m a co mo se dedu· PO'bo, tl O. El matenal q ue a continuac ió n se expone acla ra a mbas clases
ce, por eje mplo, de la elaboració n de l proced imie nto pa ra e legir a l presi- d e oquCQs.
d e nte. En el caso de que e l candida to no pudiese re uni r la m a)'oria 191La c ~ s i cs o n ~ t i t u ci onal que se produjo e n G ra n Bre laiia en elaño 1911).
. I te ~ la s u .on ge n formal en la insoluble oposición entre la mayoría Ji
22. COIllO de cost umbr e , GUIlICE J UJ.INI:K f ue consc icnl e d e es t a si t uación ; cfr. ~ ra l de la Cama r,a de los Comunes y los Lo res, e n s u g ra n mayo ria con.
s us p rofundas Obsen'acioncs, en AlIllemdlltl SlDorsl cll rtl (3: ed .. Ik rlin. ]922). P."\ll. lli se r vado res; pero Illate riahne ntc se Ira tó de un conflic to e nt re los Lores
y SS., $Ob..., ]a fr(QJcn te impo tencia del d e recho fI ~nle a las cual idade5 del proceso
poth ico. d ir igid o esencia lm en te a 1ll:l.Il lc ner la l' ~i s l .. nci a de b com u nidad es tal al.
23. I'id . 511prll, pago 83 )' u.
348 L\ CONST IT UC IÓS ' ' SUS CON TROLES H ORIZONTALES
y el p ueblo. que en dos e lecciones scncrales s ucesivas (ene ro y dicicmb"rc
de 1910) había a poyado con una gran mayoría a l gabinete libera\. El PUIl-
10 muerto fue resucllo por la amenaza del gabi ne te, en s I pcrf l a m~n le
const itucional, de nombrar, a t ra vés eJe la corona, s ufic ie ntes pares li be-
rales pa ra romper la res is tencia d e la Cámara de los Lores , ésta t uvo,
fm al mente, que ceder. El resultado fu e el Parliamcnt Ac t de 1911 (1 Y 2
Cco. \1, c. 13), que estab leció d e u na vez p3ra siempre la s up remacia de
la Cámara de los Comunes.
Un bloqueo entre d os direrentes d ClCn tadores del poder se produjo e n
Honduras e n el año 1954, a unque se prescindirá del hecho d e que.se t rata·
se d e un ESlado ;,¡ulo rilario. Tras las elecciones, el Congreso no pudo
fo rmar la m ayoría a bsolUla, necesaria consti tuc ionalme nte, para d eclarar
a l presidente como elegido (Cons t itución d e 1936, art iculo 101 , mime-
ros 8 y 9). El p reside nte e n el poder, Jul io Loza no Dí:u::, as u mió e l cargo
d e jefe d e E stado ilegalment e por medio de un dec re to presidencial y
disoh'i6 e l Parlamen to.
~ Una situación semejant e se produjo. en e l mismo ano en el Pakist.án .
,La Asam blea constituye nte se most ró IIlc apaz d e adop tar una Constltu·
ción. El go be rnador ge neral d isolvió la As amblea e n ba se al Gove rnment
of India Ac t d e 1935 ( 25 y 26 Geo. V, e. 42) y d el I ndian l ndependence
Ac t d e 1947 ( 10 Y 11 Ceo. V, c. 30, párrafos 8 y 9) s in convocar n uevas
elecciones y mo ntando con e llo u n go bierno autoritario. u
Un e jemplo i1us t ra t i\'o de un bloqueo e nt re gobie rno y parlamento es
el famoso conflicto const itucional entre Bismarck y la mayoria liberal en
la Dicta prus iana ( 1862· 1866). La Constitución prusiana no conten ía nin-
guna d isposición sobre lo quc d e beria ocurrir c ua ndo el presupues to ?el
gobierno no fuese aprobado por la Dicta. Cua ndo la Asamblea se nego a
a utoriza r el p resupues to de rearme d e Bism nrck, éste su peró la laguna
cons titucio nal recurriendo n la pre rrogativa de l:\ corona" y continuó
sobcrnando apoyado por el ejército, In polida y los fun cionarios p ublicos
a través de medidas completa mente ilegales. Su polÍl ica coronada de éxi-
10, .. e l poder priva sobre e l d e recho ", rompió la espi na d o rsa l d el libe-
ralismo alemá n para muchas seneraciom:s. Las repercu siones todavía se
24. Vid. "'·e ... Y ork Times de 6 ~ . 7 de dic iembre de 195-1. La. conducla del
~obcm a d or ~cnerat fue muy diKulida; ha sido d efendida por K. B Sna:n. a n~
Gol"erllOr Genera l of Pa kistan •. en P Ol:i $ I~J I Harizu", 11 (t9$5), J)á¡. 130 y ss.; ".
ad"m:h S. Gl."l'u.• Th" Potitical Cr is is in P atisfn ~ . en F /) I ' CI~1l Aflo i rs Repon ( N~·
I"a l>elhi). 111 (19$4), p:I¡. 11l y u . Para una exposición aUl ori7.ada, ,'id. S IR J . h ' O ~
J':'''); ISCS, CO"5rilluiOtI/lJ Pro"I ~"u jI! 1'<lki5fall \Cambridge,. !n.¡:latcrm, 1956). E.n OPOSI'
ción a esto la d isolución de l Parlam emo }" el cs labloclllllenlO de un:!. dictadura
mi litar a tr.I\"Cs del pres ident e bkande r Mina. en oclubre de 1958 . fue Un golpe de
ESI~do s in falsear .
25. Sobre la eXlensa lilcnllura en la época de la cri sis y posteriO rl\lente.•',iJ.
GI'.IJRC M l'"\"ER }" GERHAII.O " M,CIt t: n. L elrrbacl. des /kmschM Slaarsrcc/lls (7.' e '\ .,
Munich, 1919;, poi,;:. 901 r ss.
F.lF.CTOIUDO I' RENTE " GOBI ERNO V PA RI...A MI!NTO
34'
podían sentir en la Cons titución d e Weimar con aquella cons trucción
(a r tíc ulo 53 y 54), morta lmente e rrónea , que permitía la [ormación d e un
gabine te «presidencialis ta_ en opos ición a l Re ichs tag y otorgando a l pre-
siden te y al gobierno d e l Rcich a mplios po d e res de excepción e l articu-
lo 48, ante s de que el Parlame nt o es tuviese paralizado por las disensione5
de los partidos.'-
El hundimie nt o de la de moc rac ia consti tuciona l en Eu ropa oriental
- Polo nia, Yugoslavia , R umania, G recia _ e n 105 años veinte, fue tambié n
ocasionado por e l bloqueo ent re e l gobiern o y e l Parla me n to, escindido
éste por las d isens iones d e los partidos. Con lo cual se dio oportunidad
a l hombre rue rte d e to mar la s ¡'iendas en s us manos.
Lo ~ conmc tos cons.litucionalcs en los que el gobicrno y el Pa rla mento
se cñtren ta n al poder j udicial SOn re lat ivamen te ra ros, pero ta mbié n pue-
de n de.<;e ncadenar pcligro s a~ cris is cons titucionales. El presidente Roosc.
velt intentó s u pera r el bloqueo ocas ionado por la a ct itud hos til de la Su-
preme Court cont ra la legislac ió n del Ncw Deal, con la ayuda d e su
ra moso plan para nombrar a los jueces .........courl !Jack iug-, una medida
semejante a la am enaza d e la corona ingles a de aume nta r el nüme ro de
los pares en c~ a fio 1910·1911, y q ue, como ésta, era cOl1lpktamente legal.
E l plnn some tido a l Congreso d e au mentar el nümc ro de los jueces f raca.
só ya en e l comi té de jus ticia de l Senado s in necesidad d e llegar al pleno,
porque fu: ~esaprbdo por la mayo r parte d e la o pinión publica y de los
más prestigIOsos Ju n s ta s. Lo q ue Roose\'elt no p udo alcan7..ar lo co nsi-
guió, s in embargo, el gobie r no del Partido Nacio n.·lI is ta en ' la Unión
S . ud a(~c na ; para s upe rar In c r isis cons t itucional ocasionada por la re.
s lstencla d e la COZlr¡ o{ Appcal a la legis lación d e d iscrim inación racial
fu eron nombrados e n 1956 miembros adicioml les para t ribunal, que a ~
ya ron prontame n te la política del gobie rno."
El c riterio pa ra una buena constitución no cs, por lo tanto, la mera
exis tencia d e s uficientes contro les interórganos que impid an a cada de-
t ~ nt ad o r de l pod~ r adqu iri r p re po nderancia s obre los otros. La constitu-
c ión tendrá tambié n que p reve r remed ios const ituciona les para el caso en
que se produzcan bloqueos mutuos e nt re los dC le ntado res d el poder, a 10
largo del d esa rro llo normal d el p roce so polít ico. E n e l Es tado democrá-
t ico consti tuc ional , la últi ma ra /i o pa ra solucionar los conllic lOs e ntre los
delentadores del poder institu idos, es el elt'ctorado, d etentador su premo
d el poder, a cu ya decis ió n tendrán Que some terse todos los otros d etenta.
dores d el poder.
26. Vid. supra, páe. 288 y ss.
. 21. Cfr. Eow"l~ M C WHI N~h ! , .La", and Polities and !he Li milS or Ihe J udidal
Process •. en Canadlo" Bar R~"l', 15 (1957). p:í¡,:. 1.203 'i n .; 11 . W. C. WADl!, . T hc
Sen.ate Act Case a nd Ihe Enm:rx:hed Cla us<:s of !he South Africa At to, en Sawh
Afrrcu Law JarWlal, 14 (1957), pág. 160 y ss.
 TEII CIWA i'AIlTE

LOS CONTllOLES DEL PODER

POLíTICO.-lJ: CONTllOLES VEHTICALES

u
u
 CAI'(TUW X

FE DERALI SMO

I El análisis sistemático de la d inamica del poder político ha tratado

hasta a hora los controles horizontales que operan bien dentro de uno y
del mismo detentador del poder (controles intraórl,1:ano), o bien en tre di-
versos dct cnladores del poder (cont roles i nterórilu nosj. La exposición
se e nf rentará ahora con otra categoría de controles, designados aquí
\ como contro les verticales. Bajo este concepto caen aquellos tipos o mo-
I dos de acción e inte racción que se producen d entro del c uad ro de la
dinámica política en tre todos los d etentadorcs del poder in s t ituido:;:

I - pa rlamento, gob ierno. tri b u nales y cJeclorado-- y la sociedad en s u lo-

ta l.idad. Vi.stos eSlI1JCluralmenlc, los cont ro les hori!-ontaJes operan e n el
cuad ro del apara to estatal m ient.ras q ue los controles verticales lo hacen
a l nivel e n el que la maquinaria estatal se enf renta con la sociedad. Para
ca racterizar d e una m anera plástica la s ituadon: los controlcs horizonta·
les se mueven late ralment e al mismo nivel de l aparato d el d ominio. los
cont ro les verticales funcionan e n \lna line a ascendente y d escendente en·
t re la totalidad de Jos de lenladoreS del poder instit uidos y la comunidad
como talo a lgunos d e sus componentes.
~a)o l arúbñ'Cñd¿los «conl ro les vertica les_, se agrupan tres campos
d iferentes de a cciones recíprocas:
" 1. SI federolism?: ~ enfr l am¡c~o ent re d os soberanías diferentes
estatales separadas territorialmen te y que se equilibran mutuamente. La
exis tencia de front eras fed erales limita el poder del Estado centra l sobre
slado miembro, y a la inversa.
2. ~s derechos i n di ~ id ua l esj las j:arantias fundamentales. Estos son
límites estableci30s e n fa vor d e los destinatarios d el ~er _ ~ J!'?d~n .
ser sobrepasados por ninguno de los dc tentadorcs ins ti tuciollalizados del
poder. Estos de rechos f:o nstitu)'el! um:ls d e autode te rm inación individu a l
~ acsible!> a l poder d!!... E s~ do .
. 3. ~I plura lismo. los grupos plural is las - los «poderes intermed ia·

r

354 El I'ODIl R ['oLÍ Tl CO '{ LOS CONT ROLES VE RTl CAI.ES
n os_ de Montesqu icu y de TocqucYille- se in terponen entre la masa de los
deslimuarlos d el poder y los d c tcntado res d el poder inst it uid os, ¡nnuyen-
do y de termina ndo el ejercicio del poder de e stos ú ltimos.
A p ri m era vis ta, e s ta s t res cla ses de controles ve rticales inlegrados
en el p roceso d el poder p ueden pa recer hete rogé neos. El redcl':\lis mo y
la s garan tías fu ndame ntales está n inst ituciona lizados por normas juríd i-
cas, el plu ralismo, en ca mbio, es una ma nifes tació n sociológica y. por lo
ta n to, mctajuríd ica. E l carác ter \'c rl ica l de l fe deralis mo yace en la rda-
ción en l re dos gru pos diferentes de instituciones gubernamen tales. ELca-
r:'i.cter ver tical de 13 e s tratificación p lu ralista es de a i ro ti po: opera entre
la soc iedad como tal y los detcntado res del poder estableci dos. E s truc tu·
ra lme nte, es e"ide nte la diferencia esencial e ntre las tres técnicas de los
co ntroles ve rt icales. Lo que s in embargo las une es la circuns tancia de
que cada una de ellas e n su luga r y den u·o de su cuadro ac tiva la diná·
m1ca del podcr e nt re el ni vel _a lto y el baj o _, dc tal ma ncra q ue e je rcen
la funció n de un pa rachoques o de un cojinete dentro del proceso del
poder. Es ta n pensadas, bien com o lim itació n al Leviatá n estata l _ as í e l
fe deralism o y las ga rant ías fundame ntales-, bien estarán dest inadas a
m ediatizar e l impac to del poder estata l eje rcido por los detentad orcs ofi·
ciales d I!! pode r sobre el StO/liS soc ioc::conómico y político del individ uo ,
tal como lo hace n los gru pos pluraJis tas.
L AS eAIt C TERf s Tl e ~ s ESENpA LES DEI. ORD EN FEDERA L
Junto a la constit uc ión escri ta y e l estableci mie nto de la forma _re pu·
b licana _ d e gobierno, esto es, no mona rquica, e n Estados con un exte nso
territo rio, el fede rali s mo' es la a portación a m erica na más im porta nte a
la u.'Qtia y a la prác tica d el Estado mode rno. Uniones de Estados de tipo
federal hablan exis tido anterio nnente; e n la an tigua G recin , las ligas o
sinoikias dé lica, anfic t iónica , hclénica y aquea;' la . alia nza. e te r na _ (ewi·
ge Brmd) de los c.'m lo nes sui7.os desde e l s iglo XIV)' XV, la Unió n de
Ut reeht (1 569) e nt re las sietc p rOVincias no rte ñas de los PaIses Bajos.
1 La bibliOIl:Tafla sobre el federalismo, uno de lo, nmpos de. batalla preferido
para ·los oonstitueionalis las )' reóricos de la política. es inmensa. Ent re las ultimas eX·
posiciones extensas hay que cilar : K. C. Vrh tEAIIE. F ~dU(l1 eo .." n .."""t (3 .' ed., Lon·
dres, 1953 ); Wt u.IA.... S . L I\' INGS"IOfoI . F "dera li ~ m a lld Cons/ilut;otlal Chance (Oxford.
19561; RoJEKT A . Ro""I!! Y CtRl J . flltlDR lCII . Srud iu in F t dertl~s ( Bo st~ o. , Toron·
10. 1956); Fidbalis m ", Uni ..crsi to.! d'Aix·Marseille, ~nl de ~lCnces Po l ' I ' ~u cs d ~
l ' l n ~ ti t ul d·l!.t u dc~ Juridiques de Niee, f'aris, 1956; contiene d,,'ersos u·.baJos. caSI
t odos eUos c;lcelente$. t'ara Alemania ( 8 0nlll, v. T l lllOOOR MAUto: l , (hU/Se/I n SIl"' ~
ruhl (S .' ed .. Munich, 1\156) . .mil:.
117 y SS.
2. V id . M . G. T t!to:l'.taoos. u F¿dülllism" &rec d,j V, 1m 1//' sitc/n aVIlII ¡ J. e.,
en la colección francesa citada en la nota 1 de e$t" capituLo. (láll:. 215 y ss.; J . A. o .
U Il$Ol, Rcprts" .WJli,·c Go.'cnv'leIrI i" e ."",,- <lnd ROttla" lI iSlO ry (Berkeley, 1955),
p;!,p. 47 Y SS ., t06 'J S5.
FElI EItA Ll S.\1O 355
Pero ninguna de es tas formaci o nes const ituyero n un a uténtico Estado fe-
d eral , en pa rte po r la ausencia de órganos comunes con jurisdicción d i·
recta sobre los ci udadanos de los Estados a roc iados y en pa r te por la
preponderancia de uno de los miembros. Otras asociaciones es tata les,
como el Sac ro I mperio Romano de la nación alemana, fue ron , bien aso-
ciaciones basadas cn relaciones de vasallaje O feu da les, bien, en el mejor
de los casos, de m_turaleza se m iconfcde ra J. Tt"as el periodo trans itorio de
los Anides 01 COlJ/cderatiml, los t rece Es tados ame r icanos fOrlnaron con
la Consl itución federa l de 1787 y, por pri mera "ez en la hislo ria , un Es ta·
do fed e ral completamente est ru ctu rado. f
No es necesario t ratar aqui los mot ivos h istórico·pra gm:íti cos que in·
d uct:1l a d iversas e nt idades terr itoriales inde pend ientes a escoge r la forma
fedc ra l de gobie rno . E n gene r 1, los itpJ?ulsos pa!"J una asociació n fede·
ra l s u e1~ _ t! ser paralelos con aq ue lfOS q ue tie nde n a cr ea r una unidad na·
cional e nt re d i\'crsos E s tados has l a. entonces separados, prefiri é ndose, s in
e mbargo, por ra zones especificas el tipo federal al tipo un ita rio, La u ni·
dad naciona l se busca a través de la dive rs idad regiona l. J unt o a lat'ocin.
d¡_d ge o g ~ · á fi c a o Illejor geo poli tica, los s iguien tes requisitos tie nen_ una
importa ncia de c isiva : la comunidad d e intereses páiltico--s.--cco nó m icos o
CS l ra téico-militarcs, tr ad i c ¡ 6~ c~ mú':;-y ;- pir a ci ones~m un es para el fu·
luro,.Ja mayor pacte..de l ª- ~ vecs una re tación de cQ.nsa nguinid:td o co-
mún ascendencia y, aunq ue no e ~ necesa rio, también co munidad Iingiiís-
t.if..a. En el pasado, la e xces iva extensión de un te rrito rio se oponla a u na
solución estata l de tipo un itario, asi, por ejemplo, Brasil, t ras la caida de
la monarq uía ( 1889 ), se t ransformó de Es tado unitario e n Es tad o fe de ral.
Sin embargo, el o bs tác u lo d e u na &! :; U !~ t E!s i 6n te r rito rial puede ser hoy
s upe rado con la ay uda de los mode rnos m ed ios de comu nicació n y transo
porte:C-o mo -i1a q uedado de';Ostrado e n Il!. fo rmación rec ien te d e algunos
Estados. De lod as fo rmas, la razón pri ncipa l pa ra 1.1 prefe rencia de la
o rgan i7.ación federal es la convicción de q ue, a pesar de la reconocida ne-
cesidad de unidad nacio na l, las tradiciones regio na les opcrJn cont ra la
fus ió n de Es tados individuales e n una o rga nización es tatal unila t·ia, sicn·
do necesario q ue las d ife rencias c ult urales de las di versas entidades se
mante ngan por med io de u n o rde n federa l.
Ciertas carae tcristica s esenciales d ifere ncian el Estado fede ra l de una
confede rd ción, s ie ndo esta úl tima, ge neralme nte, la fase a nterio r a aquél.
Estas difere ncias son; el Es lado cen tral o . fedenlc iÓn _ tiene una propia
sobcranÍ3 estric tamente sepa rada de la soberanía de los Es tados miem·
bros, es tando esta ú lt ima conside rable m e nte lim itada por aqué l.la, El
Es tado central ejerce a través de s us p rop ios detcntado res de l pode r - los
órganos .federa les __ un do minio d irec to so bre los ciudada nos d e todo el
territorio nac ional . sin inte l"\'cnción de los ESlHdos m iembros. La dist ri·
bución d e competencias en tre el Estado cent ral y los Estados mie mbros
 356 IlL I'OU"R PO LlTl co , . LOS. CONTROLES VE R TlCA I.ES
s~.! manera q ue perm ita el JU!U=ionamicn lo del E stado federal in·
d,9lCndientcmcntc de los Estados miem bros y. por otro parle, olorga a
cS l o ~ u ltim o s e l grado de independencia frente al Estado cent ral, que ap;.
rece como deseable para la cont in uación de la personalidad eSJa la l de las
regiones. Y, fi nalmente: lOs fundame ntos esenciales -de- las relaciones fe -
derales es tán fijados en un clocurncmo oonstitüciónal fo rmal. Ningún
-
Estado fed era l puede: funci o nar s in una constitución esc rita " és ta eS la cn-
camación del contrato sobre la _alianza c le rn a_. Po r medio 'de este pac to
los Es tados miembros, has ta en tonces soberanos , prescinden de ciertos'
derechos inheren tes a su soberanía en favo r del Es tado cent ra l siendo
compe nsados a l es tar protegida s u existencia por todos los ot ro ~ miem-
bros y gozar de las ve ntajas que se derivan de la vinculación a una comu-
-)
nidad esta tal mayor. la orga nización federa l se basa e n la idea de que la
I constitución fede ral establece un comprol""n iso e ntre los intereses d e
la unidad nacion!)l y de la au tonomía regional , creando por medio de la
I compre nsión racional un equilibrio duradero y beneficioso para todos los
,
partici pantes. En este sen tido, e l descubrimiento y la pr imera aplicación
I
,,
del principio federal por los Estados ame ricanos fu e otro p rc.d uc lo de la
filosofía mcca nicista de la Ilustración: el intento de tras poner la fisica de
Newlon a la n:alidad sociopolltica,
~Y nada más delicado en la técnica constitucional que la asigna-
c ión' originaria de las lareas cslatales a los dos campos de compete ncias
éonstituidos por e l Estado central y los E stados miembros, E n la dist ri-
I
bución de las compe te ncias yace la clave de la estruc tu ra de r pooerrcae,
,
I ra l, Exi s te un mfnimo irreducible de: competencias fede-;:a!es que son'
'indispensables en un a uténtico orden federal, Afec tan a los siguien tes
campos: los as untos e", teriores, la defe nsa nacional , el s is tema m onetario
,
J pesos' y medidas, la naciona lidad, comercio y ~mu n ic a ciones e ntre l o~
Es tados m ie mbros y los medios financieros para llevar a cabo las tareas
, federa les. Este catálogo minimo de competencias del Es tado central, clta.
s ico en todas las organizaciooes federales antiguas. ha experime ntado,
• Iras experiencias recientes. una ampliación a causa de 1:1$ ta reas es tatales
exigidas por el Estado de bienestar y prestador de servicios, que no rue·
l
den ser r ~ a lizados s i e llistcn desigualdades territoria les en e l ter ritorio de
•
la o rgan izació n federal.
La demarcación de las competencias ent re la federación y los Estados
miembros se llcva a cabo en las constituciones federales, bie n e numera n-
1
do las funciones as ignadas 3 la fede ración o a los Estados m iembros
• (. principio de e nume ración _), c reándose una zona intermedia de compe-
"
tencias concurren tes q ue podrá ser subsiguien teme nte de terminada, bien
asignando ~ I os Es tados mie mb ros o a la federación las ta reas no enume-
" radas (_cláusula de reserva, o resid uaria_, Vor behal ls k /allse /, resi dllary
e/alise). Por lo gellcnl, en la relación de las com pe tencias e numeradas y
"l'
.,
11'
J57
d ~ idua1c s se....1'uede a pr,!!.ciar e l ca nic tel' de la es t r uc tura f~de . QlI,
es to C S' , SI tie nde a una prt!pondcrancia de l Es tado ccnll-al o de l Estado
mi e mb ~o. fua nto más amplia sea la numeració n de la~ mRe¡ncias
3é.ign..w.a1¡ al E ~ !fldo cent ral tanto ás lim itado esta rá e l ámbi to de las
~I.:! a s de ~ Es tado,! miemb.ros, Eje mplos de cons ti tuciones coñ ~ un am-
plio catá logo de competencias federales son las constituciones de los Es-
tados Unidos, Suiza, Australia y Ale man ia, dcsde e l Imperio has ta Bonn ;
[as competencias no enumeradas queda rán as ignadas a los Estados m iem·
bros, Canadá y Sudáfrica -si es que a esta ultima !:c !a reconoce el ca·
roc te r federal- son eje mplos del procedim ie nto contrario; el catálogo
hace refe re ncia a los de rechos de los Es tados m iembros; lo que no se
at ri buye a éstos queda reservado al Es tado cen t ra l. Sin embargo, cuando
~ I áus l a de reserva opera en bene ficio de los Estados m iembros, puede
darse el peligro di! que fas nuevas tareas federales, nacid as -;: causadc l
im pac to de la época !.ecnológ i c ~ e n [a ac tividad e~ t ~ta l, no puedan ser
reali¡;adas por e l gO bierno fede ral. La solución a este c rítico dilema del
que no c ~ ap ni~gu Es tado fed eral, yace, bien é¡i i.ma rcf ~ ~ ' la
cO;1;t itu-
cional que amplie las compe te ncias fed era les --camino éste emprendido
por S u iza, pero que frecuen temen te no es pos ible en o t ros países-, bien
e n una in terpre tación cx tensiva de las com pe te ncias rede l'ales a t ravés de
los tribunales, tal como ha ocu rrido e n l o ~ Es tados Unidos, AIli donde
esté n cerrados es tos dos caminos, la dinámica del proceso de l poder fede,
ral permanecerá estacionaria y esta ncada.
F EDR"L1 S ~ O l ' OlSTRIII UC l 6 N IIEI. EJ ERCIC tO DEL POOE K
.En ~ QP;9.!icn al Estado unitario _monolitico_, e l Estado federal pre-
senta un s istema de pluralis mo terr ito rial. las d iferentes a ctividades esta-
ta les es tán d is tribuidas entre e l Es tado central y e l Es tado m iembro, La
dis tri buciÓn del ej e rcicio de [a función a parece en su forma más pura
cua ndo e n un de term inado campo co nc urren la co mpe te ncia del Estado
cent ral y del Es tado miemb ro. Aquí s urge entonces un problema con e l
que tendrá q ue en fre ntarse, tarde o temprano, cualqu ie r E s tado federa l a
no ser que la const itución es tipu le exp resamen te que en las co mpetencias
concurrentes las medidas tomadas por e l Es tado cent ral p l'im3n sobre las
de los ESlados miembros. e s ta ha s ido la sensata regu lació n d e las Cons-
tituciones a lemanas (Cons tit ución del Reich de 1871, a rt. 2, f rase 1; We i-
mar, art. 13, pár. 1; Ley Funda mental de Bo nll, ar t. 31), que también rige
en la I ndia (Con s tit ución de 1948, ar t. 244), Dado que un tal precepto
fa lta e n Es tados Unidos, los tribunales han ¡en ido que salir del paso con
una precaria dem arcació n de compete ncias de cas o en caso - la llamada
teoría de la «a nticipación . (prcemp tio u ) o de la «supe rposición _ (super -
 358 EL I'OOE H I'O Ll nco y LOS CONTROLES -VERTI CALES
sessiollJ que ejerce la compe te ncia fe d e ra l sobre:: los Estad o s mie mb ros.
'-Cualquiera que sea el mé todo, la rcalidad de la- vida fe de ral impondd
n c ces ariá~ e n t c la prio ridad de l Es tado cent ral. ,
El princip io d ~ la d istrib ución d e l pode r es en te nd ido f recue n teme nt e
en la lcorla co ns t itucio na l como la e xis te ncia d e una d ob le so beran ía .
a tdbuyc ndo el pode r cSl:ll a l o ri gina rio y s upremo, es to cs , la SObe ra,n ía ,
lanlO al Estado ce nt ra l co m o a los Es tados miemb ros en sus respecllvos
ca mpos d e com petenci a s. Es ta concepción es fa lsa y has la peligrosa, com?
q ued ó mos lra do e n la crisis cons l itucio na l má s gra ve de los Es tados Um -
dos, la guerra d e Sece sión , hec ha por lo s rebe ldes sudistas bajo la band e-
ra de la soberan ía es ta ta l. E n rea lidad , <:!!. Ios Es ta d os_fede ra les ex iste tan
só lo la soberan fa indiv is ible del Es tad o cen tra l q ue , en el marc o d e los
límites cons titucio nales, ha absorbido la sobe ra nía originaria d e los Es ta-
d os m ie m bros. La d is t r ibución del pod e r estata l en u na o rga ni za ción fe -
d e ral no puede ser equiparada con u n s is te ma de do ble sobera nía. ~
e l punto de vis ta d e la d is t rib ució n del ~e r , la 9rga nil.ació n feckra l se
propo ne y cons igue pro te ge r lo s d e rechos de los Estados m iembros - y
dI! una manera tan efica z como sea compatible co n la soberanía del Esta-
d o cent ral- contra Ulla uSuI,!,ación y a bsorció n anticons titucional por
pa rte del Es tado centra l, as l co mo la protección d e l Estado cent ra l frent e
a la s intromi siones ant icons titucionales d e los Estados m iem b ros en los
~o min ios asignados a s u eltclus iva co mpetencia.
El princ ipio d e dis t rib uc ió n d el..po_d e r estatal e nt re el Es ta d o cen t ra l y
los Es ta dos mie m b ros está a nclado e n las dispos icio nes co ns titucionales
sobre la form ación de la volu n tad estatal d e la fed e ra ció n. ~ I luga r tradi-
ciona l para la pa rt icipació n de los Es tados miembros e n la ~c i ~ ió n polí-
t ica fUñdiiñen ta l y e n la ej (,."Cución de la d ecisió n por la l eg . s l a c u~ n es la
I habiéndose co mp robado q ue e n el Es ta do f e d ~ra L no _se h a
i I desva loriza ciÓn ge neral d e la ins titució n bic ameral.t Los E s-
tados miembros tienen una representaciÓn en la cáma ra a lta que o bie n
c i fgual pa ra tod os los Es tados miembros, indepe ndien te de su e lttens ión
O importa ncia - y é s te e s el p r inci pio e n los Estados Unidos: S uiza , A.u s-
t ria , Aus t ra"lia, A rge lU ina y Brns il- , o bien e stá e n u ~.!rel a c ló n c uanhta-
t iva con la població n, corno es tradicional e n ~I e~i a ( _a ritmét ica d el
Consejo Fede rah ) y . e n forma a te nuada. e n e l Cana d :1 ; s in e mba rgo, e n
e s te ul ti mo caso se mant ie ne la igualdad en la represent ació n d e Quebec
y Ontario.'
Tamb ién en e l nom b ram ien to de l gobie rn o o en su compos ición apa·
J, V i d. s"pra, p:'og. 246 Y ss. • I)a rlido p udo o b tene r to<kw ía cua tro puesto s, mie nl ms q ue el segu ndo de·
4. Bajo el D,·¡,js h NO!·." Alncrka .ACI, 19t5 (5 & 6 Ceo . V, c. 45), Cn'.''''I:! fu.e
divid ido. pu a ct nombramiento ,je 10$ Senadores , en c ~ a ,ro le r r hor l ?~ ~ on Iguat nu·
mero de I""preSen la" , es, pe ro 1:0 rcpTC$Cn ' ación sellal on al de las pmVlllela s de ntro de
cad a ¡c rr ilario no neces ita ser 1:1 nlÍsma.
FEDE RALI SMO 359
rece n en a lgunas organizaciones fed era les cie rtos rasgos de t ipo fed eral,
renejados e n b. considc nlció n que gozan los d erechos de los Es tados
miembros. En lo s Es ta dos Unido s se retleja la buscada b:lse fede ralis ta
perseguida en [a e lecció n presidencial po r el co.lellio e lec to ral, cuya c o mo
po s ición de e lec tores có rrcsponde más o me nos a la población d e los Es-
tados miembros. En Su iza , según co s tu mb re c o ns t itucio na l, e stá n re p re -
se ntados e n el Co nsejo Fede ra l los t res grupos lingü ls t icos - ba lua rte
tradicional d e l man te ni m ie nto d e l e spiritu rcg io nal- y, además, los d o s
ca n to nes má s impar lan tes, Be rna )' Zurich. St."gu n la Ley Funda men ta [ d e
Bonn, la pa rt icipació n d e los U;,¡de r e n la elección d el p reside n te fed e ral
-u n ó rga no es tatal co n u na inn ucncia polít ica muy re d ucida- se He \'a a
c abo por ·Ia Asa m b[ea Federal ( B u f/d es ¡ ' ers a"'I/ ~lIg J co m p ues ta por los
m ie m b ros de la Dic ta Fed eral ( 8111¡d eslag) e ill ual numero de delegados
e
de las dic tas d e los ¡.¡lr¡der, elegidos por los pri ncipios del s iste ma pro-
porcional (a rtícu lo 54, pá rrafo 3). Los inte reses r.:!gio n:llcs so n ta mbié n
frec ue n temen te observados en el no mb ra m ien to d e lo s m iem b ros d e un
tribunal s upremo, que e n los Es ta do s federa les e s u na ins titución impres-
ci ndible para a rbit ra r los conflic tos inte rfeuerale s.
Finalment e , lo s Es tados m iemb¡·os pa r tic ipan la lbi~n cn la modifica-
ción d el pac to fed eral o ri gina rio a t ravés de las en mienda s constituciona-
les , bien por J;:¡ inter ve nció n d e la cá mara a lta (Co nsejo Federal en Alema-
nia) o bie n c ua ndo b mayo ría de los Es tados miembros tiene n que
aproba r d irec tamen te la enm ienda c ons tituciona l. co mo es e l caso e n lo s
Es tados Unidos, A u~ t ra li a y S uiza.
Hay q ue s e ñala r, sin e m bargo, q ue lo:. de rec ho:. de los Es tados .mie m-
bros --------i:ualq u ienl que se a el meca ni smo p re vis to pa ra hacer par t icipa r a
es tas e n tid ades te rrito ri ales en [a decis ión polí tica y e n e l co nt rol politi-
co - e stá n hoy, la mayOI" pa rt e d e las ,'ece s , invál id os y Illedia t i;w dos po r
los pa rtidos org:lnizados al nivel fe d e ral . e xcept uand o aque llos raros c a-
sos en los que lo s in te re ses regionales l's tán represen tados po r part idos
e sp(,."t:ílicos. Ejcmplos de es to son lo s d íme ros s lu/ e ri ~/lI s pu rries e n los
Est ad os Unidos en la elecció n presid encia l de 1948 y los pa rt id os con te n-
d e ncias regional is tas e n Baviera, Hanno"e r )' Schlesvig.Hols tci n en la Re-
p ú blica Fed era l Alem ana . Los " par tidos as tilla s_ (sp/imer parties J e n el
Ca nadá -el Social C redi / fJarty e n la Colu mb ia Bril:'1nic:l y e n Albcrta.
y la Coope ra¡i"e CommOIl1\'ca/lJ¡ f edera/iO t! e n Saska tchewan- a pes a r
."
d e su co ncent ració n loca l l)Uedcn ser difícil me nte conside ra dos co mo pa r·
tidos regionales basa d os eJl elemen tos é tnico:. o his tó ricos. E n la s e lec-
ciones a l Pa rla men to del d omin io el 31 d e m a r zo d e 1938, e l pri me r
sa pa reció co m pkl a mente ,
 360 El I'OOEII. l>QLÍTH.:O " l OS CO"TROlES VERTICALES FUD IlRAU!lMO 36\

ha us ti\'amente en el artículo 1, sección 8.", T ras s u advenim ien to a l poder

E l FEIIEIIAU S.\1O EN LOS EsnDOS UNIDOS (180 1), los re publicanos d e J cfferson copiaron al¡,"unas páginas del libro
de sus contrincan tes, los fede rali s las. Las se n tencias d e la Sl4preme Court
El'Otllcióu histórica bajo J o hn Marsha ll e nt re 1809 y 1823 pus ieron el sello oficial a la nueva
tendencia cent ralizadora. La scnt encih e n e l caso M cCulloch v. Marylalld
El p:lIl"iolismo sc máqtico en los Es tados Unidos eleva la estruc t ura
(4 WheaL 3 16/ 18 19) fue el h i to m ás vis ible en e l p roceso d e legalizar la
federa l a la categoría de . ¡nali e na b l c~ e .. impcre(:cder.:i •. ~ Fue reciente-
ampliación de las competencias federa les a cost a d e los Es tados miem-

,
menlc, en el año 1930, cu a ndo la Sllpreme COllrl se e sforzó todavía en dar
bros con ayuda d e la técnica d e la s «com pete ncias im p licadas •.
é nfasis a la doble soberanía del sistema americano de gObierno ( U"il t.d
La corriente expans ionista to r ció s u c u rso bajo el Chie! Justice Taney
Sta/eS v. Butler, 297 U. S . 1). Pero en su país de origen, e l federali smo
(1836- 1864 ); los d e n.'c h os de los Es tados mie mbros fue ro n nue vamen te
ha estado s ie mpre a la defensiva y se cm;:ucntra hoy c n un completo re-
pro tegid o s con t ra las in tromis iones d e la f cdcración. Aqu l, el caso Dred
troceso. El gran descubri mie nto de la soberanía di vidida, inscrito en la
$cot! ( S cott v, Sa lld ford, 19 H ow . 393/ 1857) repl'l!Seuta el punto máxi mo
Constitución de 1787 , para limitar el poder estatal por medio de s u dis t ri-
d e e s ta tend encia. El enfrentam ic nt o final e ntre las exige nc ias d e una eco-
t bució n cnl re dos calegorías d e gobie mo, llevaba en sí el ge nncll del d esor-
nomía naciona l y unita ria y los de n :ch os _adqu iridos _ de los E stados
den y de la d esin teg ración, Como la Constitución americana es s ie mpre
t miemb r os , que había s ido re trasad o una generación p o r la siluación d e
lo que la in te rpre tación d e los tribunales hacen de ella, la mej or manera
las _fronteI'lls avanzadas_ (!rontier sitltatioll) , vino con la guerra de Se-
d e seg uir su evolución es a través de la jurisprudencia de la SlIpretne
t cesión. la teo r ía d e la _nulidad " de Ca lhou n c hocó con la célebre fra se
COllrt. Apenas se habla secado la tinta del doc um ento cons ti t u ciuna l,
d e lincoln de que la nación no podía se!' la mitad li bre y la mitad escla-
t cuand o su rgió (1790) el problema de l Fi rs t Nat ional Bank ocasio nado po r

•t la disputa en tre los r epublicanos de J e lTerson, partidarios de u n a inter· va; y que s irvió com o justifica ción mo ral para desmantelar la originaria y
p re tación con s titucional es tricta y p ara los cuale s el mejo r gobierno era fal sa co ns t rncción con Slitucional de una doble soberanía. la victoria de
el que me n os gobernaba, y los _expansionis tas. constilu id os por los fede· la supremacía federal q uedó consumada con la impos ición a lo s E s tados

•
del Sur de la XIV enmienda (1868 ).
ralistas bajo Ha mil to n y Madison ,; E l pu n t o de partid a fue la Icaria de • T ras la recons trucción , exis lió u na tregua aparen te. la Supreme
las -compete ncia s implicadas_ (implicd polVers J, e n la llamada cláusula

•t slVepillg (a r t icul o J, ultima .secciÓn ),' que de una vez pa ra siempre ac abó
con la idea de qu e la s facultades federa les estuviese n e nume radas C)t.
COllrt, p reponderantemente rep u blic ana y completamente con servadora,
abolió la mayo r parle de la s c onquis las de la gue rra de Secesión, estable-
ciendo a s í el fundam en to para la pos terior discr iminadón legal cont ra los

e 5. No e.~ nocuario aqu l h3ccr una uf.. rencia a la Jileratura americana. Pero es
intc res:ln te, fn:.;:ucntcmentc, V~r lo que los ex tr.anjeros tienen que dttir ~I respecto :
cfr., por ejemplo, la obra IIlOnu mcntal de As ORt y SUlMOSI! T UNC. Ú sysltme conJIi·
WI ¡on l ~ t d.:s e 'a ls · Uni . ~: lI is ' fJ¡ r~ com'¡t uli O/metl~ (Pari!!. 19>1), \'01. 1: A NOI~
MATIIIOl, I.A! fidiraliJm e "".., E'; ,,,'S·U,,¡S, en 1... coleeción frunceS;). c il~d ... en la IIOt3 I
• de esle ca pit ulo.
6. La nomeocla tur.a de los partidos americanos C$ desde el pri ncipio de la repú·
blica equ{\'OCa y conrusa p:>1'2 los eXIr.anjeroS. Los Fedu..l isl s eran el partido con
oricntación centralistica. eSlO CS, lo com rario de los . federalistas_ que colocaban en
primer lug.'\r los dcrtchos de los Estados miembros.
7. En el problema de 105 imptied powers, ER ICII K UClf.N I ~"f', . ¡\u$driickliches.
stillch weillende$ und ungeschrit:bcncs Ree ht in dn bundesstaatliche n Kompetentver·
tdlu n; >, en AoR, n. serie vol. 82 (1957). pág_ 411 Y '<$ •• ha puesto un:> IImn agudel.1.
CQmo 50! t1educe del titu lo ( Dc ~ h o expreso. tacito y 110 escri to en la distribuo.::ión de
competencias en el Estado Federal). Pero su imento es inutil, ya Que las cuestiones
constituciona les amcric:>n:>s no se pueden capta r según libros de texto o exposiciones
uOllJná t ic .. ~, sino tan sólo en base a 1.,5 sentencias d ~ la S up.e ...e Co".t . que a¡>enas
están t...... tadas. Junto a las competencias _en virtud dd conl<'xto material. Que se de-
riv:>" fundamenta lmente de las cláusulas "ecusa . y a"d p' fJpc r, ex isten también las
competencias oa part ir de I~ nalurale7.a de la función_o ll'Órk;o-jurld icamcntc t1¡fcr"" ,
tes. pero prácticamente de i!!,ual resultado. )' que pueden ser dcsilj:nadas COIllO "'$1/1,
1;/11: PQ\\·crs. Estas competencias fueron )·a ~oncidas por la Suprtmf! e'm.' en los
primerO$ tiempos, vid., IJOOr ejemplo. CU/""'5 v. Vir¡:illiu (6 Whcaton 246, 1821).
neg ros. Basándose en el principio d e la li bertad de con tralo, e l t.ribuna l
d efendi ó la estruc tu ra ca pitalis ta de la sociedad con tra la legislació n d e
los E stados mie mb ros más p rog r esis tas socialmente . Si n embargo, tras
algunas vaci lac io nes (en el famoso ca so SlIgar Trust, 156 U.S . 1, 1895), la
StIPreme COl/ rt d ejó pasar el Sher m an·AntilruSl Ac t (SlVifl v. U'IÍled S ta·
tes, 197 U.S. 175/ 1905), entregando d e esla manera al i:obiemo red e ra l
una de sus armas m ás poderosa s.
Otra ola de re t roceso se produjo e n los p ri me r os años de este s iglo
bajo la presidencia de Taft y Hughes e n la SlIprcmc COllrt. En este pe-
r íodo, el g ran d isiden le Bra ncle is, con s u pene tra nte compre n sión para
las re alidades sociales y econó micas --e l S igmund Freud del c ons titucio-
nalis mo americano- asum ió el papel ele gran rea lizador a lo Marsh a lL
El ubjelh"o d e la SlIpremc COt/rt , ¡)rcpondC I'lI nle mcllte re publicano, era
proteger la libertad d e con trato y de empresa p r ivada, pero d e esta l en·
d encia se beneficiaron s imu ltá neame nte los d e rechos d e lo.s E stados
miembros. la brecha deci siva e n e s tos derec hos tuvo lugar con la e nmi en.
da XVl ( 19 13). Un impuesto federal sob r e la renta que concedió al Esta.

11

362 e L I'O DE R I'O L fT I CO y I.OS CO NTROL ES V(! KTl CAIoES
d o cent ral la p r incipal fuc n te de in gre sos, s ignificó el dob lar fúntb re d e
las campanas para el a u té nt ico fede ralis mo. Oc fo rma irres ist ible. a unque
no sin oposici ón j udicial. como por ejemplo en el caso Ad k i" s v. e l lit·
dren's Hospilal ( 221 U.S. 525/ 192] ), la competencia federa l ha ido c SI!'e ·
c hanclo la sobcmnla de los Es tados mie mbros.
C uando fina lmente, el Nell' D ca / se e nfrent ó con la gnm de presión . la
a uto no m ía de los Estados mie mbros fue a rro llada po r la supre macía d ...
la Federació n. Haciendo uso de la s cláu sulas cO ns titucionales del bienes -
tar, com ercio y dile p r ocess se am plió prog res ivamente la compet e nci a
del gobierno re de ral. La S uprem e CQ14r/, con s u mayo ría cOnse rvado ra , se
mostró al princi pio fu e rt e me nte hostil , pero a la la rga el tri bu nal des ig.
nado por Roosevelt (desde 1936 ) se adap tó a las nuc \'as rca [idades fede·
rales . T ras esto. se han s uced ido casi dos década s de conco rda ncia en tre
el Congreso, la opinión p úblic3 y la Sl l p r eml! COl/r l ha s ta q ue és ta,
fin alme nte, se h a sentido lo s uficie nte me nte f ue rte para ade lan ta r m ás e l
I're nte de la compe tenc ia fede ral, llegando al recin to sa g rado de los dere-
c hos refe re ntes al régi me n de educació n, reSt: I'vados has ta ahora a los
Es tados mie mbros_ Es ta última e tapa ha tenido luga r con las d ifere n tes
I
sen te ncias, el a ño 1954 y, posterio r me nte, :lboliendo la discriminación
rac ial e n I3s esc uelas.
En una vis ió n retrospec th'a; lo que d ifere ncia la e volución ame r icana
hac ia una s uprcmacía fed e ra l de la s ituación e n otras es tr uc turas fed e-
rales. e n rremadas con las m ismas necesidades de una regulació n nacio-
nal, es la ci rcuns ta ncia de que es ta posición de pre ponderancia haya sido
a lcanzada, en prime ra líne a, a t ravés de la inte r p ret ación judicia l de la
Con s titució n y sólo muy sec unda r iame nte po r medio de en m iendas con s-
titucio na les di rec tas. El res ultado ha sido, s in e mba rgo, e l m ismo: e l po-
de r de l Es tado ce nt ral ha c recido, y el de los Es tados mie mbros ha ven i-
do a me nos_
La iu s/Ílllcio ll alizaciólI d e la suprc m ucia fe d er al
I Una cons ide ración del ac tua l fede ra lis mo ame rica no de be pa r tir de los
i ~ig
'\..1.
ui e nt c s e leme ntos que ha n ins ti tucio nalimdo la supremacía federal :
El pres ide nte se h:l co nve rtido e n el pilas t re más pode roso de tod O
el poder politico . El ca rác te r fede ra l d el colegio e lec toral ha desaparecid o
por completo y e l pres iden te es e legido por los \'o tos d e la to ta lidad del
i e lectorado bajo la acció n de los partidos nacio na les. La elevación del pre-
s ide nte a la ca tegoría de indiscuti ble Ifde r poHtico tuvo q ue debilitar ne-
ceSa riame n te la impo r ta nc ia de los Es tados m icm blus e n el proceso po li-
tico _ La polft ica fede ra l dc te rm inada por el pres idente ha ec lipsado
completame nte e l inle n::s de los ci udada nos en s us p ro pios Est ados.
' - 2. El Se nado ha perd ido s u carác te r origina l de pro tecto r de los Es-
tad os m iem bros. Concebid o en princi pio como una ciudadela dc los de rc-
•
PElJEKAl.l S MO 363
o
c hos de los Es tados m ie mbros - lo que q ue da ba de:man ifies to en el he-
c ho de que cada Es tado e nviase e l mis mo núme ro de-senadores, asi como
e n [a impos ib ilidad d e q ue fuese p rivado de es te derecho po r e nm ienda
constituciona l, perdié ndolo Sólo por libre consenti m ien to- e l Senado
había ca ido ba jo la inn u . . . ncia de los Ila r tidos nacionales m ucho a ntes de
que la enmienda XVII ( 19 13) es tabled cse la elecció n popular d ~ los s e na-
dores. ~ ~sde en to nces es tá domi nado a bsolu ta men te por los partidos, La
pr o t e c lO ~ de los derechos d e los Es tados m iembros ha que dado re legada
a la med ia luz de un pat ro naj e y de un f ~ n' o rit i s m o funciona ndo e ntre
bas tido res, En el Senado no se oyó más la voz de los Estados mie mbros
si no la voz de los pa rtidos organ izados al ni vel naciona l. -
~ 3. Com o consecue ncia de la indus trial ización y del creci mie nto de las
ctud¡;¡d cs, el par ticularismo (sec¡iolla!is /II ) ha pe rdido su cualit\¡;¡d odg!.
na l de re presentante de unidades te r ritoria les unida s socioeco nó mica- o
men te, p{'ro con d ifere ncias ese ncia les e ntre sí. La America" Wa)' al li fe
es un produc to es tandarizado que da a toda la nació n un sello imborTa'
ble de un ifo rmidad s upe ra ndo las f ron teras de los Es tados q ue la com-
pone ll , y anula ndo, as l, la individ ualidad de éstos. Y lo que lodavla es
más d <=<:is ivo: los ci udadanos han dejado de sent irse ente ra mente o bliga-
d ~ s haCIa sus Es tados o dis t ri tos, co mo ocu rría en o tras épocas, a exccp-
c ló n hecha de algu nos p rovincianos e n los Es tados de l Sur, y e n e l no rte
de Nueva Ingla te rra. Algunos res tos de la conciellcia de es tos Estados e n
un tie mpo ta n 1I0 recie nt c. va desapareciendo po r la c )( tl1!m ada mo \'il idad
social de una población t:o ngt: nia lmente inquie ta.
, 4._ La erosión de la sobel'anía es ta ta l se acent ua por la crL"Cie nte de pen-
o
de nCia de la mayor par le de los Estados de las s ubvencio nes federales O
si n las. que no podrían lleva r a cabo ni las mis mas ru nciones q ue les es:
tá n ~ ~ I g n ad a s cons titucio nalme nte , y mucho menos podrían mo nta r los
sen 'ICIOS necesario.. en e l Estado de bienes ta r. El gobierno fede ra l, s in
embargo, ha most rado tende ncia a a yuda r a los Es tados m iembros s in im-
po ne l' co nd iciollcs centfa li1.adof".ls.
". 5. Los pa l·tidos políticos des arrollan su ac ti vidad a l nive l nacional . ()
~ s t o es tá e n con t rad icció n con el m an te nimiento tena z de su estruc t ura
mte rna federal ; de he c ho, los partidos politicos no significan muc ho más O
q~e noj as asociaciones e n tre los cOI'respo nd ie ntes pa l-tidos de los Es tados
m l c m~ r o s . En el proceso del pode r nacio na l, los pa r tidos polít icos fu ncio-
na n, Slll c m bargo, co mo m:lq uinas homogé neas y concentradas: los inle-
reses de los Es tados micmb l'OS pueden j ugar un papel e n la e k-cció n de
l o~ ca l di d ~ t ~s, p{'ro han ~ esap a r c cido complet a llle nte en los proga m a ~
ye n la poht lca. de los p...rtldos, que es tá n orien tados nacio na l y no regio-
nalmc ntc _ Aun cu ando las vo tacio nes de los dife rent es re presenta nt es en
el Congreso f recuentement e sue le n e sta r te ñidas. e n r:17.ón de la dese ada
11!e lccció n, por los in te reses eco nó m icos de s u dist rito e lceto nl o de su
 364 EL I'OUE R I'OLÍTl CO \' tOS CONTROLES VERTI CAl ES
Es lado, esto es un fenómeno que ta mpoco está ausente en los parla men.
lOS d e los Es tados unitar io s.
'-... 6 . Todos los restantes gru pos p luralis las de la sociedad americana
- patron:l!o, s indicatos, asociacio nes p rofesio na les y buroc r áticas--- cs tt'ln
igualrnc ntc o rgani7.ados y o pe ran a escala nacio nal. Los in tereses d e [as
indust ri as prod uc toras d e cnergia son. práct karncn te, los mis mos e n Ida·
h a y en Maine. En el curso de l tiempo, el federalismo americano se ha
a da p tado a los hechos im placable ... d e la vida social y económica. Po r
muy amplio que sea el Territo rio de un Estado industrial , no cabe frag-
mem arJa pa ra sati sfacer tan sólo fronteras a rtificiales. Una nación pro-
gresiva no puede tolerar que los ~ervic io ~ esta tales y la just icia social fue-
scn diferentes te r r ilOria lrnen te_ Oa sis y desiertos económicos no pued e n
coexist ir: u na economfa con un mercad o común no puede ser fru s t rada
por barreras r egiona les y por inte l-eses . adquiridos" d e las difere nt es
regiones_
El res ultado fina l de esta acum ulación de fu cn.as centrali1.adoras e s
que el fcdera lis mo americano se encuent ra en un proceso d e e ros ión y re·
t roceso. Se ha alcanzado un punto e n el que ya no puede o ponerse con
e fi cacia al poder polít ico dc la Fed eración. Los pa r-tidari os d e la teoria de
la doblc soberanía pueden todavla llevar a c abo una luc h a e n retagua r-
d ia: e l Bric k er mll/mdmelll " querla int egrar ciertas seguridades federa les
e n e l liderazgo de la polít ica elterior; la teoria de la .. nulida d ", s urgida e n
la gue r ra de Seces ión y penoS3m ente elaborada e n la const rucció n ar-
t ificial de la . interposic ió n », y a la qu c han reculTido los E s tados d el Sur
para d efenderse d e la in tegración ra cial e n las escudas ordenada por la
S Ul!!eme COl4rl, está d est inada tan só lo a re t rasa r la inten'cnc ió n d el po-
dl; r federal e n los dominios s agrados de la discriminació n ra cial. Pero el
lelos o r igina l del federalismo l:omo un co n trol vertical d e l poder polltico
por medio de l plurali s mo te r r ito ri al ha perdi do mucho de s u rue rla pri·
m iti va . y. a c tua lmente, a los d e tentadorcs federa les del poder les esli'i n
imp uesta s res triccione s sólo en un grad o limitado.,
ti El regionalismo Wmo «lIlIevo f ed eralislllD"
-r--
11
,. En el ru tu ro, qUil..á pueda s u poner un con trapeso a la progre siva con-
centración del poder e n el gobierno fede ral el mo ntaje de un reg io nalis m o
r acionl~d o. I!s te es IIn ren ó meno paralelo a 10 q ue gozó d e gra n interés
en la Rep ú blica d e \Vei rn a r bajo la designación de «refor ma del Rcich _
( Rc ichsr eform) y que ta mbié n e n Bann sigue teniendo siempre ac tualidad
8. Sobre la enmienda B RIC~, "id. Wl lt lOoM GR ~ W 1!, . D",s Bricker·Amendmcnt ••
"
en A6R . vol. 79 ( t953). pá¡. t 22 )" ss. y K ARL lnEw r,,'IISlmN, . Staatspolilik unu Ver·
fU$ungsrcchl in der Yen: in i¡¡ICIl Staarcn., 1933·195-1. en J~ rb<l" e j¡ d~$ affclHl iclterr
..
R,chts. n. serie. 4 ( 1956), p.ag. I!ll Y ss •
lO
"
FEDERALI S MO 365
a pesar d e la limpie za rcaJb:ada. Terrkor.ios geográficamente contiguos y
c;.on afinidades eC9.!!6J!Úcas h an .s id.o agrup;tdos para fo nna r nue vas u nida-
d es tcr r itoriaJe.s....Y c uas ipoliticas, a s!, P.QLej clIlplo, Nueva Inglaterra. el
Noroes te Pa ~iftco, la costa atlá ntica de l Sur y ot ros territorios. Es ta nueva
evolución en cuen tra s u ex pres ión , cad a vez con más frecuenc ia e n los
a cuerd os tomados por Jos Estados ,'ccinos para finl;s limitados: A c tu ~l­
m e nte, s in emba rgo, no pueden ser considerados n i como el signo re m o to
d e_ u~a p osible r evisió n d e las fro nte ras tradicionales d e los Estados. La
com paración histórica m ues tra que no hay nada tan inmó,'i l y conserva.
dar como lo s d erech os adqu irid os den tro d e la s fro nteras e s tll t a les exis.
te nt es en una organizac ión federal. E n Ale mania , sólo un a guerra vict o.
ri osa ( 1866). o una gue rra perd ida y e l dic tado de las autoridades d e ocu-
pación ( 1945) I>udo aflojar, re lat iva mente, el Slal u qllo te rri tori a l. En la
India la nueva fi jación d e las front e ras e s tatales, real izada con muc has
dificultades, fu e jus tamente pos ible pOI-que los E s tados miem bros no ha-
bían desarrollado todavía su persona lidad estatal." No ex is te ninguna
perspecth'a inmediata de racio n ali7.a r lll-est ru c tura territorial d e los Es.
tados Unidos. Las reper cu siones que, por otra parte, pueda tene r la revo-
lució n económ ica d e la época atómica en las tran sformaciones industria-
les y socia les, no pueden scr p revis tas cn la a c t ualidad .
Las a nteriores o bse rvaciones sobre la r ealidad de l federalismo ameri-
cano no deberían de sugeri r que los E s tados Unidos podrían fun cionar
ml;jo r corno E s tado uni ta rio o Es tado un itario d escent ra lizado. Aun c uan.
do es to fue se prefer ible, la e ~t e n s ió n d el país lo im ped iría. E s cierto que
la lealtad del pueblo a eS U_ Es tado es tá d ecayendo y la importa n cia social
y et:onómica d e lo s Estados m iemb r os ha dis minuido de forma considera.
b.le. Pero dentro d e la ma rc ha del p roceso politico los Es tados siguen
Siendo, t3nto a hora como antes , indispcnsables_y han demos trado ser una
resist enci a n o tab le frent e a la fuerte p rcs ión centrípe ta. La au tode termi-
nación constitucional permite experime n tos muy útiles; den tro d e su com -
petencia, los Estados m iembros si rve n com o la bora to r io para la legis la-
ción, la Adminis t ració n y la ínvesti gación científica. Pe ro no todos los
res iduos de autonomía d e lus Estados miemb r os son r ealmente benefi cio-
so s_ Entre estos res to s d e autOnomía se e ncuentran los siste mas y las
leyes elector a les que, pese a g ran sim ilitud, presentan has ta c ua re n ta y
ocho m é todos diferentes de elección. Es d iscut ible, por otra parte, s i la
d isparidad del d erecho ci\li l y penal . o tro campo jurídico de los Estad os
miembros. e.<; be neficiosa para la ad ministración de jus ticia . Otros órde.
nes fed e rales poseen. por lo menos. un mf nimo de un iformidad e n el
d erecho privado.
. 9. Vid. R. BAU I:M , . Die eulicd~rnN dcr tndlschcn Union im J allre 1956. en
",.d V6/kerrcd.t. \'01. 18 (1957). p:i¡. J.45yss.
l~Isch,j¡t ¡ii, atld¡úi sc ~h s ;1I~"l¡ li c},es
,. IlL I'ODf. R I'OLiTlcO y LOS CO~TRLES VE RTICA LES
Al a iro lado de la babnza e s tán las nUC\'3S técnicas de cooperación fe-
deral, a través d e las cuales el gobierno federal ulili7.3 ,,[ aparato adminis-
t rativo de los ESlados para rea lizar, en beneficio de és tos, tareas y servi·
dos rcdcra les. Y, fi nalmente, la vida cultural del pueblo amcric.,no se
desa rro lla loda\'ía. t'n gran parle, en el marco de los Estados, te: nicndo
solame nt e pocos punlos d e contac to con la Unión, El cspirilu d e aulocon-
fianza municipal - tradicional e n las llcntes de la costa atlánticn )' que
con el avance de las fronteras se ha desarrollado en e l medio y lejano
Ot.'SIe- ha pe rmanecido inquebrantable has ta e l últi mo pueblo y a ld ea, y
recientemente has ta se ha fort alecido. El dis t rito muni c ipal s igue s iendo
el centro de la vida ch 'ic a y el sdrgovcrmllcnt cOlI!w/Ul, que se ve huyen-
frentad o con una crec iente responsabilidad en \'il't ud de las nue\'a s c:-:i-
ge ndas y cargas, e s ac t ualmente tan poderoso y tun sano como en
ninguna parte del mundo. t::stos son valores inherentes al sistema federal
y s u desaparición en fa vor de un proceso de «naciona lización_ o _es tata·
lilación u n itaria _ s iGnifica una grave pérdida para el pais.
El. I'f!DERAI. IS.\IO FUER A DE LOS E STADOS UNIDOS
En la mitad de l s iglo xx, el retroceso de la organizació n federal es un
renómeno c a s i universal. ¡..as excepciones conducen a si tuaciones de crisis
que confi r man la regla. A esta conclusión se llega t ras una visió n sobre
las c:-:pcriencias realizadas en Es tados equipados con n uevas cons t itucio-
nes federales, asi como en Es t¡¡dos con una gra n tl·adiciÓn federa l.
L
I
Estados recientemente constituidos
~s Es tados independien tes que s u rgieron tras la segunda gue rra mun·
dial se mOs t raron reacios a una organización federal, cuando empezaron a
dar sus primeros pasos vacilantes sobre la difici l senda del se1f-go\'ern·
m ellt democrático. Es ta general ización puede parecer a primera vista in-
c orrec ta, dado que las Cons tituciones de la I ndia, Pakis tán y Bu rma pro-
claman exprCS:Hncntc el federa lismo. Sin e m bargo, es nece s ario d istinguir
el a specto semántico d e las const ituciones d e la real idad política y c ap tar,
d e esta manera, e l carácter híbrido de estas soluciones redera ks. En la
I ndia. solamen te cabla elegir el o rden fede ral a caus a de la extensiÓn d el
terr ilOrio, un s ubcont incnte, y de la inmensa di vers idad cult ural, I·eligio-
s a , lilll;üís t ica, econó m ica y de desarrollo tecnológico. Además , los indios
H.' n ion y3 c ons iderable e:<lleriencio e n el plUl·alis mo telTi to rial: durante la
Consli 1ución de 19 19, 1311 sólo un es tatuto tulelar bdlánico con del egación
d e ciert as ta rea s n enlidndes Territoriales, GO\'ernmen t o f Ind ia ACI de
1935 (25 Y 26 G eo. V, c. 42 ) tuvo que scr c uas i federal dada la coexis lencia
d e Es tados aulóc t on~ y provind;:ls bl·itánicas. También la Cunsti tución de
FEDERALI S MO 367
1950 tielle una conc epción, en el menor de 10$ casos. cuas i federal, pero s u
hmcionam icnlo, de hec ho, a penas corresponde al esquema federal. Los
Es tados miembros están p rivados de autono lnia constitucional para cJe-
gil' su tipo gubername ntal, dado que la Constitución federal prescribe
para toda la nac ión el gobierno de gabinete. La séptima sección (schedu-
le} cons titucional con tiene tres lis tas d e compe te nc ias. La primera enu·
mera no menos de no vellla y siete materias de e:-:c]usiva competencia fe-
deral --CS , por lo tanto, ba stan te má s ex tensa que lo corriente en otras
organizaciom:s federales- ; la segunda a s igna sc.senta y seis m a terias a la
exclusi\'a competencia d e los Es tados mielllbros y la te rcera deja cuarenta
y siete materias a la competencia conc urrente. En e s ta ultima c aTegoria
ri ge, sin embargo, e l principio de Que la ley federal prima sob re las leyes
dc los E s tados, excepto en el c a so improbable ele que el president e auto-
I·ice a que s iga en vigor una ley de un Es tado miembro que contradiga una
regulac ión federal (arl. 154). No pucde produc ir, pues, asombro que exis·
tan serias dudas sobl·c si la India es un aut é ntico Estado federa1. ' ·
La Const itución de Pakistá n ( 1956), que fue promu lgada tras largos
aftas de d ificil elaboración, creó igualmen le un Esta do federa l (artículo 1)
constit u ido por las provincias del Oes te y del ESle ( Be ngala) d e Pak istán.
Es ta solución esta ba impues ta por nllones geográficas, ya que ambas par·
tes del país están sepa nldas por la masa te rritorial de la India. La orga·
ni7.ación federa l (a rticulo 105- 11 ) sigu ió con bas tante fidelidad a l m odelo
indio. La Const itución conliene igualmen te Ires listas en las que están
I
fijadas las materias d e la competencia fed era l, concurrente y provincial.
También rige aqui la primada de las leyes federaks en el campo de la
legis lación concurrente (a rt iculo 11 0). Contri buye al caricter h íbrido de
la organización federal el hec ho de que sólo dos unidades ter ri toria les
participan en ella. 11 la d ictad ura militar que se ha montado por e¡"gol pe
de Estado del presidcnte Is kandcr Mi rza en oc tub re d e 1958 puso fin ,
junto con la ConSTi tución, a l parlame ntaris mo, a los par tidos politicos y
también al federali s mo.
La eSlruclUra federal de Birmania vale, por ahora, tan wlo en el te:-:IO
o
de la Consti tución y no ex is tc ningim sín to ma de que e n un futuro próxi-
mo adquiera un carác ter normativo. Ha s ta ahora, el go bierno cen t ral no
fu e capaz d e poner bajo un control eficaz a la to ta lidad del terr itorio del
10. v. C. H. A U'.uN"RO\ ' n C I , - A ~EX ANOCR , . Is Ind ia a Fcd e'·:lIio n ?. en 'IIler"IJ/i"'IQt
'Hld Compa,a/i.'e La ... Quar/er/y, I JI (l 9S.), p á ~ . JIJ. Pa m una <:x[>Osici 6 n dCI:oU,.d:o
del federalis m o ind io, .-id. D I) II/;,\ 0 10.5 BI SI), " Cum, u c ,lI~r)' ou lI!e Co" stit,,/iOl! uf
lu dIa (2 vol.. J,. cd .. Calcu!a. 1955·1956).
TI. E l Parl:omen tQ I'rovincial del ¡'akis lán del OcSIC adoplo en s.~plic", b re d~
1957 una r esolución se8ún lo eoa l el P:. ki sI:l.n d el OcS1C debcrin ser reorganizado en
cualro o más t C !Til od o ~ que c"rrcs tlOnuicscn con las diferencia s IinlÜislicas, ya que
la organi7.:oción establecida en T955 - ]a ~ (ualro pro,'inc ias nnleriorme nle e~isln
y los c"ndados·e;1ad os 3ut6clo nos- nO habla pr" bad o s u efic:.cia para consliluir
Un lerritor;o unifonlll: .
 368 EL I'OOEII. PO LfT ICO l- LOS CON TROLES VERTI CALES
Estado. Pa r tes importantes está n toda vía en las ma nos de gobie rnos más
o me nos au tó no mos, que se e ncuentra n é n una situación de rebe ldía fre n-
te al gobierno ce ntral e n Rangún -y q ue no pueden ser ni calificados de
s a lraplas au tó no m as-o ~or o t ra pa r te, no se sabe, y diflcilmcntc se puc....
de esperar. que la d ictadura milita r, es tablecida simultánea me nte a l gol.
pe de Es tado e ll Pa kis tá n y que se en m ascara j uridicocons titucio nalmc n-
l e, se enc uen tre e n s ituació n de establecer un control unifo rme sobre la
totalidad del te rr ito rio esta ta l.
Para presentar un cuadro comple to hay q ue nombrar todavía una
serie de acuerdos in lerte r rita riaJes en el a mbiente colo nial. En todos ellos
se t ra ta de asociaciones de te rrito rios rea lizadas más bien por d ive rs as
razones ut ilita rias y polÍl icas, q ue por e l deseo au tén tico de la població n
de es tablecer una est ruc tu ra federa l. E ritrea tenía que asocia rse federa l-
mente con Abisinia Ir.lS un período t ra nsito rio e n base a un ac uerdo d e
las Naciones Unidas (1950). E l pseudo federa lis mo en e l reino de Li bia,
que ab3.rca los te rri to rios, todavla poblados por nó madas, de T r ípoli,
Cirenaica y Feza n, ca rece de rea lidad.'" Existe n también pla nes para aso-
ciar la an tigua colonia britá nica de la Cos ta de Oro, llamada Ghana, des-
de la ob tenciÓn de s u inde pe ndencia ( 1957 ), con e l ,'ecino Toga bri tánico,
que hasta ahora ha sido un te r ri torio fi dcicomitido.
En el mundo británico ha n sido c re ados en los úl timos años no me nos
de cua tro asociac io nes te r ritoriales fede rales, q ue ha n dado g ran pres tigio
a la a mplia visió n y a la habilidad dip lo m á tica de los diplomá t icos colo-
niales bri tá nicos." En los tres casos de la Fede ración Cent roafricana
e ntre ambas Rhodesias y Nyassala nd e n el año 1953, de la Bri tis h Cari b-
, bean Fede ra tion e l! el a fIO 1956 y la Ma layan Fe dera tio n en e l año 1957, la
solución fcde ml es ta ba impuesta de a n tema no y e ra la ún ica pos ible. En
África cent ral fue ron asociadas dos colo nias de la corona con un semido-
minio ( Rhodesia del S ur ), en la Federación de l Cari be se t rató de is las
- Jama ica, Bar bados, Trinidad y o t ras diez en e l a rc hipié lago de las I n·
d ias occidenta les- que, geográfica mente, no podla n cons t it ui r ni ng ún
te r rito rio esta ta l u nitario y e n Ma laya fueron asociados en u n a uté nt ico
Estado fede ral nueve principados au tócto nos, has ta e nto nces baj o pro tcc-
torada inglés, con dos colonias brit ánicas (Pe ana ng y Ma laca ). La asocia-
ció n que será más importa nte e n e l fut uro , ha sido llevada a cabo por los
britá nicos e n Nigeria. en la costa occiden ta l africana . Esta inme nsa tierra ,
co n t rein ta y dos mi llones de ha bita ntes en 960.000 kiló me tros c uadrados,
la colonia inglesa mas poblada, posee fuertes contrastes est ruc tu rales y
t2. Sobre Libia. vid. H Er' RY S . VtU .... lltI, I.yb¡a: rh e Nell' Arab Kingd (Jm in NO ~ lh
A{rica ( Nueva Yor l. , 11156). y la recensión de este tibro de AIlDA B. Bozous, ,u,"ddle
EaS lu l1 AI/airs, VIII (11157) . Jláa;. 68 y ss.
13. V i d. h A!oI BI..o:-:oo., . L'tvolut ion rec n t~ des colon>es hritanni'l ues., en Rev/¡ e
( rllllcuiu ¡/( SC;( IlC( poliliq"c. Vtll (1\158 ), pág. 576 y SS .; v. tarnb i~ n en Ne.... y(J ~ k
T imes de 2A de octubre de 1\158.
FEDERALI SMO 369
económicos ent re las diversas rcgiones; el Norte, menos desa r roll ado, es
pre p on d er~\Il t e m ent m a hometa no; e l Sur - llamadas ambas regio nes
Oeste y Este, respecti vamen te- es, e n parle, crist iano y, en parte, paga·
no. Un movi m ien to de independe ncia im pulsado por p a r tidos poUticos
o rga nizados está, desde hace largo tiempo. en acciÓn. Pa ra e vita r la frag-
me n tación y la autonomla de te r ritorios incapaces de sobrevivir por s i
solos, Inglaterra c reO una orgalliza ción fede ra l en rá pidas y planeadas
fases. T ras la Cons ti tuciÓn de 1957, la cuarta en d iez años, se otorgó plena
a uto nom ía inte r na a las regiones e n e l cuadro de u n o rde n federa l q ue
habla sido erigido ya e n el año 1957 po r los terr itorios de l S ur y,en el año
s iguient e, por el Norte. La asamblea legisla t iva común, has ta cnto nces
cons tit uida flor los de legados de las asambleas rcgionales, estará a ho ra
elegida por la to talidad del electorado y ta m b ién está previs to un senado
consti tuido por el mis mo nú mero de mie mbros de cada región ell:is tente.
Tambié n tendrá q ue ser inco rporado cOmO región el te r rito rio contiguo,
e l Ca merún británico, has ta e nlonces un terr itorio fide icom itido bajo la
adm inis t ración de las Naciones Un idas. La o bte nción de la indepe nde ncia
y la si multá nea adquisición de la cual idad d e mie mbros d e la Commoll-
weaitlt esta ba pensada para 1960. E l nuevo Estado podrá e nto nces ca mpe·
t ir con éll:i to con el veci no Gha na pa ra dele n ta r el liderazgo polí tico del
Con ti nente negro.
Una situación cantonal , a l estilo su izo. suele ser frecuen temente abo·
gada pa ra Estados a ntiguos y nuevos, cuya población é t nicame nte mC1.·
ciada se niega a vivir bajo el domi nio de o t ro gnlpo. Es to fu e su ge rido,
inutilme nte, en Checoslo vaqu ia a ntes de q ue el nacio nalsociaHs mo tomara
tem poralme nte es te Es tado, e n Palest ina , antes de la creac ión del Estado
independiente de ISHlcl, y en Ke nya. Tamb ié n es ta ba prev is ta una o l·gan i.
...ación can tuna l pa ra Argelia cn la lcgislació n f ra ncesa a ntes de q ue de
Ga ulle llega se a l poder, si n haber tenido ningu na perspectiva de ser rea-
lizada. En c ualqu ie ra de estos casos, esta solución ha sido un esque ma
demasiado arti ficial y provisional pa ra poderse imponer a l nacio na lis mo
integra l de los diferen tes grupos é t nicos.
En t re los o t ros muchos Es tados recien te me nte creados, ni ngu no ha
prefe rido el fede ra lismo a una est r uc tura un ita d a. Aun la misma I ndo ne·
s ia, que dad as las c irc unslancias geográfi cas - muchas is las sepa radas e n·
t re si con d ifere ntes t rad iciones c ultu rales autóctonas- p arecía predes.
tinada para una estruc tur a federa l, volvió tras un primero y desafort unado
inte nto a la solución u ni taria." L1 re \'olución q ue estalló a l fi nal d e 1957
14. La primera Consti tución (I~ ) oe los Estaoos Unidos d<;: Indonaia era de
tipO federa l y est:lba basada sobre ti sistema bicameral: la se¡unda (1950) era un ita·
ria y pr<.:--da tan sólo un!! cámnra (v. J . LCWStR, . I..cial Dcvetopl11ents in Indonesia_.
en A m~ " c~1/ JOllma/ o( Comparuli" t La"" 111 (1954) páll. 399 Y ss.). Las primeras
.:1<.-ccion<.'S tu\';eron [ullar el 29 de sept iembre de t9SS. y en diciembre de 1955 fue ele·
 370 El PODE R I'OLf Tl CO y LOS CON TRO LES VE RTICALES :
e n algunas islas cont ra e l cen tn t lismo de ] 3\'a , donde se encuent ra la
capita l, Djaka rl 3, tenía por encima d e su obj e tivo in media to ~ Ia host ili·
d a d (rente Il la _democracia d isciplinaria_ d e l p resid ente Sukarno, sospe-
c hosa de neo p rcsidencialis mo-- la idea de establecer una Federación
du radera, pero fue de r rotada y no produjo ningún rcsultado. Las q uej as
poli l icocco nómicas. en si no in j ustificadas, de S uma l ra, Borneo, Célebes
y d e ol ras islas con tra la hidrocefalia de la superpoblada Java p ueden,
q uizá, ser dism inuidas c reando u na au téntica organ ización Cederal , aun-
q ue esto no podrá s u poner una solución dur3dera.
Finalmen te, me recen ser cilad os e n este contexto los movimientos d e
nsociación q ue desde 1958 se p ueden a p reciar en los países á rabes d el
Cercano Q ricnte. En rápida s uc esión han su rg ido en este ambito porCt ico
la Re p(I bliea Arabe Unida, Egip to y Si ria , bajo la égida d e l p res idente
Gamal Abdc\ Nasse r, dic tador d e Ellip to, y la Confede ración A..... . bc, cons-
tit uida por dos re inos , Irak y l o r dania. En lo q ue h l}ce referencia a la
Re pu bliea Ára be a pa rece, externamente por lo menos, como un auté nt ico
Es tado fe d e ra l con ó rga nos e ins t ituciones comunes - p res ide nte, parl:l-
m e nto, ejército--, s in que am bas par tes ter r ito riales pie rd an su auto no-
mla Int e rna. Es te intc nlo federal contradice , si n e mb ~ rg o, todos los
requis itos h as ta hoy exigi dos, por el hL"Cho de que am bos c uerpos terri-
to riales a sociados no poseen fIon te ras comu nes y no forman, por tanto,
n ingun te r ritorio federal u nifo rme. La poste rior incorporació n del toda-
vl3 m?ts a lej ado territorio d e l Ye rncn no puede sino ro rtalecer esta dud a,
a unque e n este caso se t ra te más d e una simple alia nza de política ex te-
r ior que d e u na a uté n t ica asociació n de Estados. En realidad, la Constitu-
ción federal no es sino el pre texto para cubri r la a nexión más o menos
c rud a d e Siria por Egi ptO'. Es imposiblc ha blar d e u na equipara ción k de-
ral entre ambos parlne rs, d a d o el completo do minio d el apara to estatal
s ir io por Nasse r y sus emisar ios. Por ultimo, la Confederación Árabe e n.
tre l rak y J ordania fu e, desde un p ri ncipio, poco más q ue u na asoc iación
d e polít ica exterio r carente de todo rasgo fed e ra l en tre dos Es ta d os, tan-
to ahor;:1 como antes, independ ie ntes; esta alianza se hu nd ió t ras e l asesi-
nato del rey irakl Faisa l en jul io d e 1958 y la constitución de l I ra k como
republica. E l dest ino d e l ordan ia, d esde su nacim iento una formac ión
esta tal a rti fi cial e inca paz de sobrevivir, presenta tales oscilaciones q ue,
lard e o te m prano, pod rá se r repartida e n t re sus avidos vecinos.
S i bien lo s ac tuales experimentos federales de E s ta d os c uyos gobier-
nos, :;i n excepción, se ba sa n sob re arena movediza, solamente pued c n ser
obser vados con un jus tillcado escepticismo, no h;lY duda a lgu na de q ue
e n un fu t uro lej ano -s ie m pre que lo permit a 1;1 situación política in te r-
¡:id a u na asamblea. conSlitu)'cn tc par¡¡ elaborar una nu~\ ·a wnsti l"ción unitaria. que
ha sta ahon!. nO ha I( n ido éJci lo.
F EDRAt . I S ~ I O 37I
nacional- la totalidad d e l á mbito á rabe d el norte de África, d esde Ma-
rruecos has ta e l golfo Pérsico, seria id ó lll..'O para u na estructura federal -
tanto por r¡u;oncs gl'Ográficas COIllO espirituales y étnicas. Sin embargo,
tiene mayores chal/ces el modelo de confederación, dadas las d validad es
nacio nalis ta s de los países en c uestión , a si como la host ilidad personal de
los m aquinadores polít icos, que una est ruc tu ra federa l pa ra la que falta-
rlan en un futuro previsible todos los presupues tos tecnológicos y admi-
nistra ti vos.
El federali smo et/ la COlllllnidad fral/cesa
Es te luga r p uede se r apropiado para hacer unas refere ncias a la refor-
ma prevista por la Const itución d e de Gaulle, segün la c ua l la VI/ioll FralZ-
"(lisede la Constitución de 1946, exis ten te esencialmen te sólo e n el pa pel ,
debe rá converti rse en una org a nj¡~ a ción federal. Siguiendo el ejemplo de
la CO II/lflolllvea l lll britán ica, se la no m b ra Com u nidad (Cu mm rm allfé }.
Oucda proclamada ya ceremoniosamen te en el prime ro de los a r t ículos
d e la Cons t itución al est a blecer q ue la Repú blica francesa y los territo-
rios d e ultrama r han const it uid o u na comunidad en u n acto de libre
de te rmi nació n. Di sposiciones más en concrcto se e ncuen t ra n en los a r-
t ícu los 72·76, 77·78.
E n el presente conte:<to interesa sobre todo la cuestión sobre si el nue-
'1.'0 ord en en curso cons t itu ye u na au téntica y nueva con fo nnación federal.
Si éste es e l caso, Fra ncia hab ria contribuido de una fo r ma impo rtante a
e laborar la técnica de la organización federal al n ivel de las relaciones
in te r nacio nales.
o
Los ter r itorios de u ltrama r, bajo los que tambié n cae por la situación
de hecho AI-gelia, son los c uerpos terri toriales incorporados o agregados a
la Comu nid ad y que son designados e:< p rcsa me ntc como Estados; son au-
tónomos y se gobiernan y ad m in is t ran por s í m is mos (arl. 77, pa r. 1). Se
t iene e n cuenta, e n primer lugar, las exigenc ias federales a l establecer un
catálogo de competencias comunes q ue abarca la politica e xte rior, la d e-
fensa, la moneda, la poUt lca económ ica y financ ie ra, tra nspo rtes y teleco-
m un ica ciones (a rl. 78, párs. I y 2 ). E:<is te ta m bién una nacio na lidad comun
(arl. 77, pá r. 2). Los órganos d e la Comunidad son el pres ide nte de la Re-
public a que preside y rep resenta a la Comunidad (arl. 80, pár. 1), el Con·
sejo Ejecut ivo, el Senado y e l T ribunal de Arb itraje (art. 80, pá r. 2). El
Consejo Ejecutivo, nuevamente bajo la p reside nc ia del presid ente, es tá
constit uido por e l p rimer ministro de la Francia me t ropo li la na, los jefes de u
gobie rn o de cada u no de los Es tados m iem bros y por los minis t ros encar-
gados por la COtllullid ad d e los a suntos comunes (ilr E. 82). El Senado se
U
COm pone de los miem b ros elegidos por el I'a rl a mento de la Re pu bJica y
las a sa mbleas legis lativas de los Es tados miembros (art. 83, pár. 1), y, por
372 EL 1'ú[)/oK l'OUTlCO y LOS CONTROLES VERTICALES
lo tanto, no es un Parlamento elegido por la totalidad del electo rado de la
Comunidad. Sus tareas son, sobre todo, la de li beración de las medidas co·
munes político-econ6micas y financi eras anles de q ue éstas sean adopta-
das po r el Parlamento de la Repú bl ica y -caso de parecer esto co nve-
niente- por las asambleas legislath'as de los Estados miembros. S egún
e l dec re to gubernamental de 23 de octubre de 1958. el Senado está com-
puesto por 175 miembros de la Francia met ropol itana y un tota l de 115 de
los territorios de ultramar. Tiene dos sesiones anuales que no pueden ex·
cede r de un mes cada una de ellas. E l Senado podrá adoptal" d ecisiones
ejecutorias (d¿cisiolls exéc llloires) en [ós campos que le han sido delega.
dos por autorización de las asa mbleas legis lativas de los Es tados miem·
bros. No tiene, por lo tan to, ninguna fa cultad a utó noma en el ca tálogo
de compe tencias comunes. Finalmen te, se ha previsto un tribunal d e
arbit raje para decidir los conflictos entre los miembros de la Comunidad
(arl. 84 ). La modificación de estas disposiciones const itucionales sólo
puede tener lugar a través del acuerdo comun entre los Parlamen tos de
los miembros de la Comunidad (art. 87 ).
El estatu to d e un te r ritorio de ultrama r como miembro de la Comu ni·
dad, depende de la elección que se haga e ntre las pos ibilidades que ofrece
la Cons titución (articulos 72 has ta 76 ). Un te rri torio de ultramar puede
constituirse en d epartame nto de ult ramar como has ta ahora ha sido Ar·
gelia y como es el caso de Martinica y Guadalu pc; c n es te caso, los dele·
gados dc l.gobierno de Pa rís están encargados de salvaguardar los intere·
ses nacionales y las tareas adminis trativas (art. 72, pár rafo 2). Los de par·
lamentos de ult ramar son, por lo tanto, partes integrantes de la Francia
metropolitana, pe ro toman parte en los ó rganos de la Comunidad. Los
otros territorios de ult ra mar tend rá n una organización de acuerdo con s u
posición e inte reses dentro de la Comunidad, q ue esta rán fijados por el
Pa rlamento e n París, tras haber consultado a la a.sa m blca ter ritorial inte·
resada (3rt. 74 ). Los te rrito rios de ultrama r pue de n, s in embargo, decidir·
se, de ntro de los cuatro meses s iguie ntes a la entrada en vigor de la
Cons titució n, a ado ptar el estatuto de los departa mentos de ultramar, o
a constituirse en Estados miembros autónomos de la Comunidad (art. 76).
Adem ás, los miembros de la Comunidad también pueden decidi rs e en e l
futuro po r una resol ución de s u asamblea legislativa, que te ndrá que ser
confirmada por un reft:réndu m local, a cambia r su estatu to, esto es, a
transfo rma rse de un departamento de ultrama r en un Es tado miemb ro
autóno mo (a rt. 86, par. 1), o a declara r su indepe ndencia, que pOlle fin ,
automáticamente, a s u perte nencia a la Comunidad (art. 86, pár. 2). S egún
el te xto, es de suponer que eso también le estaría permitido a Ar ge lia.
Finalmente, está previsto que otros Es tados pueden también asociarse a
la Comunidad (art. 88).
f:ste es, pues, el esquema que ni se carac teriza por su senci llez, ni por
FEDERAL tS"IO 373
su estruc t ura rectilínea, ni por la falta de contradicciones. Antes del refe·
réndum del 28 d t: septiem bre se había comu nicado expresamente a lo s
te rri torios de ultrama r, que la desap robación de la Constitución Significa
su expuls ió n automática de la Comunidad. De los diecisie te terri torios de
ult ra m a r se dio este ca so sólo en la Guinea francesa, por una abrumado-
ra mayoría. Ent re los restantes, que adop taron la Constitución con fuer-
tes mayo rías, se 1m decidido hasta hoy sólo Madagascar a través de s u
asam blea territorial provisio nal a tomar e l est atuto de miembro autónomo
de la Comunidad. En virt ud de la fue rza del nacio nalismo autónomo, es de
s uponer que muchos, c uando no la mayoría, de los restantes terri torios
africanos segui rá n el ejemplo de Madagascar, y que probablemente cons·
t ituirán , de esta m<lnera, una asociación de territorios has ta ahora sepa·
radas."
_1S i .se observa la situación juridica y de hecho, y s us p revis ibles conse-
c uenCIas, no pueden por m enos de s urgir jus tificadas dudas sobre si la
Com unidad es u na auté ntica orga nizadón federal. Externamente, es cier·
to que la relación de los m iembros, declarados autónomos dent ro de la
Comun idad, entre s i y con la Fra ncia m e tropolitana, muestra r asgos d e
ti po federal, pero éstos desaparecen t ras Ull a nálisis más detallado. Por
una par te, Francia ocupa, por razo nes políticas y económ ica s, una posi-
c ión de hegemonía incompatible con un auté ntico E stado federal; esta
preponderancia de Fra ncia se ap recia ya en la supe r ioridad numérica de
los de legados franceses sobre los de u ltramar e n el Senado. Así, pues, n o
cabe hablar de una au tonomía const itucional de los territorios de ultra·
mar, porque su organización estará determinada por el Parlame nto fran·
cés, s iendo la cola boración d e aquéllos tan sólo de carác ter deli bera tivo .
Por ot ra parte, el funcionamie nto de los órganos d e la Comunidad, el
Consejo Ejecutivo y el .Senado es también demasiado res tringido aun e n
e l campo de los inte reses de la Comunidad, para que puedan operar como
ó rga nos eficaces e n la fo r mación de la voluntad es ta tal de una estruc tura
federal. Al disol ve rse en una multiplicidad de Estados autónomos, la Co-
munidad se cons tituye más como una confederación que como una fede.
ració n, y aún llabr(a que dudar sob re si el inevitable p redominio de Fran·
cia no perjudica también e l carácter de una pos ible confederación.
T ras lo dicho ha y que llegar a la conclusió n de que la Comunidad
presenta un pseudoredcraliffilo-;uWa fOf'ffWeión-híbritla que nI es au té nti-
camente fede ral, ni con fede raL Por otra parf c;' tampoco se podrá con s-
15. En el momento de imprimi rse este libro se han cumplido ambas posibilida-
des. Todas I a.~ oolonias africa nas. con ta citada e ~ epci6 n de Guinea, han adquirido
entretanto la calidad de miembros autónomos. Entro: varios de los nuevos Estados
de África occidental eslá en curso un movimiento para forma r una asociación rede.
ral. Las repu blie3s autóoomas se llaman ahora, en parle cambiando suS an tiguas
d.e5igneioncs: Sen"Ral, Oahomey, Slldán francés, Volla, Costa de Marfil. Ni¡¡eria, Mau·
TlIania. GaMn, Chad . Congo. Rcpubtica d" África Central y Madagascar.

37. El POD ER J'OI. fTICO y LOS CONTROLES VE RT ICAI.íoS
,
¡ dando a s i reducida la población de lengua a lema na a una mirruría, no
¡ruir, por a hora, con los Estados declarados independie ntes de la Comu-
ñidad una 3socia ción librc- dCEs tados, semejante a la COIIIIIIQJllI'eul/11
británica, mientras los nuevos ESlados no se hayan a cercado al nivel cul-
IUral y cconómit,:o de Francia. Debe ser, s in embargo. reconocido que a la
vista d e l nacionalis mo arricano y d e la s ituación en Arg(![ia :;¡pcn3s hab ia
pos ibilidad de establece r un a solución definitiva y clara.
Experimentos federales el' Eslados unitarios (clcscelllraliluciólI)
l
La Constit ución e spaño la de 193 1, nacida en ci rcunstancias poco pro-
picias. rehusó formalmen te el ESlado rederal (3rt. 13), pero contenía, s in
e mb3rgo. unos planes _pos le rio rme ntc no desarrollados- para es table-
cer una au tonomía regional (a rl. 12).'· Tan sólo en Catal uiia se hizo un
d é bil inlento ( E statuto de 193 2). 8ajo Franco, se ha vuelto a instaurar
un I"Ígido Estado un itario.
La Consti tución i taliana d e 1 9 ~ 7 (art. 114 y ss.)" a spira a un g rado bas-
tante más am plio d e au tonomía regio nal. Están prev istas ci nco regiones
con estatutos especiales _Sici lia, Cerdcña, Trentino-Alt o Adigio, Valle d e
Aosta y Friuli·Vcnezia Giu lia- y c a to rce regiones con es ta tutos ordina-
rio s, que abarcan lodas las otras provincias de la I talia continental. Es tas
regiones d eberán tener sus propios parlamen tos y go biernos, y gozar de
un grado conside l-able d e se1/ -gol'c mme,1f baj o la s upervisió n de Roma.
La otorgación d el esta tu lO especial tiende a p reservar la s tradiciones loca-
les y a sa tisracer la s te ndencias autó no ma s de las cinco regiones nombra-
das. Has ta hoy. solamen te hall s ido erig idas c uatro d e ella s, a las que ha y
q ue añadir T rieste, que t ras s u incorpo ración a Italia en el afio 1954 goza
de u na administ ración eSI>cdlic a bajo un estat uto es pecial. A Sic ilia le fue
o torgada la autonom ía regional, t ras e l hundi mien to d ell'égimen fascista ,
para con trarresta r un fu erte movimien to separatista. S emejantes motivos
rueron detel'mina ntes en el Valle de Aosta, d e habla france sa, d o nde la
autono m ía debería evi tar la unión con Francia. E n Cerdeña, que ha tenido
s ie mpre una condició n d e h ijas tra, estaba pensada para d ar inccntivo a la
iniciativa privada autóctona. En el Alto Adigio -el all tiguo T irol del
S ur- , donde una mayoría de habla alemana ma ntenía te nazme nte la le n-
gua y la s costumbres a le manas, la autonomía regiona l d ebería d e ser una
compensación fre llte a l ¡I IIscl,/fl ss con Aus tria. d eseado por la población
y rrustrado por el tratado de paz que, s ill embargo, h abía garanti7.ado la
autono mía regional. Pe ro como e l antiguo T iro l del Sur había s ido u nido
con el d istrito italiano de l Tre ntino para fo r mar una región li nica, quc-
16. CFr . Orro KUCC/lII I;I-"LII. , . T he Decline 01 t 'lI n1SWtc Fcderull sm in Western
Euro peo, en tl'orld Poli/cs, lit ( t95 J), 1St Y 55 _, donde se mua :1 Espafm , I tatia y
Alemania.
17. Cfr . PAOl,.O DISCAR ll1TI DI R. Ufr u . Oir;/I o e-oJli l< ~io ,(Jlc ( ~ .'
1956, !Xig. 524 Y ss.
FEDERAU S.\I0
fue ro n c umplid os sus d eseos de poseer un autént ico sel/-govermncnt.
Entre las regiones con un estatuto especial, solame nte S icilia estaba
en si tuación d e d esa r rollar una con siderable autonomía local. Así, por
ejemplo, el dc r'echo otorgado a la regió n de d ispone r de sus riquezas na·
turales, ha permiti do ex plot ar los pozos de petróleo po r e mpresas pri1.:a·
da s, miemras que en I talia continental son propiedad d el Estado que los
e,,-plo ta di rectamente. Pero, e n ningún caso, parece que el regionalismo
s ignifiq1fe m ás que una amplia d escemralización; el cont rol central por
parte d e Roma s iGue exis tiendo. Exc epto en Tiro l d el Sur, no se han foro
mado p artidos reg ionales que, si n e m bargo, son un requisi to esencial de
un verdade ro se//-gove rm nellt. Los parl idos regio nales existen les son tan
sólo l-amas d~ los panidos organizados al nh'c l nacional. Pero lo quc ha
desvalorizado absolu tamente el e xperimento federal d e l a Constitución
italiana cs la circuns tancia -prescindiendo ya d e que la regió n Friuli·
Venezia Gi ulia, con su es tatuto es pecia l, no ha sido c reada- de que no se
haya estab lecid o ninguna d e las otras regiones dOladas d e estatuto ordi·
n''II'io. La disposición d e la Cons titución (dispos iciones t ransi lorias, VIII )
segun la cual las regiones debían ser montadas de ntro de un año, ha pero )
dido hace largo tiempo su razó n de ser,l&
El d eclinar d e los federalismos arraigodos
. I
La rese rva que ha n demos l rado tanlO los Es tados reClcnlC men te c rea· I
dos como los Es tados t radicionalmen te unita rios rrent e a l ord en federa l, \
permiten conclui r que el t ipo de organización fed eral ha perdido gra n o
parte d e su fuerza de a tracción. Es ta impresión se rOrlalece a la vis ta de
é
las experi encias que han h i..oc ho recien temente Es tados con u na est ruc tu ra
fcd e ral arraigad a y tradicional. Se puede hablar, con razón, d e u n decli-
na r d e l federa lismo.
'- A le;j iñta :- ~ Aquel que quie re es tudiar e l fed e ra l ismo has ta en su más
fin3eTM1ol"ácii n, tendd que pararse en Alema nia, que lo ha pract icado }
des d e hace siglos. En e l Reich d e Bismarct.:: se impos ibili tó el funciona-
miemo de un auté nt ico k-'deralismo por la hegemonla de Prusia . Pru sia J
poseia no sólo dos tercios d el terdtorio )' d e la población del Reich, sino
que el rey d e Prusia era constituciona lmente el d etentado r hereditario de
la di gnidad del emperador,)' el primer minist ro prusia no e ra, ex officio,
cancille r del Reich . Por el ve to de P rus ia en el Co nsejo Fe d e r.ll, se podía
cvitar c ualqu ier enmienda const itucional. A pesa r d e que la Cons t ilUción
proclamaba expresame nte un orden re dera l, el resultado rea l de es te fed e- o
ralis mo h ib rid o fue la pro¡;resiva .. pru siani:tadótu d e l Reich. We imar
aceleró la ilTcsis tible tendencia hacia el Estado unita rio. La indus tria li7..a-
ed., N:lpolcs), 18. I bídem. pá"s. 5l2.Jj.
376 IOl PODER I'O Lt n co y l OS CON TROlI:.S \'ERTlC~S
ción y el en:{imiento de las ciudades m inaron los derec hos de los Uillder_
La administ radó n financiera del Reich, c reada por la refo r ma de Enbe r-
! c r ( 1919), se convirtió en e l \'c hículo más im portan te de la cen l ralización.
Au n el órgano cons ti tucional representando a los Uillder, el Consejo de l
Re ich , se convi rt ió, co nt ra todas las es peranzas, en un inst ru ment o de la
adm inistración federa l.
La Ley Fundame nta l de Bo nLl, por o t ra parte, ha insistido en la auto-
nom ia de los UitLder a poyada por la ingenua oposición de las auto ridades
de ocupación a me ricanas, que vdan en el federali smo una garantfa de la
democracia y en la cen t ralizació n una invitación a u n liderazgo es tatal
autoritario. De hecho, e l proceso fue justamente el con t rario, ya q ue e l
nacio nali smo se ins ta ló, primero, en los pequeños Uinder, usando a és tos
como un t rampolín para introducirse en Prusia y en el Reich. E l ó rgano
que representa los int ereses de los Uiud er en Bonn es el Consejo Fede ral
\ Bu ndesrat). Su papel e n el proceso legis lativo es doble. La Ley Fu nda-
mental distingue dos ca tegorfas de leyes ; a la primera pertenecen los pro-
yectos de ley en los que es indispe nsable la aprobación (ZlIs limltlllllg )
del Bundesrat, ya sea porque afec tan a la relación en tre la Federación y
los Uinder , o porque ror.an de una u a ira manera el es tatuto o los intere-
ses de los Liillller ; referencias a tales leyes están es parcidas po r toda I¡I
Lt'y Fundame nta1." En estos L.: 3 S0S, la objeción del Con sej o Federal es UI1
,'cto ( EiIl SpsllcI, J absoluto. A la otra categoría pertenecen los restantes
proycc tos de ley ~ I n gran mayori3 ~. En es te caso el Consejo Fedc ral
sólo tiene un derecho de ve to suspensivo. La objec ió n del Consejo cuando
haya s ido vo tada por una mayo rfa s imple pue de ser rechazada por una
resol ución apoyada por la simple mayoría de los mie m bros del Pa rlamen·
tO Federal (B undes tag). Si el vela está a poyado por una mayo ría de dos
tercios, la ley necesi ta , para s u aprobació n defin itiva, igualme nte una ma-
yorfa de 10$ te rcios en el Bundestag (artíc ulos 77 y 78). Prác ticame nte, la
objeció n solame nte puede te ner éxi to c uando los part idos de la opos ic ió n
en el Bundesra t -que está compues to de representantes designados ac,
luando bajo las ins truccio nes de los gobiernos de los UitLder, controlados
a s u ,'ez por los partidos- e ncuentren un apoyo suficie nte en sus am igos
de pa rtido en e l Bundeslag. La p rotección de los intereses de los Uinder
('S I ti, por lo tanto, some tida a l dinamis mo de los partidos, o pe rando al
nivel rederaL Frecue nte men te, se s uelen sac ri ficar los puntos de vista
fed erales a los inte reses de pa r tidos." Sin e mba rgo, el Consejo Federa l es
19. I'ara más d eta lles, cfr. T llIllOOR MAUNZ , Deul sclres Sl,( ls ~ ~cl rl (5.' OO ., Mu -
nich , 19.56), páll. 159 '1 ss. En las pá¡s. 242-43 se en umeran las trece ca tello rfa s de l e~' e s
que no pueden ser emitid as sin la aprobac ión del Cons.ejo Fed eral.
20. Cfr. el ilus t ra ti vo y crudo a r ticu lo d e ARNOI.lI J . H EIIleN II ELMliM, . Fcdcrnti sm
~ nd Ihe pllrly Sys tcm : Tht! case 0 1 Western Germany. , en Americun PorÍ/ leal Sciellce
R.:>,i.:,.., UI ( 1958), pllll. 800 Y ss.
FEDl!.RALl S:\IO 317
cons iderable mente más fu e rte que su equivale nt e en la Cons titució n de
. ':{ci mar.
'fJ El q ue paga la m us ica, ta mbién podrá dec idir qué mús ica s e tocará.
S egún es ta regla, la Ley Fundame ntal de Bo nn ha te ndido a forta lece r los
intereses de los Uilldcr con un nuc\'o s is tema de dis tribución de los in-
~ r eso s obtenidos por los impues tos. Bajo Wcirnar, los impues tos más
Lmport ~ nt es ~ so bre la rent a, so bre las .socie dades, sob re el capital , s obre
he re nc Las, consumo y t r an s por l e ~ . es taban a tribuidos a l Reic h . que esta,
b? o bligado entonces a conceder una participació n a los Uillde,.. por me-
d IO. de una - compen sación li nancicra. ( FilJ(J/! zo Llsglc i cl! J. La ac tual regu-
laCió n e n t re las finan zas d e la Federación y de Jos Uillder es muc ho má s
compleja y no pa rece que sea en absoluto definit iva. L..1 regulación abarca
dos as pectos: la compensació n fin ancie ra ve rtical y horizonta l. La dis t r i-
bución . .vertical de los ingresos c onsiste en la at rib uc ió n constitucional d e
CLe rto llpo de impues tos y g ravámenes ellclus ivame ntc a los Lü"dc r otros
exclusivamente a la Federac ión, y ot ros, finalmen te:, será n de s tin~dos a
una ob tención y u ti lizació n co njun ta. Como en todos los Es tados ind us-
t riales. las fuentes de ingreso más importantes son los impues tos sob re
la renta y sobre las sociedades. Segú n las dispos icio nes legales de
J9SS:2'dos tercios de estos ing resos se as ignan\n a los Liillde r y u n tercio
a la Federación. El 31 de ma rzo de 1957 se e levó el porcentaje en favo r
d~ la. fed.eraci6n_ Cada dos años tendrá q u e se r p ro mulgada una nueva
dls t nbuc lón por una ley ordinaria. La compensación fi nanciera ho r iwn-
tal: igualmente regulada por ley de 1 9 5, ~' tiende a es tablecer Un equili-
bn o en las cargas e n tre los Uinder _ricos_ y los _pobres_. Según es ta
ordenación, los Es tados ricos te ndrá n q ue e nt re gar una part e de sus in-
gresos a un fondo d e igualación en ravOl· de s us he rmanos pobres_ Sin
embargo, no se excluye n as ig naciones din.-<: tas complementarias por par-
t~ d e la Fede ración. El reSultado de este complt:jo s is tema, segun la o pi-
món ~e exper tos obscn·ado res, es que se inle ns ifica el estira y anoja e nt re,
JJs Uillder pobres y ricos por un lado, y todos ellos y la Fede ració n POL-
ot ro. El ganador e n eSla car re ra para obte ne r la bols a de d inero no es
o t ro, como se puede s uponer, que el Es tado ce ntral. Caso de que Alema-
nia vue lva a unifica rse alguna vez, la liquidac ión de la herencia comun is ta
y la e levación del nive l de vida en Alem a ni a orie ntal será, necesariamen_
te, labo r de l Es tado central.
Exis te n tambié n tendenc ias ma rgina les que s uponen un contrapeso
Fre nt e a la import a nci3 que tanto las ambiciosas Cons tit uciones de los
Es tados mie mb ros, c omo la Ley Funda mental de Bo nn , conced en a los in-
. 21. F il!m ! ¡"~ ~ '/IS5 ,m gs . e5lt de 25 de diciemb re de t955 fue ap robad a como e n.
mlenda CO:,S h tuc lonat modI fi cand O los :.rt lcul os t06 y 107 d e la Ley Fun<iam cmal.
, 22 . ' .A"dcr , i , uml ": $g l eicl,sg~ d e n de a brit de 195.5 (vid. MA UJI.' Z. op. cil .• en
ta. '.I ota 19 d e !'Ste ca jlL tu lo. pál/. 207 Y ss.); "id. también la Er si1 , ~ ,m g.ls~etz d e 24 d ~
d ,clCmb r("' d e t956. ~
 378 EL I'OIJER pOL1rtCO y lDS COSTROLES VERTICALES
FEDERALI SMO
379
Icreses de los Liilltlu. SiJS e'lUsas son más de tipo psicológico que de or-
de n juridico-co nslitucioñaJ. La rccons tr,ucción econó m ica de Alemania Slfiza. - Aull e n la misma Suiza, bas tión "c ncrable de un federalis mo
occide ntal, que desde 1948 ha surgido como un fé n ix en tre la devas tac ió n lle no de fu e rza, la compete ncia federal ha crecido cons ide rable me nte des. o
de la gue n '3, ha s ido Ilevadn a cabo con la ayuda de la legis lación fe de ra l, ~ e hace. más de una gene ración a cos ta de los ca ntones. El eOnl rol de la
a unque la ejecución h a es ta do también en manos de la inicia tiva loca l. F e~ erac l ó n sobre las riquezas natu rales, la defe nsa nacional, las co mu ni.
Los Liillder mos traro n poco a fán pnr3 apurar sus privilegios legislat ivos a caclones y los transportes. ad com o la muhiplicación de reglame ntacio-
cos ta de la Federació n y se limitaron a la ej ecución admin is tra tiva de las nes esta tales e n e l desarrollo cconó m ko y la Il!gislación socia l en e l mar,
leyes fede rales en sus territo rios. Sus bolet ines lc g i s l at iv o ~ han sido , con- ca de u ? a e"ol ución hac ia un Es tado de bienestar ha te nido que cond uci r
secue nteme nte, esté r iles , a no s er que se cons ide re como u na conqu ist a nec.csan a.n:a cnte a una erosión del sel/·govemmem ca n to nal. La centrali.
importan te, por eje mplo. una ley báva ra con tra la " fonna d escons ide rada za CIÓ ~ . utilizó t a~lo las -compete ncias implicadas_ d e la Fede ración, como
)
¡JI: esqu ian. Con la desaparición de Prusia como unidad geográfica y polí· tam ble n las enmlc ndas co ns titucio nales que fue ro n m tificadas l>or la ma-
l icn - lo que, sea dicho de paso, no d ebe ser cons iderado en absolu to yor pa r te . d r l . pueblo y de los canto nes. La mayo r par te de los a rt ícu los
com o un resultado his tó rico de tinitivo- el particularis mo. que e n su q ue han s.ldo Incorpo rados al tex to co nstitucional de 1864 prueba la rápi-
l iempo en el sur y en el oes te de Alemania es tuvo tan fuerteme nte ac u ña" da ex~ e n s l ó n de los pode res federa les. El sabio y experime ntado ck-ctora.
do frente al co loso d el norle, ha perd ido s u obje tivo emocional. Au n los do SU IZO ha opues to a esta e"olución ta n sólo una pe que ña res is tencia . En
m ismos b:haros, q ue en tre todas las t ri bus a le m anas han sido los que gene ra l, dos de cada tres pro puestas de enmie nda cons tituciona l hechas
menos ha n dis imulado su hos tilidad contra Prusia y contra el Reic h, han po~ . la Asam ble a. Fede ral fu.cro n aprobadas por e l electorado y los ca nto-
dejado de revolve rse cont ra el aguijón federal. Además, en vi rtud d e la nes, el porcen taje, en cambIO, de las e nmiendas cons titucio nales iniciadas
guerra perdida y de la ocupació n, las fronlera s d e los Uiuder h a n s ido popularment e y. aprobadas pos te rio rmente no po r el electorado, es sensi-
frecuenteme nte cambiadas y han s urgido nuevas unidades terri toriales. lo bh:m ente s u peno r. Pero el problema c rít ico de c ualq uie r s is tema federal
que no ha podido evitar que el t radiciunlll patrio tis mo local haya s ido cl l.!llpuesto ~ ~ d e ra l sobre la renta, no ha encon trado loda via ni nguna s;' )
perjudicado. El inve te rado ego tismo de los Uillder ha s ido arrollado ante lUCión defimtlva. La regulación o riginaria seg ún la c ua l los cantones
la realidad implaca ble d e la vida eco nómica y social. Igual que en ot ros d . e t ent ~b an la s u.premilcía fina.ncicra, ha s ido s us tituida a ca usa de la pre-
p,llses, los gr upos pluralista s eran o rgani zados al ni"el nacional , y los pro-
ble mas que mueven a l pueb lo son los mismos ta mbié n e n todo e l te r rito-
rio fede ral. Par tidos políticos limitados a los Liblder han desaparecido
eas i por comple to. En una palabra, e l pueblo ale m án se e ntrega hoy me·
'lI ·. s l ~ n de las relaClOnt.'S c o ~ ó ml e a s por un sistema fi scal que, s i bien no es
declaradamen te. a ntleons lt tueioJlal , fun ciona co n med idas de excepción
de dudosa lega lidad .. y esto porque el e lt-ctorado todavia no es tá dispues.
to a. c ~n e edr a l gobie rno federal medios suficie ntes de impos ición direc.
o
nos que nunca al particu la ris mo y goza ac tualme nte d e. una vida e n co- ta, UlII COS que le pond rJan en s it uació n de c umplir debidame nte las ta,
mun más annoniosa q ue en c ua lquier época an te rio r. Todo esto es e xce- r e a ~ fede rales. La impro\'isaeió n de la gestión fin a nc iera se ha com'crt ido
lent e pcro e l federali smo t iene que pagar la c uenta. segun las pa l3bras de un experto o bservador, _e n u n s igno c ar c t e rl st ic ~
1 ~ La peculiar s ituació n de Aus tria me rece una peq ue ña ob-
r ~ lIim e n de coo lición en Aust r¡a d esde la ""lIu nda r nd ·"¡ .
servac ión. El fede ra lismo de la Cons titución de 1920, en s u re dacción de )
1929, que fu e resta blecida tl"as la gue rra, no tu"o nu nca gran importa ncia :~};n C ~':.,a ~l d ~ o~na a~i :S :m ~ n q ~eu: ~ ;~ ~i r n~e ~: i ~ ~ ~ ~; :
porque la :lUtono mía pro\'incial se movía en unos lími tes demasiado es- ~ C(li ~la ~¡VO.
lodas lal decisiones po lít ica!> y la s "",ed idas pa ra su ej':~n ~r ?d di o I
_ ~ : Sl:,
; :~ r ~:.
a ~'I .! ~! ica .oll·os ie ión. Lo ún ico que per m ile la dir ec i ó ~ del parl~
trec hos. Bajo e l gobie m o de coalición e ntre e l Par tido Popula r Crist iano
y los socialis tas, los cont o rnos federales han desapa recido toda vía m ás.
(ámbilo o camDO
CIlK de eom ba!e El acu d d
n
la :~¡C tk
~ ~ ~ )r : os co mu n~
~d"' man,
es el Ii ¡ u n ~ d o BcnichsopPOsi¡iOlI
la lan só lo ell ino rc ns i,"Os si mula·
En lugar de es ta!' d is tribuido el pode r ve rt lcalmc nte e ntre la Fede ración ·d . . cr o e p a rll W cOt1(:c n ado Ir..s I¡u crece·o d 1956 h
~ ' o p.ubl,cado en ,,1 Arbcil er¡c ¡"mg de 27 de jurio de 1956 El r ~ ~ ' ,'1 d ~ " 'd •
y I3s p ro \·incias. los dos pUI1ido5 se di stribuyen ho rizon ta lmente e n am· se eXH ende a lod a la ¡ l . , . _ .. e os PMtl os
{ bos ni veles e l boti n del do minio. El lugar de la ri validad federa l ha s ido
lerril oria l de la Or¡~,=
libro, ori¡;nal en muchos as
~ ~.,!;
I
, aln ~' d O j i n ~lrI,c
"'":t. ..
re a 51 Iua d~n
t .a m en l c, ta mbién el pturali smo
en Aus lria. cfr. tambié n el
ocupado por la explo tació n e n común de los puestos y por el pa tron aje fun a. M. 19S7 ) I'á¡ I!() pec os. • I ~ A ~1:l. VUU'IIIS, V II! A I~'l ei1' nreg i t n mg ( Fran k-
Case n I Ih ~ Sce;nd R· Y. $.~ . , Y E ~R ~ R T P. S .:C' .!CR •• CGa lilio n Gove rnmen l ; T h"
sobre los ca rgos a t ravés de a mbos partidos..' ( 1958). P:lC. 791 y S~. o
epubhc In Aus lna • e n A"''''rlcan I'ufillcal Sci"'IIC1' Re,·iew. LII
23. Onu K IRCIII IEt WEM , _T he W:lninll (11 Opposilion in r ar! iamcn lary R1'gi mes o. Lo que Austria ha """"lldo a eabo de f . •
en Soci,,1 Rl!ua r("I,. \"01. 21 ('·c rnno 1951). 11:111". 136 Y ss .. eS ludia la sil uación real <.I d en Colombia 1'n d iciembre d 0rm. a exlracoost 'tue lonal, ha sido alcanLa do
¡ofra, ~& . 447 y ss. e 1957, por mediO de Una e nmienda COns til ucion al ; ¡'i d.
 380 EL 1'OlJll R l'Oli Tl CO l O LOS CO~TRLr,s \ ' ERTI CALES FEDERAll &\10 381

de la vida p ú blica s uiza. tal como la falta de estabilidad del gabinete per-
tenece a la esencia de la vida pública fran cesa ....
[ bu Ql!~a. Algunos de los pa ises más importan tes de I beroamé-
rica, están orgañizados como Estados federales - Ar@entina, Brasil. Mé·
rica Acl de 18.6? pO & 31 Vict. c. 3), que ri ge como Constit ución de Cana-
dá, la p rotecclon . de los d erechos de los Estados miembro.~ - p rO\' "lnClas-
era ~an amplia q u e, por lo m enos hasta 1949, ningun .. ins tanci .. en Canadá
¡xxI la en ab~lu\o ca m biar la Constitución. De es ta manera se había echa-

\ \ xico y. por lo menos e n el pape l. Ve nezuela-o Sin embargo, las r elaciones
fá cticas no eran adecuadas pa f a e l desarrollo de un auténtico federalismo
' y esto por dos rawncs: la nalurIll hegemonía de ciertos Es tados miem-
, bros y la llamada int e rvención fede ral. En Argen t ina y en Bras il, un
Estado dete rminado, Buenos Aires y Sao Paulo, respectivamente, ocupa la
\ situación p repondera nte en virtud d e su fue["'La económica y de s u pobla-
\: ción. En todos los E stados federales mie mb ros, está al}torizada constitu·
do un CerrOjO .a IOdo fo rta leci miento de los derechos fede ral es a cos ta d e
l~ s Es ta dos m l cm~ros: si tuación ésta que, p or as! decirlo, d eberla cond u-
cIr a. co ngelar la dl stn bución dc compet encia origi na r ia. Entre las pocas
enmI endas que desde entonces ha sufrido el B rit is h N or th America Act
sólo d os han llevado a c abo una ampliación de las facultades federa les:
la de 1940 -que a fcctab3 al seguro social d e los desocu pados_ y la de
1951 (sobre las pensiones de la vejez ). Las difi cult ades yacfan sobre t odo

\ cionahn c n te; asi, pues, podrá interveni r en las cu es t iones inte rnas de los en_el ~eho dI;: que el ~ar l ame~1O :a nadiense. desde un principio, no po-
sela nmguna aUIOnOlTI la COIISlttuclonal y que, to da\' (a hoy nad'e be
' " tie ne en ea nadá la facu ltad d e enmendar, la constitu ' ''' -
E stados epara mantener el orde n co n stit ucional y la forma republicana
e ~ ac ta:o m en t e qUi~n
de gobierno,.; su d ecisión es discrecional y no es tá. so me tida a n ingún
CiÓn,? El procedImiento ac tua lmen te es, según opinión dominante ,1 ._
co n trol judicial. Por medio de la intervención, el dictad o de l gobie r no fe-
deral su s tit uye la autonomía de los Estados mi e mbros; co n frecu encia, ¡¡uiente: se inicia por una pe t ición común hecha por ambas eá ma;~ d~ 1
es te mét odo o cupa el luga r d e lo que en otros ó r denes federales es un Parla m ento del ~OIino a la corona bri tánica. ts t a no es tá lig3da a con-
procedimicnto judicial qlle de fo rma pacifica resolve rá los co nni c tos plan- Isultar a . las . ProvincIa
. s ' aunq ue po r razones prá cti •:l~ ~ 10 h, r,. ::I SO d e que ,e
tead os po r in t e reses con t radi clOrios, Se r ecu rre a la práctica d e la inter- ~s provlI1ctas..!ue g uen. su . 31~rOaciÓn, no será presentada ninguna p eti-
c ión a l Pa rl amen . '. t o bntámco, SI la pretendida en m ienda afce t ,b, , una
vención fed eral d e fonna con st ant e y frecuentcmente por razones mín i-
mas; es ta prác t ica ha hedlO del Fede ralismo iberoamericano una ficción nueva rcpartlclon d e compet encias entre el dominio y las provincias. Por
y ha eliminado a m pliamente la verticalidad recíproca de la es tru ctura otra pa r te, el Parlamento británico no es tá obligado a emiti r u na ley que

ra1.u
fed e_____ _w ""
ro.U: ~ ~ ~r!.sh No~h Ameriea Aet riQ contiene nineumo disposición sobre el pro.
e ¡mIento e.su enmIenda, ya Que.se Iralaba tan sóto de una ley parlamcntuia in:
\ fal14dá.) '. A~s(¡;ali , _ En dos ó rdenes federales, Canadá y Australia, ~ ~ue pocha ser C;nmcndada por un 5ubsilIuien le a.,to ICllisl:uivo det Parlamento
la o rganización fed era l ha ofrecido resis te ncia ¿on éxi to a la tendencia • 1 a~men t o.e~nad , :n.se es ttlba des pro\' iSlo de la po t e~tad de enmiend" por el Culo:.
universal de u na ampliación del poder central. Bajo el B r itish North Ame· ~9 1 ws V~ ~dl t y ::,.elde 1865.'28 ~ 19 Vit1.c. (1). El Es tatulO de We S tmjn ~ lcr de
.00 eam I na de esta " tuacIÓn. ya que el Brit ish North America Act
enmiendas cl>laban c:o:prtsamcllte ",~ .,l uidas dd derecho otor,ado a lo, ,,- .. y b~'
24. Cf r. CIIRISTOI'IU:1C lI UGllr-S, Th e Federal Cmm,',uliall al Swi/tu/alld (Odord, tánicos
h bl 'dde cambiar o enmen dar 1eyes b nt" ámcas en sus t e r i t o r ia~ . Esta uo..omlmos n-
~I
di ~ posicón
1954). pag. 49 y ss. El impuesto federal sobre la renta fue in t rQducido por una resolu. a a SI. o ton ,ada ean el fin de protc¡¡er a 1:1$ provincias. Canscd.,entemente t
ción fedcrol de urge ncia -con f echa 2 de diciembre de t9JS- lo que, en ~í, fue \;9, "~ men d .. s .tcnfan q,!,,: s<.:r. ,"U¡¡uJas, si n excepciÓ n, po r el Parlamento brjt:1n¡~ h~=
an tioonstitucional. En el año 1950. el pueblo y los cantone!i otor¡¡:aron por referéndum 1l & 1 ~ ~ ano se etmllÓ, SIIl crn~&o, ('1 Brit ish No rt h Arner ica (núm. 2) A CI. (12,
una Ie¡:islación provisional a la meoclonada resolución (y a otras medi das para au- cio Id ' C· V, . , ~. 8) que fue el pnmcr paso "lICilante hacia la autonomla cons titu-
mentar 105 impuestos direc::tos, i¡¡¡ualmente de dudosa constitucionalidad) hasta el 11 , na. e a':'a..... Pero el I'esul tado fue un::l mayor complicación dc la situaciÓn
de diciembre de 1954. Otra soludÓn interina. fue adoptada pOr el pueblo y los canto- Jund lCa. Es el ~t o Qu e ahora el Parlamento canadiense puede enmendar po • .
nes cuando por un referéndum en el aiio 1954 se ...... tifioo una Te$Olución del Consejo mo p;1rtcs eonsldenob les de el British North America Aet ~ro 110 es r s l .m' ....
Federal del 25 de junio de tllS', qu," proloneaba el decreto de 1950 hasta final de l ailo Q.uc sillUe toclada privado de la disposición sobre partes e~nciat- A, m, ' h~ s .cleno
195&. (Esta informaciÓn se la alradece el autor al profesor M. Batlclli. Ginebra.) ellar:sobre . t - ~ -
.........: ,. ,
c\les lOIles ¡¡ tn UI as rxpresamente por la Cons tituciÓn a que
,' 'b 'd . ~ . u ""na las
25. Sobre Areen tina, 1;4. AUSTIS F. M..\OlON"w, /.Iolio Amuk..o Covernmenl tlI1d provmclas (especIalmente las enumeradas rn la sea:ión 92) asf como too 1 De
~ c! !~ . ~egios olor¡¡:ados pOr los dominios a las Ptov i ~ia$ y a aque í'l ~su

••
PaJilles (2.' ed., Nueva York, 19S4), pal. 115 Y ss. Vid . también LUIS H. SoI.nuR\'~ f':
lA. Intervención federal IIreen/in.. eOmJUlradll con l a nor/ell", ericllllll y 111 .fIl;,tI (Bue· . losa J>e r~ u en razón del riaimen c:scolar y del idioma Tam
nos Aires. 1935); S1!o."JUS F. A).tWfl(l, Argenline Canslilulional l.aw (Nueva York, 19--13), ok cambIa r Canadj. finalmente, ni la duración dd mandato d" " " , 'm , poco puc-
~I. SS Y ss. Para Brasi l. vid. M . ~"'LD, op. cil., pálI. 196-97; la nueva ConSlitución tensión es de c'neo _ .I . en o cuya ex·
yac l l a n ° s . ni as sesiones pa rtamentarias anuale$. Pero el punto ál gido
brasileña de 1946 in tenta limitar la arbi trariedad de la intervención federal ean 1" ba' e fn t' concepto de. 10 q~,e ha y que en tender baja los derochos de las provirK:ias
f,jaciÓn de detennin ados requisi tos para su aplicación (art5, 7-14). Sobre la intcr. te J~ ~5"echos.y ¡lrIvllelllOS, sobre lo que 110 cxiSle nin¡una unanimidad . Salame';'
venciÓn en M é ~ic o, vid. f bo'dem, p(l.1I. 276; el federa lismo mexicano existe, ya de por d o mi~ io 1guro. ~nd O ~ trate de los de rechos provincialcs protcgidas frente al

:'\
sf, solamente en el papel (cfr . J . LLOro MOCIIAM, .Me"ieln Federalism-Fact or VIN ' so amc nt.e cstm,nSler es competen te. Cfr. sobre 10 anteri or ROOERT E Ll
Ficlion?, en A..",'¡. of rhe AmericIII! Academ)' o( Palilical IInd Sucial Scie/lcu, p 11.CSTOSIl, 92 Y ss. Fe.dera/'sm alld Consrillltloual C/ronge (Oxford t956) n:\,' tO
' ,'" y SS., "esp.
CVIII-CX III (1941-42), páK. 13 Y S5.
lo, "

•
•
382 EL I'ODER r OI.f Tl CO y LOS roSTROLES VERTICALES FI!DllRALlS_\ 1O
383
+

COl'rcs¡xmda;:l. los deseos de la enmienda, aunque lo hará automática m en. de ca pi tal y someter a la lei :ll part ido comun ista." Observado res bien
te en virtud de la autonomía de Jos dominios desde el Stalllle 01 \Ves!- d oc~me ntados e st.án de acuerdo en q ue p:l ra la pros perid:ld futura del
mirrster (193 1). Tampoco ¡icllcn aqu/ las pro\'incias ningún d erecho a ser comlnen.te a.ustrallano es necesa rio. imperativamente. s uperar l:l es t ructu.
consultadas, pero Westm ins tcr no actuará nu nca s in estar seguro de que rOl co n~lItuciOa eon el fin de rac ilitar una di rección unitaria de la pulíli.
las pro vincias est:'!n d e a cuerdo. El problema cen tral CS, sobre todo, de ca l S~13 y eco nómic~ de la COII."nOml'ealrfl. tal como h:l s ido exigido
lipo polít ico;J)ucb«: con su mayoría católica de habla fra ncesa, y Ontario cn<.: rgleamCnt e por el IIlro r me reCle ll tCrncntc publicado ( " -') d
"ó I . J e una co.
con u na minoría consid e rable, mantienen te nazmente que lodas las e n- m lSI 11 p:l r :lmenta~. Ac.tualmente existen. s in embargo. pocas perspec ti.
mie ndas consti tucionales solam ente pueden ser aprobadas po r la u nani· vas para este c a~blO. mlenlr:lS el punido Li bcral·Country siga fir me "'11
midad de todas las provincias. a l sostener la concepción - judd icalllcntc el pod~r y ~ I par~ldo laborista siga perdiendo influell c ia. a no ser que una
apen3S defendible- de que la ley d e 1867 se basa en un contrato enu'c d epreSión ImpUSIese es la tra nsformación.
la s provincias (compac E l11cory) y d c que la minoría católicn dc habl:l . Las anteriores obsen'a c iones sobre el d ecl inar casi uni lateral d el redera.
franc esa no puede ser a r rollada ].lO1· una ma yor/a. El consiguiente e s tan· IIsmo 110 d c~" ser entendidas como un menoscabo de los valo res que para
camiento de la di~trblcón de competencia en t l'c el d o mi nio ':J la s provino u.na Snlla socl<.Jdad ):acen. y yac~r1\ siempre. ell el sel{-govef11/11c/lI, espe-
cias no ha causado h as ta a hora ningún serio perjuicio a la economía na· cwlm('nte e n las. l'n t Ldades munICI pales. Sin cmbnrgo. 110 puede ser negado
cional. en parte. porque Ca nadá se e ncuentra en una situació n de .avance q\l~ ,la autonoml:l loca l. f~ecunlmt. está m o nladn n:lda más que para
d e fronteras_o semeja n te a la que conoció Estados Unidos durante el si· s ~t l sfa cer el deseo d e r~p lña d.e los políticos locales y s u avidez de c argos.
g lo XIX. Y. e n parle. porq ue Quebec prefiere mantc'ne rse e n ~u tradic ional Sm embargo. e l .fe~ra]¡smo blCn c o m prendido t iende a p rcservnr ya foro
d is tanciamien to d e la política del dom inio. antes q ue part icipar en e l pro- lal,.."c cr .la pccuhand:ld Cult ura l de un territor io. A un nivel espiritual, el
g reso t(!enológico de otras provincia s. lo que n ecesariamente sólo podría f e d e rol~ s mo opera como u n nntídolo indispcnS:lb lc frente a la u nirormidad
suceder a costa de su propia au todeterminación po lil ica . de I.a \'Ida d el mundo. q ue d e forma c reciente se hace cada vez más nJl i.
Pe ro el a u tén t ico bas tió n del federalismo. c uando bajo lal se e n t iende nano y ~onfr i s t a . En los cantones suizos. las costumbres locales y la
e l m:lntenimien to inviolado de los d e rechos de los Es tados mie m b ros. cs Icalt ~ d s iguen Siendo t:ln fuertes y firmes como s iempre. En algunas ot ras
Aus tralia. Es e l lInico E s tado fed eral de l que quiso se pararse. s in exito.
un Es tado m iem b ro ( Australia Occide n tal. 1935). Bajo la Constit ución de
Eocasto nes --en ' el s ur y e n el oeste de Aleman ia . en Qu."
stados .arnencanos---: el. fed eralis mo ha cont ribuido. igualmente, de ma ne.
... .....·-
--.,;. y <.'o
: a ,gu nos
o
1900 se habían otorgado a los gob ie rnos d e l:l Co mm0 1!\vea ltJl competen· rOl eSenCial d .a.l manlen Ulllento de la cult ur.l local. Pero has ta el m;'i, • sacro- ¡
cias. consideradas como suficien tes en d ie ha é poca, para enfrentarse con :-n to omLOIO de la a utonomía local . la educación. e s tá siendo invadido
las necesidades económiC;ls de una asociación de Es tados preponderante- . oy por las fuerzas fede rales. y esto la n sólo porque los g:lstos p:lfa la for.
m ente agrarios. Pe ro du ra n te las ultimas d écadas d ic has competencias se m ació~ de lo s c ient íficos es una carga que sobrepas a las pos ibi lidades
han vuelto insufici e ntes en vi r tud de las exigencias d e la crecie n te ind u s· fin ancl.e ras .de los Estados mieinb ros. El que q uiera juzga r de forma rca lis.
Iriali7.ación. Nueva Gales del S u r y Vicloria . en los q ue se encuenl r:ln la s t ~ la s l~ u a ~ l ólI.a c t u~l . ~ o podrá ('$Ca p:l r a la conclus ió n d e que el fede ra_
m ayores concent raciones de población. son decididamen te host iles a cual· lis mo. IIIs lll uclonahzaclón de la dist r ibución vertical de l poder durante
quier amplia ción esenciul d e las fa c ultades re derale s. E nt re 190 1 y 1955
sólo Cu,t l ro de las doce propuestas de en m iendas constitucion;'\ les fueron n. Para más dClattes. ,.id. ibiltem pj8 s 86 y ss U8 y ss 1St y n '"2' U )
d e las priocipales ,,'ed d ... _ • ,. ., .• ..""" . na
a probadas por la m ayoría prescrita por la consti tució n (sección 128 ). 'i t· . • ,,1 ras ~ C"'..... ue en ,." ación con u na sana e .. nt .... tiwción de la
: : 1C~ económICa ~ la seccIón 92 de la Constitución <.le 1900. k'fIun la cu .. 1 el comer.
es to tanto en la tOl:llid ad del territorio como en cada lino de los Estados la F ~Z5ne cDlre los E.s 1 ~dos ~ebc esfar a.bsotulam"nle libre ""'1 oonlrol de
m iembros. E n tre las refo rmas propuesta s. la más importante fue la de le·
gación de la lOI ¡lIidad d e los servicios socialcs a la Commolllvealll!.
bt¡
{ rlI3.,a~
.
. Tras.
. n . en lorno :1 e.~I
una. 1 ~r g3
di SPOSICIón se Ita prod ud do un" 1O,":!.n cantid ad de bi.
sene de scnl e ncill$ qu e limitaban la com pcl cnd a (.,derat
c J" " 'P o. ",ulla/la v. n lmi: o( Ne", !Vales 119501 A e ID I 501
A eausa de la nega tiva al extenso programa d e rcforma del Jl:lrtido labo- elenlemenle se. han alcn~o a l &uno~ p ro¡¡resos p:!.ra ampii:>.r· Ju iIl C~ ~!:ul e; r~; ~
rista por e l e lec torado ( 1944 ), Aus t ralia tu\'o que lleva r a cabo su transo ';'" Ir senl~" , det )"d.c.ul Co",mllue 01 l/u< Privy CtJI.,.cil en ~ H ughcs aOO \' I
ly . .Id .•. VId. New. Smul! Wu/es (1950' 1 A. l . R. t069. Cfr. J . J . H IJ)GE~ Ra e
formación económ ica des pués de la gue r ra con pod e res rede ra les insufi·
cientes. La Commolllvc(II/J¡ no pudo. por ej emplo. dominar la c recienle
S.'-UlW. OOU.•Trends 10 ' he ¡Il'crpret:Lli on of &c ljon 92 f h A . ~ y .. L.
I.ono. en Ro<s } "dica, .. VII ¡ 195SJ _~
norllle Go ·. . . .. ~r .
71. E . ,o l ." _uSlrah:,-" Co nsl,'u·
. . ANOCII.SON •• M am FruslaltQllS of Eco.
u
inflación por medio de Ulla legislació n unirorme sobre los precios. sala· págs 518 ' ." ~1mC Ca u¡;cd by Sectlon 92 •. en A.IU/ralian lA'" Rcv;cw XXVI [l9)3J
, ofl
• • ) ..>UU. r. P"'IJl. A. FR~ lJ SD .. A Supreme Coure· F-.. ·· .
rios y compras :l plazos. no pudiendO tam poco s upe rvisar las inversiones bu. l.G", R evie .... LIII [t953J. pálf. 597 [ro;l8. 608]). In a ",eroe,on •. en Col"m·

384 EL I'ODE R pOLÍTICO Y LOS COSTROLES VERT IC,\ LES
apenas dos s iglos, empieza a ser víctima de la tecnología, y tiene sólo ~ oc a s
ch anees de librarse fi nalmente de la centralización del Estado Leviat án .
F F. DE R ALl S ~\O V AUTOCRA CIA
El federalis mo, como una aplicació n de l p rincipio de la dis tr ib u c~ón
de l poder. es incompatible con la a utocracia que enca rna la c on ~e n . tr .acLó
de l poder. El de ten tador exclusivo del poder _ una person" . md l vldu .a ~ .
una asam blea, un comité, una junt a o un par tido---- puede sopo rta r d,lrl'
cilmenlc á mb itos de a utono mía inaccesibles a su dom inio , ya que pod n a~
serv ir como núcleos potenciales de una o posición a su ejercicio a utocru-
lico del poder. Esto está confirmado ple nam ente po r la historia d,e la
autocracia. Lo primero que hizo Hitler al toma r el poder fu e destrUir el
f ede rali smo. Tras mm fa se intennedia e n la que los Uind er fueron «c~
d inados» ( Gl eicl!scJwltuu g) políticamente y colocados ba jo e l control ~ e
un gobernado r del Reich responsable s610 a n te e l F¡¡¡l r er , su aut o nml~
fu e completame nte a bol ida, cons tituyéndose tan s610 como mer as s ubdl·
visio nes ter ritoriales de un Estado ab solutamente unitario, co n un p~ er
cent ral uniforme. El Brasil de Vargas, la Argentina de Peró n y las dle.ta.
duras dei millo rlllll ge l/tiu m en otros Es tados fede rales de l beroamén ca
I
han seguido fie lme n te e l mode lo. . zación bajo la Const it.ución de 1946, la Co ns titución de 1953 pareció s igni·
El fede ralismo e n el á mbito comunista no es una excepción a esta re-
gia. Durante la época de Stalin, la U.R.S.S. er a f e .d e ~ l i s ta sólo de n ~ m~ r e :
I Aunque teóricamente reconocida, la autodetermmac16 n de las r e?Ubhcas
,I estaba s ubordinada compJc:lame nte a los in tereses del proletanado. El
impac to nivelador de l ma te rialismo tecnológico t e~ m i~ Ó ráp . i ~ m e nte ¡;:on
la multiplicidad de los pueblos en el inme nso tcrnlO n o sovletlco .. E~ par·
I tido único do mi nó las repúblicas de la Unión a través de s u comlte ceno
tral y de l a parato guberna me ntal comuni.sta, dependiendo .completamente
las organizaciones te rrito riales del parlido de sus o rgams mos centra le.s
en Moscu. Un verdade ro fede ralis mo consti tuiría un obstáculo pa ra la dI·
rección un ifor me de toda la ccono mia naciona l y no ha podido ser, p o ~ lo
• tanto tolerado. La cent rali m ció n polít ica, iguales cllGl1 ces de ele vacIón
econÓmica y ajuste cu ltura l son , s iguiendO a un experto en ~a materia,"
las características de lo que los so viets e ntie nde n por fedcralts mo. Queda
por ver si el proceso de libera lizaciÓn en c urso afectará también al mo-
nolítico s is tema del co ntrol central y permitirá un mayor grado de a uto-
nomía e conómica y cu ltu ral a las re públicas, tal co mo ha parecido anun·
ciar Jruschov a nte el Soviet Supre mo, e n m a)'o de 1957. T ras u~a ge ne·
ració n de adoctrinac ión marxis ta, puede ser que es to haya dejado de
28 . V id. J lJLl AN TOWSTfell, Pol ilkal /'owe r in l /U! U. R.S.S., 19t7·/947 ( N uev a Yo rk .
1943), ¡¡á¡¡s. 61 y ss. y 8J.
FEDER ALI SM O 385
pa rccerle deseable al pueblo. La d esce nt ra lizació n indust rial lle vada a
cabo en el último tiempo, reflej ada sob re todo e n el desma ntelamiento
de los m iniste rios centrales, parece estar m ás bie n d iri gida a un cambio
fun cional que a un au té nt ico sclf-gove rlllllcll / regio na l, que no puede sel·
res tablecido, dada la ac t ual s ituación de la econom ía.
La China comunist a, cuya extens ióll territo rial y diversidad de po bla·
ció n invita ri nn a m onta r u na es t ructura fe de ra l, es tá r ígidame nte centra·
n lizada y dirigida por la burocracia cent ra l de Pe kín, de acuerdo con el
programa comunis ta de to tal planificación económica y de indus trial iz.a·
ció n. Entre los Es tados s a télit es soviéticos, n inguno posee tradició n fede·
ral, a excepció n de Alema nia oriental y Yugoslavia. De mane ra s ig nificati.
va, el efec to de nivelación sobre el fede ralis mo inherente al sistema
comunista no ha perdo nado ta m poco a la República Democrática A1ema·
na. Según la Cons tituciÓn de 1949, la Re pública estaba cons tituida por
r· cinco Liinder , cada uno d e e llos con gObie rno y parlamento propio. Por
ley de 1952 ,'" s in se r s up rimidos fo rma lme nte, los Lauder fuero n consti·
tuidos por cato rce dis tritos c uyos ó rganos administrat ivos, los consejos
d e;: dis tri to, son ó rganos de ejecu ción inmediatos dc la República centra·
lista y un ita ria. .
La única excepció n a est.a regla - la inadaptabilidad del fede ralis mo en
la autocracia- está represen tada por Yugo s lavia: tras la r igida centrali·
tica r un giro hacia un mayor g rado de fl exibilidad te r r ito rial. S egún el
texto cons tituciotl.a l, Yugos la via es una República Federa l Popular (arl. 1).
Los Es tados miembros que compone n Yugo s lavia están un idos o r gánica·
mente en el Consej o d e Nacio nalidades (a r t. 45 y ss.). t s te está constitui·
do por aquellos d iputados que han sido enviados a la Asamblea legis la tiva
(Co nsejo Fede ral ) po r los parlame ntos de las dife re ntes repú blicas, entre
las lilas de s us propios m iem bros (art. 25 ). Es tos di pu tados se con stitu-
yen en Consejo de Nacionalidades sólo cuando el correspondie n te proyec-
l O de ley afec te a las r elaciones federales establecidas por la Cons tituc ión
(arl. 46 ). Todav ía fa ltan i nformaciones seguras sobre el funcionamie nto
de esta ins titu<\ón , pero e n vi rtud de la nue va dirccción del titoism o, que
tiende a la d escentralización de las fun ciones ej ecutivas, se pue de s upone r
que es ta especie d e neofe de ralismo es algo m ás que una me ra declaración
sobre el papel ; en este punto, no se puede perder de vis ta que también
continúan exis tiendo bajo el co m u nis mo las diversidades é tnicas de la po.
blación , que tie ne n una la rga tradición de self·gove mment. Dado que Yu·
goslavia se e ncue ntra e n la a fo rtu nada s ituació n de poder llevar adelante
su propia idea dd socialismo, es comp le ta me nte pos ible que desarrolle su
pec ulia r forma de fed eralismo contro lado.
29 . DemohQ/iúer"" gsgesel t de 2J de julio de t951. (V . MAl' '-,?:, rop. cil., en nota
19 de este capíluto, pág. 257 )" ss.).
386 EL PODE R !'oUnco ... lOS COST ROL f.s VER TI CALES
E L fEDERA LI S MO Y LA QRCANIZ.\CIÓN IN1E R S ,IC IO),lAL
A primera viSI:l, resulta anacrónico que en la época en que e l fede-
ralis mo como e st ruc tu ra ínlc,'na esta tal se enc uent ra e n su declina r, 13
ideolog ía d el federalism o encuent ra asiduos d efensores e n el campo de
las relaciones internacio na les, ta nto e n una escala reg io nal como mun-
dia l. La contrad icción d esa pa rece. s in embargo, cuando se da u no cucn l;)
que . federal ismo .. , a p lica do a iris relacio nes entre Es tados, es u n '1 ui(/
p ro qua semán tico, ya q ue expresa e l desCQ o la neces idad de una asocia-
ció n in tcrcs ta tal más eS l reclw, esto c s. de cent ral ización ; en e l ám b ito
in ternacional, e l fede ral ismo s ignifica el esfuerzo de mo n ta r una orga niza.
ción supranadonal en lugar dc las sobe ra nías c!)otata les, has ta a hora aisla-
d as. Esta organización te ndrá atribuid3s d e te r minadas fu nciones que
será n ejercidas de fo rma cen t ralizada, llevándose a cabo, sin e mbargo, la
de bida colabo ración co n las dife rent es entidades esta ta les. Es te esq uema
in terestata l no es ning ún aut é ntico fede ra li s mo, ya q uc le fa lta e l c ri te r io
de vertica lidad reciproca . En c ualq uier o rganización federal au tént ica , el
Es tado cen tral limita el poder cstatal de lo s Est ados m ie mbros e n los
á mbitos de compele ncLa que le 113 11 s ido asignados, osi como, a la im 'ersa,
los Es tados m icmbl'Os es tá n p l'O tcgid05 con t ra las int ro misiones de l Es ta-
do cent ra l e n las compete ncias q ue le estan resel"1.'ad as, E n su fase act ual.
el federolis mo in te resta tal es centrí peto sin p resentar equi" a lentes e le-
me ntos centri fugos. La s o rganizaciones fed e rales inte restatales parecen
m ás bie n un re t roceso que una imi tació n de la estruc lura federal opel-an'
do de nt ro de u n Estad o,
Las sociedades fede r ales inLerestatales a esca la regio na l han e m pezado
ta n sólo a hacer 5 U S p ri meros ]"lasos. Dura nte cierto tiempo des pués d e la
pr ime ra guerra m und ial, los ingleses pens a ro n e n una cst nJc tura fe deral
pa ra su imperio. Pero dadas las poderosas fucl7.as cent rifugas e n los do-
m in ios tu vieron que s a l is fa ce rse con una COmIllOIll\'ea l tll de Es tados in-
de pe ndientes, unidos s in rigidez por el s imbolo de una corona comú n , y
tampoco todos los mie m b ros ha n m:e ptado es te " Inculo simbólico. Lu
Unión francesa -demas iado poco y dl' masiado ta l'de- que dó red ucid a a
un d ~seo sobre el papel, que no pudo evitar l:! C3ída de los te rritorios
franceses de u lt ramar. Ya se hizo alusió n a la debilidad y cont radiccio nes
internas del nue\'o federalismo según la Constit ución de 1958,"" Ni e l pana-
mericanismo en la organil:ación de los Estados america nos, ni las condi-
ciones geogrMieas y polít icas lan fa\'orables a u na cSl recha asociación en
América cenl ral ha n conducido a UII resu lt ado tangible de federa lismo.
Los in h : nt o ~ pasados y prese n tes de o na Un ión europea o, m ÍlS ClIacta-
JO. Vid $UI/lII, pág . 371 ~ ' ~s .
FEDER.U.IS.\lO 387
men te, de una Unió n e n t re algu nos Estado!!, escog idos de E uropa occide n-
ta l." c nseña n que lo q ue comúnmell tc se lla ma .fede ra lis mo_ cs, e n rea li-
dud, el deseo de una mayor ccnt ralil:ación sin quc, por o tl'a pa rte. exis ta
un:l reci p rocidad \'e rt ica l entre e l Es tado centra l y los Estados m iem-
b ros, esencial e n u n au te ntico fL"<ieralismo, Los esfuen:os de un mo-
vimie nto eu ropeo q ue, COn dife ren te intc nsid:ld, se han producido du-
rante las ul timas décadas, han conducido a l Co nsej o de Europa, u n fómm
consult ivo con poca impo rt a ncia polftica, a a lgu nas asoci:lcioncs con li-
mitados objet ivos y ningún rasgo federal , y a ciertas org'lI1i~ócnes cuasi
fede ra les igual men te con fi nes limitados. l.:l Ol'gan ización EUI'Opca de
Cooperación Económica (O ECE ) es la unió n de más éx ito en t re las no
fcdemles y con tr ibuye más a l fomentO de los intereses comu nes europeos
que todas las otras jun tas. En t re las asociaciones cuasi federales. sólo
la Comunidad Europea del Ca rbón y de l A ce ro ~: -que existe des-
de 1952 e ntre los Seis Es tados dc la .pcqueila E uropa _ ( Franc ia , Alema-
nia occidental, Italia y los tres Es tados del Benclu.'t) y q ue todav ía se ()
e nc uen t ra con pleno éxi to e n la fase pr imaria- tiene ve rdade ras c1WIl CCS
de integ rar de fo r ma d uradera a dos indus trias cla ves de 13 econo mía
europea. No es fá ci l de terminal' la posición de la Co mun idad de ntro de l
tipo estnJc tura del fed e ralismo. Presenta IllSg0S de a uté ntico federalis mo,
ya que posee órganos comu nC5 <rsupranacio na les" - Alta Au to ridad, el
Tribuna l Supremo, la Asam blea- que fue l'Oll creados po r los Es tados
m iembros para fomen tar los in tereses comunes, S in e m ba rgo, el rasgo
esencial nue vo de su es t ru c t ura es lo q ue se podría 11 3ma r s u plu ralismo
vc rtical, e n luga r de te rri tod a l: los acuerdos de la Comu n idad son o b liga.
torios, si n intercalació n dc los di ferentes gobie rn os, para las d iferentes o
fi rmas y e mpresas, igual que las disposicioncs de un gobie rno federal
obligan inmediatame nte a los ciudadanos de los Es tados mie mbros. E l
pla n de un mercado eomú n de Euro pa occi den ta l fi rmado IKJ r los go-
31. Cfr. C.... ~ I :'O¡CI C. W ~ITO , .The Fal" 01 Noof"'¡"rahsm m W"$tern Europeo
lI'eflcm Poli/ic,,1 Scicllce Q"unal), \'Id ( t952 I,366 y ss, KMU. t"OO .... UCSTl!IN, .Th~
UllIon oF Western Eur ope: lIIus ion and Rcality., e n Columbill La", Rcvietl', LI t
(19~2 ) , 55 y SS ., [>. ~I . 209 y $5.: A. H . ROI~T SO N . • Oiff"r.-nt Al't)Ju ac hes 10 Euro¡'J('an )
Unl{y., .en Amuic"" ¡(¡umal o( Compara/i"e IAlw, 111 ( t954), 502 Y ss. Ull a amplia
eXpOSiciÓn de los lnolimicn l os hacia una unidad eu ropea s.. encuentra en AlI.s(1l) 1.
Z:URCfl U . T!,e. SlruU11! 10 U,,;/ed Euro"" 19JO-1958 (Nue\'a York, 1958); la monogra.
f~a nu¡'s o bjetIva sobre eI .Con:;cio d e Europa es A. 11. ROIIeJI.TSOS, Tlle COlmal 01
Europe ( Land r",. 1956). V,d. además ERSST B. Hus, The U"ilillJl of EI/rope (Stan-
Ford. Cal., 1958).
32. Entre la ~"n cantidad de literatura hay q ue e'lar R Ullou' BINllSClIHJl.1"M
Rechlsf ,,,gen da ellropducllcn r:i"ii!wlg ( llasika. 19501); }>A UL RI.mu. La Cmnmlllla,,:
l/! r:;1If/Jpi~ " n~ dll CIIQrbo" ~ / de rAci", ( Pad" 1953); G~ R I ,- .. II H. Br....... The Euro-
" . a~ Coal and .S:o:cl C.?"ulluni!y: . en Y.. I~ IAIV }cmnlal, LX III (1 953), pá¡¡, I y SS.;
II I:.'liRY L. !,IASOS, lile l>l/wlle"" Coal "'11/ Sled Cvmm,,,,i/y ( La Haya. 1955). La m:\s
conmrcla III ronTl3ción sobre la rccicnlC' evolución se encuentra en el A"",,,,ire de I'As_
,,,,,,bU.. Co",~
LlO, 1956 y 1959).
CommumlUt<' Europécnne du Ch",-bon et d~ l'Acier ( L u~ernb.
 • 388 EL PODER roUT ICO y LOS COSTROLF.5 VERTI CALES FEOEMA LIS\IO 389
biernos e n marzo de 1957, y que está formalmente en vigor desde pr jnci~ dos miembros, así como la inmun idad de los últimos con tra las int ro.
p ios del año 1959, es demasiado vago, tanto en torno a s us objelivos como

,
I mi siones de 105 primeros. A esto hay que añadir q ue los p ropugnado res
a los períodos de su realización, para que se puedan saca." concl us iones del _Go bierno mundia la jamás h an oclarado de forma sa tisfactoria lo
sobre s us posibi lidades d e rormar e l cuadro de U l1 au téntico federalismo. q ue se conseguiría con una federaciÓn un iversal. que no pudiese ser
La e mp resa comú n e n e l. cam po de la e nergía ató mica, Euralom - nueva- alcanI."ldo a tra vés de mutuos ac ue rdos y pac tos entre los Estados sobe.
I
mente un acu erdo con fines limitados firmado igualm en te en ma rzo de
•
ranos, e n e l supues to de que ex is ta una volu ntad p a ra una cooperación
1957 por los seis Es tados an te rio rme nte cilados- puede mu y b ie n con- mu tua.
vertirse e n el proyecto piloto con más éxi lo de la cooperación euro pea,
I porque tie ne un obj et ivo concreto y perfecl amcnle a lcanzable, libre de
• ingred ien tes rederales y. apa renteme nte, lambién de ocultos objet ivos

•
I
po liticos de los Estados par ticipantes.
\ L, unidad polltic:. de Europa occidental dent ro de un cuadro federal
no ha sido lle vada a cabo con unos planes muy ambiciosos, a unque e:\is·

•
te n plenamente ciertos requisitos para coro nar con é:\i to una asociación
federal: la \'eci ndad geog ráfica, e l común temor ante la dominación so-

I 11
• viética, la común hos ti lidad hacia u na hegemonía ame ricana y la común
herencia c ultu ral. Fa ltan , s in emba rgo, otros elemen tos igualme nte esen·
cia les como son el leng uaje y la tradición co mún y, lo m ás importante,
la vol untad de unir las soberanias estatales en ulla organización estatal
I~ supra nacional . que tie ne q ue·exis tir. como muestra la experiencia. no sólo
en los gobiernos in te resados, s ino (ombién en la gran masa de la pobla·
ción afectada por la nueva o rganizac ió n. Sin e mbargo. se puede decir que
jamás se han dado m ejores pe rspec ti vas pa ra que, con el t iempo y e l
man tenimiento de la buena voluntad de los Estados int eresados, se al·
canee una Unión fede ral de Euro pa ocddental.

:
~ I Bastante me nos alentadora es la pers pectiva para e l federalismo en
un nivel m undial. El concepto del fcde .... lis mo. como un sistema de con·

~ troles ver tica les, es absolUlamC:llte inaplicable en las asociaciones de Es·

tados llamados _o rgani1.aciones internaciollalesa. En la Sociedad de Nacio-

~~
nes, el I)()de r estaba tan distrib uido que la Sociedad e ra impote nte. La
O rga nización de las Naciones Unidas, basada en la igualdod de soberanía
de todos los m iembros y que por añadidura t'stá equ ipada con el derc·
~ /1 cho de veto absoluto de cinco mie mb ros per manentes d el Co nsejo de Segu.

I•
r idad , ha probado en su corto historia l - u na cadc na intenn inable de
callejo nes s in salida ante los conflictos de interés más im po rt antes- que
un máxi mo en la d is t ribución del poder no s ignifica en absoluto e l
grado óptimo de ej ercicio efi caz de l poder . No existe una soberanía est a·

:¡ tal s upe rio r que absorbiese en razón de un bene ficio común las sobera·
nías de los Es tados miembros. Una • Federación mundia l_ y un _Gobierno
mundial _ quedan reducidos a m eros conceptos semán t icos de visionarios

'1 utópicos, siempre y cuondo no sea conscie nte de que un federalismo

auté ntico es una con ro rmación del poder ver tical y reciproca, que exige
l' la protección del Es tado ccntral rrcnte a las int ervenciones de los Esta·
I
•
•

CH/T U I.O X I
GARANTtAS DE LAS LIBERTA DES I ND I VID UALE S
Los DERECHOS FUNUAM ENTAL ES COMO LIMI TA Ci ÓN AL !>OOE R ESTA TAL
Entre lodos los lím il es impues tos 31 poder del Es tado se co nsidera
q ue el más eficaz es e l re conocimiento j u ríd ico de de te r m inados ámbilos
de autooelenllinación individ ual en los que el leviatán no pucde pe-
nel rar. El acceso a eSl as zonas pro hibidas es tá cerrado a todos Jos det /m-
l ado res del pode r, al gobierno, a l parlamento y, d ado q ue los d e rec hos
fundame nt a les son .. ina lienables _, ta mbié n al e lecto rado _ ESlas esfera s
privadas, den t ro de la s c ua les los destinalarios del pode r eSlán libres de
la inte n'ención es ta ta l, coinc idc n con lo que se ha vcnido a llam¡lr desde
h3cc t rescicnlos años los «den.."Chos del hombl'c _ o .. libertades fundamen-
tales _.' Siempre que es tos d e rec hos se refiere n a 13 f3milia , al ma t rimo-
nio, 11 la religió n y a la educació n, se trata más que de liber tades indivi-
duales de ins titucio nes básicas del o rde n social liberal occide nta l. s iendo
an te riores a c ualquier cons titució n ; cualquie r alu s ió n constituciona l tie-
ne, pues, l an sólo un valo r declarativo. Otros de rec hos, es pecialme nte los
que hacen refe re ncia a la \'ida, a la liberlad personal y a la propiedad ,
es tá n es tabk"Cidos en las dirc re ntes cons ti tucio nes como derec hos le gal-
m e nte protegidos y c¡.,:igibles, Aunque están somet idas a una inte rpreta-
ción variable debido a la dife re ncia de l ambie nte donde estén e n vigp r,
es l3s garant ías fundame ntales son e l nucJeo inviola b le del sis te ma politl-
co de la de mocracia constitucio nal, rigiend o como principios superiores
al o rde n juríd ico posi tivo , aun cuando no es tcn fo rmulados e n normas
co ns titucionales expn:;: sas, En s u to ta lidad , es tas libe rtades fundam e nta-
les encarna n la d ignid ad del ho mb re,
A 10 largo de los rl ños se ha de dicado considera ble esfue r-I.o a cla,
t , Est a u:posición se la t iene Que :lgratlcccr 0:1 au tor a MAl/lUCE DI/\'I;RGlR, Drol,
CO" s/;/,,, io ,,",,1 d i" s,i" "io" s po/i¡iques ( Paris, t955 ), p.l lf. 189 Y S.1,
GA RANTIA S PE lA S l i BERTA DES INDI VID UALES 391
sifi ca r y a fij ar los lim ites de es tas libertades fundam e ntales. Algu nas de
ellas, por eje mplo, la liber tad de opinió n y de asociación, que en un pri n-
ci pio e ran inequívocas, han te nido que ser de nue vo defi nid as y profu n.
di 7.ad as a la luz de la ex perienci a; la libertad de o pinió n es in util cuando
no incluye la libertad de información; la li be rtad de asociac ió n ha s ido
ex tendida a organi zaciones y aSQCiaciones política s. Otros derechos fun ,
da ment a les han perdido muc ho de s u ant igua importa ncia, como por
ejemplo la libertad de reunión, ya que la propaganda política en la ac tua·
lidad se realiza fu nd:mlCntalme nte, a través de la radio, te le\'is ión y
prensa , y mucho menos por mítines y reu niones.
Sucle...ser corr ien te d istinguir las libertades e n raizadas d irectamente
é n la persona - las li bc nades c h'iles en sen tido pl'o pio----- dc las liber ta-
des económicas y políticas. Las rrontc ras son frecue nte me nte fluc tuan tes,
A la primera ca tego rla hay que asignar: la protección contra la arbi t ra·
r ia p rivació n de la li be r tad - llamada, en la t rad ición inglesa, e l de rec ho
de !w bea-S-corplls- , Ja in \' i o labid ~ de l domicilio, la protección co nt ra
regis t ros y confiscaciones ilegales, la fíbi!ffid y CI secre to de co r respon'
dencia y de otros m edios de comunicació n , la 'Iibertad de reside nc ia den,
tro del terriOlrio nacional, y, as im is mo, las pos ibilidades de libre decisió n
que se deducen de la individ ualización de las re lac io nes familiares. La
segunda cat ego ría , d e la s Jibc.!.!,.ndes fundame ntales abarca todo aquello
~ _ c ~ b..:J2. !:! E..0 ncepto de nutOdete rmi nación econó m ica : la libe rtad
de la acti vidad e conómica en general , la libertad de elección de profesió n,
la li be rt ad de competencia, la libre d is posición sobre la propiedad y la li- o
bertad de con tra to, Las libertades poli ticas fundame ntales, fi nalment e,
hacen referencia a la participación del individuo e n el proceso político;
O
las más impor tan tes en t re ellas son las relacionadas con la fo r mación d e
la opinión pública: la libertad de asociació n, la libel' tad de reunió n y e l
de rec ho a organizarse en gru pos, el derecho de votar y de te ner igual ac-
ceso a todos los cargos. La Declaración uni versa l de los de rechos del
hombre de las Naciones Unidas de 1948 elc vó el de rec ho d e pa rt ici par
e n el gobie rno (artículo 21 ) a la calegoria de derecho fundame ntal clave o
y decis ivo e n un o rde n socia l li bre.' ()
Dent!'..o...c!!:l!!..dinámica del proceso de l poder , es tos ámbit os de liber-
tades individuales fun cionan como controles vertica les sobre el poder
2, Vid . KU L l.oE"" EI<sn:u.¡, . Fr ttdo m s h Urna f.: ",,¡t hou t Se lf-KO,'er nmcn t. , en
A""a/s 01 ,lte Americo" Acade my 01 Poli/ical .a" d SociQl Sciwce, CC XLlII (enero,
t 9-.l6). ~ 1iI:. 47. Et aUlor , q ue tu \'o el honor d urante la úh ima 1\...... de ser miembro
del Commill/!(' on Essent ial lI u man R i¡¡hlS .Jel American La", I nSl ilu te, pro puso a d i
eho II:remi o Una d iSpOs ic ió n que fue r ecOGida COIllO a rlleul o 16 en su S /a/er" erU o{ Es-
seHl¡oI U" ma u Righ r5. f'O¡¡u.: rio ,·menl e, e 5l~ d isposición rue propuesl a o fid J l men le por
el ~ u b k! rn o de P ~ n.am á a la C o m mi s~ j un on Human R iKh l$ d e las Nadoncs Unida"
Oc es tJ rorma . et derecho de partici par en el Gobierno .se com 'irt ló en el articulo 21
de 1m o.."C IH ación \l ni\'cr$31 ole los derechos del hombre de la$ Nacionf'$ Unid as.
 •
,• J92 EL I'()IlER I'OUT ICO y LOS COSTROLES \,ERTICAL(:S
• político. Por m edlo_ ds.. es t c _ f!1~ q~t; p.!o~gC' de las ¡n te n 'endones de
•
"éadíiüno y d e todos los delentadorcs d !,;1 J!Od!<r, los des tinat arios del po-
der pueden as pirar a su felicidad personal , en el.s upuesto de que el ejer-
• cicio de sus derechos no viole los derechos de los demás, que e,;;;UIl igual-
men te dOlados del derecho de autodeterminar ";U ,-ida . : eli .! ~nas
• protegidas fijan límites que no podrán ser sobrepasados por el poder cs'
• li~. Pe ro, 3,.Ia inve rsa, es tas zo nas constituyen el ámbito en e l que s~
puede moviliz.ar- Ia adividad polÍlica de los destina ta rios del poder. a
• partir del cual d icha ac th'idad será lIe\'ada al p roceso polílico. Son los
• inslrumenlos para que la voluntad del pueblo pueda form arse desde aba.·
jo y realizarse de esta manera en el pr:oceso político. I
"• El reco nocim iento y la protecció n de los derechos y de las li bertades
rundamentales son e l nucleo esencial del sistema político de la democra-
cia cons titucional. Estos principios encarn:m la distribución del poder sin
"
la que la dem ocracia cons tituciona l no pu.ede funcionar. Cuanto más am-
plios sean estos ámbitos y más in tensa sea s u pro tección, tan to me nos
pe ligro existi r:\ para que se produzca una concentración del poder. Reco-
nocim iento y observ ancia de las libert~d e . s run~l!eta es separan elSis·
iema pOllt ico de la democracia constitucional de la-autocracia. Basada en
la concentración de l poder, la autocracia no puede tolerar zonas autóno-
mas de au tode te rminac ión indivi dua l, porque éstas interferirían la fOf!Pa -
ción de la voluntad esta tal desde arriba . De hecho, la realidad de las
libertades individua les es el unico c r iterio seguro -y real mente infali·
b le- para d istinguir los dos s iste mas políticos, dado que e l aparato ins·
titucional de a mbos -gobierno, asamblea legislativa, elecciones, partidos,
burocracia- se asemeja has ta una complcta idenudad. El n:cOllocim iclI'
to o el no reconocimie nto de los derechos fundam entales está e n la más
estrecha relación con el telos ideológico de cada uno de los dos s is temas.
En la de mocracia constitucional son la c ristalización d e los valores s u·
pre mos de l des arrollo de la perso nalidad humana y de s u dignidad . En
la autocracia se les niega su legi timidad y no tan sólo porque podrian
cons tituirse como puntos de partida de una o posición con tra el poder es·
tatal monolit ico, sino tamb ié n porque irían contra la ideologla que plani·
fica la cconomla colt.'Ctivizada y la sociedad. ,
LAS LI BERTADES IND tVI DUALES EN UNA PERS PECTIVA HISTÓR t CA
! los o rige nes rle las libertades individuales y del consti tucio nalismo no
I son los mis mos. Para el cons titucio nalismo de la antigüedad fueron como
! p leta mente desconocidos campos autónomos de la personalidad humana
reconocidos por el Estarlo y libres de su intcnoención. La idea de que el
R ciudadano -prescindiendo ya rle la masa de los no ciudadanos- tenía
Ji
"
~
GARANTÍA S DI! U S LIBERTA DES I NllIVmUALES J9J
que dete ntar derechos propios, diferentes de sus obligaciones rre nte a la
comun idad, fue completamente ajena a la teocracia hebrea , a la Ciudad·
Estado griega y a la Republica l-omana. los pensadores pollticos griegos
c reyeron firm emente que la personalidad hu mana sólo podría dcsenvol·
verse plenamente cuando estu viese i ntegrada y s ubordi.nada en el E stado
omnipotente, y los p ragmá ticos polít.icos de Roma compar tieron esta
concepción . La idea d e que exis ten de rechos de l individuo fue ra del Es·
tado tiene sus raices e n la filosoHa he lé nica de los estoicos ( Panecío y
Cicerón): la ley natural, la razón, la igualdad y la dignidad del homb re
son valo res quc están po r e nci ma del Estado y fu era de su alcance. Su
segunda raíz fue el e ntusiasmo religioso d e los primeros c ris tianos, de
inspiración igualmen te judío-helénica. El evangelio del ho mbre au todeter·
mi nado que se eleva por encima del Estado, y has ta contra é l, recibió su
bautis mo paga no. Subsiguiente mente, tras la vic toria de la Iglesia, e l indi·
vidualismo se sumergió de nuevo en la exclus ividad de un orde n religioso
que sabea muy bien por qué se llamaba _católico_.
La libertad del ciudadano, e n su sen tido actual, hace s u primera apa·
rición en las constituciones autifeudalis tas y en el orde n social de las Ciu·
dades·Estado m edievales en Italia y en el no rle y occide nte de Europa;
su reconocimiento completo (t-acas ó, sin embargo, a causa de las organi-
zaciones corpora ti vas de los gremios. Tras haber caído en olvido durante
s iglos en un mundo d ividido entre c ri stianos e infieJes, la idea d e auto--
determinación religiosa s urgió nuevamen te en la rebelió n protes ta nte
contra el totalitaris mo d e la Iglesia. Primero apa reció en la doctrina de
los hus itas y más tarde (en las convincentes formulaciones de los manar·
c6macos) en la teoria del de rec ho de resis te ncia contra el mo nopolio de
una única fe verdade ra. La docl.rina protestaote re\'olucionaria tuvo, ne-
cesariamente, que descub rir las ra lces de l individualism o secular cuando
proclamó el derecho dé resistencia rre nle a l pode r polít ico i.legal." Fue,
sin embargo, la remlución puritana la que en su lucha contra e l despo-
3. Sobre el d erecho de resistencia conlra una autoridad ile,a!, "id. Josa'H B~It­
THnn,¡y Y P~ U L Duo., T~i té dll dfmt oonstiluti< m ' t l ( Pub. 1\133), pi,. 245 Y S5_ Es
eu";05O señala r que: desde sie mpre el Int cr.!s d e t..l t co rla jundica a\cmana por el de-
recno de res istencia ha s ido más in te nso q ue en n ingún otro tUKar, vid., porejcmplo,
Ful'l. KaN, GOIft:Sgnad."" ..", ,md Wid e " $lImd s ~ u", ( Leipz.i¡, 1915); K URT WQl2B!_
Il(IJI.FF, Stuls~cI ""d N<Jw~r tcl ,1 i" d e ~ Le/lre I'om W i/ür$l<Jnds reclll d~s V olk'"S
gtgen ,echlswid, ige Allsübtlllg deT SI/Ullsgew<J1I ( Bre$lau. 1916). los recientes tra bajos
de HEIlIlElt.t:. \'0" DoRC II , Ob ~ igkdt I/IId Wlder.U/md (Tübiniltn. 1 9S ~ ) 'J K~IlL
DIl5 Widerslands r eclll des V .... lkes ,etcn I'erfass" ,¡g$wldrige Allsll bllng d er Sfaatsge-
walt 1m IU:ultC" deulscl,clI Vcrlassr/lllsr eclll ( Frankru rt , 1950).
Hnu l<.",
Como reacción contra ta ilcKa lidad dd Tercer Reieh, Una $t rie d e COrt.5ti lUeiol\CS
de los Lande, al emanes t ras 1~ 5 han recogido e ~ prcsam nle el de rec ho de res isten-
cia en ~ u s calá lo¡¡:os d e Derec hos Fu nd a me ntales, por ejemp lo: I~ csn (Constit ución
de 1946). articu lo IH ; Bremen (1947 ), articu lo 19 'J - bns lan le ex trañ a ment e- la m ar·
ca d e Brandembur¡:o en Alema nia orie ntal (Cons t itución de 1947), a rticuto 6.
 /,
394 El. POOf. R PO LlTl CO y LOS CO~ "TR O l ES VI:RTl C"U,S
l is mo re lig ioso d e los ESl ua rdos y rome n ta d a por la tradición d el com-
llevó e l de recho d e autodete r mi nac ión re ligios a a la realidad
tII O I! l UIV,
polít ica y a s u tri unfo h istórico en la fo nnulac i6n legul de las liberta d es
indi vid ua les e n la G /o riOl/S Revolu rioll.' /
_Desd e en lo nces SCl i ¡;' o~ las dos m ices, el co ns t itucio na lis mo y las
libc;tades individ ual e s, nacie ndo d e am bas e l poderoso árbol de l moder-
no Es tad o democrá t ico cons titucional. E l ha ber p roducido esta u nió n e s
el mé rito in morlal de la teo r ía política de la Il us t ració n. Con la raciona-
lización d e las idea s d el d erecho n31uml y del contra to socia l, la Ilustra-
ción creó 13 justifi c ació n filosófic a q ue e lc\'6 poli lica mc nlc a la c lase
med ia. Para Locke, q ue hab ía pre se ncia d o có mo la aris tocracia w llig ha-
b ía usad o la s libertades indi vid uales co mo a rie te cont ra la prerrogativa
re a l, e l cen tro de los d e recho s ind ivid uales yada e n la p rotecció n d e la
propiedad. S in e m ba rgo , Ro ussca u e levó la li bertad , c reada y gara n ti zada
por la vo lun tad ge ne ra l, a valo l' s upre mo. En cons tan te lucha pa ra inten-
t:w su per ar la an ti no m ia e nt re la sociedad y el individuo, Rous seau no
e ncontró en s u s iste ma to tali ta rio d e la vo luntad ge nc ral ningú n lugar
pa ra las li bertades indi viduales , y pa reció habérsc le e scapado co m pleta-
m e n te que la libe rtad se ria a niq u ilada radicalmente c ua ndo el todo pode·
roso !&yiaJ á n de Hobbes fuese sus ti tuido por la no m enos d espó t ica vo-
, lu n tad gc ne ral, incapaz d e tolera r la oposición.' Monte sq uieu , m uc ho más
p ragmá t ico, in tegro, por medio d e su _separación de poderes_, la idea d e
la liber tad en el p roceso m is mo d e l poder politico :' la li ber ta d cstá sólo
as egura da cua ndo los d ive rsos d e tc ntado res del podcr a los que están
a s ignadas separa dame nt e fu nciones e s ta tales se limi ta n , se res tringe.n
m utua y rec iprocam en te. Pe ro ta m poco en é l se pued e e ncontrar la mas
b reve referencia a la s li bert ades indi vid ua les re¡;o nocidas por el Es tado e
inacce s ibles a su po d e r . Con to d o, el ¡;redo d e loc ke e ncontró s u e nca r-
n3ció n du rade ra en los grande s d ocumentos d e la Re volución a m ericana:
la Dec!a radó n d e In d epende nc ia y las bilis 01 riglll s en las Const itucione s
d e la Un iÓn y d e lo s Es tad os m ie m bros;.J.as ide a s d e Montesqu ieu y d e
Ro ussca u adquirie ron ro rma comú n e n la Declara ción rrance sa d e lo s de-
rechos d e l hombre , c uyo a r t íc ulo 16 reza : . Toule socié té d a ns laquellc
la ga rantie des droi ts n 'est pas assu ré, ni la sépara t io n d es pou yoirs de -
te rm inée, n'a poiot d e c onSl itut ion._
4. Ha beas Co rpus " CI. 1679 (3 1 Ca r. 11 . c. 2) Bill of Riwlll S, t6M (1 Wi ll. 111 ,
seu, 2, e. 2): " elof Sett temcnt. 1700 ( 12 " 13 Wi lt. ItI , e . 2).
Una m ues t r a muy il uSlrol ti\"3 de cómo u na epoca d.:: tc rm ín" d a puede influ ir ~n
el enjuici amie nto y va lo rnción de los cl:'ls i¡;os de la. fil ?sorla poU t i c~ e s ta nuew m ·
h: r pre lació n d e Rou ssea u , cuya eabc7.a de Ja no to t"lI ta n :1 es n .'co nocld a hoy: cfr .. por
eje mp to . JQH N W. CII"" ... ~I1 . R,)IlSu" " , T otalit" ,.ia" or U b ~r, ' .) (N ueva York , 1956 ).
\ Si 1 0~ teóricos del ra sc ismo y d e l noc iona l5ocialismo no hubiese n s ido i e n1c a lned io
, e d uca r hu b iese n pod ido ha ce r u na \·crd adera mina de Rou sscau (y ta m b i~ n de Ho bbcs ).
6. V i d . suprQ, P:ii. :w y ss.
, , , .'
IJ
GARAN TIA S DI! LAS 1. 18 ERTAIlES I I>OI VIO UALES 395
Desd e e n to nces has ta n uestros días, las garan tl3.s de los d e re¡;hos runo
d a me n taks perh:nece n a la e sencia del Estado d emocrá tico constitucio-
na l e in fun den la id eolo gía liberal d e mocrát ica en la s ¡;onstit uciones d e
los s iglo s XlX y xx. La t rilog ia c lás ica de la s li ber tade s indi \'id uales cubría
comple ta me nte las creencia s rd igiosa s, las n L"t":csidadc s e co nó mica s y los
o bjet ivos políticos d e la clase m cdia b urg uesa , que a l p r inci pio d e la Re-
volución I nd us t rial se asen taba n firm em e nt e en e l pode r. La libertad
rel igiosa corres pondió a l d eseo d e l individuo d e libera rse de la tu tela cle-
rical y d e la coacción sob re s u concie ncia. La s a ntificación dcl derecho
d e pro piedad y la libe r tad de con t ra to le gitima ron el o rde n econó mico
del la issf':Z f aire, p ro tegiéndo lo co ntra la intervenciÓn esta tal d e t ipo mero
ca nt ilista o ¡;o lect ivista. La libertad. polít i¡;a , fi n¡llmc llte , JIlostró ser , e n
todas s us mani fes ta ciones ¡;ond iciOnadas por la é poca, un a l·ma ú ti l con-
tra las repl' rc us ione s la te n tes d e lo s p rivi legios feud ales y de la prer rog3-
" t¡ va rea l, as ! como d efc nsa fre nte a los g rupos socia lis ta s y oc lúe rá ticos
que compe tía n por e l pode r políti co. El ca tá logo c l..\si ~o de las libe r tades
civilcs s ig nificó el m a rco idea l d en t ro de l cual u na c la se dO m inan te co ns-
cien te d e s í mis ma, socia l e in telec tua lm e nte ho mogé nea, pud o mon ta r
u na e structura s ocia l e n su p ro pio benefi cio. Skndo, e n s i, só lo d resul-
tado de una sit uación d e intere ses de te r mi na da y ¡;ondiciollllda tempora l·
me n te, e l c a ta logo d e los d erec ho s ind ivid ua les e¡¡igió --en e l a m biente
d ocen te de J ohn S lUa rLA1 ill- su val idez u nivers a l como dcd lo go de u n
buen o rde n social. En lo s ucesh'o , ninguna ¡;OIlSl itución pocHa a spirar a
se r u na v ~ rda de r a cons t il ución si no u nía la n.'gu la ción de la e s tru¡;t ura
gu be r na m e ntn l con el catálogo de las libe r tades clá s k as. El Es ta do W II S·
t~ ~ 1 se i.d c n t ifi c9 ~ n la a ce p tac ión d e los d e recho s r u n damen t~ k s
cI ~ i ~ s.ear lo s d est inata ri os y los deten ta d o res d e l poder. La victo ria a l
nive l mu ndial c u lm inó e n la Declaración u ni versa l de ros derechos del )
hombre por la s Nacio nes Unida s (1 9 48)1
O
~ / V IOLA CIONES DE LA S L1 DERTA UIOS l ND l\'IU UA t.IlS
O
Pe ro c uando el cons ti tudonalis mo, q ue ha bía surgid o e n e l am bien te
dd ca pita lis mo burgués occid en t31 , fue implan tado e n E.s tados que ca re-
d a n ta nto d e la trad ición es piri t ual d e Occidente, como de u na cJ3s e
media llc na d e a s piradoncs, e l ca tá lo go dás k o de las li berta d es indivi-
d uales s e vio some tido a u n p roccso d e er osión q ue no es dife ren te a l
re t roceso de l federalismo, aq ud o t ro ins t rumen to de ¡;on t ro l vc rt k al en
el proceso d el pod er. No sólo lo s reg íme nes autocr;;'I! icos niegan el re¡;o-
11ocimien to a la s li bertades ind ivid ua les , con el argume nt o d e q ue ta les
ám bi tos ina cce sible s a los de temado res d el pode r s e ría n inco m pa t ible s
¡;on el ejcr¡; ic.io co ncent rado del pode r , sino q ue también e n e l Estad o
I

- 396 GARANTfAS DE LA S l.l RERT,\ DE$ I NDIVIDUALES 397

"•
El. PODER I"OLh ICO y LOS CON T RO LES VERTICALES

democrático cons titucional se han producido serios conflic tos enlre el im· muy us ado es la fó rmula elaborada en los años ve inte por el juez Hol·
mes I de l pe ligro _claro y presente _ (e/ear and present dallge r) ; es ta téc·
•
pul so de l hombre a desarrollar libreme nte s u personal idad y las neces ida-
des de una existe ncia colect iva. El co nHic to entre la libe r tad individual y nica cons is te en q ue las auto ridades - Cong reso, go b ierno, policía , t ribu·

• la segur idad estatal se ha .ace ntuado considerable me nte en nuestro tiem- nales- pueden intcrve nir lega lme nte cn las Iibc rtades individuales
p rotegidas cons titucio nalme nte cuando una acción conduzca direc tamen·
•
po, dado e l cont ras te ideolÓgico que ha dividido al mundo en dos campos
h os ti les. te a una alte ración del orde n público o a un pe ligro para el E s tado. La

• El ataque contra los derechos fUlldam,Entales clá

cuatro fre ntes : 1. f¿is d c r ~ .lundam c ntalcs . cstánJ.im
l}ic~ se
J.;tAQ~
l1 e~
po
_a ca
r. Ja
~
Ji~
decisión sobre s i es ta s ituación se da e n el caso conc'·e to, no yace e n el
poder discreciona l de la au toridad que lleve a ca bo la intervenció n, sino
• ye s; 2. Los fiue_va s Q..g:ec!:!S!§..§QCi;l!s>...YSSQll.óll:!ico§-$Sl r echf\ n su ámbl!2 que está sometida al e xa men y con trol del tri bunal, que busca rá siemp re

• de vige ncia; 3. No son respetados en l os SSJadQl.JtUIOril arios, y au tocráti· un equilibrio ent re la protecció n d e las li bertades individuales y el inte·
cos, y 4. Su fren una desvfllo rización en el p [ oce ~ . ~ e u~ cons tante conme· rés público. Por ejc m plo: llama mientos a una revolución cuando cs tén

"
iD entre libertad y seguridad en un mundo partida en dos:-LasígÜÍCnte contcnidos en un foll e to impreso y, po r lo tanto, p ro te gidos po r la libertad
'cxposic l6ñs elim lta a e ~x pol e r esquemáticamente es tos pro blemas. de expresión, no pueden ser o b je tados, ya que no es de s upo ner que el lec·
tor se s ienta direct amente incitado a llevar a cabo un acto d e violencia.
Las restricciones legales a la s lib ertades individuales Pero s i las mismas pa labras están pronunciadas an te una mas a fáci lmente
e mociona ble, pueden conduci r d irectame nte a una perturbación del orden
Y, Las libertades fundamentales clás icas están reconocidas e n casi todo el publico y dej a ndo, po r lo tanto , de es tar protegidas por los de rechos fun·
m undo desde las gnmdes rc\·oluciones del siglo XV I II, pero el grado de su da me nt ales, sel·án ilicitas. La dccisión será tomada sie mpre por un t ribu·
reconocimie nto de hecho y de s u obse r vancia en la prác tica es completa· nal, aun cuando el Co ngreso, re ciente me nt e, h a incorpo rado la fÓrmula a
mente dife re nte según los Estados. Mucho depende - de hec ho, todo- de la legis lació n e n Int ernal S eeurit y (MacCarra n ) Ac t de 1950 (64 StaL 967 ).
la fo rma y ma ne ra en que han s ido formulados e n la cons tit ució n, es to cs, En muc hos pa íses e uro peos y en o t ra s constituciones las libe rtades
s i son absolutamente inviolables o r igen tan sólo _e n el mal·co de las le- individua les, sin eTñ6a rgo, es tán-garan tizadas por la cops tit ución más ~ f or ·
yes _. En Gran Br e ta ñ ~ n o exis tc ningú n problema !. ~ uc no_e x i s~ ~ mal que mater i:.!,1m en te. S u validez absoluta es tará rest ringida por las
tit ución escrita; las..ga rantías de los der c h osrun dam e n tal e ~ e ~ ! á~ · cláusulas li mita tivas , ue forma que sólo podrán s er ejercidas «dentro de
zádas e n las c o ~ ; ic ~s ' jurídica s del ·commo!!.Jaw y_los t r ib una l ~ se los límites de las leyes generales», o bien es tán pe nnitidas excepciones «a
e;cargan de su observañcia, esfa ndo permitidas tan sólo aqu~ l as restric· través de una ley. - llamadas d ichas excepciones por la nue va teoría
ciones le gales exigidas por G&ñ púBlico en tie'Ínpo de pazo silUaciones cons titucional ale mana brechas ( Durchbreclll4 ngcn )- . E s ta prác tica sur·
de excepciÓn. u nas YiUaéióñSCiñejant"e- -existiO-en Fg ncia 6ajo- laTILy gió ya e n tie mpo de la Declaración francesa de los de rec hos de l ho mb re,
fv Repi.r6 Iicas, donde los derec hos fundamel e~ ~ ba !L~s lo que se puede acl arar his tórica m ente po r el hecho de que para ésta. la
como de recho s upracons titliClonal, Pr Tiñ"ap ~ ta sob l:.c la Cpnst itud,2.n; ley era la racio nalización ca rtes iana de la voluntad ge neral. Más ta rde,
esto no lia cambiado rmaacñ"G'\l República. En lOS J;sp do s _ Unid ~ , . por esta técnica fue considerada cómoda po r los regímenes m o nárquicos,
otra parle, l as liberta<k Li !l ~<: I !s están g ~ l! ~ j,El d as inco ndicional· obligados a hace r eo nccs ionc!'t a la p resión democrática de s u tiempo
me-;;tc e n la Co ns titución, ind e pcndie te. Il!en e ~.E qu ~ _ ~ t ~!. ~ t i p u lf da s -sie ndo una excepción di gna de a te nción la influycnte Carta be lga de
en la bili 01; ig1lfs misma Ó eE airo fuiar de l'l.9>ns tituc ión, esto es, en e l 1831- , y mantuvo su utilidad en todos los Es tados que prodigaron la de·
c uad"fOd e la estruc tura ~bcrnametl. La prime ra e nmie nda es categó- moc racia en dosis bien admin is tradas. El res ultado fue que, si bien extc·
rica : .Congress shall make no law abridging the frcedom of s pccch o r oC
the prcss ... " ( d . f2 ! gp! sOJl, _ <! p I.9 b.a[íÍJlingu t:Y. : .!l~ g>a rte l a ~ li .9s r · minadas condiciones, la protccd ón conll1l la prop ia autoacusación, i arantizada incon·
tad de palabra y . de ~ p r ensa ... ). No exi sten excepciones ni reservas. Si el dicionalnlcnt c por 1:1 Qu int a enmie nda . De esta m a ncra será _per forada. en allfUnos
casos su va lidez genl."ral. En Uf/""", v. U..ited Sra/es (350 U. S . 422 [19561) la Suprmu:
orde n publico o la seguriaad nacional exige n limitaciones a su ejercicio, COllr l afir mó la constituóor¡alidad de dicha ley. Sin embar¡¡o, tos j ueccs disiden tes
la Suprcme COllrt busca un equilibrio ent re la inalienabilidad de las li ber- Dou¡¡la s )' Bla ~ k dcfcndieron la opi nión (op. cit . pág. 410) QUC ~the r ill ht of s il cllCc
tades individuales y la legis lación del Cong reso limit á ndolas.' Un camino created by Ihe Fiflh Arn end ment is beyolI<l t he reach u f Cun Hr CSl;. (el derecho de
mantener el si tencio ~ar ant iZ3do par la Qu inta E nm ienda eS I:! fuern del alca nce del
I Congreso).
7. Un ejemp to per ti nente de la práctica leg islal iva ame ri ca na eS e! Imr 1l. ~ n i ty !.et 8. Los ejemp los c1á~io s son S;;hctlck v. Ullired SrQus ( 249 U. S. 47 [ 1919] (j UCI
I (68 StaL 745), que aulO ri7.a a los tribuna les federales a negar a un tesuio, baJ O deler· Holme s) ' IIIhi/"" y \'. Co li/o",¡a (2 H U. S. 357 [ t927]) (j ucz Brn ndcis).

I
 398 El PQOUR POl f TICO y l.os CONT II.O LllS \ ' ERT I CALES
rio r men l,e brilla ba el o rgulloso escudo de los inviolables derechos funda -
m en tales. el legislador -y con su autorización la censura y 13 policía-
pene traban por la pue rta t rasera en las zonas protegidas. Aun cuando
ex is tía un con t rol jud icial. no s upon fa esto ni nguna ayuda , ya que la Cons-
ti tució n misma habla autorizado estas in te rve nciones legales. L1 protec-
ción de las libertades fund amental es dependía, as l, pues, de la bue na vo-
luntad y de la au tolimitación de los detentado rcs del pode r, lo que en
realidad s ignificaba una dé bil protección. los mismos Estados q ue con t 3-
ban , por ol ra P;¡ rtc. con una com ple ta est ruc tu ra de Es tado de derecho.
se sa tisfacfan 1;:011 estas garantlas. más o me nos h íbridas, de los de rechos
fun damentales. La Repllblica de \Vci ma r es un ejemplo sefíalado."
La Ley Fundame ntal de Bon n ha sacado la s c o n s ~ c u c n c ia s de su ama r·
ga ex perienda y ha pues to gran es fue rzo e n reducir a un m lnimo las lim i·
la do nes que un legislador p uede imponl'r a la mlidez y a l ej ereicio de los
d e n.ochos fu ndame nlales. pero no se ha pod ido separa r radica lmcnlc de s u
e nraizada t radidó n. Con ayuda de diferenles técnicas se ha hecho un in-
tento digno de reconocimie nto pnra consegui r la cuadrat urn de l c ircu lo:
I
e l gobierno ya no puede sup ri m ir los derechos fu ndamen tales en situacio-
I n es de excepción: determinados derec hos fundame ntales son absoluta·
m en te inviolables. aun para una enm ienda cons titucional (a rt . 79, pár. 3 );
toda ley que lim ite c ualquier derecho fundamen tal te nd rá que no mb rar.
expresam ent e, el derecho f undame ntal afec tado y su articulo (an . 19. pj.
rrafo 1): en ningú n cas o pod rá se r in fri ngido el conte nido esenda l (1Ve-
scn sgehalt) de un de recho fu ndamen tal (ar t. 19. pár. 2 ).'0 Es tas regulad o·
nes son, ciertamen te, una m ejora e n re lación con We imar, pero habrá q ue
esperar a u na si tuadó n de c risis para \'e r s i queda probada su eficacia.
La segu ridad de las libertades fu nda m entales se basa tan sólo en el es pí.
ri tu del pueblo y no en el de las leyes. . Cediendo a la presión crecien te y para e\'ita r una \'iole nta e xplosiÓn, el
Los derech os sociales, económicos y culturales
La tríada de las li bertades hu manas, que en e l liberalis mo clás ico pro-
t egían la a utode terminación indi\'idual co ntra las interve nciones del Esta-
d o, s irvió, sobre todo, a los intereses de la clase media bu rguesa de la
prim e ra época del cap ital is mo. Con la crceieme indus trialización y c reci·
~ m icll to de las ciudades, esta fue rza política do m inan te viOsu m onoP.9lio
áei podcr poTIIico sorn e tido a l ataque de ideologías co le ~t i v j g~ y a ntili;
..- E n el curso de esta t remenda tra ns fo rmación, el cont ro l estata l sobre
berales. 'entre las que el socialismo m anlista ocu pó el pl'im_e r luga r . Las
9. Ya en t912 ~I 3ulor llamó la aleneión ex pres..lmenle sobro los dcfcclos de 1:15
prliellcas de enm ienda COIISl ilucional bajo Wei mu . y sobre la necesidad de una mejo-
ra, exillida por el ESl3do de derecho. en b létnica de enmienda constilucional: vid.
KUI. l..oE ..... r>o:sn;¡~. E'scllÜ",m g#o.me" d~ r V e,faSS'lII g$ii"dert", g (TubinilB. 1932).
10. Cfr. la cl< I )(~ic i ól de THWDOR M ~ usz. D~w $els Slgalsn:cll/ (5: ed., Munich.
1956). pá". 101 Y ss. No SOllncnde. pOr lo lanlo. Que el arl iculo 19 :se haya convcrlido
en el punlO candcm<! de las conlro\'el1;ias judiciales y lo!Ór ic",s.
CAII:AN Tf.I. S IJE LA S LIBERTADES INtl! VIDUALES 39'
clases Irabaja:do ras atacaron al capitalismo li bera l por dos f ren tes: el
proletarbd o indus ial luchó -fi na lmente con éxit()--- po r la igualdad de
los derechos políticos-a l alcanza r e l s uf ragio igualitario, considerado como
el medio para sarisraeer s u legiti ma aspiración de participar en el proceso
po Hlico. Por otro lado -y és te es el m éri lO d uradero del marxismo-, las
Irí3 s'a sJociietidas económicamen te no se contentaron con la m era leo';'i;
de la libcrta-d y de- la igualdaoofrcciaa ·por las constituciones liberales y
po r el catá logo de de rechos fundamen tales. Para las masas, eStilS gilran'
tías no era n más que abs tracciones si n valor porq ue, en real idad, las cla·
ses plu tocrá ticas dominaban e l p l'oceso del poder. Las vadas fórmulas de
libc l·tad e iguald ad te nían que se r rellenadas con el conte nido mate rial
de unos ser\' icios púb licos q ue garantizasen a las clases bajas un m ini·
mo de segu ridad económica y justicia social. Las masas t rabajadoras dcl o
o rde n social capitalista, some tidas a las lIuc t uaciones d e las coyunturas
ocas io nadas por un sistema de de manda y oferta con s us inevitables cri-
s is, e xigieron la seguridad económica para poder usar e fi cazmente sus
derechos políticos. Los eco nó m icame nte débiles exigie ron protección con-
t ra los econó mica ment e poderosos; necesi taba n se lvicios publ icos y me-
d idas legis lativas polft ico-sociales para protegerse de l ha mbre y de la
miseria , de la e nfermedad y d ~ la inca pacidad de t rabajo por la edad . El
azo te del paro laboral tenía que ser eliminado. A esto hay que añadi r que
los grupos pluralis tas organi7.ados -sindicatos y asociaciones profesiona·
les - habían cxigido se r reconocidos como parllwrs en el proceso econÓ·
m ico ; esto es particularme nte significativo s i se tiene en c ucnla que es tos
o
g rupos plur alis tas hablan s ido desconoc idos por la tcoria libera l que, con· V
secue nte me nte, 111) les habla asignado ninglln luga r en su esquema racio-
na l del p roceso del poder. --
capi tali smo de .libre empresa Se vio obligado a accede r paso a p3 SO a las
pet iciones de las masas para una mejo ra econó m ica y de una jus ticia
socia l. La lucha d ura desde hace una generación. Ac tualme nte, desde b
mitad del s iglo XX , t'l resullado es que e l Es tado ha as u m ido la función
de planifica r, regular, dirigir. controlar y supervisar la vida sociocconóm i-
ca . En todos los Es tados indus triales ha n s ido creados nuevos servidos
públicos, pres taciones ad minis tra tivas, un Es tado de bicllesl:ir o bien
o
formas apro . ~i1nad as a éste.
la vida social y económica ha adquirido tales proporciones que se puede
comparar con e l papel que j ugó en la época del me rcan tilismo, su perán·
dolo allll e n amplitud y profu ndidad. Las intervenciones de la au toridad
pública en la \'ida IJ rivada de los ci udadanos se ha n elevado a un grado
m.1xilllo, e n lugar dc limi ta rse a un mí nimo, como querla el capi talismo
cI:ls ico del laissez. fair-c. La dis tri bución más igualitaria d e la riquc7.a y de
'"1
" '00 El I'OOEk I'QLfTlCO y LOS C O¡'TRLE.~ \'HI;TlCAI.ES
11 la reo .a nacional ha innuido profundamente en e l alcance y e n la impor-
tancia de las libertades individuales c l<isica s. Las intc r vc nciom.."S guberna-
men lales en e l proceso económico y la rcgla ~ac i ón estatal de los nego-
II cios y de las empresas han limilaao la libertad de contrato" e incluso
el recin to más sac rosan to del liberalismo clásico, la ilimitada disposición
",' de la propiedad. La formulación de la Con stitución de Wcimar (art. 153,
párra fo 3), Leza: .L1. propiedad obliga. Su uso debe de servir, al mismo
ti ~ mpo , para el bien de la comunidad. _ Yl-n~.fu lc !lc~ _ si bien la "pro-
pIedad está garantir.ada por la Constitución, se establece que -su conteni-
do y sus límites están dctcrmi n3dos por las leyes •. El pilastre rundamen-
tal del liberalismo cljsico se ha hundido. La. nueva idea del contró/e
sociale de la vida del hombre en interés de la totalidad de la comunidad
pene tra también en otros campos de la autodeterminación individual , celo-
samente gua rdados. Surge aquí el recuerdo de las dificuilades que surgie-
".\
ron en los Estados Unidos para limitar, en la enmienda XVI II , el sagrado
derecho del individuo de emborrac harse. No deberá , de todas maneras,
olvidarse que el individual is mo ame ricano pudo librarse aquf de la tutela
"
estatal.
...... S i e n el individualismo cI:is ico, e l Estado era el ene migo contra el que
" habla que defender las ZOn:lS protegidas de la autonomía privada, bajo la
",(
nueva filosona social el Es tado se ha convertido en el amigo que está obli-
gado a satisracer las necesidades colectivas de la com unidad . El colect ivis-
mo ha dcjado de ser el monopolio de la doctri na socialis ta y ha dejado
también de ser incompatible con el individualismo. El cok·c ti vis mo y el in-
'í di\·idualis mo vi\'en e n la sociedad, actualmente, lado a lado y r recuente-
'\ mente e n plena concordia. Este cambio solamente se ha podido producir
,/ a costa de la inviolabilidad de las libertades individuales. Bajo la presión
.,
de la sociedad tecnológica de masas, está desaparecie ndo, asimismo, otro
, ~ control ve r tical en el proceso del poder y, con ello, también a Ira barre-
ra contra el Levia tán. ,
El resultado vis ible de este proceso cs que las ex ige ncias de una mayor
seguridaóeco M mica y just icia socia l quedan concretada.s en los de rechos
fu ndamentales de con tenido social y económico." Es tos nuevos "de re-
c hos.'fu ndamentah·s se direrencian esencialmente de los recogidos por el
antiguo catálogo liberal. No está n destinados a garantizar la libertad ¡ren-
te al Es tado y la protección CO tl tra el Estado. sino que son pretens iones
11 . Sobr-c las limitac iono:$ tQÚav!a más amplias a la libertad de contrato a t ra~"é$
de los llrupos p luralis tas, vid. inlra, p:lg. 419 Y ss .
.. 12. Esta materia en si encuentra poco interés en los Estados Unidos. Para una
~posice i ón ,~tran j era, v id. FRAN¡;"\.IIS ScUAIJ..ER, De la chan·/¿ pril'Ü au.f droils IiCOllO.
miqlles el sociau;r (Parh. 1950): B. MIUI ¡.¡Il-CUETzrtvm.:u . [,es COl1s /;/u/;OI1S "",opte".
'les ( París, 1951). vol. 1, p:'ig. \4() y ss.; GOOIIGI'S G lJ R\"nCII, Lu IUcla,aliol1 des droil$
soci""",, ( Par ís, 1944). L:I explosión m :ls moderna y más profunda se encuen tra en el
\'01. S de la obra monumen tal de $l'GuNUQ V. LINARES QUINTANA, Tra/ado de la Ciencia
d el D"recl,o COI1.1t ituciom,¡ Ar, e,,/ ;,.,,)' Comparado ( Buenos Aires, 19S6).
•
•
•
Co\R ,\ NrI,\ S DE LA S L1Bf:R To\ [)F-S ' ''DE\'IUt'ALES 40'
del indh'iduo o del gru¡>o colectivo ante el Estado. El Es tado t iene, prim\.'-
ro, que act uar para s atisfacer estos derechos fundamentales, No son de-
rechos en el sentido jurídico, ya q ue no pueden ser exigidos j ud.icia l.men-
te del E stado, antes de que no hayan sido institucional izados por una
acción esta tal.
Como postulados expresamente formulados, lQ.s de rechos fundame nta-
les socioeconóm icos no son absolutamente nuevos: algunos d e ellos, como
el derec ho al t rabajO, fueron recogidos en la Constituc iÓn f t'ancesa de 1793
y 1848. Pero es sólo en nuest ro siglo, tras la primera y, en mayor grado
tOdavia, u·as la segu nda guerra mundial, cuando se han convertido en c l
equipaje estandar del constituci2nalis mo, Fueron proclamados por prime-
ra \'ez, en la Constitución m exic.ana de 19 17, que con un alto salto ~
ahorró todo el camino para realizarlos: J~ s.l a " s riguezas naturales fue-
ron nacionalizadas y el gstado asuTl!ió .complcJa mente, por lo menos en
el papel, la responsabilidad social para garantizar una digna exis tencia a
cada uno de sus c iudadanos, ~ons t i l ución de Weimar contribuyó esen·
cialmen te a popularizar y extender los derechos sociales; su catálqgo d....
de rechos fundamentales es una c uriosa mezcla entre un colectivis mo mv-
1 I .•
s
dereclio socialesse cñ uent ~ l & r c- \
,oi , e~ d ; ,'n en e l caso de desempleo, salarios míni-
mos, núme ro máximo de ho ras de trabajo, \'acaciones pagadas, s uficiente
l
tie mpo para el descanso, e l de recho de fonnar sindicatos, el derec ho a
una mejora del ni vel social recibiendo u na vivienda adec uada, acceso de
todos a las instituc iones de enseñanza, inclus ive a la ensetia nza s upe rior
y, finalmen te, ese complejo que se conoce como legislación soc ial y qul.'
comp rende la protección en caso de accidente de t ral?ajo, asis tencia a la
vejez, a la m a ternidad y benefi cios para fa m ilias numerosas. Todo es to
\ son ahora ins tituciones bien conocidas ~l Estado del bienes l a!f.9"ijo la-;
recientes consti t uciones, la italiana es, pos iblemente, la que presenta un
catálogo más amplio de de rechos sociales y econÓmicos (ans, 29-47), En
un momen to en el que su reconoci m iento unh'ersal hab la alcanzado su
punto má.'l:imo, los derec hos fu ndame ntales clásicos han encont rado en
los de rechos sociales unos competido res con mucha más resonancia cmo--
cional en la masa y c uya realización conduce necesariamente a minar y a
restringir las clásicas libertades de propie dad y de contrato_ La trans for·
m.aciÓn queda ilus tr.lda con toda claridad s i se tiene en cuenta el papel
que juega la imposición fi scal es tatal e n la nueva distrib ución de la ren la
y en las inve rsiones estatales pa ra realizar los derechos sociales. En 1m.
Estados avanzados técnicamente, una gran parte de la nueva filosofía de
los derec hos sociales y económi cos se h a concretado en la legislación po.
sitiva, En cambio, eS!(lS dc rechos permanecen frec uentemen te en muchos
países s ubdesarroll ados, y pe rmanecen durante largo tiempo, como mero:.

40' EL l'OOI, R POL[TlCO y LOS CO~TRLES VI:aTlCAlES
p lanes lIom inales para el futuro, hasta que [as condiciones socíQCconóllli-
cas de la sociedad esta tal pe r mitan su aplicación. Pero aun alU donde los
d erec hos sóciales tienen que espe ra r hasta que se ha ya n dado los necesa-
rios requis itos. cumplen un objc lh'o: para los de lenladores del poder son
e l estimulo q ue les im pul sará a s u reali7.3ción y para los destinata r ios de l
poder s ignificará la esperanza de que un dia puedan ser llevados a cabo.
/ pone a disposición de la clase Im bajadora y de s us o rg:mizaciones. _los
Las lib ertades ;,rdividlloles )' la ol/locracia
~ la p ri me ra_guerra mundial, y todavía en mayo r grado Iras la se-
g unda, vas tos territorios con más de un te rcio de la población mundial han
caído bajo el dominio de la au tocracia. Las dos principales varianteS de la
~l! t ocrai conte mporánea , el fascismo y el com u nismo, adoptan una ac ti·
tud diferente frente a los derechos fundamentale s. La _ideolog ía _ del régi-
me n fa scis ta e l l s us diferentes fo rmas - si es que se!ñlede design:u' con
es te término s u justificació n o portu nista de un nudo poder- es de é lite,
antilibe ro l y ant iinte leet ua1. Las libertades individuales fueron suprimidas
de forma b .·utal con el fi n de c':'ltar c ualquier pe ligro p ara e l monopolio
de l poder de la camarilla dominante. A la genu ina ti ranía política no le
queda otra e lección que c n ~ ar e l c ir ~ lIito del poder y mantenerlo p er ~ a ·
nentemenl e cer rado, o perder e l podcr." El partido (mico es la absoluta
negación de la li bertad política. En j us ticia debe ser reconocido que a lgu-
nos regímenes fascistas se csfOI7..aro n en consegui r bene fi cios sociales para
la clase tr:abajadora con el ún ico objetivo de exte nder la base de s u poder.
La actitud del mands mo e n la U.R .s.S. y en las llam adas democ racias
populares f¡'en ~ t c a los d e rechos fundame ntales es complet ame nte d ifere n-
!E. Por lo pro nto, todos los tex los cons tituc io nales en e l á mbito soviét ico
co ~ti e n c n extensas declarncionl!S de de rechos fu ndamentales de los ci~ d a.
danos que, significativa me nte, están acompañadas de di sposiciones sob .·e
I ~ ~.!s de los ciudadanos antcc l"Es tado y la comunidad . En segundo
lugar, las libertades individua les civiles en e l sentido clásico son sólo cita-
das suma r iamente (a rl. 123) por la Constit ución de la U.R .S.S. Y están
eclipsadas por los nue vos de rechos fun damen tales sociales y económicos;
és t a~ ~sán expuestos con g ran detalle y en cada caso es tán acompañados
CO Il cons ideraciones sobre la ac tividad del E stado par:a asegurar su rcali-
7..ación . Y en te rcer luga r, las garantías de las libertades indh'iduales p ro-
piam ente dichas - li be rtad de prensa, dc op inión, de asociación y de reu.
n ión- cstán adornadas con la d isposició ll-!goma », segú n la cual es tos
de!,ech9..s es tá n ga rantizados _de acuerdo eon los int{'¡'escs de las clases
13. 50b,;" la situación del individuo bajo el nacion al socia li$nlO, ,'id. K.l RL 1.01;.
WEN~ l i IN, f{J1IU·.f Gcn mmy (4 .' c d .• Nueva York, 1 9 ~ ). p:i~s . 158 '1 SS., 202 )' ss.; para
el mlSnlO probtellla es el fil s<:islIlo ital ia no. vid. AKN{)U) J . ZUII:CII[II: en James T. 5hot.
wel.1 (~ditor). CQllI¡"e"fll/ Go ,·tmme.Us ,.md Po/i/ies (Nuc"a York. 1940). P:iK. 270
Y SIIIUlcnIClii.
('l
CARU-nfA S DE LA S U !lERTA DES t NOIVWUALES 403
(\
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t rabajadoras» y . para rdOr'..:ar e l sistem:'l socialis ta _; esta restricción abre
las puertas a una intcrvención estatal arbi t raria. como la fórmula _dere_ (\
chos fundámem ales segun lo eSl ablecido por la ley- en Occidente. ~ t é~.
()
nica de las garan tías condicionadas ha s ido copiada por la mayo r parte de
las constituc iones sa tél ites (por ejemplo, a rtíc ulo 15 de la Const itución
huoga ra d e 1949). Para ast'gu ra r los derec hos fundame ntales, e l Estado
medios necesarios pam e l ejercicio de estos dc rechos _ (arl. 125 de la Cons-
t ituciÓn de la U.R.S.s.). Bajo esto se comprende imprentas, s tock s de pa-
pel, ed ificios públicos, calles. los medios d I: te lc.:colllunicación y otros se-
mejan tes. El acceso a estos me dios será negado a los gru pos sociales que
el part ido comunista -des ignado con exager:ada modost ia po r el artículo
126 de la Cons titución como la _vangua rd ia. de la ideología es la tal- de-
see excluil' dc\ proceso del pode r. A esto hay que añadir que e l ámbito del
au todomin io ind ividual e stá cons idcrJ.bleme nt e cercenado po r e l orde n
económ ico e n una economía dirigida. do nde e l capitalis mo es tata l rec m-
()
plal..a al capi ta lismo del 11Iissc1. lairc occidenta l.
Aparte de esto, la base ideológica y el o bje tivo funcional dcJ funda ·
O
mcntalismo liberal clásico han s ufrido una amplia transformación e n la
sociedad marxista ." L'l revol ución rusa predica y prac tica el primado de
la colectividad sobre e l individuo. E n luga r de ser _inalienables_ a la na-
turale7..a hu mana, los de rechos y la s libertades han sido prime ro creados
y garantizados por el orden socialis ta, y se rá n inte r pretados como o bliga-
ció n del Es tado fren te a la masa tr:abajadora. S u ex te ns ión y el g rado de
su realización se m iden por los intel"Cses del part ido comunista. La policia
secreta se preocupa de que no se des a r rolle ninguna oposición cont ra el
o
régimen, aunquc la c ritica con tra la acción de la administración sea tole-
rada y hasta fomentada . El derecho político de s ufragio se ha tornado e n
u na participación obligato ria de las mas as e n e l proceso polltico d irigido
por la jera rquía de l partido. El mismo ac l o de elección ha sufrido un o
cambio fun cional fundamental ; en lugar de ser la realiz,,'lció n de la au to- O
determinac ión política dcJ ind iv id uo que escoge a su gobe rnante. se ha
convertido e n la manifes tación documenta l publica de la volun tad colecti-
()
va. sostenedora dcJ régim en. Fre nt e al aparato del poder estatal, todos los Ú
derechos fundamentale s proclamados por \a s cons tituciones son de natu-
raleza purame nte semántica . Es to va le, por lo mellos. para el período an-
te rior al proceso de descst:::lini7..a c iÓn. Quizá la menos pcrjud ic¡¡d¡¡ es la
au tode te rm inació n religiosa . La in tole ra ncia rel igiosa se encuentra tam-
bién, po r ot ra parte, en los regímenes autod ta rios de Occidente; por
eje mplo, e n Colombia c.'dstió una declarada hostilidad co ntra c l protes·
tan tismo.
14. J ULl4S To ..... S't"EIt. Polillc/JI I'owcr ¡n lile U. R .S.S., 1917-1'147 (Nueva York.
t948 ). p igs. 21& y ss .• 410 y 55.
,
, 404 EL f'OOEII. I'{lLiT ICO " LOS CONTRO LES \ 'EkTl CALE$
" Medidos con las normas occidentales, los dereého:. funda menlalcs el:i-
" sico;esrán cOJriplcI3menle negados en
el ámbito sovT éti ~o. Hay que cons-
"II ta tar, sin embargo. que Rusia carece de tradición en lo que respecla a las
liber tades ind ivid uales; que la econo mía reglamentada monolh icamenh.'
,. -en la que os tensiblemente no exis te ningu na formación no estatal de
grupos pluralislas- ha conseguido para las masas una mayo r seguridad
económica y un nivel de vida más aIto que el de sus padres . y que la
1- igualdad de e/lallces para prog resa r por su s propios med ios y para adqui-
,.
ri r pres tigio social pueden compensar ab solu la mcnl C de la ausencia d ~
Iibcnades ind ividua les e n e l sentido ~ cid e nla l. En b. actualidad, no S<!
puede juzga r si la negación de los derechos fundame nta les será un rasgo
" esencial pennancnte en el orden social sovie tico .•
l'
~ Lo. crisis de las libe rtades i"dividuales e" la democracia co"sl i lllciOlla /
"IL El dilema. - Otro c3pitulo, y nada (d iz, de la histo ria de los d e recho
fundamental es está esc rito en 1" ac tualidad por la de mocracia constitucio-
~ lila ,m. Pero en el cami no para realizar es ta decisión se e ncOJllraban las
na l misma. La incent iva para e llo ha venido dc fu era. Tal como que rían sus
profetas, las ideologfas totalitarias de l presente st! han conve rt ido en vt! r·
c..Iaderas religiones políticas impulsadas por movi mientos o rg..mi7 ~'\ dos d I!
m asas baj o la din..'Cción de técnicos de la polüica, que ha n crecido en t'l
ambiente de la moderna sociedad tecnológica y están ..:ntr":llados e n la
ciencia de la psicología dc masa s. Para imponerse, e l nue \'o evangelio ten ..
drá que complacer 13s 3nsias y los deseos de la masa, adula r sus instintos
para llegar de es ta forma a dominarla. Como todas las religiones, el c redo
totalitario es por su naturalCJ'..3 mis io nero, s upranacional y mundial. El fas-
cismo como el cOlTlunis mo son dos c reencias, con una especie de fanati s-
mo religioso, conve ncidas de tene r que extenderse a todos los ot ros pUe'
bias. Ambos movimientos usa n las mismas técn icas para apoderarse
final mente del poder: cua ndo el a taq ue frontal violento contra el o rde n
democrático constituciona l no se impone inmediatamente. se infiltra n en
el apa ra to es tat::.l, penetrando en la estruc tura social, mi na ndo y socavan ..
do e l objetivo hasta que la to m3 _legal,. de l poder esté madu ra . Con el flO
de crear una base amplia para el asalto final , se usarán los medios legíti.
mos de la democracia constituciona l -propaganda. o rga ni7..3eión de part i.
dos, e leccio nC5-. El sec reto del t!xito del totalitarismo es que ha inle ntadu
batir a la de mocrac ia con sus pt'Opias reglas de juego. S iem pre y cuandu
en e l orden social occidental reinó una nimidad sobre los fundamentos es·
pi.rituales de su existencia, el proceso del poder pudo d iscur r ir por el ca·
mino de la libre competencia e nt re las fuerzas sociales luc hando por d
pode r en un circ uito abierto de ideologías. Pero desde entonces han cam·
biado funda mcntalmcnte los objetivos de cie,·tas tende ncias polit icas y las
técnicas empicadas pa ra su realizac ión: los g ru('IOs to ta lita rios están di,;·
GARANT íAS DE LAS l . t 8ERTAUF"s I NUlvm UALES 405
pUl.!s tos a dej ar valer las insli tucio ncs democráticas has ta habe r al canza_
do e l poder con su ayuda ; tra s esto, el circui w se cerrara para s iempre .
En el intento de enfrentarse cont ra la a menaza totalita ria a s us p ro-
pios valores y exis te ncia, el Es tado de mocrá tico constitucional se ve con-
fro ntado con e l ma yor di lema desde s u imp lanloción. Si se decide a usar
fuego cont ra fuego y a nega r 3 los agitadores to tal itarios el uso de las li-
ber tades democ rá ticas pa ra evitar la dest rucció n última de todo li bertad,
actua rá precisame nte en con tra de los principios d e la Iibe rtod y de la
igualdad sobre los que él mismo es tá basado. S i. por otra pa r te , s e mano
l iene firme en sus verdades fundamen tales democráticas aun en beneficio
d i! s us enemigos declarados, po ne en jue go su propia existencia.
\¡; dej;;lSa del E s~ ad ; ~e l oeráli :- - Te niendo bien presente el vesli-
~ ai Icrrellt de la débi l <;a pltulacióñ de Italia y Alema nia f ren te al totolita·
rismo. l'!l!!mlpcracia.se.decidi6 fi nalmente para a utodefe nders.e a s er mi·
libertades individ u<lles. Al rinc ipio de los años trei nta, a pa reció en los có-
digos d.!:., muchos E s tados demociáticos u n ve rdadero -mues tra rio de ¡imi ..
taciones de los derechos fu ndame ntales bajo la dl!signación «legis lación
pa ra la defensa del Estado_, dirigida cont ra personas y grupos que pro-
damaban y prac ticaban la ideología totalitaria.!) El nuevo térm ino «sub-
\'c rsivo_ apl icado a ideologías, y a los JXlrti dos y a los grupos que las
promJ,I.l;~n hace s u aparición en el vocabulario político. En las últimas
décadas este concep to, limitado en un p rincipio a casos a islados de un
"iolento no con fo rmismo, se ha convertido e n u n elemento pe rmane nte
dd repertorio político, tan to de la democ racia constitucional como de
o tros s istem as politicos.
Esta legislación restrkth'a y represiva S(: rcfi..::re a la to ta lidad del pro-
~ : cso político: la fonnación de la opi nión pública y la propaganda. o rgani.
¡.ación de grupos y asociac io nes, reuniones pltblicas y de most racioñ'Cs:, la
pa rticipación e n e l proceso e lec toral, el acceso a los cargos públicos y
has ta la nacio Dalidod. Tras la primera gue r ra mu ndial estas medidas legis.
la tivas estaban dir igidas en primera línea contra el peligro de una agre-
!-oión fa scista. Frec uen temente, fueron aplicadas s in mucho vigo r y con·
[s. Duranle más dI! ,·drll ... ailos el autor ha dedicado II ran parh.' de su U'aba jo
.;kntlfico a esta crítica cucMió n. Cfr. por ejemplo, K AM!. I..oEWE.-': STEIS •• Militant De.
moc r...:)' and Fundamen tal Rillht s_. en Amcriclltt l'o/;/;co/ Scic .. ce Re"ie"" XXXI
I t937), pálilS. 4t 6 y ss .• 6J8 y S,.; L .. Com'óle ttgülillil de I'ulu"'ume poli/iC¡ l U! dan ~
1;0$ d¿mocrilti.. ~ t"ropü .mu ( Pa rís . 1938 ); (una ~ ' eC'Si ó n ameneana d e esta i n' · ~I;ga.
d ón ha s ído publiCada en Columbia LD", Revi"" , [ 19371. Jci.a;$. 691 Y SS., 72S y 5$.); , ••
'ambil'n AOOl..F SCIIOS"': ( e di,o~ ), Di.. Slrq.frcchlliclu!:1I S¡llllluchut¡bcs/immllngcn d es
..t,rs/q./ldes ( Bonn. 1953); PIERU A. PAVAnos. Lt. dé/lle pol il ic¡ue (Gineb ~a. 1954). Una
~·S h ! n s.'\ in"estipción sobre l berc.,m ~r i c a bajo la dil'ección det autor ha sido publi.
~"l da p<I'"
con el ,¡lulo tll III¡;islació" la dcfe,wI pulilicll ell las reps' btlClls IlmericlllIlls
.2 ,·ols.). Monte\'Ídco. Consul!a1i\'c cm ... rgcncy CommiullC lor Po!i ' 1cal Ddcnse (Mon.
'''''·ideo. (947).
40. EL l'OO1:R POL!TlCO y LOS COSTROLES VI!RTI CALES
vicción por la s autoridades e ncargadas d e hace rlo, ya que el fa:sdsmo
sa tis fa ce primarinrncn lc los o.pe l il0S de las clases propietarias y el apoyo
d e la masa será tan s610 un medio para llegar al fin. T ras haber sido d~·
rrOlado -por el t iempo prcsente- el fa scismo, en la seguncl<l guerra
mundial, la acritud de d efensa fu e dirigida ahora contra el comunis mo,"
En primer lugar, el par lamento emitió la necesaria legislació n para la de-
fe llsa del Es tado que sería nplicada en su caso por los tribunales. Redcil-
¡cmente, las m ismas consti t uciones 11 contienen el :l1131ema de las ideolo-
gías subversivas o Jo que la mayoría dominan te consider a como tal, con e l
fin de evitar cualqu ie r duda sob re la consti tuciona lidad d e esta s medidas
d e p roh ibición. Ll\S técnicas dé prohi bición cambian considerablem e nte y
se c!..:tiendell desd e el esta blecim ie nto dc cr ih:rios generales sobrecl canic-
ter subvers ivo dc u n a ideología has t a designar los grupos específicos. l os
E s tados cató licos ponen e special interés en prosc r ibir al comunismo. La in·
t e n sidad d e las medidas res t rict ivas ca mb ia n de Eslado a E stad o de acuer-
d o con el peligro potencia l a l qu e se cree expuesta la sociedad es talal.
Para acla r ar e Sla s ituación de h echo, puede hacerse un a rderencia a las
medidas para la luc ha conlra los parl idos s ubve rsivos y, por lo ta ntO ,«an-
t iconst ituc io n ales» insertadas en la Ley Fu ndamen ta l de la República Fe-
deral Alemana -glltO escaldado, d el agua fría huye- . Para la formación
de partidos políticos no exis te ninguna limi ta ción , pcro su o rd en in temo
tiene qu e estar d e acu erdo con los p r incipios de m ocr áticos: e l liderazgo
d e l partido surgirá de las e lecciones ha bidas entre los miembros d e l par-
tido ( art. 21, p:'l r. 1, rrase 2). Los partidos que «p or su s objetivos o po r la
condu cta de su s partidarios tiendan a pe rtu rbar o a el iminar el orden run·
damenta lliberal de m ocrá t ico», son anticon s titucionales. Sobre la cues tión
d e a nticonsti tuciOll;llidad dccidinl _cI T rib un al Con s titucional Federal (ar-
tí culo 21 , pár . 2 )." La Ley Fundamental, que esta aq u í e \' ident em ente in-
fluenciada por el aniculo 30 de la Decla ració n unive rsal de los derechos
hu manos de las Naciones Un idas, estipula además ja rt , 18) qu e cualqu iera
q u e ab use de los de r echos fund amcllIales para combati r el orden funda-
men tal liberal democrático, perde rá estos d er echos, T an to la pérdida
como la amplilUd de ésla tendrá que se r p¡'onunciada por el Tribunal
Con~ t itu cio nal Fed eral. '·
16, o.esllrociad;omenle, no ha sido emprendida una amplia in\'eslg~có
le¡¡:islación para la ddcnsa det Estado COnl r:l el conl unismo, paralela a los trabajos
mencionados en ]a nOHl al~du' , I ~s mílltip.1cs expe ri e ncias d e los úl t imos trcin ta aiios. no dejará de insis.
17. E je",p Lo ~ son: Le)' Fundamentat de Bonn, art. 21, p.1n, 2; Brasi], COflSlitu·
eión d ~ 19"", arl , t41, num o 13; Uruiluay, Constitución de 1952, ar!. 110, mim o 18; PCni,
Constitución de 1911, an . s,}; Italia, Con ~t' lUci ón de Ig.u,. Disposiciones transitoria.,
XII (dirigidas espeeiahllente contra el I'artido Fascista).
18. La reg ul ación ha sido opiad~ c~si Litcrahnente por La Constitución de Costa
Rica en ]949. art. 93, I):\,.r. 2, con ta dilereneia de que ta prohibición, propuesta pOr el
' r rib un~L Electoral Supremo, lendr:'! que 5o:r aprobada con una mayoría de dos ter·
eios por la A ~ ambl., !cilislati,'a.
19. I)jsPQsiciones semejant es y aUtl toda\'ia mh reSlr;clivas se cncucnl r.'1n en al·
GARANTÍAS \)E LAS LI BERTADES IN\)I\' IDUALES 407
JLl:J)nJllgp c1lL!e la liY.l1.rlad y_la seguridad del Es/(/(Io. -'- Cualq u iera
que sea la jus tificación para la legis lación limltadora de la libertad. es u n
hec ho que e l connicto entre la libertad personal y la seguridad del Estado
---en u n mundo dividido en dos, no se puede separar la seguridad ext e rio r
de la intcrior- ha llevado al E s tado democrático const it ucional a una
g Ta\'c s ituación bajo la q u e n ecesa riamen tc el reconocimiento mundial de
lo~ derechos fundam e ntalcs y su estric ta o bservancia han tenido que s u.
rnr gravcmente. Por doquier , una legislación similar ha limitado necesa .
ri amen te las 'lonas de autodeterm inación individual y precisamente alli
donde, según la clásica con cepción de la inv iolabilid.<t d de las libe rtades
indi viduales, cswba t;:xpresaJllcntc p ro h ibida la interven ción estatal. El cir.
cuito del poder ha dcjado d e eStar abierto para aque llos c red os politicos
que cO,ntradicclI a los crcdos de la mayor ia dominantes. Aquel que to m a
en. SerlO su c redo d emocrá ti co, y se tTl:mtiene firme en e l, tendrá qu e
d eprse acusar d e ser un pedan te legalista o un visionario utópico cua ndo
d efienda la concepción de que la democracia es m ás que el s imple dom i-
nio de una mayoría alcanz..<tda por elecc io nes lib res y h o n estas. La ve rda.
d el.. democracia es al m is mo tiem po protccción de las minorías que d e,
ficnden opiniones políticas impo pulares. Segú n los p r inci pios d emocrát i-
cos, la proscripción de c ualquier opinión públ ica, c ua lq uiera qu e pueda
ser su objetivo político encubierto o d eclarado, es ilícita. Una socieda d
esta ta l que d ecla ra ilegales opiniones polit icas, como tales, no puede se-
g~ i r s iendo considerada plenamente democrática. Se t rat a aquf, ni más
nt menos, d e u n principio c uya renu ncia s ignilici¡ renunciar a la demo-
aaci;l m is ma , -
El dilema en t re la libertad democrática y la seguridad d el Estado no
es, en absoluto, inaccesible a un a solución racional y democrá ticamente
justa, tal como a primera vista puede p;¡recer. Tod os los p articipan tes en
el. proceso politico lienen que som eter se a de t erminadas leyes ge nerales.
Tle~ que establecerse u na sep,lración estricta e ntre las tUeras opi niones
poll tl cas, qu e de ben ser libres, y las situa ciones de hecho y conduc tas ba-
o
sadas ostensiblcment e en la ilegalidad y en la vio le ncia, que podr:\n y de- O
be r'án $C I' somet idas y rep dmidas por el poder d e la ley, a l haber sido (J
prohibidas legalmen te. Cua lq uier Es tado organizado d ispo ne de leyes pe_
na les q ue son los medios legít imos pa ra defender al Estado y proteger a l ()
:;obre ta
o rden público Crente a estas acciones palmariamente ilega les. A la luz de
t.l rse. sufiCIentemente en e l h echo de qu e ha s ta hoy ni nguna ideolog'a tola-
htana o mov imiento subversivo ha alcanzado el poder a través de medios
g~na, Constituciones de los U¡IIdu, "id. pág. 0108; cfr., por ejemplo, B~ den, Constitu.
clón de 1~7. art. 12~ : Palatinado del Rhi n. Constitución de 1947, arl. t33: se eneuen.
tran ta mb,én en ; lgun3§ eonsti tucion.e§ de la 1_\lna oriental, por cj.. mplo. /IIecklem.
burgo (I~7 ). aru. 7)' 99; Marca de Brnnde'"bu'1lo (1'J.l1), nI. 8.
h:
,os U . I'OOE R I'OI.iTICO y LOS CONT ROLES VI:RTlCALES
It!&ílimos. esto es, s in utilizar la violencia, siempre y c uando los detenta-
dores legítimos del poder, q ue dispo nían del apa rato COOCl h'o de l Estado,
tuviesen el deseo y la volun tad d e evi larlo. Una defe nsa, con pos ibilida.
( des de éxi to, del Estado democrá tico const itucional supone, evidcntemen-
! le, q ue las auto ridades de ej ecución del poder esta tal - la polida, fuerzas
annad as, tribunales y funcionariado- sean fieles al Es tado y no estén tan
co r rompidas paro fa vorecer cUas m ismas el asalto 10lalita rio, como ocu ·
rrió e n I talia y e n Wcimar. Necesaria m ente, la conducla política de los
miembros de es tas inst ilucio nes püblicas tiene que estar somet ida a las
mayores exigencias. y su liberta d de acción política t iene que es ta r mal'
• limitada que la de la población en general. Pero estos com plicados y difí·
ci les p roblemas, as! como un e" amen de los delitos de om isión de la Ita·
lia prefascis ta )' de la Alemania prc·nazi, yacen fuerd del ma rco de esta
I.'xpos ición. Al proscr ibir una opinión política como tal, sin ponderar y
1 medir si efec t ivame nte existe un peligro palpable y real p ara la sociedad
esta tal, el Estado de mocrático const itucional se dife rencia tan sólo grao
-
d ualme nte de la au toc racia con su c irculo cerrado del poder. .. Q /l i mmlge
. dll Pape ell /l/ CI/ rt .•
.- La Silll(.lciú" de los derechos {lIlIdamCllta/eS ell los pa ises occidcllla ·
les:'- Aqu(se puede hacer tan sólo una exccpción sumaria dc en qué. me·
d id~ los de rechos fundame ntales v, en especial, la libertad política ha sido
\'erdade rame nte res petada en los' Estados libres de Occidente d uran te las
ultimas décadas."" Los países más apropiad os son I nglate rra, Bélgica, los
Países Bajos y los pa íses escandi navos, q ue han sido los menos expues tos a
sacrirlcar su he re ncia liberal a pragmá ticas considerac io nes del mome mo.
Las exper iencias de la protección de los derechos fu ndame ntales en los
dominios ingleses son d h'ersas: satisfac to r ias e:n el Canada, con la excep'
ción d e Quebcc domi nada por las jerarq uías católicas , e n Nueva Zelanda
y también e n Aus t ralia, q ue es u no de los pocos paises que no posee nin·
Íona bill 01 rigltts: Communis t Party Dissolution Act de 1950 fue declara·
da invalida por la H igll eOllrt."' bien es cierto que más por s u incom pati ·
bilidad con la estruc tura fede ra l del país Que por una posible violación de
.. la tradición libera l. En el s ubsiguiente referéndum , la mayorfa, tan to
de los Es tados como de los elec tores , rechazó la enm ie:nda con sti t ucional
que hubiese otorgado al gobierno federal los plenos poderes necesarios
20. Abundanu: maleriat se encucnln. en dos Ir~b a jos publicados e n Liberr)', Es·
lay Prese nlcd to Roben E. Cushman ( Millon R. Konl'itz y Clin ton Ross it er , edi tores)
(lt haca, N . Y ., 1958), las contribuciones dc ROUERT K. CARR, Ob$uva/io,u by al! "mc·
rOl! mI E n¡¡IiS/1 C¡vil l.iben/cs, pág. 233 }' ss .. ji MARIO Elld UUI , Prablems of F~e e '
dom ¡ti PosrU'a r Eu ~ ope. /945-1'}j7, par. 255 ~' ss.
21. Ausl raliau Commuu isf Parl)' \'. COII",/O ,""CUIIIl (1951), C.LR.: \'. tamb i<' n
l.dces/er lIIebb. Co mmwriml and Dem oc rllcy in AWIrIl /il/ : A Sllrve)' of rll t 1951 Refe·
ft" dum (Melbourne, 195-1 ),
G,\ RANT iAS DI! L\S lIB I: RTAD!!S INIH VtvLo\ t.F.5 : 409
e 195 1). En la Unión Sudafricana, en cam bio, no hay cn absoluto de rechos
i unda m entales para los enemigos del apartlw id o para aq uellos que mues_
tra n compasión para la tris te s ue r1 e de los negros. Según la ley para su.
presión del comun is mo de. 1950, cualquiera que ha ya sido declarado par el
gobierno como comun is ta _en e l senl ido de la ley., es to es, a u n cuando
L'n realidad no sea ni ngún comu nista, puede ser pues to baj o vigila ncia po-
lítica y privado prác ticame nte del goce: de todos los de rec hos fund a men.
lales.
Francia , que tiene la carga de un (ue r te part ido com uni sta, ha prescin-
dido de proscribir, sin más rodeos, de termi nadas o p iniones polJticas, pero
los paqidos de la mayoría dom inan te recu rrie ron a m edidas discrimina-
lorias a través de las leycs e l c t orales . ~· T ras la libe ración, se t rató de evi.
lar el res urgir de la ve na lidad y corrupción de la p rensa confiscando lO,
das las imp rentas y ed itoriales de prensa , y d is trib uyé ndolas, con fondos
guber na mentales iniciales , en tre period is tas probadamcntc democ rá ticos.
Sin embargo, la prensa no se ha ma nte nido libre del control de los intt.'-
reses fin ancie ros. El periódico Le !>10 m/e es ulla excepción, y es tá expucs-
10 a la consta nte host il idad por pa rte del go bi emo . ~1 Además, la c r isis de
Argelia proyec ta su s sombras pe rt urbado ras de la li bertad, también sobre
Fra ncia . En el afio 1957, la Asamblea Naciona l o lorgó al gabinete Bo urges-
Mauno ury, aunq ue co n desagrado, plenos poderes especia les para los de.
partamentos de Argelia, q ue permi tía n ta m bién intervenciones en las
libertades ch'Hes en la Fra ncia me tropo litana. La profunda ala rma Que
<,s to produjo, tan to en e l inte rio r como en el exterior dcl país, e n el
q ue en su tiempo había nacido la Decla rac ió n de los d erechos del hom-
bre, no ha sido e n absol u to injus tificada . Han au mentado día 3 día las
prohibiciones de periódicos 'Que crit icaban la guerra o la política en Ar.
geli3. Nadie puede preve r el funes to papel que pued en jugar las actuales
posibilidades legales para limila l' la libe r tad , s i la V Republica liene q ue
navega r bajo u n tie mpo tormen toso, ta l como pa rece se r q ue será el caso
tras su botad ura sin f r icciones.
Bajo la nueva Consti tució n italia na no puede ser declarado ilegal nin.
gun par tido polÍlico. Una excepción sólo existe; forma r de nuevo el parti.
do fascis ta está pro h ibido, y. d u rante un pe ríodo de cinco años, los a ltos
funciona rios del disuelto par tido fascista es tu vieron some tidos a resl ric.
dones en el derecho de \'0 ( 0)' en e l acceso a de te rm inados cargos ( dispo-
" iciones transitorias, X II ). Ninguna de es tas d isposiciones ha pod ido
l!vi tar, sin emba rgo, el n3cirnien to de un partido neofascista (Mo\'imie nto
Sociale Italia no). .
E n la Re pública Federa l Alemana h3n s ido proh ibidos, por sentencia
22. Vid. supra , pág. 342.
23. Vid., la carl a del III'ofesor El);\( lit 011 Nml' Y ork Tim e$. 6 de d i ci~m b re
de 1956.

41 0 EL roDEa p()LfTlco " LOS CONTROLES \' IiIlTlCALCS
d e l Tribunal Cons titucional Fcdcral 2 " en base a la au lo rir.aciÓn de la Ley
Fundamental (a rt iculo 21, p:\rrafo 2). tanto e l partido socialista del R cich
de ten dencia nazi (Sozi a/ist isc/l c Rcicllsp¡;¡rtei) (1952), como, tras cinco
años de vacilaciones, el pa r tido comunis ta (1956), aplicilndo en am bos
ca sos correctame nte el sentido d e la Const itución.
Vis to e n su tOlo lidad, el res pe to d e los derec hos rum.!amcn l a!cs en
Europa occiden tal -aunque su historial m ueSlrc te mporalmen te e n al~
110 S lug3 res cier tas manc has-, ha sido fiel ti las ideas de las d c lar
nes de los derechos fundamentales. S in embargo, es difícil prever S I e l
res peto a las libe rtades individ uales fundamen tales sobrevivirá por mu-
c h o tiempo a la 3ct u al pros peridad económ ica .
Frente a e s to, hay que pe ns ar con pes ar qu e en los E stados Umdos
t anto el respeto del pue blo por s u s d erechos fu nda mentales c?mo su
mantenimiento por parte d(: los dc tentadorcs d el poder, ha sufndo u na
desvalorización que no ticue equ ivalen te, en tiempos de paz, d esde los
Alien an d Sedilion Ac ts de 1798. In gla terra h a sufrido su c r isis de liberta·
u cs ind ividu <.lles e n los desórden es d el chartismo, Francia en el ca so D rey·
fus y los Estad os Un idos con el macr th ys m ~, Las ir~IPC
lwn producid o en las ultimas d écadas en las hb e r la d ~s IldLv
,io.nes
L d~al.es
que se
s ido promovidas por las repercusiones de la gu er r a fna e n la opmtó~
b lica. Por ralones polít icas, a mbos partidos polí tico s e:otplotaron la s l tua·
ción: los t rib u n¡¡lcs, en lug:lr d e oponerse al declinar de la libert a d polit i-
ca t iraron de la mis ma c utE'da: la legislación y la administración han
l e~al i zado este proceso . El parti do comunista fu e proscrito ~
ra l e n u n a acció n absolu ta m en te s in antecedentes en la Iradlclón amen-
ley f e d ~.
cana." No faltaron d e rensores denodados de las libert ades." Pero lo qu e
2~ . Sentencia del HJwdes"c rlu$sJ"'IiSliui cllt s de 10 de octu~r
~ 1952 p ág. 684 Y ss. Sentencias del B!md esl' l -¡l s ul1 lis~e
5:nícncia de 17 de a¡:osto .k 1956, }uristen¿e i/w./,! . 1956, p (o tj: . 596 Y 5S. Sente.nclas del
IJlmtlesverla5S, ,,,gsgericIllS, lonw V (1956), pág. 58. Para. c o mpet~nc
ultima sentencia vid EnwA 1I 1I M CWIH SSIIT , en cThe Gerlllan Federa l ConstltutlOn and
Ihe Cummunis,'r art y-Decision o, en I"d i"n" lA \\' Jo,,,,.al, XXXiL (1951). pág. ~5
Y ss. Desde un punto de "[5Ia de derecho comparado se ha S<!ñ.al:>do que la sentencIa
del Tri bunal C on~ l ituconal Federal sobre la cUeliliÓn con,Unlsta se basa en meras
opiniones doctrioales, lcorlas abstnu:t::os Y especulaciones hiSlónC3s, ilual. que l a~
senlencias paralelas de la SIIpr eme c.,..r/ americana en el ~50
",ti Sta/es {J.I ! U. S, 4~ , (1951 n, y Que l::onlO tsta como aqué lla no pu~dcn
absoluto una concrcla acción subversiva O de alta ,!"ición, Y ni a~1n
inlenlo O un ;Ieucrdo de eSla naturale;ta. La sentenCIa alemana sena qUl
susceplible de ser criLicada '11lC su eQui\'alente ameriC".lna, ~ ) .. qu,: en el ar~leu,:
pjrra fo 2, de la Ley FUIHJ:¡ment:l1 se es l a bl~e expr~amntc
de un pa, ' ~ ido politico en Sil ObjCI[I·O. Sobre ta ~ nt encla Dcnl
cStaa tspo litik und vcr r ~s"nl' ..'C ht in den \' <,rein~t SW;JI<'Il ', en Ja lrrbucl, d",
olle"ll;c!! .... Rl'chl S, " ..1. " (mLewl serie) (1955), pág. IJ4 )' ss.
25. COnlmunist COnlrol Act de 1954 (68 Slttt. 775): en el lIloment? d ~ csc.ro Ir
estas Hne3-~ la Suprelll e COllr/ no ha decidido ~od:l \'la sob!'e su o;n~tlh
c rro, t:lmbi¿n C. !'. AI.t.RUCII , .Co",rn,,,nisl Control Act of 1954 •. en Un"'USII)' o[
CI,ieaeo ÚZ'" Rn·' ....' XXXVI (1956), pd !,:. 175 y ss.
26. Edward R. ~I".row , el popular oo[1ll'ntadsta de I~ CuIUlnb,a Dmadcastm¡:
o
'"
GARANTIAS 1110 LAS L18 ERTAOES INOIVIOVAlF.s
pareció mas s ignifi cativo en esta tris te situación rue In a pal ía y la indife·
rencia de la g ran masa de [os des ti nata r ios d e l poder fre n tea las interven·
ciones de los tres det e nladores de l poder en las zonas d e la autode(ermi·
nación indiv id ual, que hasta e ntonces les estaban prohibidas y les eran o
inacces ibles. Y, además, no se d e be de olvidar que la resistencia america·
na a somele r se a la aladura de un acuerdo interna cio n al ha jugado un
papel decisivo para que el _unive r salismo . d e los de r echos del homh re
- no haya p asado d e ser un a decla ración sob l-e el pal)cI en las Naciones Uni·
~iO' das. No ha s ido poSible con seguir el apoyo ele la opinión pú blica america·
na porque un a cuerd o obligat o r io no hu biese dejado de len e r in fluencia
en la Declaración a mericana de derC{;hos, y, necesa riame nle, hu biese con·
. d ucido a su modc rni7.a ci6n, para lo cual no está preparada todavia la opio
nión americana . l ¡i desva lo rización de las libcl"!ades individuales en Amé·
rica, un país q ue es tá tan o rgulloso de su herencia libe ra l, se ha de tenido
h oy gracias a la e né rgica. juri spn.tdenda de la SlIpremc COIlrI bajo la pre·
sidencia de E arl \Va r re n . En una_serie de scnt cnci;;¡s s ensacionales d esde
1956, el T ribuna l S u premo ha tapado la brecha que la !egislrLció n y la
ad ministración habran abie t'l o en el muro de las t radicio nales liberta·
ha,n
des individua.les , poniend o s u mejo r em peño en climin:lr el mal causado y
c urar las herida s del E s t ado d e der ec h o. ~ La mayor pa rt e d e los funcio·
o
pu· nanos comunis ta s co ndenados por habe r , merame nte , _reco mendado» opio O
niones comunis tas, ru e ron pues tos en libe r tad pol·qu e la SupTem e COI /TI
no apreció en e llo s nin guna a eción ab iertamen te s u bversiva. A los funcio·
narios y empleados gube rnam e ntales qu e habian sido dest ituidos de su
cargo, por ser sospechosos d e filiación comun iSla sin ninguna p rueba eon-
en:la, les fu e asegu r ada su rein corporaci ó n; se puso fi l! a los excesos de
o
los comi tés d e in\'estiga cióll de l Congreso , en una pnlabra , se ha !enid o
d e 1951. Juri.lle"zúl·
rJ cl u $, tomo 11 . p.áll. 14.
que reslablecer por volun tad de l t ribul1al el respe to d ebido a la ¡ibenad
d e o p inión p olitka scgt'1II la. Declaración de derechos fundame ntales. Así,
o
r ec':lsI6 ~ de la
pues, ha sido su perad a. la cris is s ufridn p or las libc nadcs individuales, O
pe ro es!a ex pe ri e ncia está todavla demns iado viva pa r a que sea j uzgada
lan sólo como un fenóme no pas ajero y pudiese ser , pOI" lo tan t o , ol\'idada. O
En e l fondo, la dec::adc nc ia d e las libertadcs individua lcs, (al com o ha
(enldo que ser ex peri m en tada p or la democracia americana, no es o tra
cl:we o.n , ~1S ". Unt· cosa que un sín to ma de la c ri ~ i s de la cOl1\' icción de m ocr á tica, ú
,n ...)Car en
la!l sólo un Las ca u sas m ds proflllldas. - Tras todo el ma terial expueslo, pue d e pa·
~ menos
21 ,
.Ia ~nt,cm S\l t u~t,:hd3 Corporat;on, e5d :. la catx:l.ll de ~sla li~a de honor. Para nombrar tan sólo a atgu.
~ ",,1, KAR L 1.J\f.... F_"STE IS. nas de las más prominentes fillu ras en la contienda : Zecharioh Chafcc. Erwin N . Gris·
wold, Waher Genhor n, Th"rman W. Arnold. Rob(,rt E _ Cushman, Elmer Da\·is. Lord
O'Orlen. y lasl blll 1101 l~a S ', 105 jueces de la S .. prClUll Courl, lI"go L. Blanck y
'b' William O . Dou¡¡;1as.
' <; ' On :l !l da . 27. 1 ~ 'I s scn ~en e i as cl3\'e$ 3 t~ ~ que sc ha<:" referenda en el Ux lo. son: Ya/ es
". U"i¡ed Sla /lls (J4 U. S. 298 ( 1957]); Col" v. YO"'I!: (J51 U. S. S36 1195611 y
IValk;lIs \'. U,; ~d Sta/es OH U. S . 178 [1957]).
. .
 El. rom,1I. I'OLfnco \" I.OS CO XTROI.ES VE RTl C.\LES
rccer que las gaml~ i as fundame ntales, prOlcclOras de la aUlodc lc rmina-
~'ió n individual frente al Estado y su s dctcntado rcs del poder, la segunda
forma de los controles , rcrlicales d el proceso politico. eSlá n sufriendo
una e rosión seme jante a la que se está p rod uciendo e n el rederali smo, b
I'rimera ca tegoría de los cont roles ,'crl ¡cales. El rel roceso d e las garant ías
de los derechos fund amen tales podría . quizá . ser considerado como un fe-
nómeno puramente pasajero basado en las tensiones ideológicas de un
mundo dividido en dos. No se pu<."(!e predeci r ac t ual mente si las ga ra nt ías
serán nueva mente afirmadas caso de que el mundo aceptase la cx i stcni~
de una competencia pacífica. Es to cond uce a plantearse la c uestió n de SI
las verdaderas razones de la desvalorización de las libertades individuales
en nues t ro tiempo no yacen m ás profundamente. Puede ser que la razón
para que la masa de los destinata rios de l poder prefie ra hoy la seguridad
~'C onómica a cos ta de la libcrfad personal, tenga su s raíces en la trans for·
"mc ión sociológica a la que está somctida la sociedad desde el princ ipio
de la Revolución indust rial.
Como todas las instituciones huma nas. cI ca tá logo clásico de los de re·
chos y de las liber tades del hombre es taba condicionado his tórica. y a~ier . do --cllmperio bizantino, la republica "eneciana, las mona rquías islá mi·
lamente. por muc ho que la mistica trascendentalis ta afirme la . lnallcna·
I bi lidad ,. de dichos derec hos. La dinámica de la sociedad moderna de
masas ha es trec hado, inevi tableme nte , e l marco de ntro del cual e l indivi·
I duo puede ejercer sus libcJ'lades sin per judica r los de rechos de los ou·.os.
Con el c rcdmknlO de la poblac ió n en cada pa is, el individuo ,·e redUCida
su liber tad de acción. En la mayo r parte de las sociedades estatales ha
Jesaparecido la é poca de los pione ros, el paraíso del individualismo. La
in tensificación de la compete ncia e~ig e est ric tas reglas para un desarrollo
ordenado de la vida social. El individuo depende más del Estado y éste
t:xige, como precio de su apoyo, la renunci a a una parte de la so~eran¡
individual. Hoy se produce m ás riquC1.a, pe ro también muc hos mas .hom.
brt!'s quie ren par ticipar en s u distribución. El clima moral de la SOCiedad
ha cam biado radica lmente. La d ignidad y el confonnismo, que pa ro los
lil6oofos se excluyen mutuamente, se han convertido en dos valores i~t e r.
~ I
.;ambiables. El pro ble ma ha dejado de ser: _¿qué g rado de soledad tiene
lo el hombre en una muhi tud?,.; se II-at a más bien d e: _¿ puede e l hombre
'•"
lodavía es ta r solo en una m ultitud?_."
'1 LI, LI BERTAD I'OLfTlCA Y U PROPAGANDA
1'1[ La circulacioll de las ideologías politicas
111 Desde: sicm p¡·e , los de tentadorcs del poder han buscado ro r ~a .lc~ ~I
,/U/u qua que les beneficia, y negar a sus ri vales lanto la leglumac lOll
"1 ~ 28. Uo s fra"",. ':11 el le:\IO iSOll una ;IL us;un al conocid o libro de oA\II> R Ir ~ " us,
~ n/!! Lontly Crolt'd ( la ¡,otilaria maS3 ).
1"[
1:,
GAKAN·rlA s IlE LA S Ll Bt' RTAO E." INlHVInU,ILES
como los medios pa ra cambiarlo. Su dominio so lamente podia ser que-
brado por la fuerza . Sólo con e l advenimicnto del consti tucionalis mo fue
posible un cambio pacifico en la situación del podcr politico. El especial
é nfas is que ac tualmen te se pone e n la defensa de la democrac ia cons ti·
tucional con tl"3 ideologías cons ideradas como subversivas es un fe nóme·
no de nues tro t iempo que corresponde, en su amplitud y profuJldidad, al
a taque ideológico dirigido contro la de mocracia. Responsable intr inseca·
mente de la ag rayación de la luc ha, es un hecho tecnológico : el efecto
de los medios de comunicació n de m :1Sas, como ins trumento de pro pa·
ganda politica, e n el esplritu y la mentalidad de l individuo. En el ma rco
de una teoría d e la constitució n contemporánea, las s igu ientes o bsen 'a·
ciones merecen especial atención.
Los sistemas políticos y su.!-~cio n es se extienden, en primera li-
nea, por la di vulg~ión de las ideologías que los sos tienen y promueven .:'
La difusión de las ideologías -su .. circulación o movilidad_ depende de
la ~ _ re ce ptÍ\ 'i dao ige los des tinata ri os d el poder, s u fljsposiciQ!i para a c~ p­
tarlas y para dej a rse guiar por ellas. Las cjvilizaciones políticas de l pasa·
cas, los imperios chinos- mos tra ro n una sorpre ndent e esta b il idad inte rn ..
a pesar dc los frecuentes, y a menudo violen tos, cambios de la persona
que ocupa la cabeza de la pirámide del pode r. Venecia CS, nuevamente,
una excepció n, ya que durante más de mil años el cambio en el poder se
produjo siemp re a t ravés de fonnas constitucionales. Es ta estabilidad es-
tuvo condicionada en gran parte por la poca m o vilidad de las ideologías
políticas y por la baja receptividad de los destinatarios del poder. E l gra-
do de circulación de las ideologías en tie mpos pasados fue ext raordinaria:
mente reducido. Ni la masa de los des tinatarios del poder estaba en
situación de recibir las nuevas ideologías, ni existían ideologías rivales,
Y~I!. caso de que éstas se hubiesen dado, raltaron los medios téc·
~s Pilra q~ e éstas alcanzasen e influyeran en las masas.
Sin embargo, desde -el Rcnacimiento y la -Re fo rma el ritmo de la difu ·
s ión de las ideologías se ha acelerado enormemente. La invención de la
impren ta, que permit.ió la popularizac ión del saber ·y de la educació n .
abrió las puerta s a las ideologías no confo r mis tas y r c~ o lu ci onal"i s , tanto
en materia religiósa como secula r. La Ilus trac ió n les otorgó un carác te r
supra nacio nal. Los principales medios de trans mis ión fue ron, e n p rimer lu·
29 . Cfr., :;obre to Que si /i!ue K AI\!. LreWf.."SlfIS, ~ P oltic aL SystclUs. ¡d.:ololies a nd
InSlitUliom¡ ; TIIe Problem of Ihe,r Circulation •. en WII!SIf'''' Polj/ieal Seience Quar.
ttrly, VI (1 95] ), llá2S. 689 y ss .. 699 )" ss. El Il':>bajo ha sido pu blicado en francé ~
ilallano y alemán. Paro 1,. ,·ersión a lema ml, ,'id. IU IU. LOt¡W1lSSTEIS . • Obcr d 3.~
~ ~ rNíh!IÍ
I~r
. 5 \"on potl¡ischcn t d~"OIicn
IIscher IdeolOi;en., ibd~"
und polilischen ein richIU n¡eno, e n Zl!i/$ch r,·ft
Po/u/k, ' "01. 2 (nueva serie) (l9S5), pág. t9t )' SS., ). • Obcr d ie Verbrcimflil poli
' ·01. 3 ( II ...::,-a serie ) (1957). J>áll. 193)' ss.
414 J:I. PODER J'OLfTI CO , - LOS CO~ TR OLE S "ERTl CALE.5
G . ~R MH í AS DE LA S Ll DERTAOF.s INOIVID UAlES 4 1S
ga r los inte lec tuales, y des pués tos
parl idos políticos. _ ~10 ~ pa rtido,s ,po.
considerable mente de pais a pais. 4 radio y la te levisió n ocupan el pri-
lít i ~ o s pud ieron mO\ ' i1~ar a I~s lIIasas e in l cgr~ la s en cl proceso poh,tlCO:
El" papel que jugó la impren ta, a t ra \'és dc libros y rolle tos, en la cl r c~ mer lugar en t\mérica, y. la p ri me ra, en aq ue llos pueb los con un alto
lación de las ideologías se rep itió en gran escala co n la pre nsa ~n el SI- porcc nt3 je de ana lfabetos, mienll'3S que la prensa sigue co ns tituyendo e n
g10 XIX 'j en un,] medida " crdader3mc ntc !pgan . [esea co n los medios elec- 'd la mayor_p3rtc de los pa fses de Euro p3 occide ntal un med io importa nte
• • d e comu ",'~r ........ "Q' d ...o masas e n el siglo xx. Ac tual me p¡lt'a la fo rm ac ió n de 13 o pinión pública. Es también decisivo el (l udo en
Ir Ónleos . nte, han . C:1I o1
las últ imas barreras que imped ían la penell-ación dc las Ideologl3S e n e el q ue son accesi bles los medios de comu nica ción pa ra la información
m ás leja"no ri ncón del Es tado . y de lodos los Estados. En la ~od ~r. na so: pol/tica , lo q ue nuevamente depende de la correspondientc regulació n j u-
ríd ica de la radio y de la le le\'isión, especia lmente s i está n en ma nos pl'Í-
ciedm] e l gobierno. democrá ti co o a utocrá t ico, d C Pcl~d dc las h ~OtlPa\ ~I.
13 ra dio~ ' de la lc lc"isi6n. Con a yuda ~ e,st<~ medIOS, los pa rt ldo.s. PO 11 1 vadas o públicas. Todos los s is te mas tie nen, s in l'mbargo, un amplio
cos p r~ p arn a las masas para s u pa rllclpac lón en e l proceso polltICO.! servicio de not icias que t ienden a 13 neulralidad , m ientra s que difiere de
pa fs a país el uso que los par/idos políticos haga n de estos medios de te.

'i- Lo. p ropago ud(l poli/ie(l .v los medios de comun icación de m(lsas
]cconm nicación; en I nglatel-ra es m ínimo y ell Atllcric3 máximo.
~ ~gn nda política es un irllcn to de in Huir en la masa de los des-
linatarios der po()er, o pe rando, por tanto, má s- con efectos emocionales
La p ro paga nda política, e n una o e n otra f0I111a, h a existí.do c i cr t . am~ .":
te desde el p rinci pio de 1" sociedad es ta tal orga n izarla. Su IOfluenc la, SIO q ue con la pers uasión a tra vés de argume nlos- rncionalcs.- Para alcanza r

"hecho
' mb'-go ,n 1" mentali dad indi l'idual, núcleo del alma de la mnsa , se. h a
• " arrollado ... ra cuando se ha a propiado de los me d lOS ' d e comUnica.
al público. las ideas y las cues tioncs pollticas. di fun,¡idas por la propa-
ganda serán s implificadas. prescnt3das supe rficialmente y has ta cx-a gel"a-
das burdame n te. Dado que es tá des ti nada a ser aceptada y d igerida por
o
'ón C "ro aganda- se s uele..ED.lSJ!der cor r ientemente el uso, de p!!r,
CI a 's~o n l;V - ~ Obi etOS Sifñb¿¡;s u_olras técnica s de rcpsen t a ~ l ó n pa la masa, la p ro paganda política no presen ta el pro y eL!;otllnl de una
son. , a .L ~ - - , l ' Ja mentalidad y la cuestión para. informar y educar a los destina tarios de l podel' permitién-
conduc ir- I ~;ci a 19s o bjeti vos_de los que a manejan,
c ondu c~ de aq ueJl;;; a los que I'a di rigida , Co nsidc:ada d~ una f or ma me· doles fonnar se s u propia opinión. La propaga nda es tá preponderantt... ..
nos abs tracla. la propaga nda no es s ino una maf ~s ta ~ i6 n del i.>0der, o_
men te condicionada poI" la e moció n )' produce, a s u vez, emoción. Al con.
n, r,- ,ta del p roceso <.le! poder: es un in tento de ¡n!lulr .en la hb ~e ' o- segui rse 13s reaccio nes emocio nales perseguidas, e l individuo q ueda
uluntad - ....del des tinatario pD ra q u eÉ~¡; privado de su au téntica d ecisiÓn.
se s.'le nt aJ.!l
. d_l!S.!,..Q."!
'd tua
{lc . . r-- segun ado lasde
direClrices de los que conl rolan.J<! aparato de propaga nda;.c.l g r;. . El aparalO de la propaganda pOlítica con los m ed ios de comunicació n
- coaió~ ps.!fol2sis!. V : I ~ i:I ~ g"'m la ~ r so n ali da. dc los destlOata.a:os . de masas no puede ya ser di rigido por dileta ntes. S u di rección ha caído
~ En la socicdad de ma sas contemporánea, la pro paganda poll tlea no en las manos de los profesio nales de fo rmar la opinión pública. En e l idi.

o
lico pasado de l eonst itucionalismo clás ico, las ideas circ ulaba n li breme n_
pue de segui r siendo rea lizada co n la técnica ?~ los contac tos ~r s~ ~a l ~
-3 l r3vés de la petición de votoS y de los mltmes-, tal ~ om se :: a- te dentro de una élite rela tivamente reducida , cons titu ida POI' las clases

la p rimera época dd cons tit ucionalis mo. ,r\c tua lme n tc. CasI toda la p p.
ganda se hace a t ravés de los m e di ~ de c2.~!flió
'¿SIOS es bas tant e más e ficaz I,D radi Q. que la imprellla -;:lI b IOS, pe fl
dicos , folle ~ tos -y revis tas-o - El elu
. d a d ano m e'dio - -ha dejado
o pi niÓn polllit a por la lec t ura de periódicos, a un cuando la ~ éc Ol c a _e
los titulares le pueda d iS1llllluir el esfuerzo que .supo ne toda kct ura. ~n .
la ac tualidad, hay más gente que esc u c h~ la radiO y a sus com
') que sesicnta ante el a p.fIrato de telC\' iSiÓn, que gen te que lea los ed il ~
~ i al es de la 11I'c nsa diaria. La lectu ra ex ige más tiempo y es fuc.:no que l!
mero escucha r.
Es tas consta t:lcioncs generales exigen. s in cmba rs:o, Clcrta m 3 t l~aci.
El ado de compet encia e nt re estos difere ntes m ediOS de c~ l ~lum
q ue. 'supone n e I ¡¡cce'0 •a la for mación de la opinión del indiVid uo, van 3
"
ed ucadas, y s u efecto cor respondía a su peso na tu ral y a s u propio valo r.
Ac t ua lnlt:llIe, sólo los es pecialis tas e n [os medios de comu nicación de ma-
n . de ~a ~ a s. Ent .~
sas SOn capaces de diíundir cuestiones, dI.: ulla COI1lI)Jejidlld s in prece- CI
den tes, ~n una masa de publico absoluta mente ll ueva por s u magnitud .
- de- fo r mar ': sdu
Los me tados p3ra an uncia rse que u tilizaba n la s e mpresas privadas, aco-
piados a los deS<.'"Os y las reacciones del público po r med io de investiga-
e n t a d ,o~e s l c iones cicnl ilkas sobre el consumo y po r med io d e análisis dd mercado,
se aplican tambi én al proceso polit ico y se basan , igua lmente. e n
lIla tiz;¡das encuesl3S sob re la conducta y las reacciones de los cons umi-
dO l'es de la prupaganda. As i, por ejemplu, 1" investig3c ión de 13 o pin ión
, "6
n. p ú b li c ;~ a t ravés de enc uestas y sondeos - técn ica nacida el ~ el a mbicll tc
cac l~ n americano_ se ha cOll vertido en un ins t r ume nt o indispensable p aF...
aque llos que d irigen y con fo rman Ja- politica . Que los sondeos de opi nión
.....que e n Alemania han adquirido res petabilidad con un té rm ino de sabor

I

416 EL I'ODER r'OL.fnCO y LOS CONTROLES VERT ICALES
científico: «dcmoscopia-- haya n sido frecuentemente desacreditados
por resul tados posteriores, parece ha be ~ t e n i~o poco efecto, tan to sobre
sus manipuladores como sobre los destmatarlos.
1.0 que el e specialisl:ó. de propaganda hace ,-o porlo menos gu!ere CO~·
.
se~¡r - es trabajar el material de info rmaCión para hacérselo, «reccph -
ble_ y «consumib le- al destinatario; eu cierta ma nera" lo mastica ~ nte s.
Vendecl una opinión política como una mcrca?cla ; :shmu,lará o qU I~ará
según el caso. el apetito al consumidor a t ~vc s ~e 1 ~ ~ cnl lV o s emoclOna~
les. Intentará embolar y excluir el razonamlenlO mdlvldual, y ~ upcra
resistencia opuesta a la opinión ofrecida, hasta que el co n s ~fild or,
mcnte se decida por la fórmula política en cuestión persuadido de q ue la
es c og~ por un acto libre de s u voluntad . Bajo la innuencia de los medios
de comunicación de masas, el cl ima politico , por lo menos en los Es tados
Unidos, ha cambiado de rorma radical en las ú lti mas décadas. El bO::
polltico de ayer ha abandonado su po s idó~ de ~ando en el ~roces
!ico pam ent regársela a los S vtm galis de Madlson A venu~, . gent.e ~<.:
forma, molden y exprime, con todo el arte cienUfico, la opInión ~ubh
Ha dejado de ser algo extraordinario el que se venda un candidato o
una cuestión sometida a referénd um, como pasta de d ientes o jabón . En
la actualidad no se puede h acer ninguna campaña electoral si no es ~r
medio de los técnicos en propaganda. Es to no vale sólo p~ra
asi, por e jemplO, el gobierno de Adenauer contÓ en las eleCCiones para. el
Bundcstag de 1957 con la ayuda de técnicos en. p;opaganda qu.e h ~b l a~
ido a aprende r su oficio a Amé rica. A los especmltstas de .relaclOne.s p~ ­
blicas les es completamente indiferente la mer cancía po~ítl ca que llenen
que vender-U se les pagará para populariza r o para hundir a una persona
o a una cu ~ s ti 6 n . Cada vez se hacen m enos importantes los problema
las personalidades que la forma y m anera de luchar por e la ~. El técn
en propagand a realiza su tarea tras bastidores, y por . e ~la sera ~ ga d o, d
mismo permanecerá anónimo y libre de la responsablhdad pohuca. Se.ha
conve r;ido e n el Mefistófeles del proceso polltico, más allá del b ien
y del mal. .
En nuestra sociedad pluralista, el Leviatán habla con muchas lenguas .
.§!~ hable .!!lis.!!to y más tiempo, y en las horas apropiadas de la tele·
C , \R AN~fS DE !.AS I.IUI' RTADES INDIVIDUALES 41 7
~ i 4 n y E.e!~ radio, te!'drá la se&llridad de que su mensaje será oído por
el mayo r número de ·potenciales consumidores. Aquel quevunte el pas te!
politico con la más rica miel, es el que cazará más moscas. 0 , parafra.
seando la «ley. de sir Harold Mac Kinde r: _el que domina los medios del.
comu nicación de masas, domina al electorado ; el que do m ina al electo- J
al
rado, domiña pi.O\:cso ~ Ií ~ i co . ~ -
. COlleell/ración y dis tribución del poder el! el proceso d e formación
de la opi"ió'l pública
r \ Aquel que sea consciente de la magia fa ntástica que ej erce la propa-
fina · ganda polltica sobre la mente y la capacidad de juicio del individuo, po-
drá pregun tarse con razón: ¿cómo es de libre ,la libertad pallUca? ¿Qué
posibilidades de au todete rminad6 n le q uedan todavía a l Individ uo bajo
el fuego graneado de la p ropaganda? ¿Qué valor se puede atribuir a la
libertad de la voluntad polftica, cuando las informaciones con las que se
po ~ ronna la opinión de los destinatarios del poder son filtradas a través del
colador de la propaganda? La libertad política entra aquí, nuevam ente,
ca . en el punto candent e de la dicotomía de dist r ibución y concentració n del
poder.
J:!l autocracia. - El problema que se debate aparece con claridad si se
Aménca; comparan los m étodos de foemación de la opinión pÚblica e n la moderna
autocracia y en la democracia constitucional. Fiel al ¡u:inci¡ilil ~e ~n .E!:-
cu i t 0 .5 :.r~o ~.!f .! l ~-,gime!ls t ot alit ~ s monopolizan comple-
t ~ m e nte, y Íos..regímenes autoritarios en el grado .más extenso posible,
tqdos los .medios de fo rmación de la opinión pública, cnt re los que 5'<
encuent ra en primer luga r la radio. Sólo la radio ha hecho posible ,la
~ y dictadura en la moderna sociedad de masas. Los destinata rios del poder
.lc _~ recib irá n propaganda favorable a los dc tentadorcs del poder , y serán p ri·
vados de la infonnaci6n adversa; se les som eterá a un eterno lavado de
cFrebro consistente en una propaganda científica que, según el caso, será
refinada has ta el ú ltimo grado, o burdamente engerada. ~ o r m cdio~ e
ella será n ~ p:nve n cidos de la sabiduría y la benevolencia de sus dom i-
ñaaóf'éS, y de la infamia y bajew de todos a queÍlos que tanto en el país
o en el e)(tran jero sean de la opinión contraria. 4L.vo I ~ 4.l; la -,º mu ­
'dad será fa bricada. En las sociedades esta tales monolíticas, do nde
niega el reconocimiento a las fuerza s pluralis tas ri valizando entre ellas,
el control sobre el aparato de propaganda sólo podrá ser ej ercido de for-
ma concentrada por el Estado. El único aspec to consolador del levanta-
tamiento polaco y húngaro contra los soviets y sus tcstaferros, es, quizá,
que con ello quedó demostrado que n i aun la más rígida adoctrinación
puede someter permanentemente la voluntad inna ta del pueblo:) juzgar
por sí mismo.
", El PODER POLfTl CO \' LOS CO!'iTItOLES VERTi CA LES
1~lOc , _ "... -
raciu.
~
cOlI sli /!lcio l1al. - En .la d e mocra cia cons titucional, ba-
sada en e circ:üfioahíerto del pode r, se s upone, por otra parle, que e l
acceso a los medios de comun icación de masas es igua l pa ra todas la s
jd co logÍ,! ~ r ivales, y para los g rup os pluralis tas que las pro mueve n. Ulla
sociedad libre requi ere no só lo e l de recho de libre cx pr ~ i ó n de la opi-
pión , s ino ¡ambién e l medio para s u re a lización: li bertad de pro paga nda,
una prensa lib re, una rad io y una televisión li bres. I
Es to es, po r lo menos, 1:. [coria que yace en la ba se. Pe ro la cuestión
imporlantc se p la nt ea por s i mis ma : ¿CoI'responde esta teoría con la
prác tic a? Ningún o bscrvndor im pa rcial esta ría d is pues to a responde r
afirmati vamente y d e fornu rolund¡¡ a es t¡¡ pregunt¡¡ ; se "c eonfnJ luado
aquí con un difici l dilcml . Se ria igua lmente incon 'ccto ded uci r conclu-
s io nes con p rete nsiones de absolu ta v al i d~:t. de la rccient e c"oludó n ame:
ricana, C OIllO sería igualme nte poco inte ligente m inimizar s u s f:uales
pres agios para el ruturo de la de moc racia cons titudo nal en todo e l mun-
do. Los s ínl o mas son graves. S i las reperc usiones de la p ro paganda polí-
lica se ma nifiest a n más pode rosame nle e n los Es tados Unidos que en
aIras de mocracias ocddcnlales, la diferencia yace, cvidenteme ntt:, en las
d ire ren tes concepciones econó m ica s s obre los mcdios que s irven pa ra fo r-
mar la opinión pública. Los Estados Un idos, e n es le sentido, ocupan una
posidó n casi única. En su orden social capi talis ta , los me d ios de comu·
nicación se cons ide ran como un do minio legítimo de la econo mia pri va-
da; las e mpres as privadas buscan, e n primera linea. obtener benelicios
e conómicos y, sólo en segundo lugar, lleva r a cabo un serv icio a la comu-
nidad, o . en e l m ej o r de los casos, camuflan su deseo de o btener bene fi-
cios en ro rma de -sc l-vicio púb lico ... La propagnnda política es una
mercancía puesta a la venta d e aq ue llos que quieran y sean capaces de
pagar. La propaganda se ha conve nido en UI1 obje lo legítimo de comer-
cio, y los medios de comunicación s irven a aquel los que es tán dispuestos
a pagar el precio m ds a lto.
¿Se puede cambiar en algo es ta s ituació n? La pregunl a afecta a un
lema pro rundo e important e, quc sólo podrá ser aqu í a puntado. p rcsci n-
diéndose de lodos los deta llcs. Es eviden te que la pre nsa no pue de ser re-
glamc ntada en un o rde n social libre. Aun la pre n Sa más libre es s iem pre
mejor que aquella que es tá conlrolada por el Es tado." Pe ro ningún ó r-
32. La Assoc iated Press info rm a en un resumen pubt icado en el .ve'" Y ork TI>
mu de 2J de d ic iemb l'c d c 1956 q ue du r:ml e el a ño 1956 las limitaciones a la p r~ n ~
han aumen tad o oonsid crab lL"fllente en m uc has p:>rtcs de 1:1 tielTa. Et in forme dis li n-
!lllC cua tro ctases de lim itaciones a ]a prensa: t ) Re lención de las i"fo rmaciones en
Su origen por las au loridades esH... alcs. 2) Censura imern.a a tra\"és de p resión eco-
nómica (l a retenc ió n de l pa pe l de im presión su ele ser u no d e los medios corr ie nles) ,
o atne nau s le ilalcs .)) Ce n ~ u r a a bsolu la. 4) Rcs t rico,;iuncs g ubc
rn a m e nl ~ l es
cor res pon sa les Cltt ra nj erO$: el in forme IlU b lieado en el Ne.w Yor A: Tim es de 28 de
d icklllb re de 1957 co ... ~ l a (a nl e~ ' amcn t e u na act uxión consider.¡b]e d e las res lriccio-
rn.s impuestas a la pro,;nsa . En ambos in fo rmes. Ale ma nia ocddenu l sale ta mejor
CARA S 1ÜS DE U S _Ll8ERTADES IN DIVID UALES
galio de pre nsa puede so bre vi\'ir ) an sólo con las s usc ripciones. s ino que
depende de los a nunciantes. ~ S I OS, gene ralme nte, apoyarán un sis tema
polf tico y econó m ico quc p l" ot~j a la em presa pr h'ada, así como a aquellos
partidos po líticos q ue la de fi end rlll fre nte n los partidos que qu ieran I·C.
rorma r el s istema político y económ ico. Sin acaba r con la li bertad de
prensa, esta s ituación puede ser d iffci lme nte ca mbiad .~ , Lo q ue si se po-
d ría hacer cs que las pro paga ndas polí tica s ri vales tuviesen , po r lo m enos.
un grado semejan le de acceso a los medios de telecomunicació n. Gran
Bre l3 ña )' Olros Es,¡¡dos q ue han seguide su eje mplo ha n ma rcado el C,I-
mino. Desde 1926, 1,1 Bri!ish Broadca s!ing Corpo ration, una ins titución
indepe nd ien le del gobie rn o, 1m recibido unánime aplau so por s u forma y
manera de dis t rib ui r equital ivame nte las e mis io nes de radio e nt re los di.
fere ntes par tidos, y ha cumplido as í s u tart'a Pllblica s in pMtidis mo y con
impa l'ci3 lid3Cl.1 pero aun en un OI'cle n econó mico en e l que las e mpresas
o
¡ ~
p~ r; ld :l, y, de lu:o,;ho. el fOrlaledm icn lo de la l i bc rt ~ d de prenJ.a es u no de k>5 fene>
me nos más s.1l isfae lorios de la Sl,'jfu nda Re po.ib lica Memana . Un ejem p lo n :cient e es
la res is le ndp COll tr:> la lter SorQ)'Q.
33 .. R ~-cl nt c me nle, han sido e m ~n: nd i do s dos inlen tos muy inten:sarll es para in.
O
()
dependlza r r.:a lme nte a la prensa, hber:1ndo la de la depende ncia de inteRSeS es pc.
ciales. En Cht..--coskwaqu ia estaba p rohibido despué$: de 1945 ( pero anl es de la lom a
de( l>04I o,;r d e 10$ co munista s ) que hu persona s individua les ¡)O$Cyesc ll periód icos ' sólo
1
t ro pos oficia lm enle rcconcx;-idos. como I'art i d ~s ~ r t l c os. coopcnlli vas y a soc iac' o n ~5
eultu rntes podian ser p roptelanas de un pcnó<hco y pub ticarlo bajo la supervisió n
. d.e u na auto.ri<!a d , .COllsl ituida de forma semej ante a ta Drit ish Droadcas l inil Co rpo rll .
I ".011. No CJUSlla nm ¡U lI~ o,;ensura. cfr. JOSIlI'H H . KA ISEII, Die Repriisen /lI /i OIl orgQ/U·.
~ 1Cl er Il ler~S1 " (Ikrhn , 1956), .pág.•.. 229-230. l.a rcforrna en Fr¡¡ ncia dc.~ pué s de la
ultI ma guerra , c r ~ ad por las eXI¡¡:e llClas de la Resis tencia , es t ~ b a dirigida a acaba r
con la depende nCia de JO$ órganos de p rensa mas imporlantes, some t idos a los in le.
~ ...'COnÓmico K I? ri l '~dos q ue d o m in:l ba~ ~ u o r i e nt ~ i ó n po(¡¡¡ca. y querla, por m e-
diO de una ncu l ralll.ación d e la prensa, e(,mm ar su \·e nalidad. Tras la s leyes prom ul.
Kad as con .c.ola fi ~alidp . la . prensa quedó Or¡¡anil.:1.d a en una estruc tura de sd'-g(JI'e m .
n.'cnl, d e l~ eM I eo r po rat~" o . La ley d e 2 d e abril de 1947 (que s iiluió a la s regu la.
clones pro\"l.slo nales con lel"d3.ll e n los dec rel os de: JO de sept iembre de: t9-« )" 29 de
enero de 19 ~ 5) le nia p .........¡sta I~ asociación d e 1:1 tOlal idad de la p re nsa en Les sacié.
o
les coopé ra th'C5 de mésu geries tic presse que , COn u na eslruc l u ra ~e m ej "n! " 11. la
Associated pr cs~. en lus I!stad~ s. Un idos. len ian Que ad l"ilir a (odos los ó rganos de
¡m;: ns., que reu niera n Jos reqmS lt OS Ic¡;a les. El ESlado par t icipó fi nancierament e al
eOl1ccder en!dilOS inicia lell, y ad mi nis trativa m ente ~I e$ tll.r represe ntado en el Conseil
supérieur d es rn<!ssa¡¡:erics. Es le nuc,'o inle nto fue fl()$ ible ¡ raci as a la confi scación O
lot nl dc h p rensa coh bo radora en base nt dt'l,; rdo de de Gaulle de 30 scPtiembl'e
dc 1944 (eunfirmado por la ley de 11 de m ayo de l~) . La Soc iélé nat ionale des e n. O
Ircprlses de pre5$e, fu ndada e n tnsc a es ta le)", " " ndió /) a rrendó ~ personas dc ron.
fi:lm~ , los óllPnos de prensa. Este exper im ento falló: necesariame n le la dependencia
dd gobierno su s l ilu yó a l control de los in terescs del ca pit al privado. Sobre la evolu.
ció n el1 Fra nci a , I'id. G,»HGES DUHOI\O,U, M anllel d" uro il p"b/ic (Pa ris. 1948), págs. 2O'.l
y ss .• 229 y $5.; Gm R Gf _~ Rll"l.lIT. I ~ didi" d ll d roil ( París. 19491. P-il!:. 87 y ss.
J.I. Un n ..e ,·o p roblema s urg ió cu ando . e n la aperl ura de la sesió n de Oloño en
1958, la ap:lrición de la re ina en el Pa rl a men lo y t:1 lec lUl"3 dd discu nlO dd trono
I'arp los ~ ha . a cesi b~ ~,
\ fueron por pri.rnera vez e n la HiSlori a b ril án ica , a t oda Ingl a terra
por m ed IO de la teleVIS ión. El dlscu.Bo del l rono, escrilo por el gab inete y si n q ue
~l mo narca hu biese pod ido contribUI r e" su redacciún ni con u na sola pa la bra, está
naluralmen le l leno de plllbanz.1s sobre las lIttiones. oplll iones )' conQuis tas del gobier-
_110 consc l"\'ador, y no puede e\'i I3r o:-jcrcer u nll p ub ri ci d ~ d m",. i,'a para los eon ser.
l'
420 GARANT(AS 011 LAS LUtERTAVES I NDl\' ID UA UlS 421

,
EL l'OOER "OL/TI CO y LOS CO!ll TROu:.s VERTl CA I.ES

pri\'adas controlen los medios de comunicación de masas se puede poner d acceso a 19S medios dc Comunicación de masas. Se podrá hacer rcf~('n­
COlO a la ac tual s ituació n, que raya en .UDa mo na rquía del laisse: !aire. cia a la elección preSidencial en ESlados Unidos cn e l año 1948, cuando el
Esla cucslión es tá fntim amcnte unida con el problema de la libertad en pueblo, rompiendo la barrera de fuego de la pro p3ganda de prensa y de

• el proceso electoral, referido anteriormcnlC." aunque no se iden tifica ple-

namente con él.
No es éste el luga r de exponer un plan de re ff}Tm 3 con codo detalle. Sea
hecha lan s6lo una rcfercucia a su principio fundamental: a l comienzo de
cada año electoral, 105 partidos políticos tendrán que ponerse de acue rdo.
I en base a dispos iciones legales, sobre la cantidad máxima q ue se podra
radio, eligió como preside nte, en lugar de Thomas E . Dewey, apoyado por
una poderosa propaganda, a su contri ncante, H arry S. T ru man, que usó
en la campaña e leClOral los mé todos t radicionales, mos trándose di recta-
mente a los electores y hablando personalmente con e llos . S in embargo,
esta experie_ncia esperanzadora ha s ido de nuevo an ulada ampliamente
por la elección presidencial del año 1956. La habilidad de los /IItmager"s

• em plear en emisiones de radio y de televisión; las estaciones de radio no

podrán entonces ve nder más horas de programación a los partidos políti-
de la opinión pública cons iguió neutralizar todos los cont raargumen tos
racio nales para un segundo período preside ncial de E isenho wer y trans-

,
I cos que sobrepasen el limite que ha' sido asignado Por acuerdo.u "
En virtud de la actit ud aclual de los part idos politicos y de la opinión
publica en América frente a la propaganda polhica, es diflci l hacerse la
• ilusión de que este -u otro cualquiera- plan de rerorma tenga la m ás
• mínima perspectiva de éxito e n un fu t uro p róx imo. Sin embargo, no está
excluido que un día el poder de las cos tum bres sociales mismas produzca
ronnar su popula ridad indiscu tible --que es el produc to m is mo d e una
manipulació n maes tra de In opinión publica- e n una avalancha de \'o tos
q ue no correspondía a la verdadera \"oluntad de l electo rado, tal como
quedó de mos trado e n tas simult á neas eleccio nes para gobernadores y
para e l Congreso, en· las que Jos demócra tas obtuvieron mayoría sobre
los republicanos.

• un cambio. A este respecto, pa rece que los árboles de la propaganda ame· la libertad política se encuentra, como la l ibertad económ ica hace un
s iglo, en una enc rucijada. 3 T E stá puesta en p eligro por la concent ración
• ricana tampoco c recen en el ciclo. Los politicos profesionnles observan ya
eon pn:ocupació n que la familia, reunida por la ta rde frente a l aparato del poder que forma la opinión pública en la s m anos de algunos pocos

• de televisió n, se enfada y se impacienta cuando, en lugar de la esperada que están en s ituación de pagar los gastos necesarios. Lo mis mo que en
e l campo de la economfa, e l máximo de libertad polftica no es e n absolu-
• película policíaca, la divinizada diosa del cabaret o dd popular cómico, se
le of rece política. Y nada es tan fatal para .la eficacia de la propaganda to idé ntico con e l grado ópt imo de igualdad política. S i la tendencia ac tual

• política que el deseo del destinatario de sustraerse a ella. continúa, se hará completamente inevitable un cier to control estatal so-
bre la economía d e mercado libre de la opinió n p ública -semejante a las
• A muchos les pueden parecer exagerados estos presentimien tos sobre
la posible perversión de la li bertad política en virlud de la desigualdad en intelVe ncioncs estatales en la vida económica-, ya que, si no, la democra-

• \-adon:$ en la siguiclllc campana electoral; no cabe 5uponer, pOr otra parte Que el ~
cia constitucional llegad a un punto e n e l camino hacia s u a utodcst r uc-
ción, en el que ya no habrá posibilidad de "olverse atrás. Es una c uestión
• ~
men tano de la British BroadC<l.Slin¡ Corporation aclarando al publico Q.u,c ia reina no
daba en su d.iscurso del Irono 51.1 propia opinión, pudiese debilitar considcrablememe
el efecto fa\'Orable para un determinado partido pOlltieo. y el pensar Que este arma
esu! all/una vez en otras m3nos. cuando los laboristas ocupen el poder, e$ de poco
lIin resolve r s i e l pueblo a mericano, que ha igno rado cómodamen te los
síntomas de peligro o hasta se ha sentido orgulloso de ellos pod rá fre nar
consuelo si se pierden las próximas elecciones. a tiempo a los de tcntadores invisibles de l poder. Pero a iras pueblos
I 15. Vid. slIpra, pág". 334 Y $S. quizá pueden sacar a ¡icm l)!) una ensenanza de la realidad ame ricana y

•.,
36. Sobre las crasas diferencias cn la utilización de la radio en 105 Estados Uni· preocuparse de que no les ocurra como al a prendiz de brujo.
dO$, vid., los ll e<l ,ing.. IKlore ti/e Sel/lIle Subcom",iltee "n Pri~legs and Eleclic))Is
ollhe Com~¡tJe ¡md RuleS IlIId Admi"ülralion. lWth Con¡r.. 2d sess .• Senale Doc.
93 ~ (Washlllllton. D. e ., C:o"ernmcnl P r i nti~¡ Office. 1956). El materinl se ajusta
\ al mrOnTlC del New York TutleS de 2 de llQ .. ",mbre de t956 IóObre la actitud de la
I prensa americana en las clecciones presidenciales de 19S6 : 62 " de todm lo~ pcriO-
dicos habian apoy:r.do al presidente Eiscnoowcr, fren1e al IS " Que apOynron a mis1er
Ste" n ~: loo primcros alcalll.aoon el 60 ,. de la circulación 10lal. l05 ultimos el lO ~ •.
En OpOSICión a esto, bajo las leyes francesas (decretos de 26 de abril. 16 y 18 de mavo
y 2S de octubre de l!)46j cadll uno. de las liSIas pr=ntadas cn cada depa rtamcn-to
participan, por igual, en la :ui¡llaclón de los espacios radiofónicos de todas las emi·
soras de radio nacionales y locales; cada partido recibe diez minutos y el orden de
sucesión será dete rminado pOr una comisión oficial a través de .sorteo. No exbte una
exposición extensa de derecho comparado sobre las disposiciones reiUlando el uso
do: la radio para fines pOlIticos, Que frecuentemente $e basa tan sólo en acuerdo~ en- 37. Vid. ¡,¡fra, 001/. 439 Y ss.
trt las e$lacion~ de rad io y los partidos pollticos.
 r ..h!f..n cn..sl proceso de.! poder mismo. Según sea el g rrldo de su interacción
en el ambien te politico específico, los g rupos pluralistas funci onan como
det entadol"(:!s oficiosos o invisibles del poder.
Bajo el punto de viSla de la conformac ión \'ertical del proceso del
poder, la illt t! rcalación de 10 t &!"~.P-9 ~ plural isl3S o pera como una limita-
ción impuesta a los detentadores .del poder. Cuando el individuo ais lado
se une con o tros en \'irtud de una comunidad de intereses, liene entonces
la pos ibilidad de ofrecer mayo r resistcncia a los d e tcn tado res del poder
esta la l que s i t u\'iese que enfrentarse ¿aisladamente: unido con ol ros,
C"ríTllLO XII ejerce una influencia sobre las decisio nes pollticas que corresponde a la
fuerza de su gru l)O. los grupos plur¡.li s tas son, po .' lo tanto, baner;lS y
PLURALISMO frenos fre nte al todopoderoso Le\'iat án.
1_1 siguien tc exposición sobre los gnlpos plurali s tas - tellla de crecien·
te importancia en J:¡ ciencia política nacional y e /lilrllnjera- se fijará
EL "I _ lI I.~LlSMO UF. lOS GlI.lll'OS , . L,\ Il N~M1 C" DEL l'OUER sólo, necesa riamente, en bs rclacionL'S de es tos g r1.1poS con e l proceso
guberna mental .
El te rcero de los controles \,~ · rtical es que se inte rcala en t re los de len·

~
ladores 'los destinalarios del poder, eS lá constilu ido por la multilUd de
po ~ plurali-;7.,s q~e rep res entan colect ivamente la Vari"Cdtll:r-infinita
d e- los inlereses de los miembros en la com unidad estataLI Si e/li¡slC un
El pllf ralismo el{ l a autocracia

En la aCl itud del poder eS la lal frente a la estrllt ifieación plurali sta de
o
r"asgo ~s';- ncial que dé un cu ño ca racleris tico a la sociedad de masas de la la sociedad, se e ncuen t ra ot ro c riterio más para diferencia r los s is temas
época tecnológ ica es, sin duda , el de su fundamento y d ina mismo plu ra. políticos de la democracia cons lituciona l y de la autocracia. La monar-
Jlru.~\ E s ~ ierlo Que el lide r;l zgo del proceso del p ode r está asignado qufa absolula de l O/Iden rtgime francés trató de SOmet e r a los grupos
conSlitucionalmcn'lc·o los dcten lad ore$ del poder - gobierno, parlamen to plural is tas. El concordato de Bolonia ( 1516) eJe Fmncisco 1 incluso in ten·
y e\ectomdo--. De los delen tado res oficiales del poder se espera que por tó es lablecer la d om inació n del Estado sobre la Iglesia. I-I obbcs, el m ás
med io de sus deci s iones politicas armonicen los intereses contr<lpuestos
de los grupos pluralistas e n b e neficio comlm de la sociedad. Pero como
decidido defenso r del Leviatán, llamó la a tención sobre las «sociedades
privadas» en el Es tado que cr.ln como _los gusanos e n las e nt rañas del
h omb r e~. L, est ructura monolit ica del poder en la ac tual au tocracia in-
o
los grupos plumlis T:lS influycn e n las decisiones políticas, influyen tam·
s1sTe no sólo cn el monopolio del pod er político, q ue e:5tá concentrado en
los de tentadores oficiales del poder y e n el partido ún ico, s ino que exclu·
1. Un inten to i rnpcsiol~ t " de explica r I:l historia corno el COnl upunt o de las
fuerza s plIrai~S y sus l"e, :iC ntrlcio~ $ lue emprendido por t..olll;)1:1; vo" StF. I", ye cualquie r ;lcción de los gnlpos pluralis tas fuera de la maquinaria

o
GfWltirl'f4' d , ~ sotia/t'I! Bewc¡:,mg j,I Frau/..reid, ..o" 1789 biJ WI$U" Tage tl "015.; estatal y del part ido estata l. los dete ntadores del poder no pueden Tole-
l cipzilj:. 1S50; <,d. rn' .. Munich . 192 1); esta obra t.'!i un an:1tisis soclopoUticu de Fran· rar ni la f ragmentación de s u monopol io del ejercicio del poder, ni muc ho
e ia d igno de Ser dl:"Jo juntO a la inces t igaeión sociolóvieo-pOUtiea sob re Estados
menos cualquier tipo de oposición. Todos los impu lsos de asociación que
Unidos de TocQuev ille. Tr.'I$ el t rabajo pionero qu c abrió nu cvos caminos de ARTI I1.I11
P. Bo:nu.fiY. TII" P,«en 01 GO"Ullurflll: A SWdy ¡" Social Pussmes ( BloominKtOn. se producen en l re los deSlina l:lrios d el poder serán controlados por el E ~­ O
lnd ., 1908; nue"~ ed .. 19J.1 ) t 959) ha sur¡¡:ido en Atrlúica una in>r>Ort a nt e literatura tado y por el partido ún ico. Bajo el pUllo de 11ie rro del Es tado polid aco se
sobre ~ I plur:.h ~ rno: a los tra bajos cs t<i ndar pcncnl-.:e ll D~vtu D . TlI lI"'AN , TlI" Cm'''",
",,,,,Ial PrOUj'·. P oJilc~1 1 " I~ r < l~ l/ud P"b/u; OpmIou ( Nueva York . 19t5); V . O. elim ina lada la vida org¡\ nica de gru pos y los intentos pa ra reanimarla :;('.
Kn ¡r ., PQUllrs. Parti"l ,...d P,e<lllre Groups tJ.' ...d .. N uc"~ Yorl . 1952); EARL u - mn implacablemente sofocados. En la Alemania nac ionalsociali s ta es to
l ItA " . TI, t Gro"" RfUis o/ " o/tlicJ: A S"'d )' j" D~ sl " g · l' o "'l L eg ,'sla llOI1 (.lt haea,
N Y., 1952 ). ~i¡: u c te niendo illlcn!s l'I:NtlI.l"l ets HUIRI"':. Grol!p Rcprese ljJalwII bc- q uedó plenamente demos t rado con cl des tino que tuvieron los grupos de
/ort CUIlIlTes.1 i \'a s h;n~lo , 1). e .. 1929). _Unoff icial Go\"ern"""nI , Press ure Grou ps intc rés tmdic ionalmenle más pode rosos -el ejérci to, las iglesias. las altas
ane LobbiL'So. "n 7"/¡ r A""ols 01 lile American Aco¡/cmy 01 Polilleal 01 Social Se,e>l' finanzas, la indus t ria p('sada y los s indicat05-. Ninguno de e llos llegó :.
rf. \'01. 3 19 (~pt ¡"mbe d", 1958). P dClica mCI1Ie , lod os 1U!i t rabajos ame r icanos se: li-
mItan a la s r ciaciones I nl H~ 'lI11cric"nas. rara u na o rien tac ió n d .. Dert.'Cll0 C o~ . le ner influe ncia sobre las decisiones (k' la camarilla domi nante.'
parado. ,'id JI}S[Pl1 11. K AI~t:l. j),t' Repriis<,,,'u,iotl o'II.om.' e" f:r 1"leusseu (Be rhn .
1956). Huy, la e~po s k i ón má.s U leMa de derec ho co mparado es II r"Rl' W. EHIM\ ~" 2. B ~¡,tOIJ. de FR~ . ~7 lo Nn\,,¡....: (Nnc .·a Yorl¡ , ]942) pad ece el error funda·
(ed it orl. I ttl (" "1I G" mp 001 Fo'" Cuuri" cIII ' ¡ Pitl sburgh , 1958).
 I
424 III I'ODllR !,QLiTlCO y LOS CONTROL!!S VERTICALES
• E l ónica intento del ejército d e enfrenta rse al régimen, la conspiración
•
I
d e l 20 de julio de 1944, fue un fracaso.
Asimismo, en el ámbi to comunista de la U.R.S.S. ha dejado de existir
una dinámica organizada de grupos, y ha s ido sustituida por una m ovili·
I zación artificial de la actividad de grupos controlados por el partido. Se
• podrfa suponer que las repetidas "purgas_ se han dirigido tanto contra la
rean imación del pluralismo fuera del Es tado y del partido. como contra
• individuos que se dis tanciaron de la línea del partido o se enfrentaron
•
con e l grupo dominante. Una a uténtica li beralización s upond ría no sólo
d isminuir la presión sobre las li bertades individuales, sino tambié n rea·
•I nimar una eSlralificación social orgánica y pluralista. Cuando un régime n
autoritario no se siente lo suficientemente fue rte para someter absoluta-
mente la vida de gnJpos, inte ntacl canalizarla en instituciones cont rola-
• das estatalmente.J
•
El pluralismo el! la democracia cOlIsritll cional
~
Frente a esto. la esencia de la democ racia cons titucional es que los
~ grupos pluralis tas más diversos pueden participar ilimitadamente en el
proceso económico y polltico. Todas las fuerzas sociales de importancia
~ tienen garantizada la libertad de eompeti, en un circuito abie¡-to de valo-
~ res. El libre juego de los grupos pluralistas cOfíesponde al principio de
la distribución del poder. Las decisiones políticas de los detentadores
q constitucionales del poder presentan e l compromiso entre las tendencias
di\'c¡-gentes de los intereses pluralis tas de la sociedad. De la forma más
~ variada, los grupos de interés dan a conocer sus objeti vos politicosocia·
~ les al gobierno, al parlamento, al electorado y a la opinión publica. El
principio de la libre organización de grupos en la sociedad está asegurado
~~
constitucionalmente por el derecho fundamental de la libertad de asocia·
ción. limitado solamente po¡-las exige ncias de preserva¡- el orden público
y -la seguridad del Estado. Lo s ignificativo es que los grupos plul"3lisias
siguen careciendo, sin embargo. de una institucionalización legal que co-
~I ~ '
rrespondiese a s u enorme impo¡-tancia en e l proceso sociopoUtico, Y.
mucho IUcnos. de una incorporación a la constitución. En ningún o tro
aspecto se ha m an tenido tan viva la ideología del lai se~ faire clásico con
una anac rónica tenacidad, como en la ¡-elación entre los detentado¡-es ofi·
ciales del poder y las fuerzas plu¡-alis tas extraconstitucionaIes. que guían
~ y moldean incluso a los propios detentadores del pode¡-.'
"
En este luga¡- se hace necesario la acla¡-ación de ciertos conceptos. Un
lit mental de creer Que los Krupo . ~ de in teres más im porlantes pudieron resis tir 13
s iÓn del llpar:J.to de! Es tado y del partido naÚ.
~ J. Vid. infrlJ., P~I:. 460 Y ss.
4. Pa ra mh deta lles sobre este importante lema. "jd. ¡'Ifro.. P ~I . 442 Y 55.
¡, ~
101
w(
101
l'lVRALlSMO 425
grupo pluralista, en el sentido más amplio, es cualquier asociació n d e
homb res que, conscientes de sus intereses comunes, se han unido de fo¡-·
ma o¡-ganizada. Estos intereses pueden se¡- de lo m ás dive¡-so: político
--el partido politico es e l más imponanle de todos los grupos pluralis.
las-; religiosos - las igles ias- ; económlcos -asociaciones de empresa·
rios y los sindicalos-; profesionales -gremios y asociaciones de profe·
siones libres-, y culturales --desde los partidarios de la música popular
1
has ta los propugnado res del nudismo.
' / EnJ.a~cd JD..wtjf0lJ:!!e am e ri c an -, q ~ ra ~S<!.Ci ale s y eco-
' iÍ ó~.1knde especialmcp.g ;Lun"! ~scj§ ió!t pluraist, $~ us e_e ~a.
rar. gru!el1llroe!lte, los grupos p lurnlistas ~Q. n l os . pre
d~l]':si®J .: }.qui
s~r
, sin embargo, se lleva a cabo una indebida simplifica·
groups~
~ ción de unos fenómenos extremadamente complejos. y que 'además no es
válida, generalmente, para ot ros paises. Potencialmente, clll!!gW_gnlRO
pluralista organizado es también "!!!.JJ:!"llpo de pre~ióIlJW-!s u !: e grollp);
sin ~ mba!'&9~-pued existir y h asta ejeI'Cer cons iderable_influen«ia sin ¡-c.
c uri ~ ~métods utilizados po¡- un grupo de presión. Cuando el grupo
se preocupa , e.?;clus ivamente de los inte¡-eses de los partidarios, puede
pcnñanecCr completamente ne utral f¡-ente al proceso del pode¡-; estos
grujX)s pÍuralistas csilenciosos_ son basta nte raros. El a Iro extremo sería;
ungrupo pluralis ta puede haberse incorporado de una forma tan pode·
rosa e n el proceso del poder , que no le sea. e n absoluto necesario pre·
sentarse como un pressure group. Una vez que ha puesto bajo su control
al personal de los de ten tadores del poder, se puede satisfacer con manteo
ner la posición conquistada y defenderse meramente de los compet idores.
Ejemplos son la Iglesia ca tólica en Irlanda o en Quebcc. los militares
en la Alemania imperial y en el l apón antes de 1945 y las burocracias e n
Prusia o la clase de los mandarines en Manchuria. J!!jo u n~ ~
presión se debe de ente nde r UD grupo pluralista que tiende delibe¡-a!1a-
men te a promo,:eclos- intereses de sÜs mie mbros i¿fluyendo e n los de
teii'u d;;;es d~ 1 P9<ie¡- y de la opinión pública. Finalmente, un ' lobby
-ténnino_;meric:ano meramente figurativo. derivado de la primitiva coso
tumbre de _coger del brazo_ a los di putados en e l pasillo. el lobby del
Pa¡-Iamento- es una tíOpa de choque del grupo pluralista. su cabeza
activa, cuya tarea es lIeva¡- la luc ha po¡- los intereses a la are na pública.
Los lobbies pueden identifica rse absolutamen te con el grupo pluralista,
pcíO esto no suele se¡- generalmente el caso; funcionan como los coman.)
dos móviles de los grupos de presión que represen tan y cuyo avance es
más le nto.
\l~
 ,
426 ItL !'ODER ¡'(H, r Tlca 'rI LOS CONTHQI.F.s VERTI CALES
Los GRU I'OS CO~ I O liA S E P E LA SOCI EDAD ESTATAL
N afa s h istóricas so bre el pluralism o
Los grupos pluralisla s SOD e le me ntos o rgánicos de la b io logía d e la so-
ciedad e s tala \. Pertenecie ro n a l p roceso de l poder muc ho antes d e que
Mo n tesq uicu y d e Tocquc\'illc, llamá ndolos corps imermi diaires, les c on·
cedieran rcspc labilid3d cic nt ifiC:l. Una investigación extensa sobre el
pape l h is tórico de los g¡'UPOS e n el proceso d el poder no h<l s ido, a paren-
tcmenlc, e m prendida todavía: las obscn 'acioncs de Mosca 'i Ma=< Webe r
sobre CSIC lema fueron s implemente inciden tales, no un a nálisis sistcmli-
lieo de l renó meno grulJO e n el p roceso social . Un pun to d e parlid3 .
rnctodológicamc nl c irrep rochable, en \ln3 inves tiga ción d e es te ti po ten-
d rfa q ue di s tingu ir entre las clases socia les y los gru pos plu ra list3s
p ro piamente d icho s. E l concepto d e clase s sociales ha s ido conocido d es-
d e Aris tó to::.lcs y sus s ucesores, que racionali;m ro n la coex is tencia d e las
clases en e l t ipo de .gobierno mixto<. Frecuentcrnellle, fue una clase so-
cial d e terminada la q ue d ominó el proceso d cl poder. Ejem plos son la o li-
ga rquía d e los senadorcs e n la época de mad urez d e la República romana ,
la clase ca pila.lis ta _ccues tre .. e n los s iglos d e la dec adencia re public a na ,
e l Sogun de l pe ríodo Tokugawa e n e l Ja pón y la s clases monacales e n el
lamaísmo de l Ti bet. Toda s e llas dominaban el proceso po llt ico al haberse
apropiado d e l a parato es tatal como d e tentado res o fic iales d el poder.
Por o tr3 par te, la his toria es rica e n ejemplos de au té nt icos grupos
plura lis tas que, sin ide n ti fica rse con los d e tentadorcs o fi cia les de l poder,
o pc raron f re nt e a éstos como limitaciones al poder est ata l. La b urocra-
c ia, en 13 é poca pos terior de l Im perio romano y durante todo el pe ríodo
del Es tad o bi;wnt ino, fun cionó co mo u n cuerpo o insti tuc ión ca s i autóno-
mo, do tado d e s us p ropias leyes y reglas para la elecció n d el perso na l, el
a scenso y la de ten tación d el cargo. Gracias a la objet ividad y ra ciona lidad
en el ej e rcicio de su ca rgo, la burocracia fue e l con trapeso de la segu ri.
dad jul"idica f re nte a los frecuen tes y viole lllos cambios en la cús pide de
la pi rám ide dcl pode r ec saropap ista . En ,lo s eS t ~ ml e nt o s del feudalis mo
europeo, en cambio, se o rga niza ro n au ténticos in te reses de clase -ar isto-
cracia , sacerdotes, bu rgueses (ciudadanos) y campesinos-, superiores a
los inte reses d e me ros g r upos pl u ralis tas. No fu e de o t ra manera e n el
ord en social es tru c turado feuda lme nt e que ex isti ó. te mpora lme n te, e n
el Egip to de los farao nes, e n los Es tados is l:'lIn icos y t'n C hina o Japón.
-.1' En op ~ ic6n a es to, lo s gremios e n las ciud ad es rnedie \ra les eu ropeas fuc-
ro n o ri gin:lI·iamente gru pos orga nizados d e int e reses econ6micos q ue pos·
tc rio n nent e, como suele ocurrir, adquirie ron el poder político de una clase
social. Dc igual ma ne ra funciona ron los parlcmclIls del u/ldell nig imc e n
Franc ia . consti t uidos en u n g '-upo plura li st a d e profesionales; el res ullado
" LURALtSMO 427
final fue, nueva men te, que el grupo adquirió todos los rasgos de una
cla se social , peSe a que e l númc ro de sus mie m bros fuese limitado. La
Repú blica de Ve necia fue, por su par te, un o rde n de d ominio socio políti-
co en el que un g r upo plu ra lista, la adstoc raci a de los merc aderes, montó
la to ta lidad de la maqui naria estatal para el exclusivo bene fi cio de su s
int creses d e clase.
El p/llralisll1o y 1" socied"d te cI10lógicll de masas
Así, pues, el fe nóme no d e la fo nnación de grupos y de s u par ticipació n
en cI p roceso d el poder no es nada nuevo. t'1c.. nz6, sin embargo, su p le no
d esa r rollo sólo con la re vo lución in du s t rial y con el advenimie n to de la
s oc ie(Jad,.gcñolpgjca dema sas. Ñ l ngü na socie dad e , ~ ta a l mode rna pUl.."<1C
ser analizada exclusivamente a la luz d e sus instituciones const it uciona-
les y l el@~ ! p resci ndie ndo d e l papel que los grupos plura list as j uegan
en el proceso político. Las raíces d e la a c tual estructu ra p luralis ta son
de mas iado conocidas, y bas ta rá aquí hacer una suma r ia reseña: la indJ,lS-
Ir iillización bajo·e l ca italiwo condujo a un c recimie rl..l.Q":; i.n precedentes o
de l a _ ~blación :Y7.~ n a cor r ~ ndi e n Te (isLzjbución . d ~ 1 ~"';bajo y ~­ O
cialb:aciÓn.dc las actividad es profesionales. Es to, a su vez, produjo u nas
tensio nes crecientes entre los di ferentes sectores - produc tores, dis tri bui· O
dores y consu midores- d e la cconoml.. nacio nal. En_csta .luc ha b r uw l d e
competencia que vivió el primitivo capitali smo del/aissez. ¡aire, cll,;ct;i·
d uo a islad o que q ue ría sob revivir se vio obligado a unirse con los q ue
tenían una condició n p rofesiona l semejante. Al mis mo t iempo, c uando se
extendió la base del proceso d e l pod e r con la vic toria de la ideología
o
democrá tica, la d emocracia políti ca tuvo nce ~ a riam e nte que co n li? l ~ m ~ n ·
ta rse con su a ctual estruc tura pluralista . •
o
En todos los Estados indust l'ia lcs, e l plu rali smo organ izado tu\'o neceo
saria me n te que to mar ra sgos semejantes; pe ro fu e el a mbien te de la em-
presa rrivada d e los Estados Unidos el que o freció e l clima más favo ra-
ble para la est r ucturac ión pluralis ta de la sociedad . La d ive rsidad de
O
gru pos alcanzó aqu í su grado m á ximo e n virt ud d e dife re n tes factores es- O
pecia les. El plu ral ismo funcional p ud o crecer e spontáne a y d esenfrenad a·
me nte en una sociedad, bas icamente, s in clases e ig ua litaria. A un país CJ
al que, según 1:1 frase del poeta , le fu e mejor po rque no lu VO ni basalto
ni cas tillos, la formación de gru pos no neeesitó inje.·t3 rse e n los restos d e
un esquema tradicional de clases , tal como fue el ca so en EUl"Opa con su
pasado feu dal. La rique7.:l natural d e l país y la ha b ilidad . tan to innata
eomo condicionada po r el medio ambien te, de 13 po blació n plan tearon
nuevas necesidades que tc ni:.n q ue ser satis fcch3 S por la produ cciólI
¿ e nue\'os bie nes. La heterogeneidad racial y é t nica o frecio pun tos natu·
ra les de c ris talización pa ra la di \·e rsid ad d e grupos. Tambié n In estruct u-
 428 1:1. l'OOflR I'(j LiTl c O y LOS CONTlWlts VERTICALES
ra política te ndía a la descen tralización. Y, finalmente, el americano ha
s ido desde siempre el t ipo del a nimal social par excelIence. Por na turate-
7.3. gregarios, tratab les. sociables, necesi tados de es tablecer relaciones con
el ,'ccino, los americanos se han designado a sí mis mos como un pueblo
de _joi ners_; llevan, pues, en la sangre el im pulso para formar grupos. La
acción combinada de todos estos faclores -y otros que D O han sido aquí
nombrados- c reó en los Estados Unidos la red más completa y. al mis-
mo t iempo, más complicada de grupos de interés, no qucdándo--
les otra posibilidad en una situación de compe tencia y concu-
• n'cnda que, bajo la fuerza de las circ uns tancias, conducir se ellos mis-
• mos como grupos de presión. La penetración de estos grupos en la est ruc·
t ura socia! ha alcanzado un grado en el quc con jus ticia se puede hablar
• de una _colectivizac ió n _ del individuo. la mayo ría de los desti na ta rios del
•
poder perte nece, e n calidad de miembro o en otra relación , por 10 me nos,
a uno de estos grupos pluralis tas o ª-sociaciones de interés, siendo (re-
cu ente mantene r lazos de unión con varios de ellos. Resulta comprensible
U.
que los Estados Unidos, dada su experiencia pragmá tica durante un siglo
con el p lurali smo democrático, desarrollara n un inle res pionero po r la
ciencia d e la .estruc turación pluralis la de la sociedad. Es cierto que se
ha producido una plétora de acertadas y correc tas investigacio nes con·
cretas sobre fenómenos pluralistas, pero has ta ahora no se ha podido
integr ar la abrumadora cantidad de m aterial en el cuadro total de una
tcoría funciona l y u nitaria del Es tado, tal como fu e intentado e n Eu ropa
-aunque con medios i nsuficie ntes- por Tonnies o Laski. Es evidente
que todavia no ha s urgido el Montesquieu americano.
Otro rasgo esencíal, y no solamente limitado a América, del plural ismo
tecnológico consiste en que se ba n borrado las fronteras entre los intere·
ses económicos y poUt.icos. En primer lugar es mérito del marxis mo el
haber llamado la a tención sobre el fundamento económíco del proceso
r
politico, aunque las religiones políticas de nuestro tiempo han rebatido
suficien temente las s implificaciones doctrinarias del mate rialismo his tóri·
ca. Desde siempre, la economía ha constituido la infraestruc tu ra del po-
dcr polltico y la seguirá cons tituyendo siempre, Ha n dejado d e existir
radicalmente problemas . puramente. económ icos o .. puramente_ políti.
coso Ninguna cuestión política puede ser sep arada de s us repercusiones
económicas y, a la inversa, ningun problema económico puede ser resuel·
~ i to sin medios políticos. Corresponde a esta transubsta nciación el hecho
) 0. de que el nucleo de c ualquier ideología política moderna yace e n su esca·
tologia económica. La política se ha conve rtido en la función de la
economía, y a la inversa.
-"
~ I No pod ía dejar de reflejarse es ta evolución en las relaciones de los
grupos pluralistas con el proceso político. La mayor parle de estos gru·
~ I pos está orientada económ icame nte, pero ellos buscarán promover sus
~ iI
.1
jlll
I'UJ II;ALl SMO 429
intereses influye ndo o presionando direc ta me nte sobre los de tentadorcs
del poder. El éxito en fomentar los intereses del grupo depende del grado
de influe ncia ejercida sobre los de ten tadores políticos del pode r. A esto
hay que añadir que con el desa rrollo del Es tado de bienestar y de una
amplia administración prestado ra de sen 'icios - fenómenos éstos que
son, a s u vez, el res ul tado de la presión ejercida por uno de estos grupos-
sólo la acción concertada de los mie mbros débiles de la comunidad tielle
pos ibilidad de arrancar concesiones de los más poderosos. Finalme n te, ,,1
desarrollo de los par tidos políticos de masas ha acelerado la est ruc tura·
ción p luralis ta. Si el telos consti tUlh'o de un partido político no tiene jus·
tamente como objetivo el promover el interés de una clase de terminada
-<amo en el caso de los partidos p roletarios-o o está determinado ideo-
lógicamente de cualquie r ot ra mane ra --como en los pa rtidos confesiona·
les-,.1os partidos fonnados a escala nacional suelen rechazar, por lo
gene ral, el ser identificados con las necesidades de un gru po especifi co de
interés, o bien no están en situación de hace rlo, Y esto por razones bien
pensadas: los partidos políticos tienen que a pel:lI' a la totalidad del elel"
to rada. independientemente de la profesión d e cada elector individual. y
s us fi losofías sociopoliticas tienen, por lo tanto, que ser amplias y a l mis·
m o tiempo lo suficien te mente indefinidas para acomodarse a los intereses
de todos ; no puede n correr el riesgo de perjudica r a de terminados gru·
pos de interés a l favo recer abiertamente a o tros. Es to explica que en la
actual sociedad pluralis ta de masas los programas d e los partidos sc pa·
rezcan entre sí como dos gotas de agua, que cada partido ap renda de su
contra rio y que tomen de é l rasgos prestados, y que la formació n de los
partidos no sea ningún sus titut ivo de la fo rm ación y estructuración d ...
grupos.
-1' LA IHNÁM.ICA VI! LOS (; II; UI'OS DE l NTERS
~E.!lgu1P ~ alid que la fo rma moderna de los grupos de pre·
sión hayan s urgido al mismo t iemPo~ hacia la mi tad del siglo pasado, que
I~ rt i d os poííticos, y tampoco sorpreñde que sus est ructuras de orga·
nización sean muy semejantes. En el primer período de la indus tria li?.a.
ción, los grupos de interés fuero n asociados ad lIoc para persegu ir o b jeli-
\'os limi tados, desa pareciendo e n cua nto alcanzaban su objetivo. Un
ejemplo a este respec to fue la Cobde/1S Allli-Com LaIV Leagllc, uno dI!
los primeros grupos de presió n modernos.' En la actualidad, los grupos
p luralistas, igual que los part idos políticos, se cons tituye n genral m e n ' t~
como organizaciones perm anentes. Igual que los part idos políticos, los
grupos de interés se e ncuentran bajo la expe rt a di rección de II!/lIJager:i
3. 11 . D. J ORO,l.l',
rtC¡¡" Po/;/;cal Sci~"
. Tlle Political Mcthoos of
R ~'1iI.
Ihe anli·Corn
!I' , xllr (1927), pAII. 38 Y ~ .
L~ , ' Lca¡¡uc., en A",,,.
 rLURAL IS.\1O 431
430 EL PODER l'OLfnco y LOS CONTRO L ES VER TI CAL ES
:clus ión de! grupo significa la inlposibilidad de segui r ejerciendo la prof~.
p rofesionales, están altamente burocratizados y mantie nen un funciona· :sión. OJras catcgodas de grull!li. _g U Ofcr.és..SQn.J os_c--.¡.c.ombatientcs_ quc
m ie n to constante; aplican todos los medios técnicos conocid os de las rC-" suelen ser, ge neralment.e, I.! n.grup!ule pr(·siQD....p-articulannenlc virulento;
laciones pllblicas para atraer, a la mayor escala posible. adherentes que
compa r tan sus intereses, Hace t iempo qLle han dejado d e ser o rgan izado-
iimbWll hay gyue.cordar aquí..aJos grupo ~ _ é.!ni <;"Qsy _ l ingüístco e n Es ta· o
~ _ !Xn di.v..crsas nacionalidades, a.)í comp los gry.p"o~ rcformis tas_qu.e
!lCS puramente vol un tariasy -;in u--;-a estricta filiación. En muchos casos <t.'-l i ~r S!l. ca mbjar cier tos aspectos de la realida¡;L poJitjq¡, Los últimos tres O
c;-obligatoria la cualidad de rni ~ mbro d e uno de estos grupos como re· grupos son a sociaciones pluralistas s in una o rientación c larame nte profe·
quisi to para e l -ejerciciode una- prof ~sió n csp~ífi3:a. Fn:cuentemcnte, dis- siona l. Finalmen te, PQI- mu y so.!l)~di:Jt J,;. _ !l.',;J:rncta a _p r:i mera ~ i s.ta ,
ponen de sumas económicas considerables obtenid as POi" medio d e con- [3LQ.uroc _ r~ a c ias c@_s lituyen, frecuentemente, STl!pos de presión org~niza -
tribucioucs volu ntarias o de cuotas obligatoria s patO;) los llliembros. o a 42s y _ Jobpies ~ dcntro _ dcl a~.Irto gubernamental mismo; estos gl·u pos O
través de ambas posibilidades. Dado que la gran masa de los miembros se existen '11 fonua más o menos arliculada e n todos los países cuya admi·
comporta pasivamente, en la s estructuras in ternas de estos grupos -nuc- nis t ración cuenta c on funcion ar ios de carre ra. Es una peculiaridad de la O
vamente, igual que en los partidos políticos- , hay pocas huellas d e princi- Unión americana, también corriente en l bcroamérica. los gru pos de pre-
p ios d elllocráticos. El liderazgo del grupo está en las manos de una o ligar- sión consti tuidos por l os _ pli l i~ar e ~ , ~ubdiv ido s según_ las 9i~lnes aro
quía profesional y ge neralmente autonombrada, que se justifica a sí mis· mas , YJ~c.lm!]t haciéndose la guc 'Ta entre sí. Entre lodos los gru·
ma por los éxitos a lcanzados en relación con los intereses comunes del
g rupo.
ros pluralistas, el peor organ
Los con§l' m !4or~s
l~a!Q.y _ el menos eficaz continúa .siendo..el d~
. La razón de esto ya ce en parte en que la universalidad
o
No se d ispone de clasificaciones válidas d e los gr upos plurali stas ba sa- de los m iembros se opone a una organ ización , yen parte porque el ama d e O
d as en estudios comparativos. De todas forma s, el material que ofrece Es- casa que, tomada por si sola es e l m iembro más importante de la comu·
tados Unidos, con la est ra t ificación pluralista más articu lada, puede servir nidad, ofrece mayo,· resistenc ia a organiza rse que cua lquier otro grul>O
como un mode lo típico para las variaciones e);istentes en cada pa ís. Nu- p rofes ional. En Europa se cub re la laguna, por lo menos hasta u n cicrto

!.i"~as:
méricamente, el grJlPq.pl u ralis.U!...másj mpAf.1ante.es. el consLitui4Q por la.!>
- "P Or su influencia P:Olít ica, los partido!,u )olí t}E.Q.s.....Qf.upan el primer
grado, a tr.lvés d e las coopera t ivas de consumidores, un grupo pluralista
que, comprens iblemen te, no goza dc gran fa\'or en el ambiente de neso· o
1 ~ L ~s ca~gorís _ I.!:s ~mpor!:;ntes _ 4entr9 de los grupos de i nter es~ cios de los Eslados Unidos. En la prác t ica, todas estas c¡¡legorías se inler· O
económicos son la in<lustria y los negocios, divididos, a su vez, en Illulti- fieren y están escindidas en innumerables subgrupos que frecuentemente
tu ~ _ i:"lp?s ~nfre t ados frecuentemente entre ellos. La clase obrera, e"il persiguen inte reses contrapuestos. Además , no ha s itio a nalizada todavía O
cam bio, organizada e n los sindicatos y cn sus asoci¡¡ciones afili¡¡das, cons- d ebidamen te la relación entre los grupos pluralistas más poderosos, los

o
tituye fundamc ntalmente un f rente cen ado, aunque a-'luí también han partidos políticos y los grupos de int erés de orien tación profesional.
existido durante largo tie mpo subdivi.siones en los Estados Unidos, tal "l. Es evidente que el an te rior esquema clasificatorio se basa largamente
como todavía siguen s iendo corrientes e n Europa. Son relativamente ho-
m?.~ ~!eos y_ eermdos --en com paración con los restan·tes grup-os plura-
cn la cxpedencia ame r icana y que no puede ser a plicado, sin más, a lodos
los países a ctuales, a pesar de que la evolución universa l hacia una tecno-
O
listas- los grupos de campesinos que, por lo me nos en Europa, están logía de masas t iene que conducir, necesariame ntc, a que en otros luga- O
res se formen parecidas est ratificaciones de grupos. Por otra parte, fuera
frecue nt emente unidos COIl las cooperativas.Xos iblcmcntc la mayor cohe-
de Estados Unidos apenas ha empewdo la valoración de la enorme can-
O
s ión e xi s te en las organizaciones profesionales de los médico ~ a6óg do s,
arquitectos-); a c ti\'idades · ; I~J;ntesqu e e~ ·¡"ge~ ~a preparación especial; tidad d e m¡¡lerial empír ico.' Las siguientes observaciones son lan sólo O
estas asociaciones es t¡Ín o rga niza das has ta ta l punto, que el grupo profesio- apuntes para un cuadro total.
'lal funci ona como una co,·poraeión ca si autónoma o como gremio, dotildo
de un extenso poder disciplinario sobre los miembros inscritos.- La ex- de abogados con una di sc iplina profes ional cxi st e en AIc,nania por lo mcnos desde el
Estatulo de abogados ( Reehlsa"wo/tsordm"'gl de 1878.
7. Sobre 'n ~bl e ra, ,,¡,/ .. por ejcmplo, J . I \' o~ J f >N" I NG.~ . Par/iam en t {Cambrid 2c. ú
6. Sobre la disciplina profes ional dominan t e en uno de estos ~l1.Ipos 1939), pág s. 31 y SS., [7 1 Y SS., 225 y ss .; SAMUEl. JI. DU:R , . Pressurc G ."Oups and r arties
A. R08SIlN. lus/ice ¡md Ad",¡nis lmti,'e Lo ...; A Stud y Df lh~
, vid. WIU.~
Brilis" CO/ls¡üw;on
.\ !
in Greal Britai,lo, en Am criculI Polirleal S c ; ~ " c e R c" i ~ \" , L (1956), pág . l. El interés
cienlifieo por el plu ra li smo cre<:c r:'[lidarne nt e e n Fra ncia : "id .. por ~jcmpI0. la colee·
ú
( Lond res, 1928), págs . 176 y ss ., 310 y $S. (sobn:: los llamados domest le t, i bmlU/s) . S e·
mejantes fac ult ades de st /f -I!.Q "er'n ~ "t exi sten en Fr:l.ncia en las ordres professioll· ción de t rab ajos sobre las eleccio nes p arn cue rpo s social",. y polí t icos en la R ~ ,'~
frml/;aiu d e scieuee poliriq/le, VI ( t955). pág . 221 Y ss.: HE!IIn ~l n NIlR~s . • ~ s orga-
O
",_/s (por e jemplo, abogados y médicos ). Vid. A NO~ HEIURONNEII . • Le pou\"oir profe-
ssiond., en Can sei/ d·E.tul, "-tudes el duc",,,wls ( París . 1952). pág . JJ Y ss. E l eokgio

o
ú
 432 IlL PODER I'OLiTICO y LOS OOS TROLES VERTICALE.';

I' LURAU SMO 433

La constitución de grupos de la clase trabajadora presenta el máximo
desarrollo en Aus tralia)' en Nueva Zelanda. El régimen de cooperativas dicial ha sido d e~ idament atendido en la escuela .. realista ,. de la teona
está muy extendido en Escandinavia, Holanda y Suiza. Inte reses clerica- jurídica americana.
les y religiosos están represe ntados de la forma más eficáz en regio nes
. ictr<r de u ~¡fne ra- c oñ c r e t a: los rup.:O S - ~l l !t~ns iE!cntan, bi e _ ~
católicas de Europa. En la o rganización de grupos de inte reses burocrá-
penetrar en . ~ _ co de 10 ~.J!: tadores del o~.!" .? fi ~ l es ~ n e!.J;~
ticos, Francia es tá a la cabeza, mientras que en Inglaterra, Alemania y
Suiza, los grupos burocráticos ocupan una posición secundaria en rela-
Ii@~q yeneLparlamento- para perforar .dJ<.sde dentro, o bien..infiuy"-,n
ción con las asociaciones de interés ( !tlfc ressc llverblilZde ), lo que tiene
1 en _e l ..,miembro individual del gobterno o de l parlamento d _ esd~ fU ~E ·
I y c uand9 sea posible, aplica rán ambas t écpia ~. _ .J
su orige n en cada uno de estos tres países, en diferentes razones hi s t ó ri ~ L-- ----. - _.
1,
ccrsociológicas. En Inglaterra y en Franci:l, e n cambio, los maestros y
La ¡'Ifiltración en los detentadores del poder
1 p rofeso res de la enseñanza primaria y m edia es tá n plenamente organiza-
dos, mientras que sus colegas en Ale mania lo están considerablemente El m edio más impor tante para acceder a la fu nción de tomar la d eci·
t menos, Y,no piensan en conducirse como grupos de presión, es tando es to sión política a través de la iñflt r~iÓn - e'L1:!-! - f l~ dc _ l o s ~$"nt-adOie.;
en coneXIón nuevamente con el hecho de que se sientan fu ncionarios del in ¡ SñiOs -:a ~(Qg,!er es .!p':0 2: P2.1 H~ ~ . La estrategia de la ope ración cs,
Estado. Las organizacio nes colect ivas d e los inter~s agrarios presentan sin embargo, d ife rente. En l o~ ~ is l emas plurjp)lrtidistas, un gruE9 de inl.e:
la m áxima fuerza en Francia y en Escandinavia. La industria, el comer- r é~ ~ tca suficicllteme nte fueI".te Rara disp,?neI" de una _nlasa d1;...partida-
cio, las profes iones presen tan , en cambio, por todas partes, un grado má- ri;s ~ed e _ ~ont ar un propio partidp político ~ p artido _de int e re s~
ximo de organización en grupos pluralis tas. Las razones por las cuales e n ~ '!2.tp .if ? ~!. a .9 ifl.!ren ci a del partido .ideo!ógico __ . Los diputados e legi.
1I ciertos países sobresalen de terminados grupos de interés y en otros no, dos bajo su estandarte re p resentan también en e l parlamen to al grupo de

,
pue den ser estudiadas por inves tigaciones histó rico-sociológicas en casos
~
conc retos, pero hasta hoy se caTece todavía, completamente, de puntos d I."
pa rtida, metodo lógicamente útiles, panl emprender un análisis comparado.
interés que los ha enviado a él. Entre ambas guerras mundiales fu e ro n
corrientes los partidos _de intereses económicos» en la Europa cemral y
orienta l. Aun los moderad os suizos tuvieron que conocerlos.' Últimame n·
te, han pcrdido e l favo r del e lectorado, aunque e l partido de los refugia-

~: V LAs T~CNJAS DE: OPERACiÓN DE LOS GR UPOS DE INTERB

Lauécnicas que utilizan los grupos de interés para influir en el proce-

dos e n la República Federal Ale mana (el bloque de los .prh'ados del ho-
gar y víctimas de la injusticia .) y los poujadistas en Francia sean agrupa-
ciones de este tipo. Su en trada en e l par lamento ha estado favorecida por

~: so del poder depermen, en gran parte, del correspondiente tipo guberna-

m~t
u ~za!1.o
~ l y cambian de país a pais. En general, Sl:! ~ctjv
d os
jda
los m edios de información, persuasión y propaganda, a
_ d y~ dirigida ,
el siste ma proporcional, s iempre y cuando pudieron superar la cláUSula
del cinco por cie nto u o tras limitaciones dic tadas- contra la escisión de
partidos. Una vez c!1J;Lp.arlamc;nI.9,...&:iJ ª-n e _ D s i t u ac~n de obtener beDer¡-
[l ' todos }os deten tadores oficiales del poder: al gobierno y su burocracia, al cios para sus pr ~ios ~l l .lQS en.radical desp rop o rción con su fuena
[Ir parlamento y sus políticos y a la mesa de los destinatarios del poder, en numérica. C uando son aceptados en una coalición &!~am cnta L que
su calidad de electores, pero también, y no en último lugar, a otros g ru. ian_s610 ~ disp o n ~ d ~ m Jly'o ría . j u s ta, fun ~ i 5! na COffij U;ru os de ~­
~I p os pluralistas . Ni aun los mismos tribunales, que s ~ ~ I! ~ n .!!eutrales, sión s in disfr.I7., exigiendo s u pr ~ io . Qílra continu:;tt: apoyaudo ni gobier.-
están inmunes, siendo ya _una razón para que estén .s omw~s a esta in. Q..Q.; Este-tipo de part ido - ol íti ~ aislado, :sitcl'Cser u .:>~ d o a'p)i!l.~ e.n
[:: nue.ncia el hecho de q ue los juecesS"eiñ-:ar mi s~mo t iel!!:P9, miern.brQs d el
público. La . justicia clasis ta » ha s ido un eslogan corriente de la opos i-
Europa para promover y fome ntar intereses r eligiosos. E stos partidos
SOil tradic ionales en todos los Estados con (ue ne p oblación ca tólica. En
~, ción cn la Europa contine ntal, y con frecuencia era realmente algo más los Estados Generales de los Países ~ B ~ j os, las dos confesio nes están ac-
que un simple eslogan, ya que los jueces se reclutaban preponde rante. tualmente re presentadas por no menos de cinco partidos. En la Re pública
1" mentei:'!ntre las ciases sociales altas. Pero aun d onde es tán a usentes bur. Fed era l Ale mana, el partido mayoritario ostentando e l liderazgo político,
dos prej uicios d e clases, es necesario una fu erte pe rsonalidad en el juez la Unión Cristianodcmócrata, que po ne valor sobre su carácter aconfesio-
11.
para resistir la s uti l presión pluralista. Es te aspecto de la m entalidad ju. nal , ha desa r rollado una aritmé tica confesiona l extremadamente refinada
1" nisa l ion s el la poli tique., en Rel'ue Iran"aise de scicllcc TJQli¡iI¡uc, V ( 1955), pálil. 736:
J[.I..":MEYNAr o. L ~ s grOl/pes de puuio" eH Fra'lce ( París, 1957). 8. KA RI . B RAUN IAS. Da ~· p lr l am e "la ri scl ~ WlIllIrecl,¡ ( Berlín . 1932). \ "01. 11. pá .
~. gina 88. El ejempto SU;70 son Ins I ndepen dien tes de G. Dultwciler, un grupo de pre·
sión de los consumidores.
11 .
111
11.

f.l I>OOI: R I'OL (Tl CO , . I..oS CONTRLF _~ Vr.RTI CAI. ES
para la composición del gobierno. El s iste ma proporcioqal ofrt.'Cc a los
grupos de inte rés una ventaja adiciona !: todos los g randes pa r tidos bu~
c-an 9uC c21!.ocidos represenlan tes de influyentes grupos de interés apare.!·
can e n lugar pro minente en s u s li stas de candidatos.
En e l s is tema bipartidis ta, en cambio, los gro pos de inte rés no están
casi-nunca e n situacióñ de competir con los partidos trad_icio nalcs. El par·
tido regiona l -en el Middlewes t- Form er Lobor, que durante los años
vein te y treinta estu vo representado en el Congreso americano, es la e",·
cepción que confi r ma la regla. Tampoco pueden permit irse los grandes
partidos favorecer, a bierta me nt c, las pred ileccioncs o los prejuicios de un
de terminado grllpo de interés, a no ser que q uie ran d <'j ar escapar los va·
tos de otros grupos profesiona les: el m arco de los partidos políticos tiene
I
que ser tan amplio que todos los electores. independientemen te de s u
profes ió n , se s ien ta n invitados a unirse. Los grupos de interés, por 10
I' L U K"- LIS ~I O 435
Considerableme nte más efica z e igualmen te dificil de hace r frent e por
nledio de una regu lación Icgislathta, es la infi lt ración de los g rupos de
inten!s, bien sea de las clases trabajadoras, de la a griculturo o de los big
bminess, en el personal del gobie rno mi smo. La opinión publie3 america·
na se hizo consciente, agudamente, de esta situación c uando un m iembro
prominente del prime r gObierno de Eiscnhowel·, Citarles E. Wilson, has ta
enlOllces director general de la Ge ne ral Moto rs Corporation, se negó a
romper sus lazos económicos - se tra taba de un fue rte paque te de accio-
nes que poscía- con b enOr me e mpresa que é l ha bía presidido y cuyo
mejor cl ie nte había resultado ser , inciden ta lmente, e l gobierno. Y los re·
presentantes de los g ra ndes negocios no s uele n entra r a l servicio publ i~
exclusivamente para servir al b ien COll1t....l, al alcanz.ar su s ueldo --esta
prohibido legalmente ejerce r c ua lquier cargó público sin remuner-,,¡ción-
la enorme suma de un dó lar a l a»o. De igua l manera, la in nue ncia
de los sindicatos e n cualqu ier gobie rno laborista e n I nglate r ra , Aus tralia

I
1

ta nto, colocan a s us portavoces en las listas de cand idatos de ambos par· y Nueva Zelanda es bie n conocida y IlI"ác ticamen te inevi table.

--- o
tidos para el ¡>ad a me llto y, cuando se ofrezca la ocasión , intentarán pro·
move r, d esde denlro, los intereses del grupo. El mismo fen óme no aparece
L os lobbies
e n los parl a men tos europeos. La composición profesional del pa rlamento
se ha conver tido, por 10 tan lo, e n u na justificada e impoflant.e materia de ELsistem.a_bipartidi sta de l o s E s l ~ d os - "y ni 42s ) _ d if¡ c~ l.!a h~ inf!l!rafió!1
investigación de la sociologia parlame ntaria. Un med io muy preferido po r di r ;¿: l ~ ~o . ~ grupo s de in terés e n e l Congr~s; .Ia de l ega~ i ón de re!!.re·
los grupos de inte rés es la delegación e n e l parlamento de sus represen· sentantl"S dl" eslOs grupos en los cuerpos leglslatl\'os ame n canos es lJIu,
tantes profes ionales: los s ind icas de las cámaras de comercio y de las e ho me nos us~l que en Europa ocddental. La clase t rabajadora es tá ape'
asociaciones económicas, los secre tarios de las asociaciones agrarias, los nas represe ntada. S i, a pesar de e llo, los porta \'oces declarados de
fun cionarios de los s ind icatos. Es to acla ra también por <jué e n Europa,
la mayo r parte de los parlamentarios son profesionales: es decir, han de·
determinados inte reses llegan a l Co ngreso - lo que es bas ta nte raro y, na·
turalmente, no tiene nada que ver con e l hecho de que s u ci rc unscripción
o
jada de pertenecer a aquella é li te de diletantes con interés politico, a los dectoral o Es tado s ea preponderan te men le agrario o industrial-, len·
que hay que agradecer cl alto nivel, desde entonces no alcanzado, de la drá n sólo , ocasionalment e, la pos ibilidad de promover el as unto de sus
Cámara d e los Cor.\unes británica hac ia la m itad del siglo "'IX, del R eicl¡· cl ientcs. ~ grup~dt i!lteres prefie re n , po r lo tan to, presionar SQbre los
slag alemán tras 1870, y de las cámaras francesas hacia final del s iglo pa· de lentadores oficial es del poder desde fu era. Es.te jenó mcno, que en el
sado y principio de éste. ~aly.; lida , la campaña electoral de los alJiC ijh: _ ~!íti co americano es cas i tan ca racterístico. como el fil ibustero
diputados enviados al par13.mento por las asociaciones de interés estará del Senado tOma la fo rma de los lobbies ma ntenidos por los gropos de O
finan c iad a, frecuen te mente, por los grupos que apoye n, y sus sa larios d e presión de 'Was hi ngtO n y en las capitales de los Esudos miembros. En O
empleados cont inuarán durante todo s u mandato. Es ta prác t ica hace una otros países, esta prác tica, si es que existe. es ejercida todavfa con mucha
farsa 4J<.Ja p l"Qhibición del mandato imperativo, as! como de la ficción m~ s ,"Cserva. l.Qs 10 ~S.E!BD ~ n ve rt i d ~ "-~ un le ma tan favoritO de la
e~uciona l , el di pu tado es e l rcpresentante de-toda la nación. Algunos"- ciencia polít ica, que no es necesariO aqu f dCClr muc ho sobre ellos. La ac·
intentos esporádicos para e limi nar la influencia de los grupos, estable· tividad d e los lobbics se concentra e n los m iembros d e l Congreso y en los
ciendo ineomp:l\i bili dades entre el mand3to parlame n tario y cie r tos e3r· func io na rios claves del gobierno, d ado q ue en el tipo gubername ntal ame·
gas económicos, han resul tado compl e tame nte inefi caces. En cambio. en
algunos paí se~ es con ·iell!e e xcl uir del pa rlamento a miem b ros de de tc r·
riea~o ambos gru pos de detcn t3dores de l poder participan en la loma
de la decisión política . Ni aun el preside nte queda libre, y l o~ lobbyistas
o
minauas prOfesiones como, por ejemp lo, fund onariOs,· saccrdo tes y ofi· ) O
d a1t:s, CII act ivo, d c las f ucl ~ l. as arllladas.' · en
mundial .'id B RAUNIMi op. cil.,
Francia.' v i d." M ~'K F.l . P~' ~ l/J l . I 'ré c i~
la 110la 8 de esle capltu to . J':\¡¡:s. 120-121; para
dI! ¡/roi, co usliwliotmcl (r:lrl s, (955). páginas U
9. \'ill. SliP''', p.1w:. 257 '1 S~ . 359·360.
10. Sob re el ma terial eomp.·w l1 t\'o parn <,1 periodo anter ior :l b scgund:l Kuc,'ra
 43' IlL PODER POLíTICO Y I.OS CO~ Tl to Ll CS \"mU ¡CALES
r se acercan a él a tra \'es de s U .!~Qsjc r o .s º
de sus re laciones personales.
lo cua! pu_cde ocurrir has ta e n el campo de golf. üña pa rte del t r::abajo de
los lob bics se lleva n cabo públicamente; los interrogatorios ( lIea ri llg?j
\
ante el Congreso y los comités m\'cstigadores son su campo de batalla
prefe ri do. Pero la mayo r pa rle de s u ac tividad pcnnanecc, como un ice-
~rg. bajo la s upe rficie.1
Además, gran pa rte del trab'.ljo de los grupos de presión y de los Job-
bies está consagrada a la ta rea de ganar e l apoyo de la o pinión pública
p3ra sus o bj c ti ~s}: o s lobblcs no se identifican con un pa r tido. s ino q ue
slfn"'tstttcl amc ntc bipa r tidisI3S 0, mejo r todavla, está n por encima de los
partidos, aun c uando saben muy bien e n cuál de ellos podrán obtene r
í
máS bene ficios para SI,l.3Su.n 11?:. Un deslum brador juego de ar tifici os con·
sistente e n las má s refmadas técnicas de relacio nes públicas, seto\. mo nta·
do pa r.. educar a l público a me ricano. a unque no s iempre con fincs y re·
"\. su lt a ~ os e d i fi c an t ~; s~ bre es t ~ puede testi monia r c ualquie r papelera e n
¡ el pals. en la c ua l mfimdad de Im presos y a nunc ios encuent ra n una tumo
, ba s in gloria. t raídos a la casa por un corrl.."O q ue ni fue llamado ni desea·
do. El público es tá inclinado a acep ta r es ta avala nc ha de prop aganda
como u n s igno de una s ana de mocracia pluralis ta, s in darse cuen ta de
que todo esta montado por unos invisibles de tentadores del poder, los
poderosos gru pos de inte rés. que se s in:en de las más s utiles técnicas de l
anuncio y de la publicidad. En honor a la j us ticia , hay que se ñalar qu c,!
ent re ta nta causa, a lgunas son m erecedoras del interés público.
Los es fue rzQs legis~ li os de someter a control a los lobbies por med io
de un registro y de la obligacrórlac nacer laspertinentes declaracio nes.
ha n resul tado completamente ine ficaces. e n par te por la ausencia de coac·
ción jud icial, pero, sobre todo, porque e l lob byisglo ha s ido acep tado I>or
la o pin ió n' pública como un f e n ó~e n o inhere nte a la democracia a me ri·
cana."
Ta m poco aq uf el m ate rial comparado permite ni nguna generalización.
Según los tipos de gobierno. la ac ti vidad de los gru pos de e resión se ma no
t ~: ~e . n en un c uad r9_ más limlTaa o -guceñIQ~s t '!. d 2-nTñi(l~
t iene que ser llevada a ca bo por cam inos m ás respetables. D a d ~e
\ InglatJ' r r.l las decis io nes ROli tieas runda m entales esta n tomadaS exc';;si.
,
i
l' vamente por e l gabi nete, y la C1ñiiñide los Comu nes las confi nna tan
sólo. no tendría se nt ido para los- grupos de int erés e l que rer influir a t ra·
vés d I! los lobbies en los miem bros ded icha cá~: r a . E ~la m en~o y la
\ WE8E11,
11 . RCIIU ln!io n of Lobbyn¡ Ae!. Ti!cl 11 d el Lca;isla!iI'c Reorra nizlu ion Ae! 11..:
1946. 2 U. S. C. 261·7(). La ley fue declarada \'álida pOr la Suprtme Coort en el easo
Ul1iud S'!'les ':- Hiuris (147 U. S. 6 1 ~ 11953]); ,'id. ¡¡lmbién _Federal Lobbynll Ac! :
A Recon51<ra!J ~. e n George Washlnglon La", R e ~; t w, XX I ( 1953). P:\ II . 585 r 5• .
R ecjn!~mCl , se h~ .dado cucnta de .. nas mulms impucs!a$ 11 dos a bogados (Ne"
Y ork T u" es, 15 de dlClcmb re de 1956). pOrque no se habla" rCllisU'ado como tobbyj,.
!as en conexión con la acción de los produc lores 1'11 fa\'ordel NalUral Gas Bi1I <k 1956,
PLU RA LISMO 437
'i~c.
I I
~;!
,
<qu:. UI!.'21 e /!,!b.!W.&r1ia/l)Cllt
ocurre.. cQ!l.S~J:p l ega a me:
)
-
ricano. y q ue c2.nE tapcas ión le . ilust rase_ sobre detenninados proyec·
lOS legislatfi' s lIl.u )' que ridos para el gru pg de interés. P or ~ e l o, en lngla.
terra, no hay If?b..by en el sentisto a m ~ ri ca n o . Pero presió n_de inter eses J
:lunque ~10 en la fOlm a d~ ab i c rt ~s. gru pos de p resión , e s tambié n cor rien:\
te ~ n 1 ~ ~ l at :. ra.1¿'p~e:-ó n se d irige sobre la b urocracia mi niste ria l y la
J)9blaS!,?l'!...el)¿.!ttQ!!l hdad, con la espera nza de que esta illnuellcia se fi lo
t rará a.través de los e lec tores en las decisiones política s que tend rá n quel
ser lOmadas por. el gobierno.
Los grupos de presión en Alema nia -desde el Imperio has ta B o n- ,I ~
se aproximan muc ho a la sit uaciÓn en Es tados Unidos. au nque por a ho ra
fa lten los aspec tos m enos felic>:s de los lo bbies a me ricanos. Suelen prere.
rir la media luz de los bastid ores a las cand ilej as de la escena, Pero los
grupos plura!istas m ás i mpo r tantes -indus tria, a gricult ura y sindica·
toS-o desarrOlla n lanto a l ni \'el federal como al ni vel de los Liill d er una
infl ue ncia enorme en las decisiones políticas y en la legislación q ue las
realiza. Suelen opera r por sus po rtavoces e n el Parlamen to. por m edio de
sus contaClos laterales con ho mb res claves e n e l gobierno y en la bufO...
~-raci mi nisterial, y por sus ó rga nos de prensa.
Participación de {os g ru pos (l e interés e1l el proceso gubernam e n tal
la impo rtancia de los grupos de interés e n la gestión del Es tado mo-
derno queda rcncjada en los Estados de mocrát icos constituciona les po r
la politica del gobierno de cons u llar a estos gru pos sobre las m ed idas le·
gisla tivas, o por el hecho de ser consultado por e llos. Los grupos de inte·
rés lrae n cons igo e l conoci miento de los exper tos y de los técn icos; ni la
burocracia mi nisteria l mejor preparada puede conoce r los de ta lles técni.
cos necesa rios para la regulació n de los complej os fenómenos de u na
~ d tec!J..Oló¡:,ica. El patemalismo d el Estado ha sido am pliamente
bie n sus t¡tuíclO'j)Or ulla colaboración voluntaria con los gru pos de intcré$. En
en los Es tados democrát icos cons tit ucionales. esta prác tica está ta n inco rpo- !
r ~ da que se puede hablar de un ~ so constit uciona l no escr ito. Es ta situ¡¡. \
c lón puede ser aclarada de la mejor ma nera con el e j emplo de uno de los
12. E$ c reciente el imerés cienlilica en Ateman ia sobre eSla maleria. V. WEIlXI¡R
S pa",u"'s,n "nd Krlif/e inl wutdeu.lsc/'en VufassungSS)'Sltm ( Hambu r¡O
1,951), páa:. ~ 9 y ~s, )' pasSi".,; K.o.1S'?t, op. cil.. en la nOla 1 d e este cap ílulo, pá¡. IS1
~ :~s. R UPERT BII ElTU SG. DJ ~ Verbonde der 8"ndesupublik (Mciscnheim om Glan
1957) (la exposición más completa y má s p rorunda); T Il OOIlOR Esc" E,',IIUIIG Sloal"':
"J ~.ro rit¡j, , ...d Gru.pp<!lIego;s 'lIIu (Düsseldon. 1955); del misma, lI ur~ItQfl der Ver-
blll,de (S lul.'Earl, ,1956); las dos ú tlimas libms con una concepción no d iferente de la
aquí d.>fen d Ed~ .. V,d. adem.ás 11. GKOO. Unlcmch mcr ¡,¡ der Poli¡ik ( Düsseldorf. 1954).
Una buena "Is,ón se encuentra en el pequeño e9:rilo de Ih NS HUn:R S ta,,' ""d
I ' e /' b¡/ld ~ (Tubin¡a, t95(1). .

438 EL I'ODEIt I'OLfT1 CO V LOS CONTROLES VERTlCAI.ES
más pequeiios paises curolX'Os, dotada de una es tratificación pluralista
muy desarrollada.
En Suecia -yen menor grado en Suiza- los grupos d e inte rés son
oficiales y, aunque sin una regulación legal expresa, están incorporados al
proceso de decisión política. Los diferentes consejos y comités en los que
están representados los grupos de interés y Jos minis terios del gobiemo,
se ocupan de la elaboración comiln de los proyectos legisla tivos, siempre
y c uando los grupos de interés sean. afectados por las medidas en cues-
tió n . l.3 rama de S uecia de ser un modelo de democracia pluralisI3 se
basa en el hecho de que las organizaciones plurali s tas más importantes
---empresarios, indus tr ia, agric ultura. profesiones libres y hasta la Igle-
sia-, participan igua lmente en la prepa ración de la legis lación. El s ubs i·
guie nte proceso parlamentario po ne tan sólo el sello oficial a las leyes
que anteriormen te fueron acordadas entre el gobierno y los grupos plura·
li s tas."
Finalmente, es ta prác tica sin regula r de los contac tos de los grupos de
interés con los de te ntadores oficiales del poder a través de grupos de p re·
s ión y Jobbies ha conducido, recientemente, a su reconocimiento lega l:
es to s upone la aceptación de una de las consecuencias más importantes
de la trans formación del Es tado legis lativo en Estado adminis trativo. Di s·
posiciones de es te tipo leg:llil.8n la parlicipación de los grupos pluralis tas
en el gobierno y en la administración. I nglate rra y el con ti nente está n en
este punto bastante más ade lantados que los Es tados Unidos. En es tos
paises se o to rgará, frecuentem ente, a los grupos de interés el acceso ofi·
cial y legitimo a la administración real de amplios campos de los asuntos
públicos Que les afectan en prime ra linea. Esta situación ha s ido carac te·
rizada acertadamente como . pluralis mo adminis t rativo _. "
Una plétora de ins ta ncias adminis t rat i" as con las más diferentes asigo
naciones -boards, commissio1ls, auOlOritics, cotmcils, o s us equiva lentes
en ot ros idio mas _ , han norecido como fiares en la primave l'a , en parte en
e l cuadro de los miniSle rios existentes, pero con frecuencia com ple ta·
mente desconec tadas e independientes. Estas instanc ias es tá n e ncargadas
de ejecutar las más diferentes funciones adminis tra tivas, y, frecu ente·
13. La prictica del Ilg~ bill en tllinois I ~ne
,~ca
e d
: .. inauna propue§ la. de ley imporlam e será di sc ulid:!. por '3
semeja nza con la co5lumbre
1,va allle, de 110 haber s ,do ap robllda por las Cámaras de comerc io, las .$OCiado-
ASJl mblca lellisla·
nes de fabrica ntes y la unión d e s indiea los AFL-C IO (vid. W. W. WIRrl., . GoI·crnmcllI
by Private Groups ., en I .o uis ial~ La ... Revi."." XIII (1952·53), p:\g. 440 Y SS.
14. AUKI:lJ llI! GWAZU•• P"blie and Rept.blie. Palirical R<!prc$enrarioll in Amuiea
(Nueva York:. 1951). Para I n¡laterra. vid. O. Hooo PIU LLII'S, 1'he C{m srir"tir>t!a/ l..a\\'
o{ Creal Bril";', 0 ,,,1 Ihe CommOlm'ea/III (Londres, 1952). p:\g. 306 y ss. Sir AWTlI UI(
STKUIT, Qt.llsl.(;o ...:r",,,em Boords ~; t et: / 918. en "ir G. Campion (edi tor) IJria,,11
GOIrerllmetl/ sinee 1918 (Londres. 1950). pág. 157 Y ~s. " ara Fr.lncia. vid. 'C HAIUJ:S
C? II:R, VrO;1 pub/ie el "ie ¿col!<)Ini"ue ( Pads, 1949). Pa ra inSI;1"ciones co m pal"id
VId . K~I Sl:K, op. eit., en la nota 1 d e es te capÍlulo. Il;'J.g. 27~ Y ~¡lI u i" "I C5.
..
1
l'L VKA U S ~IO
mente, goza rán de pot estad normativa; s us tareas se refiere n, por ejem·
plo, al self·gove nl/1zem de las profesiones, a la rCl!ulación del mercado y
de los precios, a cuestiones culturales y, en espt."<:ial, a la administra·
ción de los servicios y establecimientos sociales. Quizá las más interesan·
les e importantes sean las corporaciones publica s, que están encargadas
de dirigir las indus trias nacionalizadas en Inglate rra y en Francia (car·
bón, gas, elect ricidad, t ranspor tes, aviación y -antes de 1953-. acero e n
Inglaterra; carbón , seguros, ferrocarriles y banca, en Francia). El objeti·
vo de estas _autoridades independientes es librar la adminis tración de cs·
las ra~s económicas nacionalizadas del control direc to del gobier no, de
Jos part idos y también del parlamento. Frecuen temen te, los grandes gru-
pos de interés están oficial u oficialmente representados en estos comités
administrat ivos. En las induSl rias nacion:l li1.adas fran cesas se ha he·
c ho corriente una estruca1oh ~ trípai, según la cual estarán ~ep ~e.
sentadaS en las cOIT~ndiet S entidades los t rabaj adores, los consumi·
dores y el gobicrnt.~ El Labor Retalio,es Board en los Estados Unidos
está estruc turado fffo rma seme jant e. En la ac tualidad este proceso si· !"
gue sin regular, comple tamente a sistemático y con f recuencia depen.
diendo de las nt.'Ces idades especiales de una de term inada rama t."<:onómi·
ca . De todas maneras, no es dificil apreciar aqui el princ ipio de la in·
co rpor3ción legal de los grupos de interés al proceso gubernamental r
ad ministrativo. Es to no significa, por otra parte, Que act ualmente la
prác tica t radicional de los grupos pluralis llIs de influir en el o rigen mis·
mo del proceso legislalivo haya dis minuido, o que sea considerada ya
innecesaria.
EL ¡Non' mUO EN LA SOC ICllAI,) PI.U RALl S tA
¿Oué será del individuo en la socicd:ld plu rali sta ? Al agruparse con
o tros Que se encuentran en la mis ma s ituació n profesional , es indudable )
que ha ganado segundad social y t.'Conó mica. Su grupo le protegerá con·
tra la concu r re ncia desleal de otros m iembros del m is mo grupo, así como )
contra la presión de Ol roS grul>OS COIl CUI'rCll tcS. Pel'O el precio es dem3'
15. El Conse, l d 'Admini strat ion puede sen'ir d ~ eje "'lllo . Es la aUl o r idad admi·
nistr.'l il'a cent ral 11a .... la imlus tria fran<;:<;:sa del earbón , nacion alizada du de 1946.
Ent re sus d iecinue,"e miembro s, seis sedn nombr:ldos por el gobierno, scis por los
s indic atos . delegados como r"prescntanl cs d" los e mlll eados Y I l'lI bajarlores. Y seis
miembros r"prescntanw a los eOJls umi dvl'cs; en tre o!stos, tre s es tanln elegidos entre
las indust r ias más importanles consumidoras de ca rbón, uno pOr la c"beza organiza·
d ora de las a$$oeia,lolls {amUla les y dos po r l o~ ¡ indi caI OS. que lambi én cuidarán
as I los imercs~ de los consuulido ...,s ( " id. KAl seN, op. dI .. en la nOI" 1 d e es te capi·
lUlo. ~g . 168 Y ss.). V id. la mbié n WU.I.tA M A. RCMlSO,". cNal ional;l,ed Ind ustries in
~. Brilain and Franee., en Amule" .. Poli l klli S ele"ce RI!\'It:w, XLIV (1950). p;1~. 200
Y SS.: M . El :':AUO I, MAIiR lt f. D I'I'¡ Y EIIl<I:Sl O R osS I. HUl i(IIIa/lta lion ill Frunce alld I/aly
(I1haea . N. Yo. 1955).

440 EL I'OUEK I'OLfT ICO \' LOS CONTROI.F.s \'tRTICALES
s lado al lo: ha ca mbiado un a mo por otro. Se nos suele deci r que ha
comenzado la época del _hombre m edio » ( comll!oll m al/J . Pero este com -
1110 11 ma" no tie ne muc ho que decir en su época . Recientemente, un
pe riodista americano ha expuesto expresivamente e l sigu iente diagnósli-
ca: ccomo colec tividad nosot ros (esto es, el pueblo americano) somos la
mayo r y más poderosa fuerza del mundo. Pero como ind ivid uos nos arras-
¡ramos por una calle q ue no conduce a ningun sitio.,.Durante má s de cin-
co meses a l a ño, nos es rorzamos sin remuneración (porque e n e stos me-
ses trabaj amos sólo para los impuestos), no tenemos ninguna voz en el
reto rcido laberinto de la polít ica del poder, estamos reglamentados por
las costum bres, anestesiados intelect ualmente por la televisi6n , indefen-
sos frcnte a las manipulaciones de los precios, prisio neros e n el caso de
un conflicto ent re t rabajo y cap ital, sufri endo una impos ición fi sca l para
fi nanciar ulla carrera de a rma mentos en la que ni nguno de los conc u-
r ren tes puede espera r la victoria s ino s6lo la dest rucciÓn._"
La soberania del g ru po es incompat.i ble con la soberanla del ind ividuo_
La libertad en el ejercicio de s u profesión en lugar de fo rtalecerse se ha
vuelto más precaria. La pertenencia a l gru po le somc te a las reglame nta-
ciones, a las condiciones y normas del grupo p ro resional, le liga a s u có-
digo socia l y m oral y le somete, con bastan te frecuencia, a su poder dis-
ciplina rio. S u li bertad de acció n h a sido considerablemente cercenada a
t ra vés de las directrices profesionales del grupo. Lo que ha ganado e n se-
guridad económica, lo ha perdido en autodeterminación indi vid ua l. Ca-
gido e n la red de la sociedad plura lista, e l individuo eSlá en peligro de
ser colecti vizado.
Apenas es necesario apor ta r ma terial sobre es tll sit uación. Das ta hacer
refe rencias a las lim itaciones a que es tan sometidos patronos y obreros
en la regulación de las condiciones de t rabajo y fij ación de salarios a tra-
vés de los convenios co lecti vos sindicales, a las limi taciones de la indus-
t ria y el comercio a t ravés de las prácticas de los cá rteles, por las q ue. se
impondrá n precios fi jos y condiciones d e ven ia -conocido esto, e n Amé-
rica. como legislación lair-trDde, bajo lo que se: cntienut.: la prohibición
de bajar los precios m inimos de ve nta, esta blecidos por 105 produc to-
res-o En especial. los s indicatos han asumido, en grado consider.\ble, el
papel de l gobierno; controla n la vida de m illones de m iembros y exige n
de e llos un gradO de lealtad y de sometimien to que no es inferior s ino
q ue es superior a los deberes exigidos por el gobierno político. Es tas con-
16. J. F. SAUSOCIIS, en C/ ~v t:l¡md PI,,;/! DI!D./er de 10 de febrero de 1958. Para una
IIIlllllifestaclón semejante ..:n Alemania. vid. H. O. W ESf.MAS'I • • Die ~b c h t beschr.ink.t
den freien Mark.t o. en SlIddeulscl.., ZeiU/ug, nums. 137·138 de 10 de junio de t957.
Vid. lambié n ¡as penetran les oosen'aciones de E. BUHlrR . • Der Mensch in dcr mo-
<Icrnen Wirtschafh . en Ncuc Zürclttr Zeltlm/:. m'ms. 2.Q9S.2.l02 de JI y 20 de julio de
1957. Para una c~pOS icón de las condiciones americanas. a trao rdinaria men te ilus-
Im l i"a. ,id. WI U.IA'" H. WtUTE j r., Th e Organiza/io" Al a" ( Nueva York . 1956).
I'LUIUI.l S MO
s ideracio nes 110 deben se r interpretadas como una negati va a l movimien-
10 sindical o a la formación de cárteles; por m uy cnticadas q ue pueda n
se r, estas nuevas instit uciones y prác ticas se h an con ve rtido hoy en pa r·
tes integrantes de la d inám ica d e u na sociedad pluralista , prisione ra de
u na competencia sin piedad. y sin las cuaJes reinaría la guerra de todos
cont ra todos. Pero solame nte permite n sacar una conclus ión: de forma
cn.'Ciente se va sust ituyendo y complemen ta ndo el gobierno del Estado
por el gobierno de los g rupos privados e1l:t raes tatales. Los gru pos p lura·
lis tas se ha n convertido, en 10 que a tañe a s us m ie mbros, en un verdade·
ro gob ie rno q ue establece las normas prOfesionales y sociales. A esto hay
q ue a ñadir que por s u m era e1l:is tencia, estos grupos extienden su inllue n-
cia tambié n a todos los miemb ros de la m isma ram a profesio na l, aún
en el caso de que no estén u nidos a l g r upo."
Ya no hay que teme r sólo al Es tado; el expoliador de la libertad indi-
,'idual es aho ra e l despotismo de los grupos pl uralis ta s. En este implaca-
ble proceso de colect.i vizaciÓn del individuo, e l pilar del li beralismo clá·
s ico, la libcrlad de contrato, ha s ido mi nada. Tan sólo e n casos extrao r-
dinarios se puede emancipar el individ uo, en vir tud de una deter m inada
posición de poder, de las condiciones dictadas por el grupo sobre su ex is-
tencia socioeconómica. Pero no hay escape pos ible a la reglamentación
que el grupo hace de s u vida diaria. La a u tode te r mi naci6n cont rac tua l ha
s ido sus tituida por el con trato obligatorio y colec tivo, e n fo rma de lo q ue
cn Aleman ia se llaman las condicio nes generale's de cont ra tación (a Uge.
IIIcil1cl1 Cesc1liiftsbcdinglm getz) y en la te rminología anglosajona e l _COIZ ·
traet 01 adhcsjOIZ~,1 aq uellas no rmas obligatorias en las relaciones con·
• trac tuales que se establecen en una producción, d ist ri bución y cons umo
masivos de se n 'ieios publicas y privados. La potestad reglame ntaria de
los grupos de interés se extiende con sus te ntá cu los a todas las forma s y
manifestaciones de la vida dia ria: trans portes y seguros, divers iones
y arrenda mientos, servicios y bie nes de con sumo.
Es cierto q ue tambié n en Europa existe u na legislación an ticárlc1. Sus
más recientes form ulaciones ha n s ido llevadas a cabo en I ngla te r ra y en
la Republica Federa l Alemana. Pe ro en ningú n si tio ha s ido emprendida y
eje cutada con d e t erm i n~ció; y nada ha ca m biado en las prácticas cá n e l
bien enraizadas en la población. E n Suiza fue rechazada una inicia t iva
popula r en 1958 que e xigía una legislación anticártcl.'" Sobre toda E uropa
17. 'Vid., por ejemplo, la inleresanle expoSición de W[MU, o p. á l . en la. nola. 13
de es le capitulo.
18. 'Vid. F RII:I)RICH K I;ssJ,EII. ~ . I-.ht.CIiU.t P . SIURP. CO fllroels, Cusu " lid ,\fQII,!rials
(Nuc\'a. Yo rk. 1953), pá.¡. 8 y ss.: WOI..J'GAse F R IIlIMA,,",S , . Cha.ogin; Functioons ot the
Contrael in Common L:I ....... en Uuivusil)' 01 TorOnlO IA w Re..;e..., IX (1951), rxI¡. 15
Y 5$. Sobre la situación e n Alemania occidemal. ,·id. L I!f)wIC KA ISf.II., . Vertm¡sfrci.
hdt heut e_. en ¡'"is uu teillmg, 1958. p:i¡. 1 y ss.
19. La \'otación fue de 534.3U ' '010lI control 191.934 \'Ot os. Todos ~ ca nl ODo!S
,'otaron en eonlra; ,·id. Nc\\' Y urk Tim es, de n de enero de 1958.

442 EL pODER !'oUneo , . LOS COST ROl ES VERT I CA LES
un rcglmcn nuevo de g r emios ha alcanzado un gran floredmienlO, dupli-
cando los controles ~ iale s en la vida diaria de l Estado neo mercan tilis ta.
En América, el individuo lucha en dos rrentes: por una pane se enfrenta
a las prác ticas monopolís ticas de las poderosas empres as y ¡rUSIS, y al
m ism o tiempo, es prisionero d e las prácticas re glamcmador as de los SI"U-
pos de inter és a los que perte nece profesionalmente. La legislación anli·
trus t en los Estados Unidos que debería q uebrar el monopolio capitalis.
ta para evitar el aniquilamiento de la libre competencia, ha podido te ner
éxitos espo rád icos,'· pero no ha podido parar la ola de domin io de los
grupos. Si bien las dis posiciones judiciales conducían a la desconccntra'
ción de una determinada industria o de una delerminada rama económi·
ca. no s ignificaban un beneficio p3ra el co n ~umidor . Aun allí donde la le·
gislación anlilrusl ha alcanzado un cierlo grado d e dicacia al res tablecer
la libre competencia, se seguirá estrujando al consumidor. Podrá escoge r
entre coches de d ife rentes colores, entre ciga r rillos con diferente empa·
quetación, pero el precio que tienen que paga r e s siempre e l mismo. Los
acuerdos sobre e l precio. que perjudican a la libertad de comercio, es tán
legalmente prohibidos, pero la s grandes e m presas lienen unas ~otes ~i.
tu itivas" inquietan les p ara adivinar lo que exigirá la competenCia, y, baJO
ninguna-ci rc unstancia, se pedirá menos. Bajo libre competencia se cn t ien·
de q ue. en a bsoluto. se podrá exigir menos de lo que pide la competen·
c ia. En a mplios campos de la vida económica americana Ita dejado d e
regi r la ley mít ica de la oferta y la demanda, de la que los sOihdon:s
c omo Adam Smith O Ricardo habían supues to que dC lcrminaba la regu'
lación del me rcado. s ino que los precios estarán fijados disc recionalme n-
te por los productores , fenómeno éste que recientemente ha sido desig-
n<ldo con acierto como admillistered p,ices (precios administrados). En
otros Estados indus t ria les. la s ituación no es muy diferentc. El consumi·
d or tend rá sólo un pobre consuelo en el proceso -descr ito por los ro·
mánticos corporativis tas, como e l alivio aportado por las fuerzas de
. cquilbro~ autogcllcradas (cOImtervtl ilj/lg fo rces,-?' segt'lI1 el cual se
s upone que los grupos pluralistas dom inantes se ne utralizan y compen-
san recíprocamc nte en la economía d el mer¡;:ado libre de los Es ta dos Uni·
dos. Ti¡;:n¡;: poca importancia que u n par d e c olosos d e l pais 8robdingang
se hayu n equilibrado mientras que una pequeiia multitud de pequeños
hombres de negocio s liliput ie nses hayan sido pisoteados. Al final sed el
consum ido r e l quc tendrá que pagar la cucllIa de mayores precios. d e
20. Pan. un n :.:ien!e ejempt o de ta aeel6" judicia l eon lra un nag ran te monopo-
lio. "id. Uuifl:d Sla/es \'. Uuiled S IlO" Ml'd,inuy Corponlliotl (347 .U. S. 32\ [l954]) .y
CA IlL KAYSEN. Unittd S,aUs '11 . Uniled '<;¡'oe Madl;""r)' Co r pOro lrQU; Al! Ecouofluc
Alla(ysis uf O" A,lI¡·"·" SI Cas ~ (Cambridge. Ma s.~ t9.56).
21. J OIl N KIlNNElH GAU IU ITII, Ame r;c"" Cap, ra¡ ,sm : TI,e COllcept 01 ri, e. Co,,,,·
/olrvaW"g Po",er ( Boston. 1952 ). ( t rad . at castellano: Arie!. Barce lona. 3.' ed .• 19M.
Cllpi¡IlIi51t1 Q um a!c¡¡no: Concepto d el Pooer Compensador).
1
PI. URALI S.\tO 443
mayores s alarios, de m ayores be neficios en una interminable espiral in-
flacio nista.
(1
L A INTEGRACi ÓN LEGAL DE LOS GRUpOS P I.U RAI.ISTAS EN El. PROCESO DE I. pODER
O
El siguiente apartado trata d e la relació n de los g rupos plu ra listas con
la ley. Parte de la observación empírica de que grupos pluralis tas, en
o posición a la regulación legal d e casi todos los otros a spectos de la vida
social. perm3necen e n grado consideroble IIO's de loiY Las pregu ntas a
plantear son : ¿Es conveniente y, ca so de serlo. es posible establece r re-
glas gene rales para el runcio nami ento de la sociedad pluralista? Y, ¿cómo
puede ~ er regulado racionalmente a t ravés de normas jurídicas -jurídi·
co·constitucionales o l ega l e~ - el papel fáctico de los gru pos pluralistas
en cJ p roceso del poder? Si la regulación es deseable o no, depe nde de la
filosofía política de l observ3dor. Si cree, con el Dr. Pangloss, que vivimos
en el mejor de todos 'los mundos posibles y que hay que dejar a la natu-
raleza segu ir su curso, entonces se ace ptará la domin ación de nues tra
existencia a t ravés d e los grupos pluralistas como un hecho inalterable de
la biología política del hombre. Cuundo no SI;! puede hacer nada, tampoco
se debe hacer nada. Si, en cambio, al observador le preocupa profunda.
men te la colectivización a la que está sometido el individuo y que c rece
implacablemente, no podrá negar la necesidad de enfrentarse con medi·
das legales a la anarquía d el laissez faire en la que funcionan los gru pos 1
pluralistas y a la que e llos mismos nos han conducido. Estas medidas es-
ta ría u destinadas a encauzar Jcgalme me a los grupos pluralistas conlnr )
lando debid amente el papel que juegan en el proceso politico. Cualquiera
que sea la actitud ante este. probkma, no deja de te ne r utilidad un ami-
lisis sumario sobre los in tentos que hasta ahora han s ido cmprendid os
de regular esta talmen te los grupos pluralistas. )
y La illstiluciol1alizaci6n jurídica de los partidos políticos I
l,.ps pal'lidos pO}(ti . C flS ~ ;) '.lf!SO n Sl il Uci.rJlI. - Es eviden te , que los parti· )
dos polít icos son in~spc s abl es en el procesoder poder tarilO e n la d e·
moc.racia cO!lst itucional como en la m od erna autocracia. Ninguno de los
tipos gube r namen tales de la d e mocracia cons tilucional podoa fu ncionar
sin la li bre compet encia de los par tidos. y ninguna autocracia autorita ria
22. Una cncucsla diGna de ap ta uso llevada a cabo por el ItlStÍluto de Ciend a
Políl ica de Berilo no ha produci do ni n¡:ú n malCríat. Vid. GO,,'T(II REMMUNG•• Die
Imeressen\'erbande in der westlichen Wclt , Zu r Fra.ge des Verbandceínnusscs in den
n Uind cn u. en ZeilscJ¡ r ifl t¡i r Polilik (nue'lla serie). \'01. 4 (l957J. pá~
c i n ~elnc . tW
y ss. Una im'csli¡:ación sobre Bél¡¡:ica. ejemplar para ot ros países. es la de J .•""'.
GU¡S t·IOF VAN IlIl R MUffiSC I! , POll\'o;r d~ fail el regle de dro;/ da" s le fo",;; liom,emc!II
des ;" sl;¡wio"s polili q .. es (Brusel as, 1951).
l'
EL l'OOER I'OLiTlCO y I.OS COl\.'TRO U¡S VERT ICALES
~OL pQ sw l J! _ .s in cLp.n:.tido únic9. ins.!i1ución des tinada ~ mo"jli1.a 1 .:J~
co ntr o l~ a 1a!!;1!!.-3..!!!l1. No deja de ser ~. ello sorprendente que toda:U!s
con~¡ts 3nti g u a~"y l!Lma)'or p~ r l e de las modernas hayan ig n o ra ~ do
la existencia de los partidos, y que, aun a ll í do nde excepcio nalme nte éste
n.2~1 caso, s ilencien en general de forma absoluta su participacióñ ~
la formaci ón de la voluntad estatal y en el liderazgo del proceso del po-
en un completo vacio con!-
comprensibles las cons ti t uciones revolucionarias america-
na y francesa, omitieron mencionar a los par tidos políticos. Expresado
con suficiente elocuencia por Madison en el número 10 del Fed e.ralis t, los
partidos fueron estigmat izados por los padres de la Cons tituc ión como
.. perniciosas facciones_o La Re,'olución fran cesa, q ue habla heredado la
hostilidad del al/ciel! régime hacia los co rps illl erm édiaires, r echazó los
partidos por cons iderarlos incompatibles cQn el dogma imperan te de la
soberanía de la voluntad general. Para ambas fil osofias políticas, e l ejer-
cicio de l poder polltico estaba delegado exclusiva me nte en los detentado-
res cons titucionales del poder. Las constituc iones del siglo XIX: no fueron
menos discretas frenle a los partidos políticos, aunque éstos hubiesen
s ido frecuentemente los padrinos de s u nacim iento. Se conside ró s uficien-
te que el de recho liberal a la libertad de asociació n incluyese también el
derecho a la. libertad de organizarse políticamente.
Las constituciones del siglo xx conti nuaron e n p rincipio esta conjura·
cióñ del silcnc io.11 La Constitución de Weimar, que no fue ni timida ni
pcrerosaen su texto, nombró 5ólo de pasada a los partidos políticos al
conminar a los funci o narios a ser servidores de la comunidad y no de un
partido (artic ulo 130, párrafo 1). Pero tras la segunda guer ra mundial,
c ua ndo ya no se pudo ignorar por ;ástleiñpo la importancia de los parti-
dos polfticos en la vida de la democracia constitucional, el tabú se rompió
)' aparecieron diversas referencias a los p~ rt idos políticos en la s cons-
tituciones. De todas formas, se trata de re tercl)cias hechas con gran ·re-
serva y que no entran en el meollo del proceso polítieo. Italia incorporó
en su Cons titución de 1947 lada ~ u na sección sobre las relaciones polit icas
(raparli polilici) limi tándose, sin embargo, en lo que atañe a los partidos,
a la afi r mación declaratoria (anículo 49): «todos los ciudadanos tienen el
de recho a afilia rse libremente en partidos para colaborar, e n forma demo-
crática, en la determinación de la política nacional-. Ninguna de las tres
referencias a los partidos en la Constitución fra ncesa de 1946, y que tan
sólo afectan a su papel e n detenninadas elecciones, tie ne un carác te r que
no sea estrictamente utilaro .~ · ~tc.lau:in dcJo.5...I!M;
23. c rr. RUlSERT Pu.I.OUX, . Les partis palitiques dans les constitutions d·apri's ¡¡tIe-
rre •. t n Revw! /1" Oroit Public, LI (1 93.4), pág. 238 Y ss.
24. Ar tÍCulos n , 52 y 91. Significativamente, las alu s iones a los partidos políticos
t'I. URALlS.\tO HS
tid2!, po lític o~ ha s ido expresamente reco noci4asn. L~ ~ <;9ns \j lJ . l c i ón .! 'por
lo menos en sCiilmo negativo ; ej ~ l"!p os de eJl!? se en .s~! tran el!. l ~o­
a mé rica donde los partidos politices que la clase dominante cons idera
~ m o s ubversivos son declarados fuerade la ley. ,
Ninguna cons ti tución refleja, ni remotame nte, la arrollado ra influencia
de los partidos políticos en la diná m ica del pl'oce.s o del poder, que yace
en e l hecho de quc son ellos los que designa n, mantie nen, y dest ruyen a
los detcntado res de l poder en e l gobierno y en el parlamento. Las eonsti·
tuciones, a la manera de las aves truces, tra tan a las as ambleas legisla ti-
,'as como s i estuviesen compuestas de re presen tantes soberanos y co n li-
bre pot estad de decisión, en uJla atmúsfcra d esinfec tada de partidos. Será
expresnmcnte ignorado el hec ho de que los diputados estén de legados en
la asamblea a través de las listas de candidatos de los partidos, y que, se-
gUn el ti po gube rname ntal impe rante, esten sOmetidos a las instrucciones
)' a la potes tad d isciplinaria de los partidos. Se repetirá has ta la saciedad
la m 'stica espuria de que el m iembro del parlame nto representa a la na·
ci ón en lera, s iendo el resultado p ráctico que el parlamentario pueda cam-
biar de partido según su voluntad, sin tene r q ue temer que su s electores
le pidan cuentas po r e llo. El compromiso de un diputado con s u pa rtido,
segun e l cual el parlamentario tendría que depone r s u mandato al sepa'
mrse del partido, ha sido declarado por los tr ibuna les, como es s abido,
no obligatorio por eontene r un manda to imperativo. La representació n
proporcional ha fa cilitado todavía más este abu so escandaloso de la con-
fian la d d clt:clorado. En Ingla terra, la respe ta bil idad política obliga al
diputado que cambia de partido a presentarse a sus e lectores y som ete rse
a s u \'eredicto. Cuando la Constitución de de Gaulle de 1958 se toma el
esfuerzo de declarar e xpresamente que c ualquie r mandato imperativo es
nulo (a rt ículo 27, fra se I J, no se puede saber s i con ello se repetirá tan
sólo una frase trivia l, o se tend rá que tomar en s erio la prohibició n de
que el diputado de penda de la disciplina de los part idos y de los grupos
de in terés.
Habrá que conceder, s in embargo, que el inte nto de somete r a no nnas
constitucionales el interjuego de los partidos e n el Es tado plura lis ta se
enfrenta con dificultades de tipo técnico-no r mativo casi ins upe rables. Aun
la fomlUlación m:is fe liz no estaría e n s ituación de captar las realidades
del toma y daca de los partidos, y la preponderancia del Iidcrazgo del
partido en [a fo rmac ió n del gobierno y en la fi jación d e los principios y
' di re ctrices politicas. Al de recho público, que crea e[ m arco para el pro-
ceso de l poder polltico, le están impuestas aquí determinadas frontera s,
a diferencia del derec ho privado q ue opera con tipos clarame nte deler-
en Jos ar ticulos It y 52 fueron sup rimidos por la emniclld u consti t ucional d e 1 d"
diciembre d.: 1954. Sólo "e ha mamenidll la prCSl:ripció n de que Los irupO« poLit icm.
l>a rl ici pe n en la dccei? n de los miembros d<!l Comi té Cons lilucio nal .
•
446 EL rollf.R PO Lfn co y LOS CON TROLES VERTICALES I'L URALISMO 447

m inablcs de la cor\dUCI<1 social del h ombre . E l derecho «politico» tiene
just amente otro estilo.
La Ley Fundament al d e Bonn y la Const itució n de la R e p ú.blic~
crática Alemana penetran hasta cien o pu~to ~on. ~ás
esa tie r ra de nadie, q ue h a sido la regu lación J,u n dlco-cons l ltuCiOnal de
prof.und,ldad c~
los partidos polítIcos. La Ley f und amental (articu lo 21 párrafo 1), reco-
noce a los part idos poJil icos como «concul"fcntcs en la [OI"maCIón ,de la
vo lun tad pOlít ica d el pueblo • . Semejantes a firm aciones dearto
encuen t ran también en u na serie de Constituciones de los Estad os ml~·
b ros ; la Constitución d e B aden _La nd hoy pi suelto--- pod ía \ ' an~
se de p osee r un au téntico catecismo sobre la con ducta de los p ~rtl
el gobierno y en la oposición, que h ubiese sa tisfecho h a ~ l a la e t lq~ca
lí t ica del extremadamen t e minucioso Knigge - la actu.al gcne
lllana no sabe nada de él y colocarí a en su luga r a Enca Pappn tz.
De IOdas las consti tuciones _ incl u id a la de la U.R.S.S., que es lo su·
ficicntemcn te honrada para r eferi r se ell: presamcnte .a l part id o co rnu
como la \'a ngu a rd ia d e la clase trab a jadora (o:>.rtículo 126 Y 141 )-, la ,U I1I-
ca q ue se en frenta con el problema de la pa rt ici p a ción d e los pa ~ lI~ os
polit icos en e l p roceSO gu ber nam e n ta l es la Cons t itución, d ~ I ~ Republ.lca
Democrática Alem ana (1 949). En el te ll: to se e s tab lece Jund lco.-co nsntu-
cional men te la ('oalición obligalOria e n form a d e u n .gobierno de tod os
los p ar t idos_ OG (a r t ículos 91 Y 92). Pe ro el hed o l' c a ract.e r ís t ~co
mocracias pop ulares- qu ita a este i~ t en t o todo valor d l ~ ác tl ('O 'Para o tras
n aciones, E l part ido político ( F r akl lOl1) con el mayo r n.u t.nero de p ~esto
e n la Cámara Popula r ( V olkskam m cr). des igna a l m tnls tro pr e sld~
qu e a su vez n omb ra a l g ab im:te. To d os los p ar t idos, con Cua renla m lem·
b ros por lo m cnos, pa rticipan en el Gabine te e n pro r ~ i ón
El par ti do de la Un idad Social is t a (SED) - los comuni s t as e llmascat<t·
dos- obtienen natural m ente la par le del leó n , traS habe rse ~c1 t: ~ r a do
u nas ~ I ecions amañadas; por otra par tc, la o p osición es ~o n.<;lt
mente p risionera del partido mayoritario, )'a qu~ la, I ~ega t l\'~
cim ie n to para. formar pa rt e del gobierno, q u e sena liCita segun el arllCll-
25 . Baden, Conslilución de 19-17, ar l. t17 Y ss,; B""iera (19-16), nrts. 15 Y 52;
I'ablin"do dd Rhin (194 7), n~l s: 133 Yd ~Fi¡bro AXEL VUl.l'I US Die Allpartci.mcg icr-
26 El autor lu"O conocun.en1o . '. d por lo
'''''' ¡j;ranl~, a, M .~ I~bilna I ~t ~:l;'-! /q:~ :nl\~ ~ COllSli-
lan!O, t ener o en .~ u~. aaustriacOs an;cs Y después del in termedio nazi, eSlaba fij ada
10 92, párr a fo 2, se consideraría como un a obstrucción h ostil al Es t ado,
Este falso dispos itivo es la razón d el ahora famoso «siste m a de bloque _
Demo- (Bloc k s)'SfCm J: Jos part idos representados e n el gabi nele se ponen de
acuerd o de an temano so b re la decisión polít ica y la Volkskmmllcr ti ene
tan sólo que confi r marla.:' \1-. o
- E n [o que alcanza el conocimiento d el a utor, ;Uruguay ¡fue la primera
democracia conslitucion¡¡1 que h izo el intento de il11egmr directame n te a ,
l
n a~ se los part idos políticos en el proceso gubernam ental. E st o ocurrió ya en la
Con stit ución de Balt1e d e 19[7, Según la Cons t itución de 1952, entre los
l o fl ar ­ nueve miembms del Consejo Nacio n al de Gobierno," seis puestos debe n
d os en ser as ignados al part ido mayori tario victorioso y tres al partido m ino r ita-¡
po- rio, o cuando se t rate de dive r sos pa l·t idos m inoritarios t endrá que He-: )
r a~ló , ale- \'arse a cabo u na dis t rib u ción de acu el'do con los votos q ue respecti va.
men te hayan obtenido cada uno de e llos. El par t ido de la oposición (o los
pa r tidos d e la o posición) se u ne de esta ma ner a con la mayo r ía e n el go- \
l i ,st~ bierno. Además, se regula en la Consti tu ción misma (artículo 79) la p art i-
ci pació n d e los p artidos en [a designación de todos los ca l'gos electorales
(como en el caso de las a sam bleas legisla tivas), en base a una legislación !
muy comp lica d a so bre qué p a rtido tie ne e[ d e l'echo al le m a sim bólico de I
de la s «de·
part ido, decidiendo e n ú ltimo término el T ri bunal S u premo Electoral.
E l s ím bolo de p artidos se conoce e n F rancia tamb ié n b aj o el t érmino
de eliqu eltc. Sólo a a qu e llos grupos q ue legalmen te, esto es, con con-
I
tro l judicia l poseen u n lema ° un su b /Cilla p ued en p articipar e n las clec- 1
s cion es?' .--'
n tc Un expe rimento in te resante ha sido emprend ido también recien te m en- I
te e n Colom b ia COII el fin d e i ncor porar la d inámica de tos p art idos di r ec-
a su f ue r~ ~. tamente a la Constitu ción. E l país ha sido gob e rn ado a lternat ivamen te,
de~ d e s u liberación del d omin io español por S imó n Bo lí va r , por dos
u Clon a l­
partid os po líticos , los conservadores y los liberales. Las oligarquías de los I
partidos ha n p odido aseg u ra l' al p a is, en el ma rco de una libre compe-
a u n o~ r e. tencia , la más sól ida t rad ició n con s t itucional y democr.'itica enlre lodos )
los E s tados de I beroa mérica , esta ndo libre d u rant e m u ch as décadas de
cu alq u ier d ictadura. Pero el año 1948, la dictadu ra mi litar conservad ora
bajo Gusta\'O Rojas Pini lla a sum ió el poder y declaró ilega l al part ido
liberal, has ta q ue fu e de n -ocada cI 10 de¡ nayo de 1957 por un levanta·
miento llevado n cabo po r In ba nca, univc l'sidades, par lidos políticos y
27, ALFONS Sn:I I.:IGER, f)as Blocksystem (Berlin, 1<>49); "id lambién 13S in l <:res~n ·

~u\en!ilCI" P~G · ~ ss.

~" e ~ 1
e ~O:e c :~ i~l;n:t 1 ~:ISe'; ~ ocfd ,r ~
d frupos de parlidos es en SI muy de a ;¡·
les obsen 'acioncs de VUt.l' lUS en el libro mencionado en la página a"terior (pág. 17);
según V Ut r lUS (páG. 20, 1l0la 2), STEINIGEK luvo posteriormente qu e alTepentirsc
"'Jlllición en el que loman pane os Hrnll O á 1 'be amen tales de Q«:idenl e y hacer flCni~ c i a , Sobre III Repti bliell ()cmoc: rnlicll Alemana, vid. Illmbién TllalOOt<
MAUNZ, De,u .• c1,cs SWI115recllt (5. ' cd ., Mun ieh, t 956), ]>ág . 217 Y 3S.
har ' l~r ,r. ~ s :~ o~ ~ ~o ~\ ~ : sm ~ r ~:I oC c ~t'li; , ~ ~ 'nd c e~i < le una canee: : 28 . Vid. su/na , P;!H. 144 Y ss,
29. Para la legislación sobre el lema, ..id. E/lIlAIlOO J . CouWRE (edi lor). L ~gis
~l dScl .podc.r radi c: ~le u': ,i~erl:nt;!J ~/': lt~r ~ ;~mib l n.
cid" vigcnl e ,,,. d Umguay ( Al OIUCI'idco, 1956 ), pág s . (,.1 ·66; r. B . T AVUlII., . The ElcclQ-
OOI.F 1IOM~B . ~ G J:I! . . ' Gl "«)
mi Syslcm ;n Ur ug~y ., en Jou roral (lf Poli/in, XVII (1955), p~g . 19 Y ss.
Koa!ilioll "" d Opp<Hir;o1l ( ~I el"<: nl ¡e ln · ~1, J<>.
 448 EL ponER POLfTl CO y LOS CONTROLES VERTI CALES
las masas. Su luga r fue ocupado, nueva mente, por una j unla mili lar q ue,
sin embargo, prome tió el paso a la democracia cons titucional, promesa
que hasta ahora ha man tenido lealmente. Para poner fin a la guerra civil
exis tente desd e hace una década ent re ambos partidos políticos y e vitar
co n e llo contlic tos en e l futu ro, la Constit ución de 1886 (e n la redacció n
de 1945) fue co m plement:J.da por un referéndum elI de diciembre de
1957. Co n e llo quedó es tablecido que durante los doce años s iguientes
a mbos partidos, independientemente de los votos que obtengan en las
elecciones, estarán r epresentados igualmente e n todos los cuer pos legi¡;-
lativos - Parlamento Nacional, legislaturas de los departame ntos, conse-
jos municipalcs- y en el gobierno, y el presidente ocupará tambié n su
cargo a Ir.l\'és del ¡_cuerdo d e los partidos, mie ntias q ue durante los pri.
meros cuatro años de tentó la presidencia un conservador , d urante los
siguientes ha sido un libera l. El 16 de m arLO de 1958, las elecciones pa r,,-
el Congreso tu vie ro n lugar s in d isturbios, y pese a la superio ridad numé·
rica de los liberales se respetó la prevista dis t.ribución igualitaria d ....
los puestos del Congreso. La elección de un pres idente liberal fue deli-
berada·me nte preparada el 4 de mayo de 1958 y el elegido, Al berto Lleras
Camargo, ocu pó su cargo COIl la a probació n general en agos to. Presenta
i nterés el futuro desarrollo de eSle inten lo de inco rporar en la Cons titu-
ción la técnica de l gobierno de coalición en un s is tema bipartidista, tal
como ocurre extracons tilucio nalme nle en Aus tria desde hace más d e u na
década a través de los ac ue rdos d e los par tidos.
l -l..os ;;rtid;;s políticos y la l egislacjón .¡-~ a s cons tituciones ca-
llan la mayo r pa rte de las veces sobre los par tIdos politicos, la legislación
ordina ria será la q ue regule su estatuto juridico si es que se enc uentra n
tales regulac iones. Los partidos políticos serán considerados como as o~
ciones jurldieas privadaS: pCñniíiiTaSCñbase a la g a~ntiz ·da liber tad!!.e
asociación, y están sometidos a la legis lación ordinaria sobre las asociacio-
nes; pue den tener el derec ho o el deber de registra rse y dejarse otorgar
los derechos dc una corpo ración. Pero aun este mlnimo fo rmalismO, .ni
es o b ligatorio en todas partes ni será obseno'ado voluntariame nte.
\ La situac ión puede quedar iluslrada con e l ejemplo de Francia." los
,e.artidos políticos no poseen o goza n de ningún esta tuto jurídico especial.
. Todas las asociacio nes están sometidas a las dis posicio nes, e n sí mu y Ji-
, ¡ berales, de la ley sobre la libertad de asociación del 1 de junio de 1901,
la prime ra ley en la historia francesa que reconoció la comple ta libertad
\ de constilUción y for mación de grupos. Todo lo que se req uiere es una
30. La expos ición en el le~U se basn en u n trabajo d i: M AURICF. O U\"ERCU. ( ~
sltum ¡",idiqu" des partis politiq<le.5 ell "rl",ce. que fue preSCl1tad ... ,,]1 el IV COII"'·.··
so de la Ac:u.lcm¡a ¡>;:Ira. Derecho Comp:lrado en Paris, agOSTO 1954; cfr. J. L Sf.\·'U\
y M . DUllf.t«;[R , wl...e 51alut juridique des partis POliT iqucs en Franc.::., en A"""les d ~
r" F"culr¿ de 1).0;1 de BfJr dea .... (1952 ).
I' LUHALl SUO 449
dec.Jaración :.cn la p refectura y deposita r los estatu tos. Pe ro la ley no cJ, [l
aplicada, en absoluto, a los par tidos políticos. Como o rgan izaciones vo.\ (~ '.
Jun ta rías no d irigidas a o btencr beneficios -asociaciones ideales ( I deal-
vereitlc)- , los partidos no tienen ninguna personalidad jurídica y s u ca-
pacidad para adquiri r en propiedad cs tá limitada. ...-
Es ta sitE!c!2.!lJ!1de te rlTIinada y ..carente..dc regulación c:!e los p aI: tid o~
~ 1~cos _ ~nt!:Old i ce el interés que, po r otra parte, e l legi ~la d o r liene por
ellos, e s pecialm ~ n .!e en re lación con las elecciones y con el o rden interno
de gest ión admi n is tración del parlamento. las lcyes elec torales tien e n
iieCéSarla1!lcnlE .9,ue acep tar la exis tencia d e los pa rt idos. Desde la int ro-
ducción~ l sistema proporcional que no pudriD. fu ncionar s in partidos
organizlldos, éstos se han conver tido en u na mate ria legít ima de la legis.
lación, a unque es in teresante señalar que much as leyes electorales, con
timidez de doncella, siguen hablando de _listas .. y _candidatos_ en lugar
de p~ ni do s y de los. nombrados po r el P ~ !f. o. ~rocl am ación de los
c~ dl ~ os es, práclJcamcnte, por todas partes el monopolio de los par-
tidos organizados. E l reconocimiento lcgal d e asociaciones politicas, ro ro
mOldas ud IlOc para designar D ellndida tos s uele ocurrir de forma mu y
esporádica. As í, por ejem plo, fue pu ra me nte académica la Wti/¡Jerverei-
lIigung prevista por la ley de 1949 p a ra la elección de la Dieta Fe dera l
ale ma na, ., pensada tan to como con trapeso fre nte a l monopolio de pro-
clamación de candida tos ejercido por los pa n idos establecidos, como
para dar un cllon ce a los «independientes .... En ge neral se s uele dific ul-
tar la rormación d e nuevos par tidos. los partidos polít icos encuentran
también un reco nocimiento legal indirecto en las leyes que regulan la
mecánica del proceso ek"Clo ral , leyes contra la cor r u pción y las prác t icas
ilegales, y aque llas que regula n los costos de la campaña y la propagan-
da e lectora l, a lU donde e¡¡istan tales dis pos ic io n es.
La lagu n a d¡'jada..por lJI~Qn s Lituc iones sobr.cJa pa rticiRacióu.. de los
p':anidos en el.JU"QCcso polfLico está en _pacte..cuUiH ta ª-..tra\'és..dclos regla.
m!. n ~s parla mentarios. Frecuentel}lcn te, la influencia de éstos sobre el
t ipo ~ <:.l0 b ~o quc se impo~ e e n ~n E stado, no es men,Qr que la de la
C~S tl ~ m ls ma¡.¡ l::ls relaCIones en Francilop ueden servir de ej e mplo.
El largo proceso his tó rico revela q ue los partidos polít icos, a unque lenta.
mente, han avanzado hasta ser reconocidos como ins lrumentos del proce-
sa g ubername nta l. Al principiO, su existencia den tro de la Asamb lea fue
31. Con .Iodo, las leyes "Ice.torales de t953 y 1956 co ut cnlan u na d isposición se~n
la wa t tambIén pOdfa ser candIdato en una cirCUllscripción electorat aquel .i nd cpcn.
dlenT.e. que es Tuviese po r lo menos Ilpoyado por doscientos \'Ot05. Pero como esTas
cand ,,:l:IIUr:as (:Ineten en absolu.IO de. cualquier probab ilidad de I!xiT o. se 1I"3la tan
sólo d e un vaclu IICsto dc:mOCl"á tK:O. De hc:cho. ni Un solo independienT " ha ido a Bo nn
en ~ tres d Ccc luncs federales que has ta ahora han tenid o tugar. El T ribunal Const i-
tUCIonal Federal , que con fi rmó la constitucionalidad de esta disposic ión -sente ncias
del TtibuooJ ~-ed e l :, t Constit.u<;:ional, tomo V (1956), pá¡¡:. 78-, h ubie$C hecho mej or
de declararla JurldlCaml'nte lIleficaz, por ser pr.icticamente impos ible.

450 EL PODER I'OLfTICO y lOS CONTROLI!S VERTI CAUlS
puramente fác tica, bas ada e n la cOSl um b re y e n [a ut ilidad. Las e leccio-
nes par a cubrir los cargos d e las a samb leas se celeb raban bajo la hipóte-
sis d e que los diputados daban s u vo to perso na lme nte a l q ue querían
,'otar, y Jos miemb ros d e la s comisiones fu ero n has l a des ignados por sor-
teo. Pc: ro los pul idos se int roduj eron en el p roce so polilico au n s in in vi·
tación ofic ial. En una c ris is g u bernam enta l, el p reside nte está obligado a
cons ulta r a los líderes de los pa rtidos. El n::conocimicnto fo rma l d e los
part idos o de las fracciones fu e lógicament e e l paso s iguient.e. Por una
resoluc ión de 1910, la Cá mara de d iputados, seguida por el Senado cn 1920,
garantizó en su reglame nto un estatuto oficial para los par tidos polít icos.
Los miembros de las comi s io nes serian designados a ho ra e n relación co n
la fue rza de sus partidos y no a través de sorteo. La más ah~ uUlO ridad
de nt ro de la Asamblea. la Con fere ncia de los presidentes, es tá compuesta.
aparte del pres idente y de l vicepresidente del Parlamento, por los presi-
dentes de las com isiones y de los partidos poHlicos o fracciones en el
Parlamento. Con e llo, los pa r tidos ha n con seguido . por [o m e nos para
fines de su pan icipación en la gesl ió n parlamen ta ria, una pOSición ofici a l
y jurfd icamenlc reconocida.
Por o t ro lado, apenas se h a hecho e n ~u rop a ningu n inte nto . 1~
va d e regular e l o rden Interno de los pa rtidos. exce pto en eJ senlldo {lcga-
lat i­
tivo de que tendrían que ser dis ue l tos aquellos pa rtidos que te ndi t;..sen
por s us fin es o por la conduc l a de s us m iem bros a violar c l . o r~ e n d:m ~
crá'ilco constitucional. Y es to puedc ocurri r por un procedimie nto Jud i-
cial como en la Re pública Federal Alemana (artículo 21, pá rrafo 2), o a
1I 1~é s d e un dc::cre to gubernamental, como fue el ca so e n Francia e n los
años tre inta bajo la legis lació n d irigida contra las .d iga s. de tipo fa scis ta
y o l ros gru pos.n
/ ES/O/lila de orga uilacióu para los pa rtidos POlíticos ..- G r~ ~ l p art ~_ ~e
la legis lación a la que has ta ahora Se! ha hecho r efe re nc la,oclcn h ~ ur­
gido tan s~ l o por co nsideraciones pragmát icas. o bien ha inu i~o-.SÓJ
marginalme nte cn el proceso político. Lo que a <; tua lmentc c o~ s ltuy e el
núcleo de la dinóm ka de p lI ~ ' lido s es la estrud u ra o el o rden m terno de
éstos, que no estará afectado por ninguna no rma estatal y que será. ª!?an.
donado a s í m ismo. Sin embargo, la regulac ió n de la estructura de los
part idos puede se r Il e v a ~ da a cabo, s i es~uc esto es e n absolu to. po ~ble,
sólo por medio dc u na ley orgalli<;u o de una Carta que presc nba ullas
32. En base a la ley de 10 de enero de 1936 fueron dis~IU.S una ~ ~ i e . de . Ii .¡:~
lascii las' e" el afio 1939 el partido comuub!a rue declarado lICia!. El cn !e~1O d ce l ~IV?
aplicado 'I'<lr el Clm sdl d'F.ltl l fu e QU': este grupo !lOlitico I.e nía corno i n~ encl .ó n ehml'
nar por la violencia la for ma repub" eana de lIob l e~",? Ml e nl~a ~ IR lelllslaClón pudo
akjar de ta calle a los Grupos rólscistu, 1'0 pudo eUlar la acción perforadora, Que
sufrió la lit República flOr medio de las luen.as an tidcmocr.i ticas en :mt icip3c.ón a
la a¡¡:resión nazi.
)
PLUII. Al.I S MO
exigencias mín imas para h organ iZ3dón y para el liderazgo interno de los
pa r tidos, debiendo se r obse r vadas es tas disposiciones por todos el1os.
la teoría cons titucional europea e iJx:roame r ka na son comple tamenlc
conscie ntes deJ hecho de q ue e l Estado del siglo xx es un Es tado de par-
lidos, y que e l puesto de la sobe ra nía popular ha s ido ocupad,o pnkl ica-
menle por la soberanía de los p arti dos; CSto se refleja en la b usqucda de
una ley fundamental o de un estatuto orgánico para los partidos polit~ s.
Los res ultados de lege Illfa son, sin e mbargo, desalc ntadores. ~ n ocasión
de la elaboración de la primera Cons ti t ución de 1946, el CO:.nii é onst iiu-
cio nal de la Asamblea Nacional fra ncesa ado ptó, por una peq ue i\a mayo-
ría ( 22 contra 17). un plan para una c'::!:I funda mental de panidos_ ~e
debía ser incluida en la Consti t ución. t g nten ia lOs SigU i e!n?Y r i n C i P ~ 3)
plu ra lidad de pa rt idos politicos; cada partido eSiá o bligado a I·espetar los
princ ip ios de la Declall1ción de los de rechos del h.o l ~b · e; el o rden i~tcrn o
dt: los partidos debe es tar de acuerdo con los p rmc lplOS de mocr.ítlcoS, y
los ingresos)' gastos de los pa rtidos están sometidos a conl rol publico. t
En modo alguno popular en t re los part idos mis mos y reC ibidos, por otra ; t
parte, con gran indiferencia por la opinión pubhca . el plan no fue lO<;o r- /
porado e n la primera cons titución y e n la segunda no fue III ~ en c i on ~ do . o
La Cons titución de la V Re públka se conlenta co n la a fi rmaCió n (a rtlc u·
lo 4) de q ue los partidos ticnen q ue respe ta r los princi pios de la soberanía 1
nacional )' de la democracia; lo prime ro exclui da a los pa r tidos regiona.
les sepa ra tistas y también aq uellos dependientes de un gobierno extranje.
ro, el segundo pun to afec ta a los grupos to ta litarios. Carenle de una ley
que la desarrolle, esta di spoSiCió n es. por ahora, mera mente de claratoria ,
pero podría muy bien, si hubiera lugar a ello, <;ons l ilui r el punto de par.
o
tida para una ley d e partidos-\É.1l Ar ge.Et~ na fue elevado a la .fategoría dé
ley por el ~gi m e n d ~ J:a .r r e l en el ªil9..!?;l4, un ambicioso c E statuto oro
gá nico de I ~s partidos polit icos., pe ro no f ~e nunc? ap licado p Or Peró n.33
La ley de partidos pre\'is ta po r la Ley Funda me ntal de Bonn (articulo 21,
pár rafo l ) no ha s alido de s u fase de est udio dentro de la burocracia mi-
nis teria l, y ha conducido ta n sólo a l infonDe de una comis ión de cSlud íos
compuesta por expertos científicos que 1"\41111 tratado e l problema con tal )
33, El Estalu!o oryánico de los p3rtidos poli ticos fue emitido ",n base 31 decrl.'lo
tI.916/45. "",ro no ",ntro nunca en "igor (esta informació n ha sido proporcionada
amablemente por el profesor 51:<;\;]<0;00 V. l l]<o;AIlIOS QUINTANA, nl ~ n o s Ai res. unO de
los co;outorcs del proyecto). Sobre el 1.,1113 de un estatuto or¡a ni(o, " id. I'A.SC.U. ARR I.
CIII, S,o. (m d u ptUIÜ pol iliqucs ( Paris, t94'); P"ulMo J, FRfAS. El o ~d m<l lf i., ..,O d., IQS
fN1. ~ l i d us puI/¡icos (8 ucnus Air<:s, 194-1). Et l)fublenm del orden imcrnu de tos partidos
pOlitK:oS ha adqu irido un co n s i d e ~ ab le interés, 3unquc siemp re de un tipo puramemc
académico. en 13 Republica Federal Alemana; "id., pOr ejemplo, GnuH RII l lil8Hou.,
_Ocr Pa '·leiensla:1I im Sollller Grund.!lcliClL •. CIl R tc/u. S l iWl. lVin 5C/w(¡, '·01. 11 1
lDüu ddoñ. 19511, p31¡:. 99 Y ss.: GU¡"'1 I1EII RA6US, . Die inr>e re Ordnu n¡- del' pOhtischen
Part... ien im ¡rcgenwa rtigen deulschcn 513.:¡tsrecht •. en A~ cI ,i .. de$ /j1l.,tIl/iche" Rt:ch rs,
m !. LXXV III (l932·SJ). pá g. loJ.
¡
452 El PODER l'OI.ITICO y LOS COSTROlES VERTI CA LliS
" prudencia acadé mica , que ni a un en el ma rco limilado de su tarca han
podido presentar propuestas prácticamente utilizablcs. u
, No o íste la más mí ni ma perspec tiva de que la ley de partidos, pres-
crita obligatoriamen te por la Constitución , sea jamás pro mulgada .
I
La l egi slaci:it;-;;;b re p<lrtidos P ~¡ljCO : 1I los Estados Ul1ido;\"- En
opQslciOrí a la libertad sin regular d e que gozan los pll rtidos políticos ~n
, Europa, en E stados Un idos lO los pa.rtidos está n some tidos a una extens a
, y d c tan ~cg i s laci
mal e n el proceso politico.,
ó n a lr1lvés de la cual se produce su integración- (or-
l..Qs..p.artid os políticos no están mencionados ni en 13s cons ti tuciones
de los Estados, ni e n la de la Unión. A pesar de esto, la prác tica política
y los tribunales han fundam entado firmeme nte la razó n de ser y el dere-
cho de los pa rtidos a pa rticipar en el proceso polltico en base a la liber-
tad constituciona l de asociadón. al de rech o de pe tición r a l sufragio . ~I
de recho dé formar partidos pollticos se su pone inhe re nte a un gobie rno
de mocrático. Según la Cons titució n federal (artículo 1, sección 4, cI:'iusu-
la 1) las elecciones pa ra cargos fe derales pe r tenecen a la competencia
legislativa de los Es tados. Se ha hec ho un uso muy resl ringido de la auto-
ri zación (segunda fI"3 se d e la c l:'ius u la 1) según la cual el Congreso podría
legisla r sobre las ek·cciones rederales.
Al pri ncip io, y durante largo tiempo, los partidos pollticos fuero n con-
s iderados como asociaciones privadas voluntarias y no o rientadas a la
o btención de beneficios econó micos, as í com o do tadas de plena libertad
para regular s us as untos inte rnos, incl uyendo la fi jación de los requisi·
tos para. ob te ner la cualidad de miebro ~ Además, los pa rt idos gouba:J
del derec ho ind iscut ible de proclamar a los candidatos para los cargos
e lectorales y de te rmtna r los mé todos mismos de su nomb ramiclllo. Tras
la introducción de los Da l)ot Ae ls ~ forma d c vo tación que s urgió en
Aus tralia, SCgÚll la c ua l los ~o m bre s de todos los candidatos están im pn:·
sos, a expensas del E.stado, en la m isma papeleta de vo to-, la fa se inicia l
de carencia de regulación legal fue seguida por un periodo de una exten-
s a legislación de los Es tados sobre la cualificación pa ra se r miembro e n
los partidos políticos, p r.k l icas ilegales e influe ncias en el p roceso electo-
ra l, así como sobre los gastos de la campaña electo ral; e n los dos últimos
14. El ¡n[orme citado en el texto, elaborado por una eomts iún de especialisl:Os
nombrada por el minislro del Interior '1 Que eslaba encarrada de estudiar una huu ....
regulación lega l para 10$ pa rtidos pOlíticos de acuerdo con la d iSpOSición del aniculo
21 . párrafo 3, de la Ley Fundamental , ha s ido pub licado bajo el tItulo R«:/u/iC/,(
O.d,m ng 1I.e$ Par,úwc.f cns (Frankfurt. a. M .. 19-171.
35. El mejor rClu men se encuen tra en JOSF.PlI .H . S r ~R R . • The Lega l Status of
American Po litica l Par. leso, en A"rcri(;(l1I I'oli/;eo/ Sciellce Rel'ic"'. XXX tV jl94O),
pág. 39 pág. 685. Para una (11i! expOsición extra nj era. \"id. SF.c;UNOO V, L tS~Rr:s Qtm;·
nNA , ~s pa r/idos poI/ ricos t u 10J Es/a llos U"idos d e A",érico: $11 ordeuamlm / o ¡uri-
dlm (B uenos Aires. 1941).
t' L U R ALlS~1O 453
pun tos intervino también la legislación fe deral. Pero In lim itación d ecisi-
,·a a la a utonomla de los part idos tm·o lugar con la legis lac ió n sobre las
elecciones primarias (primari es) a l p rincipio d e este siglo, afec tando al
procedimie nto de nomb ra miento de los candidatos para los cargos elec-
tora les e n los Es tados y en la Unión. Dirigidas e n sí a pro teger la autono-
mía de los partidos, eSlas no rmas han trans formado, de hecho, el partido
político de ser una orga nización privada ext racons titudo nal en un órgano
del Estado. L'\ proclamación de candida tos a tra vés de las eon\"e nciones
de los partidos fue declarado un de recho legal, b aj o In reserva de que los
partidos políticos te nían que observa r las correspondientes e:dgcncias le-
¡:alcs. Otras medidas privaron a los partidos del derecho, que nas ta en-
tonces se hablan atri b uido, de dete rmi nar por s í m /l¡;mos los requisitos
pa ra obtener la c ualidad de miem bro. Dado que la e lección primaria se
cons ti tuye com o par te in tegra nte del proceso e lecto ral y , con e llo, del
proceso gubernamen tal, d ichos requisitos y condiciones puede n ser esta-
~ l eci d os por medio de la ley. A dife rencia d e la concepción francesa, que
lunda men fa e n un co ntra to la c ualidad de mie mbro d e un partido.'s el
partido político ame ri ca no no puede es tab lecer ninguna condición para
la admisió n que estu viese des tinada a excluir a alguien . El derech o a afi-
lia rse li brem en te a un partido es un derecha.Je l individuo protegido le..
¡:alme nte. E n !-Ina serie de senle ncias his tó ricas. In Supreme Court confir-
mó este principio también para los ciudada nos d e color que has ta ahora
habían sido excluidos por las elecciones prim arias .blancas ....
Mucho menos é xito tuvo la le gislación s obre la elección prima ria _ en
su segundo obj eti vo, eslo cs, asegu rar a través de un ho nrado p roceso
electoral .la d e~ i g n a c ió n democr:\tica del liderazgo inlerno de l partido por
s us proPiOS m iembros. Tanto antes como a hora, el lide ra zgo del part ido -
es una am pl ia oligarquía autodesignada, y las téc n icas e lectorales, allí
donde existen, serán tan sólo utilizadas para confinnar la an terior deci-
sión d e la jerarqu ía de l partido.
Es te resultado -el es t.lblecimiento del p ar tido com o un inst ru men to
de la gestión guberna me ntal controlado po r la ley- est:'i e n curioso con-
t~a s t e con su. permanente esl atu to j urídico d e asociación privada s in re-
gistrar (lIo ll-mcorporattd); ap.1rente mentc, la unica excepció n se da en
Ca l ~ f ornia , donde el part ido será co nsiderado legalmente como una cof1X>-
rac ió n con personalidad jurldica." E s ta si tuación es ¡a nta más a nac rón i-
~ . Artícuto 1 de la tc)" dc t901 v. JosEPH-BA RIIIf.I.U"', Pr«ls de /I,oil pub/le
( Pans, 1937), P ~Ii . 136 Y ss.
l7. N ú;oll .\.. }( u" d o, ~. 173 U. S. 536 (1927); U .. i/ed S/I/tes v. Cla ssic. 313 U.s.
299 ( t94I ); SlI/rOr 1'. AI/wrl g/rl. 321 U. S. 6-19 (1 944 )· Ter" ... A da",- '.5 U S 41'
119531. ' . ~, . .
3l!. L. M. FR r~I.\l XS .• R..,rkdi ons On lhe Law of Poll t icat " ar ties •. en Califor.
lIill Law Rel'iell', XLI V (1 956). 65 ). ss.

liL I'ODE R I'() L!TI CO y LOS CONTROLF.S VIlRTl CA LES
ca cuanto que los grandes partidos son e mp rcs3s de negocios con una
conside rable pla nt ill a de e mpleados. medios económicos y has ta, f rccucn-
l c me nle, con capita l: to ma n pa r te en impor tantes t nm sacciones fin a ncie-
ras y contrae n de udas y ot ras responsabilidades. S i a los p3rtidos rol; ti-
cos se les o to rga el esta tuto de una institución ofi cial pa r tic ip3ndo en e l
p roceso gubername ntal, se les debería tam bién co ncede r personalidillJ
j u rídica propia.
Finalmente los E stados Un idus han se nt ido tam b ién la necesidad de
u ~ Jegi s l aci ó ~ eSpCcJ3lcoñfra los pa rtidos s ub ve rsi vos. Las limil3ciones
o r iginarias dirigidas contra la a cti \'i dad, considerada s ubversiva , de una
persona individual fue a plicada a la colec ti\'idad de u n partido poiTtico
es pecífico , el partido comunista : J • eSl O rue u n ac to de intole ra ncia políti·
ca quc no tiene equivale nte desde el p rinc ipio de la Republica.
El resultado fina l de una detallada legis lación cs _ qu c~l partido políti-
co e n los Es tados Unidos _y eS IO es nuevame nte una peculia ridad que le
d ife rencia de o tros Es tados- ha adquirido el estat u to y la cal egorí?- de
un instrumento reconocido del proceso politico. Se trata. pues, de !!na
in st i l ~ c i ona li zaci ó l legal q ue, por Olra parte, sólo ha s ido con sider.tQ,a
necesaria en los Es tados to ta litarios.'o
Au nque nadie aboga ría por una solución to tali taria e n un Es tado de-
m ocrá tico constitucional, e l m a le rial elpueslO sob re la li bertad regulada
de los par tidos polít icos a me ricanos puede m e recer la ate nción de o tros
E s tados que buscan una solución para uno de los proble mas más cr íticos
de su exis te nc i3 polít ica. De la prác tica ame ricana se puede saca r la COIl '
c l usión de que el absoluto laissel. faire de los pa r tidos e n el proceso polí.
t ico pued e ser s us tituido perfec tame nte por una regulación est ala l, que
asegu re el o rden de m ocrático de nt ro de los partidos)' formalice s u papel
en e l proceso político. Un desarrollo de e s tos pr inci pios rudimen ta rios,
tal como eliste n en algu nos lugares, fra<:asa por un lado en la inercia de
la opin ió n publica. y po r ot ro en la resis te ncia de las jerarq uías de los
partidos fre nte a c ua lquie r raciona lización legisla tiva que pus iese e n pe-
ligro su inlluencia e n la maquina ria del partido y, co n e llo, e n e l proceso
gu bername nta l. Pe ro a lgún día hab rá que coge r po r los cuernos :1 este
p rob lema fund3 me nta l de la d e mocracia cons titucional.
39. La llamada S m it h Act de 19-10 (5-1 Stat. 671) $e ocupaba todavía SÓlo de tas
conductu de personas ind ividuaks. La Sub ven; ;ve Contro t (McCalTlln) A.cl d e IIISO
(6-1 Sta t. 1178 ) y la Co m m u nis t Con\ !'(\1 Aet (63 S Ia l. 775) a r«:tan al Parudo Comu·
nista direc tame nte. Sobre la It'¡Ii$la ció n IK'ra pro tección del Estado en ¡ener at, vid.
K~RI . LoEW ENS1r.t~, .SHl al s po tilik und V c r f a s unlsr~h in den VerC;lfnilf ten Sta.uen
193.3 bis 1954 •. en Jarh bucll d e5 O"etlllidu:¡' Recl,rs, "01. ~ ( n. serie). 1955, Jrl¡. 53
y SS.; sobre la cuestión eomuli ~ I :fI. ibid"",. pa~. Bol y ss.
40. Sobre ta Alemania na~ i. ,·id. ta tey sobre la Un idad de Part ido y Estado
d e I d e d iciembre de t933 Y KAII L Lot:V.U'STt: I'. l li1,~ ;,'J Gt:Tmuny (nuen ed .• Nu"''lI
York. I ~). pálf. 98 Y :;;s.
PLU RALI SMO 455
La repl"/:setllación co r pora/il'a y la i llslitllciottali1.aciÓII l ega l de. l os grupos
d e itll crés
Dado los pocos progresos que hace la intcgración j u ríd ica d e los todo-
poderosos partidos polfticos a causa de la indife re ncia de la o pinión pü-
blica, se esta ría incl inado a su pone r que la ins tituciona lización de los
grupos de in terés socioeconó micos - igualme nte o mnipresentes, pe ro
muc ho más evasi\'os- goza todavia de me nos a te nción . Pero la s ituación
es lodo lo con t rario. La prete ns ión, frecuenteme nte manifestada con gran
ostentación, de incorpo ra r a los grupos de interés en la pro pia maq~in .
d a e~ t at l está apoyada por un poderoso gru po de presión de intelect ua-
les han s ido hechos dive rsos in tentos en la p rác tica , desde la Acle
addiliomle.1 (18 15)" de Napoleón hasta los tiempos m ás rcie n tes ~ Es tos
esruerzos se basa n e n la idea del corporati vis mo y e n la técnica de la
representación pro resio na l·grem ial o . fu nciona l., y as piran a inte rcala r a
los grupos de inte rés c n e l p roceso legislat ivo."
ÚJS /wm /es espiritllales d el co¡¡;orGtivismo
E n la ola i n divua1 ~ ta e igualita ria de la Revolución f rancesa, se
hundieron todos los p ila res has ta cn tonces ex.is lenles d e la estruc tura oro
gá nica de la sociedad . l<I ideología de mocrática salió vencedo ra con s u
concepció n mecánica del sufragio un iversal: un hom b re, un "o to, s in con·
s ide ración de s u cualidad intelect ual y de su condició n econó mka . E l
o
proceso polítko se basó en el peso numé rico de los \'o tos emitidos y
el n umero de los puestos obtenidos en la as amblea. La mecán ica de l sis-
tema representa th'o fun cionó sat isfacto ria mente mie ntras los par tidos
políticos re prese ntaban exclus ivamen te las dife rentes ra mas de una clase
domina nte homogéne a . Pe ro con la extensió n de l suf ragio a las masas y
con la proliferación de parlidos ale ntados por di fe re ntes idcologias, e l
parlame nlarismo ca yó e n unas a guas turbule ntas. Los partidos polít icos
dirigidos por polCticos proresio na les se desacred itaron y, con e llos, el par-
lamen ta ris mo. Adem ás, los grupos organizados d e interÓl, t rabajando
o
de ntro y fuera del parlame nto y del gobierno, supie ro n innuir a s u favor O
en las más import a nt es decisiones políl icas fundam e ntales. El abismo
ent re la realidad phl rn lis ta y la ficción de l monopolio polír ico del parla-
me nto se hizo pa lpable.
Todos estos fac lo res se combina ron para c rear e n E uropa, a principio
41. R . W ~RI.ONT, _La Rcprésentatlon l'conomique dans raete ad ditlonncl jus-
qU·llU.1I' C?lIstitutions de l'.:,n pires •. en R e"ut: illll!"'a/ionale d'histoire polil;llue el
CQ'IJ('t"' fO ,,,,dlt: ( N . S.), n.· 15 ( 195-1), P~If. 244 >' ss.
.42. La cucstión c ~ ~unda!"e nl a t meRl di fcrt ntc de ta participación de los ll rupos
de !nl~r é s en la AdmHlI st rae lón. que file tra tada anlerionnenlc. vid. SUprl'. Dii'. 43d
)' IiIIfUlentes.
,
I
,
456 EL PODE R POLfTlCO y LOS CONTROLES VERTI CALES
I
,
de este siglo y en un considerable secto r de intelectuales y de la masa ,
una amplia l11a/aüc fre nte al parlamentarismo y a la democracia parla-
I mentaria. La integración legal de los grupos de interés en el parla mcBto,
a través de una representación corporati va o funcional, se convirt ió en la
panacea universal. El pluralismo inorgánico y caót ico tenia que ser sus·
~ tituido por el pluralismo orgánico y racional.
La reacción pragmática contrd los parlamentos y los partidos acusa-
i dos de habe r mecanizado el proceso político se alió con una fascinadora
I ideología : el corpo rativismo y la teoría 'orgánica de la sociedad. Esta
tendencia había recibido su notable fu e rza persuasiva de difere ntes fuen·
'1 tes, El parlamentarismo democ rático acababa a pen as de nacer c uando
, Edmund Burke- en frentó al Estado artificialmente creado de [a Revolu·
ción fran cesa con su imagen de una sociedad desarrollada o rgán icamen te
y en continuo c recimiento. Burke fue redescubierto por los neopluralis-
~ taso Especialmente e n Europa central, e l romanticismo político, que con
frecu encia s irvió de disfra7. respetable para e l consef\'adu rismo y la reac-
~ ció n, se e ntregó a las doradas reminiscencias, a menudo presentadas en
•
~I
brillante fo rma literaria, de un equilibrio feliz de las fuerza s sociales en
una organización corporativa de los estame ntos (Sti nd e J " ~ EI socialismo
de grem ios en Inglaterra y el sindicalismo revolucio nario en Jos países la·
.. tinos marcharon por el mismo camino, a unque con difere ntes objetivos,
La ideología corporativa de rivó, s in embargo, s u m ayor prestigio de la
~ Iglesia catól ica. Des de las encíclicas de los papas León XIII (Rerwn no-
vamm, 189 1) y Pío X I (Quodragesimo 0/1110,1931), la Santa Sede había pro.
11 clamado una nueva filosofía social para exorcizar al d iablo de la escatolo-
11 gía ma rx ista, q ue habla hechizado a las clases trabajadoras, El corporati.
vismo encontró, por lo tanto, el suelo más fért il e n los pucblos católicos
- Italia, Espafta, Portugal, Austria, Eire y Bras il-. En Francia, la rcfonna
"11 o rgánica tuvo diversas inspiraciones de naturaleza no religiosa como
S ain t·Simon, Louis Blanc, la Commwzc de París y la solida ridad social de
11 Léon Duguit. Fue entonces evidente y fácil el paso de un conservaduris·
m o romántico a la rec/zerc/z e du lemps p erd u , a un activismo anlidemo.
c rá tico. La au tocracia contempo ránea abrió las pue r tas a l co rporativismo,
"
" sobre todo en la Italia fascista y en la España ac tual. Otra cont r ibución,
no menos influye nte, la hiw el bolchevismo ruso cn la forma de los
soviets o consejos, que susti tuyeron a la estructuración mecánica y terri-
11 torial del parlame n to,
Desde la mitad del siglo XIX han s ido emprendidos repe tidos intentos
" para t rasladar la teoría a la práctica, No podía faltar que el espíritu anti-
"
iI
liberal y an tidemoc rático de Bismarck jugase con el corporativi smo en el
43. Vid., HEll'RICH HERRfAH RDT, Die berulsszU"d is(;},e Ver /re/ung Vi'" der {ran·
zosischen Revolut im, bis trl r Gege nwa rl ( Ber lín, 1921); RUP I-I BoWEN, German Tlrto-
ni ril!S o f tlIt! CorpMa/h,t Sra//! ( Nueva. York, 1941 ),
"
"
"
I'LQRA LtS.l.lO 457
cfirnero Consejo Económico de Prusia ( 1880-1886), pri~ paso para la
abolición del Rcichstag. Ta mbién en Fr ancia y en Bélgica fu eron hechas
proposiciones sin éxilo para introducir una representación corporativa,
la ins ti tucionalización práctica de la represen tació n corporativa tuvo que
esperar, por lo tanto, a l fuerte impulso antiparlamentario del siglo xx.
Los auténticos esfuer ws para in teg rar los intereses económicos y cor-
porativos en el procedimiento legislativo y e l proceso político se reflejan
en los siguien tes tipos: l . Partidos de int.erés económico representados en
el parlamento; este tema ha s ido ya t ra tado; " 2. I ntegración de las re-
presen taciones cor porativas en la segu nda cámara ; 3. Dis tribución de la
[unción legislativa e ntre una rama política y una económ ica; 4. Comple.
mento del parlamento político con un consejo económico, y 5. Corporati-
vismo integral.
Represellta ción corporativa en la segu.nda cámara, - El lugar aparen·
temente más apropiado para la incorporación de los g rupos de interés e n
el proceso legis lativo parece ser la segunda cámara. Esfuerzos de este
lipo, que se re mon tan ya a l siglo XIX, se pueden encontrar tan to e n los
Estados cons titucionales como en los autorita r ios. Ej emplos son e l Sena-
do ru mano bajo la reforma de 1923, o la composición de la Cámara de los
Magnates en Hung ría, en base a la ley de 1926. E nt re las recien tes cáma-
ras altas de lipo corpora t ivo, es digno dc ser seña lado el Senado de Eire
bajo la Constit ución de 1937 (artículos 18 y 19), E n tre sus sesenta miem ·
bros, se escogen cuarenta y t res de unas listas de candida tos q ue repre-
senta n las diferentes capas profesiona les --(;u ltura, indus tria , prole taria.
do, agricultura , administración pública; once mie m bros serán designados
por el primer minist ro, y seis serán elegidos p or las universidade5-. Los
resultados prácticos son descorazonado res:" d e h echo, apenas sale a re·
lucir la composición corporativa del Senado. Com o los partidos del Dá il
Eircann (cámara baja) y las autoridades locales son los encargados, prác-
ticamente, de seleccionar a los candida tos entre las listas, los senado res
son, e n realidad , nombrados po r los p3rl idos y votan cas i siempre en la
línea del partido correspond iente.
En geDeral, la inc lusión de representantes corporativos en la cáma ra
alta puede beneficiaria calidad de los debates, pero, dada la impo rtancia
relativa de las segundas cáma ras en la mayor parte de los países, es te
sistema no o torga a los grupos pluralis tas la influencia que les cor respo n·
de an te e l im portante papel que j uegan en la sociedad pluralista, y mu.
cho menos se puede deci r que por el hecho d e tener portavoces en la
44. Vid. su pra, pág. 429 Y ss.
45. Vid. B. CH UHR, ~ ~I Reprcscnlation an d Ihe l ri sh Scnal C. , en Poli/ieal
Studies, XII ( 1954), pág. 97.
i onal
458 EL PO DE R I'Ol.ÍT ICO y LOS CONT ROLES VERTI CALES
cám ara. a lta, se ~ a ya creado un contrapeso a las influencia s q ue los
pos de Interés ejercen fuera de l proceso Iegis la li\'o.'·
Combinación de la asamblea política COI! la asamblea corporatirQ. -
E n es te esquem a, el ó rgano le gislativo es tá cons tituido por dos cáma ra s.
T e6 ~ ica m c n t c son pos ibles dos modalid ades: bie n la asa mblea poHtica,
c1 c ~ l ~ a por la to talidad de la població n, está encargada de la legislac ió n
p o hl l ~ a . Y,la r3ma del, pa rla me nto designada por los gru pos de i nte rés, de
la legis lació n económica , o a m bas cámaras tie nen igual r.mgo y es tán en·
ca rgada s en comú n d e las dos clases de legis lacio nes. La primera varia nt e
no ha pasado d e s e r u n p royec to sob re el pa pel , por la sencilla raz.Ón de
q ue hoy no se pueden separar más la politica y la eco no mía, si es que
esto ha s ido po s ible a lg una vez, lo cual pa rece d udoso; ulla ley, por ej e m-
plo, sobre las re laciones c nt re los empres arios y los emplea dos , pa t ronos
y o b reros, que por s u ca rác te r sería cons iderada como ley econó mica ,
tiene, a l mi smo tiempo, unas reperc u siones política s,
La solución a es te dile ma se pensó q ue estaba e n la yux ta posició n d c
u na cá m ara baja poHtica y de una cáma ra a lta corporativa . E l esq ue m a
es muy a trayenle p a ra regímenes autoritarios q ue s e esfue r za n en adq ui-
rir u na res pe table a pa rie ncia constitucional. La Co nsti tuciÓn de Anton io
de Oliveira Sa lazu r de 1939, e n Po rtuga l, es cl e j emplo preferido, ya que
l iene Iras sí una expe rienci:& prác tica de veinte años con e l nc<x:orpo ra ti-
, '¡sm o." 1...'\ be ne volente d ictadura de S a la7.a r goza de una excele nte re·
p uta ción e n el e xtranje ro y, desde luego, no to tal m en te injust ificad:&. E s te
.. Es tado Novo .. co ns is te en un régim en au to ritario no fascis ta q ue, por
s u carác ter ple name nte ca tólico, posee una g ran capacidad de resis te ncia
f re n te a la ideología m a rxis ta y o t ras ideologías rad icales, y q ue bajo un
líde r excepcio nalme nte ho n rado y e6cien te func iona --o por lo rnc nos ha
fu ncionado has l::' a ho ra- con un mín imo de o p resión política y u n máxi·
m o de p::lte rna lism o guber namental. Pe ro e l régime n ha s ido ado rnado
co n los laure les del corporat ivismo, ta n sólo por gcnte que no ha obs er-
46. El fan las ma del corporal l\'ismo revolotea también subr.., la eoncepción iU '
b;ernamental. "e", SI)'le q ,~ ~I presidente Sukarl>O de Indonesia ha propalado en eSla
I",r ra ~ a.;u d lda por hu Crt$IS. En ~ a una ley . de ~me r l ~ rn: i a. , promulgada ,,1 11
de, mayo de 1957. d ~ b[a ser eSlabtl7ido un .Consejo Nacional. cuyos miembros len·
dn'In que se r e$CoIl'dos por et pre$Idl-nle enlre los diferenles gru pos phu-;l1istas cam·
,,,",sinolo. trabajadores. intelectuales. mu j~ re s, jU"cnt ud grupos religiosos ( y cnirc las
diferentes !"Cgiones geográ rlCas). La relación de este n ~e. · o cuerpo con el Partamenlo
elegido en 1955 es totalmente confma, pe ro si e l Consejo Nacional no fundona lan
SÓlo C0l11 0 una ""Hunda cámara consuhil'a, puede muy b ie n senoir como un primer
paso hacia el ncoprcsidcncialisroo (I·id. New Yor k Times de 10 d e mayo dc 1957 ).
47. ~ o (;e d,spone de una ir;vesli¡¡ación critica sobre el 1 ~ lIim c n po r tulfU
e ~t c l l sa hlcr:lI ura :,UI ÓC I01l<\ lIIamfi esla una clOlliosidad unanitn" y es inlercs.1nlc a to
sumo ¡) ~ r:t. las d esc r i p do n ~s t<'c nk as y de procedimiento. l' an una biblioKraria ex·
tensa, ,',d. ahom J ':.IS f>h;'l'IlH, . Le Portu Kal depuis ta seconde lI uerre mondi~
tl es Travauu, en Revue In ", (ais ~ d ~ j ci tl ;~ po l ; l; q , ~, VII (1 957 ). 647 Y u. ; cf r. en
especial Las nOlas en la p:iKina 652.
PL URA LI S MO 459
~ ru · \'aOO la si tuación sobre el te r re no y que, por lo t:mto":'creen ciegamente
lo que está escrito so bre el papel. La Cámara corpor.l.Iiva (ar ts. 103-106)
es sólo un ornamento e n u na eco no mía regla me nt ada y planeada desde
arriba has ta abajo. Los in te r eses corporativos es tán organizados con gran
e6cacia fuera de la Cáma ra e n unas coopera tivas d irigidas por el Estado,
)' q ue desde 1956 es tán integ radas e n unas amplias corporaciones -pcs¡;a ,
producción de corcho, vino, accite d e o li"a y o t ras ramas de la agricuh u-
ra- ; a la Cám a ra a lta le q uedan ta n sólo aque llas funcio nes consultivas
que le están permitidas y a signadas por los II/ a uage rs es ta ta les de la vida
económica. Oui7.á pueda producir u n3 c ier!3 imp resió n en los p3negiris·
tas del corporativismo po r tu gués e l hecho de q ue Po rtug31, que se libró
de la gue r ra y has ta ga nó muc ho co n e lla, tCIll;a toda via hoy el nivel de
vida m ás bajo de todos los pueblos de Europa occidental -a excepc ión
de España-, y esto en una época e n la q ue se está prod uciendo una ele-
vación del nivel de vi da d e las ma s a ~ e n todas p ar tes. Y nó tese: el gu sano
del pueblo po r tugués, d u ra ntel:u'So tie mpo inmóvil, ha e m pezado recien-
te me nte a mover se.
El inte nto a us tríaco," bajo la Co ns titución _E nde r _ ( 1934) del régi.
m en de D olfu ~ s , fue un produc to de l fascismo clerica l, q ue se vanaglo rió o
de poseer una o rga nización legis laliva pseudocorpora tiva con no me nos de
cinco d iferentes ramas. Co n todo lo que se puede re p roc ha r a Hitler, la
e liminación de esta fa rs a neocorpora tiva no fue la peor d e s us acciones.
~ C01l se ios
ecortÓmicos. - Una posibilidad con más pe rspecti,'a de al-
canza r una a u tén tica int egració n de los grupos cor pora tivos e n el proceso o
legisla tivo, yacc e n la ins titució n d'e los lla mados consej os eco nóm icos.
Entre los países que han he c ho uso de e llos, e stjn la Re pública de \Ve i-
ma r, Checoslo vaq uia des pués de 1920)' la 111 y IV Re pú blicas francesas.
Todos estos casos tie nen e n común e l hecho de q ue el co nsejo eco nó mico
:o mase p::lrte e n la legis lació n en ca lidad pu ra mente co nsu!t i\'a. 'f uncio-
nalme nte exis ten d ive rsa s va riantes ; el consej o econó mico es, bien una
institución autó noma q u e es tá ligada al pa rla me n to, b ien es tá sólo a dis -
posición del go bierno, o b ien podrá se r cons ultado por am bos. El co nsej o o
económico de la 111 República e n Franc ia es tu \'O as ignado p ri mero a l ga-
b ine te, esto es, a l ca rgo d el primer minis tro, ha s ta q ue la refo rma de 1936
lo unió oficialmente al Parlame nlO. De acuerdo co n la im po rtanci a q ue
reciente mente ha adqu irido la 1)Q]¡ tica social y eco nó m ica , la República
de Weimar es tableció e l Consejo Econó mico del Reic h ( R eicll swi r/sc}¡af t-
sr al) en la Consti tución mis ma (ar tículo 165), como la cús pide de u n:& pi-
~s . L.,
rám ide, q ue no fue nunca com ple t ada, de " I'ga n izaciones cor porat ivas.
l e. e.IRI 48. AllOU' M~R ~ . Di ~ be r" f , s l in d i~ c1 le V ~rf j s " g liSlureiclrs (Viena, 1935);
GUIl"Il, . D.e VerraSSllng Os rer re. ehcn . , en JIII, r bud, tI ~s ü f ~ lIj
N OII.III:RT ehn Reclu5,
\"01. 24 (1 937 ), ~g . 166 )' n . (a mbas obrlll acrílicas).
\
 460 EL I'OIIER !'OLfTlCO y LOS CONT RO I.ES VERT ICA l. ES
Dura n te su existencia sirvió como órgano consultivo del R e ichsta g. El
Consejo Económico nacional de la ,IV Repúbl ica rrancesa estaba igual-
mente previsto p or [a Cons titución (articulo 25), esta ndo ~u lori;¡: ud o a
«examinar todos los proyect os d e ley d e canic te r socioeconómico ., y tan-
to el gobierno como el Pa rlamento r ecurrieron a él. Tambié n la Consti-
tución d~a V .R e p'~b¡ca - I m conservad o e sta in s tju cTóñ~ a un-que con la
designación del Consejo .Económico y S(!ciaf pero, sign ificativamente,
sólo podrá ser consultado por el gObierno y no c5tá, por lo lanto,: ; la
dis posición del Par lamento.
'tambié n 1taJia se ha otorgado recientem ente, de acuer do con el-art ícu-
lo 99 de la Cons titución de 1947, un consejo económico llamado Consejo
Nacional de la E conomía y del TrabajO que fu e in augu rado con o'casió n
d e celcbrar e l décimo an iversario d e la Constitución. Igual que las inst i-
tuciones sem ejantes en We imar y Francia, tiene sólo un carácter cons ulti-
vo, sobre t odo al ayuda r al Parlam ento y al gobie r no en la r e dacción de
las leyes, a u nque también tie ne un de l'echo d e .iniciativa legislativa.
En todas e s tas instituciones, los problemas c ríticos yacen por u na par-
,,
te en delimitar, unos d e otros, los dive rsos gru pos corporativos que pre-
tenden es tar re presentados, y, por o tra parte, en asignar a cada u no de
cl105 el correspondiente peso que esté de acuerdo con s u r es pectiva im-
portancia económica para la comunidad. Ninguna solución e s tá lib re d e
ser a rb itraria. Las variantes a\cmana y francesa representaban al consu-
midor de un m anera completamente inadecuada. E n lo que hace refe ren -
da a la design ación de los miembros , W eimar y la 111 Re p úbl ica francesa
prefirie ron e l n ombramiento a tra vés d el gobie rn o, m ient ras que los
miem bros d el Consejo E conómico de la IV Republica estaban elegidos
por lo ~ mi ~m o s g rupos profesionales; este úhimu método debe d e ser, s in
duda, prd e rido.
J El resu ltado d e este e ~per ime nt o ha s ido difer ente en Alemallia y en
Francia. E l R eichswirtscllal tsrot" perdió su élall inicial y e m pezó pronto
) tr u ct ura s ind ical que, baj o el contro l e statal, había m o ntado un s is t e ma
a agonizar. B on n no lo h a r esucit ado. En Francia , se cons ide ró, en cam-
1 b io, que el Conseil économiqlle había siao lo s ufic ientemente út il , siendo
incorporado co n más fu c l7.a en la Co ns titución d e 1946 . 0 Y h a a sesorado
al go bierno y al Parlam ento e n todas las cuestiones económicas y socia-
l<cii, Desde la reforma d e 195 1 ha p u blicado valiosos informes an u a lcs,
semejantes a los que el Amcricatl Coulldl 01 Economic Advisus facilita
I de miembr o en algunas de la s subdivis iones para toda persona ejerciendo
al presidente, y ha em pren di do investi gaciones en gran escal a sobre las
,
I una ac ti vidad econ ómica o una p rofes ió n. En s u fonnación fma l, cada u na
49. V id. Lu, [lSAY Roxll.s y W. H. D1I1_1UI!, .The Reichswirlschaft srat, de mOrluis. ,
en Political Sci""c,, Q"a ru rly, L (1950), pág. 481 Y ss.
50. Vid, MJ. URI CE Dl.i\ 'ERGER, Vroí! cons/ iwtiomrel ti Im/I/u/ions poliliqlUll (Pa·
i ris , 1955), p á.g. S4{) }' ss.; sobre d Consejo Económico de la tll R epública, vid.
Cl.liEN-SALVAOOR, La repdseu/alioll des i"lerels el I~ $ ser~ic pub/ies (Parh, 1936);
h sob re el Consejo Económico de la IV República , vid. M .\ URI C'E A UDR \', Le COIlseí/
•
¿cono",iq"e ( París, 1953) .
•
l'
PL lIRALISMO 461
más importantl's cues tio n es socioeconómiea s, un poco en la misma forI1Y.l
quc las comis ion es ame ri canas H oover. En ambos casos, los Consejos h a n
mostr ado ser un 3:p tídoto útil ~ont ra el m onopo lio planificado r de la bu-
rocracia m inis terial y han proporcionado a los cuerpos parlamentarios
UI)a s§lida infor m a ción; sin embargo, padecieron el defec t o de que en las
decisiones de las sesiones plenarias se e nfrentaban el pa tronato y. los tra-
bajadores, en lugar d e decidirse cada caso con creto sin consiqcración de
t ipo clasis ta, lo que tuvo como f. on ~f: uen e ia q ue la mejor labor se llevó
a cabo fuera del p len o, e n pequ ~ñ os comités. N <u>e_pudo_desarrollar un
ve rdader o esprit de corps. Si la in tención era crear un foro para los' in te-
reses p lüral is,-as. cste obj et ivo solame nte ha sid o alcanzado en grado muy
limi tado. Los consej os no pudieron c analizar en el proceso legisla tivo a
las fu e rzas pluralista s q ue operan fu era de l o rde n cons t itucional. Los par-
lamentos polít icos que d efi e nden celosame n te su mono po lio legis lativo,
no les han perm itido n ingú n tipo d e influe ncia d e t ermimm te e n la t oma
de las decis iones polít icas fundame n tales. Como port adores del pluralis-
mo orgánico, e s tas in st it uciones no han cumplido las es pe ranzas que se
habian puesto en e llas.
, El corporativismo integral. - La completa reali2ación de la ideología
corporativa seria el corpora ti vismo integral: la ~ u s tiuc 6 n del parlame n-
to polít ico, elegido sobre una base te r rito rial p or una asamblea corpora-
tiva cuyo fu ndamento electoral estaría cons tituido por los grupos
pluralistas. En este sentido, este tipo se asemeja al orden estamental y
gremial de las ciuda d cs medievales, en las que los representantes d el co-
mercio y d e las o r ga nizaciones artesanas fo nnaban el gob ierno po lítico y
de terminaban el curso económico, R ecil;:ntes manifes tacio nes de un cor-
porativism o integral son la orga nización de la Ita lia rascista y la estructu-
ra d e soviets (consej os) d e la U.R.S.S. antes de 1936.
El corporativis mo italiano" se desarrolló lentamente en base a la e s-
cas i sin laguna s en las relaciones entre patr onos y t rabajadores, habie ndo
alcam:ado su punto más a lto e n la e nsalzada Carta del Lavoro d el 21 d,-'
abr il d e 1927. La segun da fase condujo a la c reilció n de las llamadas «cor-
p o ra c i o n es~ , 22 c uadros verticales con supuesta autonomía que abarcaban
las ramas principales de la economía nacion al. Era obligatoria la cualidad
d e estas corporacione s const ituyó u na pirám ide que se extendía d esde la
producc ión h a sta el consumo, pasando por la elaboración y dis tri bución,
y a barca ndo t odas las fa ses de la s relacio nes entre la d irección d e la e m -
51. Vid. A Rsou>
¡ine nlol EI/r ope
J . ZURC H ER en James T. Sholwell (edi¡or). GQ\
(Nue\'a York, t940), pág. Y ss.
'e ~ "mel 01 COI' ·
87 ~

462 EL PODER POLrTl CO y lOS CO STIWLES \H 'l.TlCALES
pres a y los tnlbajadorcs. En la cúspide, reinaba e l Co nsejo Nacional de las
Corporaciones, un cuerpo con unos quinientos m iembros comple tame nte
fa sc is tas y es trictame n te supervisado por el Minis terio Naciona l de las
COI'poraciones. La fa se final se alcanzó ( 1939) con la sus tituc ió n de l Parla-
m e nto político por la Cámara de los Fascios y Corporaciones, con 10 c ual
se integraron en el Es tado las organizaciones sindicales y corporativas.
los mie mbros de esta cámara , unos lSciscicn l os fascistas cuid3d osamcnle
cscogidos. eran nombrados por el gobierno; pe ro esta a samblea no lle gó
nu nca a as umir las ta reas de l difunto Parlamento, que habia jugado ya,
bajo la dicta dura fa scis ta un pa pel absolutamente secundario.
E l experimento ita liano fue emprendido en una economía que se bao
lanceaba precariamente entre un indus t rialis mo subdesarrollado y una
economía agraria toda vía bastante primitiva, sometida, además, a las pre·
s io nes generales de su tiempo. Fundame ntalmente, no r ue sino un gigan.
tesco aparato para con t ro lar la vida social y económica a través del parti·
do y del Estado, Los Es tados dcmocrático-<::ons tit ucionales no pueden
s acar de aquí ninguna ens cila nza. Como cam po de bata lla p ara los políti.
cos de part ido, para los b osscs de la indus t ria que tenlan el látigo sobre
la clase trabajadora y para algunos egoís tas y corrom pidos j efes de sindi·
ca tos, el s istema no con tribuyó en nada a la elevación dclnivel de vida o
a la preparación de la economía pa ra la prueba de fuego de la guerra.
D<::sde un punto de vis ta del de recho comparado, puede p:lrecer, si n em·
bargo, lamentable que el u nico ex pe rimento que ha sido has ta aho ra rea·
lizado con e l corporativismo e n un Es tado occidental, haya quedado tan
fatal me nte desvalorizado por haberse utilizado tan sólo como ins trumen-
to para ejercer un con t ro l tota litario.
Que e l lugar na tural del actua l corporativismo es d régimen a utorita·
rio, queda confirmado también por los intentos realizados en la Alcmania
d e H itler o en la Es paña de Franco. En el Te rcer Reieh ,u los estamentos
(S tij, rdeJ y .. cuadros d e ser vicio_ (D ietr stordmmge tr J fue ron utilizados ex·
c:Iusivamente pa ra coordina r a los grupos pluralislas d e tal manera que
ruese pos ible someterlos al rérreo contro l del Estado y del partido, y se
mostraron indispensables pa ra ejercer un dominio absoluto; aquel que
querfa ganarse la vida, lo ¡>odIa hacer ta n sólo cuando fuese mie mb ro de
uno de esos grupos, Lo m ismo rige c n la organización s indica l del fala n·
gis mo es pañol, s i bie n es cierto que con un éxito considerablemente me·
nor, correspondie ndo la ejecución má s nexib le a las capacidades admi nis·
t ra tivas me nos acentuadas de los es pañoles.
Finalmente, no se puede dejar a un lado, en esta visión sobre los in·
tentos con temporáneos del corporativis mo, la cs t rtlc turdció n corporativa
52. \l id . K.,oJl L !.ot:w,--...:sn:HI, lIi e~ ·s G~mlQ")' ( nue\'a ed ,; Nue\'a York, 1940).
!»Kina 168 y §s.
PLU RALI SMO 463
de la primera é poca dd Es tado so vié t ico ~' bajo las Constitucio nes de 1918
)' 1924. Para el fértil cerebro de Lenin, estim ulado por la Commmle d e Pa·
rís de 1871 , los ac t ivis tas de la fallida revolución de 1905 se mos traron
como los puntOS de partida más apropiados para reali1.ar un principio,
ple name ntc o riginal , de organ ización del proceso polit ico: los sQ\.'iet$ o
conse jos, Los consejos de los t rabajadores y de los cam pes inos c n la re·
voluci6 n bolchevique de 19 17 tc nlan que asumi r simuluineamcnte el papel
d e de tentadorcs del podel' ejec utivo y legis lat ivo en el nivel administ ra ti·
va tanto bajo, medio, como alt o. La concepción de unin estaba dictada
por cons ideraciones tant o tác ticas como teóricas: las elecciones libres no
pod ían haber llevado a la ,'ictoria a la m ino rla ac tivista de los bolchevi·
ques, y la tcoria polftica bolche vique rechaza la scpanlción dc poderes
junto con todo el parlame ntaris mo occidcntal. Consecuenteme nte, en la
época ante rio r a 1936, los soviets fue ron los detc llIado res oficiales del ~
de r. La pirámide vert ical c ul m inaba en el Congreso de 105 Soviets de la
Unión, que podía ser com pa rado con el parlame nto en Occiden te. La téc·
nica del soviet autónomo tue finalmen te abandonada por la Constitución
es talinista de 1936 , de orientación acciden ta\. Nuevamente, queda patente
aquí CÓmo en la n:presentación .funcional. soviética no hay es pacio para
el desarrollo dc las fuerza s p luralistas operando libre mente, y fue sólo
o
un instrumento para el control to ta l de la vida soci al, económ ica y poli·
tica a través del part ido comunis ta. Aunque se co ncede gra n valor a la
part icipación m as iva en los sovie ts a diferentes niveles, y se fomenta
la di scusió n en ellos, los sovie ts pennanecen como m eros anexos del par·
tido comunista y de su politburd.
El IIcocor porar ivismo e" Yu goslavia. - La organización corpora tiva
bajo la Consti tució n de 1953 cn Yugos lavia puede ser,.sin embargo, de muo
cho inte rés para Occide nte. Es cier to que ta mbié n está integrada en un
rég ime n au tori tario, pero desde e l pri mer mo mento aparece menos asten·
s iblemen te como un m edio para camuflar el contro l esta ta l, s ie ndo sus
tonos democráticos mucho más auténticos que e n c u a lq uie ra de los tipos
anterio r mente tratados.
De te rminadas ci rcunsta ncias obligaron al régimen de Tito a evolucio-
nar a un tipo sociopolítico q ue combina rasgos de la democracia indus·
t rial con los medios técnicos de la rep resentación corpo ra tiva. Para seguir
con ta ndo con la leal tad de l pueblo tras la ruptura con la Komillform
( 1948), e l mariscal Tito se , tia o bligado a des mantelar la est rlcta eentrali·
...ació n y burocra tización es ta lini s ta, y a limitar las intervenciones estata·
u
53. !'id. J UI.IAN TO"'IlSTf. M. Po li/icol Powe.r i.,
tI,e U.R.S.S., 19/7-1947 ( Nue\'a
Yor k, 1<;1 48), p á¡¡. 76 Y 5$, Inron n e!, aparent em en te di"'}O$ de oon lian1.."\, sobre el
pri mer I>criodo so\'iético se cncuentrdn en LF.o ZAI TSIl'f , Jllhrbuch l/u bl/c" ¡/ichen
Reclt15 der Ge¡¡m ...,," , \'01 . X t (1922). P ~I· 275 Y SS., Y N . N . Ar.J!);IUI'.II', ibidem , \"olu .
men X t V (1925), IÚoK . 256 Y ss.
 464 EL !>(J Dllll I'OL fTlCO y ~ CONTROLES \'ERT1 CALES
les en la economía por medio de ynas medidas que se podrían designar
com o un intento de dejar c recer desde abajo una democracia colectiva.
El paso decisivo en esta dirección (ue la ley sobre los Consejos de Traba-
jadores de 1950. Los representalltes elegidos por los trabajadores )'
empleados e n cada empresa, y que habían dejado de ser seleccionados
exclusivamente entre las filas de los comunistas, recibieron el derecho de
participar activamente en la gestión de la empresa, técnica. similar al de-
recho d e codetermioaci6 n (Milbeslimmllngsrec1/t J e n la indust ria a lc m:l·
na del carbón y del acero ( 195 1). La gest ión de la empresa fue re tirada
considerablemente de las manos del Estado y de los mauagers del parti-
do, y se entregó a los tra bajadores y empleados mismos.
E SIa tendencia hacia un socialismo descentralizado se continuó en la
Constitución de 1953. La nueva !ilosofia social exigió nuevas técn icas gu-
bcrnomen ta les y adm inistrati vas; se ereyó que esto podía ser hallado en
el es tablecimiento de un sistema bicameral a todos los ni,'eles adminis-
trat ivos; una cámara baja elegida sobre una base numerica-terri torial y
una cámara alta que sirve como representación corpora tiva de los traba-
jadores. empleados , campesinos y artesanos . La descentralización herí-
wn tal cu lmina en la Asamblea Federal del Pueblo, cenlro del gobierno
político y económico. Este órgano colectivo está·constituido por d os Ca-
maras (a rt iculo 25 y ss.l, esto es, el Consejo Federal y el Consejo de los
Productores ~ más correctament e de tres cámaras, si se cuenta el Con-
sejo de las Nacionalidades, que r efleja el orden fe de ral de las seis repú-
blicas-. Mientras los miembros del Consejo Federal, como Parlamento
politico, es tán elegidos sobre la base tradicional dc circunscripcioncs
electorales, los miembros del Consejo de Productores derivan su mandato
de ~n auténtico sufragio corporativo; las elecciones se realizan en el mar-
co de los tres grupos corporativos constituidos por los trabajadores y los
empleados en las diferentes empresas económicas, las cooperativas agrí-
colas, y las reSI3.ntes asociaciones y organizaciones profesionales. Con el
fi n de dete rmi nar la fuerza relativa de las direrentes ramas de la econo-
I
mia nacional se crearon tres grandes categorías: industria (incluidos los
transpor tes), agricultura y artesa nía. Estas categorías envían, respecth'a·
mente, 140, 70 Y 6 re presen tantes al Consejo de Productores. Am bas cá-
ma ras poseen diferen tes competencias, s iendo el Consejo Federal el cuer-
po más importante. Sin embargo, el Consejo de Produc tores t ien~
r asignadas importantes facu ltades de ac uerd o con sus especIficas tareas
económicas (articulo 40); junto a meras recomendaciones, puede ta mbién
~
tomar acuerdos obligatorios sobre la act ividad económ ica de las e mp r~ _
sas, de los ó rganos del Es tado y de las i ns tit uciones autónomas.
La (unción del Consejo de Productores tiene que ser considerada en
~
relación con la nueva estructuración del gobierno, que corresponde al
Consejo Ejecut ivo Federal. Esta ins titución aparece como una curiosa
,
I
1-
I'LU RU_ISMO 465
mezcla en tre la fo n TIa soviética del Presidiwu y el gabinete o consejo de
ministros normal, constitu yéndose en una especie de Ejecutivo colectivo
incorporado en el órgano legislatiVO. Todo el sistema, origi na l en diveTSOs
aspectos, se puede clasificar como un gobierno de asamblc,! en el q ue se
han integrado los grupos plural istas.
Los inventores del sistema celebra n el nuevo orden yugoslavo como
un socialis mo democrático que abre nuevas rutas, y como una au tén tica
representación corporativa; los observadores extrnnjeros comentan el s is·
tema con un mayor escepticismo." No h a p asado toda\'la de s u fase de
prueba. Pero si este plan tiene éxito, au nque sólo sea de fo nna limitada,
seria la primera vez que una r epresentación corporativa fu ncionase en
una sociedad estatal, en la que no se puede negar la existencia de auté!1.-
tico deseo de democratizarse.
Valoraóótl de la represelllacióu cQrporalil'a. - Con excepción de los
consej os económicos puramente consult ivos, en s i de relativa importancia
y de limitado éxito, y de la rdo rma yugoslava que se encuentra todavia
en un período experimental, todos Jos esfuerzos de intercalar legal ment<:
a los grupos pluralistas en el proceso legislativo han sido realizados en
los regímenes totalitarios, donde fueron ut ilizados por el Es tado I,;omo
coartada para ejercer un control despiadado de la vida social y e<:onó mi ~
ca. En los Estados democrático-constitucionales no p arece que has ta aho-
ra haya sido posible canalizar la dinámica del laissez/aire de los grupo,,"
de interés en el ma rco de una regulación estatal. El fra caso has ta boy nu
se basa en la (alta de interés pub lico, pese a que los Estados Unidos son
hostiles, ta nto ahora como antes. a cualquier racionalización de la reali-
dad pluralista;n el problema , sin embargo, continúa atntye ndo la atención
del público en muchos otros países. La explicación d e los resultados des-
cornzolladores tiene que ser buscada en causas m ás profundas: 1. No
existe llin¡;Un criterio viable que sirva para delimitar los grupos plu ralis-
54. El punto de ,'¡5ta oficia l es lá repre sentado pOr E. KuOll..L, ~Le rule du diO-
l'"'' d:ms not re systi'me politique el économiQue., en Qlles/iolls <le/ue//u du soci<llis_
me (París), XXII (1 954). <Ji Y 5~.; y, también, O. MA NDl e, ~I con.siglio deg li prooullOIÍ
ndl'ordinamento costi luzionale Juaosla,'()., en Nil'ista di st .. di poli/id ¡"terll<ll:iolro,
/i, XX (l9S3), 411 Y ss .; par:a una 'O~ cr itica extranjer,!.. vid. D. J . R. Scoor, ~ P rodues
Representat ion in YugO"> lavia., ell Poli/kili S/u dies, 11 (1954), p ág. 210 Y ss.
55. El único caso de aplicación práctica del pl uralismo organi:tado fue el Nill;o-
nal I ndus lria! Rccovery Act de 1933 (48 $tal. 195). La s code ¡w.lhori/ies estabkdda,
en base a esta ley y abarcando varios cientos de ramas Indu5triates estaban com·
puestas de representantes de los empresarios. de los empleados y trabajadores y del
público. y estaban auto,.iuda3 a emilir di ~posicne ob ligatorias para todas las em-
presas de las calegorías respeetivu. El expe rim ento , cuyas lIiganlescas fJr oprcine~
solamen le es taban superadas pOr el dil eli'ntismo con que fuc 11c"3<1o" cabo. se habi~
ya oofll'c rtido en un rucaso caótico mucho alltes d e q ue la S"pre"' c COIIN Jo conde-
nase a muerte en el caso Se/lec/l/U POldlry Corpor<lliot! v. U"ited Sta/es (295 U. S.
49S ¡ 19351).
 466 I~ L I'ODER l'OUTl CU y lOS CON TROLES VEItT ICAlES
tas e nl ~e ello$. ~ s cbses trabajado ras, la indus tria, la a gricultura y e l
comercIO no son ('ntidades h o mo g .:r1( ~as; cada un3 de ellas abarca s ubd i-
vis io nes que, frec uenteme nte, licncn objet ivos polít ico-cconómicos incom -
pa tibles. ¿Có mo se puede buscar, por ejemplO, un común de no minador
de n tro de la calegoría ge nera l de tra nsportes, que incluve a los ¡nlereses
de los ferrocarriles. de la aviación , de los camiones y de la na vegación ,
lodos ellos e nzarzados e n una compet e ncia si n piedad? 2. Aun cua ndo
fuese posible u n acuerdo al nivel de las categorías fundame nt a les, el peso
del VOlo atribuido a cad a u na de ellas tendría que ser calculado por me-
tlidas m ecánicas - núme ro d e empIcados, capi la l d esembolsado, ctc.-, o
de term inado arbit raria mentc. J. Scgun s ~ m itOlogía, la representación
corporativa traerla al proceso legislat ivo la éli tc de los técnicos profcsio-
Imles; pero, ¿se puede ob te ner, realmente, esta c lit e a través de eleccio.
nes? L ~s elegidos en cada categoria sed n, al fi n y a l cabo, aque llos que
se ~an tIrar de los hilos. 4. Aun los mejores eJtpe rtos de cada campo pro-
feS io nal suele n es tar rarame nte mejor equipados, y con fr<.'Cu e ncia es tará n
en peor Situación que los polí ticos profesionales e n el parlamento, c uan.
do se trate de enfrentarse con cuestiones en las c uales no son espccialis.
taso La decisió n en u n c ue l'J>O co n mu lt itud de miembros tendrá que se r
to mada s iempre a tra vés de votaciones; la técnica mayoritaria cont radice,
s in .em bargo, el ve rdadero objetivo de la represent ación corpora tiva, que
rad ica en el hecho de que las decisiones politicas están tomadas por ver.
daderos expertos. Un lobbyismo desenf renado y las s uci;s .prác ticas del
IIIUIII15 mtmwII lavar den t ro de la asa mblea serían las consecuencias in(."
\·itables. 5. La gra n división en la estra tificació n plu /·alista s i ~ ue s ie ndo
l· ntre capital y t rabajo, d irección de la e mpresa y e mpIcados y trabaj ado-
res. La ~ e p resnt?ció corporativa harla surgir un s is tema bipar t.idis la e n
d q ue c iertos grupo:s p rofesionales, que no encaja n en ninguna de ambas
ca tegorías, te ndrlan que j ugar el papel de la lengüe ta en la ba lanza. 6. Con
d fin de representa r a todos los ciudadanos, inclu idos los consumidores.
Se haría necesa rio est r uc tu rar toda la !Sociedad estatal e n a!Sociacioncs
obligatori as, todo individuo es ta ría entonces atado por la camisa de fuer.
za ~ e la coleC l iviz3ción. 7. Aun la técnica más e laborada de una represen.
¡:lcl.ón cor pora ti\'a no e limina ría la lucha por el pode r de todos los g ru pos
de IIllerés Y. p robableme nt e, ni la podría modificar sens ible mente. A lo
s umo, habría q ue añad ir u n campo de bala Ua m ás a los ac tualmente
e xi s te ntes.
y NU EVAM EN TE LAS SO.\ tBRAS DEL L EV IATÁN
La mís tic3 corpor3 ti\'a se puede ec har abajo con faci lidad. I'ero se.
guirá sin resok er el problema de los grupos de intercs e n el proceso de l
¡>oder y sus relaciones con los de tentadores ofi cia les del poder, y no ha.
PL URAlI SMU 467
biendo sido ni tocada la cuest ión , en est recha rel3ción con ésta, refe rente
a 13 in teracció n de los pan idos políticos y de los grupos de interés socio-
económicos. Si e l gen io politico del ho mbre que ha inven tado la técnica de
la represenl3ción, la separáción de fun ciones y e l parlido polít ico, no es· o
tablece aq uí un nuevo d isposi th'o, amenaza. e l peligro de que un dla -que O
puede estar lejano, pero también más cerca de Jo que se cree- el m eca·
nis mo plura li sta , ex tremadamente delicado y complejo, de la socie dad
tec nológica de m asas se paralice y se hunda. Pe ro, aunque esto no s e3 el
caso, por ahora, el c recie nte pluralis mo de nues tra. sociedad actual sign i.
fiC3 la erosión implacable y la dest rucción fin a l de la libertad y de la
a u tode terminación indi vid ual -y, con e llas, de la democracia constitu·
cional- . E n ú lt imo té rmino --esto se puede p re ve r consoladordmente-,
la anarq uía, sober biament e orga nizada de los carps illl crm édiaires, d e los
partidos políticos, así como de los gru pos de in tcrés socioeconómico y
de los .oligopolios_ tend rá que ser some tida a l control de la sociedad.
,
S u rge aqu í, inevitable mente, la conclus ión de que esta cuestión se refiere
a uno de los pro blemas cardinales con los que se enfrenta la sociedad es·
ta tal en la mi tad del siglo xx. ¿Cómo se puede supera r el ilimirado laissez o
¡aire pluralis ta de la sociedad tecnológica de masas, y cómo pueden s e r
incorporados en el proceso político los grupos de inte rés, a t.ravés de efi-
O
caces y coacti va.s regula ciones leg3les? Hace m ás de cien años que de
Tocqueville previno: . On ne peul se dissimu\cr que la. li be rté iIlimitée
d 'association, en matierc politique, l1e soi t de toutes les libertés la de r,
nie re, qu' un peuple pui sse s u pportcr. Si elle ne le f3 ittomberdans l'aDar-
c hic, e lle la lui fa it pou r ainsl d ire, touche r achaque instan!._ .. )
Cómo ha br::l que llevar a cabo ta l reforma en nuestro ac tual orden
social, sobre pas3 el conocimiento y has ta la cap3cidad de imaginación de l
au to r. Pe ro una cosa le parece seguro: se tendrá que crear un árbitro su-
premo ent re las fu erzas plu ralis tas en compe tición, do minadoras del pro-
ceso d el poder, y los individuos quc están amcna1.ados d e ser ahogados )
po r los lazos pluralistas; este árbitro estará e ncargado de crear el o rden
)
y de mantener el equilibrio, y no podrá ser o tro que el Es tado mismo.
La unica a lte rna tiva fre nte a l gob ie rno de los g rupos privados es e l go- I
bierno publ ico, esto es el gobierno por e l Es tado. Sólo el gobie rno políti.
ca que ha a lcanzado e l pod er por un proceso democrá tico, libre de l
conlrol de los grul>OS de in te rés, puede fu nciona r como el defe nsor del
in divid uo fre nte a su colec th'ización por las fu e r.las pluralistas. Si los ul·
timos valores de la democracia poJltica tienen que ser s alvados, habrá
que regula r a la tlemocnlcia pluralis ta.
Pe ro esta evolución. lleva cn sí el riesgo incalcul3 ble de que el indivi.
.56. AU',xls 00 TOCQ\IE'o' Iu..I!, De 11' démOCfl'li", ",n Amériquc, 11 cap. t V, cd. por
A G.lin (París. 1951), ,·ot. 1, Illi,. .lOS.
468 EL PODER I'QI.JTICO 't' WS OONTROUS \'Il.RTlCA LES
duo. rescalado Ilc la tiranía de las dese nfrenadas fuerza s pluralislas. c::li-
ga y se someta al liderazgo autoritario del Estado. Y -habrá que pre-
guntarse con prcocupación- ¿es real mente poSible abrirse camino hacia
el n eopaternalismo del Estado «"e ul ra b., «objetivo_ y «benevolente-,
cuando las r ealidades del proceso del poder en nues tra sociedad tecnoló-
gica lo bloquea n, en virtud del hecho de que los grupos principaks de
interés ---o uno de ellos- están 130 profundamente enraizados eu los
dctcntadorcs oficiales del poder que no pueden ser expulsados por medios
pacificos? ¿Qué i nfluencia -dilalo ria o accleradora- tendrá en esta evo-
lución la era atómica o, cuando la energía solar sea utilizable, la era solar?
¿ Será el próximo s istema polftico al que tiende la humanidad ~ n el s u·
puesto de que tenga suficien te sentido común para DO au toaniquilarse-
el dominio de los tecnócratas que manejan las fuerzas de la na turaleza,
utilizadas y dominadas con esfuerzo? Pero, algo parece seguro: la liber·
tad desenfrenada de las fuerzas pluralis tas, de los parlidos políticos no
me nos que de los grupos de interés. será el pr.oblema fundamenta l con el
que se enfre nte el arte de la polftica en la segunda mitad dcl siglo xx.
Nuevamente, el pun to candente será aquel eterno conllicto con el que se
ve confrontado toda sociedad estatal. ¿ Puede restablecerse un equilibriO
entre la libertad del individuo y la au toridad del Es tado?
Una tcoria d e la constitución escrita en la mitad del siglo xx desem·
boca, por lo tanto, en una serie de graves interrog::mtes. La. sociedad tec·
nológica de masas de nuestro tiempo se ve conrron tada con problemas
que no pudieron ser imaginados por la sabiduría escolástica del siglo pa·
sado, que c rela en razón y progreso. Buscar las respuestas que superen
la escisión mortal de la humanidad eu dos siste mas políticos radicalmeD'
te hostiles, y que encuent re n un equilibrio entre los valores de la dignidad
humana y las exigencias de la comunjdad, será u na labor que exigirá ta-
das las fuerLas del práctico de la política y del cien tifico d e la política.
I NTRO DUCC iÓN
La ed ición origi nal -americana de es te libro apa reció con el título
Polilical P01l'er ami IIze Govemmc/1 /a l PrQcess e n el año 1957, editado
por la Uni l'ersity of Chicago Pn::ss. En 1% 2 se publicó una segunda edi·
ción y en 1965 una edición en rustica. También apan:ció una traducción
espaiiola ( 1964), con un documen tado e nsayo de la pluma de Alfredo
Ga llego Anabitartc, sob.·e la posición del autor e n el marco de l:l cien-
cia del de recho constitucio nal contemporá neo. En 1967 se publicó una
traducción japonesa.
El libro fue objeto, e n los Es tados Unidos y en el e xtranjero, de co-
me nt arios sOI']H'cn(lc nternente nume rosos y no pocas veces competen·
tes, lo cual es mas sorprenden te tod¡wla e n una época en la q ue la su·
pcrficialidad y presuntuosidad de los criticas caracterizan a gran parte
de las reseiÍas. De todas fo rmas, en América incl uso, 135 recensiones
bie n il\lencionadas podian hace r poca mella en el cerrado campo de la
ciencia política, al c ual habfn sido atribuido el libro. Dic ha es peciali.
dad eSlá tan dominada desde hace a ños por el análisis del comporta·
miento (belwvjodslII}. acam pai\ado de jucgos mate má ticos y construc·
ción de <modelos_ y _s is temas_o que nada pocHa hacer con la orie ntación
his tó rico-analitica del libro. POI' el con tra rio, cn España, q ue durante
la rgos años se ha alimentado mal que b ien del dccis ionismo introducido
desde Alema nia, y e n Amé rica la tina, dominada desde hace una gene ra·
ción por la ardua disciplina de la tcoría del Estado kelscniana, la obra
parece haber cubierto u na laguna. Fin almente, en lengua alem ana, la
teorla de la constitución ha encontrado suficiente bue na acogida tanto
en tre los especial istas como. lo que es más importante. c ntre la j u ven.
tud estudiosa , pa ra justifica r u na segunda edición. Como no es posible
una re\'isión a rondo de la obra. damos el/Cilla de los nuevos desarrollos
y del nuevo m aterial por medio de este apénd ice.
En eUe punl o quiz.-I. se debe des tacar que nuestro teo ría de la cons-
titución es sola me ute lo que su denominación , frecuente en Aleman ia,
470 APÉNDl CIl
indica, a sabel', una explicación reali sta del pape l que un a constitución,
sea escri ta o no escrita. juega o está llamada a jugar e n la dinámica
polilica actuaL Fren t e al positivismo u sua l e n el derecho público por
lo m enos hasta el fin de la 'última guerra, d~ntro del campo jurídico
alem á n. la Icoria d e la cons titución c ont e mpl ~ ¡i:l S normas de derecho
no en el espacio vado de la técn ica j urídic a, s ino situánd olas e n la co·
rriente "iva del p roceso político. Las ins tituciones y técnicas es tatales
se juzg:m como ckrncnios de la re ali da d p uB lica cons tituciona l. Corno
no podí:l ser de aIra m a nera para quien Ah..: Webc l' (o ns llIu)'!': el mo·
ddo científico fundamen tal, l'1 t eóri co del derecho publico ha venido a
aliarse co n el in\'Csligador d c la ciencia politica o quizá mejOr euu <:1
sociólogo d el Estado. A partir de ahí s<.: explica el acento que pone la
teoría de la C Ol ~t i1U ció n en el fenómeno del poder com o mOto r de todos
Jos acontencilllicnlOs polít icos. Algu na s objeciones eTílica s ocasionales.
a s í como o t ros motivos, por ejemplo obje t ivos éticos o r eligiosos o el
bié ll com ú n, p od ia n tambien a ct ua r como _fuerzas motrices. no han lo·
grado hacer im p resió n alguna en el a utor. \I:JP9dc r ~n sí es u n con cep to
ne u tra l (vid. supra, pago 23 y ss.); en cuan to 1al no es n i bueno ni malu,
aunque p u eda, como muest ra con f recucncia la ex periencia, usa rse y
a b usarse de é l para fi ncs pe r ve rsos q u e, co mo cs habitual, son encu·
b iertos ética e ideológicamen te. Los d iez años tra nscurridos desde la
primerr. edición no h <"l n podid o Illodificar en nad <"l esta posició n funda ·
me ntal de la obra.
Resumiend o. ln~ .leoria dc la constitución no es u na teoria genera l
del Estado, q ue como pec ul ia ri dad alemana debería a bordar tambiép y
sobre todo la natura lel:a del Estado y su supuesta soberanía, ~r.ma
c ió n y cxt inció n, su jus tiiicación y sus o b jetÍ\'os y otras ma te rias de
n:;wra lC'Zif'¡ losófico.t eórica , que precisa men te se cxcluyen de u n m Qi10
co nsciente de una s imple teoría de la co n l!t i tuci 6~ . S in embargo, u na
tcoria d e la cons t i tución no es tampoco un com pe nd io dc los derec hos
cons titucionales \' ige ntes , au n c uando cstos materi a les le son ind ispen·
sables. Fal ta cn la litera tura u na tal e xposición sistemática d e los de re·
c hos co ns ti tucionales sobrc bases juridico.comparativas. Una compib..
ción dl: es te t ipo e~ tlvo una vez, hace ya tie m po, en la mente d el au tor;
q u eda, s in e m bargo, para la sigu ien te ge ne r ación, que quizá deba formar
para ello un equ ipo inte r nacional.
1. LA CONST IT UC IÓ:>: COMO Ar Rlll UT O DE I.A ESTATALtlMI)
En la fecha de apal"ición de la primera edición americana babía unas
setenta nacio nes mie mbros de las Nac iones Unida s; ac tualmente (prin·
ci p ios de 1968) hay ciento l'el nt ic ua t ro: con ello si n du da se han a lean·
I.A CO N"STITUCIÓN CO M O ATR I 8UT O DE ESTA TAlIOAD 471
zado los Hmites más altos, puesto que, casi term inada ya la dcsco loni.
zación, no quedan muc hos m ás cand idatos. Por lo 'dem ás un o se s ie n te
un ta nto escéptico en E ast Ri ver, e n Nueva York, don de las Naciones
Uni das es tá n en su casa -o por lo m e nos de berian esta r ll>-, ante los
denom inados m in i-cs tado s -an tes lla m ado s esta dos e nan os- , d espués
q u e, por ejem plo, el conjunto de islas de las Mald i\' ias ha conseguido
ser mie mbro, o a n te e l caso de la min uscula isla a ntillana d e Angu iUa
(1967) que, no lle vándose bien con sus vecinas, h ub iera desea do serlo.
~ de?e e n cont ra r pa r a t ales ca sos un a unión con 13 organización mun.
(hal s in rec urir a la fi cción de la estatalidad.
Sea c o n~o fue re, todos los recién llegad os están prm'is tos, al ingresar
en las NaC Iones Unid as, d e u na cons titució n formal, con la que a testi.
guan s u es tatalida.d y con cl lo s u soberanía. E s indife rente q ue exista
o no u n a fund a da p l"Oba b ilidad d e que puedan vivi r bajo tal ord e nació n.
Tales const it ucio n es se a p rue ba n de las m ás variadas fo rmas . En el
mej or d e los c asos, esto CS, cuan do el p roceso democrático de autocon.
figuración está lo sufi cient em ente ar raigado , la co ns t ituc ión será elaba--
I'ad a po r u na asa m blea n acional elegida y después n o rmalment e rati fi .
cada por un refer éndum cons tituciona l. El m undo se contenla, sin cm. )
bargo, ~o n . un a cons titución impuesta por el gobie rn o cu ando le sigue
u n p lebiscito cons t itucio nal par a su legi timación d e mocrá tica, La con.
fec~ió n de .cons t it uciones se ha convertido d e e ste modo en una es pecie )
de tn~u st n a, en la q ue c ua ndo e l ta le nto nacional no bas ta, se u t ilizan
ta mbién e xpertos e.~ t raljeos. M uchas de es tas nucvas constituciones
si no t oda s --com o h ay que añadi r para se r j uStos-, eslán cxpuesta;
~ una ~o n siderab le m ortalidad in fan til , y o tras m ueren en su más tierna
m fa nc la . E n su lugar se instala in media tamente u n régime n autori tario
ell la m ayor ia de los .ca sos d e o bservancia m ili t ar, q ue a su vc z se fabri :
ca a la med ida un a const it u c ión que adopta ple b iscitariamente com o
c .n c u~r i micnto de m ocrát ico. Se pu(,'de dec ir, sin e xageració n, q ue la cons. )
IH u c lón de la m ayoría dc lo s jóvenes países en vía s de desa r rollo no es
un a ley fu n da m ental , p uesto q ue no exis te ni ngun a ba se socioeconómica
s~ li da ell la que pueda c nr;¡ iza rsc. Con esto se ad u ce u na p ru eba más,
SI es n ecesario. de q ue en la ac t ua lidad la constitución h a perd id o c n
gra n pa rt e su pasa do presti g io, QUi7.á todada rccie n te, de un ol'd en r e.
gu iado r du radc ro e in vio lab le, en tanto que s upre lllO, de la com unidad
csta tal.
Por' lo lallto , hoyes ;:[xiomá t.ico que lm¡1 constitu ción, a l ser conside.
~a ~ a
como legitimnción d Cllloná tica d e la estatalida d , consiste en un
Untco documen to cons t itucional quc con tie ne las d is posiciones esencia.
les tan to sobl'e la fo r m ació n dI' la volun t ad esta tal como sobre las re.
laciones dcl gobierno con [os c iudadanos. Los paises en vías de desarro.
110 pa l'ccen tomars!;'! aquí más seria mente la racio na l idad del proceso
472 APIlN DICI!
polftico que los Estados an tig uos '1 experimen tados. que con e l trans-
c urso del tiempo han aguado cons ide rable mente e l vino de sus cons titu-
ciones, fe nómeno carac terizado como desvalorizació n de las cons tit ucio-
nes ( vid. supra, pág. 222 Y ss. ). S in duda t:lInbién se ha n clc\'ado voces
que, sobre todo ante el ejem plo de la Gran BTetalia,' no conceden nin-
gún valo r absoluto a la constitución escrita,l Se pue de aludir aquí tam-
bién a pasadas y presentes d ictaduras q ue mili que b ien -o po r 10 que
concierne a los som e tidos a l pode r más b ien mal- no han cons ide rado
necesaria una cons t it ución escri ta . Pe ro, e n gene ral. hoy como ayer la
en trada e n la comu nidad inte r nacional de las nacio nes no se pe r'mite si n
una carta const itucional plenamente válid a, por lo que ser ia sin d uda
deseable retirar la calidad de m ie m b r ~ a los Es tados q ue se hubiesen
desemba razado de la constit uc ió n has ta que sc legiti masen de lluevo de-
mocráticame nte_ Pero se ad\'ie rte que ta mbién en la mayorla de los
paises que por cua lq uier razón han re nu nciado a su cons titución, e l
periodo inco ns titucio nal es con s iderado como un ín tc rin a superar más
o me nos rá pidamenlc. I ncluso los dictadores, q ue sólo mues tran des pre-
cio por la de mocracia, l"t)Jlcedc n va lo r a una constitució n escrita a efec·
tos de prestigio inte rnaciona l.
lo q ue p uede res ulta r aq uí de más im porta ncia es q ue la clasifica·
ción t ripartita de las constit uc iones, según s u carác te r normati vo, no mi-
nal o semántico, propuesta por prime ra vez por e l au tor (vid. supra,
pág. 2 16 Y ss.), no sólo ha e ncon trado ace pt ación e n la li te ratura ,)
sillO quc también ha probado su eficacia , por asf decirlo, e n s u utiliza-
ción diaria, como m edida para valo ra r cons tituc io nes concretas. Exte r-
name nte las constituciones se parece n co mo he rmanas, lo c ual está e n
relació n con el esp íritu de la é poca y con el fcnó mc no de las . ra milias_
de cons tituciones ( vid . supra, pág. 2(9). Todas las co nst itucio nes, in·
cluso las de pa íses af ricanos y as iáticos e n vías de desa rrollo, han se-
guido desde un pri ncipiO la acost.um brada distribución de los ó rganos
es tatales según las runcio nes de legislación, gobierno, ad mi nist ración y
jurisdicció n. Ni nguno ha in te nt ado introduci r en e l esquema trad iciona l,
a unque sólo fue ra de modo t rans ito rio, ci rc u nsta ncias t rad icio nales da-
das, com o comunidades tri bales o agrupacio nes é t nicas.
1. Vid. KJ.il.1. L OI!W F. NSTEI N, S/aalSrech¡ w ld SWa/sp raxis VOl! Grossb ri/(,m-
" ien, l-Ie idellx: rg-Berlln-Nueva Yo rk , 196.1, vol: 1, pág. 43 Y ss, (a p3nir de aho-
ra citado como: LoEWENSTfJ N, Grossbntalllllcn).
2. Vid., por ejem plo, BENJ A.!.II N AKl.lN, ~ ~ A cport o n Ihe PI:acc of t he Con~'
l itulion in tite Moderl1 S la lc o, Israel La", Rel'lew, 1'01. 3 {I961l, pág. I Y ss. El
au tor, releva nte jurista israeli ta ,. saca con~lusi."e ge~l('racs a par tir de la
situación de su p3is. Israel no llene consttt ucló n esen ta apa rte la ley tran·
sitoria 670911 949. . l inuadores Alek sei N. Kossyguin y Leó nidas 1. Brc znev ( a part ir de
3. Vid ., por ejemplo, Gt Ol'ANN I SAIITOR t, D e l ~!Ocral T lwory, NlI e~a York·
Was hington-Londres, 1965, págs. 324, 449 Y pass"'l; HIlINZ LA UFEk, Dre demo-
kraliSc/le Ordmmg, Stultgart , 1966, pág. 103.
LA CONST I TUCiÓN CO MO AT Rt BUTO DE F-SU TA UDAIl m
De este modo, para logra r forma r u n juic io fund a me ntado de la rea-
lidad consti tucional de un Es tado concre to, debemos intenta r co mpren-
de r la estructura ve rbal de la constitución e n re lació n con e l medio
sociopoliti co, lo c ua l constit uye precisame nte la legítima ta rea del teó-
r ico de la ciencia polít ica fo rlllado en e l es tudio del derecho púb lico .
A este res pecto resu ll3 e no rme men te ú til la p ro pues ta t riada d e cons·
tituciones no rma tivas, nomina les y sem á nticas.
Sigue s ie ndo válido hoy en d ía q ue tan sólo una minoría de las
constit ucio nes vigentes son no rm a ti vas, esto es, son ut ilizadas en la pra-
xis del p roceso político como prescribe s u te xto. El q ue los gobie rnos
no se a te ngan a é l en todas las cin :uns tanc ias no s ignifica nada respecto
a s u validez general. Asi , act ualim:nlc el gobierno de los Es tados Unidos
lleva a eabo una gue r ra quc el Congl'cso no ha declarado ex presa me nte,
y 00 puede alegar para ello que éste le dio carta blanca en la conocida
resolución del golfo de To nkin del 6 d e a gos to de 19M. Los tribunales
federales han c!udido hasta aho ra, por ra zo nes compre nsibles, decidir
si cn una guerra no dccla rada las med idas bélicas ado ptadas Icgis la th·a-
mente son legales o no. El grupo de es tas cons ti tucio nes nOI'm a tivas no
ha aumen tado en el úl ti mo decenio, pe ro s us pé rd ida~ - Bras il , Argen-
tina, Grecia_ no deben ser mu y du rade ras. La mayoría de la s constitu-
ciones escritas de be n se r calificados , hoy como siemp re, solame nte de
nomi na les, lo q ue pa ra cada caso perm ite a b riga r eSIK: ran zas más o me-
nos fundadas de que un dia no de masiado lejano sea n plenamen te u ti-
li7.adas y ve ngan a te ner una vigencia norma ti va. Y finalme n te, pues to
que cn nues tra é(XlCa el núme ro de es tados a uto rita rios au me nta con·
tinuamen te, tamb ién se ha e nsa nc hado e l circ ulo de las cons tituciones
estrict a me nte semanticas, las cuales de es te modo co ngela n la cons tela-
ción del poder en beneficio de los d ic tado res q ue e n ese mo men to se
encuent ra n a l fre nte de sus países has ta tan to no ocurra un ca mbio
de régime n a consecuencia de u na revolución o d e la pérd ida de una
gue rra. Así pues, las perspectivas mund iales del constitucio na lismo no
han mejo rado.
En todo caso, en la categorCa de las cons tituciones semá ntica s hay
que señalar una rese r va: e n el área de influe ncia del comu nismo, e n el
que hasta la fecha las constit ucio nes sem ánticas han estado a la o rden
del dia , se ha ido abrie ndo paso un acercam iento en t re ésta s y el tipo
nominal de cons tit ución. Desde la muerte de S talin se ha producido en
la URSS un percept ible alejam ie nto del despo tismo policíaco-estatal de
s u época, tan to bajo Niki ta S, J ruschov ( desde 1957) -segílll parece
muy inrra valorado por el mundo contc m poráneo--, como bajo s u s con.
1964). Ello cond uce a una mayor seguridad jurfd ico·cons ti tucio na l del
ciudadano soviético y :1 una me nos e r rá tica m a ni pulació n de los dere.
 AP~N O t C E
c hos fun da mentales de caráClc r constitucional, como por cjemplo se
puede a precia r e n las reformas penal y procesal·penal. También en los
países comun istas llamados satélites - 13 expresión misma está hoy en
cierto modo anticuada- se ha efectuado un cla ro giro. La s razones de
es tc relajamien to reposa n en que el régimen político e n c ues tión no
considera ame nazada s u e)(istcncia y en que ha ganado terreno una
nueva ge neración que ciertamente se ha fo rmado por com pletO bajo e l
socialismo, pe ro que tiene más contac tos con el Occidente y que pro·
bablemente no quiere someters e de grado por más tiem po a un poder
es tata l arbitrario, Nos de beremos acos t um b rar, pues, a un cambio de
O!'icntación en la valoración de los Es tados plenamente socia listas, Sigo
nifica esto que surge una Icaria socia l ista de l Estado que sigue su pro·
pio mé todo y q ue es, a su mod o, _co nst it ucional ,. au nque no necesaria·
mente occide nt a l.' O di c ho de otra formó\: no es el Es t3do el que se ha
marchitado pau la tina me ntc. como que r ía el mauis mo o rtodo xo; lo que
ha quedado superado es la igualmente o rtodo xa dic tadura del proleta-
r iado, que de hecho parecc limi tarse n unn me ra s ituació n t ransi to ria.
S in duda la categoría de la constitución semántica. que refleja única·
m e nte la si tuación de poder del mome nio, es hoy tan "álida com o antes,
donde se tra ta de c r udas dic taduras mil ita res, que desgraciadamen te no
invaden sólo a países cons titucional mente inexpertos como son los pa i-
ses en vfas de desarrollo.
2. l ... LLAMADA ot\'I SIÓN DE PODERES
El comR. l ~ jo teódco de la separación de pode res (I'id. Sllpra, pág. 44
Y ss., 54 )' ss.l, tan enraizado en d corazón del cons tilUcio nalismo clá-
s ico, está completa mente sObrcpasado por la ac tual di námica política.
Ello es \'álido sobre todo para los Es tados autori ta r ios, con o s in coñs·
titución, Si una a utoc racia se ha consolid:Hlo tan firmem en te que puede
arriesgarse a e ncubdr con una cons t ituc ión semán tica el pun to débil
d e su des nudo e jercicio del poder --como sucede, por ej e mplo, en Corea
del Sur (1 962) y frecue nte mente ta mbién e n d ictaduras lati noame rica-
nas de ;lIi os an te riorcs-, rinde un t ri buto, d el·ta mente \'crbal, a 1:1 di ·
visión de pode res, a la que es inherente la idea de d istri bución del
poder; sin embargo, pe rmanece vacia de cont e nido. pues to que todo
4. Cfr, PA Ot,O BISCA Rt:'TTI 0 1 RUFFI4 y STTHN R OSM4RYN, 1.11
cOII :/lIe lo; foml w"clIl(ll c da"s les I:,w/j de I'Ellrope ()ccidelllale el (/mrs / I'S
é/lJ/$ Jocialisles, Turln·I'aris, 1966; además: Z ljr AlIsllrf.¡Óllll1g der Sozialisti·
se/um I' erfassuII8 der Oewsc/¡en Oemok raliscl!en Repllblik, editado por la
Caocillerla del Consejo d e Estado de 1.. RDA, cuadernQ 3, S.o período electo.
I'al (1967).
t..\ U..AMAlU m \' ISION DI; PODl:RES 475
el poder polít ico se concen tra en manos de un fu e rte ej ecutil'o, cualq u ie.
ra que sea el nombre que adopte. la dis tri bución del poder es senci lla.
mente incom pat ible con un proceso politico que se agOta en la s up l·e.
macia de l gobierno fre n te a todos los de más fa c to res.
Pero (amblén en los Estados propiamente constitucio nales. la autén.
tica d is trib.ución o separación de poderes, tal 1,:01110 la hablan imaginado
I~s revolUCIones americana y fran cesa y el s iglo XtX, se ha vaciado prác.
I C ~melt has ta la inu tilidad, Ha sido s us ti t uida por lo que las cons ti.
l UCIones. pl ~ n~m en t c antic uadas e n este pun to , vienen a que rer decir,
esto cs, e l t rrptlco contempol'áneo del ej el·cicio del poder que se com pone
de la t om~ de decisio nes, su ejecución y su control (vi d , supra , pág. 62
y. ,ss.). QUIzá 1<111 sólo podemos cont empla r sin prevenciones la s itua.
Clon cn Gran Bretaiia, la República Fede ra l Alema na o Franc ia. en es ta
a l mcnos has ta las c!eccioncs de marzo de 1967, ya que hasta es te m o-
mento la mayoría gau llis ta en la Asa mblea Nacionil l ha sido in e~ pu g n a.
~Ie : Cuando una mayo ría disciplinada no corre ningún peligro de ser
~nfl l trad o desbancada por la oposición , el legis lativo no es s ino un
¡nstrum e nl~ más o meDOS dóc il q ue ejecuta el prog rama gubernamen tal
que se h.: dlc.la , Ya .no ha}' iniciali vas legisla tivas espectaculares, Todo
lo que el gobierno llene q ue hacer es preocuparse de q ue s us cOl'dc ritos
o
p.ula mCnlari,Os pcrman .c~a n e n el redil, lo c ual se cons igue e n Inglat c.
r~a por mediO .de los latlgos del part ido (part)' 1\'1/ipsJ,S e n Francia gra-
cias a la au to rrdad de dc Gaulle y el mie do a la o posición, y en la Re.
p~ b li ca Federa l Alemana por medio del compromiso con cl e ve ntual
al. lado e ll la coalición. El resu ltado es el mismo e n todas partes: el go-
b.lerno, so l ~, lleva a cabo la toma de decis io nes y s u ejecució n legisla-
tl,l'a }' adm1llis t ratil'a, y la funció n de cont l·ol del Pa rlamento se
\'Ierte también en ilusoria. con·
La sit uación es has ta cierto punto distinta sólo en los Es tados q ,
como la U ·6 . Ue,
. • 111 n ame n Cana, han consagrado el sistema pres ide ncial c1á.
S ICO. En politica exterior e l Congreso americano se somete trad icional-
~cnt e ,a. la . d i r e~ción presidencia l ~i l necesidad de muchos c ump l id~ s.
En p o l~ ca l/lIe n o r, por el contrario, el CQngl-cso sabe defender ~ u inde-
pende nCIa, puesto que, de acue rdo con la const itución, tiene e n 'sus
~;no s l.as llaves del arca y no se las deja a r re batnr; el elector es tam.
Kle n qUlcn !,aga los im puestos. Ni el programa legisla ti"o d el p residen te
nnedy ni el de Jo hnson pudie ron lograr una a probación incondicio-
nal en la segunda sesión d el Congreso, y es to a pesar o po,que los d .
móc¡-atas .
I ól I b" "
10 S o 13 mn cOIlM.:gu rdo que su candida to fuera pres idente
e
COlI$I;1Wiol1 silla r que ta b"é d " b b
ni ~ n OIlUlla an am as camar:ls por amplia mayor!a . Asi
pl es. la cxccl>Clón ame rica na confirma la regla gcnc rnJ de que la c1ás ic3
S. Vid. L Ol.wr.NSTlZ t N, Crossbrita,,,,ien, \ .QI. 1. pág. 22S Y ~s.
 476 AI'E!NDICF.
separación d e pode res ha s ido arroj ada por la borda y en su luga r ha
pcr rnllnccido un icamc ntc la dis tribución de funciones. Por lo demás.
también en los Estados Unidos la línea divisoria en t re ~ I gobie rno y el
legis lat ivo se ha modificado c o ns ide rablemente, pues el Congreso loma
PMte en la polilica exterior, co nstitucionalme nte reservada al pres iden-
te , como por ejemplo en el 90 Congreso ( 1967 y 1968) medianle la limi-
tación d e la ayuda económica a l extranjero. Por su parte el presidente
se ha conve rt id o en un órgano capi tal del proceso legislat ivo que ejer-
cita e n gra n parle la iniciativa Icgislath'3 por medio d e amigos miem-
bros de l Congreso, y también el derecho de "eto le da la oportunidad de
terciar en e l d ominio Icgislalh'o.·
3. GOHH;W.NO AUTORITAR I O y EsTADO TOTAL ITAR I O
Del mis mo Inodo la d istincióri propuesta hace d iez nños entre fo ro
mas de gobierno autoritarias y totalitarias (vid. sllpra, pág. 75 Y ss,) ha
de m OSlI'::¡do se r sólid::¡, a pesar de la conrusión terminológica, siempre
., a tener en cuenta, de l pcrodismo vu lgar, que considera totali tario un
régimen que cicr tamente muestra rasgos de Estado policía en el ejer·
cicio del duminio, pero que en realidad es sólo auto ritario porque le
fa lt a una ideología es tatal coac ti va. Hay gobie rnos y Es tados au to rita·
rios, pero no hay gobiernos totali ta rios; sólo el Es tado en cuanto tal es
totalitario. El círc ulo d e los regímenes autorita rios se ha ampliado sus-
tancialmentc, pero ningt," Estado totalita rio ha aparecido en escena, si
se ent ie nde por ello, como conceptualmente es necesario, un s is tema de
domin io q ue sustenta una ideo logia esta tal y social d om i n~te q ue se
intenta im pla n tar en la vida socia l y política d e los desti natarios del
IJOdcr por med io d e la persuas ión o de la coacción .1
La cons trucción de un a u tén tico Estado totalitario exige esfucrzo,
educativos)' organizativos de una tal e ntid ad -aparte el la rgo t iempo
necesario para conseguirlo- que en época recien te sólo ha tenido éx it o
en 1:. China comunis ta , e incluso allí no está e n modo a lguno asegurado,
como la recie n te revoluc ión cultural de Mao Tsc-tung y con t ra él parece
demos trarlo, En la misma URSS y e n los Es tados que la s iguen, los
6, V ,d. KAKL LQE\Ví:SSTf.tN. Verfassungsrecht Wld Verfassungspraxis de!,
Verúl1;gr e" Slaal ell , Bc rlill-GOnlngcn- H e idclbcrg, 1959 (a parti r de ahora CI-
tado como LOI!.IYEN STI!IN. Ve rehrigle Slul.llell ). pág: 368 y s.s. . e.ntre el sistema político d e [a de mocracia constitucional y el del socia-
7. Un ejem[1[o conVIncente [o constitu ye e[ ndkulo 1I11enlO de [a Junta
militar ¡¡riega, tras el golpe de l 21 de a b,:il de 1967, d e i nt~odu ~ un ,:égimen
totalitano de rellovada moralidad, mafe~ld en [a aSts tenCIa obligada a
la ig[esi:., la prohibidó n de [a l1, inifa[da y de [as bar~s, e.lc_ Fracasó. desde
un principio, pues to que no se tra taba de una genum~ Ideología SinO de
1: prejuicios de algu nos coroneles pcqucñoburgueses de la Ju nta que el pueblo
griego, dnico desde [a antigüedad, no comparte.
t
B I POLAIUDAD CLOIIA I. \' CONVERGENCIA IDEOLÓGICA 477
ra,sgos propiamentt;: to talitarios están en manifies ta y paulatina desa pa-
r ición: Pr o ba , 1c~en t e, e l tránsito a una ge neración crecida ín tegramen-
te baJO el SOCialismo, y la seguridad económica que el socia lismo in tc-
gra[ está cn condiciones de ofre ce r , han re lajado de modo d ecisivo el
con ten ido totalitario de l orden social comunista. Y cn un período de
prosperidad general un totalit.ar ismo de origen fa scista es tambié n bas-
tante imp robable; e l nacional-soc ialis mo pudo arraigal' no sólo d e bido a
su ideología populista)' a ntise mita, para cu ya implantación e fecti va
necesi tó I~rgos anos .de coaCciÓII , s ino también porque tras una profun-
da depreS ión prometiÓ y pudo ofrecer segu ridad económica a las m asas.
4. B I POLARIOAn (a_OHA L v CONVIlR GENC IA IDE OLÓG t CA
_ ~ oy se habla comúnmen te lodavla de un m undo -bipolar", que se
diV ide en unos Estados o pueblos .. libres. y o tros p resuntamente «no
libres_. En todo ca so, ya no se habla oficialmente. como antes, de l telón
de acero te ndido entre e llos, un hallatgo ve r bal d e W inston Churc hill
e n su alocución de Fufton (1 946). La bipart ición sicmp ro.:: ha nece sitado
rectifica ciones impo r tantes y hoyes más diSCutible que nu nca_ La ex-
presión Es . ta~os . Iibres. no es ning ún concep to s ino un ju icio de valor
~ ro,pag~dls tl co de la guerra fria. El llamado mundo li b re comprende
mdlscutlblemen te Estados cu yos pue blos son c ua lquie r cosa menos li-
bres, a saber, las d ic ta duras autorita rias co n o si n u nirormes militares
y ot ~ os m uchos ESI~d s donde la ideología libera l, s i tiene alguna vi:
genCl3, es d e ~od limitado, puesto que su cons t itución es en el mejor
de los casos Simplemente no minal. l.::t bipolaridad no e s o t ra cosa que
[a oposición entre los Estados comunis tas y los no comunis tas_ Por u n
mfnimo d e probidad periodíst ica se podla co nfesar esto también e n Oc-
cidente ~ in des.tru¡r por ello el valo r propagandlstico de l s logan_
~ _dife renCia entre los Estados -libres . y e no libres. no es posib le
perCibirla en el texto de la s const ituciones respt.'Ct ivas. Los documentos
consti tucionales del mundo comunis ta están as imismo elaborados se-
gún el mod elo occiden ta l, au nque también se pueda encon t rar en ellos
a dornos procedentes de la ideología socialista, En e l curso del ú.lt imo
decenio, por efecto de la ley de la con vergencia, la oposición se ha ate-
nuado considerab lemente, Se ha producido u n no torio a cercam iento
h.smo integral. Ciertamente no com p rende todavra [a polít ica in terna_
CIOna l q ue, como s iempre, está dom inada por las aspiracio nes d e poder
de ~ m bo s bloques, y e n la cua l e l mundo occiden tal cs conducido por
el " unperial is moo a mericano mientras en e l o rie ntal la Chilla roja rcem-
platará de ahora en adelante a la Unió n Sovié tica com o Es tado bege-
 478 AP(,NDICE
móni to del ma r:o;i sm o·le n in islllo. Ni en el E s te ni e n el Oeste se p ue~c
habla r d e u n bloque 1Il0 nolil ico. Desde hace tiem po n ~ son ya .Ias m·
conc iliables con tra dicciones d e las respect i\'as form a .c l o n e~ SOC t ~ I CS ~
tic ! llS ideologias las que mantiene n :t I m undo en tenSión, SIllO las a.sp·
raciones de poder en po Ut ica e:<!erior de ambos campos. 1 ". c1 u s~ SI se
c ons ulta e l tex to de la s cons t ituciones, lo que cn ~ f no ~ rml c nmgun a
conclusión sobr e la r ealidad consti t ucional , las dlfe rcnc las. pa:eccn ser
más de na t u raleza c U::l Iltit ati\'a que cuali ta ti\·a. En la co n st lU ~ I Ó \1 ~ e la
Re p ublica Socialb,t:l d e Checoslo\'aqu ia de 1 9~ ~e I ~ab la r á In vanable:
m ente de s is lc ma económico sociali s la con sOClal.lzaClón d ~ .IOS mc d ¡ ~s
de producción y d e propiedad socia lis l a. El arl ct ~ lo 8 dn'lde la 1'10-
piedad socialista en prop iednd d e l pue b lo y p r opH ; q,a ~ d c las com~·
nidades de l pueblo,' I'e ro según el ¡¡rt!culo 9 :se permlle la ~conOlma
privada basada e n e l trabajo personal , se excluye !a, expl o ta e l ~n ~e
fu e rza d e trabajo ajena Y se garanliza la trans mi sión . ~ l c redilan
la propiedad prillada (artículo 9, párrafo 2). Pero ,tam,blCn en el O~c.
dente consli luc ional, dond e por lo d e m ás las constlluciOncs, econ ónl1c,1
)' p olitiearnente n eut r a les, e n m odo a lguno prescriben u~ o¡:dcn e~ o ·
nó m ico ca p italist a, la pro pic dad e~ ta l sobre lo,s .compleJos md u s t r¡ ~
les y s obre t odo lo s servicios SOCiales ha a ( ~q ~l'do un volumen quo.:
podría corres ponder ta mbién a un ord en soc lah s ~a y a sus, pos tul ados
económ ico S, Po r ejemplo, en Gran B re l aña han stdo cs tatah:r.ados, e sto
I
el>, segú n el uso n o r ma l de l té rm ino , soc ialz ~o s, el carbón, el ~ a s y 1<1
e lectr icidad , los fe rrocarr iles)' canales. los d iques )' pe rtenenc ia s I ~ r .
I
tU:lrias, la nid io y la te \e\' isión, a m plios s ecton.~ s d ~ t rans llO r! es. Y la m·
d us trin d e l a cero.' En O ccide nte también la propieda d e s tat:lhzada se
o rien ta hacia el beneficiu ; pero igua lme n te en el circulo de los Es t ados
socialis tas, au nque lentamente, adquie roe carla d e n a tu ra lez.'\ la c~ mpc
tenda enl re las e mpresas individuales y s u interés por el bcnefi,clo .se·
ún el modelo occid e n tal. d e lo cua l Yugo sla \'ia , bajo la cons ll tuctón
~c 1963, es e l ejemplo m ás cercano a l Occide n te . ~ s im ismo, e n los pal·
ses cap italis tas, el E s tado es el mayor c m p r csano, patrón , banque ro,
8, El a rtfcu[u mC I'cce SC I' citado aquí litera lmente: ~&!n pr incp alm e lt ~
ro iedad d el pue blo las riq ue:r.as del subsuelo, las \? n nclpales fue ntes , d~
P P , 1 s bosq ues los cursos de agua y los m ananuales dc. a guas 1II? hcI'
~ ;:, I l os ~ne d ius d e' p roduccióll i ndust ~ ial. d e transporte nU\",ml y ma , rt~I!10
y de inform:lción, los instit utos mOl1et an?s y d e scJ:uros, la radlo,.la l ,cle~ I S ' ó,'~
y el cinc, a s! corno los p r i n ci p ~ ' es .organ lsmos ~m l cs corno las InStlluctonc!¡
de seguridad social , escuelas, IOs~ltU \(~ S eCUnÓlnle;lS, etc._, ' a
9. Cfr, LOf..WIlNSm IN, G roSS /) rl fQHl!lt"', vol. 11 , p:\.¡, 168 ~ ~s ... 2 I,2 ) ~s:,
,0l' )Oració l1 púb tica e;ol.i~t1 al ll , omo ó rgan? ,de a, ad mlmSll aCLÓn, ~c ce;'"
r re!pondC "j,rOXltnadaruenlc a las un idades admlll,Slra,IIII¡'S d lCeosl?Vfl C," I la l ~
la propieda c del pueblo. Sobre la , onst it ucióll C\:onómlCa en el OccI?cn,tc COI~S
tilucio nal:espcciahnente en Francia, vid. B EIl .... ARD CH ENOT, Orga lll sulJolI I!co-
II Dm iq ue de /'(/111, Pa ds, 1965,
B t~ lAR I )'\D Gl. OBAl " eON \' IORCIONCIA IDEOLÓGtCA 479
cons truclO r, adqui r ente d ~ productos industriales y agricolas, y promotor
de la edu cación , la invcstigac ión y el a rte.
Se puede sin temor da r un paso más y com probar que en el lugar
d ¡o las ideologías socio·estatales, has!a ahora plena me nte o puestas y ex·
duye nlcs, se ha ido a bri('fld o paso una especie d e ideologia u ni \'e rsal de
\'alidez general q ue se puede cara cter i7A '\r, con un a frase hecha, como el
esfu erzo por un más alto nivel d e vida para las amplias masas, Hoy
como aye r las \' ías por la:. q ue e ~ t e fin sU I)Cr ior d ebe alcanzarse son dis·
lintas segun las convicciones sociales d o minantes; pero también aqu í
coinciden los s is temas polit ieos supues tamente irreco nciliables en un
a fán por una Pl'od u cción nacional más e levada ( l ile gross na/[ollol pro·
ti li CO. que se con vierte en la consigna y sa lvac ión de eSla época . Por un
nil'el de vida más a l to se ent ie nde ante lodo la ampliación d e los servi·
la d os xociaks en bendid<ldOs y p res tacio nes, en es pecial para los ancia·
d~ nos)' los incapa ci t a dos para el traba jo, y m ás pOSibilidades d e forma·
e ión para los aventajados s in dik n.::ncias de posición o clase , B¡'evementc,
lo que con un a f¡'a se hecha con temporánea se d es igna como .. lucha
contra la pobreza", se ha elevado al rango de ideología u niversa l, en
comparación con la c ua l han perdido s u s ignific ado todos los otros
post ulados d el d ogma social. En el te rre no de las p res tacio nes sociales,
la me dicina publica y la edu cación, los E s tados cOlll unist¡¡s van todavía
muy pOi' delante; pe ro sobr e todo Gran B re ta ña, y a s imismo la Repúbl i·
c a Fed e ral Alem ana y Francia , e incluso los Es tados Unidos, ha n a \'u nza·
do e norm e men te, Desd e la (¡ltima gue r ra mund ia l la socied ad occiden tal
se ha colcct ivizado también visi b lemente. en e l conocimiento de que
el bienestar social es inúh'isible y que n inguna nnción pued e ser m itad
pobre y m itad r ica sin tlue su L'Stabilidad resul te ame nazada . Ta mbié n
· e n Occide nte el individuo d ebe capitu lar m ás y más a nte la colect ividad
p luralis ta del orden social. .E..S.l1:..Y OcSIC se d ife re ncian solamcnle en el
g rado y_el d!!!t.0 d ':... la cole !i v iz ~tció n y lambién e n lis relaCion es de los
secto re s publico y privado de la economía, pe ro ya no e n sus princip ios.
Todo esto pueden se r fenóm enos m ás o me no s s uperficia les. La ra·
zón profunda pal<1 la cor1\'crgencia est ru c lUral d e l mundo capitalis ta y
socialista ya ce e n que la mo d ern a socie d ad indus t¡' ial está igualmente
de te rm in3da po r la tecnología, la nlo si est.á oricn tnda hacia el afán c a·
pi ta li s la po r el luc r o C01ll0 haci a la p ros pe rida d ge ne r:l l socialis ta, Dic ho
con un a fórmu la breve, tcellologi:l sign ifica utilización siste má tica de
métodos y técnica s cien tíficas para la producción d e bie nes. Y la tcc·
nología implica inde fectible e inevhablemellle una planificac ión, esto
es, fijación de o bjetivos a b q~o pltlzo, l..a introducción d e un nuevo
a u to m óvil. de un nue \'o sistem <1 de a rrna menlO, d e un a nuella fo r ma de
' explo ta ción de la tie r ra, requiere un a plan ifi cación ra c ional de varios
a tios, Además, lo que principa lrne lllC h ace pos ibl e la plani fi ca ción, tanto

480
en una sociedad socialista COIllO en lInll capi talis ta, es la ayuda fina~.
d c ra y o rganiza!¡";:! que por mcdi~ de l E s ta~o se di s ~nsa a la i n ve~ t ~ .
ación cie nt ífica. Sólo el Es tado t Iene c.apa cldad sufiCIente para \lOSlb l'
~ [ ar la te cnología y su planificación. En otras palabras : para la actual
sociedad indust ria l e l ESlado se ha hl-C ho indispensable. Con ello la
cOll\'Crgencia del mundo occlde ntal y or!cntal a l c an~ un ~ r ado de acer-
camiento tecnológico que de bo.: c,lrac tc n zanc como Identidad. Desde el
punto de \'iSla tecnológico la pres unta bipolaridad se ha t ransformado
,-n coülcidclzl ia opposir orl4l1l.
5. LA s T~CN I C"S DCl .'Ro cES O POLlT ICO
La as imilación que se ha iniciado entre el const itucionalismo occi-
d cnlal y e l ámbito de observancia comuni sta no s e l ~mita a l te r reno
ideológico: alcanza mucho más vis iblemente a las t ~emcas del proceso
polít ico, Los m ismos sodet icos, y en mayor medIda los Estad ~ de
orien tació n comunista d e la Euro pa orienta l, viero n que era acons:J,able
por ra zones de prestigio internacional)' liti l c~mo ,medida ~e ~sa lhd ad
in terna, sus tituir los ant iguOS mé todos a rb lt ra nos de a Ju . ndl c ld~
violencia frente ,1 una uposició n real o presuma por una sene de dlspo-
!>iciollcs fonnak'S que en su conjunto pueden calificarse p e T fec t am~ n t e
como la forl11:\ comunista del es ta ~ l o de de recho. No podemos ana hzar
aquí h:ls to. que pu nto este re laj a mie nto del me ro pode r es tatal e ~ t á en
relació n con la recie nt e fo rmación de una acomodada clase medIa con
un «s ta lU<;. dclinido, Una persona que e ntra en con fl icto con el aparato
estatal co munista hoy apenas lo pasa peor en Rus ia que, por ejm~ l o,
en la Re pliblica Federal Ale mana , en la medida en q~ e e n ambo ~ paISes
se p r e~c r ibc la prisióll prc\'en tiva, de la cual se prescmde e n la mme nsa
mayo ria d e los casos en los paises anglosajones m e dia nte el a eostum·
brado d epós ito de fian za. Del mismo modo, el marco penal es apenas
I más desfa vorable para un co nde nado del otro lado del telón de acero
que pa ra los declarados culpab les de acth'idades anticonst itucionales en
la Republica Federal. la pena de muerte es tá abo l .i~ a aquí como a llá;
e n Francia es impuesta a lo s u mo por t ribunales mIlitares y ~ n , l ~gl a te .
rra desde la ley de 1967 no se ad mite ni en caso de hom icidIO, En
la ó r bi ta soviética las personas consideradas ene m igas del Estado no
son ya c jccu llIdas suma ria men te, L.,s burdas. acciones ~Iitca s de 1i ~ .
piew ( purgas ) ha b ituales en tiempos de S ta lin ha n ter m lf1~ d o. E.l abls,
mo e ntre la élite dominantc de l partido y la masa de dcstmalarlOs del
pode r h a {lis minuido vis iblemen te, Las promociones e n la oligarquía
del partido y e n e l fun ciona riado se basan muc ho más que ant ~s en el
sen 'ieio. sea al pal'lido sea a la adminis tración , E s carac terlstl CO q ue
U S TECSIC AS DEL PRO CESO r o LíTICO 481
el tener o no tít ulo, una he rencia del régimen za rista, que a s u vez se
re mo nta hi stórica me nte al Bizancio m edieval, juega también en el fu n·
cio na r iado del Estado y de la indus tria del ac tua l s is te ma s o\'iético un
papel ext raord inario como s ím bolo de _s tatus".
La cumb re del partido y del Es tado, que es idéntica a la de cualq uier
pa rte del pluripar tidista Occiden te. se renueva igual que a ll í por coop-
tación , En la medida e n que exista nepotismo es m enos vi si ble desde
el exte rior que e n el Oeste, donde puede n utiliza rse los mé todos de pu·
blicidad e :<is tcn tes. El modelo de una dictad Ul-a pe rsonal inexpugnable,
enca r nado po r e l stalini smo, ha si do sus tituido por un equipo de diri·
ge ntes co[ect im (v id. supra, pág. 2]9 Y ss. ). El Consejo de mi nis t ros
y el Comité Cent ra l del part ido comunis ta ~n ó rganos de res po ns.'\bili·
dad colecti va, De ac uerdo con e llo se efectuó e l relevo de J ru schov, que
se habla hecho n ecesario por ra zo nes obvias, por Kossygu in como pre-
sidente del Consejo de minis tros y Brezne v como preside nte del Comité
Cent ra l, de un modo comple tamen te regular, lo cual es tanto más espec·
tacular cuando se lo com para con l:t manera com o, e n la coll stituciona l
Gran Bre ta ña, el en tonces p r ime r ministro Haro ld Mac millan s iguió el
juego a su compañe ro de part ido, el Ea rl of Ho me, pos te riorlOe nte sir
Alec Douglas·Ho mc, para conseguir e l Jidera1.go polltico (octubre de
y 1963).'0
Fre nte a e llo se debe consta tar que las liber tades civiles, que re pre-
senta n la ca rac teríst ica del eons tituciona lis mo occide ntal, no han a lcan·
zado e n el ám bi to so\'ié tico la val idez q uc tienen nor mal m en te en Occi·
de nte, a pesa r de q ue, s i son ciertos los indicios, en ge ne ral tambié n
son deseadas por m uchos in telect uales adictos a l comunismo. Cierta·
men te se han prod uc ido lagunas e n el cont ro l estata l de la fo rmación
de la o pinión, pe ro ésta co n tinúa - y presumi ble me nte pe r manecerá as í
largo tiem po- s ie ndo ma nejada por el Es tado. Evide nte me nte tam poco
cabe es perar el paso de los mo nolíticos pa rt idos comu nistas a l plu ra·
lismo de partidos de Occide n te. Con ello fa lta en el ámbito de influencia
comunista un eleme n to esencia l para una est r uc tu ra es tatal li beral.
De cualquie r modo queda por ver s i el c iudada no ruso, rumano o
húnga ro de la ac t ual segunda gene ració n \'e ahf un de íecto rea l de la
configuración de s u vida y si cambia rla e l servicio de san id ad pública
gratuita , el acceso sin obs tá culos a las posibilidades educativas exis ten-
tes y la plena e liminación del paro y de] anal fa be tismo por las suprimi.
rlas libertades ei \'i!es. Por 10 demás ha y que no tar que la libre forma·
ción de partidos el1 una comun idad reconocida mente de mocrát ica como
la Re pública Fed eral Ale mana , sólo está garantiz., da de ntro del marco
10. Para los pol'm c nun:s vid. LU(W ENSTEIN, Cros$brilCmnitm, \ '0 1. 1. pág. 38ó
'J ss.
482 A!'IlN IH CE
de la const itución; el par tido comunista est á prohibido desde 1956 POI"
sentencia de! T ribunal Consti tucional Federal. Y t:n los E s ta dos Un idos.
Iras el Sllbversive AClivities CorJlrol ( Ma cC(! r rall) A CI de 1950, los miem-
bros d el part ido comunist a y los afiliarlos al lla m a do frente de o rgani-
zacio nes comunistas , fue ron somet idos a importa n tes limitacio nes d e
s u s derec hos civiles. q u e e n todo caso han sido conside rabl emente redu -
cidas en los lllt imos años por el T rib u nal Supremo.11
En este contexto no se puede pasar po r ¡litO que en los regímenes
autoritarios. ya se trale del ncoprcsi dc nci<llism o provisto de ropajes
const it ucionales o d e desnud a .';; di ctadu ras mili t ares, las libertades c ivi·
les 110 son 11 m enudo más res petadas que en el misrno círcul o sov iético .
t
LoS trib unales d e la s organi;o:a c iones in t c rna.c ionales e xistc ~ t es . e s ~ án de
a cuerd o en afirmar q u e el r cspelO a las libe rtades ha d lslmnuHlo e n
lodo el mundo de a ñ o en año. Asi. pues, se ha pecado im ra mI/ros el
extra.
6. LA 1'"01(1\.1" AUT O¡( ITARIA DE GODIERNO y EL N¡OPRESID~C["'UM
Algunos cornen la ris tas de la obra dejaron traslucir que e l tratamien·
to de t ipos de gob ie rn o calificados com o neopresidendaJisl3s (lIid. S il·
pra, p:'lg. 84 Y ss. ) ha bía sido en ci erta mcdid¡¡ demasiado breve. La
objeción es jus tificada , aunq ue está al go paliada por el h ech o de qu e
hace d ie z anos la tendencia h acia el neop r esidenci alis m o se h abía des·
ta cado much o menos que d e sde e nto nceS . De hecho J::¡ configu ración
neopresidencialista del gobie r no. sobre to do en Francia, y su posterior
a cogida en muc h os países en vías de d esarrollo, es u n fenó meno pOlít ico·
estatal de suma im portancill en la última déc¡¡da. puesto que corres·
ponde a la ten de nci¡¡ unive r sal .hacia un podcr ejecutivo fuerte , y se
m a n ifiesta com o c a si di c t atorial en el ejercic io del poder y s imultánca-
mente legitinwua d emocrá ti camen te.
a) E/ modelo fran cé s
Como la forma de gobierno de la V Repúb lica fran cesa. entonces en
sus comie nzos, no podía ser discutida a fo ndo, d ebe ser ahora repasada
con al gún detenimien to. l!
Du nlllte los meses de mayo y ju ni o d e 1958 la I V Re públic¡¡ fr ancesa
1 L M ás en de t alle en 1.01 WEN STElN , V ereimglc SIOa/ CII, p1u;: 547 y ss y
del II1lsmo . • Sw:l! spoh llk und Verfa ss un gsn:ch t In den Vcrc lllIgten S taa tcn
1956. I96-h, JoR , N. F . vol. 13 ( 1964 ). pág. 85 Y ss.
12 . L."1 l>il>liog¡·a fía. en 100;;15 las leng1:';;Is im;:¡gin;:¡hles, es, CO I~lP .re l s ibk.
mente am l>lia en ex tremo. Sob re la Cons lltución d e 1958 y sus objellvos d;;ln
una completa inform ac iÓn HENR Y W. E HR MA'iN •• Die Vcrfassungsentw icklung
im Frankre id l der l'iin ftclI Republik . , JóR , N.F.. \"01. 10 ( 1961 ), pág. 353 Y ss.;
Grl.lJEItT ZIl : HUR~, F rlwkreiells " elleS Regie r ulIg:.syslclII , Colonia·Opladen, 1960.
FOltl>l ,\ AUTOI(IT ,\RIA UIO GOB IERN O y NEOP R"-S IDENCIAUS MO 483
desembocó en u na crisis esta tal que puso en p eligro su e xistencia. U1
causa fu e el dill' m a, aparentemen te ir e!;~lu blc , enlre las aspira ciones
revoluciona rias a la ind cpendencia de la población n¡¡th'a en los tres
d eparta lllt:llt os argeli n o!;, fo rm:1lme n te pertenecientes a 1:) Fmncia me·
o
tropolit:1 Il:1 , y la ten az res istenc i¡¡ op uest ;;l por sectores de la minoría
de colonos f r;¡neese s blanco s :1poy:1dos por los d ecisi\·os militares y por
ilport~1 es element os del cap itali smo privado de la m etrópoli. Los go-
hicmos d<, cOillici6n socia lista-burguesa frec u en tes en la I V Repúblíca
dieron m ues tr¡¡S de ser incapaces de dominar la sit uació n de al guna
f0I"l11:1 ; 1:1 quieb ra cOInrl et:1 de 1:1 autorid;;ld gub crnamental e incluso una
rev uelta mi litar traída de Argelia a Fran c ia eon l'irt ie l·on e n amen:1Za-
d ommcntc rróximo el pc!igl"O aprelll bnt e de una gu err!;!. civi l. Es inge-
n uo preguntar si r ealmcn te hllbo Ill ed ios pa ra domi n:lr la s ituació n.
d cs put's qu e las uni d ades d e la nota, a las que el go bierno Pnim!in o rde-
nó [a ocupac ión d l' la r .... bddt.: Córccga , rehusaron obedeCer. De h ech o
el gcneml Cll1lrlcs de G au lk: resultó ser el salvador de la c ri tica situa.-
c ión porque mnplios sec tores at r ib u ían sólo a s u auto ri dad pe rsonal la
cap::lcidad rara super a r la crisis. ElIde junio de 1955 consiguió, de
ac uerdo con la cons titución vigen te, ser inves tido presidente (Iel gobier-
no por la Asamblea N::lc ional por 329 votos frente a 250 en con tra. Elu-
di e nd o el proccdimiellto no rmal dl' Ulla Asamblea Nacional e legida como
portadonl del pOlil1oir eOlls/iuulllr ( lo cllal e ra .1 1 fin y al cabo u n des·
cubl·imicnlO rr;:¡ncés). y basán d ose en una ley especial de autoriza c ión,
hizo el:iborar por Illl'dio d e com isiones d e deliberación des ignadas, sin
o
leg itimación co nsti tu cional , una nuev;¡ con s titución a la m edid a. e.sta
entró en vigor como la d e la V Rep ltb lica rrancesa por r efe réndu m del
28 de se ptiembre d e 1958 IJ (una t¿-cnica esta tal consag mda e n Fra ncia
por la tr;¡dieió n I"{' \'o ludon:lr ia) u y sigue vigl'llte desde enlOnCt:S.
El desarrollo pos!erior (hasla las dccciones presidenciales de 1965 incl u sive)
lo. tl":lta con ej.·mplar olJ,ieti,'id;;ld y prec isió n. con minu c:iOSlI indicac ión bi_
bhogrMka . ¡1UI~ql
d e la F~(J"
excl USivament e fralleesa. J~ c O UI:S C I Al' S ~I.,
c de JlUls 1940, París, 1966, pá g. 333 Y s s. Bibliogr.;lfia ~ I t:man
I.a 1.' ie Jloliliqu e
P ETER
o
Z UR~. Die repllb/ik.auisclle M(marc/¡ie. Zur $I ruklllr der V er fl/ss,mg eler 11. Re·
pllbllk .'" Frallkrelcll, Munieh, 1%5 ; A. SATTL¡¡II:, .. Die Verfassung der Fünften
Republ! k und das par]31l1en tarische Rc gie rungssyslcm o. AiiR. 87 (1 962), pág. 335
y ss.; citemos ade lll;ls de la bibliogr.;lfi.;l· MHIII:ICE Duvl;ltcF,1I: LtI V f t Ripllb/i·
que el l ~ r¿gil~c. p résitlt:Olrie/ . París, I ~ I ; r U;I( _~ MEN[)toS.F~ · CE, LI! ripublíq ue
lI/o1cnle, Pans . 1962; D Oi-lOl IIY PI CKL ES. T/le I·I{I II R e¡mbllc, IIISIIIlIIIoll5 olld
Po/mes (3." cd .. Nue"a York. 1965); E. Sr. FURN tSS. De GOII /lc ami l/le Filme/¡
Army, Nuc"a V OI·k. 1964.
13 . .La mavoria de los VOIOS ~firnwtvos fue masiva (79.2 % de los v ot~ n .
to.!S o . SI se eontellll'l ;ln l;;1s abstenciones. el 66,6 % de los qu e tenían derecho n
\'oto). También en Argel ia la mayoría flle abru rn ador~ , s i bien por di rereutes
mot iVOS, puesto qu e los musulmanes espe raban que de Gaullc les concediera
la independencia. mientras que los colonos fl·anccses creían que eno1\ t rai~
ulla \· ia de int c~ ra eiÓIl duradera a Fra llci;:¡ .
14. Cfr. sobre la tradición francesa dc la Jeg isl.;lción popular direclfl. K.u \.
 ,
).•
,
484 AI'I! NfllCIl
El e nlonces presiden te Rcné COi}', que se había mostrado benévolo
r ren te al cambio de régimen. comunicó que no presentarla de nuevo s u
l. cand idlHura. El genera l Cl"w rlcs de Gnullc fu e elegido presidente. de la
,
J, RC(lli blica el 21 de diciembre de 1958 por aplastan te mayoría de un co-
legio de volantes a l cual correspond ía también 1:\ elección del Senado.
,
Las elecciones para la primera Asamblea Nadonal, basadas en una ley
elector,,] que e n general rcspel:1oa la tradición, tuvieron lugM e n dos
vue ltas el 23 y el 30 de novielllbre de 1958: dieron. por ra zones que no
~ I vamos a dClalhu aqu í. la IlHlyOl"Ía e n la segunda vuelta a l partido gauJlisla
(Union Nu/iolull Républicaillc y gru l>Os afiliados a ella) que dI,: ninguna
I m anen' co rres pondía a los \'o tos recibidos en la primer... Como conse-
JI cuencift , la izqu ierd¡¡, e:lt:lstrófic" lllcnte dividida como siempre, y el
cent ro, es ta ban infrarrcprcsen l:ldos_
La consti tución de 1958, llamad:l con razón la Consti t ución de de
Gaulk, pisaba l Hl tcrrcno político virgen en 1" medida e n que pre tendia
unir un cjccuth·o fucrte en manos del pl-csidcnte con el ma nte nimie nto
~ . de U11 parlamen t3rismo débi l o _domesticado_, Pero la balanza polhica
t:
Sl' incli nó decisivamente :1 fal'or elel fuerte poder presidencial y ha po-
dido m:mle nc rse desde entonces en cl mis nlO equilibrio. El Parlamento,
esto es, 1:1 As amblea N:lcional puede m:lnifest:lr su falt a de confia nza ell
el gobierno, por 10 cual es te debe dimi tir. El Parlamento, la Asamblea
Nacional, ha hecho uso I"e petid .. s I'CCe5 de este control intc rorgánico
frent e a l gobicmo, pero un:l sol .. VCl con éx ito (octu bre de 1962), fren-
te .. Georges Pompidou. Il,lIllado e n abril de 1962 t ras Michcl Debr_é
a l oficio de presidente del Consejo; e llo condujo a In di solución de la
Cámara y a. nuevas elecciones pan:! la Asamblea Nacional (novie mbre
,k 1962 ). Segun la cons titución, el presidente del Consejo ( Présidell¡
elll COl/sci[J y los ti tulares de los min istt'rios son lIamndos a l eargo y se·
parados de él por el pres idente de la República. La As.'lmblca Nacional
"' ticlle tan pOCól inf1 ucnd¡1 sobl-c el conjun to del gabinete que la eOl1S'
titución, siguiendo aquí a In cons t itución fe de ral americana, dete rmi na
la ineompa ti bilidóld de l mandato parla men t:lrio con la pertenencia al
gabi nete, Adem:\.s, la función legislat i"a del Parlamento está esencial-
me nt e limitada, e n la m ed ida en que una gran ca ntidad de import nntes
materias le h"lI s ido sustraídas y t r:ls pasadas a l poder reglamenta rio del
presidente, Y finalm ente, según el famoso ar ticulo 16. e l presidente
dispone de un poder panl c a ~o ele urgencia del que puede hacer uso
LOE\\'I:SSTf.lS, Vo/k IlIId Pnr/I!I!lrlll u(lch du StuQl$u/llfaSS/lIIg der I rQl¡;sic"~u
NatiDIID/l'erSalllm/m lg 11011 1789, "1unic h, 1922 ( reimpresión : Aalen, 1964):
Hr.NIO' W_ EnlalANN, .Di rect Dcmoc raey in Franee_, en TI/e Americall Politi-
cu t Scicl/ce Redel\', LVII (1963), pág. 11113 Y ss.: para la nueva praxis del refe-
réndum desde 1954, dr. GIL~(RT BORTOll , Sod%g;c dll référe!lld¡¡/II daus la
Fra llce moduuc, Paris, 1965,
FORMA AU·ro RtTARJJ\ I)~ : GO UlIlRNO y NEOPRESIOIlNCt,\lI SMO
segun su c riterio por tiempo ilimitado, s in ningun control pa rla men-
ta rio y que de hecho ya ha s ido utilizado. Asi pues, el nue\·o instru-
me nt o constitucional consis te e l1 u na cons titución presidencia l que con-
t ra riamen te a la consti tución fedem l america na no se bas a en la igualdad
y coordi nación entre el Parlamento y la cum b re preside ncial o el go bier-
no, si no que e l Parlamen to ~stá consciememenlc subo rd inado _ y segun
se ha de most rado, con pleno é:\:ito-- al pode r preside ncial; una fo rma de
go bie rno q ue se puede calificar compara ti vamente y ell oposición al pre-
sidencialismo norteame ricano como neopresidcncialista .
El presidente de la República, dc Ga ulle, justificó la confianza que
e ll él hahía deposi tado la mayoda de la nación fmncesa y log ró una so-
lución del problema a rgelino acep ta ble para esta m:lY0fÍa. Solución que
ciertnmen tc no consist ió en la integración duradera del país insurrecto
al territorio Illetropolit:lno fran cés sino q ue final izó con la conces ión de
la ple na e ilim itada independencia. En esta solución ve rá la historia con
toda probabilidad el mayor ser vicio del ge neral, quc no sólo supo neu-,
traliza r d iversas rebeliones de los im perté rritos militares en Argelia,
s ino que se mOStró como un maes tro de la est rategi:l. po litica y UIl pro-
fundo conocedor de la mentalidad politica f rancesa. Desde luego necesi-
tó cuatro años para el a rreglo defin i th'o, en los q ue de nuel'O dos referén-
du ms marcaron las etapas. El ple biscito de 28 de enero de 1961 rati ficó
su objetivo polit ico al otorgar la plena autodete r minación a Argelia, y
el de 8 de abril de 1962 le concedió un ma nda to popular para apl icar los
acuerdos de Evian concluidos COI1 el gobie r no rebelde de Argelia. ' !
El resultado de la gran jugada m ereció la pena : tras la obtención de
la indepcnde ncia, el IlUCVO est ado a rgelino man tuvo y es trechó sus rela-
ciones con la a ntigua me t rópoli, y Francia a su \'ez le proporcionó ayuda
y apoyo tl..:.cn ico y financiero considel'ables, Hoy Argelia y Francia son
recíprocame n te sus m ejores clientes, yel dom inio cultura l de Fra ncia en
Arrica del Nort e no ha s ufrido me noscabo de ningún género.
No es ésta la ocasión para unn :lpreciación , aunque s610 fue ra suma-
ria, de l papel que el general. como :lulÓCrata de Francia , considerado con
todo d erecho COlnO un monarca re pub licano. ha jugado en los ultimos
diez ailos, Puede conside rarse seguro que conqui s tó un alto rango e n
la his toria de Francia, de hecho sólo comparable mutatis mulaudis con
ambos Napoleones o qui ....:í con Georges Clcmenceau. Desarrolló un esti-
15. En el primero de estos dos referéndums el ni llel de abstenciones
( i23.S »!) era tan cle\'ado que, aum.\,ue .tos \'otos a(¡ l-mali\'os sumaban en efeclO
el 75,3 % de los VOlantes, sÓlo conSlll Ulan un 55,9" de 10$ que tenían derecho n
V ~ )\o. En el segundo rcfen.' nd um, sin embargo, en el que el nume ro de abSlcn-
Clol.les fue a proximadalllenlC igual, disminuyel'On de lal modo los ~ ' ot s ne-
gatll'os (9.3.!Ii) que el 90,6% aprobaron el plan de de Gaulle. Los plebiscitos
:Wbn;: Argelia prueban que el pueblO francés puede conseguir resul tados útiles
Incluso en un:l atmÓSfera cargada emocionalmente_

486 AP~ND ! CE
Jo persona l 1.. que hal ló amplio cco fllera de las fronte ras france~s
gracias 11 su dc~aostLmbr;1 personalidad . investir de nuevo a Fl'anClll
d e pl'estigio mundial. Con ello F rancia, en sí u na nación demogdfica -
m ente pequeña, aun cua ndo intelectua l y económicamente complctam.'!I1-
le autárquico. ba e n trado d e nuevo en la lista de las grandes potenCias.
En polít ica exter ior su retirad a del pa cto mililar de la OTAN, s U ac~
miento a la cs fem sovié tica, su abierta hostilidad a l mundo a nglosajón,
de donde procede la doble negativa a la entrada de Gran Bre ta ña e n el
Mercado COIllLm Europeo (1963 Y 1967) Y s u enem ist ad con Israel con
motivo d e la guer ra contra los árabes (junio de 1967), han resul tad o
hechos enorme me nte d ivulgados y controver t idos.
La politica e xter ior del gen eral de Gaul1c causó tan.
por e llo el j uicio sobre su politicu interior tenia q ue salir perjudI cada.
Las decisiones e n c uest iones económicas, pOI' las q ue el in terés d el ge·
neral no era m ayo r que su conocimicnto, las dejó \3 mayo r p:l rte de las
ven:~ en manos de los tecnocra tas de sus mi nisterios. La prospe rid ad d e
F rancia, herencia de lu I V República, t:m deno~t ¡]da por de G aul le, no
alcanzaba a i!llpOl·tantes sectores, Mientras los ser vid os sociales frim-
ceses pueden equipara rse perfectamente a los de cuulq uier p ~tro
ra de los del :\mbito soviético, b a gricu ltu ra y la con struccIón de VIVien-
das han quedado a tr¡'ls en un pnis de por si rico. E l nivel de sala rios de
estos Irabaj;,dorcs es inferior al de otras indus l ria.S esta
la joma da dc traba jo de ordina rio ll1<Ís la r g~ ..E l nI,vel de v td a ge neral
no se ha de\'ado por endma del de I:l. I V Rcpub hca, SI es que lo ha hec ho
algo, deb ido a la s ubi da de precios, desfavonlble para el consumo d e la s
masas .
En el con texto de una h:orb de la ,:on s titución t iene especial im par-
l anda la manera en que el todopoderoso gencral.jde de E S I ~do
gobierno han mal t l'atado su propia consl itución Y Que el COIlS,C I! COI1SI I -
rltriormc/ pre\'i slo por la COTlslitución no estuviese en condICIones de
oponerse era de e sperar.. Sólo el C:/IS~i ':'lÓtal . m¡ t ~\'o
papel tradi.:on~l d e basltón d e la ~ .lstc ~ on~s lep~bhnas
por lo dem:h pudie ra ejercer un¡ ~ I1l~UeT.\Cm Illmed lata pu~sto
es un tr ibunol l constitucional. L¡IS mS\ltue lones p;¡ rla men.tanas reps~·
talivas exiskllles --e l Senado no se ha dcj:.do con verltr a la mayo n a
16. Una ex plic:lción bas~d en u n conocilTliento In t imo de la mistica per·
SOllal d c de Gaulle y su conciencia de misión res ultanle de ella en J ~ ;.IN- Ay­R
~HlXD La Ira¡;r!llic dlt go!<:ral, Pan s , t 967.
TO UR HUUX
. '11. ere, por\lo , jaN·Llc P ,\!(~I
~jem de contro!er!e
. OU3U::. anTt
conSlillll iOIlt:1k_, en Hm'lw F rfI"fllise ,It, :;cli'n~ Pol1q~ ,e
X ti ( 1~3), P;\ g:, ~5
y ss.: FRA¡';(OIS GOlilll., . Réllcxivns su r le n'gl me poh tlque en F, allcc" IJI .,
pági8~13 1 f. ~IlUS ,
TIH! COJl$cil lJ'E:.la r i., l/U! Fiflll RCPllblic, Goveflllllel1r u'ld
Opposiliol! , ] (1966/67), pág. 89 Y ~s.
FORMA AUTO ltt U RIA UE GOBIERNO " NEOt'R ESIDIlNCIALlSMO 4 87
gaullista durante to do el periodo-- fueron arrinconadas siem p re que
y sup?' fue posible. Por e je mplo, in mediatamente después de las elecciones pi.lr-
lamen tarias de 1967 la e .... igua mayoría fue iniplacablc mente u tilizada
para hace r entrar en vigor, por medio de leyes parlamentaria s en vez de
por vía reglame n ta ria, un conjunto de terminantes y eontrovenidas me-
didas económicas, cnlre ella s la participación de los trabajad ores en el
o
· beneficio de las empresas, que no era apoyada n i por éstos ni por los
empresarios. En la elección d e los miembros de sus gabinetes el general
ha sido afort u nado o, como se debe reconocer para ser justos, ha de-
mostrado su especial (alento para d conoci miento de los hombres, Ral'a
vez en u n estado contemporáneo se ha re u nido un equipo gube r namcll
tal más capaz, y el desgaste de los miembros del gabine te ha sido sor· o
se nsa~ió q ue pl-cndentcmente reducido. Pero los minist ros no hacen sino rec ibir ór-
denes, como ab iel-tamente corresponde al espíl'itll d e la constitución; la
libre expresión de opiniones en las sesiones de] gabinete quedó redudda
al mrni mo segun testimo nios lidedignos y los m iembros del gabinete
eran severamente exhor tados a lim itarse a sus depana men tos, lo qu r'
por ejemplo, causaría la dimisión de l primer ministro de Ha cienda An-
taine Pina )'. Pe ro sobre todo, el gobierno disponía de l mono pol io de los
o
a i ~ ~u e . med ios de teleco municación , que en nues tra é pocn son ll1 <Ís importan tes
par;! la fo rmación de la opinión q ue la prensa política. Ta nto en los re-
feré ndums como e n las eleccio nes pa rla mc u taria s, la op~i ci ó n recibió
l ~s pu nta y dictas ta n cscasas q ue nada podia h;!cer frente a la masiva propaganda
gubernamen ta l. El jefc del Estado aparecía pe rsona lmente en la pe-
queña pan talla - incluso llegado el momento {'n el que las leyes eleclO-
r;lles prohibían loda propagand a-, de ta l mod o que 11 0 se t m taba d e la o
opinión d el gob ierno, si no de la \'oz de la nación que de Gaulle alegaba
personificar.
y s~ Las libertades dvicas tra d icionales fueron en gene ral respe ta das como
no se podía dejar de espe ra r de un hombre de lan profunda c ultura his-
tórica; si n embargo, se produjeron en c asos aislados, incluso dC$p ués que
fic\l n e~l su fue Icvantado el estado de urgc ncin que a u tOrizaba a ello, abusos con tra
Slll q ue las persúnas y las libertades personales que en otros países d e mo c ratlcos ()
que no no hu biesen quedado sin rec t ificació n judicial. También el presidente,
excesi\'amente irritable contra ];1 crítica publ ica , hizo incoa r, por prc-
~utHas ofensas a l oficio presidencia l, más procedimientos penales que
todos los habidos desde el comienzo d e b Republica fr':lllcesa hasta e n-
tonccS,JI> Pel'O ciel"ta me n te la violac ió n de mas graves consecuencias d e
la constitución vige nte la s upuso la p l'opueSla d c reforma de la cons ti-
tución p resentada por el gobierno a instancias del general. por medio d e
~:s
180.. iDesde que la ley cntró en vigor en 1881 hasta 1958 sóto hubo nUC\'e
}' entre 1958 y 1968 trescIentos!
I

•, 488 FORMA AUTORITAR IA DE GOBleRSO y I"EOPRESIDENC IAlISJoI O 489

la cual la elección popular d irecta del presi dente según e l modelo ame· El tiempo t ran scurido desde e l comienzo de la V RepubHca fra nce-
• ricano debía sustituir a la elección indirecta exis tente hasta ese mo mento. sa, una década. es lo suficientemente la rgo como para em itir un juicio

,•
El art icu lo 8 de la Co nstitución de 1958 pI'escribía ob liga toriame n te que sobre s i el tipo dI! gobierno del neopresidencialismo rundado por de
el pres ide nte Fue ra e legido para un pe ríodo de sie te años por un colegio Gaulle ha calado rea lmente e n la o pin ió n publica. Las e lecciones para
electoral cuyo peso princi pal recaía en los consejos mun icipales de la Asamblea Nacional celebradas desde 1958 const ituye n al respecto un

• las PC(lucñas ciudades y de los pueblos. El art iculo 89 es tablece ¡xlra

!Oda reforma de la cons titución un procedimiento predominan temente
índice fiable , as í como los plebiscitos , e n cualquier CaSO muy condiciona·
dos e m ocionalme nte. En los cambios debidos a táctic3 electoral que
• parlalllcnHl rio . La reforma propuesta sobre la e lección del presidente por
el mi smo clcclOrado, e n vez d eo tener lugar ese procedi m iento, iba a rea-
tienen lugar e n la segunda vuelta no podemos entrar aquí, si bien la
primera refleja mucho más fie lmente la opinión publica que aquélla, Ii·
I mitada sólo a los dos candidatos con más votos.
lizarse por m edio de un refe ré nd um sin ning una inter"ención de las

,• cá maras p:u·lame ntari as. Los ju ris tas del gobierno se apoyaban e n la
rnáxim:l fund :ullcntal de b sobc l":lI1 ía del pueblo, fo rm ulada en e l a rt ícu·
En las elecciones para la pri mera Asamblea Nacio nal del 23 y 30 de
no viembre de 1958, los votos se divid iero n como has ta e ntonces en la

, lo 3. que podía mani festa rse a través de medidas tanto representativas

como pleb iscilarias. así como en e l articulo 11 q ue prevé el referéndum
primera \"::'elta en ocho bloques de partidos, y el pa r tido gaull is ta (Un ion
NOll veIle Républicai/le.UNR ) ni siquie ra e ra el más fu er te e ntre e llos._

•
pa r.! la organizac ión de los pode res publica s. Los juristas indepe nd ientes Por e l contrario, en la segunda vuelta, que e n Francia siempre ae tua
e ran unánimamellte de la opin ióll de que el proced imiento proyectado como una bola de nie ve, concertó 3c ue rdos con todos los partidos bur·
I e.·a ant iconstit ucional y ad vir tiero n del inmincnte golpe de Estado. Tam· gueses, de modo q ue la UNR pudo lograr 198 escaños; con un reparto

•
bién e l Consejo Cons titucional yel COtz sei/ d'JZrar fo r mularon reparos. 10 propo rcional sólo hu biera conseguido 82 mandatos. Po r s u par te, los
El refe rénd um de 28 de oc tubre de 1962 sobre e l nuevo modo de elec· comunis tas que e n la pri mera vuel ta hablan logrado 97 escaños se tu·

• ció n con s iguió ciert ament e una m:lyoría de los vota ntes (6 1,7 por cien to), vieron que conformar en la segu nda vuel ta con sólo diez más. Los so-

•
pero dada la cantidad de abs te nciones (22.7 por ciento) resultaba de he· cialis tas a leanz.1 ro n 44 e n vez de [os 72 q ue proporcionalme nte les hu·
cho ser tan ~ó l o una mino ría (46,4 por ciento). bieran correspondido. De es t e modo los ga ullis tas con sus a liados bur-

• o r e llo nu podía con stit uir ninguna sor presa que e n las elecciones gueses tenían una fue rte mayoría de dos te rcios frente a la fuerza

'.
~
presidenciales celcbrildas el 5 de dicie mb re de 1965, d general de Gau lle,
que se presentaba a la reelección, sólo pudi e ra conseguir el 44 po r ciento
de lo ~ \·ot os emit idos, mientras sus contrincantes m ás próximos logra·
n ron. Fran Mitt errand (por la izqu ierda sociali s t n) el 32 por cien to y
combinada de los partidos de izquie rda .
El 5 de oct ubr~ de 1962 la Asamblea NaciOnal ap robó un voto de ceno
sura presentado por el e neanecido león pa rlamentario Paul Reynaud
contra el gobierno Po mpidou por 280 vo tos con tra 23 1, es to es, con los

•
~ois
J C¡1I1 Leca nuc t ( por el cen tro burgués) el 16 por cie nto . De este modo votos de todos los p3rtidos f rt!nte a los ga ullis tas. La causa fue la pro-

•
fue fo r "Lo ~o ir a una segum!a vuelta, perjudicial para su prestigio, co n puesta presi dencia l de e lección popu lar e n vez del s is tema cons tituc ional·
Minerand ( 19 de d icie mbre de 1965 ), que si b ien la ganó con Ulla ma· mente es tablecido. La rebelde Asamblea Nacional fue inmed iatamente

• ~
yoría del 55 IlOf cient o, considera ndo las abste nciones, resul taba de nue·
vo se.· una minada del 45 por ciento de la naciÓn. 1O
Con la introducción de la elección popular direc ta del jefe de l Es ta·
disuelta. Las elceciones pa ra la segunda Asamblea Nacional tu vieron lu.
gar el lB Y 25 de novie mbre de 1962. En la primera \'ue lta hubo un por·
cen taje de abs tenciones no alcanzado n unca hasta en tonces (¡31 ,3 por

• do cabe ca rac terizar al ré gime n (le de Gaulle tam bién formalm en te como c iento!). La UNR, que se reveló como e l part ido más fu erte con el 3 1

.,
neoprcsidcncia\. La autoridad d el preside nte se ha robustecido con la
untura de ace ite democrático, mie ntras que por el cont ra rio las ins titu-
ciones pa.-Ja mentaria:; se han de bili tado. Es to hace ver clarame nte la
~
diferencia con el auté nt ico preside ncialismo ame ricano, que se basa en
una coordinación entre el ejccuth'o y e l legis lati\·o.
'1 19. V id . el materia1 en C . IAI'SAI., op. cito, pág. 463 Y 55., Y más li terat ura
11 en pág. 577.
20. V id . FR~ N( OI S GocUfL, . L'éleetion présid('nticlle f r[lm;a i~ de d<!eem·
bre 1965_. en Rc\'w: I-"ranpúSe de $ c iCflct Politiqu e, XV I ( 1966), pág. 221 Y ss.
por ciento de los votos emit idos, un éldto como no se habla conseguido
desde e l fin de la guerra , es taba s in e m bargo, muy lejos de alcanzar la
mayo r ía. Pero e n la segunda vuel ta , que en muc hos casos acabó en un
due lo ent re los gaullis tas y los co mu nis las, los prime ros obtuvieron 233
asientos de un toU!1 de 482 d iputados, a los que ha bla que añadir toda .
via !os 35 republ icanos inde pendien tes, a liados con e llos bajo el lideraz.
go de G:scard d'Es taing. Así. por primera vez en la historia parlamenta.
ria rra n eesa, un solo part ido conseguía la mayo ría absolu ta (241 escaños).
Fre nte a eso los comunis tas aumentaron de lO a 41 asie ntos y los socia.

.,
"
JI
11
490 ArilNDlCE
lis Ias d e 43 a 66. Con esta m a yoría a m pl ia me nte con fo rt able, el se-
gllnd o gobierno POlllpidou pudo pe rmanecer en el poder m á s d e c u at r o
años sin e l pelig ro d e u na de r ro ta parlamell taria.
E n las s igu ie ntes e lecciones para la tercera Asamblea Nacio nal (8 y
15 de marzo de 1967) la cons te lación política d io UII dramá t ico gi ro. E n
el conocimie n to de que sólo co n ac u e rdos a lccto ra lcs acorda dos '1 c u m·
plidos incondicionalmente podían desbancar a la mayoz-ia gau 11is Ul, Jo~
p artido ~ burgueses no gau llis tas . c uyos candidatos ya en las anteriores
e lecciones pr es i dcnia l c~ habIan :':llido cs pcclac ula n ne n te airosos. pae-
¡ara n con los pa ,"¡idos de izqu ie rda socialiSI<l y comu n ista tamo pa r a [a
prime ra vuelta com o e s peciahne nte para la segu nda. El r es ultado fue
que [os gat!i [is t a s (co n s us a fi liados lo s repu b lica nos in dependientes) a l
perd e r 25 manda tos pudieron ma n te ner la m ayo ría sólo por un l m ico
escaíio. La izq u ierda no comun ista (Federa/ io" Dém ocratiquc el Socia·
liS ie Gauc}rc) com pues ta de soc i a l h ta ~ y bu rgueses pud o e levar s u n é·
m e ro de esca ños, con u n a umcnto d e 25, a 116 ma n datos, y el part ido
comu nist.a, ga n ando 32, a 73.
As í pues , se h a prod ucid o a lo la rgo del d e cen io t ra nscurr ido d esde el
com ienzo de In V Repú blica que hn d e bilitado cons id e ra blem ente el Par·
la m e n to, u na nueva constelación ele partidos. que ya no per m it e a l par-
tido guber name n tal de tcrm inar e l c u rso de la polílica in te r io r f ra nces.,
según el buen c r ite r io .soberano del presidem e d c ' Gaullc. La pe lo t a de
la polít ica es ta d e nuevo en el t ra d icional tejado parlament ario.
E l genera l de Gaull e ha im pla n ta do en el plazo d e una d éca d a e l t ipo
id eal, por as í deci r lo. de la for ma d e gobierno cnrac terizab lc como neo·
p residencialis ta, Au nque no sea eomple lam e nt e nue va. p uesto que l iene
u n precedent!!, po r e je mplo en la cOlls l it u ci6 n pola ca d e P ilsuds k i de
1935, puede r'cjvind ica r el ser una cOll!!o ti tuciún _u ri g inaria " (vid. S /lprtl,
pág. 209), )' h a ejercido e n cuanto lal un a in rl ue ncin eXlrnord inari n en la
elaboración de o lras eo ns t il uciones contemporáneas. E sforzándose po r
u n a tcrrnino logía expresiva. q u i7.á serí a p rcfer'iblc clasifica r la com o m o-
no c rada co ns t it u cional. lo cual poch'ía pa recer al observa d or eon cono·
cimientos his t ó r ico!> una evocaciÓn d e la d o min3ción d e l gran Augus to. l '
Lo.s fran ceses han sabido ~iel1prc bandea rsc con las sorpre sas poli-
tica s . En a bril y mayo de 1968 la agitación e 5tu d innti! u n iversa l. n a ci d a
de la socied a d de masa s y d irigido cont ra el la, in vodi6 Francia . Los e s-
tudia n tes. en su mayo ría p rovcuie n tes d e capas aco m odadas, ten ian
q ueja s (u ndadas. La fo r mació n orielllad3 de un modo huma n is ta , e n s i
m is ma superior, es e lit ista y no cor r esponde ya a la afluencia de las
m a sa s a la en !!ocñam:a y a las necesidades de u na sociedad tecno lógica. En
21. Vid. KAkI LO! \\TSSTEI'I. ~ D i c kons lillLlio llcllc Mono!;ratie des Augus-
tus_, Zcil5c1zri/t lii r I'oliti k, N.F•• 9 (1 96 1), pá¡. 197 y SS.; pubJiclldo I:unbicn
en 8 dl riigt! lu r SIQ(lISSo"l,iologü, Tubinga. 196 . pág. 3 Y ss.
r Olu\" AU TOR ITARI ,\ DE GOB I ERNO Y Nr:OP RESIDENC IAl1 S MO 491
Pal"ls, en to rno a la vene rable Sorbona )' sus 3lreded ores, sc fo r m nron
s:llvajcs barricad3 s, t ras las cua Jes los es t u dia n tes, con a doqui nes como
mu nición, y la s tapas d e los cubos d el servicio.s de I.impieta co ~ ? esc~­
dos, ofrecie ro n una heroica y desesperada res IstenCia a la pohc la a nt l-
dis turb ios. arm ad;! has ta los dientes. Pero la rcvu clta estudiantil acabó
COnvirtiéndose. e n cier to m odo por u n e s mllido es po ntáneo, en u na
hue lga ge ne ra l e n la que los t r abajadores ocuparon las fábricas y a la
cUIII se unieron los campes inos de Illa nera in m edia ta y n umerosa , sobre
todo en el sudoeste, opuesto al gobierno. Dura n te semanas eSlU vie r o n pa·
ra lizad os el t ráfi co y el c omercio. La s p rop u estas de m ejora del n ivel de.
"ida e labor3das prec ipi tadamc nte por e l sorp ren dido gobie rno fu eron
acepta d as s in dudar P?r los dirigen tes sindicales, pe ro los o bre r os las
n
rechazaron la mayo r ía de las ,·eces.
El gobierno se e n con tró sin n:cursos. E l p rimer m in i ~ t ro r om p i ~ou
es taba ausent e, cn u n viaje de propagan da al lejano Afgam stá n, Y.. ~I Jefe
del Estado e r a aclamado en la Ruma n ia co mu n is ta. Vuelto an t re rpada-
rneme y con plen o desconocimie n t o de la si t uación , se refugió. c~ m o ()
primera m ed ida en la m ís t ic:I, t:1I1 :Iprcciada po r él, de un. ple b Isc ito:
u n a ley debía conceder a l gObie r no plen os poderes para r e?lIzar ~n a re-
fo r ma q ue no se basaria en el capitalism o ni e n el comUllls mo, silla e n
u na _democracia de participación •. Presci n die n do d e c u a lq uie r o tro pun-
to de " is t a , la p rop ucsta e r a comp lelarnen te a nt ico nst itucional, puesto
que sólo el r Ol"lo llle n to, no e l electora d o. p uede promulga r leyes ..
I ncluso 13 AS:lI nblea Nac io na l se vio arra s t m da por e l to rbelli no a n-
ti gaullista . ya que a l \'acila r los re pub licano s indepen d ie n tes de Giscard
d·Es taing. qu c h a s ta ese momen to ha b la n s ido indispe nsab les pa ra la
o
comllOsición d e la m ayo rfa , In Asa mblea podía con tar con un vot o de
no confianza ( vid. :m pm, pág. 33, no ta 12. -- N . del T .) con tra e l gobier no
y por e llo con un golpe directo con tra e l presid e nte. En es ta s it uación
!.'l general d e Gau ll e jugó sus ca rtas de u n mod o ~. a estro y gan? .la
pa rt ida. Una \'ez que se hubo a segurado el apoyo mIli t ar e n u na " ISlla
rc[¡lmpago a la coma nda ncia d e l ej ército f r a nc és d el Rhi n en Baden·Ba-
o
d e n y Be lfo rt , dio marc h a atrás en el pwycct ado referén dum y disol"ió O
r'cpe nt imll nente la As amblea Nacio n al, mcdidas q ue segUn d icen fue r on
adop tada s por p r esió n de Po m pidou. La s cJeccion es f uer on fi jadas p3ra
el 2J y e l 30 dc j un io d e 1968. Los ca rros de combate re tumbaro n por
los su b u rb ios elc París; la huelga genera l se de rrumbó.
Los gaullisla s, que se rebauti zaro n como .. Unión d e la Defensa Na -
ciona l_, dirig ieron 13 camp:nia bajo el s( mbolo de la ba nde ra t ricolo r
fre nte a la band era roja. como u na. c a mpafla cont ra u na to rna com u-
nis ta de l podcr', pcse al h echo cie rto de que los comunis tas no tenían nada
que ver con In r ev ue lta eSlUdia n t il y de q ue no hab ian com 'ocado ni
ale n lado la hudg3 ge ne ro!. Pero co mo e n polit ica e l fin j ust ifica los
 492 APIlNDICE
medios, la jugada les s::ili6 redonda gracias al sobresaltado ek'ClOrado.
La burguesía propietaria. que en Francia puede llegar más <1 la izquierda
qut: en cualquier o tra parle. reaccio nó a l trauma de la parálisis de la
vida pública dura nte varias semanas con un poderoso des plazamiento
hacia los gau llistas. Estos se deSlaca ro n ya en la primera vuc lla, en la
que lograron más de 150 mandatos del tOla l de 175 decididos e n es ta
vuelta. En la segunda vuelta les ayudó el susto que a los burgueses . y
sobre lodo al cleclorado femen ino, les había calado ha s ta los huesos.
Pues la o posiciÓn --<:affiunislas. socialistas y la Fede ració n de la Iz-
quierda Democrát ica, princi pal punto de conflue ncia de la oposició n bur-
guesa- destacó e n la segunda vuelta, como e l año anterio r, a aquellos
ca ndidatos que con taban con más bazas frent e a los gaull istas o sus
aliados ; pero e l electorado no se prl..'OCup6 de las consignas de los par ..
tidos y votó a los gaullis tas. La oposición no conservó ni uno solo de los
52 mandatos que en 1967 habia conseguido con una mayoría de me nos
de mil votos. El resultado fue l a n espectac ular para la Unió n de la Dc-
• fensa Nacio nal como desastroso para la oposic ión; por primera \'u en
toda la his toria parlamentaria francesa un solo partido cOllseguia la ma-
~ yo ría absoluta dc [os asientos - más de 290 de un 10lal de 487, a los
~ que todavia había qu ~ añad ir los dc ult rama r- , sin depender de n in_
•
gún aliado. los republicanos indepe ndientes de Giscard d'Es taing lam-
bién consiguieron aumentar el número de m3ndatos a 64. FrerllC a ello,
~ los comunistas quedaron reducidos a 33 escaños, justo lo suficien te para
la fo rmac ión de un grupo parlamenta r io y la izquie rda burguesa pasó
JI
. de 121 mandatos a 57, o sea menos d e la m itad. La opos ición di spon ia e n
adelante de apenas 90 escai\os en vez de los 195 en la anterior Asamblea
Nacional. Una consecuencia más, comú nmen te sen tida, fue que PieHe
l' Me ndes . France fue completamente arrollado -perdió su escaño en Gre-
p noble co n sólo 132 votos (de m:!s de 62.000}-, y podía haber llegado
con ello al final de su carrera polit ica . As í pues, los gaullis las y !Sus a liados
~.
,. dominaban la nue\'a Asamblea Naciona l con una m ayoda superior a los
dos te rcios.
Políticamente los resultados no implicaban cambio alguno, puesto que
,,
;. la ventaja numérica de votos de los partidos gubernamen tales e ra de
escasa importancia . En la primera vuelta los gau llis tas y s us aliados re·
cib ie ron 10 millones de vo tos y la o posición 9 millones. I nc luso en la \'0-
..
lación de desempa te la proporción era tan sólo de 6,7 millones fren te a
•• 6, 1. Los porce ntajes de los partidos apenas habían variado respecto a
las elecciones de 1967. En consecuencia, l'n la primera vuel ta los gaullis.
lo las recibieron el 37,7 por ciento de los \'otos emitidos, y los republicanos
independientes de Giscard d 'Es laing a lrededor de l 8,4 por cien to; un 10-
I1 tal, pues, de un 46,1 por ciento que no ::tlcanzaba la mayo rfa. Y es un efecto
p. t radicio nal de l s istema elecloral franc és quc la vOlación de desempate
j'
~.
II
FOR MA AUT OR ITARIA DE GOB l ll RNO y NEOPRES ID Il NCIALl S M O 493
defonna por completo la auléntica volu ntad popular, que sólo se puede
inferir de la primem 'lucha. Tamb ién las abs tenciones se mantuviero n
de ntro de limites accptables; fue mayor esta vez e l mie do a l fantasm:l
rojo que e l descon tento habitua l con el Es tado.
El verdadero triunTador de es ta noble batalla e lecto ral no fu e el rOl'
ligado jefe de Es tado de Gaulle si no su p rilner min islro Pompidou,
quien había lit e ralment e salvado e n e l último momento al régimen, gr a-
\'emcnte quebrantado. Sin e mba rgo no se le reconoció. El desagradecido
jefe de Es tado le sust ituyó de forma completa mente imprevis ta por el
mis complacicme Cou\' ~ de Mu r villc (9 de j ulio).
Sin embargo, no bas ta una mayoría aplas tante en la Asam blea Nacio-
nal para solucionar tos problemas de la política inte rio r fra ncesa, aban·
donados duran te un decenio completo y que se han puesto s úbitame nte
a la luz con los aco ntecimientos de los últimos meses. En ro ras ocas io-
nes se pueden a bordar s impleme nte con leyes los prob lemas econó micos
y sociales. El s is tema mo ne tario francés se ha deleriorado gra\'emente.
Las mejoras de l nivel de \'ida concedidas a los trabajadores se han des-
valoriz.1do a causa de la ola inflac ionista pos terior. S in una reQrganiza.
ción rad ica l de la agricultura francesa los pequeños campesinos segui-
rán como has ta a hora e n la indigencia . Sin duda la revolución estudian·
t il queda por lo pronto apaciguada con la amplia reforma unh'ers itaria
del m inistro de Educación Fé lix Fau re. A pesar de e llo , e l gobiel'llo de
Cou\'e de Murvi lIe ~e enf ren ta con tiempos difíci les. No es necesa rio hacer
profecias políticas pa ra pre\'er que antes o después un poderoso mar de
fo ndo social inunda rá de nuevo la o.-llla. Donde falla la oposición parla-
me n laria, hace su aparició n la extraparlamenta ria.
A un autént ico líde r, como es ind udablemen te Charles d e Gaulle, no
se le puede negar et derecho según su parecer, de hacer uso, en interés
de la nadó n, de las poSibilidades de liderozgo creadas por é l mismo.
Pero es indisculible que la autoridad y popu laridad del general, vis i-
blem ente envejecido, ~e habla de te riorado e n los ult imas años, lo cua l
no pod ía oculta rse tras la cultivada fachada de su estilo persona l. Por
doquie r y especialmente e n el ho mb re de la calle, cuya elevada inteligen-
cia política ~e elogia en Francia con toda razón, cobra fu erza la impa-
ciencia con la idosn c r a ~ia de un anciano y el desconte nto con la inca-
pacitación de la nació n, por no hablar del aislamiento e n e l que ha de-
scmbocado la política exterior france sa del j efe del Estado. Para decirlo
sin rodeos: a de Gaul1e no se le toma ya en serio s ino que se espe ra
s u m archa. Es to no significa nada en lo que se refiere al puesto de ho no r
que le corres ponde en la historia de Francia, s i es que no en la europea
o en la mundia l. Respec to a lo que es esencial en e l marco de una tipo-
logía de la na turateza de los gobiernos, a saber, s i el ejercicio del domi ..
nio por los detentadorcs del pode r es beneficioso para la sit uación social

494
de los destinata rios de l mis mo, es to cs, del pue blo en cuanto la[, el ve-
red icto negat ivo ha sido emi tido por el pueblo f r ancés con motivo de la
e xplosión social ant e rior a las ek-ccioncs. T ras un d ece nio comple to de
ej e rcicio ini nte r r umpido de l poder. el neop reside ncialis mo person ifi cado
por el régimen de de Gaullc ha fracasado e n asegurarse el favo r de los
Ir.l.baj ado res y de l cam pesinado. Exclu idos de la prosperidad e indi fe-
re ntes a [as as piraciones de g ralldcur de l régime n , estOs secto res ha n
sopesado a éste y lo ha n e ncontrado demas iado li viano.
Lo q ue ocu r ra d espués de de Gaulle es una cuestió n completamente
e n suspenso. Quienq uiera q ue le s uceda podrá te ner qui:w s e l talcOlo
polít ico de de Gaullc, pero no su ca lego d a }' s u tl lle/ ari l aS. S e puede
p l'cd cci r con scguddad q uc el pueblo francés no tole rará a ni ngún suce·
sor de de Ga ulle e l desprecio a los partidos y el de b ilitamien to del Par·
la me nt o que éste s e pudo perm itir g racias a es peciales ci rcuns ta ncias.
La lIlala ise con el régi me n aut oritario es profunda y no se la puede des·
preciar a la la rga. Los fra nceses es tán ha r tos de s er t ra tados como sub-
ditos; qu iere n se r de nuevo ciudadanos. Recla ma n de mocracia e n vez d e
mega loe rac ia . Así pues, de nt ro de lo que hu ma na mente cabe p rever, se
puede co nta r con que a la V República le seguirá la VI , cuya ta rea se ra
evitar ta nto la Esc ila del pl uripartidismo disgregador como el Caribdi s
de u na d ictad ura preside ncia l au toritaria . No se r ía la prime ra VC"I. q ue
los franceses pone n a d is posición de sus contemporá neos un lluevo tipo
de gobie rno utiIi7.able.
b) LAs imitaciones
El intl ujo de l tipo gaul lis ta de gobie r no es especia lmente vis ible, como
es natural, en las a ntiguas colo nias f rancesas d e Africa. Por cje mplo,
Túnez ( 1959) cuyo preside n t!! y go bierno ni siq uie ra son responsables
an t\! el Pa rla men to ; Scnt:-gal y Costa d t.: Ma rfil ( 1960) y Argd ia ( 1963 ),
este últ imo Es tado has ta el golpe mili ta r del co rond BUlllcdián ( 1964).
L3 fo rma constituciona l ga ulIista ha encont rado, sin embargo, c re o
cie ntes pa rt idarios tam bié n e n o t ros lugares, como aq ue llos e n q ue los
de len tadores del pode r. y a sean mil ita res o civiles apoyados e n el ejé r.
cito, encuentran ve nt ajoso esconder un gObierno realmente a u torita rio
t ra.s ulla fachada pseudo-cons ti tucional. El Es tado m ás impo rtante des-
pués de Fra ncia q ue se ha declarado partidad o de es te s is te ma es Bras il,
El pa ís puede va nagloria rse de una tradició n co ns tit ucio nal de un no tab le
a r ra igo pora las cond icio nes la tinoame ricanas, t ra dición que ta mbié n los
gene ra les polít icos c st;Ín acost umbrados a tener e n c ue nta. Al acaba r el
pe riodo preside ncin l de J ucc1 ino Kubitsche k ( 1955- 1960 ) hubo repet idos
rele vos e n la preside ncia (J a nio Quadros y Go ulart ), tras lo cual los ge·
tlt.:rales inte r viniero n y se hicie ron co n d poder. Baj o la presidencia del
FO R MA AUTORl TA RIA DI! GOB tER NO '( NCO I"R ES IDENC I Alt S MO 495
ma risCo"'!1 Humbe rto de Alellea t· Castello Bronco se celeb ró incluso un
plebiscito (6 de e ne ro dc 1963) sobre Si, el r¿g im e ~ ~ a r1a m e nt a r i o exi ~­
te ntc según la const i tución de 1 9 ~ 6 dcbla ser sus titU ido por otro ma nt-
fiest allu:nte pres idencial. Como no pocHa dej3 rse de espe ra r, vista la pre·
sión ej e rcida desde 3rriba , la mayoria se pronu nció por este últ imo. Una
nucva cons ti tució n ela borada por e l gobierno fue fi na lmcnte ap ro bada
por e l Congreso el 22 de enero de 1967 y t.: ntró e n. vigo r el 15 de m a ~
del mismo afio, a l tiem po q ue la e!llntda en runClOnes del nut.:\'O p r es~ ­
den te Ar t uro Costa e Sih'a. L3 constitución ri nde tributo a u n ncoprcsl-
de ncialis mo no adu lterado, e n el q ue el ccnt ro de la decisión reside
unica m en te en las manOs d e l pres idente y de l gobier no no mbrado por
é l. Las instituciones pa rlamentadas subsisten , pe ro comple ta mente «pu ·
¡·ificadas_; todos los lideres de la oposición con prest igio o con I)()s ibili-
dadcs de adqu irirlo fue ron I·cducidos a l si lencio, prohibié ndoseies la
acep tació n de ca rgos elect ivOS por largos ai'i us o f Ol - lán ~o le s al e.xilio.
S imu lt á neamente se p¡·olm ¡lgó una ley de prensa q ue dIO a l gobIe r no
todas I<ls bazas desea das para lima r a u lla oposició n de conocidos cínicos
bra s ileiios, En el Co ngrcsO y en la fOI"l11:1c1611 de la o pinió n puede habc ¡·
una cierta opos ició n, pero e n ni ngún ea so de mas i<1da.
Qll"O ejemplo pal·ccido fu e Indo nesia, uno de los paises m ás populo·
sos bajo Suka rn o ( hasta su eliminació n poUt ica e n e l ano 1967 ). Sukarno ,
p r ~ i d e nte de la Re pllblica , h"bía asumido desde 1963 incluso la presi.
de ncia dd Consejo de minis t ros, con lo cua l se hizo con el ve rdadero po·
de r e jecu tÍ\'o. Lo q ue a lli se ca lifica ba como de m ocracia «dirigida _ era
me ra m ente u na decoración de escapara te.
No se puede t raza r u na línea ta ja nte de separación entre e l ncopresi-
dcncialis mo y una dictadu ra a secas. Es to \'ale tan to pa ra Latinoamé rica
como cspecia lme nte pa ra los países en \'las d e d r:sa rrollo de Arrica 12 y
21 Tanto en los Estados Unidos CQ II)O en Al t.:man ia so: ha IlUesto de
m od; el ocuparse de los paises af l·icanos en v¡as de des:u·rollo. m ~ h ~ menos
en cambio cn las a ntiguas potencias co l o l ~ia l ~s. :1 las. que la ¡na,ten a It le ~ esa
más. Cfr. po r ejemplo M. FOI t~ )' E. E. E\ ~ . lI>· (.CdIIOl), Afn cu u
o
Pn lc ha ~d
Polilieat S>,slellls, Lond res, 1961: H ElHlf llT J . SPI R ~, jJ ol l lt ; ~ 111 A1.n cQ. Engle·
\\Iood Clirrs, N. J ., 1962; Gwendolen M, Carle r (ed nora), F",e Afnc"" Slales,
Ith3ca, N. Y., 1963: ibid., " Olil leS ill Afri cQ, Nueva Yo,:" , 1966;. !--UCY MAIIl, Nnv
Nalious, Chic.. go 1963; ARISTIIII! A. 7..0 UII'RG, .Creal lllg Polllleal O ~der, n re
Pa r l >, SIQ I ~ o/ l' ~r· A lricQ, Chicago, 1966; O, E. I\S\l I'Ol«l, T lz e E luslVeuess 01
PQw er 1·!re Af,ieo n S i"gle P¡¡rlr Suues, It/!;I(:a. N. Y., 1966; Wn.u:,.\ 1 AIlTl.IUR
L E\\' I S: Polilics i" lVesr·Afrjco, Lo ndres. 1965; [)OIl.Ol \l y ~ OJlG", Al n ca ll .Po/lII es
in Paspeeli"e, Prinec ton, N. J., 1966; J I:.o.N ROUSSI:AU, A fnque "Olfe el IIIdépen-
da ule. París, 1962. .. ' ,
De las nume rosas 1lI0n o ~lI" a fias sobl·c paIses :l.lsl(l(los, Cllare lllOS: FR[J}ElllCI(
A. O. S CI-I WA RZ, jr., N igeria, T I re 1"ribes, IIIC NaIIO" o r l ile Roce, BOSlon, 1 ~ 5 :
I1RIAN W m NsrE1 N, C abon, NQliu I/·/Jl/ildi" g 0 11 lile q ílo l ~, BQSIOIl , ~ 9 6 7 ; . CLEM E S ~
I1 ¡¡NR Y ~ t O Ol m , '["W les!" sil/ce bl rlt·peml cI/ee, Unlvers u y ~ I ~ "'! hf o r m a. Press.
1965· James S. Colcma n y Cha rles G. RQslJcrg (c(h to res), l olrtlc,,¡ ('/lrll es "'id
NQdoll al b ileg r al illl' i" 1"rOI,icu./ Atrico. Univcrsity of CalifOl"llia Press. 1964;

496 AI' ENDICE
As ia que todavía rec iente mente sc encontraban bajo do m inio colonial.
Es tos países se ha n encaminado con frecuencia hacia un tipo de gobier-
no, en el que un jefe de tribu, q ue ha desempeñado e n la formación del
Es tado e l papel de un George Was hington o de un Bismarck local, se
convierte en dic tador, A pesar de que e l ejerc icio del dominio está con
c ie r ta f recuencia cubie rto de prendas cons tit ucionales y que incluso c"is-
I te n imitituciones parlamentarias, para el caso no es s ino un poder dic-
ta to ria l.
La apa rición de tales dictaduras dcsalTolliSlas Zl no es sor prendente.
ni por otra pa rte se hubiese podido evitar. No se ¡xxIla esperar q ue o r-
gan izaciones socia les que has¡a e ntonces se bas aban en cstruClUras lri-
bales y otras formas comunitarias p rimi tivas y e n las c uales los tttbús
y prejuicios, a menudo de naturaleza religiosa, de terminan hoy tanto
como aye r a la conducta social, se trans forma sen en u na noc he e n Esta-
dos democ ráticos según el modelo occidental y pud iesen o perar con
procedimientos igualme n te democráticos. Sólo el liderazgo sustancial-
me nte dic tatorial de a lgunos m iembros de In é li te educada en Occidente,
a quienes las poblaciones rurales han atribuido con razÓ n o s in e lla c ua-
lidades ca rismáticas. pod ía integrar una comu nidad tribal e n un Es tado
moderno. La estructura polilica te nía que -se r necesaria me nte mo no polio
de un único parlido esta tal, o bien excluir totalmente la formaciÓn dc
partidos. La experiencia de muc hos paises de ~c oln i zados demues t ra
que la dic tad u ra, disim ulada por medio de una consti tuciÓn nominal o
sem án tica, es la ú nica soluciÓn viable durante un período de tra nsició n
de una duración impre\'isible para, en suma, establecer un Es tado sobre
unas t ribus a menudo ase n tadas dentro de unas fron te ras trazadas a r bi-
trariamente. Muc has de estas d ictaduras de trans ición están dirig idas
por civiles, siempre que la é lite que lleva a cabo la descolonización te nga
un carácter civil. Pt! ro la dictadu ra puede tam bién recaer en alguno de
Jos oficiales fonn ados en la mayoría de los casos en u na academia m ili.
RENIl UMARC U ASD, Po/it icaf Awakeu illg in ¡he Co ngo, Unin:rsity of Califor·
nia Press, 1964; J. A. BUL-\RD, . Politics (lnd Government in FOI"Jllcr Frcnch
West· and Equa torial Africa o, en JOllrllaf of MQdenr Africcm Studie.r, 3 ( 1965),
pág. 589 Y SS., ofrece una excelente bibl iograHa c ritica para una par te de
África.
De las cxposiciones alemanas sobre el tema citamos: FIUNZ ANSPRIlN CF.R,
polirile im Sclrwarttn Afrika, Colonia-Opladcn, 1961 ; Af r/ka , Eille polit ische
Uilldcrkllnde, rcedición, Berlín, 1967; E UG ~N FIlH II., Dem okra t.ische SlaalS-
formen in W estafrikll , Zurich. 1965; 1'. J. I DEN~ U RG . oDemkra~l und Auto-
kratie im t ropischen Afrika o, en EurOp<l·Arclll", 20 (l96S). pago 419 y ss.;
lI ans-Ulrich Scupin (ed itor), UlIl'Ollelldtle Demokratitll, Organisarionsform e/!
L11ld H errsclzaf1ss /rllkr IIrell irl n ie/II kOll1l1umis I ise/I/m Ennvicklllllgs/ülld enr,
Colonia-Opladen, 1%S.
23. Vid. el de nso es tudio, tambié n con una detallada blbhograf(a. de K ARL
1. NEW MAN, Dit Elltwic klw lgsdik l a/u r ¡/lid der VerfelSslwgss/aal, Frankfurt l
Main· BoM, 1963.
-t
LA l!I CTADURA M I LI TAR 497
tar occiden tal. El tie mpo quc-:Cstas dic taduras de transición puedan ma no
te nerse en el poder es imprevisi ble.
Po r o t ra 'parte, 110 son en abso lu10 excepcio nales ent re los paises en
vías dc desarroJlo, y especial mente en tre los de procedencia rra ncesa, los
Es tados const itucionales, cuando no plename n te de mocráticos. Com o
ejemplos se pueden citar Costa de Morfil, c uyo presidente, de fo nnación
frances::a, Fclix Houp houet-Boigny pl as mó e n la Cons titución de 1960 u n
rie l mode lo de la Const iluci6n de de Gaulle, o Senegal, que bajo el
pn.."Siden te Léopold Senghor s iguió igua lmen te las hue llas de de Gaulle
con la Consti tució n de 1960; tras el fa llido golpe de l pri me r ministro,
derribado por el Parlame nto ( 1962 ), cs te cargo fue s up rimido y el pode r
ejecutivo ilimitado tras pasado a l p residente. Exacta me n te igual ocurrió
en Mall (1968). Fren te a esto la República de Madagascar ha podido con·
ser va r s u car:kter constituciona l d urante dos elecciones parla me n ta rias
( 196O Y 1965). Tampoco fal tan Estados semejantes e n e l a ntiguo á mbito
colo nia l inglés, por ejemplo Kenia, único país a fricano q ue consa gró, baj o
Joma Ke nyatta, el s istema presidencial ame r ica-no.; - - - - - -
7. L A DI CT ADU RA M t LtrA R
Desde el pll nta de vis ta de la teo rla de la c [!}Jil.~co m p _ ~a qª, el
r c~ más llama tivo del ú l timo decenio es probablemente la rápida
d ifus iónk uii; iOrma d c ~ dom in o qu;-e~ ' co n ju nt~ se. puede deno~ia
dictadura mi lita r,l' Na turalme nte no es nueva baj o el sol. Incl uso el
p'rinclp;-do de Augus to no hu biera s ido posible sin haber ten ido a su
disposición el pode r militar de las legiones. En la ac t ualidad el pu n to de
vis ta decisivo cons iste en si las !u~ rza s armadas es t áñ - s ü6 ~ ! "( Hn:rda'" a
la au ton ad incondicional del poder ci\'il legitimo o s i sus jefes ejercen
el dominio directal.Jlcii te a l tietW ?i.t~ s ubordi na n a l P9dcr c ivil. Sólo
~ Ii ~ -; Estados en los que exis te u na ininte rrumpida tradiciÓn de
24. Una equilibrada ex posición de ~ n j unt o no elÍ ~ t e lodal'.ía. Pa? el
planteamiento general del problema es Importante Morrls JanO\\'H1. (edllor),
7" re New Mililary, Cha nginE Pa/r c m s o{ Or¡;/lIriSUliQ/I , Nueva York. 1964 (con
relación de bib1iografla sobre revoluciones y golpes .d e Es tado .e:n los paises
en vías de desarrollo, pág. 139 Y ss.). Cfr. adcrnas, TIre Mr/ua r)' m fil e
Deve1opm eu/ of NclV Sln/ej, Chieago. 1964; }ohn ~ . Johnson (editor). 1'lIe Rule
of ¡h e Milit a r)' in UnderdeveIoped COlmm e5. Prmceton. N. 1., 1963: para la
situación en l..:I tinoamerica, vid. Enwl N L I ~ u wEN , Generul$ V. Presidems, Neo-
MiIi/aris m ill La/ in America, Nuel'a York, 1964; para Asia. vid. N I!W '-I AN (citado
supra e n nota 2J ) con detallada indicación de bibl iogralia; Morris hnowitz
(ed;tor ), Sociology and lile Militar)' E$lablislm rell/ , Nueva York, 1965. Un pe.
netrantc aná li$is poco comun de Egipto como sociedad militar, ANDDUAR
ABDel. MALEK, Egypte, socii/1. mili/aire, París , 1%2; en q ué medida ha variado
la situación a consecuencia de la pérdida de la guc ra con Is rael, es al go que
no se puede apreciar desde el eKlerior.

f
498 AI' (,N OI CE
la primacía del poder civil 50brc el m ilitar --como s uced e sobre tod o
en los parses anglosajones y cscandin:wos. y también e n Suiza- , carece
- m ed ida relacionado con la mecánica de la toma del poder; sobre e l ~ se
d e posibilidades d e triunfo la implan tación d e u na dic tadura militar,
aunque e n situaciones de u rgencia nacio na l, como la que se creó e n los
Es tados Unidos a causa d e la gue rra del Vietna m, se reconozca a los
mi litares un influjo m ayo r que el no rmal en la adopció n de decis iones
polit icas. ~bicntE= _ en el que las dict adu ras mil itares so n a to~ lu·
ces endémicas es carac teríst ico sobre todo de Latinoa mérica . ade más
e los paises d enom inados e n vías d e desa rrollo con un prc \·iQ «S l a I US~
colonial , aunque n ."Cie nl e m cn lc ta mpoco fa lte por com ple to e n Euro pa.
No pod emos ofrece r aquí una enumeración d e las d ictaduras milita·
re s existentes en e l mo me nto en que escri bimos, a cuyo efecto se ria
acciden t;J l la d ist inc ión d e s i los au té nt icos de tentado res d el pod e r vis·
te n u ni fo nne o traje civil. P robablemente que daria superada antes d e
s u im pres ió n. 1" Pued e bas ta r el cita r los sig uientes Es tados. En Latino-
amé r ica: Arge nt ina, B ra si l , Pa ra guay, Bo livia , Hai tí, Nicaragu3 , Ho ndu r3S
y El Salvador. En Asia: Siria, Ye me n , I rak , Paki st{in, Oirmania , Taiwan,
T a iland ia ( rormal men te una mona rquía cons titucio nal, pero bajo e l con·
tl'o l d cJ mariscal 53ri t Thanarat d esd e 195& has ta su m ue rte, 1963, y des·
d e entonces de l genera l Thanom Kitt ikac ho rn ), Corea del Sur y Vie lnam
de l Sur,lS En Áf rica: la Re pübl ica Árabe Un ida (Eg ip to), Argelia, Repú·
bl ica Cen tl'oaf r ica na, Vo lta, BUI'undi, Congo, Daho mey,n. Toga, Chana,
Nigeri a, Sierra Leona , Sudán . En Europa: Es paña (gobernada poi' el
'<caudillo_ ge nera lís imo Franco Ba hamonde ) y, d esd e e l 27 d e abri l de
1967, Grecia, la re nOlllbrada «cuna d e la d e mocracia,.. En Franela y Yu·
goslavia los d e te nlado res del poder son , d esde luego, antig uos militares.
pel'o ninguno de lo s d os Es tados estó sometido a una d icta dura mil ita r.
Dos circunstancias me rece n ser mencionadas. Recie ntcllle nte muc has
antiguas dicta d uróls militares sc hóln c onve rt ido de nuevo al cons titucio·
nalis mo: Tu rquía. Guatemala y la Republ ica Dominicana; d e ladas roro
mas en est os dos ül t imos Es lados no hay seguridad alguna d e que no
recaigan en una d ictadu ra. y bajo la lúbrica de las d ic tadu ras militares
no se encuentra ni u n solo Es tado comunis ta.
bQ..gue inlranqu ili7.a a la vis ta d¡;: la difusión de las dic ta duras milita·
24a. I)c heeho la list a debe completarse con Perú, PanamÓ )' MnH.
25. La const itución, en vigor de:.<le 1967 y la ell.ttión --en la medida en
q ue la eXll!'Csión pueda aplicarse a ta l procedimiento- del genel'al Ngu yen
Van Th ieu como presid ente)' del "iccnmriscal Ngu)'cn Cao Ky como " iee prc·
s idente no han can,biado nada en el carácter de diCtad ura militar del régi·
mcn apoyado por los Estados U n ¡ do ~.
25a. la si tuación a ll í es ta poco dara; un plcbisci lO, que debla legal i1.ar el
rél:limen militar, r rac~ó a <;ausa del IXlicOl de los dos ante riores pres identes,
eXI liados en Francia: vid , N elt· York Til~ s del 7 (le mayo de 1968 Vid. tamo
bién Dc r Spicgel, 28 (l968), pago & ~ .
n
LA DICTAIl IJ MA M I LITAR 499
res es el consiguiente peligro de con tagio regional. Esto e stá en gran
ha elaborado una especie d e ri tual fi jo e incuest ionable, del c ual c~ reclen·
o
ti si mo golpe mili ta r en Grecia es carac terístico y real me nte e jemplar.
.. . , t al to
Puesto que ni un solo ge nt;.!:al nt. _rct;: le n temente- I]:mgu.n o ro
oficial está e n cOlldicioncs de ejercer el mando sobre .el conjunto <I.e la ~
fu erzas al'ma das, los o fi cia les que planea n una rebchón cOI~tra el legi'
ti mo gobierno c ivil se reunen en UII gru po que actúa co n Junt am e n~te .
para e l que se ha hecho hahitual la de no minación tom ada del espanol
de j W1/u. Sin d uda esta com u nidad colecti va no eS por regla ge nc ral du o
radera; un milita r, q ue no tiene necesariamente q ue perte necer al g rupo
in icia l, logra im]loru.:rsc sobre sus rivales en la lucha por cJ pode r que
se d e~ro l1 a cntre bas t idores y decide ~ cr el único dete ntado!' d el. poder.
En cJ golpe, la tarea principal d el gwpo d e oficiales que lo 1 ~ \t c ~l a
es hace r participar" todas las armas d e las f uertas armadas. - ~Jcr c lo
d e TiCI'ra , Ma rina, Aviación-, Si no logran a t raerse a la a \'la Cló n, ~ue
es cons iderada 13 éJi te tccnol6gic:1 de tod o el ejército, el golpe no trlun·
fará, Ningún d ic tadur está segu ro de s u dominio de fOnTIa e stable , pu~s­ o
to que eSlá s iemp re expuesto a la rivalidad de los o tros generales o m·
c1uso de los coroneles. Tales luc has ri vales han s ido frecuentes. esp<:'
ci"lmellle en Arge nt ina , donde además la_flota puede a lcanzar con sus
c añorn!s la c apita l, Bue nos Aircs.\..- ;1J¡Q J ..
También se ha revelado e n los ült im os golpes mili tares o tro s l gn~·
fi ca'iiVOren6z"nenu sociológico : las fu erza rropul soras no son .ya exclusI'
"alllen te los gcneí.lJcs. s ino tambié n desde los coroneles y o ~ ~ la les s ubal·
te rnos ha s ta los s.1 rgelllos,f El mando j erá rqllico se ha d ebl ltlado: e n e l
c a so griego éstos d e tu viero n a comandantes, e incl uso generales, }' con·
d u jeron las columnas de rebeld es. . .
E:n.JQ que rcspeEta a .la mecánica d.e la toma dd poder, su. eJecución
es re lativament e se ncil la y, a CKC\!pCIÓn d e algunos ca sos aIs lados, . se
lleva a cabo s in ningún d erralllllmicn to de sangre. A .!::.ste efecto se ha ¡do
e labo ra ndo u~ esquema realmen te de manual. Las tropas que se hallan
a las órde nes de lo s o fi ciales al'lados ocupan los edificios gube rnamcn·
tales de- la capi tal d e l pais. }' princi pal m e nte la radio, si ~ la cu~l no
o
puede tri unfar u n gol pe; a seguran los a ero pue r tos y o tras ms talaclones
de t ráfico impot'la nles, detienen segu n una lis ta pre parada de an t e~O
al gobie r no que :.e encuent ra e n cJ poder y a I .o~ ~re s u n t os opone ntes
entre la población civil , y se impone una prohlbtclón absolu ta de_ma-
\ imicntos y de exp resión d e opin iones ha sta que se encucntí.ln afian7.:l·
dos en su pu.eslO. El golpe g riego de los co roneles se lIev6 a c a~ re-
pentinamen te sobre la base de una medida prepar3da hada largo \lempo
por la OTAN cOlltra los COlllunh t3s nac ionales. :01'
lo que se puede.apre.
cia r, el rey Constan tino fue informado confidenCialmente por "e7. pnmera
¡( I
 500 ,
APéNDI CE Lfo DI CTA DU RA MILITAR 501

una \ 'el. que la acción estaba yól en ma rcha. En el plazo de unas horas tm njeros que durant e la toma del poder habían suspendido las relaciones
el golpe de Es tado se había co nsumado por comple to. diplomá ticas. Segun el de recho internacio nal no se puede objeta r nada
con tra esto, puesto que el reconoci m ie nto de un gobierno de lacto es lo

r
Una resis tencia de [as masas, incl uso cuand ~ son en su mayada como

,1
t
ple tamente o puesla,s a la revuelta . militar, ~ lO
a rmas mode rnas, nmguna perspec tIva de éxito, ni al comienzo ni Iras
I el esta blecimiento del régime n mili tar. Las barricadas de la revoluciÓn
ti ~nc, conside rando las
1 acostu mbrado en caso de que sea capaz de ejercer su dominio sobre el
. clásica son impolentes contra los tanques y las ametralladoras. Unos
~ " cua ntos ca ro ~ y ame trallado ras pueden dominar un emplazamien to. y
unos p ocos aViones, de los qUe! sólo disponen los rebeldes una ciudad
I
- e?tc r ~. T 3~b . i ~ n por medio de la eliminación de Jos líde res' de la opos i-
~ cIón ImpOSlbl lua n una resis te ncia organizada. Ralonab lemcnte, el indio
"yiduo comba ti vo, aislado, pe rde rá antes la libertad que la vida .•
I1 En algunos casos los mil itares rebeldes prefie ren valerse de un civil
I como s u hombre de paja, el c ual no es sino una ma rione ta en sus ma.
nos puesto Que le falta la fuerza .
El desa rrollo pos te rior de las dictaduras militares tra nscurre igual.
", me nte de acuerdo co n un eltpcrimentado esque ma. El Pa rlamento qui.
\ zás exis tente será dis uelto o d ispersado; la misma constit ución suspe n.
te rr ito rio estata l, siendo indifere nte có mo haya llegado a l poder. El q ue
la pertenencia al pacto de la OTAN es té limitado a Estados democráti·
cos fue cor tesmente pasado por alto en los casos de Turqula y Grecia.
E n el momento apropiado el hombre fue rte abandonará su uniforme
y se convert irá e n un civil inofensivo y te meroso de Dios. En ese ca so
se presenta rá a las elecciones preside nciales que, tan to por causa de la
falta de o posición como por las otras raZOnes ya me ncionadas, le colo-
carán, con el porcentaj e superior a l 90 por ciento habitual en las d ic·
taduras, en el sillón pres idcncial. e n el que se mantendrá firme hasta s u
fut uro derrocamiento. En tonces, tranq uilizados e n cierta medida los
ánimos tan to en el interior como e n el extranje ro, tienen lugar las p ro-
me tidas elecciones para el Parlamen to, el cual, t ras una lucha electoral
complemetante reprimida, si es q ue ta l luc ha se tolera , presentará una
mayo ría abrumadora y cu idadosamente seleccionada de partidarios del

•",
d.ida o ~ c. ro~ad sin más, ,las libertades civiles pues tas en s uspenso por go bierno, pues to que los verdaderos partidos o candidatos de oposición
tie mpo Ihrmtado, los partIdos políticos disueltos y su nueva formación pe rma necen excluidos como antes.
sever:amente cas tigada. ~ te rro r~ prac tica oculta y publicamente, Los Como ejemplos del curso no r ma l de una dic tadura militar esbozado
polft.lcos de la oposición, si no son i:"Iete nidós-s in p roCéso;-sooC"ifi iados aquí necesitamos re mitim os ta n sólo a la pres idencia de Gamal Abdel

• y prl\'ados de s us den..-chos politicos por largo tie mpo, de modo q ue no

_ te ngan pos ibilidades de lidera zgo polit ico.
Tras. el forlaso apacigua mie nto de la opin ión publica, que parece
necesa riO para la consolidtlción del régimen milita r, se comie nza la ela.
Nasser en la Rcpubl ica Árabe Unida (Egipto) y al preside nte Park Chung
Hee de Corea del Sur. En ambos casos el general de la revolución se
_ci vilizó _ y se hizo elegir presidente de la Republica, al tiempo que u na
nue va Asamblea Nacional servía como constitucional hoja de par ra de la

"
lo,
boración de una nueva con stit ución, realizada por serviciales - exper tos _
de a cuerdo con las ins trucciones de los detentadores del poder. Con abo
desnuda dic tadura milita r .
.LLna vez que una di c t ad~r militar -o cualq uie r ot ra d ictadura que
,. s ~ l u t a g e~ e ~lida la cons tituc ión es un instrume nto que da una apa rie n.
cla cons tlluclOnal a~ régi.m.e n re \'olucionario, pcro q ue en realidad otorga
di{ponga del mo nopolio del poder militar- se ha atrincherado en el
poder ~ S"ólo puede ser eliminada por los des tina tarios d el poder, el pue·
todo e l podcr dc d ISpoSICIón sobre el Es tado y la sociedad a los de te n. blo, en condiciones muy dete nninadas. Las revuelt as, difici les de ocultar
l' a nte las (uenas de seguridad , no son m ás que acciones deses peradas freno
tadores del pode r. Es ta const itució n se a prueba a continuación por me.
11 ~\' dio de un plebisci to , y si es necesario se promete ta mbié n la celebración te a l moderno armamento a disposición de la d ictad ura. Un derrocamien·

, • de elecciones de ac uerdo co n las normas de aquélla , aunque no siempre to puede triunfa r sólo c uando la existencia d el r égimen es amenazada

•
se lleven a cabo. Es tas medidas pe rs iguen el doble fin de enga ñar con desde fue ra, o cuando den tro del mismo el líder del régime n dictato.dal
a~rie ci ~ s cons: ituciona les - lo cual tiene éJlito a menudo- a la opio es eliminado violentamente, o si surge una división, e n la q ue la opo-
~ Ión publica ~ ctd e nt a l , que no acepta con benevolencia los golpes m i. sición logre atraer a su lado por lo menos una parte de los m andos de
luares, y tambIé n de seduci r a la oposición interior, lo c ua l sin embar. las fu e r7.as annadas y pueda ame",w.a r asl con el peligro de una g~e ra
~ go jamás se consiguc, Los plebiscitos sobre la nue va co nst itución obtie. civil. Entre grupos de poder rivales cJliste s in duda el peligro de que
nen mayorlas a plas tantes, en par te porque se celebran bajo el terror, en el remedio sea peor que la en fe nnedad . Ta mbié n aquf exis te suficient_e
"
]1
parte porq ue pueden ser manipulados desde a n 'iba a todos los niveles .
Tambié n pe rtenece al ritual que sigue a la inves t idura de una d icta-
mate r ial 5!c:. hec ho para confirmar esto. La dic tad ura de Franco en Es pa.
ña es claro q ue se mantendrá has ta la par tida del ca ud i.l lo. La dinas tía
dura militar el que sea reconocida formalmente por los gobiernos ex- Truj illo es tuvo ininterru mpidame nte en el poder en la Republica Domi·
JI
]'

•
502 APÉNDICE
nicana desde 1930 has ta 1961, c uando el ge neralís imo Rafael Leónidas
Trujillo fue asesinado ( 1961). En Paraguay, donde han tenido lugar di·
versos golpes m i¡it:1rcs, el ge neral Alfre do S l roess nt'r se encue ntra in·
conmO\·ible en e l pode r desde 1953. e legido cuatro ,'cces pres ide nt e ( 1952.
1958, 1963 Y 1968).
El ejemplo más r('le\'ante de de rrocamiento de un dictador civil ,
pero que había llegado al poder y se había mantenido en é l con la a yuda
de las fllen.as armadas, es naturalme nte la caída de Mussolin i (1943).
mediante una resol ució n de l Gran Consejo Fascis ta, tras e l que se cncon·
t raban la monarquía y los militares más des tacados; pero e n realidad
era la gue rra ya rcfdida la q ue ha bía q uebrantado a l régimen . 1..,1 COllS-
pirac ión contra H iller del 20 de julio de 1944, que esperaba apoyarse
fundame ntalme nte en ge nerales dis idcJl!cs, fra casó, com o se sabe,
porque los generales no estaban dis pues tos a r omper su ju ramen to a
Hi tler, pero sobre todo porque se llevó a cabo con una torpeza nada
común. 1O
Dos c ues tiones se plantean en es te pu nto. ¿Son siempre y bajo cual·
quier ci rcun sta ncia inace ptab les las dictadu ras mili tares? Y ¿hay posi.
bilidades de impedir s u aparición? Aq u i las respues tas sólo puede n que·
dar apu ntadas.
Las dic taduras mi litares no deben descarlarsc en b loque. Según las
circuns tancias, tie nen s u u tilidad e incluso su jus tificació n his tórica. El
slogan con el que los milita res acoslU mbran a justificar la toma del
poder a n te los escépticos o también ante el pueblo crédu lo es -aparte el
de evitar e l pe ligro comunista, a legado en todas parles- q ue el régi-
men derribado se ha destruido a si m is mo po r la corrupc ió n, cI d erro-
c hc, la d ivisión de partidos y la falta de ideología naciOn3l. Esto puede
no pocas veces ser cierto, pero realmente no hay n inguna ga r:m tla d e
que los jefes militares no caigan en los mis mos vic ios. lo que, s in cm·
bargo, aporl:"l el régime n militar al ejercicio del dominio es en todo
caso la virtud de la disciplina, inculcada en la pro fesió n militar, y con
e llo, s i se equ ipara n disci plina y orden, la perspec;:tiva del rcs tablcci·
micntQ e n cierta nH..--dida del orden público. Los adornos é tico-ideológi,
cos --en el caso g riego cJ desafío a la minifalda, a los barbudos y a la
escasa religiosidad d C! la jU \'e ntud- no tienen ninguna fue rz.a de at rac-
ció n ; probablemen te la tenga, en cambio, el res tab]ecimiento del orde n ,
e n la medida e n que se pueda im poner por medio de la d isciplina. -
- Aquí ha}' Que aludir a un significativo elemento sociológico: antes,
los oficia les prores io nales provc nían mayoriwriamellte de las arc hicon·
26. Igual que lodo el complejo de la diel:l.dura mi litar, tampoco su ler·
min:lción ha sido estudiada sistemá licamente. err. SLn cmbargo S. VON NO $lI"f'l.,
• Dietatorship a nd Resisw nce; The Problem of Haw' to Resist., e n lI'estem
Pul iliea l Science Quar/ erly, 20 ( 1967), pág. 161 Y ss.
LA DICTADURA ~t1 Lt TAR 503
sen 'adoras clases superiores dc la sociedad, que frecuentemen te coin·
cidíailCOfl"k)s - te r ratenien tes feudaICs; uña revuel ta militar servía por (
lo tan to para consen.-ar la pro piedad de las clases poseedo ras y con ello
el poder politico, que q ui zás estaba amenazado por el programa radkal
de izquie rdas de los políticos c hjles. La dict adura milililr debía, por
consiguie nte, proteger el s ta/fl qua económico-socia l. Recie ntemente, si n
e mbar go~ sé ha roto el monopolio con servador e n la compos ición del
c ue rpo de oficia les. La mayorla de los oficiales de carrera ya no se re-
c1uta entre las capas superio res de la burguesía propietaria, s ino en t re
las clases medias e incluso en tre las infe rio res; los oficiales jóvenes son
a menudo reformis tas o incluso socia l·re volucionarios. Las revue ltas mi·
li tares se dirigen frecuentemente con tra el u toblislun el1t propietario-
burgués existente. Sin embargo, a él pertenecen los generales y almi·
l-antes que ocupan la cúspide de la pirámide de la j erarqufa mili tar,
cuyos pues tos de mando los de ben precisamente al eslablis111l1cllt. De
esto se deduce que los olicia les revolucionarios pertenecen a un grupo
de mili tares de inferior graduación q ue se integra desde los corone les
hasta los sargentos y que cuando me nos son p rogresistas y desdeJuego
no reaccionarios. La me ta q ue pers igue n con la toma del poder no es
el m antenimiento sino la eliminación del régimen OligárqUiCO domina nte.
Los golpes militares surgen, por lo tanto, a menudo de es tas capas me· o
dias d c:. ~ .2S c!irigen- también inCflreCtamentccont ra íOs gene.
rale~ ~qulme nt e se s uman los motivos humanos de los q ue
con razón o sin ella se sienten perjudicados en s us posibilidades de
ascenso.
- As! como hay que re\'isar la o pinión sobre e l programa social de los
/ o
militares rebeldes, debe uno gua rda rse de considerar sin más a todos
los militares dile tantes en asuntos de gobierno e inexpertos en la admi·
nis t radó n práctica de un Estado. Es cierto que has ta ahora no se dis po-
ne de ningún material de hecho del que se pueda deducir lo contrario,
porque los nuevos j efes militares s ie mpre ha n conservado al funciona·
riado de carrera y lo han intelllado atraer hacia s u s posiciones. De este
o
modo los minis terios han es tado ocupados por civiles co n e'xperienda O
e n la administración. Pero en el futu ro es to puede variar en cierta m e-
dida. Muchas academias milita res ya no se limitan a la est ric ta forma-
dón militar de su cue rpo d e oficiales. Cada vez con m ás frecuencia, en
los denominados paises subdesa rrollados, se permite a oficiales capaci·
tados interrumpir su ca rre ra militar pa ra adquirir, a ca rgo de l Estado,
fo rmación de juris tas, economistas o ingen ie ros. Los j ó ve nes oficiales de
los Es tados lat inoamericanos y de determinados paises en vias de desa.
rro llo reciben en los Estados Unidos o en cualqu ie r otra parle una foro
mación especial no militar. También en el Occide nte de mocrát ico la nue .
va o rientación de la carrera militar está en ma L·ch3 . Oficiales franceses

504 APIiNOICF.
de Saín! Cyr o de lo. J::colc Polylcc hniq ue son empIcados en profesiones
civiles, lo cual es frecuente tam bié n e n o t ros países. Aprenden téc nicas
de di rección y prác ticas luiles en las profesiones civiles; en muchos ca-
sos ha n s uperado o estan e n t rance de hace rlo e l constitui r una casta
profesional m ilita r de miras est rechas. No se puede exclui r en form a al·
gu na el que oficiales formados de ta l modo sean no pocas "eces mejores
ad minist rado res y direcLOn.-s que los polit icos de pa rtido dejados por
e llos sin e mpico y q ue deben a l par tido su asce nso al poder y no a su
a uténtica capacidad. 2y:Lucgo, Q la elevada capaci tación tecnológica del
j oven oficial se une además su deseo de poder utiliza rla en la práctica
y q uizá tam bién el rese nti miento de que oficiales de procede ncia social
m ás elevada sean preferidos pro fesiona lmente a é l, de modo que puede
ad vertin;e fácil mente por qué esta capa de ofic iales presio na pa ra la toma
del poder y no los generales ya instalados.
Con e llo e n modo a lguno se defie nde la toma ilegilima del poder por
pa r te de los milita res, por muc ho q ue, dado el caso, se j ustifique con
las refo rmas sociales básicas. Sino que, en cada c;:aso particular y has ta
do nde se d isponga de información pertinente, se debe aplaza r el ju icio
sobre el va lo r social y la j ustificació n política de un golpe mili tar has ta
que haya pruebas de si los nue\'os dete ntadores de l poder han c u mplido
re alme nte sus promesas. Po r lo de m ás no se puede hace r otra cosa: u na
vez q ue u na d ictadura se ha as e ntado fi rmemente, no puede ser aparta-
da ni desde el interio r ni desde el exterior, has ta q ue no sea elim inada
por una nueva co ns telación del poder, en la que la oposición popular se
haya unido a uno de los gru pos mi litares rivales.
La segunda cuestión pla nteada más arri ba, de cómo se puede im pedir
la implan tación de una dictadura mili tar, parece no tener res puesta basta
ta n to no cam bie n las rdaciones económicas y sociales de las que surge.
En los paises en vías de desarrollo de Afr ica y As ia habrá que esperar
todavla mucho, muc ho tiempo has ta q ue se hayan afianzado e conóm i-
camente lo suficiente para a poyarse e n s us pro pias fue17.3s, Esto re-
quie re ta nto una adecuada indust rial ización pro pia como el paso de
los monocultivos a una prod ucción agr kola dive rs ifi cada, lo cua l es
de nuevo una cuestión ca pital. Otra posibilidad para e l progreso de los
países subdesarro llados serian las asociaciones económicas regionales,
y por con siguicnte una p la nificació n regional para tales paises, aporta ndo
los recu rsos naturales y fi na ncie ros, las instituciones comercia les y sobre
27, Entre los estudian les del au tor se encuentran oficiales de carre ra ame-
rica nos, que son tcmporahneme licenciados para la obtenc~ de un diplo!na
de Dere<:ho o de Ciencias Políticas. Y hace unos años el d Irector de una Im-
portante e mpresa comercial japonesa en Banskok me explicó con l ~a fnm-
queza que el oficial designudo ti él !?Or. el goblern,? T h~y para custodiarle ha-
bía adqui rido tan profundos conoc.lffilentos de direCCIón. que se habla con·
vertido precisamente en \l na especIe de colaborador.
U DI CTADURA MI LITA R 505
todo el talcnlO nacio na l e n un pool común. Esfue rzos de este l ipo está n
e n ma rcho , sobre todo en Afriea. pero su consecución exige todavía mu-
c ho tiempo,
S in emba rgo, vamos a referirnos por vez: primera a otra posibilidad
de e\'itar una dic tad ura niil ita r q u e ciertamente sólo se a plica a aque-
llos paises en los que la gran masa de la población ha alca m..ado un de-
terminado nh'el de fo r mación y ed ucación . Los pormenores deben reser-
"arse para otro contexto. En poC;:;:¡!1; pa labras y completamente sim plifi ca-
do, se t rata de lo siguiente: el grupo de oficiales, nlJlné.r icamente s iem-
pre muy pequeño, que planea u na mtentona, ñcccsita pa ra -su éxito del
apoyo de las fro pas capitaneadas por ellos, pues, -da dO el caso, es pre·
cisamente el potcncial mili tar puesto en j uego e l q ue im pide por com-
pleto que surja cualquier res istencia a la implan tació n del régime n
m ilitar as l como el que pudiera en rren ta rse a e lla con éxito. La gt:an
masa de los soldados que s~ encue ntran e n e l servicio m ilitar, en su
inme nsa mayo ría ci"iles llamados te m poralmente a fi las, no tie nen rea l-
mente nillgún in terés en el éxito de l golpe, pero debe colabor<!.r en_él
puesto q ue está ligada por el debe,' de obL-diencia militar . E l fun d ~ m ento
ina lienable de las fue rzas armada s es la obedie ncia incondicional a la
auto ridad de los mi.litarcs superio res. As í pues, para precaverse de la
amenaza de u n golpe mili tar co ntra e l legítimo gobierno constitucional,
el deber de obediencia mili tar debe ría lim itarse de modo que esté des-
ligado de é l el que reciba una o rden de un s uperior que se dir ija cont ra
el gobierno legítimo.
Para lograr esto, las dis posk ioncs con ten idas en las dive rs as leyes
m ilitares, según las cuales el soldado no debe obedece r u na o rde n ilegal
de. un superio r. se muc.sl l';}n cOlnpleta mcn te insufic ientes, pues to que
exige n al recepto r individual de la o rden la deds ión sobre s i ésta es ilegal
o no, En caso de q ue se equivoque. sobre el particula r se a l"ficsga a una
sa nción mili ta ...'" Por eso se p ropone aq uí u na dis posk ió n clara en la
cO IIsl itl/ciól1, comprens ible y obligatoria para todos, según la c;:ual el re-
ceptor de una orden m ilitar queda liberado d e su debe r de obed iencia
si la orde n de su supe rior va dirigida con tl·a e l gobierno legíti mo, Es ta
disposición const itucional podría fo r m ularse a proxim adame nte como s i-
gue: _Los miem bros de las fuerzas armadas quedan des ligados de la obli-
28. El ma terial legislativo sobre el p roblema no lo exponemos en este
c on t ~xto: se reserva pam un estudio eSlx.'cial de la cuestión, Aquí mencion:l-
remos unicamellle, a ti tulo de ejemplo, que el código militar americano releva
del deber de obedierx:ia sólo s i la o rden militar es ikgal li"?rq ue se refiera a
la comisión de un delito gra\'c collt ra la pal, 1:1 humallld:ld o las no r mas
sobre la dirección de la guera. Así pues. una m·den enca mi nada a de l"nx:a r
al gobierno sólo dejarla de ser obllgalori:l s i CO I! ella se exigiera al desti-
na tario de la orden come ter una acción punible,
 506 APf.~D1 CE
gación ac obediencia a las ó rdenes de sus superio res cuando éstas con-
tradiga n la consti tució n vigente».1t
El deber absoluto de obediencia militar es uno de Jos pocos pos tu-
lados o rgan i7..ativos uni\'e rsales que han regido hasta aho ra y lo s i guc~
haciendo s in más como inaliena bles e incondicionales. Por ta nto, mml!·
ficar lo supone una medida que aparelllemcntc cuestiona los fu nda m en-
tos de cualq uier organización estatal. La pro puesta que hacemos ~ c ~na
relativiUlción del deber militar de obediencia deberá t ro pezar cons IgUIen-
temente con una for tis ima re pulsa y no únicamente de los circulas
mili ta res. Se cue nta con ello desde el principio. En primer luga r . e l \"0.-
lar prác tico de tal disposición constitucional para e"j ta r dic taduras mi·
lita res pue de parece r por e llo de escaso valor, sobre todo en los E.sta.
dos jÓ\'cnes, c uyas co ns tituciOnes, además, sólo pued en ser sel1lánlLCaS
o, en el mejor de los casos, nominales . Po r eso el valor de esta norma
con stitucional puede por lo pro nto ser sólo propaga ndís tico, y yace en
su efecto de ilus tració n )' educación popu la r. Las pers pectivas de l ege
ferenda ac t ualmente pueden co nsiderarse como extrcmadamen te redu·
c idas, pues to que una alteración del incondiciona l deber militar de obe·
d ie ncia parcce chocar con la cxperiencia hi s tórica de siglos. Pe ro se po-
d ria d eshaccr e l hielo del \'ctus to tabu s i u n Es tado que haya p l'obado
s u imnunidad fre nte a los regímenes milita res - por ejemplo Suiza o
una de las monarquías cons tituciona les e u ro peas- se dec idiera a dar el
primer paso. Esto pod ría inlluir e n los Est ados políticamcn te inest:lbles
y propensos a los golpes, )' finalme nte con ducir a la siguiente r uplU ra
intelect ual. Dispe nsar de 1:1 obligación mili ta r de obedienci a no es un
pcligro, s ino a l cont rario una protección p:u'a el ordc namiento estatal
cons tituciona l.XI
29. Esta prop uesta fu e hec h~ ~r el auto r en un excurs.o rcf ~
constilución japonesa q~le canst llula un anexo II III Iraduccló.,:, J,lponesa de
su libro Uber II'cseu, Tcclrnik ,.,Il! CreJlzclI I/er Vufl . S$rlgs.:,
lin 1961 (incluidO en el pres<:.llIe libro, p<\ g. 162 Y ss.). UIIJ. disposiCión a.n:'!-
loia ~ incluyó Pl?r . in ica ! i~'3. d e l ~r f's¡de n! e d e G ~u l e en I ~ nue\'a r eda:c
del Cod e de D isClplme M ./narre; v .d. el Décrct n. 66·74.9 . d ~ 1. de oclUbl<: de
1965 U .O .. 1965, pág. 8853 Y SS., an o 23, ~ p l gra. f e 3). La. 1I 1 ~t atl v a res pondla 3
una e:tperienci3 práctica durante los dIs turbiOS .a:-scl m,?s . cua ndo los gen~­
rales rebe ldes Sal on, Cha llc, Jouh:l.lid y Zd lc r . qUI!lH'ron lI11plantar en ~ rg clm
una dictadura militar dirigida contra el gob lerl)o Deb~é
lI"Opolilana (21 de abril d e 1961 ), Il~ tropas que Iban a ser puestas e ~ acción
par.! cl golpe al dia siguientc, mientr¡¡s estab:m aeuarlt:.ladas por la noche,
oyeron en sus transistores·receptorCS la orden d~1 pre
oponerse «por todos los lTIedios~ a l golpe y el gobIerno d~
tI"Opas a no sometersc a la$ órdenes dI." los gc,:,cralcs ( '"Id. CUoI..I'SAL, op. eu.,
pág. 4JO Y ss.). Fue esta «victoria de los tranSls torcs_ la que diO luga r a b
citada disposición. . , .
30. No sc puede entr¡¡r aq uí cn los con~ pl eJos aSllectos t ~cn , c.os
lógicos que surgi rian con la puesta en práctica de la pl'OIJUestl. Diremos .Slnl-
plemente quc el éxi lO de pende b:í~icame n~ e de la postura de los suboficlah.' 5
y sobrc todo exige una formación IIlStroCII\':' a los n ..'Clutas.
\
LA n E MOCII.A.CU CONSTIT UC I ONAL 507
S. LA DI.lMOCRoI.Ct.\ CONSTlT UC tONoI. L
El s is tema político de la democracia constilllcio nal (vid. sl/ pra, pá gi·
na 89 y ss.) no cue nta e n el últi mo decenio con ninguna nueva adquisi-
ción, y en c Oi ñP<i" r ~ció n con la competencia de las dive rsas ve rs io nes de
fo r mas a u torita rias de gobicrno ~ c: .:ncucnt ra más o me nos a la dcfen-
si\;;: sin e mbargo, a llí dondc ha arraigado se ha man tcnido sorprcndente-
men te es ta ble. En los viejos Estados de mocrá ticos de Europa occidc nta l
- G ran Bretaña con Eire, paises escandi n.:l\'Os incl uid.:l Finland ia, Bene-
lux y S uiza- c l proceso político discurrió por los cauces cons tituciona·
les norma les, con celebración de elecciones regularme n te o , t ras una
disolución pa rla mcn taria , bajo UII libre pluralismo de partidos y con
un respeto escrupuloso dc las libe rtades civ iles bajo la protección de
tri bu nales independ ien tes/ La. p ros peridad económica q ue e n la actua-
lidad se prolonga ya mcdi gene ración ha cont ri buido a csta es tabilidad;
c uando a la gen te le va bic n no tiene ninguna necesidad de apartarse del o
proceso político normal. La inq u ietud ap recia ble en todas pa r tcs de la
j U\'cntud un ivers itaria , consecuencia igualme nte del bie nestar. está mo-
tivada por una critica social - por lo menos hasta ahora- y en el fo ndo
no política . Ciertame nt e en las dem ocracias occidcntales ha habido cri·
sis polit icas, pero e n ningün c ~ s o una v erd~ dcr a c risis consti tucional.
Es to es válido también para los pa ises an g l os ~jne , Aus tralia y Nueva
Zelanda ; inclu so en Ca nadá, donde sin duda se ha d esintegrado e l siso
I
te ma bipartid is ta hasta a ho ra e:'iis tenre, ambas partes están seriament e
cm pelladas cn liquidar p3cíficamclltc el c rí tico conOicto entre Ouebcc,
m:_yorit a ria mCllte ca tó lico y de ha bla francesa, y las o tras provincias dc
habla inglesa. Po r ail adidura e n los Estados Unidos, considerados como
rcn! c a I~
el caba lle ro del Santo Grial de la ideología y pra:(is democrá tica, el I
. ,dc~.[Ilg Ber· curso no nnal del proceso polHico h3 prose guido con regularid3d de re-
loje ría. En el ~icmp r c dificil problema de los negros se ha n logrado, gra-
l ó~
cias a la cnérgica judspl"udc ncia :Isimiladora del Tribunal Suprem o, con-
siderables ava nces,JI cuyo ritmo, si n embargo, se ha moderado r ecie nte-
o
mente. El que el p¡¡ is más rico y poderoso dc la ac tual época haya de-
en la Francm '!le- sembocado desde hace unos a fIaS e n una a guda c risis social, CU}'OS s in·
tomas son las descom posición, re lacionad3 COIl la c uestió n negra, de los
cascos urbanos de l.:ls g randes ciudades y el au me Tllo de la c rimi na.
S ld ent~ de Gaulle de
Pa n s exhortó a l.as Iidad. sólo tiene que ve r con la const itució n y con el transcurso normal
del proceso político e n la medida en que e l gobierno de l presidente Lyn·
. don B . Johnson se h a complicado tanto cn la guerra "iet n:Hnit3 que
y ps',c0· sc ha vis to forza do a pospone r los problemas políticos internos.
31. Vid. en la nOla 11 el citado estudio de KA RL LoEW(,"STT:J.S, Jo R, N. F., 13
(1%4), pago 90 y ss.
508 Al'llND ICf
Tampoco e n Ital ia ha !,ufrido a lteraciones el normal desarrollo del
proceso político. Los cambios frecuentes de gobierno. característ icos de
la posguer ra, causados por la des un ión de los partidos, se han superado
con éxito desde que en el año 1963 el partido hegemónico de la Demo-
cracia C ris tiana se coalig6 con los socialis tas moderados de acuerd o con
la entonces muy controve r tida apcrHlra a silli$lra -apertura a la iz-
quierda- . El a poyo del go bierno se pudo ampliar de nuevo por medio
de la posTerior fus ión de ambos partidos socialiSlas. El go bierno eSluvo
di rigido por el m ismo Atdo ~,; I or desde 1%3 a 1968. Tras las eleccio nes
de junio de 1968, desastrosas para los socialistas, éstos abandonaron la
coalició n . que fue s us ti t uida po r un gob ierno democris tiano minoritario.
El pais tuvo también por pr ime ra \·el., tras la prema tura muerte del pre-
siden te Antonio Segni, elegido para siete años en 1962, un presidente so-
cialdemócra ta en la persona de Giuseppe Saragat (1964).
En Austria, que ha podido alcanzar un puesto preferente en la ge ne-
ral prosperidad económica de Europa Occide ntal , se ha mante nido desde
1945 una coalición de los dos princi pa les p3 rtidos, el p3rtido aus triaco
de! pueblo (católico) y los socialdemóc ra tas, de los cuales ninguno al-
canzaba e n las elecciones una l"enlaja decis iva sobre e l o t ro. Se disol-
vió la coalición en el año 1966, después de que el partido del pueblo
obtu\'icra por primera \'C'l. la m ayo ría absolula y pudiera por tanto for-
ma l' un gobierno de un solo partido. Con ello tocó a su fin uno de los ex-
perimentos más interesantes de gobierno de todos los par tidos, sin tene r
en cue nta un tercer partido s in sign ificación nacio nal. Fue aleccio n3dor
sobre todo porque la economía y la politica del país se resoh'fa, con ex-
clus ió n del Pulamento, por medio de los acuerdos en cl gobierno entre
los partidos integrantes de la coa lición, acuerdos que funcio naban sin di·
ficu ltad e n la medida en que los spoils polí ticos y econó micos se re paro
tían proporcionalmente con gran precisión. Con este sistema el Parla-
men to q uedó re duci do (mica mente a la fun c ión de ratificar ¡<lS decisio-
nes de las d irecciones de los par tidos. La poste rio r disolución de la coa-
lición debe conducir con el tiempo a una reanimación del parlamentaris-
mo, completamente entumecido.
Finalmente, T urquía pudo supel·a .. con sorprendente rapidez e l inter-
medio de una d ic tadura militar. Ya en el año pos terior ni golpe militar
del genera l Gemal Gürscl (29 de mayo de 1961) se elaboró y ratificó por
referédum u na nlle \'a con s titución (9 de julio de 196 1).)1 Desde en tonces
se han celebrado sin obstáculos las elecciones para el Senado y la Asam-
blea Nacional pl'evistas por la constitución. En las e lecciones de 1965 el
Part ido de la Jus ticia. que en rea lidad no es si no un3 rejm'enecida con-
32. Cfr. y ,,-vuz A8"-O"-N, _Die türkische Verfassung \"om 9. Juli 1961.. JoR,
N. F., 13 (1964). pág. 325 }' ss.
LA [)t!MOCRACIA CONST I TUC I ONAL 509
tinuación del Partido Democrático proh ibido por la dictadura mi litar,
ganó la mayoría absoluta y formó gobiemo con Suleyman De mircl como
pres idente del mismo. As! pues, T urquía es uno de los pocos Es tados
que ha utilizado una diclad ura militar de hecho sólo como ulla solución
t ransi toria paro la vuelta a la democracia consti luciona l.
Israel , la pequena isla democrát ica en el mar de las hos ti les dictadu-
ras árabes. ha podido igualmente conserva r una forma de gobierno par-
lame ntario semej a nte al tipo inglés, aunque de estruc tura pluripartid is.
ta,lI y esto a pesar de la permanente amenaza sobre su e xistencia. La vic-
loriosa campaña de los seis días e n junio de 1967 condujo a ulla cierta
consolidación de las fron te ras, poi" lo m enos provis iona l.
En el escenario l ati n ~is:.al!o , some tido...;w.tn ritpido ca mbio de de-
cor3ao. la política ~ parece oscila r cklicarncntc en t re los polos cons tit u-
c.ional y au torifario. En los últimos diez afios las fro nleras se ha n mo-
dificado considerab lemen te. El campo democrático ha registrado serias
perd idas eon las dictaduras de Argentina y Brasil, los dos Estados polí-
tica y económicamente más importantes del cont inente. au nque ha lo-
grado reconquistar algunas pOSiciones ha ~ ta ahora autorit a rias y con-
servar ot ras que pa recian ame nazadas.
E n Argentina una junta militar pres id ida por el ge neral J uan Carlos
Onganía dc.-rocó a l gobiefllo conSI i1ucio nal ( 1966), disolvió el Pa rlamento
y los partidos políticOS, y desde esa fec ha se cncuentl'a e n el poder como
dictadura militar. También en Bras il un régimen mil ita r se instaló e n el
poder por medio de un golpe inc rue nto ( 1964), s in que. no obstante. abolie-
ra completamente las instit uciones parlamentarias y los partidos. Como
prime ra medida el Congreso el igió para la presidencia, en su stitución del
dimitido presiden te Janio Quad ros, a l general Hum bcrto de Castello Bra n-
co (1964) y prolongó su permanencia e n el ca rgo haSla 1968. También su
sucesor, el mariscal Ar tu ro Costa e Si lva fu e elegido por el Congreso
( 1966 ). Las e lecciones para el Congreso se rcal i7..aron en debida ro rma
pero fueron limitadas a sólo dos part idos auto ri zados y con importan tes
restricciones de la libertad elec toral, especialmente a causa de la pri-
vación de los de rechos electorales pasivos decretada pa ra los ¡(deres d e
la oposición mal considerados. Una nuc \'a constitución pcrl CIlI.."Cienle a
la categoría del neopreside ncialismo, igualmente aprobada por el Con-
greso, entró en vigo r e l 15 de mal"7.0 de 1967. De esta forma, Brasil parece
mantener formalmente su trad ición con st ituc io nal a u n si n haberle dado
una ro r ma ple namente democrática.
En cambio, la democracia constltucion31 parece firmc en Venezuela.
que por primero "el. en su historia ha podido reali1.a r dos e le cciones pre-
B . Cfr. HAss KUNCIIOFfER, aParlamenlarische Dcmokralie in Israel_, }üR,
N. F., 14 ( 1965), pág. 425 Y SS.; el aUlor fue dil)utado en el Kucsset isracli.

AP~ND1CE
' 10
s ldencialcs hmpias y democ ráticas ( 1938 Y 1964),sln ~regulaids ~ig.
mficauvas. Tampoco en los dos Estados de Pe ru y Ecuado r, con t ri ste
reputación d e incsUlbil idad, ha habido reca idas d ic.lalOriales. Una d~ las
expe riencias políticas m ás interesantes se ha reahz..1.do e,n . C01nt~I;¡, y También en Africa d eterminados ti pos de gobierno más o m enos
por lo que se puede apreciar, con é xito. Tras años de un peslm~ gobIerno
mili tar dictatorial , se aco rdó por medio d e un referéndum (19;)7 ), C O~l el
vo to fa\'orable d el ejército . ins ta urar un rég imen de tod os los pa r ~ld os
por un per íodo d e doce 3.IIOS, que podría después prolongo.rse I~ cd !an.tc
rcform¡t const itucional a dieciséis. S egún este pac to los partIdOS 11 a-
didonalcs el ¡ibcl"al y el con scn'¡¡dor, se alternarían para ocu par la
p¡'esidcnci'á. El prcs idemc conscrvndor fu e su stituido de común a cuerdo
por un liberal en 1966. Exislc t;lmb~én paridad de al~bo s partidos en.1a
representación en e l Congreso Naclon.al, en las legislaturas de los Es·
tados y en los ayunlamienlOs . Col om~Ja reanuda con e1 . I~ su re spc t ~ble
¡radiciÓn de ser e l Estado más sóli damente democratlco de f..:auno-
américa.
E n Chile, libre d esde hace más de un a generación de ~ ertu
dictatoriales, se ha producido un nuevo giro. En las cleO~s
ciales de 1964 el pa r tido d emócrata·cl"is tiano, logr ó, por pnmera vez e n
la his to r ia latinoa mericana, que su lídel- Eduardo F reí Mon talva alcan-
zara la presidencia, y consiguió asimis m o una mayoría ab so lu ~ a ~n
Cámara de diputados. La nue va máquina func iona b ie n: se co n ~lgUó
acuerdo con los interesados nOrleame r icanos . favorable ~ar Clulc, ~ob
la ex plotación de l cobre. pri ncipal artículo d e. exp~r t acló n del pals. ~ c
acometió una reforma a gra ria limitando los lallfundlos feudalc~
ble a los campesinos indcpendient.::s Y se tomar?n otras m~dlas
las esp.::cialmc ntc fi scales. D c esta fo rma, Ch ¡]e es el pnmer pals la-·
2a(, , f di
tinoamc ricano que e mpre nde un inten lO d e au~orem e tr~
feu d ali sm o ag ra rio. Hay muc hos que la contemplan como I:!. .umca al-
ternativa que podría, a la larga, restar atr c~i\'o ~n IOdo. e l continente la·
tinome rieano a l seductor casl rismo revoluc lOna no d e tipO cubano.
México debe ser contem plado como la slIccess sto r )' por excele ncIa
de Latin03 merica . No sólo se han observado los debidos ~roceim
d emocráticos Y se h an celt:brado c!ei~ns par~ l.a preSI~nC
el Co ngreso con r i tmo inal te rado; el pals ha reC ibido un l ~peSlOna
impulso económico de la a fo rtunada armonía del se.cto r publico .con el
privado en la Cons t itución .::scrita de 1917. e l1 un tiempo pro tO\lpO de
UlOpía soci alis ta.
Los Es tados de Costa Rica y Urug uay, tenidos desde hace la rgo t l ~ m ­
po por modelos de convicc io nes y p",xis d em ocráticas, han pc ¡·manecldo
fieles a su tradición. Además, Ul"Ugua y mediante el rcfen í nd~m
intmdujo una peculiar rOI·ma de gobie rno colegiado, un goblC.rn? di re(;-
to rial C0l110 el mod elo suizo (vid. supra, pág. Ul Y ss.), supnnudo por
LA DEM OC RACIA c o ~s T1 rUCIONA L
ref.::rénd um en 1966 ; con la cons titución de 1967 \"o lvió nuevamente al
gobie rno presidencial estricto en \·c rs ió n americana, s in que por lo demás
haya logrado con ello una mejora sensible de la desfavorable situa ción
económica.
cons t itucionales se han podido matcner frente al impetuoso torrente de
las dic taduras desarfúllistas. Un o~ pocos Est ados - po r .::jemplo Sien·a
Leona cn el antiguo á mbi to colonial británico y Madaga scar en el fra n-
cés- han conservad o incluso e l pluralismo d e part idos, c\·itando el sis-
tema d e un solo partido. Nigeria, hasta ahora la obra maest ra del arte
colonial británico, se encuentra aCIu a lmeme en una guer ra civil cuyas
causas son los antagonism os raciales y diferencias religiosas, y cuyo
desen lace no se puede prever po r el mom<::l1lo. Los e n te ndidos están d <:
acuerdo. sin e mba rgo. en que las pcrspectiva5 para una configura c ió n
estatal verdaderamente de mocrática en e l continente negro no son fa ·
vor.¡bles en abso luto, y muc ho menos e n la Repúb lica Sudafricana, como
.
ba c I.ones
ple tamente dominada por una mino!"Ía blanca. y en Rodesia, que si-
guie ndo su ejemplo, se separó dc la Unión británica de Es tados con la o
presiden· declaración de independencia d e 11 de noviembre de 1965 y que desde
ese momento es contemplada y tratada po r Gra n Bretaña como Estado
re belde. JI
la Para concluir esta perspectiva mundial falta una mirada sobre As ia:
un I nd ia, el país más poblado de la t ierra con q uinientos millones de
re habitantes, puede cons ide rarse cI Estado má s impo r tan te ca ra al
ruturo democrático. Su p res ti g io ~ o lider, desde la oblCnc ión de la inde-
y fa vola- pendencia de Gran Bre taña, Jawaharlal Nchru , que cond ujo ¡LI país con
~van. mano firme por la via constitucional, murió en 1964. Su sucesor e n la
p reside ncia, $has tri, y desde 1967 s u hija I ndira G andhi, no se han aparo
d · ·onal tado de e lla. Pero e sc inmenso medio continen te ha ent rado e n un
I~ ,
terreno político oscuro. E l par tido del Congreso. que desde la indepen-
dencia dominaba la forma absoluta co mo partido gube rname ntal tanto )
. en la Unión como en los Es tados (excepto Kerala l, ha s ido aventajado
en las elecciones d e los Estados de 1967 PO i" o o ·os pan idos, no poca:;
entos \'eces radicales. La indecisa guerra con PakiSlán ha de bilitado al pa ís.
t a .Y p;l~ La indus tr ialización, emprendida eon ayuda e u ro pea y amel-icana, le ha
te desequilibrado. Las contradicciones c ulturales y étnica s exigen un com-
promiso que sólo con el tiem po podría a lcanzarse. En rea lidad. por pri-
mer..! \'C1: d esde su existcncia como Es tado no ha tenid o probil:mas inme-
. diatos de alimclllación gracias a los récords en la cosec ha de cerea les
de 1967 y 1968, pero no se puede haccr un pronós tico cierto sobre su
de .1951 3 4. Sobre el conflicto enlre Gran Bre laiía y Rodesia. vid. LOEW EN STE1N,
Grossb rj¡ allllien , vol. 1, pág. 512 y ss.
 5 12 APIlNDICE
fu tu ro democrático en vista de las enormes dificultades aelUales, tan to
económicas C0ll10 organizativas. No obstante, es seguro que un fraccio-
na m iento del país e n va rias pa rt es que siguieran caminos propios de-
bi litaría el campo democrático, así como la superación defin itiva de
todas las c ri s is lo fo rtalecería ex t rao rdinariamente. Politicarncnlc, la
configuración futura de la I ndia como contrapeso frente a los bloques
occidental y del Este, y sobre todo fre nte al c rcdcnte ¡JOder de la China
roja, es un faClor de deci siva s ignificación para la constelación mu ndial.
Para ser completos, debe apunta rse aquí que también Ceilan aplica
no sin éxito la democracia conSlilUcional. Quid puede consta larse que.
a pesar de que los hechos q ue de berían probar esto no son comp leta·
mente inequívocos, la per tenencia duradera a la Commo nweal th britá·
nica ofrece u n cier to limi te a las tentac iones dictatoriales .
Finalmente merecen citarse dos Estados que se han esforzado en
implanta r la forma democrática: Japón, un pueblo de cien millones de
habitantes)' ac tual mente la cua na potencia indus trio l del mundo, y la
Re pública Federal Alemana. Es tas, dos nac iones, ex t raordinariame nte
avc ntajadas en tecnologí:l, tienen en °común el hecho de que por p ri ml....
ra ve ... se han encami n:ldo haci;¡ la democracia cons titucional en este
siglo. Am bos países ha n te r mi nado su aprendi7.aje satisfactoriamen te y
son miembros de pleno derecho del club democ rático . Adem ás. la di ná·
mica politica ha seguido UI1 rumbo extraordinario semejante e n ambos
E s tados.
En prime r lugar, por lo que se re fi e re al Ja pón,!! los japoneses, a pe-
sar de que debie ro n ente ndérsclas con una constitución mal e laborada
y completamente inmancjable debido a la mezcla de procedimie ntos
a mericanos y europeos .....-{;onst itución que les fue impuesta tras la de-
í
r rota por el gObierno mili ta r ame ricano- y a pes ar de que t:ran plena.
J mente nO\'aIOS en el arte de l autogobierno a consecue ncia de su tradi·
ción imperia l autoritaria , han conseguido a1canUII· un florecimiento
económico nunca disfrutado has ta ahora, con un nivel de vida para las
masas regularmente creciente, s in q ue haya n t rope7..'\do con ninguna di·
fi cultad seria en la aplicación téc nica de la democracia politica. Las Ii·
bertades civiles son cuidadosame n te obse rvadas, con un celo compren-
35. La bibliogr.lffa ha a m~ considerablemente c~
e ntado 1<:-> ultimas die ...
años. Una inteligente dcs c ~pc comcntada de la Con
l nó ~ lI tu c . l ón de 1946 en
\VllHElM R O ll l, Die ¡apalllse/le Ver fusswIg, en la colección Du! Sta .. t ~ verfa s­
sungen de r \Velt , fran!;Jurt / M¡,in, 1963; cfr. a~ e má s TI!Ry"A ABE, . Dle Ent-
wieklung des japanisehe n Verfassungs rcchts seiS 1952_, JuR, !'l. F~ . 15 ( 1966).
pág. 513 Y SS., )' el suplemenlO de . KA~ I . L.OEWr.NSTr.I N, . Oucstl.onn:al re on the
Esscnt ia[s of Governmental Or¡zanlsallon In Prt:sentday Cons tllu tlonal Demt>-
croey_, ¡bid., p:l.g. 566 Y ss. Pal'a la jurisl?rud.e ncia del Tribunat Supn.-"
mo. vid. JU aN Mo M ... KI. Courl alld C OIISlit"IIQII Ir' Japa", Seaule. 1964 . Una
introoucción autorizada es TII EOIIOIUi McNELLY, CO,lltHlpo ru ry Govermmmt uf
JaPQ" , Bosto n, 196J.
~ I
.'
LA DEMO CRACIA CONST tTUC I ONAl
siblc en los neófitos, bajo los aus picios de un Tribunal Supremo. La
tradicional polida del Es tado fue desmem brada completamente. Dentro
de I ~ c on~tcla ció n de los part idos, el libcra l-democrá tico es mayorita-
riamente hegemónico y, sal\'o una excepción inicial, de é l han salido
desde hace veinte a fi a s e l primer minis tro y el gabinete, m ie ntras que los
socialistas marxistas y un g rupo de socia ldemócr.llas, se mejan te a l an-
te rior partido de los trabajadores británico, co ns t it uyen la oposición
-yen \'erdad u na oposició n real-. Las luchas por la dirección del
partido y del Estado O(;urren entre bas tidores, de modo parecido a Ale·
mania Occidental, en las com isio nes del partido, y no abie rtamente e n
el Pa rlamento. En el debe hay q ue conta bilizar una ex tendida corrup-
ciór, e n e l partido de la mayoría y los des mesurados gastos electorales
en con t radicció n con todas las p ro hi b iciones legales.
La cuestión que ha oc upado a la opinión pública política desde hace
un decenio ha sido el problema de una reforma cons ti tucio nal por me-
dio de la cual se pudie ra conciliar el ma nda to de pacifismo con signado
en el artículo 9 de la Constitución de 1946 y la prohibición de c ua lq uier
rearme m ilita r, con la circunstancia de que Ja pón, bajo presión ame-
ricana , habia, no obstante, o rganizado unas discretas fuerzas armadas,
pudorosam e nte llamadas fuerza s de autodeFe nsa. La reforma constitu·
cional no se pudo realiza r porque la Ol>os ición socialis ta disponía en la
c::\mara baja de mas del te rcio de bloqueo, de modo que no se: a lcanzó
la mayo ría p rescrita de los dos terc ios. En esta s ituación, emprender
una invest igación teó rica dura nte varios afios sobre la cues tión consti·
tucional por medio de una com isión de expertos no era s ino un semi·
nario analí tico..cons titucional, que ciertame nte no tiene para ngó n en la
ac tua lidad. Por otro lado, dado que e l recicnte partido de orie ntació n
neorreligiosa del Komc ito (S okka Ga ka i), actualmentc e n auge, es igual.
mente fi e l a la constitución, la democracia japoncsa ha alcanzado, según
todas las pre \'is ioncs, la tie r ra fimlc de la democracia .
Mutatis ml/tandís el proceso político se ha desarrollado de un modo
pan:cido e n la Rcpubl iea Federal Alemana.Jo El régimen político caroe·
teri7.ado más a rri ba ( pág. 11 5 ) como demoautoritario, dirigido con es-
piritu intransigente po r Konrad Adenaucr desde su e lección como can-
cille r (1949), pers is tió hasta su forzada re nuncia ( 1963 ). Se entiende con
e llo una dirección gubername ntal democrá ticamente legitimada sin duda
alguna y confi rmada cada \'cz por med io de un plebiscito personal e ll-
masca rado COIl:O elecciones para el Dundesta g, pero que en los períodos
e nt re las elecciones ac tua de un modo absolutamente au toritario, s in
conte mplar la opinión publica o la opos ición . Esta característica básica
36. Refere ncias a la enormemenle !'iea bibliograría pueden omitirse aquí
jusI ifiC<ldamentc.

514 AP ~ND I CE
ha s ido fac ililada d e modo conside rable por la patente hos t ilidad al
pueblo de la Ley Fu nda menta l de Bonn. que no acepta ningú n tipo de
referéndum v que incluso ('"clure las elecciones complementarias pa ra
los escaños del Bu ndes tag que hayan quedado \'3can tcs. En esta s cir-
c un s ta ncias es compre nsible que e l gobie rno Adenauer, Iras habe r ga-
nado un."l.s e lecciones, se p repa rase inmcdia lamc lllc pa ra las sigu ientes
y q ue. a de m ás. con e l impulso d el fiel minist ro de Economia Ludwig
Erhard. p resu n to inve ntor de la "ecanomia social d e mercado,., las p u-
d iese ganar s ie mpre.
Co ns ig\Jie nt cmente, el desarrollo del p roceso político duran te las t res
p rimc r3s legi slaturas ( 1949- 195). 1953-1957, 1957-196 1) fue de una monó-
tona norrnalid:HI. No hubo ninguna crisis de gobierno, ninguna diso lu·
ción del Bundes tag, ninguna o posición eficaz y ninguna situación te nsa
por motivos d e polfticOl interior. Des pués d e que el principal part ido
e s tata l, los c ris t iancrde mócratas (C DU), perd iera en las elecciones (le
196 1 la mayorí;, absoluta consegu ida en 1957, la s it uación se prolongó
bajo la forma d e un:1 coal ición con los liberal·demócrata s, cu ya p¡'e sun,
ta base la con stil uyó un a cue rd o de coalición cons titucionalmente dis·
c UTi ble y no vincu la nte des de un pu nto d e vis ta polít icÜ'const itucional.
La única reanimación de la estanca da a c t ividad polit icn , que redunda ba
en beneficio de l desarro llo económico d e la República Fede ral, la cons,
t ituye ro n las .;:lecciones en los wllde r , d esfa sada s de las de l Bundestag.
L'l apa r ició n e n e llas de gobie rn os socialis tas en los Uillder aislados
- Hessen, Hami?u rgo, Bre mc n- y, e n otros , la fo r mación d e gobiernos
d e coa lición con los s o cialis tas no pOd ian, s in embargo , espera r e jercer
ninguna infl ue ncia sobre la autoriw d a dire cción d e la Repú bli ca Fe·
de ral.
Es perfectamen te cohel'cn te con el te nor ge ne ra l de la a ctiv idad po.
lític a e n lo Re pú blica Fe deral e l hecho d e que, si bien los d e rechos fUIl'
damenta les no son siempre prot egidos por la admi nistración, si se hace
vale r la necesidad d e s u p rotecció n e n casos a is lados, lo sean con ejem-
plar escrupulosidad por el T¡'ibuna l Cons titucional Federal. S entencia s
q ue lla ma ron la ;Itención fue ro n la declarac ión de invalidez de la finan-
ciación esta tal de 105 partidos y de la competencia penal d e las autori·
dades fi scales de a cuerdo con b o rde nanza trib utaria del Reich , que to-
lerabo el a buso inint e rru mpi da m en te desd e hace cerca de me dio s iglo,
En medio d d torbell ino d el p rocéso politico -mot ivado por inte reses
part id is tas-, Ka t'lsnl!le ha resultado ser , e n la ac t ualidad. más Otro ór-
ga no de control j udic bl que un eje inmóvi l.
En dos úC:lsiones, si n embargo, se produ jo desd e abajo una irrup-
ción en las a l tas esr':: l'a s del régime n d emoa\lIo ritario. E l pro ceso ini-
ciado e n 1962 con t ra la rel'ist a illfonmn il'a /)cr Spiegcl por traic ión al
país. en e l cual las :mto rid:H!cS rt'icales de pendientes del gobie rn o fe·
LA DE MO CR .\ CIA CO¡":STlT UC IONA I. 51 5
d er.tl tomaron una serie d e medidas su mamente d iscu tibles d esde e l
campo juríd ico, te r minó con un verdadero descalabro gube rnamental,
con el sobreseimiento de todos los inculpados,l) mientras que se tamo
balearon las bases politica s del gabinete de coa lición: el ambicioso m i·
nis tro d e Defe nsa y líder de la Unión Socialcr ist iana b"var.t, afiliada a
los c ristia no.de m6crat3S, Franz J oscf Strauss, que h abía puesto el alud
en movimiento, es ta ba tan se riamen te comprome tido que fue elimina·
d o del gobierno y durante lo::. cuatro años siguientes no pudo ocu par
n ingú n cargo. Era la primera \'ez desde el fll1 de la gue rra que la fo nna
d e gobierno dCmOHlItOri taria de la Repllblica Fede ra l Alema na fu e se-
riamente acosada por la opinión pllblic:l, que rtnalmen te habia hecho su
a parición. Se pued e constatar eOl11o reacció n del asu nto Spiegel que la
confianza de la opi nió n públic a en la juridicidad de lo", a ctos del gobie r-
no ha experimentado un grave d eterioro.
Fue tambié n la o pinión pública la que, basándose en una prensa
ejemplarmente libre, se preoc upó se riame nte d el estanca miento d e la
o
poli t iea, ta nlO interior como e:<terior, d el en\'ejecido y cada vez más
r ígido canci ller federal Adenaun, El mal es ta r politico a rra igó ahora e n
e l propio partido q u e hast a e n to nces le hab la seguido incond icionalmen·
te, de m odo q ue fin a lmen te ( 1963) se vio r o n ~il d o a dimiti r. Parece que
se e ra conscien te d e l hecho de que catorCe años d e lidcrazgo autoritilrio
no había n podido c rear un cl ima pro picio para la d emocracia, y q ue la
d irección del Es tado y de la econom ía ex igía nueva savia, No se pudo,
sin embargo, tene r e n cuenta, e n la med ida e n q ue el poder d e la rutina
polltica demostró ser mayor que la fi siologia d e la poUtica, E l doc tor
w dw ig Erha rd ganó la intensa lucha por la suces ión q ue se desarrolló
Iras los bas tidores de los partid us. Sin e m bargo, fu e tan sólo, como se
esperaba, una victoria pírrica. Erhard pudo conduci r a la "ic toria a su
equipo u na vcz; más en las elecciones de 1965 ( 245 escaños), pero la ven-
taja sobre el partido socialdemócra ta bajo la d irección de Willy Brand t
(202 escaños) se había redu cido enormemente. La forzosa coalició n con
los libcral-demócralas ( FOP) (49 escaños) resul tó ser sólo u na solución
transitor ia. L1 capacidad de lide razgo dI,: Erhard, nunca muy apreciada
por el ducho y viejo canci ller, se mostró insurlcie n tc.
o
Diversas ci rcunstancias concurrieron para llevar :1 la República f c-
deral a su primera c risis IlO!ít ica rea l desde su cxis te ncia: la apa r ición
de u n debili ta mie n to económico, que incl uso provocó de nuevo un a ume n-
to del paro, y la c ontinuada inmo vilidad d e la polí tica ex terio r, quc no
37. La ca/u/: céleb r e llamó mucho ta a te nción en el extranjero y fue
objeto d e delenidas re l e.~¡onc s, I)e las pubticaeiollc5 a lemanas re mitimos el.l·
tre toda s a Die Spiegel.A!fii re, 1'01. 1: Al.flU .D GROSS I;R y Hl RGI!N SEtFFEltT, DIe
Slafls m achl l/ud ¡l/ re K Ortl r ol1e; \'01. 11 : T n OMAS EI.I.WE}S, I\1 AN FRED L1 EBI!I. Y
INGE N E(;T, Die Rea klÍolI der OlfelH/ichkeit, Ol len )' Friburgo/Br., 1966.
 516 APÉND ICE
podfa O no que!"!a e ncontrar ninguna fórmula para cl acercamiento,
ahora urge nte, al o tro Estado alemán, la Repúbl ica Democrática Ale·
I mana. Al abandonar la coalición en noviembre de 1966 los Iibcral-dcm6-
eratas, alli\'3mcntc tmtados por el partido de la mayoría. se hizo indis-
I pensable una reo ric ntaciÓn. Cons ti tucional mente ésta podía consistir en
I nuevas elecciones para el Bundestag, a lo que, si n embargo, e l canciller
federa l Erhard , dura mente denostado, no quería someterse, o en una
I nueva cons telación mediante una coalición con el partido socialdemó-
c ra ta hasta entonces e n la oposición. Es to último, aunque mal \'is lo por
la mas..'l de los seguidores del p3r1ido y por muchas organiz.aciones de
dis t rito, fue sancionado po r las direcciones de los partidos en el Bun-
" dest3¡; y por los mismos d iputados. El partido, en otro tiempo marxis·
ta y hasta e ntonces \'isto con malos ojos por la burguesía, quería , trns
• cerca de catorce años e n el ost racismo. ganarse la respeta bilidad como
aliado de l gobierno. Po r o tra parte, la CDU, ostensiblem ente, tenia mie·
,
D do a unas elecciones. Po r consiguiente, el I de diciembre de 1966 , el
has ta ese momento presidente de Gobie rno de Oaden·Württcmbcrg, Kurt
GCOI'g Kicsingc r, fu e eleg ido cancille r federal. Con e llo se c reó la lla·
" m3da gran coalición l·oj incgra.
Si se intenta encuadrar la reorganizació n gubername ntal realizada
de este modo -sin duda e l e pisodio más espectacu lar has ta ese mamen·
to e n la vicia polftica de la Re pública Fe deral- en el ma rco general de
la teoda de la const itució n, se llega rá sin dificultad a la conclus ión de
q ue las au tocrát icas o ligarquías de los partidos decidieron s in consul·
ta del c lec to rndo o de los miembros de los partidos y de q ue, por 10
tan to, la Re pública Federal es, en e l mejor de los casos, una de moc ra-
cia representati va s in estar ésta , en modo alguno, verdaderamente en·
t1I rai7.ada .)I,
Con la creación de la gran coalición bajo el canciller federal Kie-
I s inger y e l vicecanciller y m inist ro de Asun tos Exte riores Will y Bra ndt,
111 se puso en Ina rcha una especie de gobierno de todos los part idos, en
el que ta n sólo la dccima parte del to tal de diputados del Bundestng,
IJI <:onstituida por los liberal-de mócratas, debía jugar el papel de una ri co
ticia oposición ; as í pues, no e xis tía una ,'e rd ade ra oposición,» tan to mtis
' JI cuando los libera l·demócrat as estaban de acuerdo con muchas de las
~" medida s gube rnamentales. Un gobierno de todos los partidos de es te
ti po pue de brindarse en sit uaciones de urgencia pero no en tiempos
~ I
de paz y, además, de pros pe ridad. La coalición e ntre los r;:ristiólno-de·
J\
~\ 38. Vid, ERN ST FRoIU": Kr.I., Die reprase ,lIalivl' .wld di e pl'ois~U
'len te im demokraliscl! l'l! Ver(asnwgsslaa/, Tu binga, 1958.
r c Komp<J-
39. Roberl A. Oahl (ed itor). Poliliea! Opposition il! \Ves /u'l Dcmoc racies,
a'l New Havcn, 1966.
::j
'1
1 LA DEMOCRACI A COt-;STlTUCIONAI. 517
m6cratas y los soc ial-de mócra tas debe ma nte ne rse según lo convenido
hasta el inido d e la campaña e lecto ral de las próximas elecciones para
el Oundes tag (1969). Por el momen to no hay por qué romperse la ca-
beza so bre cómo s e desarrollará tal campaña e lectoral entre quie nes
toda\'ia aye r eran aliados de coalición; pad rla, s in e mbargo, conducir
a la grotesca s i tuació n de que e n de te nll inadas di scusiones d uran te la
campaña electoral no se pueda de limi tar e n abs olu to la respectiva re:
ponsabilidad por la política de la conlidón o de que se critiquen medi-
das en las que se ha tomado p3rte, de nuevo a costa d c una democra-
cia real.
Dada la corla e:dstenda de la gran coalidón , no se puede emitir un
juicio sobre su éxito o fra caso.O!! En cualquie r cas o no se ha roto e l es-
tancamiento de la polftica exterior. El objet ivo más importante de una
coalición gubernamental que compr'cnde In ab rumado ra mayoría de l
Oundes tag era una nueva regulació n de las relaciones con la República
Demo<: rática Ale mana, cuya existencia es hoy, como s iempre, negada igual
que los paises árabes hacen respec to a Is rae l, y esto a pesar que durante
el tie mpo transcurrido la R OA se h3 conve r tido e n e l quinto Estado in·
dust rial de Europa y, si se añade n los Es tados Unidos, Canadá y Japón,
en el oc tavo del mundo. Sc s igue manteniendo rlgidamente la anticuada
doct rina Hallstein, según la cua l la Re pública Pede ral rompe las re la-
ciones diplomáticas r;:o n todo Es tado que reconoce a la RDA. Yugosla-
via y Rumania cons tituyen por el mo me nto las únicas excepciones.
En poli tica interior se encon tró una solució n provisio nal para la
quebran tada hacienda. 10 que más bie n e ra un mi llllS de l gobierno an-
terior que un p lus de la coa lición. El mandato const itucional estable-
cido ya por la Ley Fundame ntal en 1949 de promulgar una ley de par·
tidos se cumplió finalmente; s in embargo, este c umplimie nto se debió
a razones fundamentalme nte egoístas de par tido , para s ustituir la fi·
nanciació n directa de los partidos declarada ilicita por e l Tribunal
Constitucional Federal por otra seme jante pa ra la campaña electoral.
En 10 restante, la nuc \'a regulación de la ac ti,'idad de los partidos se
parece más a un mode lo de una caja de construcciones que a l producto
de una autélllica di ná mica d e pa rt idos, Que en ro nna a lguna puede
abarcarse k gis lativamentc.
El plan abrigado inicialme nte de una rdo rma elec toral que debía
sus ti tuir la <:ombinación, que e n modo alguno había funcionado mal
has ta entonces, de la ell'cció n de persona lidades e n dis t ri tos uninomi·
nales con el reparto pro porcion al d e lodos los votos e mi tidos, por la
Lci
Un balance prov is ional se Ofl'CCC CII ¡-h!tN1. LoI UFI: R, _Jnslitutione1!e
40.
s t.un&~un? y ersu~ h e. Zur Inncnpolit ik der GrQSsen Koalition_, e n ZeH-
sc¡¡nlt !/lr PO/II/k, N. F.. 14 ( 1967). p:lg. 435 )' ss.
518 A P~N D ICE
elección por mayoría relativa según e l modelo británico,' 1 fu e razo nable-
mente olvidado para las elecciones de 1%9. Hubiera atrinc herado" de
modo d urade ro a los cris t iano-de móc ratas como pa rtido mayo ri tario.
puesto que la espe ranza de los social-democralas de ser un verdadero
parlido d e! al tc rnalh'a, a modo del labod smo en Gran Bretaña, es "is i·
blcmcnlc ilusorio, como se ha de mo!itrado plenamente !;on la pérdida
de las lihimas elecciones e n los LAuder, sobre todo en las e lecciones
comple tamente cata s tróficas de Badc n-Wiirtlc mbc rg (abril de 1968). La
coalició n roj inegro es sumamente impopula r entre el electorado !>OCia-
lis Ia.
Sin embargo, el objelh'o abie rtamen te reconocido de la introducción
de la elección mayori taria a secas era impedir el acceso al Bunt!l..os1<lg
de un Jlarlido de- derecha radical , el nacio naldcmócrata, I"ccientcmente
aparecido en la escena política. El N PD había podido s upe rar desde
1966 a 1968 el conocido obstáculo de la cláusula de S pOI· ciento has ta
al7..:lnca r un 10 POI- cie nto y erwia r, por ta nto, di putados a los parla-
me ntos de ocho Uhrder_ Por ello se t rataba de que el partido, en e l
que se han insc rito muchos antiguos mie mbros de l NSDA P y también
s us eplgo nos, tildado de neonazi , no conservase por el m omento ni n,
gún punto firme d e apoyo, S u ac tual j efe , Adolf von Thadden no es
ninglln Adolfo 11. Est rangular a un gru po electoral tan cons iderable
por medio de u na ley elec to ral hecha al efecto, y con ell o cerrar una
legí tima válvula de la oposición, susci ta ría la irritac ión d e los afecta-
dos, aparte de l hecho de que ta mbié n se dada si multáneamente el gol pe
de g racia a los ú tiles liberal-demócratas, As í pues, no se excluye el q ue
e n el Bundestag de 1969 puedan ins tala rse 50 naciona l-demócra tas,
un resultado del que sólo se pue de n lamentar aque llos que no tie-
ne n in te rés alguno en un desbloqueo de la correlación de fue nas
ent re los partidos, que se ha lla comp letame nte congelada e n Aleman ia
Occidental. En caso de que e l NPD se prop usiera en la prác tica obje ti-
\'05 antidemocrá ticos, el Tribunal ConstiLUcional Fcderal puede y debe
interven ir de acue rdo con s u obligación.
I'ero la tarca principa l q ue la coalición se habla propues to era e l
realizal' una revis ión const ilucio nal e n gran escala, por la cua l el Es ta-
do d e urgencia nacional se debia inserta r en la estructura de la de mo-
crát ica Ley Fundame nt al. Tampoco esta em presa puede acoger la e l ob-
servador extranjero s in un fundado escepticis mo, si se rec uerda el
abuso come tidu bajo la Cons titución de Wcima r por gen te e n si bien
intencionada con el tri s tem ente célebre articulo 48. En o pinión de m u-
c hos opos it o res de prestigio a l plan, no exi ste ningú n motivo de peso
41. Vilf. UIl:! detallada exposición en L OEWESSTE1f1,; . Grossbnlallllieu, vol. 1,
pág. 99 Y ss.
LA DEMOCRAC t A COfl,;ST IT UC I ONAL 519
p¡ra promulga r una cons titución de urge ncia que desquiciada ~ r com-
pItIO la Ley Fundamental y que, a pesar doc. todas las ~utel a s lIl.trodu-
cidas, paral izaría totalmente el proceso polltlco y pondna la segundad y
e l onle n público en ma nos de la burocracia milita r plenamente incontro-
lable. A pesar dc las protestas públicas de des tacados profesores de de.
recho público, de líderes s indicales, de la juven tud universitaria de
oposición y también de una gra n parte de la p re nsa responsable, la ley
fue ap robada en mayo de 1968 con una sorprende nte mayo ría también
por parte de los dipu tados social-demócratas, e incluso enco nt ró en el
Bundestag una aceptació n unanirne_ Así pues, tampoco este cáliz se le
ha e"i tado a la Rep ública Fede ral.
Por consiguiente, tras cerca de un cuano de siglo, e l cielo de mo-
crático no está completame l1lc despejado sobre la Rep ública Federal
Alema na" S in duda , mientras la sit uació n econó mica sea favorable yel
empleo esté ga rantizado, no hay qlle te me r seriamente po r la pérdida
de Alemania Occidental com o miembro del club democrático_ [.1 pro-
ceso político continuará. desarrollándose en adelante según las fonnas
cons titucionales prescritas. Las raZOlll!S para la intranquilidad son más
o
profundas_ Que un pueblo tan disciplinado y apegado al o rden como
e l ale mán sea capa z de seguir toma ndo f!Clment e como modelo el ritual
democ rá tico hay que darlo por supues to. El prestigio de los militares
es tá de masiado d ete riol"ado como pa ra q ue, a pa rte del caso de una si-
tuación dc pelig ro extel"io r real, pud iera tomar la situación política e n
sus manos . El pro ble ma toda\-ía pe ndie nte, y hoy más que nunca, de la
reunificación. de los dos Es tados a le manes no es, desde el punto de
\-ista internacio nal . suscept ible en modo alguno de una solución vio-
o
lenta. Es inquieta nte, sín embargo, el alejam iento de todas las clases
sin excepc ió n y, sobre todo, de la ac tual juve nt ud respecto a s u Es tado,
la completa indiferencia fr'cnte a una constit ución que no les dice nada
y fren te a los politicos profes ionales y los pa rtidos de quie nes se pien-
sa q ue no han contribuido en nada al bienestar, que se a tribuye a l t ra-
bajo d e todos y cada u no. La proliferación d e funcionario s e n e l país
o
ha adquirido una magn itud ame na zadora, En la adminis t ración, espe- O
cialmente entre la élite de la buroc racia min isterial de la Federación y
de los Wllde r, y las masa s de destina tarios dcl poder se ha· abierto un
O
profundo abismo a pesa r de que no fa lttrn e nt re los primc ros m e ll 01
good \ViII y excelentes profesionales de COI' te tradic io nal. la democracia
es alabada ve r balmente por doquiel', pero no ha calado todavía, co mo
seria de esperar en la esfe ra vita l, com o es el easo de las antiguas de-
mocracias occidenta les. Sobre la Re pública Fede ral do mina la burocra-
cia mi nisteria l, si n que s iquiera ~ea sometida ni por asomo a un efec-
li vo control por el Pa rlame nto, los pa r tidos o incluso el electo rado. Al
convertirse la social democracia e n colaborad ora de l eS lablislllll enl, ha
O
 520 Ar!lNolcE
renunciado a sus posibilidades de control como pa rt ido de oposición.
No se pued en, pues, hacer o ldos sordos a la legitima c ues t ión plantcooa
e n 8 3silea por el \·jejo fil ósofo y praeceplor Germulliac Ka rl Jaspers:
,
¿Adónde se di ri ge la República Fcdcrnl ?tI
9. EL PAR1. AM F.NTARI S,-¡ O
I En las técnicas ya experimentadas desd e hace largo t iempo pa ra la
,
I e lección de los cuerpos legislat i\'os 110 se ha producido inno,'ación al-
guna ni e n los gobiernos dc ti po parlame n ta rio ni e n los de t ipo pre-
~ s id encia l.~ J Es de no tar que las d isoluciones parlame nt arias por los
gobiernos, que cons t ituyen el p r incipal con trol interorgánico e n el sis-
te ma democ rát ico de equ ilibrio de poder (vid. supra, pág. 279 Y ss.),
.~ se han hecho menos f recuentes que en épocas anterio re s e n las q ue la
, inconstancia de los part idos e ra ma yor. En la mayoría de las democra-
! cia s const itucionales los l1arlamentos elegidos duraron hasta el térm i·
~ .,. no normal d el period o de la legislatu ra . En I ng laterra los IOr il!S pudie-
¡ ron ;tp u nta,rse la "ie t or~a e n los afi.os 1952, 1955 Y 1959, cada vez con
" .~
'.
u na mayo n a más am plm, hasta q ue en 1964, t ras , rece años en el po-
"
de r , fueron desp la7.ados por Ips laboristas. La mayoria laborista era,
,\ s in embargo, tan escasa que el p ri me r ministro Wi lson, en u n mome nto
favorable para su part ido, d isolvió la Cáma ra de los Comu nes y consi·
guió en las elecciones de ma rzo d e 1966 una m ayorCa dc novCllta manda·
•
" 42.
\VQrl,
KAI;I-L JASPERS, Wo/¡ill Ireibl die a,mdesrepublik?, Munich, 1966, r An/•
MUllleh, 1967.
"
43. Vid. úllimamen te Michel Amc1ler (editor), Purlem clIIS, 1/111011 IlIlcrpar-
lemclllaire, Par ís, 1966; Kurt Kluxen (editor). Par/ameullIrismus, Neue lI'i.>.
"
scm.>chaftlichc Bib/iolll ck. Gesc¡,ic}¡tc, Colonia-Berlín, 1966; 1\111 euá pu blicado
ta mbién el cnciclo¡>Cdico artículo q ue se cerraba con . Der brit ische Parla men-
tar ismus_ (Reinbck·Ha m burgo, 1964), di:! auto r.
11 Los mé todos de tr:l.bajo están n «esit~do de rcfom ~ en todos los aelUa·
les Parlamell.los. Para G ran ij ,,';:laf¡<I viii. , por ejemplo, BEIt NARO C!t ICK, Tlle Re·
11 /D ~ " .I of Par/lament, L o~dres, 1964; .KAR L LOEWENSTlll N, Z,., Ge~"warlSb
brlllSc/¡ell Par/al'l elltarlS" w s, Tubmga, 1967 (con abund:m te lm.licación de lJi·
11 bliograrla). Sobre la s ituación en la Repúbl ica Federal Alema na es instruc·
ti vo el magnífico articulo de H IlI WZ IU USC II , . Parla mentaris mus_, en Zeil-
sc" r;fl ¡ iir Polilik, N. F., 14 ( 1967 ), pág. 259 y ss. En los E:;tados Unidos las
cosas son diferentes; los impedimentos cxi51entes pa ra la labo r del Congreso
I como el fi libusteo en el Senado y el principio de ancianidad en la ocupación
de la presidencia de la s comisiones son fenó menos polft icos aceptados por
todos como controles in traórganos; cfr. KARI. LOEwEssTms, Vereilligle S laa/en
pág. ISO Y SS., 310 Y ss. Y passim. Enca minado a unos postulados generales d¿
"11,",1 reforma. cfr. J oseph S. Clark (editor ), COIIgressio llQ/ reform (el editor es se·
nador de los Estados Unidos por Pennsylvani a ). La Cámara de los Comunes
en Canadá rec iente mente ha :Iprobado importan tes mejoras en el p roceso
legis lativo, si bien sólo a t ítulo experimenta!; vid. D. PAGEl, . S t rea mlini ng the
Procedure of Ihe Canadian House of Commons 1963·1966_, en CUlludiall Jour·
~ ~ lI a/ of Ecollomic.> und Po/ilica / Se/ence, 3J ( 1967), pág. 27 Y S5 .
• '1
01
1 .'1
EL PARLAMENTARISMO ' 21
tos, e n n ú m eros redondos, so b re todos los de más pill"tidos, lo cual le
p roporcionó un marge n d e ci nco años suponiendo que el part ido lab~
r ista le sea fie l.
El ejemplo bri tá nico d e un prolongado d omi nio t o ry se re pitió en la
República Federa l Alemana, d onde e n cua t ro e lecciones consecu tivas
( 1953,1957, 196 1, 1965) el gobierno de la CDU pudo ma n te ne rse, a veces
solo, a veces en alia nza con el FDP, hasta e l fin de cada legis la tu ra. La
"
si tua ción fue estable de modo pa recido e n los paIses esca nd inavos, in·
cluida Finland ia. Tan sólo en Di nama rca hu bo repetid as d isoluciones .
parlame n tarias, a consccuencia d el plu ra lismo de partid os e xisten tes,
y formación de nue,'as coaliciones, la ult ima de e llas e n feb rero de 1968.
I ncluso e n países d e tradiciona l est ructu ra p lu r ipar t idista - S u iza, Eire,
Hola nda y el resto de los pa ise... escandi na vos- las e lecciones ge nera·
les p rodujero n escasos desplazamientos de los pa rt idos. No ha habido
auté n ticas eh..-cciones·sorpresa excepto en Gran Bretana -ya me n ci~
nada s a nteriormen te-, donde la sust itución de los tar j es poi' los la bo-
ris tas fu e ines perad a, yen Francia , como ya se explicó má s a r riba (vid .
supra, pág. 49 1).
Bé lgica ha s ido el p3is occide nta l en q ue las ins t it uciones pal·la men-
ta r ias ha n funcionado COII menos éxito. Sólo d os de los Pa rla me nt os
elegidos desde 1945 p ud ie ron a lca nzar e l ténnino normal de la legis.
latura; todos lo s d c más acaba ro n por u na disolució n a n ticipada, al no
poder da r fin a la c risis de gobie r no si n una nueva consulta popula r.
En animada sucesión se inte n taron coaliciones e nt re los tres p ri ncipa·
les par tid os, e l c ri stia n ~ soc i al (ca tó lico), el socia lista y el li beral, nin-
guna de e llas real men te consistent e. No pocas veces el gobiern o fue
d erribado no por una explíctla bata lla pa rla mentaria, sino -una pa r t i.
cularidad belga - a causa de manifes tacio nes callejeras con objetivos
part idis ta s 3u l !:: [as CUil lcs el gob ierno, o por l o me nos uno de los inte.
gran tes d e la coal ición , se d e bia incl inar. El res ulta do de l cuarto de si·
g lo t ra nscurr id o desd e e l fi n de la guerra pa rece ser q ue cstá en cues.
t ión la actua l existencia del Esta do uni ta rio belga, cu ya creación , hace
des
cerca d e s ig lo y me d io, ha de ser conside ra da como una o bra maes t ra
de la di p lomacia europea. L1 ra1.6n de fo ndo es la oposició n e n t re cerca
d e cinco m illones de Ila mencos y a proximadamen te tres millo nes y
med io de valones, para cuya equ ipa ración se p rom ulgó una n ueva ley
en 1965; en el norte e l fl amenc o debe su la lengua pl"incipal y el francés
e n e ~ su r való n : ent re a mbas la capit al. Bruselas, con ce rc a de millón y
med iO d e ha bitant es, d ebe co n vert irse e n u na especie de amo rtig uad or
b ilingiie. Has ta en tonccs los fla mencos se habían quejado, no s in una
cierta just ifi ca ción, de una pos tergación cultu ra l, res pecto a lo cual
d ebe tene rse en cue nta en todo caso la e no rme fue rza de atracción d e
la c Í\'ilización f rancesa. Las oposicio nes ét nica s com e n za ro n ta mbién a

512
repercutir en la estructura de los partidos, a l p resen tar los católicos
e n las elecciones de 1968 una lis ia flamenca propia, lo que no dejó de
tener influencia en la presentació n de las candidatura s socialistas.
En una época como la actual, d !! un naciona lismo exace r bado en to-
das parles, la idca de la n:lcionalidad belga común parece m u y des"a-
lori7A'lda. El carácter un itario de un pa ís Lan p r ivilegia do g\.'Og rá fi ca y
económ icamente queda ut:!>cartado hasta tal punlo por las fue r'zas cen-
trifugas que una solución mt'dianamcntc sa t israc toria p :l rccc que sólo
pOdría basa rse en una división federal. ~ sla sería una especie de sol u-
ción lrans ito ria , hasta que se afi:mzase la idea de que una separación
territorial no comporta \'cntajas económicas ni políticas, ni haria jus-
ticia a la significación de Bélgica en e l marco de las alianzas europeas,
Una anexión de los \'alones de habla rrancesa a F rancia y de los flamen-
c o!> a Holanda , que t ie ne una lengua semejante, no es concebible, p ues·
to que ni Francia ni H ola nda desean lal c recimiento terri torial, a parle
d e que entonces Bruselas, con s u fun dada a spi ración a c apital curo.
pea, quedada colga da ('11 el a ire. No se puede prever por el momenlO
s i los belga s, una vel tranqui lizados los á nimos, se confo rma d an con
u na solución federal. o s i se reun irlan de nue\'o en un ES lado u nit 'lrio.
As I pues, se puede dt..'CiI· q ue cn Occidente no hay ninguna novedad ,
lo que s in duda está en relación con la prosperidad gener.l.1 que lima
las oposiciones en tre los parlidos y e mpuja a soluciones de compromi.
so. con 10 que la barc:.\ estatal no oscila e xcesivamente. Las crecientes
prest aciones sociales y la seguridad económica arrcbatal'O n a los par·
lidos s us mejores pu n tos p rogramá ticos. Los part i do~ han perdido
tambié n dinami smo. c uando no se han estancado por completo, No ha
vuelto a ocurrir un fen ó mcno como el pou jad ismo, salvo que se con-
sidere como [(1 1 el renace r d e los nacional-demócratas en I~ Repl"lblica
Federal, para lo que pO!', el momen to no ha y motivo. Es to significa que
incluso la oposición e nt re . derechas_ e .izq uierdas_ se ha estabilizado
y e n cierta medida se ha supC! rado. T ambié n C!I jo\'cn elce lOrado q ue se
\'a inco r porando se adapm y amo lda a los cu adros actuales d e los par-
t idos y no proporciun;, sorpresas electora lcs. Esto d eberia qui7.:l dep lo.
l'"3rSe, pucs una cieTla dosis de in tranquilidad política s iempre es bene-
ficiosa par.:I un país. Lo cual es \'álido tamb ién en 10 quc rc... pccta ~ la
I'ebelión de I ~ jm'enlUd, que en la ac t ualidad se extie nde como una epi·
demia por todos lo s palscs, cont ra e l es toblish'fIImt y el SIOW qlW, des-
d e luego sólo en la medida en que no amenace e l nOl'mal desa rro llo de
la vida diaria ,
El mismo equilibrio de partidos ha :lp.u·ccido espec ialmentc e n los
Es tados Un idos.+4 En ltls elecciones presidenciales de 1960 los \'o tos
44 . Vid. KAltL LOEW(N~n:I, en el artículo del anua rio citado en la nota 11,
pág. 5 Y ss.
El. PARLAMENTARISMO 52)
flec toralcs dc ambos partidos es taban tan igualados, que el \'encedor
d emócrata, Jolm F. Kenncdy, ganó al re p ub licano Richard M . Ni:mri
por una ventaja m fnima (a proximada menle 108.000 votos) de un total
de más de 64 mil lo nes de \'otos em itidos; la p ropo rción d e \'o tos en el
colegio electoral, quc es de donde dcpende la elección, fue en todo ca so
de 305:2 19. E l s ingular triunfo en la historia elcctoral americana de
LyndOIl B. Johnson sob re Barry Goldwater (43,1 fren te a 27,2 millones,
con una propon:ión en el colegio electoral de 486:52) hay q ue atribuirlo
a la debilidad del ca ndidato republicano. Las elecciones I)residenciales
dc 1968 demust raron de nue\'o el equilibrio del peso e[ectoral de los
panidos tI-adicionales. De más de 70 milonc~ de \'ot~ emitidos, la ven·
(¡,jo. dcl \·cncedo r Richard M. Nixon fue sólo de unos 300.000, lo cual
dert:ullen te no se manifies ta en el determinante co legio e lectoral (302: 191
"otos) a causa dd absurdo s istema electoral.
La tendencia obser vada de pr efrc n ~ ia por el sistema bicame ml rren-
[e al un lcameral (¡,{ti. SlIpra , pág. 246) no se ha d ebilitado. El estable-
cimiento d e un Senado en Tu rqufa con la Cons ti tución de 1961 debe
ser valorad o más como u n" medida de cvita l' un rég imen de un solo
partido que como m.:llOd o de m ejo.-a r el proceso legis la t ivo; e l Senado
no pued e de rr iba r al gobie rno. De los nuevos Es tados africanos, Kcnia
)' ¡\ladagascar prefirieron e l sistema bicamcra l al un icamcral.'5 En Ni·
geria era impresc indible una cámara superior a ca usa de la introduc-
dón de la estruct ura federal." A consecuencia de la a c tual secesión ini-
ciada en 1967 de la región Este, que se autode no mina Biarra, el sistema
bie ameral está por e l momento en cuest ión. El que Paraguay a grt."gara
e n su nueva Const itución d e 1967 un Senado tiene s u ex plicac ión en
que se quisieran crear p uestos bien pagados pa ra los leales partidarios
del sempit erno dic tador Strocssner.
Un" innovación d e int erés general e n las técn icas est atales es la im·
pla ntació n con é xito e n muchos s itios del UlIlnado OIl/vlI/hlt/u/!, s iguien.
45, En las dos repúblicas arricanas de Lcsolho y Botsw:llla (antes protcc-
lorados británicos de Basutolandi:, y Bo:chuanalandm), que en 1965 y 1966 res-
u
pC:(:lh'amelllC: alcan/.aron la independencia. se intenla, cosa poco frecuen te en
África. tener e n cuema e n las nuc"as const i1ttcioncs de mocráticas la o~ ­
ni7.ación triba l exis tcnte. En l.csotho exÍ!;te un Sl.·¡¡ado jumo a la Asamblea
Nacional, que se com l>Ol1c de 22 jefes de tribu (o sus re presen ran tes) y de 11
miembros nombrados por el rey y que debe funcionar como una ,·crdadern
segunda cámar"3. En cambio en Botswana la lIol4sl! 01 Chicfs de 15 miembros
sólo tiene una fun ción consultiva en comparación con la Asamblea Nacional.
También en el nuel'o te l'ritorio colonial de lJalHuslan, en el que la Repúblíca
Sudafri cana ha sep;nacto a las ))(¡bl acioJlcs blanca y negra, se ha at ribuido cier·
to papel al C01/1lcil of Na/iv/! Chie/s.
%. Vid. EME O. A IV~ , P/u/r.!ro/ Covcmlllcu{ in Nigc ria, Un il'crsily of Cali·
fomia Pn:ss, 1%4; R. TH!.OR COIJ:, _Die Unab hangig kei rsverf:1Ssun g des Bun·
dCS5taats Nige ria von 196()., Jo R, N. F., 12 (1963), pág. 417 Y ss.
•
524 APÉNDIC E
do e l modelo nórdico:H Con e llo se e ntiende que hay un d elegad o ele·
~ gido por el !'ar13mcnlo cuya larca es vigilar de te r minadas ramas de
, ~ la ad minist ración en interés del pílblico y ocupa rse de las quejas que
le llegan . Ln instit ución procede de Suecia,· dondl: se estableció desde
•
l B09 un comisario de justicia para custodia r los t ri bunales y la admi·
nist ración d e j us ticia, con ~xi t o reconocido. Es te hecho hiro escuela,
•
s in duda , en o tros países; asi, en Fi nla ndia, Dinama rca (1955), Noruega
(I 962), Nueva Zelanda ( 1962) y muy recienteme nte tambié n en Gran
,~
Brela na.t9 También se eSlUd ía detenidamente en la act ua lidad s u im-
plantación en Suiza y en varios de los Estados Un idos. La instit ució n
• de un ó rga no no mbrado pa rlamen ta riame nte pa ra con trolar ulIa ram'L
concreta de la ad ministración t uvo acogida ta mbién en la República
h
Federa l Alemana, ba jo la forma del llamado com isario de las fuerzas a ro
11 madas, que fue incorporado en 1956 ti. la Ley Funda mental .pa ra la
• protección de los de rechos fundame nt a les [de los sometidos a l scn·ido
mili tar obligatorio] y como órgano au xiliar del Bundestag para e l ejer.
"
cicio del control pa r lament ario [sobre las fue rzas a r madas ] _. Como e ra
de esperar en un pa ís de profunda t radició n milita r , sólo ha tenido u n
" cxito li mitado n pesar dc q ue los detentadores del cargo han sido has ta
"11
el momento homb res bien inte ncionados. Que los ma ndos del ej ército
fede ral no es tén satisfechos con un control exte r no puede pa recer com o
prensible. Pe m en realidad también el Bundes tag se desinteresó de la
ti cuest ión, a pesar de Que la opinión pública se sobresalta co nti nuamente
por recla maciones sobre abusos d isciplina rios y por la ge neral insufi·
11 ciencia del pote ncial de defensa germa no-occiden tal.
Allí donde la institución del o m budsmml puede tra baj a r sin de te,··
ti
m inados impedimentos sociológicos ha probado en ge ne ral s u eficac ia,
•~ .Ii , d e lo c ua l sobre todo SUL'Cia es un ejemplo con vi ncente. Posibili ta que
•.,
un ciudadano q ue se siente tratado injusta mente po r una med ida de la
ad mi n istración encuentre ayuda gracias a la inten·ención d e un órgano
independ iente y descarga a l Pa rlamento en de terminados ca m pos de un
.,1 con t,·ol de la admin ist ración a l cual en otro caso estar(a obligado, pero
que de todos modos no podría tene r ni tie mpo ni p re paración técn ica
~ ., para e llo.
O tro fenómeno cuya impo'·ta ncia ha a umen tado en el curso de los
"1,'1 47. De ent re la numerosa bibliogmfia existente, como en todas las nue·
vas mate rias, destacamos: W urnR GELLlI ORN, Omblldsmoll aud Otll/:rs. Civi·
lian Proltctiotl ¡ti Nille COll lluies. Cambridge, Mass. 1966 (con de tallada in.
dicación de bibliografia).
~ I. Esto puede corresponder a la actual evolución. S in embargo, ya en el
:',.:1 Bajo Imperio Romano ellist ía u na institución semejante, donde el defenso r
civilUlis o plt bis recibía las quejas de los súbditos sobl·e in tro misiones y \'e·
j acioncs de la administración Imperial de los grandes la tifund istas; vid. U. VON
LUBTow, Das r omisclze Vo/k, Fra nkfurtf Main, 1955, p:Sg. 546.
49. Vid. LOliWEI'¡STE1 N, Gros sbrirllllllitm, vol. 1, p ág. 4111 Y ss.
::¡
",,1
El. PARU M ':N TA RIS Id Q 525
últimos diez años es la s us t ilUción de t«!cnicas rep rese nta tivas por ple-
bisci tarias o de refe réndu m (vi d. s upra, pág. 330 Y ss. ). POr lo vis to,
cada generación debe li bra r de nue".·o la ba talla entre ROlLssea u y Mo n·
tesq uieu.l<> El fenó meno, que cla rament e no es específi co de un dete r mi·
nado tipo de gobierno y ni siqu iera de un dete nninado s is te ma politico ,
se encuent ra ta nto e n la de moc racia cons tit uc io na l como e n formas de
do min io a utori tarias. As í pues, el plebisc ito es segun el a mbiell/e e n
el Que tiene lugar un ins trumento de la fo rmació n de la volu ntad po-
pu la l· y es tatal o muy refinado o com pletame nte prim itivo. Los países
en vías de desarrollo que t iene n poca experie ncia en el u so de técnicas
re presentativas por medio de un Pa r lame nto, le dan la primad a. E l
plebiscito aClUal se ut iliza e n muchos es tad ios de l proceso político .
Para la ra tificación de una nueva const ituci6n se ha conve rt ido en ha·
bi tual cn muc has pa rtes, y asimism o ocasio nalm en te para la ra tifica·
ción popular de una simple reforma de la cons tit ució n,'L o bien de una
ley a is lada en caso de q ue estu vie ra e n cont rad icciÓn con la cons ti tu·
ción, a sí como pa ra actos de so beran ia te r ri to ria l. Ejemp los correspon·
dien tes ha n s ido: de la a pro bación de una nueva ·cons tit ución , T urquía
(196 1), Corea del Su r (1962); de una refor ma aislada de la cons titució n ,
modificaciones de un so lo a r ticulo o int roducción de uno nuevo, la
Cons tit ución fede ra l de la Co nfederación Helvética ; im plantación de
un go b ierno de todos los pa rtidos, Colo mbia (1 957 y 1959). En Bras il
un refe réndum ( 1963) decid ió la ,"uelta a un sis te ma p reside ncialista
ilim itado, que ha bia debido cede r por algú n tiem po a nte una fo nna de
pOder más cercana al parla me nta rism o. En Dinama rca un refe réndum
( 1963) rechazó la pl'O pues ta de proh ibi r la compra de tc r renos agrico-
las 1>01" propietarios urbanos . En S uiza, experta en referé ndums, más
de sesenta mil ciudadanos del cantón de Basilea fUl;!ron a las ur nas para
decidi r s i debían compra rse dos cuadros de Picasso; la m ayo ria se de-
da ró a fa vor ( 1967). En Sud Mrica se acordó, en un refcrénd um limitado
a la población bla nca . si bien por escasa mayo ría (52,2 por c ie nto), la
salida de la Com monwea lth ( 1960) y la proclamación de una re pública
independie nte. Malta. que a lcanzó la independencia e n 1964, hizo repe·
tido uso d e los plebisci tos para reg ula r sus re laciones con G ran Bre ta·
fla; la isla pcrma nece bajo la corona brit ánica com o m ie mbl'O de la
Commo nwealth. La población de la colon ia d e la corona bri tánica de
Gibraltar prefirió, por ab rumado ra ma)·o ría ( 1967), el Sl o/u qllo a s u
cesión a España. No pocas veces e l plebiscito se h a u tilizado pa ra ac tos
50. Vid. el libro de LOl;WliNSTE1N y el articulo de EHf.RMAN),I citados en la
nota 14 . así como el penetrante estudio de FltolE),IKf.L ci tado CI1 la 38.
51. Más en detall¡;-, vid. K MI.L Lo~wt:-STI!iN, Vbe r lI'eStm, Tcclmik 14I1d Gre/I·
le" Ifu VerfasS/Ulgsibtdefl mg, Be rlin, 196 1. pág. 21 Y ss. ( incluido en este vo-
lumen pág. 162 Y ss.).
526
de soberanía ter ri tor ial; a sí en Guinea (1958 ), Ghana (1960) y e n Ro-
desia ( por aquella época Rodesia-de l Sur) (1964 ), al otorgar la mayoría
blanca un mandato d e sepa rac ión de la Unión británica d e Estados al
gObie rno secesionist a de Jan Sm ith.
E n los Estados autoritarios el plebiscito goza de especial favor, ¡an-
ta para la rati ficación de una constitución impues ta desde arriba (Viet-
n3 m del Sur, 1955, )' Ghana, 1960 ) como ta mbién para la promoción de
un dictado r militar, que ha abando nado el un ifo rme, a jefe de Estado
¡'cgular (Corea del Sur, 1963 ). E n Ghana el entonces presidente Nkru-
mah. posteriormente eliminado por un golpe de Estado, uti lizó el pie.
biscitu illcluso para legalizar un Estado de un solo pa r tido y otras mc-
d idas sin duda dictatoriales ( 1963).
Las conclusiones fi nales que se pueden obt ener de toda esta cant idad
de a spectos se res ume n en que la diferencia entre referéndum "j ple bis·
cito se 1m difum inado considerablemente ; el referéndum ya no se li·
mita a ac tos legislativos COllcretos. Po r otro lado, se demuest ra que
los detentadorcs a uto l"Í tarios del poder están en condiciones de aprove-
c harse dcl plebiscito pa ra la legitimación de sus regirnenes; es más
fácil de manipular desde a rriba que la d eliberación y adopción de res(}-
luciones )'lQr parte de un cuer po re presentativo e legido o instalado de
a lgun otro modo; instancias que si son tole radas no se pu eden cont rolar
en absoluto s in procede r a desvergonzadas fal sificaciones de los resul·
tados. Además, u n plebiscito hacia fuera )' cara al ext l"anjero da siem·
pre impres ión de respe to a l d ogma democ rático al que incluso las dic·
taduras manifiestas se dedican a e ncomiar con gran di ligencia" Por
otra parte, la preferencia d el pres id e n te de Gaulle por e l referéndu m ,
que hasta ahora ha utilizado cuat ro veces, hay que atribuirla tanto a
sU" ac t itud de principio contra las instituciones parlame nta rias y los
partidos políticos como tambié n a un mistic ismo pcn;onal que parece
inducirle a lOmar (:11 ~(: ri o el estruendoso júbilo de la multitud a nsiosa
de es pec táculos e n sus vis itas a o tros Estados, a sí co mo las t riunfan-
tes cifras de s us referéndums.
El uso y a buso d e los referé nd u ms en nuestra época , en s u origen
considerados como la genuina ma nife s tación - la uniea ge nui na- de
la ideología democrática, prueban q ue una institución o técnica poli t ica
puede ser som e tida ell la ¡na."{is de su utilización a un com pleto cam-
bio d e sentido que les despoja dc su va lor dcmoc d. tico . Se ría de de-
so:a l· una urge nte investigación sociológico. teó r ica de la ma teria.
527
EL FEDERALISMO
lO. EL FEDERALIS MO
a) La o r gmlizaciótl federal del E stado
La tesis expuesta más an·iba (vid. supra, p~l g. 375 Y ss.) consiste, dic ho
en pOcas palabras, en que el federalismo, según el cual diversos terri-
torios ....rnantj;:nie!!.dó Rt_máximo _ p-o ~s u autodeterminación interna,
se integran en una unión más amplia que asume los in t er~s comunes
1,l~ s:r egion",~ _ a J a vista de ·lú· ~u"va p¡:;\xís, ha sido sometido a u n
socavumiento que debilita su valor como un absoluto de l proceso po-
¡[¡Ten.· La tesis no ha permanecido incontestada. Casi estariamos tel1-
tad o~de _ hablar de una guerra fría e nt re los impertér ritos [ederalistas,
que por e ncima de todo están ligados a la tradición, y los «a ntifedera-
listas», para los que poco s ignirtca la tradició n y mucho el empirism o
dd proceso politico. Entre ambas posturas se e ncuentra lo que se po-
c'fiiadcñominar la Ihird fo rce, esto es, el grupo de los que se indinan
o
poi· un . federalismo unitario •.~¡
La concepción antes expuesta requie re u na verifica ción en la que,
no obstante, como muestra la experiencia . hay que distinguir e n tre una
o rganización es tatal federa l y las un iones interesta tales. Tambi ~ n en la
p¡·i mc\"3 r úbrica se debería dhtinguil· entre o rgan i1.acioncs federales
---en las que la id ea federal cstá arraigada desde hace mucho tiempo
o
e
en la conciencia popu l;:u·- y aquellas en las que la institución federal
está condicionada e n mayo r o meno r grado po r pragmática s ncccsid a·
des adminis trativas, cuando la gran ext ens ión territorial del Es tado o
desaconseja una admi ni st ración unitaria. A esta s últimas pertenece n
los Estados lati noa mericanos de Argentina, Brasil, Vc"nelUcla, Colombia
y r-.léxico. Si en es tos Estados se implanta una dictadu ra, todos los
límites fedcrale s serian all;¡nados de acue rdo con las necesidades del
poder central quc Cllen1;¡ p;¡ra ello con un m edio legal en la técnica d e
intervención federa l usual en el país. o
52. Cfr. para et p1anteamicrJlo del problema , CMtL J . FRI¡;OIHCH, «NC\\I o
o
Tendencies in Frdcral Theory and r ractice •. JoR, N. F., 14 ( 1965). pág. I Y ss .;
para la postura al1lifedl.'ral cfr., por ejemplo. WILLtUI H. RtK ER, Federalis m ,
O,-ig;", Oper a/iOn, SiguificlUu:e, l.Ioston. 196-J; para ta concepción d el fede ra·
lis mo unita ril ado, que sigue mu y próxima a la del au tor, cfr. por ejelllplo
KOllllU o H¡;SSE. V er IIIl11arisC/H! IJIIJldeSSIalH, Karlsruhe. 1%7. La cuestión no
puede ser tra tada a fondo en este conte . ~IO ; se tcndl"ia que a nalizar, en todo
caso, el! la casuíst ica de cada país.
A tít ulo de ejemplo se puede aludir aqui ~ i ml)ent a que en la Repú-
blica Federal Alemana se ha encolllrado como compromiso entre el federa·
lislllu tradicional y el aC lUalmellle preponderante unitarismo ~ocial ct re-
curso. jurídicamen te objet ahk. de acuerdos a dminis t rati vos entre Ja Fcder;¡·
ción y los Uilldcr, de los que se h;¡n concluido O deben concluirse más de
doscientos desde 1945; I'id. K ARL G RAW¡¡ IU, Venl·ull lmgsabko mmell ¡lI'i ScJlClI
Bl/mI Imd Lillldern i,1 ,kr Bw ,desrep ublik IJculSclllm,d. Berlín·M unich. 1967.
 528 APE NDl CE
También e n la India , cuya experiencia federal, a pesar de una cons-
t i lución especialmente ponderada en este terreno, es inferior ti una
generación, 1:1 prax is fede ral tropieza recientemente con extrao rdinarias
dific u ltades. El subcontincntc, verdaderamente babilónico en lo que
rcspecla a mezcla de lenguas y razas, comprende dieciséis Estados
miembros con un amplio autogobierno. Pe ro al des morona rse a ojos
\'is tas el partido eJeI Congreso. que desde la obtt:nción de la indepen-
dencia había predominado e n ¡odas panes, y ha be r ocupado s u luga r
en varios Es tados ol ros partidos, la formación de gobiernos capaces
de a c tuar se ha conve rtido en muchos sit ios en algo imposible: ello
fue rza al go bierno central de Nueva Dclhi a la asunción del pode r gu-
berna mental --el llamado 'Jresidel!l 's Rule-. Es te rec urso ha tenido
que se r utilizado en los ultimos meses por lo me nos tres \'eces, prime.
ro e n el Es tado de] norte Harianil, en febrero de 1968 y. en e] plazo
de una semana , tan to en Bengala Occidental como e n el populoso Es·
tado ;ndio de Ullar Pradesh, con 73 millones de habitantes. En total ,
en es tos momentos, no menos del 90 por ciento de los 520 millo nes de
hindúes viven bajo un r ~gil n en especial aplicado por e l gobierno central,
e n vez de bajo gobie rnos surgidos de elecciones es tata les. Por lo ge.
ne ral. quedan s uspendidos e l gobierno y el Parlamento d e l Es tado arce·
tado, y ocupan su lugar delegados del gobierno centra l. No s iempre
unas nuevas elecciones pl'Oporc io nan gobiernos capaces de actua r. Los
expertos pre dicen que con la c recien te fragm entación del partido del
y
Congreso e l consiguiente pluralismo de partidos. en un futuro previo
sible se harán frecuentes tales intervenciones federal es mas ivas, a las
cuales has ta ahora sólo se ha bia recurrido a titulo excepeional.
En realidad sólo son autén ticos Es tados federales la Confede ración
Helvé tica, la Republica Federa l Alemana , los Es tados Unidos, Aus tra lia
y Canadá. En Suiza la autodeterminac ión local -sería cxagerddo hablar
de aUlogobierno-- sc ha consep..ado de manera primi tiva y tenaz. En
e l tl.! rritorio a le món la teo ría federal está arraigada y el problema se 1m
m edi tado a ro ndo. Aquí la conciencia federal de los ci udadanos, que
pudo mante ncz'S"e frente a la aproximación de Weimar a una forma ción
más unitaria, fue profundame nte afectada por e l Es tado unitario hit-
leriano. La nueva es truc tu ración te rritorial tras la derrota de 1945 con-
t ribuyó también al debilitamiento de la conciencia federal, en primer
luga r por la desaparición de Prus ia, pero tam bién por medio de la crea-
ción de nuevos U¡'zdc r con fronteras trazadas más o menos a r bit raria·
I
mcnte: Re nania-Westfal ia , Renania-Palatinado, Baja Sajonia, Sarre y,
ti sobre todo, e l antihistórico y artificial conglomerado lla mado Hesse.
La reanimación ll evada a cabo por Jos aliados después de 1945 tenIa
predominant e mente fines políticos, pueslo que se te nía la idea, com -
ple tamente errónea desde el punto de vis ta his tórico, de que una es-
EL FEDE.RA LIS MO 529
tnJc turación federal dificu}taria la aparició n de una nueva dictadu ra. No
se habló allí de la planificación d e una ordenación territo rial orgánica,
aunq ue la ocasión era favorable. y las nuevas fronteras intercs tata les
t razadas no han encontrado, como se puede comprobar después de dos
decenios, e l eco esperado en la conciencia popular. En todos esos casos
la reanimación del fede ralis mo estaba mo tivada por razones prag máti·
eo-administrativas y no se perciben ya ves tigios de un afecto emocional
de la población hacia el nuevo Es tado com o unidad popula r. Baden y
Württemberg han sido asimis mo fu s io nados. Si bien los campesinos
han ele \'ado sus quejas por e llo, sobre todo e n Baden, estas no son
compartidas en lo más mín imo ni po r la indus tria ni por el e lemento
obrero. Hamburgo y Bremen son casos especiales por razones históri·
cal;. Tan sólo en Baviera d federalis mo ha sido en cie rta manera toma·
do en serio, y tambié n aquí la mayoría de las veces tan sólo por 10$
viejos bávaros, antiprusianos en s u tiempo, pero no por los froncol; que
s iempre se han quejado del centralismo muniqués. E n el Pa latinado,
bávaro en otro tie mpo, ya nadie piensa en el .. pa ís natal •. Y cchando
una ojeada por de t rás de la fachada del feder:l lismo blanqu i;;lZul se
descubre con faci lidad que la pecu lia r me ntalidad bávara no es en
modo alguno general en un pals do nde la m itad de la población se
compone de antiguos refugiados y otros . advenedizos_ que prefieren el
clima bávaro para su vida de re n tis tas. Verdade rame nte se puede decir
que la tran sfo rmación. muy avanzada, de un ant iguo país agrario en
un Estado industria l moderno ha contribuido mucho a aguar la me nta.
lidad federal.
Generalmente el actual federa lismo alemán se limita al campo de
la c ultura y la educación, donde has ta a hora tenia su s itio, y también
aquí c5tá indudablemente en ma rc ha ulla ullÍ\'ersalización de valores en
todo cl terri torio a lemá.n. No ha y más que pensa r e n la ac tual tenden·
cia alemana general a la c reación de escuelas únicas de confesionalidad
mixta en la que has ta Renania·Palat inado y Daviera se han vis to arras-
tradas por el torbellino unitario.
En lo q ue respecta a los Estados Unidos, do nde ya la extensió n con-
t inental y las diferencias de las o leadas de colo nos excluyen e l s imple
Es tado unitario, también alll la apisonadora un ita ria es implacable, ni·
velando los derechos rese r vados a los Es tados, tan cuidadosamente e la·
borados en la Constitución fede ral d e: 1787. El fe de ralismo americano
dio su gran batalla en la guerra de s eces ión y la perd ió; desde entonces
el fed era lismo al estilo antiguo li bra tan sólo o bs tinados combates a la
defe nsiva. Cuando el Tri bunal Supremo, apoyado en la e nmienda X I V
a probada tras la guerra entre los Es tados, impuso a éslOS cómo te nían
que organizar s us escuclas - los fa llos claVeS en esta ma te ria fueron
BrowlZ el al. v. Boord of Edm::aliou o[ Topeca el al. (347 U.S. 485 [ 1954]

530 APENDlCE
y 349 U.S. 294 ( 1955])-, Y que d ebian adap ta r las legislat uras d e los
Estados a l p rincipio d e Olle persoll o lle vote (cad;) e lecto r debe p o~
Su derecho d e \"o to ) - las reso lucio nes fue ron aquí Baker \l. Carr (3 69
U.S . 186 [1963]P' y ReY'lOlds v. 5ims (377 U.S. 533 [ 1964])- . la Fede-
ración ir r um p ió en e l sallc /a sal1ClOrum d e la p resu nta soberanía de
los Es tados y armado con las amplias no rmas ge ne rales de las emnicn-
das J y XIV no se d etu\'o a nte la p uerta de eStos supuestos derec hos
rcscn'ados. L'l. cláus u la de com ercio de la const itución, siempre más
am p liamCnle ut iliza drl, y la leg is lació n sobre derechos civiles para im.
ped ir la d isc riminac ión de los neg ros e n la ,'ida dia ria SI inciden e n lo
mismo. Los repet idos y has ta aho ra infn .lcltlosos e s rue rzos d el Con.
g reso po r me ter en cin tura al Tribuna l Su premo privándole de com pe.
te ncias, o hóls ta media nt e una reforma de la con stitución, p rueban mejor
que toda la retó rica fede ral q u e no se puede da .· m arc ha a trás e n la
irru pción de la Fede ración en la ::au todeterminación de los Estados.
Si b s tendencias centrípetas son las q ue hace n pel igrar el federa.
lis mo histórico en los Es tados Unidos, e n la Republica Fe deral Ale ma.
na y e n S uiza, la cris is de la organi zación federal e n Canadá s u rge de
la tensió n centrífuga e ntre la provi ncia de Quebcc, católica y de habla
rm nccsa, y las olras provincias, protes tantes y predominan temente a no
glosajonas. La oposició n que desde hace mucho a rde lent ame nte y es
sofocada con d ific ultad se ha a g udi zado pe ligrosa me nt e e n lo:; tlll imos
años, y has ta a ho ra , a pesar de los es fuerzos del gob ie rno de l Domin io
en Otlawa , no ha podido e nco nt ra rse ninguna solución Sa tis fa c to ria
para amba s pólrtes. Es de es pera r. s in emba rgo, que se pueda a lcanzar
un comp ro m iso q ue cvite la rup tura del Es tado fede ra l c'l nad iense, de
más dc un siglo de a nt igüedad. La secesió n de Que bec crea ría un Es tado
en vías de desa r rollo en me d io del su perdcsnrrollado conti ne nte nor-
teame ricano _ La esperar17..a de q ue s e logre eSlc comprom iso sa tisfac to-
rio para lodos, con la I)rovi nci a disidente de Quebec, se basa en la
con tunde nte victoria e lec tom l de los liberales (25 de j unio de 1968 ) ba jo
su nue vo lider Pkrre E_ Trudeau, que p rocede de me dios de ha bla
f r¡IIlCeS3. Corno prime r paso se in troduc irá la pa ridad de lenguas en
todo e l DOlllin io_
Ta mbién en e l ESlado unitario belga ha n aume ntado los indicios de
que el latente antagoni smo e n t re la p:lrle valo n:¡ de l pals, predomi n:¡n,
h! me nl e indus t ria lizad a, y la pob lación de Fla ndes, tod avf:¡ agra r ia , con.
flic lo q ue ha llevado recicntemente (l968) de nue\'o a una cris is guber.
53. Vid. KAR I. LoEWE'-lSTm'-l , . Ba kcr \'. Carr; I'olicy Decision und d ~ r Su.
c COllrt o" el1 Puklorell ,I.:r poli,isc/u!II E" tselleidwlg, Festgaue (ii r En/SI
1 ~ I ' em
f r acllkel. Berllll , 1963. pá g. 237 Y ss.
54 . Vid. KAN!. Lor ..... ENST[lN en el artículo del anuario citado lilas an-iba
en la nota 11, pág. 91 Y ss .. Y 108· Y ss.
)
[ L FEDERAUS M o 531
r name nta!. no pue de ser superado a ro la rga con med idas meramente
legisla tivas. Los entendidos o pinan que la solución se encuentra en una
orgallLmdón federal -con Bruselas como te rcero en la federación-.
En es te punto llay que añadir que e l Parla mento italiano, en febre ro
de 1968. fu e por fin capaz de cumplir el manda to contenido en e l aro
tíc ulo 114 y ss. de la Cons titució n de 1947. de crear cato rce regio nes
semi;1 ut6nomas _rcgimli_ (vid . supra, págs, 374·375 ) mediante la el;1·
boración de un SW t ulO d el/e R egio llUl Dc acut'rdo con esto cada región
consen 'a, desde 1970, a utonomía ;1dminis tra ti\'::a y legis lat iva sobre los
::as untos de policía, s.,nidad, bosques y ::agr icultur3, museos y monumen-
tos, comunicaciones locales y mate rias admi nis trat iva s semejantes. Aquí
se twta Je una medi da deset'n tral i,mdo ra que no tie ne nada en comú n
con un federalismo real.
En el ámbito del s istema politico del socialis mo inlegr::al, exclusim·
mente poseen est ruc turas fcd crale5 la URSS y Yugoslavia: el prime r
caso es t{1 prh 'ado de cualq uie r significado politico puesto que la coor·
d inació n comunis ta de todlls las insta ncias lo impide en la prác tica .
Yugoslavia , sin duda, puede o frecer, con la Cons tit ución de 1963, más
oport unidades para una verdadera orga nización fede ral. T ras la libe·
.·a li7..aeión e hc<:oslo\'aca (marzo de 1968) ta mbién se habla a Uí de una
federación por med io de la cu:¡l los católicos eslovacos , hoy como oyer
económ icamente a trasados, deben conseguir los mi s mos de rechos que )
los hegemónicos checos. El ex perimen to, c uyo valo r práctico es cues'
tionable, debe llevarse a <:abo:l pa rtir del 1 de enero de 1969,
Las causas surgidas para q ue desaparecieran los limites t ras los cua·
les el fcd cr:llismo se ha podido ma nle ller has ta a hora e n cierta mcd ida
int ac to e n Amé r ica, Sui za, Alemania. yacen e n las ac t uales ei ,·c unsta n·
cias socioeeonóm icas. En el fondo ya nadie ha blll de una au tén tica au to-
de term inación , y mucho menos de una presunta sobe ra nía de los Es ta·
dos miembros de IlIla comunidad federa l, pues to que la economia esl.:
monlada a ni"e l nacio n;1 !. l..Joy en dia no puede ha be!' ni ngun oasis cs·
la tal en un Es tado federal si los serv ic ios y pres taciones sociales para
los S:lIisfcchos ciudadanos son regul3dos unitariamente a l n ivel es·
t;1 131. s i los pa rt idos políticos y gmpos pluralis t3s runcio nan 3 n h'cI
naciOllil l. Toda ~ las dt:c isio nes politicas. socia les y econól11ica s debe n
ser unitarias pal';1 todo el Estado. E n todos los Estados federales
dom ina si n e"cepeión el unitaris mo social. I ncluso las especifi·
ca s tradiciones c ulturales deben adapt 3rsc y subo rdinarse a la ¡mage
55. La aprob3ción de la ley p uso fin a una lucha de p3rtidos y de ¡n tere·
ses que no liene igual cn encono en toda 1:1 historia l'arla mcnta ri;1 ita liana.
El pnlreeto fu e debatido en la Cámara de Diputados '1 ell el Se llado J>or cs·
[lacIO de 530 horas. que requi rieron H días. Tuvie ron que discutirse 4.800
propues tas de enmicnda. lo que c"igió más de 1.000 .'o taciones. Sólo en e l
Senado hubo 600 inte n 'endones; vid. Nt w rorA.: Tim es, 16 de rebrt:ro de l%ll.
1-
532
I,
I. nacional. Los in te reses y deseos peculia res de los Estados miembros
pueden hacerse vater en los órganos fe de rales comunes, y e n éstos
tampoco pueden esperarse s ino compromisos que te ngan en c ue nta a
todas las pa r tes. Por lo de más, parece como s i los puntos de visl3
federales ret roced iesen bajo una prosperidad económ ica que compren-
da a todo el Estado. Cuando a la gente le V3 bien no se pregunta s i el
bienesta r hay que at r ibuírselo a un gobierno n3cional o regional . Aun-
que [as discusiones dogmá ticas sob re los pros y los contras del fede-
ra lismo cont inúen como has ta ahora, en la realidad cons titucional los
Es tados unitarios y federales no constilUycn ya una antítesis insa lvable.
Lo que está aparecie ndo len tamente y s in muc ho roido en 'sustit u-
ción de las formas organizath'as federales son los es fue rzos para una
reorganización territorial q ue se puede observar ta nto en los Estados
·unita rios t radicionales como e n Jos fede rales. El p r incipal proble ma
económico-social de todos los Est 3dos indus t riales occidentales es la
di rección de la industria y la planificación de los 31ojamientos relacio-
nada con aquélla. El e nemigo común es la aglomeración me t ropolitana
a la que debe ponerse fi n por m edio de una dis t ribución racional de la
indu stria. L" nueva pl anificación terri torial no debe, natu ra lmente, aten·
der 3 las demarcaciones his tóricas de provincias , condados o paises.
En la Repúb lica Fed eral Alema na el federalismo t radicional b loquea
todo in te nt o de ulla planificación te r rito rial raciona l. U. Federación no
tiene pa ra e llo ninguna COlll lx:tencia cons t itucional, pues to que la ley
de o rdenac ión territorial dc 1965 lo único que hace con sus trivialida-
des es habla r s in ton ni son. El plan inglés de a lojamiento de la pobla-
ción , segúll los TOIIIII alld um r1 Plmmil1g Ac t s, en Fracia el re gio na·
lismo ind us trial en m a rc ha, o e n Italia con e l mCl.l.ogiamo, apunta n al
fut uro. Se puede preaecir co n una cierta seguridad que el desa r rollo
se muc\'c.: hacia este federalis mo racional y no hacia e l superado fed e-
ra lis mo his tórico.SOI
56. Francia ha tomado aquí cla ramente la inidativa ; v id. L. T. SW(ETMAr>,
. Perfe<:1S :)nd Planning; Francc's N cw Ragiona lism . , en P¡¡ blic Adminis trariol!,
\.'?1. " 3 ( 1965), p ág. 15 Y ss. Pa ra Gran Brc taria . vid. LOEWt!NSTE1N, G ~ asb
~ !I ~I!, \'01. 11, ~ag . 168 y ss., y sobre la ordena~ i ón .1er rito riaJ del gran Lond re, en
lb/d ., pág. 16. )' Ss. Para Ingla terra)' FranCia, \'Id. J . W . H ACKEIT, _Oritain and
Francc.:, Two Expcriments in Planning •. en Palít ica l Ollorle rly. 36 ( 1966 1,
pág. " 19 Y ss.
El movimiento se extiende también a otros paises; para Suecia, ",id. H . CAl U-
F0R!!, .. ~ rim~k o mun-St o r l andst i ng - R egio n s kom mun., e n No rdisk Admil/is·
tr:4t /IJ .T/dsknlf , 47 ( 1966). pág. 233 )' ss.; para Nueva Zelanda, C. N. BELL, . Re-
glonahsm Comes to New ZcalaruJ _, en New Zealand 10/"IIal 01 Pl/bUc Admi-
nist raria" , 29 ( 1965), pág. 28 Y ss.; para la India. F. N¡l.T II, . Regions for Plan-
ning. , e n JI/dial! l ou m al of Pllblic Ad minist rll /ioll, 12 (1966). pág. 41 9 Y ss.
Para el plaJUeamienlo ¡.:'C neral del problema de la ordenación te rrito rial re.
mitirnos a l valioso a r tIculo de FlI.tCOIHe H R. TENIIII UC¡;;, . Ra urnordflung. en
ZeiUthrift (¡ir PQlitik, N. F., 13 ( 1966), pág. 1 JJ Y ss.
EL FEIIEItAI.IS M O 533
b) Unio n es estu fa/es
Po r lo que se refiere aJ federalismo intereSlala l, los más recientes
expe rimentos no han te nido muc ho éxito. Esto cs a plicables e n primer
lugar a Nigeria, do nde los an ta gonis mos raciales ent re loS c l·istiani ...a.
dos ibos en el Es te y e n el d is t rito met ropo li tano de L,gos por un lado,
y los maho me ta nos haussas en e l No rte I>u r o t ro, con du je ro n a l hun-
dimienro del sis tl: mll federal adoptado al conseguir la inde pendencia
de los ingleses ( 1960), con golpes de Es tado y a bundante der rama-
mien to d e sangre. El Estado nacional más pub lado y más avl7~1 d o de
A.rriea es tá desde 1967 en guerra civil después que la regió n ESlC se
d eclarase inde pendiente con el nombre de Biafra. Las pos ibilidades de
un nuc \'o acuerdo federa l parecen muy escas as.
Tambié n se ha n ido a piq ue o t ras unio nes inte l·esta tales inspiradas
por los británicus e n s u antiguo im perio. En 1953 Gran Bre taña reunió
varias de sus posl.:siones en u na fede ración centroafri cana, integrada
por los protec torados de Nyassaland ia )' Rodesia del Norte y por la co-
lo nia de Rodesia del Sur, que a ú n hoy posee form al me nte el m ismo
_s tatus_; esta última, dotada de pleno a utogobie r no d esde 1923 (excepto
ell política exte rio r), es un país al que los colonos b ritá nicos blancos
ha n llevado a la prosperidad económica. Al no superarse los a ntago nis-
mos I·aciales c nt rc los protec to rados comple tamen te negros )' el dom i.
nio pa t r ia rcal b lanco c.: n Rodesia del Sur, la Fed e ración se disolvió de
nu t! \'o t ras muy va riados acon teci mie ntos c n 1964. En segu ida ganaron
la indepe nde ncia Nyassala nd ia como Ma Jaw i y Rodcsia del No r te como
Zambia. Con ello, sólo Rodes ia del SU ¡·, aho ra denominada Rodesia con
pleno derecho, perma nec ia bajo control bri tá nico. E l gobierno de la
mi norfa blanca (unas 225.000 personas ) no se m ost ró dis pucsto a per-
mitir el futuro acceso a l gobierno de la mayoría de c uatro millones de
na ti\'os y rompió unilateralmen te con la Unión de Es tados británica
( 1965). A pesar J c los e né rgicos esfuc r2.os de Gran Bre taña , no se ha
logrado solucionar el confl icto . En 13 ¡u.:tua l s ituació n sólo se puede
~i lw­ confiar, sin que realmente ha ya mue ha base para la es peranza, que
wrdc o Icm prano so.:' e ncontra rá la fo rma j urídica para que Rodesia
sea re co nocida como Es tado inde pendie nte den tro y fue ra de la Com-
mo nwe;dt h, bajo ciertas caute las q ue asegure n la participación de la
mayoría de los nath'os en e l p roceso polit ico.S7
El mismo fra ca:.o s ufrió e l pla usible proyecto d e I'cunir las pose.
siones bri tá nicas en el ma r Ca ri be, las llamadas islas de las Indias Oc.
ci denta les, en una unió n de Es tados. La FederaCión de las Indias Occi.
. 57. Sobre el orilen del .:unlliclQ ru<.\csiano. vid . LOF.\\'I:NSTf. IN, Gr msb ri/un.
' men, \·01. 1, pág. 5 1 Y ss.

534 APrtNIlICE
dé.ntatcs. crcdd a en 1958, se vino abaju cuando Jamaica, el miembro
más im portan te, p refirió la independencia para con ve rt irse e n u n miem-
bro independiente de la Commonwc:l1th ( 1962). Trinidad y To bago
( 1962), así como Ba rbados ( 1966), s iguieron el ejemplo d e Jamaica. Las
restantes is las, pe queñas y mu y dispersas -lile. little eigllt-. que vive n
rundamc nta hn c llh::. d e los d ólares de los t uris tas americanos, tienen la
idea de c ntrar e n una especie de un ión equivalente con Gua ya n:•. pe ro
que no se ha rea lizado has ta ahora.5I
El ú nico y m ediano éxito que se ha podido apu n ta l" recientemen te
la idea fede ral e n e l an tiguo imperio b ritánico e s el esta blecim ien to
de la o rganización fede ral d el nuc \'O Estado d e Mal asia e n el sudeste
asi:i l ico (1964 ).St Se compone d e la an terior Federació n Malaya. que a
su ve z conS13ba d e nueve su ltana tos he rcdit ar io~ ba jo un jefe monár·
q uieo elegido, y los anleriores p ro tec torados británicos de Bo rneo. Sao
r,1wak y S;Ibah (antes Bo rneo dd Nortc ). Singapur, inicialmc nt e t3m·
bié n incol"J>or3da, se sep3ró, s in cmbargo. de la Unión Federal Mal3ya
ya e n 1965 a causa d e las tens io nes polít icas y sociales s u rg id:lS - 1;,
po blació n es c hi na cas i e n un 80 por cien t(}--.oII
En Áf r ica las re laciones po lítica s y económicas exigen una ordena·
ción regional ra cional q ue acabara con los arbi trarios tra7.ados de fron·
teras del a nteriu r d o minio colonia l. Pero tampoco aqur ha n aparecido
u n iones es ta ta les e n gran c sca la. La fed e rac ión del Camerun, q ue se
com pone de dos antiguos territorios en fidei comiso, f rancés e inglés
( 196 1), es tan sólo un matrimonio de conveniencia sin c lcment os fede·
rales reales. T anganica se fusionó en 1964 co n el vecino grupo de is la s
d e Zanzíbar e n un Estado un itario q ue se d eno mina Repllblica Un i·
da de Tan7..'lnia. Sin duda los Ird nta y ocho Es tados independie n tes
a fric anos son miembros forma les d e la Organización para la Un idad
Africa na fu ndada e n 1963 -Iuclls a '1011 ¡lIculdo--: pero no es sino un
foro para discursos ocasionales. Además, es tán en cu rso numerosas
eO n\'ersaciones para logra r por lo menos acue rd os económicos sup ra·
nacio na les: los hay tan to en el ámbi to francófono como en África ceno
tral y del Este e n las a ntiguas zonas inglesa y belga. La e nu meración
de sus d enomin;lcioncs oficiales y d e sus miembros no tendría ni ngún
58. Sobre la c\'olución reciente en la s Indias Occidentales. ,·itl. la admi·
rabie eXIKlsición ele C"~¡'I.ES C. TltoMAS, _Constitutional Thcory and Prae·
tice in Ihe \Vest Ind ies •. )6R, N. F.. 15 (1 966). pág. 673 Y ss.
59. Cfr. L ,\ . S IJ;10~N. " From Ihe Federal ion of Malaya 10 Ma laysia_.
16 R. N . F.. 14 (1965). pág. 543 )' ss.
60. Sin duda a lgu na Singa pur eSlaba inrra rrepresentad3 en el l'arlamcnlO
común de Kua la·Lurn pur: aunque la ruptura tuvo Ol ras causas sum ~rn "n l ~
complejas. l..a separación impidió quizás a a mbas pafl<.:s u n gran (u turo d i-
plomáuco: " ir!, el revelador arliculo de ~I ER E FI ~ T1tl. cLa . l:upture entre Sin·
gapour el la M alys i c~. en Re" IHl Frall('lHse de SCl ellce Polmqlle, XVII ( 1967).
!Jág. 237 Y 55.
El. FEIl Elt ALlS M O 5J5
senl ido incluso como con trib ución a un a tlas. por un lado porque su
composición varía continua me nh! pur la s elllradas y salidas y por Ot ro
porque pequeñas rcnci llas nacionales obstacu lizan la realización de la
un idad económ ica y ad ua ne ra. Lo que la mayol"Ía de los miembros pa r·
t íci pes tienen has ta a ho ra en eomún es, en palabras de Le "" OIlde, la
falta de es tabilidad política y la insegu ridad econó mica. Para superar
los problemas socia les y económicos d e África hay q ue hallar nuevas
fórmulas : d e ningún modo s irve ya el esquema federa l convencional..'
E n Lal inoamérica ni s iquiera la Alianza para e l Progreso, aus picia.
da por los Es tados Unidos, ha aportado u n a cercamientu económico y
mucho menos político de sus miembros. Cie rto es que e n Cen troamé.-i.
ea los esfuerzos re ali za dos desd e hace afios aboca ron a un ac ue rdo so.
bre u n mercado comÚn. pero su praxi s IlCrmaneCe todavía en el papel ,
pues to q ue la econo m la agraria si n in dus trialización d e los Estados
miembros es poco apropiada pa ra intercambios d e me rcancías y e l
I>ode r d e compra de las poblaciones es lIluy reducido . En febrero de
1968 se concluyó un tratado e n tre los Es tados andinos d e Bo livia, Ch ile,
Ecuador. Pe rú y Venezuela sobre la e reación d e u na Alldeall D e velo~
lIl elll CorpouJlion, que de bfa fomentar la in tegració n económ ica de los
paises participantes. Sin embargo, e l tra tado no ha s ido ratificad o 10-
dav!a por los Es tados indh'idua!cs. La Unión Pa namericana (Oflice of
Americall States), a la que pertenecen ta mbié n . ade más de los países
la t inoame ricanos, Jamaica, Trinidad y Tobago, y :.i n em ba rgo no perte·
nece Ca nadá, no es una verdadera unión fed c m l, s ino tan sólo u n in$- :;
trumento de hegemonía de los Es tados Unidos.
Tam poco e ll el m undo árabe se ha llegado :1 ningún ac ue rdo intereso O
tata!. la u nión coy un tural forma da en t re Egipto)' Sina eom o República
Árabe Unida se romp ió en 1961. Lo q ue los pa íses á rabes t ienen en co-
mún. cuando no se están peleando directamellle --COIIIO Egipto y Arabia
Sa udi ta sobre e l Yemen- , es lan sólo el odio contra Israel, por el que
tuvie ron q ue pagar tan alto pr<.'Ciú eon la d errota de la g uerra relám.
pago de 1967. s in que la unificación haya a \'anzado ni un s o lo paso. o
Y. fi nal mente. e l sueño d e la Eu ropa unida. Hoy como sie mp re
Europa occidental se compone del clu b de los s eis bajo liderazgo f ran.
ces, y d e la más ampl ia zona de libre cam bio ba jo liderazgo inglés.
Gracias a la prosperidad gcneml . la com unidad económ ica de los seis
ha podido consolidarse e n los últimos d i(':¿ años has ta el punto de que
desde e lIde julio de 1968 e¡(iste ent re e llos u na unió n adua ne ra. Lo
que t iene e n el mejor de los ca sos un 1':'1 10 1' s imbólico. en la medida en
q ue los impues tos son elevados en la fron te ra de mod o que las mero
~ I: <;11'. C t . ~unE E~I EItSO-': WFlCII. Dreil/ll 01 Unir)', PUII ·Afr icIJ.ll ism ¡wd
Umf'Cllllo". 111 !Vesl . t~fricIJ. . .lthaca, N. Y., 1966. E n Dcr Spiegcl. 20 ( 1968).
pág. 148. viene u na 111, 1 rclacu1n de los aetuales convenios
536 AI'tNDICF.
NOTA l'lNAL 537
cancías imponadas no sean más baratas que las nacionales. Pero los
intentos - s i es q ue han exis tido algu na vez- para que de aiJ( surgiera A pes,ar dc es to no exisle motivo para juzgar de ma nera pesim is ta las
una comunidad política han languidecido. Precisa mente porque econÓ- ~r s~ec tl,·a s del Es tado cons titucional, objeto de una teoria d e la cons-
micamente les va lan bien a los pueblos d e los seis, no tienen \'alo r tItUCió n. La experiencia histórica ensei\a que la democracia constitucio-
para la n ~a r se al terreno desconocido de una unión política y c reen nal sólo tiene o portunidad. de triu ~ far en aque llos Estados cuyas masas
tambié n no tener necesidad de ello. Quien sea s incero reconocerá que ha n ~1c3nzado ,un de termmado nn'el de vida y de educació n, que les
en modo alguno h3y que atribuir es to exclusivamente a la filosoria po- per~1H , ~. 3?recla: e,l valo r . del autog~icrn y ma nejar las técnicas para
litiea de l jefe de Es tado fran cés. cuya petulancia gala prefiere la IIniOlr su l ealtzaclón, St e l ámbllo ele l gobierno constituciona l se amplJa
des patries a una verdadera unión. Y b ien pudiera ser que s u negativa cómo, d ~ pend de que ,tam bié n otros paísl's, además de las d e m oc raci~
a acep ta r a Inglaterra en la unión económica haya debilitado' más a establecldas.dcsde an tiguo, alcancen ese ni \'el imprescindible de seguri.
Europa que lo hubicr'3 hecho su en trada. El Me rcado Común Europeo dad eco,n ómlca y c uhu ra general. En un mundo e n el que cQ<:xistc n Es-
necesita una mar tra nquila pa ra navegar fcliz;mcntc, l as tormentas q ue ta~ os rlc ~s y ,,?bres a éstos les tienta la pretens ió n de acort a r el ca-
surjan - y no podrán fa h ar--= puedc!n hace rle naufragar e n los esco llos mmo haCia a rn ba po r medio de una tiranía que, dado el estado de
del egoísmo nacio nal. cosas, no puede t raer ni bienestar ni educación . As l pues, la e xpansión
de la del~Ocrai es una c ues tión fundamenta lmente económ ica y cu ll u-
,:,1. Un d la -que puede es tar aún lejana-- se habrá logrado una nive la-
NOTA FINAL c~ón en tre los ~u e ~los adelan tados ya l rasados, Po r consiguie nte la _teo-
n,a de. la co n s tl~ c l ón. de ~a,i la na no debe en modo alguno ser una labor
El precedente repaso dc los d ntos aculllulndos desde la prime ra edi- historiográfi ca, silla un obje tivo de la real idad polftica,
ció n de In Teo rfa d e la C071Stitllciótl da ocasión para dos observaciones.
Primero : muestra que las bases teó rico-consti tucionales trazadas hace KARL LO EWEssn l N
un decenio no se han difumi n ado y menos aú n borrado. Por el contrano, Amhersl, Massachusctts
1 de diciembre de 1968
se han robustecido visiblemente. El libro, que int e ncionadamente se ha
afe r rado a l mé todo ana lítico-institucional brindado por e l objeto, debe
con se r va r, pues, por largo tiempo su valor como síntesis do:: los proble-
m:lS es truc turales juridico.constitucionales de la mitad del siglo xx, a
pes a r de los cambios aislados que se produzcan, S egundo y principal:
el sistema político de la de mocracia cons titucionarcn sus dis ti ntos tipos
se ha fortalecido alll donde se ha puesto en práct k a, Pero la esperanza
que he mos albe rgado desd e hace una ge neración , aproximadamente desde
el fin de la última gue rra mund ial, de que se extienda y finalment e some-
ta a todo el globo, no se ha cumplido, Por el contra rio, la democ racia
cons tilUcional es tá a la defe nsiva en todas partes frente a la expansió n
del dominio auto ri tario. Vi vimos e n una época profundame nte fC\'olu-
d o naria y será -seguramente durante un fu tu ro de duración imprevi-
sible- una época de tiranias ilegitimas en su es tablecimie nto y arbitra·
rias e u su praxi s, rre nle a las que una resistencia democrática es impo-
tente p uesto que poseen el IlJOllol>olio de la coacción militar, Es una
categor ía en la tipología de las formas de dominio que el grnn sociólogo
Max Weber no había pre\'isto.iU

62 , KA RL L OIiWEN STI: I N, M ax lI' ebers staatspolitisclle AuffasswI8/:/I i" d cr

Sic/II Imserer Zeit. Fmnkfurt/ Main , 1965, pág, 8S y ss,
CONST JT UC I ÓN y POLíTI CA

'"'
AU'Ri: DO t;A I.I.ECO ANAIlITAII TE
..... r. Af'.d .." . d. l. Facu lta d d. 1>.".10 ..
de l. 1J.¡, .... dad d~)la d , ...

La oono de Karl Loc"Cn t'.

~ ld Jl e n
marro de la cie ncia juridka y d e las
ciencias soc iales.
2 Ka rl Loe\':Cll$ lcin : cien lifico de la pOli.
¡ica dd siglo U: \ida y obn.
3 La leona de la cons titución : inten to
d e análisis.
, Karl Locwens t"in y Ca rl Sch miu .
5 No ta sobre es ta traducción.
 íNDI CE

lA obra de K arl LoeWl!llstein 1.'11 el marco de la ciencia ¡urj-

d ica )' de las ciencias sociales . 5 ~4

f.f Vigenc ia de la ciencia jurídica ante la cons titu c ión _ 545

1.11 Pensar dogmático y pensar in\'estigador - dogmá tica jun ·
dicocons t it ucional y sus proble ma s . . . . 545
1.12 Hacia un derecho estatal versus de recho político: W. Kagi
ABHEVIATliR;\ S ( nOtas sobre Alemania, I ta lia, España y Francia) . 547
1.1 ] Derec ho cons tituciona l comparado y teoría de la constit u-
APSR America¡z Polilical Scicnce Rel'i!.'''' ció n com o tareas e s trictamente j urídicas - diferencia
DOV Die olfctrtliche Verwa/lllng con otras concepciones 549
OVB L DeUlscl! /!.S V er'IVallll1!gsb/atr
!ollfllal o( Polilies 1.2 La teoría de la cons titució n de Karl LocWclls tein como obra
Jo~
Revista de adm ill;stración pI¡blictl dc la cicncia polilica (nota sobre teoría d el Estado) _ 55 1
RA P
Revista de estudios po/ltioos 1.21 Sobre la ciencia política: la problemática - nota lateral
REP sobre su o rigen _ 55 1
RfS P Rcvlle IrQ/lfaise de scictlcc poliliq/lc
Rel'Ile ¡IIu l"Il luiontlle ¡/'llis/O ire po/ilique e l CQIIS/ i/Utioul1dlc 1.22 La cicncia po litica ame rica na: su seope (ma tc ria) - sobre
RI HPC
l ei/se/t rift liir Polit i k uno de s u:. campo:. (fields) : Teoría polÍlica . 55]
Z<P Info rme de Loewcns tci n sobre el o bjetivo de la c iencia po-
l eí/ se/lri f fiír d ie g/!.Sammte Slaa/ swissellsclralt 1.23
ZgStW I¡tica americana - nota final _ 554

2 KMI LoeWCll steill.' cieut ifico d e la pot/lica d el siglo XX

(vido y obra ) . 556
2. 1 Vida: un miemb ro d<: la em igración intclec tuai europea a
América 556
2.2 Notas robre su obra : e n Alemania - relac ión con el Slaat s-
recht y co n Max Weber . 556
2.21 En Estados Unidos . 558
2.22 Corrección me todológica , solidez y concentración de s u
obra: un gran cons til ucionalis ta _ 559

3 Lo ¡eofÍo de /a cOl/slift/ciólI : iut en to de al/dlisis 559

3.< La pregunta - los presupues tos . 559
3. 11 Pres upuestos científicos _ 560
3.12 Teorla pollt ica : e l aquelarre del auto rita ri s mo 562
3, 121 Libertad - auto ridad , legalidad - legitimidad 562
3. 121 Concepción anlropológica 563
3. 13 Filosofia de la historia . 564
3.2 «Frame of refe re nce_ (c uadro de refe rencia) d e Loewens tein 565
3.21 Divers idad te rminológica - dificultad y limi tes del anális is 565
3.22 Poder polít ico - do minio - Estado - sociedad estatal _ 566
3.22 1 Sobre el poder polit k o 56'
568
3.222 Sobre ,,1 estado
Idea de la política (luc ha y grupos ) 570
3. 23
3.3 . Conceptual fr3m ework . (cuadro conceptual ) de Karl Loc·
wenstein . . , ' ' . . , ., .. 571
3.31 "Compa rath'e go\'crnment - y d iversidad de .. ::lnalyu cal
schemes_ (esquemas analíticos) . ' ' . . : ' 57 1
RAZÓN DE ESTE ESTUDIO
3.32 Ideología y ejercicio del poder como c ]¡u'e del esquema de
572
Loewens tein
Idcologia _ ins t it ución 573
3.3 21 573
Macro y mic roideología . . . ' Dos son las razones de este estud io: por UQ." parle, rendir homenaje
3.3211 574
3.322 Enfoque _on tológico_ d e .la I'ealldad ¡Jol1 tlca , .' ,'. al I)rofcsor Locwens tein, que pertenece a ese pequeño grupo de estud io-
Concen t raCión y distribuc ió n d e l poder como l'xpellenc la sos de la polít ica con \'crdadera proyección internacional, y cuya cual idad
3.323
política (Jel linek _ Kelsen - Hellcr- y Aristóteles) m más no table e s, quizá, tener tras de sí d os tradici01Ze5 cietztifico-político.s
57ó ()
3.33 Sobre el proceso poHtko . bien asimiladas: la europea y la moderna poli¡ical scie,zce americana. La
3.4 Teoría d e la const itución - Tcoría de :os controles - Siso segunda razón es intentar s ituar y valorar s u obra --en pa rl icular esta
tematización de l proceso poH t ico - Teorl3 general del Teoría de la Constitución- que en el m arco de los estudjos cien t írlco-po-
Es tado. ' ' . . . . . . : . . . 577
¡¡ticos actuales es, en ciena manera, única.
3.41 Teoría de la cons titución y la siste matizaCión del proceso Planteado a sí este estudio, la dific ultad radicaba en que su realización
político a pa rt ir d e los con t roles , 577
579 suponía u,n conocimie n to amplio en cam pos científicos diversos, presu·
3.411 Juicios generales. . . . . ' . . : ' '.' puesto necesario para analizar, comparar y valora r la obra de Locwen·
3.42 L" teoría de la constitución de Karl Locwensh:m ~.,cl pnn-
cirio d e la separación de pode res de W c~n r Ka~l : . SSO s le in. Por ello, nadie es más consciente que el au to r d e eSle trabajo, de
Las clasificaciones de Loewcns te in Y la d oc tnna u'ad lc lonal 582 .:ómo su exposición carece frecuentemente de la deb ida profundidad,
3.43 582
Mero enundado de Ol ros puntos de in terés. siendo esto inevitable e n un eSludio en el que c ada punto tra tado podría
3.44
3.441
3,442
Criterios de .buena constitución- ,
Sentimiento y conciencia c ons t itucional
582
582
582
dar lugar a u n libro. Si pese a esto s e publica, es con la idea de que ser-
virá con más o menos fortuna de presentación a l público de lengua ~pa· o
3.443 Weimar, Hitler y la legalidad. , . . . ñol3. de la obra de Karl Locwens tei n - bie n conocido ya por los e specia-
El electorado y el proceso cons t ituyen te y leglsla U\'o, y ple- listas- y de que a lo la rgo d el aná.lisis podrán su rgir s iempre datos de

,
3.444 SS]
b iscitos ' . interés para la ciencia política y e l derecho p úblico es pañol.
583
3.5 Final
3.5 1 Karl Locwenstcin entre \a t~adic ó n' cien t írlca politica eu-
583
Aunque en todo trabajo que se emprende con cierto deseo de p rofundidad
ropea y americana , en ese campo que se ha venido llamando ciencias del esplritu o culturales, o
SS4
3.52 Max Wchet' y Karl Loewcn sl c lIl , ciencias sociales, queda particularmente plasmada la personalidad de su au tor
-y esto desde la primera cila hasta la critica expresa-, ha sido el deseo del
586 autor de este es tud io el mantener una aelitud no polémica y p refcn:ntemente
4 Ka,", l.ocwe'lsleil1 Y Carl S c llmiH
Me todo (concc ptu3lismo) y contenido (a tadura, antropolo- neutral, den tro de lo posible. Primero, porque un planteamiento diferente hu·
4.1 biera estado en cierta manera fuera de lugar en un estudio de este tipo; des·
gía , o rden, d erecho, mito) en &hmltt , y (:on tl'3s lc con
Loewcn~ti ' . ' . . , . 587 pués, porque está convencido de que la labor seri3. empieza por estc andar
L 1 t CQria de la cons titución de Schmit t. Comparac Ión con _con muletas., ya que ot ro camino suele conducir frL'Cucntemente a im'entar
4 .2 lo ya i1wentado; p!.:ro. sobre todo, porque ante la complejidad y diversidad de
Loewens tc in: Cons tituc ió n - Estado de den.--cho - D ~.
moc racia _ Parlamentaris mo (plu ra li smo). -----: La trad,· los problemas a tratnr, lo más sensa to era una acti tud prudente en la que,
ción intelectual de We ima r y Kar! Locwen Slelll . 592 para Aristóteles, E;r3 la suprema de las ciencias y d e las artes: la cienei¡¡ poli·
llea , La excepción a esto son algunos puntos en los que se mantienen tesis
Nota sobre es ta traducción . 591 basadas en anteriores investigaciones (vid. por ej. 1.1),
5
544 APÉ NDJ CE: CONSTITUCIÓN Y P()~ fTI C .\ LA OBR A DE " ARlo loOEW IlN STE I N
545
E l texto eStá muy d ivid ido con el fin de facilitar al lector no especi a- obra de Loewe ns te in e n e l marco científico que le co r responde' la cie ncia
li sta la lectu ra de aq ue llos pUnlOS en los que te nga in terés . E l apara to polh.ka ( 1.2), '
c rilico - inevitablem ente insuficient e--, está en [unció n de la idea del 1,1 Lo co l ce p c ~ ~ I de,la constitución com o «orde" jurídico Itllldame ntat
t rabajo : c rít ica asociat iva y no inmanente. del Est,a d? _, ( Kag¡ - Igual fo rmulaciól1 Lucas Verd u J, .. fundam ento del
El m a teria l utilizado es. sob re todo, alemán y no rteamer icano, j ustifi- orden ¡u"d,cO estatal. (Ru;z. del Caslillo), y del d erec1lo cOIlstituciona/
cada es ta elección por ser Alemania 'f Estados Unidos los pa íses do nde se coma rama di '
e a,clenela " '¡U
d " "lea que m
" terprt.ta. y sistema tiza dic11as /ror-
ha desarrollado fundamental mente la actividad científica de Ka r l Loewcn- :I1QS /lO lI a perdl,do e ~ absoluta su vigencia: es una funció n esencial e
slein. Dado que K. Locwcnstein es bien conocido en Ibcroamérica, hubie- I ~herc n te a la eXiste nCIa de una cons titución que te nga pretensión de va-
se sido de desea r hacer refe rencia a b ibliografla hispanoamericana , pero lIdez (Larcnz),
esto no le fue pOSible a es te a uto r. la desvalo r ización de la concepc ió n ju ríd ica d e la cons tit ución a sí
El thulo de l estudio .Cons titución y Política _ se de be a que quizás co~ d el derecho consti tuc iona l como ciencia j uridica, se debe a r az~ n es
en esta proble má tica queda s ublimado el esfue rzo inteleclUal de Ka rl pola teas m ás que a ra za lles cielltí/icas d e peso.
Loewens tcin, , ~ t e n in~ d os iuspublicistas a lime n tados por ciertas concepciones '
L A principio de la segunda m itad del siglo xx, un libro cuyo tft ulo es cle n t.lficas e Impulsados por concre tas razoncs políticas (que no hace n
. Teoría de la Cons tit ución _ pla ntea una serie de cues tiones, El lector ~q u f ~ l caso), formularon argumen tos que negaban valo r a la concepció n
europeo une e l concep to de cons tit ución a un docume nto cuyo estudio J ur f d l ,c~ o n s t i t u ci o na l , f ren te a la necesidad de conocer la .. rea lid d .
ha d ado lugar a una rama jur íd ica : el de recho constitucional ; e n p rimer co nSlltuclonal. a
lugar, asociará e l li bro con un empetio ¡u ríd ico: la sutilidad del método . P os t e ri ~n e~ t c, o tros pen s adores jur ldico-políticos, e ncont rándose e n
jurídico repensa nd o e intcrpretando las no r mas cons titucio nales para d,lferen tc Sit uaCió n, han continuado presentando semeja n tes argumenta_
obte ne r concep tos, ins tituciones, tipos jurídicos co ns titucio nales, Pe ro la cIOnes en to mo a u ~ de recho consti tuciona l fo rmal, logicista, a bst rac to y
pala b ra .. const itución .. está demasi3do unida a la idea de .. gobierno polí- separado de la realidad cons titucional, siendo la n o ta comu n y esen ' I
tico ., ..rorrna de Es tado. o . de gobierno ,., .. orden polltico_ pa ra q ue pucda e,n esos a:g, um ent~ s el olvido o desconocimiento de dos diferen tes y pc c: ~ _
d ejar de asocia r a tal título un intento de Filosofía o teorla polftica: pro- hares a c u v l d~e s IDtelect ualcs : el petlSO r dogm ático y e l petlsar iflllestiga-
yecto de co ns titución - para é l de _Es tado., de .. orde n político . - ideal. d ~ r (ca tegon as ~e VI EII WEG, Studium Gel/erale, 1958,324 Y ss,; cfr, LE-
Pe ro ese sector me dio imaginado se ntirá sobre todo cierta .p erple j i, CAZ L AC""\l 8RA, FI/asofia d el DeredlO 1962
11 1 E l .
n "
y " )
. ,
dad : no !!Stá acostu mbrado a encontra r libros q ue tengan como té rmino , pel1 ~ a , r d ogmát ICO e s aq ue l q ue tiene como fin pensar h as ta e l
cen tral de su tijulo el de cons titución , En los ulti mas afias ha saciado su fi nal u na opm ló n do tada de aWoridad pa ra obtene r s u sentido' bab á
interés por ese te ma e te rno que es e l de l gobierno de los hombres en que ~ a ~ ura _, esa opinió n pe nsando todas s us pos ibilidades, pe r ~ es t a~
libros que le habla ba n de de mocracia , de partidos políticos, del .Es tado,., ~ r ~ hl b l ~o sah rsc de ella. Es t a prohibición es la q ue ca rac teriza dicha ac-
de planificació n, de poder, de li bertad, e tc, Se h: ha hablado de política y IJ vldad Intelec tual. El pe nsa r dogmá tico se tie ne que mover y m3ntener
con e llo de est r uc turas, de clases socia les, d e ideologías; pero raras veces de ~ l lI r o del cuad ro dado desa rrollando en é l una serie de d istinciones re-
de constitucichl, I ~ c l o ne s con o t r~ s, p untos, clas ificaciones, e tc" p roceso éste, l1 en~ de
y como ha sen tido y s iente la irrac io nalidad y a pasionada hostilidad ~ I fi ~ ~ ltad y que Injustam e n te irrita al lego, La jurisp rude ncia (cienc ia
q ue existe en la r ealidad poHtica -que a rrastra y deja s in valo r todo J Ufl~ l c a) y la teología son d os ejemplos clásicos de pensar dogmáti
dis pos itivo c6ns tit udo nal-, se pregu ntará qué viene a hacer hoy un li bro ha ~le n d ~ ~ s ti d o gran afinidad y reciproca influe nc ia e n e l mé todo t CO ~
q ue es t udia la co ns titución, noción prescrila ( Burdeau ) - y con ella I;:sa baJO d e Junstas )' teólogos, y ca
ra m a jurídica tradicion3 1- , e n nuestra época, que conoce una población En o poSICI " ó,n a 1 pensar d ~ gm á t ic o , el petlstlr illves ligtldor es aquel 'q ue
caren te de cOllsciencia cOllslil llciollal (sob re C'stc p roblema socios icológi- no está sometido a l ma rco Imp uesto por una opin ión d3da; aquí se p re-
co, notable: Loewc nstein, Teoría de la ConstituciólI -de a hora en adelan- ~ nt ará c o ~s t a n l emOl e y se es tará dispuesto de abando nar e n cuant
te cilado como Teoria- , cap, V, fina l), sea
, necesano e u a l qUle ' r -apiOlan
, '. _ ("
eje m plo, tarea de l filósofo de l hi s t o
Lo q ue sign ifica la o bra y e nfoque de Loewenstein ante la cons titución n ado r , e tc,), . o'
queda mejor puesto d e relie\'e si se indica ol ra pos ible tarea, y su valo r , Ha?' una cierta similitud entre la dicoto mía -pensar dogmá tico- ..... n
ho y: la ciencia juridica 3nte la cons titución ( 1.1 ), Tras eslo se sit ua rá la Im'es tlgador , y la c'lene 'la d e I _sent "do
l • y ciencia de la realidad de ,,,- sar
H ELLER ,
54' AP ~ NDICE : CONSTITUC i ÓN" PO IJncA
Sratl/slcllre, p. 43 (hay Ir. es p.). Y la tesis aquí e xpuesta está vista lúcidamente
por M.o: W EBER, efr. Will ckelmallll, p. 20 en : MM( W [.IJ[!R, Reclllssoziologie. 1960,
v la crlt.ica d el auto r de: estas líneas a la interpre tación de 1..AJu!Nz. Metlwdert-
;ellre der Rechts",¡ssmschtlft, 1960, p . 63, n. 1 sobre WEBER en GAU.EOO A,.'wu-
TARTE, _Sob re el Comentario ConstilUcional, Prolegómenos metodológicos a l
Derecho es ta tal _, ~e p art am pliada de REP, 121, pp. 136-167. p. 28, n . 82.
No a s! con olra d icotom ia de gran complej idad filosófica: ser y deber ser
(cfr . existencia y justificación de FER." "NDIlZ;-MnuNDA, REP. 123, p. 5 Y ss.), vi·
gente: e n el pensar cient ifico actual.
La clt.istencia d e un texto j urídico im p lica lógicamen te un p e n sar dog-
má tico: ésta será la labor primaria ex:istcncial del juris ta, cu ya función
con tribuirá a la aplicació n , conc r etización y dese nvo lvimie nto del de re-
cho. La cOll stitucióu es 1m texto j ur ídico, porque en él se regula obligato-
riamente la conducta d e los 1lO mbre.s CO II determinados órganos y de estos
vrganos en/re sí. La con s t itu c ión no es el fun da m ento del d erecho públi-
co, sino d e IOdo e l o rd en juridico. El constitucionalis ta tiene qu e aden-
tra rse gene ralmente en tod o el d er echo público, GAI.LEGO ANAOfURTE,
RAP, 34, JI )' ss). La p roblemá ti ca q u e p la ntea lo nonnativo en la esfera
con s titucional se transmite f recue ntemen te a todo e l o rden j u rídico, por-
que éste no es un conjunto de compartimen t os estancos, sino una u nidad.
y esto no son a r gumen tacio n es _aprio ris ticasl, s ino aflnnacio n es empíri.
(,'OS, pudie ndo ser .verific:adas_ por todo aq uel quc qu iera fij arse en el
funci o n amien to d e un orde n cons ti tucional con p ret ensión de v a lidez:.
La t arca del il4spublicista domin a el pensar dogmát ico, es to es. está
obligad o a trabajar lógica y sistemdt ica mel1le ell m Ollografías, COlr.en la-
rios)' trattldos la materia jurídica para formar osi la necestlria dogmdti-
Ctl la cual no eS elaborada en una aptilUd del a rle por el arte, silla com o
Il~a im prescilldible exigencia raciOtzal de la moderna estru.ctura estatal
qu e, e ,z parte, queda ills tilu.cio/lali1.ada eu la cxiSl(mcia d e zllla amplia
jurisdicción co,zs tilllciOllal y administrativa.
Pa ra a mpliar la tesis aquí expuest a (concepto de dogmática jurídica -ori-
gen en 13. Edad Med ia- comen tario como máxima exp res ión de la do gmática
ju ridica, etc.) vid. GAUBiO ANABtTARm, _Sob re el C~mentario_ , cit.. d on ~e . se
expone y analiza con b;lStan te deta lle u no de los penados del derecho publico
europeo. donde se originó la cr itica m ás sistemática y profunda a la concep-
ción j u rid ica d el d erecho constitucional: la República de Wci mar (19 19· 1933).
La exposición se e nfrenta fundamentalmente con el as pecto metodológico de la
polcmica, dando lugar a p resentar una im age n cicntífico-jurid ica y polltica de
Weimar difer ente a la s usuales.
La afirmación de la n ecesidad y legitim idad de la labor jurídica ante
la con s t itución (y a nte todo el derecho publico). n o es sino u n paso q ue
p lan tea una s erie de com plejos pro blema s:
LA aURA DI! KARL LOI! W L: NSl'E1 N 547
1. CQtlformaciólI de est3 dogm ática (reglas de interpretación. construcción
conceptual y sistematica); 2. relación cutre do¡:mdlica jl/dr/ka y l'ellsar iuv es-
tigador. ¿ Has ta qu6 punto la sol ución jurídi ca obligatoria puede ser afectada
por u na sol ución -o conocimiento-- diferente aportado por el pensar investi-
gador? ¿Hasta qué p un to cabe -y se produce- un com p\cmento del pensar
dogmálico por el pensar investigado r ? Temas fu ndamen tales qu e se plantean
cn ca si todas las disciplinas jurídicas: 3. y por ul t imo, unido oon el puntO an-
terior. la rtlaci6n entre la do¡:mdtica )' el ardell sociul (d inámica social, etc.).
Un plalltcamiento de esta cuestión a un ni,·.::I m uy general s uele conducir a
postulados falsos y peligrosos. Vid. la notable critica de LERCH I! . DVBL, 1% 1.
699. al planteam iento de SCHN UR. Verwalllmgsarclliv, 51. 166, a l recensionar el
libro d e W. Fried lllan.UII.ENZ, Op. cil., p. 2n y ss., ha mostl'1ldo cómo la interprc·
lación (caso de es tr icta dogmálica) y el d escm'ol\'imiento o elaborac ión juridi·
ca abier ta (pa sa r los límiteS impuestos por la _opinión_ en " irtud de lagunas .
de la necesidad ud tr.ifi co juridico, c te.) no son dos act ividades esencialmente
dife rentes, siendo el p aso de una a otra. fl exible.
N inguno de estos problemas se puede estudia'( de mane ra abstrac ta sino
con e l material e n la mallO (constitución, leyes, jurisp n ldcncia . cuestiones con·
c reta s ).
1.1 2 El conocimien to de la afmidad entre e l d e r echo constitucional y e l )
de recho admi nis tr a tivo ha dado lugar a que en ciertos p aises se haya uti ·
Iizado un co n ce p to para des ignar dicho comp lejo jurrdico. En Ale mania
-yen todo e l m undo j ur fd ico de lengua ger m ana : S u iza y Aus t ria-, la
ex presión Staat sreclu ( li tera lm e nte d e rech o esta ta l o d el E stad o) ha veni-
d o a cumplir esta fun ción , aunque s u ámb ito h aya cambiado en los
últimos cincu enta años. Com p rend ía d erecho co nstitucional y de rec ho
admi nis trati\'o, con Laband. p or ej emplo -después de recho const itucicr
n a l e n un sent ido muy amplio, a l añad irse la o rganización financie ra esta ·
ta l, d e recho d e los fu ncionarios. e tc. (Thoma}- h oy mu y ide nt ifi cado en
el de r echo fo rmal con s tituciona l ( Ma u nz).
Durant e e l veranillo d e Sa n Martín (Loewe n s tei n ), que vivieron I:IS
d emocra cias co n s ti tuciona les d e [a primera a la segu nda gu e r ra mundia l,
se hicier on en e l ámb ito j u ridico de lengua alemana sugeren cias pa ra in·
t rad ucir la exp resi ón Po/ilisches Rec}¡t (derec ho politico) q u e vc ndria a J
exp r esar un a nueva comp re n sió n _realis ta _ del derecho constituciona l
(por ejemp lo. Bilfinger).
En el mismo ambie nte se dio la respues ta a est a s u ger encia. Así, WER.
NI!R K AGI ( Die V erfas$/fll g (l/s rcclltlicllc Gnmrlordmmg des SIGa/s, 19.$5).
e scr ibió:
_La exp resión " derecho polít ico", debería de ser evi tada por equivoca )'
oscura (p. 128 ): dicha expresión .slgnifIca siempre, en Jil timo término, un
debilitamiento d el sentido no rma tivo (del derecho), una resen 'a de 1:. razón
d e Estado. la exclusión d e cOlllroles .... (p. 149/ SO) ... • fren te a la r:;lZó n del
Es tado va cayendo cada \'ez más en segundo pla no la razón del derecho_ (loe.
 548 APÉND ICE; CO NSTITUC i ÓN Y POLfTlCA
• cit.) .. , La norma se retira ante concltiones de sentido nuidas que escapan a una
interpretación objctiv¡¡.. La norma se hace _din:!.m ica., esto es, se creará un
marco más amplio para la dccisió n del m omento, para la volun tad del poder
" . polftico •... _La nOnTIa cons titucional pierde su sentido jurídico imperalivo
peculiar y se convierte finalment e en un concepto con docenas de puer tas lale-
rales y traseras, en resumen en un vehJculo de equívOCOS sin IImites._ (loe. cit. J
Y. como representante de eSla oferta corrien te, cita W. Kiigi a Cad Schmitt.
Resulta curioso cómo W. Kii gi coincide aquí con un hombre tan alejado de
,.
él, en su CQfIce pción del derecho y de la funció n del jurist a: Hans Kel sen, que
~ . ha escrilo (WIIQr is Jusl ice, 1960, p. 31 1/372) sobre la ideo logia política que yace
en aquellas manircstaciones que qu ieren hacer del de recho público un
derecho polltico 'Y de la constitución un ins trumento político y no jurídico.
l.
La calificación ocasional de _político. para el derecho cons titucional
l' con el fin d e indicar que las pro s j c iom ~s jllrídico.ccmstitucio/UJles se re-
fieren a situaciotles de hecllo con cierto grado d e flexibilidad, vaguedad,
•• y con una particular ttms idll (así, LoeweDstein) p uede ser gráfica, correc-
",.
ta y hasta necesaria. I gual se podría decir que las p roporciones j u rídicas
obte nidas del d erecho de famili a está n impregnadas d e un g ran contenido
étic(, ( lo (" ual es evidentemente cierto, comparándolas, por ejemplo, con
l' una ley de régimen local ) y, sin embargo, a nadie se le ocurre negar a
,."
dichas normas s u carac ter jurldico y sustituir la labor jurídica por dis·
quisiciones é t ico-filosófic as. Uno se pregunta qué h ubiese ocurrido si los
jueces, d esconociendo el pensar dogmático, hubiesen emprendido este
camino al promulgarse los códigos europeos.
Aunque habria que matizar muc ho: el Slaatsreclzl alemán de Laband,
"I ~ Maye r, J ellinek, Thoma, etc., eSld de ntro de la tendencia a la ra ciOllalidad
,.
y calc,ulabilidad d e la sociedad política modema, cuyo tipo de legitimidad
,~
ES el domi"io de la ley y no el carisma persollal de "" Iider o lo tradicid'l ,
fenómeno éste es tudiado por la sociologla jurfdica y politica d e Max We.
'1
ber ( la concepción weberiana , s in embargo, plantea muchos p rob lemas ).
Porque Crick (TI¡t; America" Scie"ce af Politics, 1959) no ma tiza debida·
'1 men te a l hablar del impacto de la. Staatslehre y del Staalsrecht en Esta·
'1
dos Unidos puede da r Juga r a s u formulación, a sa c ar conclusiones gene·
rales incorrectas.
"' 1:
Los italianos han reaccionado con una particula r sensibilidad al Staats rech t
alemán, comprendiendo su ese ncia normativa (no rue posible comprobar citas
al respecto de Orlando, introdu ctor de dicha escuela alemana, ex publicista y
rundador del derecho consti tucional italiano; claramente SuttI RoM.\Ko, Princi-
pii di dirillo costituz.jonale gen erale, 1947, p. 7: Staatsrecht = diritto dello
Stato, y hoy LAVACNA, Diritto coslituzio nale, 1, 1957, p. 38, aunque algo discuti-
ble su concepción puramente dicL-\ctica d el S taats reeht : lineas gene ra les del
derecho constitucional y derecho administrativo). Olra cuestión será la reali1.3-
ción y cI valor científico de ese Staatsrccht italiano.
LA OUIlA UE KARL I.OOWEN STEI }.l 549
AOOU'O POSADA, sin embargo, Tratado de derecho ~lico, 1924 (hay edic io-
nes posteriores ), 11 , p. 51 y ss., preocupado por otras cuestiones 00 atiende a la
esencia del Staatsrecht alemán, y seguirá en su labor una d irec.ción bien d is.
tin ta. Hasta qué punto esto es debido D la función que ha te nido en España
la e:t:presión .derecho político_, asl como su construcción científica (Carlos
Ollero, Locas Verdu, etc.) de un «sistema de d erecho politieo_ (Sánchez Ages-
la) no hace aqui d caso.
El lector espera, quizás, una nota sobre Francia, cuyo derecho publico es
de e~cp ion a l valor y ha dado al mundo occidenlal una d e las instituciones
juridico-publicas más fund amentales. Esa misma riqueza y diversidad obliga a
tina acti t ud de prudenci a. $ca permitido tan sólo u na nota sobre una úl tima
evolución. De Francia llega una corriente con una concepción nluy «politizada.
• del derecbo constitucIonal. A la luz de rccienles reformas (vid. inrra. 2.1) se
han expresado ideas sobre el derecho constitucional, que son ejemplos para·
dogmdtjCfJj de la conrus ió n y no distinción entre dogmdt ica y ¡n!1Z$llr investiga·
dar (Gaudmet, C, Eisenmann y, con todo respeto, Mirk inc-Guet7.évitcll). Qzu
cste fe"ómcno tiene que ver COII una detenni,zada situaciÓII polftica 110 le cabe
duda nI alllor de estas U,z eas. Claro que lodo el monte no es orégano (vid. L m·
BARJ:RE, en su Curso de derecho constitucional, 1954/55 en la Fae ullad d e Dere-
cho de París). Adviértase q ue eslo 110 ~ UI )(UC juicio, ni mucho menos, sobre el
valor nbjetivo de es tas obras. La tendencia francesa actual en torno a la «ense-
ñam:a del derecho publico con sus manuales que parecen estar menos hechos
para enseñar a futuros abogados, funcionarios o magist rados cuáles son las
normas que rigen las ins tituciones de su país, que para suseilar su vocació n
de constituyen tes_ (MAST, Res publica. 1959, p . 17), no es CfJmpa r tida en ningún
pafs d e Europa - ni SUCl.:ia, Suil.3, Países Bajos, Bélgica (MAST, loc. cit.), ni
Austria, Italia o Alemania, y en el país que menos, Estados Unidos. Por su
com[Jlejidad, como ha mostrado Garcia Pelayo, muy lejos llevarla una refere n.
cia a Inglate rra.
1.13 Tras lo dicho se comprende que e l derec1ro cOlfslilllcional compara-
do será, lógicamente, el e s tud io eotcjado de "armas cons ti tuc ionales y
problemas jurldico-cons titucionales en diferentes ó rdenes constitucionales.
Diversas concepciones del derecho comparado ----como ciencia autónoma o
como mero método-, han d ado lugar a exposiciones teóricas a l respecto (As·
earelli, David). En un curso sobre Derec ho eompar-d.do Que el autor hiw en la
univer!idad de Luxemburgo, pudo comprobar quO! existe una diferencia entre
los p ropós itos tl..'Óricos de una labor y e l posterior d esarrollo de ella. La con·
cepción del derecho cons titucional comparado indicada en el texto -dejando
a parte su fundamentación científica- se basa en un dato empírico: los cofipá.
rativistas de todas las ramas se dedicaban al problema j uríd ico y dejaban dis-
quis iciones mosóficas, psicológicas, históricas o políticas muy en segundo plano.
Ahora bien, si com'endrla indicar que bajO la expresión derecho constitucional
comparado se p uede entender -y se ha solido entender- otra labor diferen te:
«informamos de las analogías y variedades de la o rganización poHtica de los
diversos pueblos ...• (SA."CHIn ACl:SrA, Deredzo cOllstitucional comparado, 1963,
p. 4). Esta es una ac titud clara de _pensa r invest igador., será tratada a ~u de-
550 APt SOI CE : CONSl lT UC ION ... pO LI Tl CA
bido tiempo. Nota b le PosADA, op. cit ., p. 125, q ue habla del dis tin to estudio del
derecho constitu cional según el espirilu d el jurista, d el h istoriador, d el políti co.
Ye n esta li nea , la teoría d e la coll st i t Llcióll ser ía e l cOlloci m iellto siste-
m ático (a s í parece ha b e r s ido e n tend ido el concep to d e leo n a en la cien·
cia jurid ica e u ropea) , de todo e l m a t e r ia l a cu m u lado por el d erec ho
const itucional com parad o, y qu e lIe varia a eslablecer unos concep tos,
in stituciones y prinCip ios comu nes a d í,'crsas dogm á tico.s j u rídico-colIs ti .
tuciOllal cs.
Dos puntos a resaltar: nec<.'Sidad de afill idad (homogeneidad ; L UClS V EltD¡),
1955, sep. / oet., p. 79 ) en el ma teria l a com p ara r y posi rividad de d ichas nor·
m as, ya q ue si no sería más bien his toria const itucional comparada. No parece
incorrecto aplicar lo aq ul d icho al est ud io comparado del d erecho a dminis t ra.
t ivo (G,UtcfA DI! ENTERRIA, RAP, J O, p, 154 y ss,) (dogmá lica), lOEM, Lo. admill iJ·
/ración espmiola, 196 1 ( investigador); GARRI OO FAlLA . RAP, 35. p , 72 y ss.; I I) ~ M ,
Dos mitodos en el eJt lld io d e l a adm i /l ü tració lI pú blica, 1961.
Por la enor me d ifi cu lta d que pre sent a el d e r echo con s t it u ciona l d e
cad a p afs e n los cuales IOda vla no exis te u na te o r ía ge ne ral co ns ti luci o-
na l o un d e n :c h o e st a t a l ge nc rn l (as l, LEl SN F..R, DOV, 19 6 1, 64 r efe rent e a
Ale m an ia), sólo cabe h oy u na compar ación a l ,,¡vd tltotlOgrdlic o , Una t eo-
ría j u rld ica de la con s titución no p a rece me ta fácilm e nte a lca nzable.
Con sciente d e es ta m isma d ifi cultad es K clscn (R eine R eclllsle1ue, 1960,
prólogo V II ), y es to, p ese a l p lan teamie n to extra o rd ina r iam e n t e n-bs tn.lc-
to y ge nera l de s u teoría juríd ica, realme n te muy a lejada d e la d ogmá t ica
ju rídic a,
En csem:ia -deja ndo de lado ma t ices y p<.:culiares rormuladont'5-, esle
plan lellmie nlo está en SA ~'T I RO-"ANO (op, cit ., cap, 11 ), a unq ue su rgiría una d i,
vergencia entre el derecho cons ti tuciouQ[ pub lico general de Santi Roma no
( = u na teuda - juddica- gt'llCral de l Es tado) y la !L"Oría de la co nst itución
aqu{ indicada. De acuerdo también SÁscm ¡z ACI:SlA, op. cit. , en no ta prd iminar
q ue habla de legitimidad de u na te orla del den.'C ho público como ra ma de las
ciencias juríd icas, y últimamen te cn ws principios cris tianos del orden polili·
ca, 1962, c ie ncia del derecho cons ti tucional como ciencia juridica (descripción
de nor m as juríd icas positivas; u sos y prácticas).
En camb io , es claru que esta Teo ria de la Coust it l4cióII no t iene mucho
que ver con la idea de ScIUUTT ( VerfassungJl eh re, 1928. X ) qu e parece conce·
bir dicha t area como una P3rtC 3utónom a del derc::cho público, pero tam bién
enseña d3 en el marco d e la _Teo rfa genera l del Es t3do ( Pollllca )_, es deci r , en
la term inología modern a de la ciencia polít ica. Es to es nUeV3 me nte un ptll5a r
inves,igador por lo que será tr a tado en su debido lugar, así como 13 teoría de
la cons ti tución de Ka r l Locwens tein. Po r cIJo cab ri 3 mat izar la indicación
de GARCIA PEUYO ( Dercello cons, i' ucioual cO l1l pora do. 1959, p. 2 1/ 22 ), q ue \'e un
significa do pareci do entre SA ~'T I Rm.I,\so y ScIlMllT, cU3ndo, po r lo me nos, su
plantea miento es d iferente,
LA OBRA DE KARL LOEWE....STEIN SSI
1.2 K arl Locw enste in, en su ob ra, n o se p ropone eu absolu to u na labor
jurld ica -pensar dogmático--, s'-"o 1411 pe/lsar illvestigador. E sto qu ier e
deci r q ue Loewe n s tein n o se va a som e t e r a la n orma constitu cional para
const ru ir e in te rp re t a r la proposició n juridica con s tit u cion al buscando e l
semido o bligato rio q ue d eberá. ser aplicado, sino q u e empr ende u na t area
radicalmente diferente: un a inves t ig¡;¡ción sobr e esa norma const it ucio na l
es tudiando e n un m 3rco ge n era l polít ico e h is t ó r ico su o ri gen , valorand o
y c r it icand o s u p retensión, analiza n do su eficacia.
Es ta labo r , llevad3 con cierl a pre tensión sistemática, encajaba tradiciona!·
men te en una disciplina llamada teoría general dcl estado (asi pa rece se r e n
ScH!oIITT, eltpreS3m ente loEWF.NSTEIN, Teo ría, prólogos resJlCC tivos) que, como
empresa cientf fiC3 - no pcd3gógica- conoce ¡10y cierta decadencia, ya q ue sus
preocupa ciones y p rob lem as ha n \'cni do a se r r ecogidos y totalme ñtc re moza-
dos por un3 _nueV:h d isci plina un i\'ers ita ria: la cil':ll cia poIi,jca.
La cueslió n tra tada en el p árraro 3nterior es e xt remadamente com plicad a
por la dife ren te evolución en cada pals y por la d iferen te conce pción en la dis-
ci pli na tcoria (gene ral ) del Esta do. Pero como I,'volución gene ra l pa rece correc-
ta. La mis ma opinión en locwe nste in - un conocedor eltcepclonal de los est u-
dio s h is tóricos, jur ldicos, socio lógicos y fi losóficos sob re e l . E stad o_ (es d ecir,
tcoria generol del Es t3do ), ZgS/W, 1950, 350. tesis: la Staaulehr e (Teo ría del
Estad o) Iheor)' of State - se h3 conven ido más o menos en la cenicien ta de la
ciencia polftica. Cabria, sin emba rgo, ma tiz3 r la rel llción leorla del Esta do-
ciencia político. por lo menos en Alemania : B ,\ DUIUo , Die Afetlroden dd l1eueren
allgemeil1ell Staatsleh re, 1959, p. 22 1 Y ss., y, en Espai'la, S " NCI ~ Z AGelTA, loc, cit .
1.21 As í, pu es, Ka r l L.oewcnstein va a real iza r su obra consti t ucional e n
el m arco d e la cie ncia polil ica y, c n p an icu lar --como é l m ismo d ice- ,
d e la ciencia po lítica am er ica ua ( po litica ! scien ce).
o
Loewcnste in h a pasado la segunda pa r te de su vida en Es tados Uni dos, y
es en este pals do nde ha su rgido con pujan1,."\ el estudio de los p roblemas po li.
t icos con un nuevo enfoq ue 113mado corr ientem ent e _método cien tffico _, No es
exagerado afir ma r que el impacto de 13S experiencias y conq uistas de la politi-
cal scie/lce ha sido y cs deels h'o en el cu rso :OH:t ual d e la cie ncia política eu-
ropea , En dC le rm inados p aises, el ejemplo a merlc3no ha esta do d ircelamcnte
relacionado con el cambio en los estu dios unh'ers ita r ios o creación de nue\'os
centros de investi gación de ciencia polftica. En Frnnc ia , po r ejemp lo, se hicie- •
r on en 1954 unas r efo rmas en la licenciatura y en e l d octorado de la Facuhad
de Derecho pllr a int roduc ir la ciencia polit ica en la univers idad francesa. E Slas
r erormas han su pueSto, según algunos, _el fin de una extraordina ria care ncia_
(PRaor , Rll/PC, 1957, p. I Y ss.) Y sus -promotores esperan los m is mos r es ul-
tados que prod uje ron las re fo rmas de las universidades americanas de 1890-
1914. (DUVERGER, M ¿¡lfodes de la sciellce poli/iq lle, 1959 - hay t r. esp , de 2."
ed ición_, p , 50).
La ~ is t or, ia , e l conce pto. el :imbi to y el ffié 1odo dc la cien cia polít ica,
su claSificaCIó n , y a veces has ta la misma design a ción de sus di fe re ntes
 552 Af'IlNDlCE : CONSTlTUCIÓS y POLíTI CA LA OBRA ue KARl lOE' VENSTEtN SS3

ramas, esldll r ela cionados -hasta c ierto punto, detcnninados- por la vieja de todas las c iencias sobre el ho mbre_o (FRIEDRICII , Die Po litisc}¡ e
concepc ión qu e se religa, respecti vl1 m e ,¡te., de la eiellcia, de la Filosofía y • W isse /Iscl wf/, 196 1, p . 3.) Sus fu ndadores fue ron Platón y Aris tó teles.
en último térmillO del hombre (sobre la proble mática an tropo lógica. Pe ro esta no ta p la ntea ya e n real idad toda la p ro blemát ica indic ada en la
S .b<CIIEZ AGESTA , REP, 38, 3 Y ss.). La d ispar idad sobre esta cues ti ón es tesis in icial:

• realmente notable.
1.22 En la rea lidad universitaria a mericana. la ciencia política polifical scien·
•
~
Parece que es to ocurre en todas las ramas de las ciencias sociales; en la
ciencia jurídica, una determinada concepción del derecho ha dado lugar, freo
ce - . Polly Sigh _. como la llaman los estudiantes_ es una materia qU ll ocupa
loda una Facull3d en t!I sentido europeo. Tanto en los collegu como en las
t;:ucnterncnte, a una interpretación j uridica especifica (es to es par ticularme nte grad uale S e/lOO/ S d e las universidlldes más importantes ~e encuent ran d~p a rla·

,
claro en de recho const.ituc ional - para unos ejemplos funda mentales, G~ S de political science llamados ta mbién gOVtfnltl enl (lite ralmente, gobie r-
I 1I ~ I!tO
A" AIIITAltTF.•• Sobre el Comentario_, cil" pp. 10- 1I )-. Pe ro quizá la dispa ridad no, pero en realidad este ooncepto se refiere a polltica, dirccció n de asuntos
en la denc ia política sea hoy más notable debido a su recien te expansión como publicos o régimen político), al mi smo nivel que la enseñanza de la historia ,

•p
disciplina au tó noma - lo que c.:onduce a un planteamiento la tente de sus fun- econom ia o derecho. siendo una d e las más impo rta ntes ramas de las cictlcia$
d;¡ mentos-, a li particular evolución metodológica de la ciencia polltica en el sociales que, junto a las ciencias /latllra/es y IlIml anidades, constituye la c1ási·
ámbito de las ciencias sociales (EASTON, T}¡e Poli/ical Sys / em , 1953, cap. 1), y c a di visiÓn del saber en las un iversidades americn~ ( LoEWENSTI!IN, ZgSI IV,

•
qu izá que el enfrentamien to de d ife l'en h:S concepciones sea inhe rente de mane- 19.50,35 1).
ra especial a todo lo relacionado con la ciencia poUtiea.

•
El obje tivo de este apartado es describir el cuadro de la ciem;ill polílicn Los c ua tro gra ndes campos e n los q ue se d ivide la polit ical science
lI m er iCQlIlI con el fin de ob tener una imagen general del ambiente en el que se son: l . T eoría polltica , 11. I nst ituciones y p roce so polltico de Estados Uni-
ha movido la obra de l..ocwenstein. Para evitar en lo posible b problemá tica

"
dos, l it. Inst itucione s y pr.occso po lítico comparado, I V. Relaciones yo r-
planteada en la tesis, el camino escogi do es parti r de la realidad ,m;ver$ilaria ganización i nte rn acion ales ( a si, LoEWENSTilIN, loe. Cil ., 357/ 8, y e n 1962 el
l' a m r rictllla sobre la ciencia polltiea. Dado que Estados Unidos es el pars do nde
('1 estudio de la pol(tica está más desarrollado como disciplina cicn tmca y uni- Comité de la Asociación Ame ricana de P. $ ., APS R, 1962, 411). E s ta clasi·
• ,·ersilaria, constituyendo a lgo «iloico _ (CRICK, loe. Cil .) en la historia intelect ual
de Occidente, este camino gara ntiza una image n, por lo me nos, muy compren-
fi cación se:: m odificó ligeramen te por un g rupo d e expertos re un idos bajo
los ausp icios d e la Unesco en 1948 (teoria poIftica, instituciones poHticas,

" siva, resultando al fina l más fructifc ro, y esto pese al c rc:d miento y desarrollo partidos políticos - grupos d e p resió n-, o pinión p ública y relacio nes in·
ternacionales, vid. CARRO MARTINEZ, J "trod,~ a la ciellcia polí/iea,
"h
inorg:\nico d e la ciencia polftica americana (Morgenthau). c i ó lI
1951, p. 102 y ss.). Sustancia lme n tc es la m is ma clasificación algo liberada

,
Para evitar I!quívocos en ellcclor, sea hecha una no ta marg inal: diver-
sa s ind icaciones anteriores han podido p rod uc ir la impresión de q ue la
cie ncia política es una rama de n tífica d e muy recie nte c re ació n. Esto es
• necesario matiurlo. Puede ser q ue la ciencia poHlica se const ituya c.:omo
disciplina de nl {fica propia tras la Revolución rrancesa, ej . Dahlmann,
11 Mo hl, Constant, Tocqueville (LoI!W"NSTEIN, ZgS/W, 1956, 348; H ELLER,"
op. cit. , p. 4 ; MARAVA LL, REP, 84, 2 Y ss.), pued e ser no sur ja como propia
11 disciplina univers ita ria hasta fi nal del siglo XIX en las uni vers idades ame-
U ricanas ( Ranney, Tlle goveming o r men, 1958, p . 515) Y que só lo hacia los
años \'ci ntc empiece a adquirir u na mayor conformación cie ntífica en la
d e la re" lid ad ame rica na.
Estos cuatro grupos se encuent ran casi siemp re en los col/eges importan-
tes (ba cj¡dor s, exactamente en Vale ). En las gradua/ u $clloob (mas/e r s, doc·
10 rsJ, existe, como e s lógico, una mayor especialización, d ividiéndl>se estos
cuatro campos en diferen tes _¡¡s lijnaturas_ y cursos monográficos de gran
diversidad. variando las designaciones según los p rofesores y la ad ministración
universitaria. La asamblea anual de la Asociación Americana. de P. S. en 1957
estableció nueve campos especializados (gobierno nacional americano, regíme-
nes poUticos comparados, derecho cons titucional, partidos polft icos, adminis-

"11
llamada escucla d e Chic ago --equívoca dcsignación ahora , ya que en
Chicago hay aIro gru po intelectual bien diferen te- o Pero lo que no es
menos cierto es que s i la ciencia política e s aquella ac tivid ad in telectual
t ración pública, gobierno de los Estados y local, derechos y re laciones interna·
cionales, tcorla polit lea: RANN EY, op. cir., p. 582 Y ss.: con ligeras diferencias
R OOEIl. TOTTQN , CIl Rlsu L, ln l rodll cl ioll lo Polil ical Scitmce, 1957, p. 10 Y WALOO,
Poli/ ical Science in lIJe Uniled Stalu, 1956, p. 43 Y ss.; añadiendo más eroS$-

" centrada en lo s problemas que pla n tea la eJ:iste ncia d el hombre en la

sociedad y e l gobierno de los homb res. en e l estudio descript ivo, ex plica-
cla$Sificalionl.
En los ul timos d ncuenta aiíos, la s d ivisio nes y subdivisio nes en la politiea l
"., t ivo, \'alo ra tivo o paradi gmático d e las ins tituciones y procedim ie ntos
c reados a l respect'o, en el comporta miento d e los hombres ante los asu n-
$ciellCe han cambiado considerable mente, y hoy se observa cómo, por ejemplo,
la sección de administración publica y de relaciones internacionales t ienden a
t oS públicos d e una comun idad , cn tonces .. la ciencia política es la más independiza rse cuando hace cincuenta años no contaban ni como ca legorias
11
It

.,
11
554 APllND ICIl: CONSTl'ruC IÓS y I'O LITlCA
independientes. Es un principio fundamental la especiafitació" (igual que en
una Facultad dc Derecho). Los docentes se espedalizan en una o dos ramas.
dando cursos que ti ene n siempre derla afinidad. No hay nadie que enseñe en
los cuat ro campos y que sea lomado en serio.
E l m ismo thulo de los cuatro grandes campos (fiddsJ que abarca la cien-
cia politica (llevarla muy le j os traer a colación la re lación ciencia y sociología
polltica) s ugiere sin dificultad la ma teria tratada. Tan sólo el de _Tcorla pollti-
ca_ puede parecer osc u ro. En esla sección abarca la his loria de las idcu
polít icas. las ideologías políticas, los <valon:s, m etodologla, sis tcm::ali!ación de
conocimientos empíricos sobre el comporlamienlo y acontecimien to político, etc,
Frente P conce pdoncs particulares (por ejemplo, MEYNAUD, Lt2 sciellce politi-
que, 1960, p. 198) originadas po r 13 problemática indicada en 13 tcsis inicial y
sigu iendo el cam ino escogido se indica que en la realidad universitaria ameri-
cana, pese al e~ t ad o do;: áni l1lu de l1uc l o~ dQC(' ntes a l ro;:specto (Crick), la desig-
n ación ~ t co ría pol ítica _ abarca todos estos eSlUdios, considerándose normal-
m en te Jos estud ios de tipo filosófico como parle indispensable, cont ra la
a cti tud polémica behaviodsta (Slateme nt del Comité d e la Asociación Ameri·
ca na de Cie ncia Polhka, APSR. 1962. p, 420; el repon de Hnm.\lAN. T¡I ~ S IIII/ y
of polilics, 1959, passim; EASTos, op, dI,; H ACKER, Po/itir;o./ 7'}¡cory. 196 1.
pági n a~ 1-2; y ~o bJ'e Ha vard, FRIJ¡OIUCH, ZfP, 1954, p, 325).
La e specialidad d e Ka rl Locwe nstein es comparative govenll1telll o
¡Jolitics ( po Htica o rcg Ílncnes po líticos comparados), aunque su prod uc.
ción científi ca abarca t am b ién teoría política, derech o in ter:nacional p ú-
blico, derech o público (vid, i/llra, 2.2).
1.23 Con el fin d e comple ta r es ta rápida imagen del ma rco donde se h a
mov ido Karl Locwenstcin, cab ría p regu ntarse ... y esa ciencia políti ca
americana con sus divers a s l-amaS, ¿qué es lo que ha p erseguido y reali.
zado? Loewc n Slein lo explica ba así a un audito rio europeo:
En esenciD. las ciencias polílicas son una d escripción, explicación y, sobre
todo, critica de las inst ituciones, ideologías y comportamientos pollticos tanto
en el ámbito naciona l como en el cxtranjero (* ). El té rmino _polltico_ SI,: tOllla
I,:n un senlido amplio y nbarca todo lo que sucede en la vida pública, y tiene
importancia para la \'ida de la comunidad en e l Estado, a través del Es tado y
fuera del Es tado. La ciencia polltica concibe (porque tiene una orienta ción
pluralista) nI Est lldo como un fenómcno de la sociedad (342) ... El meollo de las
c iencias políticas es la e nseñanza de la técnica gubernamental. llamada en Es-
tados Unidos ~OJlerm"', Que es diferente a derecho constitucional, al cons ti·
tutional la\\' que se estudia en las Facultades d e Derecho ... Govcrnlflcllt es la
desc r ipción, explicación y, sobre todo. crítica de cóm o vive rea lmente o fun cio-
1°) En unll confe renci a en Alemania : . Uber den Stand tle r pOti ti5(;hen Wisse n·
sch"rten in der Vereinigten Staaten., 19S,W, 1950, p . 344 Y ss. Se suele h¡¡b!ar en
!lingubr o en plu r al de ta ci.-:ncia poHlka. Pa rece m ás frecu ente el uso del sin¡ubr;
sobre ,,",SIc pun to ha habidu ar~umentciow$ expn_'S3 $ (Meyrmud, Burdeau, Ju., \,e·
nel, .,t e ),
j..A OBRA ve KARL LO llWENSTl! l N 555
na un E stado en la práctica bajo una const itución escri ta (o sin ella)... En
primer plano está el ser de la real idad polític<M:s talal y no el deber ser de las
normas constitucionales ... Bajo go\'er-/IIntlll entran, pues, muchos problemas
que en absoluto se encuentran o se pueden enCOntrar en una constit ución, en-
tre los cuall!S caen los más importantes fenómenos del orden pluralista de la
sociedad en que vivimos .... el Estado no es sino una parte, aunque si la más
importante... La \'oluntad estatal. su manifestación y formación es la placa
giratoria de la dinámica polltica y se encuentr,¡, por lo tan to, en el centro de
las ciencias políticas. Su (de la ciencia polilica) objet ivo final será el conoci-
m iento d e las condiciones bajo las cuales se desa rrolla la pr:ictica de la vida
estatal (35)... Todas las agrupaciones sociales con el\r ~. l1cia poUtica. así como
el prQC('so de formación de una le)' son eSludilldas en la ciencia política, ha·
biéndose señalado en los últimos añ os la creciente import anda de lo irracional
y lo emocional en la polflica. B3jO la influencia de la p s icología social, muy
desarrollada en los Es tados Unidos, se ha otorgado atención a las consideracio-
nes del liderazgo poHtico, a la esencia de la p ropaganda de masas, a las moti·
vaciones en las elecciones electorales (345) ...
Tr,¡s estas int erp ret aciones descriptivas, Locwcnstci n se separa de un con-
tacto inmediato con la materia y dirá : .pero actualmente el problema clave
de la ciencia polí tica en su m ás amplio Sentido no es sino el viejo y eterno
p roblema de la humanidad, esto es, la obtención, mantenimiento, ejercicio y
distribución del poder polltico _ (loc. cit.' .
H e aquí, pues, indicado a grand es rasgos el á m bi to y cl contenido en
el q ue se va a mO\'er la obra d e Karl Loe w enstd n. Es u na fe liz coinciden·
cia que la propia exposición de Loewenstein sobre la ciencia política re-
fl eje con gran fidelidad la rea lidad americana, pese a lodas las diferentes .
opin iones sobre el seope. Lo aquf expuesto es real m e ntc doctrina domi-
uallte (HYNE.\IAN, op. cil,. passim ; RANNEY, loc, cit, ; y 1I0 la de B UTLER, T}¡ r.
S tudy 01 politica/ Bellaviour, 1958, p. g5/86). Si se sabe eslo, no cabe
sorpr end erse de ve r la polém ica palabra . E stad o,. en el cen t ro de u na
d efinición sobre cien cia política que ap;¡ re ce en much os m an uales ameri-
canos ( RODEE, op, cit. , p , 4 ; DI LLON. LmDEN, STEWART. IlI trodllctioll lO Po-
fiticol Sciellce, 1958, p . 2) con formulaci o nes en absol ut o esen cialmente
di ferentes a las t radicio na les curopc3s. Es to confi rma, Un3 vez más. qut.:
10 importante no son las palabras - por las que muc hos superficia lmente
se han dejado gu ia r-o sino lo que.se e ntiende po r los t é rminos. el enfo-
que y e l t rabajo q uc h;¡y tras ellos.
Justamente la poPlllorhació" de diSlorsiones en lo rno a la ciencia po-
lítica ame ri cana difi cu lta ba e l camino escogido: d esc ri bir e l am biente
real e n el que se va a m over Locwenstcin.
Ya h abrá posibilidad , a lo la rgo del a nálisis postc r io r de hacer consi-
d eraciones m a teria les sobre el método y referirse , qUi7.áS, a con cepciones ú
y clasificaciones personales sob re la ciencia polít ica q ue no pued en ser
identifIcadas con la d isciplina tal como se en seña en Es tados Unidos .
,
I
556 APENDlCE: CONST ITUC IÓ"¡ y roÚTI CA
2.
2. 1 Ka rl Loewens tc in pe rtenece «a esa emigració n de intelectuales curo·
peos a Amé rica que es uno d i! los fenómenos más importantes en la vida
cul tural de las últimas décadas ...•. DiEZ DEL CokkAI.. REP, 106, p. 249).
Como la emigr;:¡ción fu e ta mbié n a Inglaterra , cabe hablar dc una verda-
dera confro ntación del pensamien to alemán y anglosajón, siendo éste uno
de los le mas más apasionanles a estudiar, del cual se carece todavía de
una debida investigación sistem á tica ( René Kijnig ha resumido e n una vi-
s ión general las experiencias huma nas. existenciales, de g ran parle de la
emigración). Lo que hace a ésta todavla más intereSante es que la influcn·
cia fue reciproca y se ha producid o en muchos campos d el saber huma-
no. Jun to a la esc uela del derecho inte rnacional privado (Raab, Ehrenz·
weig, Lipsein) y del derecho publico y Icoría ,poHtica (Kclsen, Voegelin ,
Brechl, Leibho lz; Friedrich, en u na si tuación especial) - adviértese, por
otra parte, que a fina les del s ig lo e ran muc hos los profesores americanos
que vcnla n a estudiar a Alemania atra íd os p or el prestigio d e la Staatsleh·
h inglés. Estos so n los temas Que le ocupan de 1922 a 1927. De estos trabajos ha y
re ale mana- , habrla q ue r ecordar a economistas, his to riadores, sobre
11 todo sociólogos (Man nheim ), a sl como todo el impac to de l poSitivismo
lógico .. .
11
"
Kar l Loewenstein nace a final del siglo pasado en Mun ich: tras estudios en
Heidelberg, Berlln y Parls, se licenció y doctoró en Derecho po r la Universidad
"
de Munieh . Compaginó su actividad cienUfica y docen te en la Universidad dI:
Munic h (Derecho constituciona l, compar ado e internacional pub lico) con el
11 ejercicio de la abogacía, Ante los acontecimientos inlemos se vio obligado a
abandonar Ale man ia en 1932. En Estados Unidos ( oc primero Associatc Pro fes-
11 sor of Governme n t en la Uni ve r sidad de Ya le (1934-1936) y, desde enton.cu,
"
William Nelson Cromwel, Pro ressor o( Ju risprudencia and Po lit.ical Seience en
Ahmherst College, Ahmhcrst, Mass., una de las instituciones docentes de más
" renombre e n Esta dos Unidos (ya J . W. Burgess estudió y e nse ñó e n Ahmherst ).
Ha dado cun;os en diversas un iversid ades amerkanas y europeas. Fue lec·
" lurer de Derecho público compara do en la Facultad d e Derecho de Yale, 1954-
"
1960, En varias oca siones el gob ierno americano solicitó s us sen<ieios (Speciul
Assislanl d el Allorney Gellual _ Minis terio de Justicia-, 1942 a I!H4; Cons,.:·
"
0'
jera jurldico en el Emergency Committee ror Politica l Defense, Montevideo,
Uruguay, 1944-1945; consejero jucfdico del gobierno milita r ameri cano en Ale-
mania duran te 1945-1946, y tres veces invitado por el depa r tamento de Estado
americano a dar cursos en Alemania).
Ha sido Fullbr igl,t Professor de Ciencia politica y Derecho púb lico compa·
rado en la Universidad de Kyoto (J apón) y es profeso r de méri lO de la facultad
11
de Derecho en la Universidad de Munich. Es miemb ro d el colegio de aboga·
u dos de MassachuscllS y del America n Law Ins titute.
U Bcilfatl! zur S/aa/$$otloIOl ie, Tubinga, 1961,p. 481 y ss. Es ésta una o::ole<:ci6n de
2.2 Como la Teorio. de la COIIsti tllci611, es e n cier ta manera la obra más
11 representativa d e loev.·enste in, se ha p refe rido dejar para s u análisis to-
11
"01
BIBLl OG IUFiA PE !(AR!. LOEWEN5TEIN 557
das las consideraciones fundamenta les. B3sta aquí una breve n o ta que dé
una imagen general d e su obra (").
Su lesis doctoral llel'aba el t.ítulo: Pueblo y Parlm ~ l1t o seglíll la concep'
ción del Est ado de la Asam blea Nociona l / r a1lt ~ esa de 1789, con e l sub titulo,
Esmdios sobre lo ideo de fegülació/I d irecta del pueblo (Volk ull d Parlament
nacli der StoalSo.ul/assulIg der /ranl.iisichel¡ Nationulversammhm g VO/ I 17&9,
Munieh, 1922). Al estudiar en ese gran _labora to rio» (l oewenstein ) de experien-
cias consti tucionales Que fue la Asamblea Nacional, la cuestión d e la l~g isla ·
cióll direcla del pueblo -ante la crisis Que sufrla la elección de representantes
como' único m ed io de legitima participación de l individuo I: n el gobierno---,
LOCWenSlein planteaha de p lano la re lación parlamento-pueblo; con ello se
apuntaba ya una Ilota earacterisllca d e su pensamient o polllico, c1arameote
host il :l toda es truc turación oligárquica d el poder estatal.
Tras esto surge una cantidad sorprendente de trabajos sobre la r ~ alid y
!'ida CQnstilucional inglesa: eleccioocs, sociolog!a de la representa ción parla·
men taria, gobiernos minoritarios, derecho constitucional d el Imperio mundial
Que resallar los dos I!st udios, recogidos en Beitrage sobre la sociologla de la
representación parlamentaria inglesa antes de la primera Reform BilI y tras la
Gran Refo rma. Escritos en 1923 y 1924, su lect ura produce hoy admiración:
son d os verdaderos modelos de inves tigación de ciencia polftica moderna
(igual juicio, FRIoENKEL, en su prólogo 11 los Beitriige, XIV ). En u n correclo
planteamiento m etodo16g:ico: i nvestigacid n sodológica )' no ju r ldi~ tal
(s/(ultsr echtlich ), se ap unta ahí ya un lema Que va a preocuparle a lo largo de
su carrera cient lfiCII: la r ~ ciproa interfer encia ~ nlre el co,wmull) sociológico),
el contenido jllrfdieo político, p roblem á tica que va extra yendo en _imagen
ejemplar de in terpretación cntre estructura constitucional, social y de parti·
dos_ (recensión de Kt RUIEULER, APSR , 1962,701) a lo largo dI: su invest igación
sobre la dinámica del E stado inglés (aristocrac:ia, burguesla, pueblo). Ya habrá
ocasión de refer irse a otra de Sll$ tesis contenida en estos trabaj os al hablar
de Schmin .
Ka rl Loewcns tein, juris ta de carr e ra, n o se siente atraído --en esto
como dato vocacional es altame nte s ig nificaliv..- e n absoluto por los
grandes temas que d ominan entonc es el S tao./s r eclJ1 alemán en u no de
s us p eríodos m ás brillantes: los viejos y trascendentales problemas jun·
dicocst atales d e la legalidad, el E s tado dI: d erecho, la iguald ad, la juris·
dicción cons tituc io nal o estatal, e tc" a s l como la apas io na n t e c uestión
m etodológica, s ino que escoge u n camino sociológico c his tórico centrado
en la problemática polhico-estatal. Es claro q ue ya estaba ah¡ claramente
( ' ) la lista de' tCKlas sus publicaciones se
puede eueOl1 trar el1 K.o\ltt. l.OEWF.NSTEtN,
diver.sos artículos suyos 5Ob~ historia de: ta polhiea, ideo]Ojia y polít ica, estructura
y dinámica mnstltucional. De aho ra 'C'll adelante citado como Beilrare.
558 AP~KDICl : CONSTITUCldS v POLíTICA
ma rcada (*) una vocación hacia e l estudio histórico, sociológico, critico
de las ¡"sti// /ciOl/es políticas y, eu particular, de la cOlI stiwció/l, \'ocación
que se vería realiza da plenamente e n Estad o s Unidos, donde adquirirla
reconocida maestría en los métodos de la poli/jeal scicllce americana
(FRAESKEL, e n su prólogo a los Beilriige ). Esta vocación se debe, le parece
al a u tor, a la e nseñanza que recibió y 3 la am is tad que le unió con Ma",
Webe r, uno de los intelec tuales - ju rista, economista, sociólogo-- mjs
notables de la c ult ura occide ntal de los ú ltimos t iempos. del que se ha
dicho: .la gra ndeza de s u obra más presentida que comp re ndida» (ER IC
VOEGllUN). Pero este punto se d ejará para más adelante. (3./3.1 1/3.5 1/3.52.)
Tras cstas invest igaciones sobre Fra ncia e Inglaterra, Loe\\·cP.5tein publica
en 1931 su mejo r monografla sob re de recho const ilUcional de Weimar: su Ira-
bajo sobre la rerorma consti tucional (Ersc:lleimmgsforPPlc tl dcr Vcrfaslm8 . ~i,­
derljng, Tubinga, (93 1), centrado sobre el polémico articulo 76 de la Constitu-
c ión de Weimar en el que defiende, entre o tros muc hos p untos, la fe sis de que
el legislador está sometido a aquellos límites que le estaban impuestos por la.
Constitución misma fren te a la concepción neutral de Anschütz. Otros posterio-
res arliculos son uno de dogmá t ica const itucional alemana y otro de la vida
cons ti tucional inglesa moderna hasta la segunda guerra mundial.
2.21 S u obra e n Amé r ica se puede divid ir en c uatro grupos:
.a) Trabajos dest inados a dar a conocer al mundo anglosajón la realidad
polílica europea (autocracia nalista, control legislativo del extremismo polCti-
co, etc.) y, posteriormen te, lo s problemas juridicos y politicos de la Alemania
ocupada.
b) Investigaciones, sobre cl lugar, d e la r ealidad pol//ica de H i5pa ll oami_
rica. El conocimiento directo de este mundo -que Loewens tein conoce real·
mente bien,)' en alguna de cu)'as universidades ha dado cursos- es part ic ula r·
men te interesante para su tesis sobre la diferencia del tipo de gobie r no
a UlO ri tario y totali tario (especia l Bra ú l linda Vargas, Nueva York. 1942).
e) Unos lib ros que van desd e unos temas de den:cho intel'llacional públi-
co ( PoIitical Reco/lstrllction, Nueva York, 19%, título s uficientemente expresivo
y con una ge nerosa esperanza en la reconstrucción polltica de Alemania) ha sta
su monumen tal Derl'.c/IO COIISlitllCiollUI y prúctica const i/llcional en Jos Est a-
dos Unidos (Ver/assungsrec/It wld lIerfassw . gspraxis der V l'. reilliglém Slaa/en,
T ubinga, 1959) )' que es uno de los pocos estudios de conjunto sobre la teoría
y realidad politico<onst itucional americana de los que dispone el lector e u-
ropeo )' del que se ha dicho que es _un modelo ejemplar de cómo con conoci-
mien tos prorundos conjun tados con c.arácter y aptitud se puede establecer una
unión rea lista en tre el derecho constitucional y la política constituciona l_ (re-
censión dI: K Ol:.LL- REUlTER, DVDI" 1961 ,638). También se debía reco rdar su mo-
nografía sobre la mo narquía en el Es tado moderno (Die MOflorc1,ie ¡m mode r_
(°1 Otro dato significativo es su tr..ulJoción at alemán de M uden¡ Dc:m oc rilC'iu
de BII.YCI!.
BI.B('IOCIU FIA. DE tU.R(. t,OEWE¡";STEIN 559
II CII Staa/, 1952), que aunque no mu y profunda es uno de los pocos trabajos
que con un enfoqull sociológico existen actualmen te sobre esta inst itución.
d) Por últ imo, cabría dis tingui t- un grupo d e trabajos que han co ns·
t ituido hitos fundame ntales para la const ru cción posterior de la teoría
d e la const itución. Es tos estudios - publicados frecuentemente en revis-
tas ame ricanas, france sa s y alemanas-- ha n ve rsado sobre la re lación
e ntre el legisla t ivo y el ejecUlivo, sobre la _ontología _ d e la s c ons t itucio-
nes en la a c tualidad, sobre las ideologlas y las imtituc iones políticas yel
p robl ema d e s u _circulación_. Estos temas ya saldrán a relucir en el aná-
li s is de la Teoría, que es la labor siguie nte a realizar.
2.22 Para e s te t rad uc tor e in troduc tor de la obra de Karl Loewens tcin
es u na gra n sat is fa cción haber comprobado cómo su labor científica es
una confirmación de los principios m etodológicos establecidos en 1.1 y 1.2.
Loewcllstein conoce la cltistencia y los rcqui sitos de la d ogmdlica j urídi-
ca (vid., por ejemplo, Deitriige, p p. 34 Y 36, con clara dis t inción e ntre el
plan teamiento jurídico cstatal y sociológico político, y e n ZgS/W , 1950,
348 Y ss., distinción e ntre ciencia politica y derecho con stitucional), y los
trabajos que sobre e ste ca mpo e scribió le di eron justa fama de
excelente juris ta . Loewcns tei n conoce ta m bién e l cnrren tamie n to filosó/i-
co ante la realidad polít ica, y au nque su tarea científica no esté orientada
hacia una leoria política d e naturaleza fi losófi co·especulat iva o metafísica
(vid. eJtpresa'mente Teoría, prólogo ed. americ ana), mues t ra sensibilid ad
e n eSle punto (vitl. 3. 13).
Resumiendo: toda su obra, desde el principio, eS lá m arcada por la
línea cons tante y cont inua de una mis ma prl:ocupación ; el futlciollamiell-
10 reaf de fa sociedad esta tal. An te un lema ta n amplio su foco de a ten-
ción es la c01l5t ilUciól1; su historia, sus tipos , su eficacia , su razó n d e
ser , y no parece eJtagerado a finnar que es una d e las pri meras autorida-
des e ll 5 11 especialidad, gozand o de verdadera proyección y prest igia tanlo
en Europa como en Estados Unidos y Sudamé rica. Su pro ducción cient!-
tica es sólida (eso que los alemanes llaman Saclllic1tke i ¡), s in alegrias y
s in d ed icar Se a tema s dispares. Gra n parte d e s us publicacio ne s van sicn- o
d o prolegómeu us -empí ricos y tcóricos- a s u obra fundamental, que
publicara en 1957 e n Es tados Unidos bajo e l tít ulo Po litical Powe r aud
I he Govemmel1tal Proce5s, y en 1959 en Alemania, con e l t ítulo Verfas-
sllllgslellre, y que \·e ahora la luz para todo e l público de lengua es pañola,
poco después de habe r s ido publicada en j aponés.
3
3.1 Parece q ue el mejor camino para el análisis será fija r la pregunla que se
ha planteado Locwenstein y que es el origen de s u obra. El fi jar la pregunta
 560 AP!'lNDICI:: OONS TlTUCJÓN y POLfTI CA
t iene una importancia rad ical, ya que ella tnd icará, en principio, los datos, mé-
todos, enfoques y nivel de exposiciÓn (V"ti Dvo:, PoliticoJ Science: A Philoso-
,
plricQl Anal"si.s, 1960, passim, hay Ir. esp.: HEaSCII9. The Study 01 cQmp4rQ·
1 ,ive government ond pa/ities. 1957, p. 24).
La pregu nta es: ¿Qué papel juega la constitució n en los dife rentes sis-
temas politicos y e n los correspondientes tipos de gobierno? S iendo el
•
lo
pun to de partida y fundame nto de la exposición la s iguiente premisa teóri-
ca : ¿cudl es la situación y el significado de la constitución d ¡mtro de la
dimimica del proceso del poder politíce?
,O
El análisis se fija rá primero en los presupuestos cielltíficos. Des pués, en el
~frame of reference_ (cuadro de referellcia Que con tiene definiciones e ideas
polilicas ge nerales), Iras esto, en el . con,eptual frameworh o «analytical sche-
me' (ma rco cOllcepl/Ja/ o esquema allalítico que usa Locwcnstein para enfre no
1arse con el estudio de las sociedades esta tales). Por ul timo, se juzgará en for-
ma gelleral la obra, fi nalizando con algunas observaciones sobre puntos
concre tos.
3.1 1 Ka rl Locwenstein fue disdpulo de Ma¡¡ Weber, Lujo Bre ntano, Karl
Roltenbücher y Karl Neumeyer. En aquellos años --que no conocieron
ninguna conmoción exte rior- anteriores a la primera guerra mundial,
Locwensteln recibió su fo nnaeión de jurisla en un momento de gran es-
plendor de la ciencia juridica alemana, y adquirió su ' ·ocación hacia un
estudio sociológico e histórico d e la problemática polít ico-conslitucional,
"lo debida, en gran pa rte, a su contacto en los afios de He idelberg con Max
Weber, en un a mbiente inte lec tual y científi co cuya nota es piritual do mi-
nante se pue de decir q ue fue -pese a toda la complej idad y diversidad
'O del conctWto- el positivismo, Y ma t izando: la superación ( H . S luart Hu-
lO ghes) del pos itivis mo e idealis m o, o de las teorías sociales . positivistas»
(T. Parsons), estando, porot ra par te, el posi tivismo jurídico e n pleno auge_
Uo l.ocwenS1ein no se ha preocu pado de los problemas epistemológicos, ni
me1odológicos que durante los años que vivió en Alemania dieron lugar a una
lo gra n producción científica, pero también a polémicas inutiles. Por ello se apre_
11 cia cierta s.abiduria en su decisión de enfrentarse con la mate ria a t ra tar de
fonoa empfr ic~ in duct i va, intentando describir Y valorar las cuestiones en base
t, a las fuentes. (as[, él mismo, en Beitriige, prólogo). Sus presupuestos cientffi-
ros se deberán obtener de su misma obra y de manifestadones ocasio nales al
II respecto. Sea dicho que su poca inclinación por la filosofía está. determinada,
en parte, por su centro de interés: en la comparación de institucio nes políticas
DI la filosofia es rara (lIECKCIU!II, op. cit., p. 55).
"
El pathos de la objetividad wcbcriana con su estricta sepa r3ción entre
~ O axiología y conocimiento empírico es palpable en su trabajo sobre la so-
ciología de la representación parlamentaria en Ingla le rra . Y en un roo-
~ O
'O
111
UO
I NTEN TO DE ANAuSIS SOl
mcn lO dado (al es tudiar e l c recimiento de la burguesía frente a la aristo-
c racia en 1830 e n Inglaterra, Beitriigc, p . 73) indicará que .. ele mentos cs-
piritua les y econó micos tie ne n igual participación en la formación de nuc-
vas c lases sociales _. Esta fo rmulación recuerda a Max Weber que
también habló crípticamen tc ( Bend ix) de intereses materia/es l: idea/es,
gobernando direc tamen te la conducta de los hombres, frente a una unila-
teralidad marxista (esto, cla ro está, plantearia un problema de interpre-
tac ió n del marxi s mo --cuyo impacto en la cienc ia social americana y,
des de luego, en Locwenstein , es notable- e n to rno a la ideología y una
posible re,'isió n por E ngels, como ha puesto de manifiesto R. K. Me r ton).
De ac uerdo con esto, la m editación m etafísica será considerada como
a rticulo de fe. (Teo ría, cap . J, cratologla como ciencia.)
Ante la poSibilidad de unos derec1IOS fUlldamentales d el hombre ina-
li enables, Loewenstein indicará, por u n lado, que esto es una cuestión de
fe (Sache des Glallben s, como diria Weber) Y,. por otra, que todas las ins-
tituciones hu manas es tá n determinadas his tórica Y ambient.alm entc. (Teo-
ría, cap. V, lím ites inmane ntes a la r eforma ; cap. X I,1.as causas más p ro-
fundas.) Consecuentemente, se colocará e n la líne a de Mannheim : todo.
ideologío. está determinada histórico. y socia/menu; no caben ideologías
absolutas (Beítriige, p. 250 ... ). Es to tam bién queda reflejado en el u so que
hace del té nnino ideología (vid. 3.32 1) e n sentido neutral, sociológico
(concepción to tal de Ma nnhe im) y no filosófico, lo cua l, natur.almen te, no
excluye un análisis ideológico en el sentido Mannhcim (dr. I deología y
Utopía, cap. n , n .o 10). Y en otro momento diagnos ticará que la sociedad
burguesa de Europa occidental ha perdido s u re e n valores abso/Iltos
( Beitriige, 442).
En cierta m ane ra , esta afirmación e n la linea de la sociología del cono-
cimiento o del saber separa a Locwens tein de Max We ber (cfr. í/lfra 35)
y, consecuentemente, con el aflojamien to de la distinción en t re ser y de-
ber ser, Loewens te in se separa ta mbié n de su m aestro en e l juego que los
«valores _ tienen en s u ob ra. El relativismo axiológico de Locwenstein no
es un relativismo nelltra l (como q uería ser el planteamiento weberiano,
otra c uestió n seria su realización), si no un relativismo que en una segun-
da e ta pa lOma partido por u nos valores determinados (A. Brec ht: partei-
r:rgreifelld ), indicando desde un prime r momen to el contenido de dicha
oriellla ción (lVer t-orierlliert, vid . 3.12 1).
Con esto, Ka rl Loewens tein sc s itúa en el grupo más nume roso de es-
tudiosos de las c iencias sociales y e n los que se enc uent ran gran núme ro
de científicos de la polltica: Lasswell (a unque ha tenido una evolución),
Me rriam y muc hos mlls ( HVNElUN, report cit.; RANNEV, loe. cit.; BRECUT,
Pelitische TI/eorie, 1961 , p. 158 Y ss.). y claramen te en la misma linea es-
taba H eller en la Staatsle llre (sujeto-objcto; neces idad de sa lva r el Es ta-
do, imposibilidad de continuar la act ua l es t ruc t ura clasista).
 562 AI'IlNOICE: CONSTITUCiÓN Y ¡'aLineA
3.12
3.121 Para Locwens tein, los valores fundamentales en los que se mueve
lodo orden político son la libertad y' la allforidad (otras dicotomías: liber-
tad ---:- .or~ en; sentido de l ciudadano - autoridad estalal, Beü,age, 39). Un
.~qUl hbn o armónico_ enl re ambos valores (porque ambos son necesa-
nos) es, en principio, e l problema etemo del hombre en socie dad (Teoria,
cap. 1, el control del poder político, passim).
Est a dicotomía es clásica y se enc uentra en mullitud d e autores, plan-
teando todo u n problema de ideas polfticas; c abe entender la dicolomfa
dc una ma ne ra e mplrica s in gran pretensión filosófi ca (asl, ROOEE, op. dI"
p. 343, ~uc es tablece toda una esca la de valores políticos cuyos extremos
...'Jon la l ibertad ~ I ~ autol'idad), y en otro sent ido, sin refe rencia especific a
a. los asunt?s publlcos, usa la dicotomía -fons et origo de la ciencia po lí-
tica- Callm (del c ual el a utor de estas líneas no conOCe u na recien te
obra).
A u n nivcl de sentido común y de ncuerdo con su poca incJin:lción a] enfo-
Que filosófico, Karl Loewenslein refiere es tos conceptos a la exis tencia de un
control sobre cl poder polltlco y a la r egulacídn de la cond ucta humana segú n
le esté ac~rdo al hombre Un campo más o mmos amplio de acción. AutQri-
dad, cuest ión fundamental de la ciencia politiea (recientes monografías ameri-
ca nas y francesas han estudiado el lema) no se ent iende como poder o control
formal (Lasswcll.Kaplan), ni como una ~CQnfiguracó ma rgi nal de la verdad
(Friedrkh), ni en el sentido desarrollado por Fueyo AI\'arI"Z, o el cance]>IO d;
!iObera~í de Ramiro Rico. Y bien es c ierlo que usará ~auctori
do clá SICO de enfrentado a opatestas. (Bcitriige, p. 26), en la d icotomía ant ......
r ior autori dad ~ien
t a s_ en el senti.
a ser un conccplo que supone, claro es tá, el d e poder
(Macht ) y tambIén, na!uralmente, el de dominio (Ncrrscl/aflJ, tal como desde
Max Weber -qu.c rca.lm.ente. tendía a usar indistintamente dominio y /l/Ilorl-
dtld_ se h~ n "emdo dls tmgUle ndo estos conceptos (Parson, Mclver, Konig, e lC.,
y q~ no l lene nada que ver con la dominatiml de DU\'ERGEk, "'et llOdes, cit ..
p.-\gma 9); pero ti.ene una dimensió n más que hace rcfcn:.ncia a la regulación
del campo de a ccIó n .de! hombre en la sociedad, referida esta regulación, más
que nada, al eSlableclm lcnto de normtl$ amorit/lrias (en el sent ido de Easton )
ya la exis tencia de un orden que a controles sociales (aquí, ú]lhnamcnte, P AR-
SONS, Strl/cl/lres tI,ld Process jI! Modern Sodeties, 1960, p. ISO ); cfr. TII!RNO
G~LvAN, Inlr oduci~lI a la Sociologla, p. 71 Y ss., aunque el concepto es com-
plicado, KtlN1C, Soelologie, 1958, "01.: oSoziale Konlrolle».
Para d ecirlo más claro: se t rata de la tensión entre eOdedó" y libe r-
tad . Es to e~tá ~ ~ ac u ~rdo con ~ u profundo sentido para la libertad y su
ponderado mdlvlduallsmo. y SI se c ree a Lüwith (Mo ss /I/Id \Verl, 1940,
p. 171) entre coacción y li be r tad se movió tam bién la obra d e Max Weber.
Es muy ea rac terlst ica la identificación que en cierto sentido se da en.
t re dominio y olUoridod; esto es t ípicamente wcberiano. Se rec ha za, pues,
INTENTO DI:! AN¡(LISIS 563
un posible enfrentamiento e ntre d ominio y dominio _legítimo. (en el sen-
tido de \'alores verdad e ros y objetivos) y con ello la c lásica dicotomía
( som e t ida también a la c rít ica de O. B ru nncr) legalidad y legitim idad (ex-
presamente e n B eitriig e, p. 322); es de seña la r que la- crit ica (Smend,
S c hmitt, etc.) al concepto weberiano d c legalidad, \'aeía d e contcnido, no
parece correc ta : s u contenido es la rncionalidad frente a la m agia y la
trad ición (Winckelmann ). Es ta a c titud es debida a dos razones: 1. de
t ipo cie ntífico; el relativis mo ux iológico d e Loewens lein es poco propicio
a es ta clase de planteamiento. 2. por razones polít ica s ; la conocida d ico-
tom ia ---especialidad alemana (Locwcnstdn, loe. cit.)- sirvió de arie te
contra las d emocracias d e los años vcin te. Para Loewenstcin sólo hay una
Ic¡;ilimidad: la legitimidad democrat¡etl; el peligro para los valores que
ésta alberga (libertad y d ig nidad de l hombre, legalidad , etc.) yace n m ás
bie n en b s camarillas de los partidos quc C'n el e~csivo . democra t ismo _
(vid. Teoría, cap. V, la gran c ues lió n de confiam.a).
3.122 El paso siguiente es indicar su punto de vis ta a~iológc:
.Si el fin más noble de la sociedad es a lcanza r aquel estarlo que perm ita
el máximo desarrollo de la personalidad de cada miembro.... (Tearla, cap. H, el
control político) y más adelante: cFue la Reforma la que c reó la figura del di·
sidente ·legítimo que, inspirndo por la nucva ideología de autod c t ~ni nació
espiritual y secu lar, proclamó como un d erecho inalienable del hombre la posi-
bilidad de separarse, cuando su conciencia se lo edgiesc, de las ideologías ofi·
ciales, lanto religiosas como secula n's. El totalitarismo moderno con su pode-
roso aparato de c03cei6n y unificación sólo podrá ser debidamen te valorado al
ser medido por la norma que afirma el derecho a pensar de otra ma nera y,
o
1'01' ]0 t¡mto, el de recho d e resistencia .•
Las citas habla n por s í solas, pe ro necesitan una aclaración para evi·
tar e rróneas interpretaciones: e l relativismo y humanismo d e Locwcn-
s tei n, su idea d e la dignidad del hombre y de s u libertad, no encajan , en
absolu to, en una ¡lc tÍlud liberal clásica. Sus soluciones an te los conflic tos
de la sociedad pluralis ta (TeOría, final), es todo m e nos liberal, iron i1.ando Q
ante los románticos eorporativistas a lo Galbrait h (cap. XII : .. El ind ivi-
duo en la soc ie d3d pluralis ta.), y a lo largo de su obra son frecuentes las
. criticas contra el o rd c n político económico bu rg ués del s iglo XtX, que
_desconocía el d e recho al trabajo y a la libertad de asociació n ., y en e l
que _la soberan ía popular fue sólo un rC\'csti miento q ue utiliza ro n las ins-
tituciones reprcsen la li,'as para entregar en último término el monopolio
d el poder político a la oligarquia económica d e la clase propie taria (Bei-
triige, p. 438). Y es particularmc nte revelador a este respecto s u c rítica a
la concepción _neutra l _ _Obje t iva _ de la cons titución, produclo del rela·
tivi s mo libera l <\litl. 3.322).
 564 Arll NDICI! : CONSTlTUCI6N y PQÚTl CA
Pr ecisa n ~ ~ . Iso más s u leería política valorativa, es -con su s propias
pala bras ( B elt rage, p. 478}-la repulsa a l fraqu elarre d el Q/ltoritarism o .. , y:
_las ~ ro l es t as nostálgicas de ciertas é lit es marginales para que vuelvan 1~
ub c n ~ s t iem pos, cuando pe rrn anecfa escla\'o aquel que era escla vo, no pueden
cambIar nada en esa ,'crdad inamov ib le de que hoy el pueblo es por todas
par,les la fue nte del poder pollt ico_ (Teoría, cap. V, la perversión de la consti-
tU ~ I .ó n ~r la .autocracia moderna) (esto no cxcJuYf'. su juicio pos itivo sobre la
mISión ~l s t ~ n ca de Jos gobiernos autoritari os neopresidcncialislas en c icrlos
paises S IIl nin gun a t radición dem ocrática , c ap. III, fina!).
La co ncepció n antropológica que yace det rás de esto es:
_una sociedad d e homb res libres no conformistas que está n dis puestos
desde una profu.n da r:e s ~ n s abi l i da a par tid .par en la adm inis t ración del po.
der en la comunidad intIma y en la más amplia. (KXCI en /Jome'/'.! ;/! a Huber
1% I.p . I ~. ' .
y esta imagen d el hombre lleva positivamente a una teo ría política
que queda conc re tada en una concepciólI del orden con «podc rl!s . d ividi.
dos y controlados que es el centro de su Teoría de la COllsti ruci6,¡
(vid. 3.4 ).
Estos puntos de teorla polít ica y antropología fi losófica es lógico q ue
hayan ~o nd~ d do a una image n ge ne ral his tó rico-política , a una fil osof í..
de la hls tona que Loewenste in arlicula en torno a su es pecialid:od : el
cons titllcionalis mo.
las primitivas civilizaciones poUticas. los hombres esta ba n sometidos al
~n
dominador que ejercla el poder político como representan te de lo sobrena tu.
ral. los hitos de ese largo proceso en el que el hombre se va descubriendo
como individ uo libre, y va a exigir u na legitimación de la allto ridad son los
hebreos. los griegos. los romanos, tras los cuales nuevamente la sociedad se
\ 'e ~á .sometida a una concentración deJopoder político. has ta que con el deseu.
brll:l'llento de la t é c~ c a de la representación en di" ersos Es tados de Europa
OCCidental y, en particula r. con la Revolución puritana en Inglate rra s( inaugu.
ra el segundo estadio del constitucionalismo (vid., Teorfa, cap. V.)
] .13 Teo lí a política y e l apunte de filosofia de la histo ria en Locwens te in
es tá e n re ladón con sus presupuestos cie ntificos y co n e l tema es tudiado .
Su planteamiento d e Ii ber tad·a utoridad es funda mentalmente institucio-
nal e~píri ~ y cabe la comprobación de la exis tencia de controles y de la
e leCCión - infraestruc tura ideológica de la sociedad es ta t'a l como él
dice- que una comunidad haya hccho e nt re li bertad y au;o ridad e n
el mon taj e de d icbos controles y e n la con siguie nte regulación d I! la con.
duc ta del ho mbre.
Su apunte filosÓfico his tÓrico tiene como base el cOfl slit u c ioualism o
que cs, justa mcn tl!, el intento de co njuntar ambos valores y e n e l qu~
I NTENTO DE AN.Ü .ISlS 565
indudable mente se r(neja u n proceso de art ú;ulación de la sociedad hasta
su ultimo mie m bro, ti po es pecial de organización polltica q ue sola me nte
se ha producido e n las sociedades ocddc ntales.
Te n iendo en c ue nt a. pues, es tos puntos, e l planteamiento de Loewen·
s te in no carece de consiste ncia . Y pese al ca rác te r escue to de su uposi·
ción a este respe c to. dej a entrever una profund a sensibi lidad .
. ... ape nas ex is te una teorla polfti ca posterior a los (hebreos) quc no hu·
biese podido obtcncr sus argumentos de la Biblia _.
Pe ro desde o tra perspec tiva no cabe por me no s de parece r u !lilatcra·
les)' fa ltas de riqueza las no tas de teoría e his toria polít ica de l hom b re
e n locwenstein.
La his toria y la historia polltlca del ho mbre. es también esa larga cadena
de experiencias humanas e n las que el hombre se va au tocompre ndiendo desde
una concepción cos mológica a un o rden m ás difere nciado, con mo mentos fun·
damentales como es la ¿poca eje d e la hum ani dad (Jaspers ) hacia los quinien·
tos afios a nlCS dc Cristo, con la filosofia d ásica, con el crist ianis mo. gnosis,
movimientos sectarios, etc.
Po r sus pres upues tos .y e nfoque en el planteamiento de Locwe ns te in.
( s te proceso espi rit ua l se reduce a la exis tencia de dh'er sas i deología.s.
que se concre tan en una concent ración o distrib ución de la est ructura del
poder. y, final m e nte, q ueda aguado en la dicotom Ia autoridad·libertad .
3.2
3.21 Es uno de los problcmas con los q ue se enfrenta el análisis político ac·
ma!, la fal ta de precisiÓn de conceptos cla\'cs como poder , g rupo, ideología,
etcétera (Sn:ñER, en Apr oa c/z /!$ fa rhe SlUdy 01 Po /ÍtÍt;;s, 1958, p . 6; igual. Mmu ·
1.1.0 FERRO!.. JnuiNU Bus co, La co nde tldn de grupo en los n eo/ar es d e In Uui·
\'er sidfld de Vfllcltcia, 1958, p. 6).
Es ta falta de precisión exis te también e n términos técnicos como ley, gene·
raliución, regla, etc .. y part icularmente en la terminoJogla desarrollada últi·
mamente para indicar el primer paso en el proceso de teorización y sistemati·
zación en la ciencia política. Así. se puede comprobar que ex presio nes como
_conceptual framework. (ma rco o cuadro conceptual), _conceptual schemc:_
(eSQuema conceptual), . frame or refcrence_ (cuadro de referencia) ~n usadas
de forma diferenh! por va rios au tores; por eje mplo, !.J.ss WEI..VKAPLAN (CRICK.
op . cit., sobre el primero), E"STO~ , op. cit., p assi rn (y su inlérprete europeo
Duelos, Hoffmann ). HIX1SCIiI!R. op. cit., p. 32. 69; VAN Dyo:, ARON. M EYNAUD, e t·
cétera. Este ultimo, por ejemplo, ha clas ificado el esquema input y Qu/pu t de
Easton una vcz de modelo y o tra de conceptual scheme.
Es te auto r s e ha decidido a usar _frame of refe rencc_ (c uad ro de refe·
re ncia ) co mo el conju nto de defin icio nes y conceptos gene ra les, y . analyti.
cal sche me. o «conceptua l fra me work . ( esquema ana lítico o cuadro

566 AI'¡!NtHCI:: CONS TI UC I Ó~ y POLfTICA
conceptual) como e n el esquema p ropiamente con e l que se e ncue ntra
Locwens lein para desc ribir e intenlar la explicación de la realidad polil l-
ca. Ni la dis tinción entre ambos planos se puede establece r es trictamente,
y desde luego su utilización, tal como aquí se hace, es una cuestión
I
abierta.
Es una prueba de la madurez de la e laboración cienllfica de Loewcn-
Slein, as í como de su gran honrade z, e l hecho de que el lec to r se encuen-
tre en [os dos primeros capÍlu los con u na exposición del aparato concep-
tual que u tilizará para e nfrenta r se con la problemática empleada: _¿Qué
papel juega la cons t itución dentro de la di ná mica d t:l poder político?_
(vid. 3).
El análisis Ilcga, pue s, a un punto difícil : en ese: aparato conceptual se en-
cuentra una concepción de la polít ica, de! poder , del proceso politico, asJ como
definiciones, clasificaciones, etc. Un análisis de lodo e s te ap3ra to con ce ptual
desbordarla totalmente est e es tud io. Se impone u na s cl ~dó n qu e re salle as-
p eC IOS di! a/grmos prmlos, dejando de lado o haciendo tan sólo breve indica-
ción del resto. Esto se de berá t ener en cuenta.
3.22 Locwenstei n es c ln r o y con ciso.
La sociedad es un s istema de r elaciones d e poder de diversa na tu ra leza.
Entre ellos el poder poli/ka es el ejercicio de un efectivo control social de los
detentadore, de l poder sobre los destinatarios del poder (TeorIA, cap. 1, podel'
y socied ad estatal). COlllrol soci(ll se equi para casi a domin io, Iler r scllafl (to-
mar decIs ió n y capacldad de se r obedecido). Los a lemanes hablan plás t icamen-
te de poder d e dominio ( fl errscllaftsgcwall, vid. Loo:WENSTE IN, Beiuage, p . 247 ;
JELLI!<:EI(: lIerrscJrerge"'(lII; cfr. Pode r de deru:l/O de RulZ OH CAST IllO, Matlllal
de Derec1lo POlllico, 1939. p . 7 J Y ss.; cfr. Poder d e a/uoridad de S,(Nc lllrot AGIlS-
TA, DerecllO POlllico, ci/., p. 283 Y ss.). SegUn la situación hi$tórica, el Esta40
es la fonna exclusiva y p repond eran te de la organización sociopoUtica, esto es,
es a l que corresponde e l ejercicio del poder político O poder de domin io ( Bei-
/rag e, p . 247). El Estado moderno e$ esenc ialment e poder político or¡.:atlizado
(Beitriige, p . 289). Esa o rganización supone unas instituciones y unas técnicas:
dispositivos organizadores, m aqllillaria o apara/o es/a/al (B eilriige, p. 289; Teo-
ría, loc. cil., passim) a t r a\'és de las cuales se ejerce el podcr de domini o y q ue
en la actua lidad son: gobierno, p(l rlamen/o, administraeióII, poliefa, parlidos
poli/icos (1'eor l(J, cap. J, el sistema polftico, passim; más amplio, considerando
grupos extl11cousti tudonales en B ei t rüge, p. 262).
Para una sociedad organizada así como Esl3do, u sa Locwenstein la desig-
nadón: socicdad eSI(J /(J1 (también. po r ejemplo, D U\'ERCER. I mll. poliliqu es el
IIroi¡ COIISlitllliollUd, 1960, p. 17; UVA(;NA, op. cit., 78 Y SS.; Pil.lh.or, I lIs/. Polill'-
qu cs el dro; / CQIIS I;lutiomwl. 196 1).
3.22 1 Se observa (.) que Loewenslein en tie nde el poder (rec ué rdese e l
(' ) Nuevamente es nccesario insistir que el ma terial aducido - p:.m: ial y rcdud.
o
INTEN TO DI! AN,(U SIS 567
conce pto clásico de soberanfa , cfr. R.uIlRO RICO, R EP, 66, p. 37 Y ss.) com o
relación entre h ombres y no como objeto. ESla con cepción relacional y
no mo te rial (ambas se encu entran a lo largo de la h istoria, FR IEDR1CII ,
l oe. cit.; JU.ffiNEZ DE P ARCA , Los r egfmlmes políticos contemporán eos, 1962,
p . 60 Y ss.) da luga r a u n e nroq ue más dinámico. De toda la enorme ~r o·
b\cmátiea en lo rno a esta cuestión, interesa r esaltar 1111 punto que llene
peculia r valor en el a m biente cientifico e n que se m u eve loewenstein. La
calificación de u n poder como politico origina toda la cuestión de la exis·
te ncia d e datos político, d iferentes a datos socia les, planteada por parte
de la ciencia politica americana. El tema es excepcionalmen te com plica-
d o' Loewenstein se colocn e n esa linea cientmea q ue aprecia la peculiari-
dad d6l1 elem ento polit ieo que -aunque puede ser m ás o menos am-
pijo ( *) (vid. 1.23)- tiene como meollo central In cxis tencia de ese
_d ominio _, la referencia a _asu ntos pú blicos., . máquina gub e rn amental •.
"decisio n es autoritarias., c tc. Es to es tá e n la linea. con algún m a t iz, d~'
Max We ber (.Soziologisch e GrundbegrilTe ., separat a de Wi r/scll uf/ llIld
C ese llsc1/a f t, p . 43 -expresamente webcri:mo. AU.tONLI, en Political Be·
l/eJv ior , 1956, p. 35).
Loewenslein (Bei/rage, p. 245) escr ibe:
. polltico son todos los fenó menos que contri buye n a la formación, ejerci-
do y ma ntenimiento, as! como a la dism in ución y pérdida del poder del ca-
rres pondiente de tenl3dor del poder.•
y We ber (1919 ): )
.. político significa siempre d is tribución del ¡xxlcr, malllcuimiento del poder
u tras lado del poder .. (Gua /llltl e/le poIitis¡;l le Sc1/rifteu, 2." ed., 1958, p. 495).
H asta cieno punto, ésta es un a idea predominante en la ciencia políti·
ca ( BREC I-lT , op. cit., p . 677, Y TII.UWAN, Tll e Coverrmumtal Proeess, 195 1.
possi m ; grupo de interés se h ace polít ico cu ando in le nta ac tuar a travcs )
de inst iluciones gubername males; y con expresa referencia a Weber en
otro lugar, p. 323). I
Este poder político se lla ma poder plíbfico o poder esta/al. La mis ma
concepción, en e sencia, lkL LER. op. ci l. , p. 23 (pod er p o lítico-poder social)
do- no tiene otro objeto que ..1 de _sit uar. 105 corv;;eplos usados ~r Karl Loe·
WCtlSlein. No es diricit eQrnpn:nder que nda punto tocado en eL anáhsls !;Upone d"
tXlr si todo un I¡bro.
( ~ ) A tQ larllo de SU obra Loe"'''llstdn indica qu e no cabe h ~y destacar .un con·
cepto puro de lo opoli tico. , y a que c!s t,· está ¡lCllclr:.dú de contcmdQ co~n",: Y to
. económico> de aquél. vid. ,tJbcr d as Verh,i1tnis von (X)lit ischi:n tdoololPcn und pu.
liliscncn Institutionen., ZfD. 1955/3: r<:eQwidu en lJeiniille. 1'. 259 Y .ss., -c,;r~JX?d .:
a es ta transubstantación, el hecho lIe que el 1U"Ck'U de cualqUIer ,~ ..'OlolI,a IXl:hllca
mode rna yace l'n su csc:llo1oll;a económica> (Tl'oria. ca \,. XII . plurahsmo y soclcd:,d
tecno lógica de ml~ 5).
 568- .... 1·I1NO ICE: CONSTITUCiÓN Y I'QLITlc .... I NTEN TO I.IE AN,( I.I StS 569

y p. 204 (poder estatal·poder polit ico que antes designó como poder so-
cial). E sto no significa identificar polÍlica y Estado, sino establecer la
relación que .. siempre conceptual y realmente existe cntre ambos_ ( He-
Ile r, e l cual, por otra parte, se sepa raba polémicamente de la concepción
l'
Cas ti llo), refiriéndolo a la ins titucionalización del poder público y no a la
comunidad. da ndo lugar esto a la d icotomía E stado y sociedad esta/al.
Esta dist inción merece a lención po r su claridad y adecuación :a la rca-
lidad .

••
poUtica wcberiana). Los mismos Lasswell-Kaplan, ya e n ot ra linea, distin-
guen entre poder político (en sentido estricto) y poder social, s iendo el
primero control sobre los mismos modelos de cont rol. (Desde luego hay
todavía que m a tizar basta nte e n este punto, pa r ticu lar men te el poner en
p un mis mo plano a partidos polít icos (grupos de presión], pa rla me nto,
En la literatura americana de es tos últimos años se encuentra frccuentemen-
le el término Estado usado en el sentido a) D ILLON , op. cit.; LASKI, El Estado
1'11 la lcorfa prdctieo, 1963, pp. 21 / 36, pa-ssim , dr. aquC el prólogo de Tcodoro
González a la traducción del Estado m odullo de LASIC I , 1932, aunque MC[VER
(rile web 01 govcmmelll, 1947, pass/m) lo e mplea como Loewcnstei n. plantean-

• gobierno, administración.)
[nteresa que este approacli de L..oewens tein q uede, desde el primer
do la distinción Estado (parte de éstc, el gobierno), comunidad y FIU EDRICH,
uJlimamellte, La democracia t'omo forma poli/iea y como forma de vida, 1961,

• momento, claro. p. 18, tambien: govcrnment = aparato dirección asuntos comunidad = Estado.
Resulta interesante notar cómo en el planteamiento de Loewenstein ( tam-
• 3.222 Sobre el uso dc1término Estado en Loewenstein conviene dctener- bién el de Mc l vcr y el de muchos más) están dos tt rminos que ha n acuñado

• se un momento. Kelsen habló hace treinta aftos de una docena de acep- parte ~ c l pensamiento polltico europeo, en particular alemán: Estado y Esta-
ciones sobre la palab ra Es tado. do-socledad, y que aqul son empleados de forma emp/rica )' descriptiva. Es to

• l"Onfirma nue\'amente la necesidad de distingui r la exi5tencia dc! tt rmino de

•
Hoy no parece incorrecto ver t res usos:
a) designando la comunidad humana con de terminada conformac ión (con lo
I cual se hace sillÓnimo de _nación_: M URILLO FERROL, REP, !lS, p. !l 1).
una posible problemática. Por otra par le, tampoco los ame ricanos parece ~cr
que se han librado de .. reificar _ al Es tado, lo que es q ue alU parece que este
fenómeno se ha producido en loroo al gover1l m cnt (vicl. anécdota Dlu..oN, loe.
á/.) teniendo, quizá por esta razón, Burdeau, cuando (rente a muy auto rizadas

• b) designando la estructura ins titucional (asamblea, administración, poder

público de dicha comunidad ).
"crsioncs, dice que los americanos, en los anos 30, dcscubrieron al «Estado.
(Dmil eonstiluriO/!IItl el ¡lIs /illl/ioIlS poliliqlles, 1959, p. 207; igual T. Pal"Sons,
• e) designando parte de dicha estruc tu ra, aunq ue general mente cn este C3SO
se usa gobierno.
que habla del !ortalecimienlo del_sistema politico_ en la sociedad ame ricana).
~xa c tamen e Igual ocurre con .Ia compleja problemática (que, por lo menos,
I llene dos planos) Estado y SOCiedad ; depe nde del contenido y sentido que se

• Estos d ife re ntes usos del término Estado -rundamentalmente Jos dos dé a este pla ntea miento (vid. infra, 3.5 1).
primeros- se reflejan e n las dicotomlas (que e ncierran en sí una gran
• problemática filosófico-polltica (vid. úhimamente, sobre esto, FuEYO ÁLVA-
REZ, REP, 110, p. 51 Y Sl. y, en ge neral, FRAGA IRUARNE, La crisis del Esta-
Esta nOla es interesante porque versiones superficia les había n hecho
pensar que los americanos y su pensar polltico no sabían n ada de l .. Es ta-
• do, 1955; HER N,(NDEZ RUB IO, COllceptos politicos IUlIdamelltates, 196 1):
do_ (vid. 1.23). Ot ra cosa es que a lo largo de la exposición de Loewen-

•
s lcin no s urja p3ra nada el conceplQ ele Estado. locwenstein, s iguiendo
Estad(>'$ujeto, Estado-comunidad ( lucas Verdú); État-personne, I:.tat·socié· el e nfoque webcriano, concibe la -sociedad estatal com o una refació" de

• té (Prélot); Stato-govemo, Stat(>.societA (Lavagna); Etal·nation, Etat-gouverne· dominio (WIlIIIlR, l'oli/iscllc Scllriften, 1958, p . 495, llerrscllaltsverhiil/llis)

•
ment (Duverger). En olro plano estarla la dicotom ia Estado-comunidad y Es· de homb rcs sobre hombres, como una comunidad de dominio (l/ e,,-
tado-orden de l...onSOIO, Rigimen polltieo del Estado esplltiol, 1942. sc/lalt.S\'erbatld, W I,BER, Wirtscltaft lUId Gescllsehafl, p. 30); Weber usaba
• Otro punto seria el uso histórico o .. ahis tórico_ del concepto. Asi, S,(¡'¡CIIEZ
AGI!SY,l, Deru:l!o politico, ci/., p. 63 y SS.; CoNO!!, Teoria y sistema de fas formas
e l concepto Estado en el sentido a). Es ta concepción lIe vu a locwcns tein

••
a amllizar esa re lación de dominjo, esto es, la artic ulación , la dis trib u-
políticas, 195 1; MARAVAU, últimamente en REP, 117-11 8, p. 5 Y SS.; JIM IlNIlZ 00 ción, el control del poder pol1 tico, y a deshacer en .nI allálisis la unidad
PARCA, op. ci/., p. 44 Y ss., limitando his tóricamente el Estado frente a un uso política Estado.
del concepto referido a toda _unidad socia l políticamente ordenada_ (Sánchez
E n la concepción dc Loewcns tein , el Estado --en sent ido a- es fun-
•
Agesta )_
d.amen talmente esa H er r ~c/!altS1'erh¡ l tl i s, y no un .proceso de integra-

• Karl Loewensleill usa el tl!nnino Estado genera lmente de una manera

ahistórica - uso predom inante e n el mundo polltico ge r mano-- (por ej .:
CIÓ I.. o un «cuadm de accIón soberano ol'ganizado para la unidad de deci-
s ión y eficacia, constituido por unas pres taciones hu m a nas __y estos

• Jellinek, y hoy Scheuner, y que ha s ido defendido lambi~ n por Rui:t del puntos de partida son los de gran parte del runcionalismo político ac tua l

•
•"

- APIlNDl CE: COS STITUC IÓN y POLITI CA
570
( Runcim an} -, s in~ una cO/mm/dad di!. dom i nio. E ~ es /e ,ell fc:qu l! la clave
d e Sil teoría política, teor ía CO lIsl i lll ciona l , Y e/l ,¡¡¡¡IIIO te r/milo d e Sil tco-
ria d tl Estado.
3.23 Para Locwc ns te in la poJltica es
" la lucha po r el poder- (Teorlo, copo 1, cEI pode r po li l i co~) y la _esencia
de la dinámica poUtica es el esfucn.o de los grupos soci3.les de alcanzar el
poder pOHtico e n el Esta do, ejercer lo Iras h aberlo ob tenido Y man tenerlo. El
m edio de ejercer el poder es do min ar monopolístic amentc el apara to estatal
como gob ie r no legI timo_ (Dei/rage, p . 289).
Nueva m ente an te e s te enfoq ue d e Loewc nstei n ha y q ue recordar a
M a:o.: Weber:
cllO ll tica ser ia. por 10 lamo para lIosotroS; el cs ru c ~ o para part ici pa r e n
el podel' o pa ra inllu ir en la di str ibució n del pode r , bien sea entre E s ta dos.
bien sea ' den tro de un E stado ent re los grupos humanos q ue éste abarca ( Prr
/il . Se!!ri' ., loc. cil.).
Ilste es ta m bién uno de los m ás clásicos e nroques so bre la r c~ l i d ad
polltica . En cuan to al s egu nd o punto, q ue se c o mp l c m c ~t a co n el p nm ~ro
( a sí clt.p líci tame nte. TRUUA!\. o p. cit .• 262 y s s.); e s tá Uni do hoy d e m a n ~
pa r~ i cu l a r con Be n tley y T ruma n (dr. F raga l ribame e n s u p r.esentac lon
d el libro de V. O . KEY j r .. política, partidos y gmp<Js d e represió n , 1 96 ~ , Y
su t raba jo sob re el pode r como ba se d e la polít ica. R ev. ¡/lter. soclol .•
1954. p. 649 Y ss. ). . .
Como se p uede ap recia r, esta idea d e la po htlea es tá de ac ue rdo co n
• bien en la idea in spira do ra d e toda la ta rca de Loewe ns tein : los cont ro·
la idemificaciól1 que h ace Loewc lts lein d el l /a l a pol/tico (v id . 3 .~2 1 ). An te
u na cuestió n ta n com plej a, c abe ta n sólo d os breves o b s ~rva c l ~ l e s.
I Si bie n e s cie rto que, parn le la meDte, a esta CSIX:uficac,ón de la
U¡ica con e l pode r se produce una .. concepció n de la polh ica vacla de
: ntenido y u na a c tit ud polftica no inspirada por u n t elos t ran sc~ nd e ~ t e ,
por un s ummulII bOlium y ~o ~ wm commlm e, sino por fin es a rb l tra ~ ¡O S ~
( LAUHoK, D tb ' K ';l crium palr t lSCIt e.1I lI an d el ll s, 196 1, p . 6 ), no. pa rect: e ~
!Tec to d escalificar e s te enfoque p a ra ca p ta r el j uego de I ~ rea.hdad ~ I !t . ~ .
c a en u n p r ime r e nfrentamie n to, máxime c ua ndo se eVita Cie rta ~ r . l c a
(por ej .: Van D)'ck, Eas to n) al ce n t ra r el a pproa el! e n el ~ pode : 'p 0 h tl c o ~.
Esta p ro pos ic ión p ue d e sen 'ir para d es aro l~ a r u na leon a poh.lica e n .u n
plano d escr ipt i\'o y e x plicativo, y no no nna tu'o ( EASTO N. ~ p. ~ '~ ., pa ~s lm ,
teo ria _ca usal _; así, V AN O YC'; , p. 96). Aunq u e c ueste e n pr m ~ l .pl d o e J a ~ el
eleme nto td eológico d e lado (SÁ NCHIl7. ACESTA , Derec!1O ~/¡ IC?,. paSS IIU;
JUI ~N CZ IH! P ARCA, loe. cil.; C. O I. LIlRO, E S{lId ios dc CICUCla po l l C ~ , 1955,
.8 1 Y 5S.) no pa re ce a r b it ra ,'in y s i muy real. el ve r e n la polf t l ~ <I u na
ruc ha por el pode r, y en es te hecho e l c l c l1 ~c n to c o n .s ~ ant c, e5enc ml, ca-
b ria d ecir est ructural. Cre nte a o tros. Este l¡PU d e c n t lca con t ra este en·
(1
I NT E~ TO DE ANÁL ISIS 571
foque se lleva a ca bo desde un plano d iferente, y p ro d uce la ImpreSlon
de un e sfuel7.o in u til po r d iri girse cont ra un e nemigo que no exis te. Es
bien cier to, sin emba rgo, que d e t rás de es te esque ma emplr ico se pued e
(' neonlrar una id ea m á s profu nda sobre el orden po lítico y, a si, d irá Loe-
w¡:onSlein:
· u n sistema poli, ico no es nunca la encarnación de un ideal o de la mejo r
forma de gobierno, sino que en úllimo término es la ins tit ucionalización de los
intereses d e e1a !>!! )' del dominio de clase de l corres pondien te detentador del
poder ... los argu mentos _objetivos_ de naturaleza mo ral como bicncstar gt:nt::·
rolo común .. . no son s ino penetra ntes fórmulas semá ntica s q ue ocult¡m d icha
~ i t u a ci ó n _ ( Beilr ii({c, p. 261). Nuevamente su rge aq uí la relación con los presu-
puestos científicos de Locwenstcin (I'id. 3. 11).
2. Contra esta concepción de la poHlicil, ha no tad o T. Parsolls (uno
de sus recientes t rabajos sob re e l tema no lo conoce este a u to r) que c s tá
tle te rTTI inada por u n e o nct."p to del pod<!r -el who ge ts, wha t, whe n, how-
que e leva un aSfl'Cc to ~e(: 1Jn da rio de l fe nó meno to tal a un luga r cent ra l,
d esconociendo la fu nción colecti va que t iene e l pode r . La c ritica se m ue- o
ve aq ui e ll u n plano e mpírico, pero se t ra ta , en e l rondo. de la mis ma
id ea q ue en el caso an terio r. Los d ectos d e ~ podcr p ueden ser m uy di-
"c rsos, pero parec e más bien que e l d a to prima rio e n polít ica es el querer
luc ha r por el poder pa ra ob tener a lgo. Este po nto d e part id a tie ne a su
la vo r ta nto su rea lism o, com o e l ser poco prop icio a la ide%gil.oció., de
la exP.Os ición. Po r Otra parte, esta conc epció n enc a jaba espiritual me nte
les a la lucha por el poder, la expos ición d el proceso polftico a partir d e
o
los co n tro les y no d e los g o al ~ (obj eti vos ) o issues (c ucstio nes), ¡np uts- ().
oulpul s.
La o t ra idea d e los g rupos e n la d iná mica po lit ica . d ejando a pa r te
posibles c riticas (que , a Su vez, son cri l icables), tiene la impo rtancia de
habe r dado lugar a un e nfoq ue d e la realidad po lít.ica como p roceso. idea
q ue , co mo se verá, im p regna toda la .obra d e Locwens te in.
3.3 Tras es te c uad ro d e referencia en el Que se ha tomado un primer contacto
con la rea lidad poUtica, ¿qué esquema :lnalllico usa Loewenstein para clasifi·
car, descr ibir y ex plica r las d ife rentes sociedades esta ta k'S? El ,l ecto r podrá
fácilme nte comprender que esta tarca es
ante rior -y, a l mismo tiempo. prin-
cipio de respuesta- a la p regu nta que Locwe nstein se ha planteado.
Esta tarea ent ra d e lle no en su especialidad: com pa rative ¡;overm m:n/
o /JOli lics (polít ica o regímenes poHticos comparados).
3J t El COIt1/1Oral ivll govcr/U llen l o po/ilies es esa arma d e In ciencia politiea
america na considerada como la más comprensiva (ROOEE, op. dI., p. 16 ) _ a bar_
cando en realidad, loda la invest igaclón elll plrieo.sociológica de la ciencia poli-
572 A P É~OtCf :' CO~ST n UC IÓ N " 1'Olj'nc.\
tica-, ya que por ser su objetivo la compar.aeiól\ de l.oS diferen te,s re& im c~\!s
lIticos se tiene que enfrentar con la totalidad del sistema poUIICO. La clCn·
!:a politica amer icana ha sentido la necesidad de una toorí,a gen~ ral .que orde·
ne y siste matice lodo el material emplrico obtenido en las investigacIOnes con·
cretas de temas pollticos, , ,. ' Í"
Si b ien ha y muy d iversas op i ni o n e~ sobre las PO~l b lhda cs de dich a toor ~ .
s i parece SC I' una tendencia gener al a dmitir I ~ necesidad, de l1n .. e~ u e ma , an;.I
litieo_. que en pri ncipiO .identifique las vanables, pall u cas pn ~l pal cs ~ s u ~
)OSibles relaciones. (EA.STOt-:, op. c it. 57/58, 61, (JUS$lm ). Suele ma mfcstarse q u ~
~ ste esq uema anali tico es e l camino adecuado, y la única tarea a C lUam e l ~t,·
posible, para alcanzar un dia esa teorla ge neral o sistemática de la po l t ~Ca
(vid. Report ¡tRSR, 1953 (6471 : H ECKSCI\1:R, op. cit. , p. 31/ 32 :. ~ASTON , paSSlIll.
e tcétera). Ni sobre la d enominación d e este e~ qlCma anh~l c o (eo n ce ~lU . al
schcme, conceptual franl ewor, y en Easton mismo: t~ ~ r e u c a l [ra me\\OI k ,
analitical SChellle, cte.), ni sobre su contenido hay unamffi\dad.
E n gene r al, se trata de estud ia r la re alid ad polilica con .u.tla .. r c:jilla
o las ideologías políticas y las instituciones IJUWicas, a si como el poco sen·
(grilh:, HOH-MAN N, RISP, 1957, p. 927), . inst rumento ~t: a?áltsIS_ ( ~ U C L OS.
RESP, 1954 , p. 166) con un pla n que o rie n te la i l.\ ' es tg~ c l ó n y le de co h ~:
rcncia. E s ta ría cons t itu ido pOI' un conjunto d e hipó teSIs sobre eso qu.e. S~
ha \'enid o llamando _ y que t a m bién es un a h ipótes is - proceso poh llco
o (a unque esto no parece ca rece r de problema) .sistema poli t ic? y que
T . Parsons ha llamado . polity ., aunque este té m llno l e ~ ¡;a tam ~l ~ n qt ro
significado ( con ma t ices, una ide a semejante es el .. rég lt ~e n. po htl ~. d~
J . [lE PARGA, op. cit., p. 42 y ss.: tambie n DUVERG I!R, Ill sWu t lOIIS, Ci t .).
Recientemente se han presentado dive rsos II'!sq!umas a llaliticos, pero son
justamente los especialis tas .del comparulive govc,.,,, rrf u l los q~ e m ás se, ~ an
rcoeupado de esta cuestión con el fin de supera r la comparaCión _a m ~ dl d;¡
~u e vas. (compa re -as-}'ou-go) por una comparación .m ás s i s t e m iU i ~ a )" o r ~ ,'"
d t a bajando con un número de conce ptoS d elenTlIl13doS y conSClentenh;n·
~: i~; e ;rda cion ad os, que se aplica n a los casos que deban de ser com parados
(HOCt:.SCHER, op. cit., p . 69). . . '.
No e s p osible ni un some ro análisis de los dlfer\! ntes esquemus u'.l allll(; Os.
Dada $U d iversidad de contenido, a consecuencia muchas \'CCcs del objeto c?n.
eto persegu idO habr ia que pensar en la n ecesidad de p reservar la e xpr e~ l on
~:ra un t ipo de ;Iantcamientos determinados. Asi, es ind ud able que existe ~ n3
gnm di re re/lcia entre 105 .ronceptual framework- de Lasswdl (ya mu y dlf ~ ...
tes ent re ellos), los cuatro p la nos de Aron (constitución - estructura so.
:~ _ valores culturales _ problem as contexto histórico), los tres ele mc ntos.d.:
S1nchez Ages ta ( principios del orden - estruc tura de.1 -poder -:- orden ~ I .al
Derecho cO ll s/i/UciO llal cOlllparado, cil_ p. 33 'j s.~ I ~ 1dea del sistema polll.\c"()
de Eas ton)' su esquema j¡lpW )' ou tpll/ Y los conslgu\entes es~u ma s de Splro.
" Imond, Macridis, Bcer y esto por no ci tar más que u nos rl"Clc ntes casos.
332 ¿Cuál es el esquema alluWico de Loewens tein? La le ~ i s d e este ~ná l i Si~
-que ya se ha indicado en otra ocasión- es que la cuesl1ón plan teada es I ~
I NT1!NTO VE A. NÁ Ll SIS 573
que determina en gran parte e l método, el instrumento conceptua l usado y el
ma ter ial. En el caso de Locwenste in esto se verá claramente.
Su esquema se mueve en d os p lanos: e l i deológico y e l eier eieio del po-
der (Teoría, cap. J, el sistema polítiCO: distribución y concent ración del
ejercicio d e l po d er , passím) y a mbos se com plem en t an (de a cue rdo sob rO."
' la primacia de es tos dos pfnlt OS en el estud io comparado de r egímenes
pollt ico s, MACRID IS, cit ado por Waldo, op. ci t., p . 64).
3.321 En e l prime r plano id entifica todos los s is t e mas polít icos (e nte n·
diendo este conce pto no como Eas ton, v. T eo r ía, cap. l . n o ta 9) e n base a
una tipologia de las ideol ogías polít icas ( B eitroge, p . 260 c on a lgunas di·
ferencias con Teorfa , [oc. cit.). La primacía d e la ideo logia e n e l aná lis is
de LOCWenSlein t ielle realmen te importan cia. (. ) Ha s ido u n a de sus m á·
ximas preocupaciones insistir sob re la .. relación o conexión c aus a!- ent re
t.ido que t iene e s tudiar f Ul/ciolfalmellte ins titucion es que, pese a igu a l d e·
nominación, están a ni madas por d iferentes ideo lo¡;ías. A es t e a spec to
positi vo d e la r e lación ideología e ins ti tución, se cor responde u n aspec to
negativo: la a ntino m ia e n tre la ideolog ía e inst itució n .
E s te es un p unto que realm ente m e rece toda 13 a te n ción que Loewen-
stein le h a ded icado. Todas las instituci ones y téc n icas d esarrolladas bajo
la fue rza d e la ideolo¡;ía de un ordell dem ocrdlico c omo son las eleccio-
nes, rderend um , institucion es re presentati vas, pa rtidos políticos, dere·
chos fu ndamenta les, p ierden s u identidad fll"danal c uando son implan t a.
dos en un s is tema político totali ta rio, c on una ideología quc no e s la
liberal d emocrática . .
.Ulla instilllciÓfI liD tiell e gUleralmll'!n/ e /l/la fllnció/I ob;et iva, s ilfO que iSl a
se determina y ell S il lugar, por el m edio ideológico etl la qulI'! vive_ (B ei l r iige.
p. 264, sin curs iva original). • Y las ideologias sociopallticas --que suelen esta \'
determ hu das como muestran diversas experiencias his tóricas por gr upos o
clases, Be.ilriigt:, p. 200- hall producido las inst ituciones que les pud ieran ser·
ví r. (Teoría, cap. l . el sistema politico) (el enfoque ideológico es un a co n s ( a/l t~
de Jos trabajos de Lucas Verdú. que se ha referido frecuentemente a Locwcn-
stein, por ejemplo REP, 108, p. 2S Y ss.).
3.]21 t Locwenst e in parte d e u n conce pto .. macroidcoló¡;ico., lo c ua l esta
d e acuerdo con s u obje tivo: clas ificar las d iferentes sociedad es estatale s
según s us rasgos ideológicos poHtioos d e termi n an t es ( cfr. aquí s u nolab1c
defini c ió n de ideología, Teoría , loc. d t. ). En este sent ido, s u clasificación
de leocracia , ~bsoluti s mo , dem ocr acia libe rd l-igu aliw r ia, co lect ivismo y
fascism o (Iambién se refie re al nac ionalism o) 'no parece incons is ten t e.
(0) e rro .Obcr das Verlül1uis \'on politischen Idl.'O logicn und politiscl\en ln ~tiI U .
lioncn., l/P, 1'JS3 (3), pp. 191.210, 'rec~i do en n t<l riicc, 1'. 245 Y ss.
 t " TllSTO DEl ANÁLISIS 575
574 At'f.!'IlJICF.: CONSTtTUC t Ó:-l \. I'O I,fTl C \

mo li berol la idea de ona co nstitución _neu tra l. y _objetiva'" frente a la luch a

o lro ni"el cabria hablar de una . mi c roid~IOlg
A a- ' {Y /'i:~\a ~ ~i: ~~ por el poder y sus objeth 'os (Teor/a , cap, V, final). Y Qu izás anle la e\'olueión
1 ' d logia gencral --espeCia , o P
tiene que ,'el' con :;¡ t e n . ' d denlro de u na macroi, .::canó mica nadie puede decir -a\'enlUra- qu e el último eslabón de esa cadena
, f 'la a las diferentes aCII(U es
Mannh.eml l, que se . re ,~nr indefecliblemente fal ta de: adecuación con clla. infinita de conformacio nes políticas no sea el .dominio de los burócratas de
t1oo10gla y que 110 SISIlI canan ' d I pos profesan sincel'amente una partido, de los managers es pecializados_ y de los _tecnóc ratas que manejan
E ~ una " d ~;e ..~: (~:Cca ~ ~it:cae x is t en diferencias en tre ellos :t las fu enas de la nat ural ez;u, (¿ Hace falta recordar la prognosis de M , Weber?l
m isma ....... , d I rd n politico Y para no poner
,'eces considerables sobre la c~nrom a ~ 16 n e o ;" da ~r su C'St n lc tu r3 3,323 El segundo punto d e l esquema tma fltico d e Locwe ns tcin es el po-
un C3SO en d que la dife re nCia estan a ~ lU y con Ihclona é ""1' c¡',mplo
der, es to es, el ejercicio del poder político (Tcoria, C3p. r, d istr ibució n y
. social rda\l\'a mente o mog neo -"v ,
~oc i oec onórl C a, en on g\'Upo , ' ' de terminado pa ls- se :¡preci3 c o ncen t ración d cl cj er cicio del poder), E s to es un _p ower ap p roaeh .,
los pro f e:~rcs de una mis ma, dLSC~pl e n~d n suS com po nentes esH\ frL'Cucnte. f rent e, por ejemplo, 3 un cnfoque ins tituc io n a l o plural is ta ( Heck scher ),
que e n l:¡ acth 'id:¡d y p"o<! u ~c l ó n cten rca D1' BL 1961 699 Y ss.) dentro de un a
a ...... r un cs /l/o (Lml c H ~, " . El pod cr político o bien se ejerce mOll opolíst icamerue por un d e ten-
mente marca d ,..... , ' nsideraci6n de eSle dtLlo p3 rec<: tado r de l poder ( que p u cd e ser una persona, u na as.am b lea, un g rupo, et,
concordancia con la m a~l'Odeos[ · dS.¡n la .~ Otúna político (este senrido tiene
di fíc il co nstata r el funClOn,Ull1ento e un s.s . S 111.0 loe cit. expresa. cétera ) o bien a lo largo dcl proceso gube rn amental el poder está atribui,
la polilica/ cul/ure Y SlIbC/I/ lll rc.s: d ,~ AU\O; O, /l ){:T I ~; ' }.Jai:r ~/if c ~l .sy.slelllS 01 c10 a dife rentes dClentadores dc! pode r inde pend ie ntes clllre sí: o bien
me ntc opolitical s tyk_; c s tE ~ c k '~ P t , CSI;~: \ ~:I;l ) p arece que se identifica con e xis te coneen/ració" del pode r o d ist ribllcióll d e l poder.
e urope, 195& (con Ultlm. c steln, plr , Con este «principio h euristicoJt llega Locwens tci n a distinguir los d ife-
1;. ideologia clásica : creencias y "alores), r e ntes sistemas políticos (originadOS por di fcrentes ideologías), cstable-
. ' a l como a un nivel n acional, ciendo la dicot omia autocracia y co,'slitucionalis mo democrá t ico (dejan-
As i, p ues , tan to a un nivel « t ra n s n~ c t o~ . ., . ' I '
r ' d ' 16 . o en t o da investlgaCtÓn polftlca \:s fundame nta , ) d o ro nnas h íbridas aparte), animado este último sist ema político por una
el en oque I eo S IC le nt e fren t e a ese tóp ico _ olvidándose h oy q ue ideologi3: e l poder s upremo en manos d el pueblo y aque l otro por una mu l,
~ 'sto se resa lta expresan _ ' _ d I . fin de las ideologf:ts-
fu e 'a anunciado h ace anos por Ma n nhc lITI e . t itud de ideologías qu e t ienen e n común el n c~ a r el pri,¡cipio de igualdad
, I 1960 370 Y ss m á s m all1.ado por Ll r SET, ( UN GEl, Politi.sclie Soci%gie, 196 1, pp, 33-J 04 , qu ita rucna a 13 dicoto-
{B ELI, Tire Elld o{ Ideo ogy, , p" , r d '
" .' 1 " 1960 P 41 5; Ml;YN" UO, ultimament e, hab la d e l ~c IPse e mia de Loew enslein a l que re r separar el régim en totalitario de las a u to-
PolI/ lca Il al/ , " G OSSEII. FI / urlb e ,~ (SE- c ra cias, surgiendo e ntonces la trilogia to tali la'rismo -autoritaris mo o
1as 'td ".... M lo,ías q ue tampOCO es pe rma nen te , y R " '
, A ' ~ F I Inbles ( n ume,
DE I S , num. • 787)' , 1d' " ut ible , s in emb3rgo ' RAl<OGUII.EN, /.f' a utocracia-, colls tituciona lis mo d emocrático ),
ro 79J, p , 11 ), E.s/a experiencia teórica poli/ica que en tí/timo termi no redllce la cla-
sificación de los órdenes politicos a lUla dicotomía , es /lila constante del
3 J 22 Aunque est á tan sólo apun tado en la T eoría (ca p , 11 , clasific a c ;o-
, " I E s tados) si m erece la pen3 h3ccr u na breve a u - pellsomiento político cldsico y m oderuo, y atwquc Ilay rcalmen/ e grandes
nes soclo l6glcas d e o s , . ' ta ate nción difercncias, ¿no parece latir w¡a cmmí ,1 c:<pcrie,tcia det rá.s d e ella? )
'6
ión a otra cueSlI n " qu o ha d ed a icado Loewenste .rn c ler d I
!o • • uc é l h a llamado _e nfoque on to lógICO- e a Com o represen t ativo d e es te h echo es intel'csan te l rae r a co lación a tres
( / ~el '¡t; :f'PU ~f; i c 2: ~s:/
trata d e la r elació,z en/re~ ,le gobiern o f~rma g randes estudiosos del d erecho plJblico y de la ciencia políl ica cOnlempo-
ránea: J eUinek, Ke lscn y He lle r , qu e aunq ue tengan una com u n trad ición
n ;a . sociacconóllllcas y e l apa ra to
" forma eeOIlÓ/llIC'¡, ent re las es t ru c t ura ~ I I b' , "o"ómito inte lectu¡¡! y científica mues tran e nt re si cons ide r ables diferencia s.
¡;ubernamcntal , entrl! e 1 or dc n con ," IlUelOna y e len es ar ..
p olit ico de una clase, g rupo, e tc. Pese a que gran parte de la exposición de J ell inck (Allgc!/II eine Slaa/slellre.
'ó o _co nexión causa\. en tre estos
I 1929, p. 660 Y ss.) sob,'e las . foflllas de Estado:.o !oon Iwy rea lme:n te d ificiles dc
LOl'wenS lei n alude a la r eciproca re aCI no<! .[ '1 democracia d irecta de seguir... ¿no yace rea lmenle en su dis tinción el dominio de 11110 (Einherrschaft)
¡los e1c m ~lI t os cuya Ici\alid"d no co nocernoS len:s a~l ~)ar!mcn t a ri ~ m o repre. ,' el d ominio d e lo.s mds (Mehrherrschaft) la experiencia de unJ concentración
los griegoS, el d ominio di recto de lo ~. eS la ~ " " . n a s estas fonn:ls y dis tribució n del poder? (El ¡Hlbla exprcsamente de . Konzentra lion_ de l po-
" di 'Iodo eltíslco el socialIsm o Iguahtat lO, llas 10, " . , d er, p. 710.)
~(' nt alL, O e pel " ó· Este enfoque qu e SUS!I'
'IXllít icas yace una d c te:nli1 ~I ~ U e ~ tru .c t ur :;¡ ccon , ~ lC a. lI~a _T iefen, En Kc1sc n -con u nn nrgumcntnc ión jurídiea- d escmbocil tilmb~n en la
' da nI estudio superfici:il msl HltClO ua / Y ,tllleloua/, Il ~ v arf a
IUI . , f ¡j') d ' 1 s ro r ma ,; de gobierno, o posición dem ocracia)' (1UlOcr acia (Teor la genera/ del Es tado, 1934, p. 4(9 ).
p ~yc h uloSic . (pslcolosia pro ~n ;¡ el ~ a _ mtlnista como el Illb mo d ice- y Heller (a p. cil . p. 264): In fo r ma de dis t r ibución del poder estata l condi,
Con eSle ;'squrmu l/tla tllCO - e c u no , d ' do d, 1 rcltltivi!>o ciona la rorma del Est ado. Hay dos: ¡/ ~ m oc r (!cia y uru ocr acia. En Ma.'I: Imbo-
, ,
Locw,'nst,' rn no pUl.'de PO! "!Il ltO , ~ { e
, ., declar;¡r como un trlva . '
 576 APtNIl IU: C O NSTtIJCÓ~ l - I'QLfnc,\
den (Die S/aalsformen / Versuc1¡ eiller psydrologisellt!li DcullIIlg Slaa/sreeIJlli-
eI/er Dogmel/?, 1959) Iras un in tento de reavivar la clásica tri logia (uno, varios,
todos) desembocará tambié n en dos tipos. Y u na nota final sobre Aristóteles.
que (desarrollando ideas pl~tónicas) ha marcado la hisloria de las clasificacio-
nes de los órdenes politicos (formas de Esrado o de gobierno) con su tri logÍ:!
mona rq uía, aristocracia, república o l imocracia ( f.tiea 11 60 b 1, Poli/ica 127<}
3 23). A lo la rgo de la parte .. realista _ de la PoHtica tratará preponderan,,'.
men te de d os reglmcm!s, la democr acia y la oliga r qu ia (definición de éstas en
12<}2 b 30) porque «la mayor p3rte de los regímenes son de mocráticos u olillo.l·-
quicos. ( 12<}6 a 20). Claro que esta referencia so!~ment tiene ,'alor dent ro do::
la to talidad de la Politica.
Podrá habe r diferemes argu m entaciones -aparcmcmcn le son grandes.
pe ro substancial.mente no lo son tanto---, pero, en C'l fon do, ést a es la
tesis del au tor de estas lineas, yace la misma e.rperie nc.ia de la realidad
política (cfr. también pou\'oir.clos, pode r cer rado y pouvoi r-ouvc r t. poder
abie rto, de Burdeau ).
Esta m isma experiencia expresada con más exactitud y precisión yace
tambié n e n la obra de Ka r! Loewcnstcin . Ya se ve rá más ade la nte cómo
este e nfoque es a decuado también para desarrollar la p resun ta q ue se h:1
planteado.
3.33 Aunque no pertenece estr ictame nte a su esq uema nn¡¡lítico, la ide:'
del proceso impregna toda la exposición de Loewens tein, que habla ex·
presa mente d e l p r oceso del poder político, proceso gu bername ntal, p rOCl'o
so político. Por otro lado, u na d e la s p3rteS más originah:s d t:l libro es su
nueva trilogía pa ra captar el proceSO gubernamental, de tal ma nera que ,
s istem álicame nte, e s correcto hace r a qu í a lusión a es te pu n to.
Resulta notable has ta qué punto el té rmino p roceso se ha introducido en
la ciencia política y e n las ciencias sociales, y es difícil no tener la impresión
de que el concepto se usa un poco como comodín.
Dejando de un lado las posibles miccs en el siglo XlX, el térmi no proceso
nac cons igo la idea de unn .. relación con t inua fu nciona! entre las partes ind io
visi bles., .un flujo constante de act i,'idad o de inte racción social_, .. de cam·
bios de acon tecimientos en el t iempo_, de movimiento ordenado, de dinamis·
mo. El término se U.'ia para designar la realidad jurídica (S-isCIIEZ ACESTA,
Derecho COllsti/UeiOlla/, cit., p. 40: proceso de aelUación jurídica del poder.
idern. RE P. 113·114 . p. 36: proceso jurldico, y cfr. Dueclw Político, ei r., p. 470.
proceso d el mando), SI: aplica a la rea lidad social (proceso social), a la elabora-
ción de decisiones (p roceso de ded sión- Lasswell ) en el ca mpo de la política.
etcétera.
Es perfectamente imposible d ar una imagen general del efecto (sustancial,
me todológico - Eas to n) q ue dicha idea e n la compresión de la realidad polit i-
ca. Con la (órmula pr oceso po/i /ico se ha querido ex presar la idea d e un _mo-
,'imiento continuo de modelos (pa tterns) de wtl:ración e nt re individuos y puno
tOS de tensión I:n la elaboración de decis iones_ (G3rceau, APSR, 1951. p. 71).
'1
I NTENT O 01, ANÁ LI SIS
577
E l prcx:eso.voUtico o proceso guberualllClllal o de gobierno -(');:presiones
de hecho sl?ómmas en BCnllcl', Truma n, Mcynaud_ era el cSlUdio Que centra.
~ su ¡¡leneJÓn sobre indh'idu os, pre ferentemen te en _grupo:u elecciones par-
t¡ d ~, e~to ~s, sobre la part icipación del p ueblo e n In polít ica; no ta nto ~ bl - "
la.'i mstl tuclones gubern¡lIm'ltlales q ue q ueda ban IJara una teorla del gobierno
(Verney).
.La e x . pr es i 6~ proce.so politico -dejando de Jado también concepciones con
más o menos resonancia (lasswell: p roceso politico -configu ración (shapingj
d.el ~er)- ha. v~nido a designar el ",traslnd o de conflictos en decisiones a uto-
nt ~ rta s_ (MacTld Js) de tal ma ne ra que se ha ha blado en s u lugaJ' de "flow of
pohcy. (SI'IRO, A~S R 1 ~2 , p. 581, la corriente de la _poHtica_). E l enfoque no
seria t~ nt o a part Ir d~1 ImpaelO del .. pueblo_ sobre las age ncias gubema men.
1 ~l es, .'imo total, reumendo en u na ,'is ió n d inámica la. actividad de las ins tit u.
crones y el. papel del pueblo con el fin de conocer las diversas eta pa s o fase d,'
la ordenaCión de los 3suntos públicos (Ve rney).
E n es te ~c lUi od -que no est ud ia a lgo rad ica lmente d ireren te al lui.
me r caso, sm.o q ue es ta n sólo una c uestión de e nfoq ue, pe ro con gra n
I r n~ce d en c , a _ es como usa Ka rl Locwens te in el término de proceso
polltlco y proceso gu bernamen tal. Para Loe we ns te in, el proceso político o
p ro:ceso gubcrua mcnt al p a~ por ¡res estad ios (reor ia, cap. 1, poder )'
SOCie d ad estata l): 1) ob tenCión del pod er, 2) a tribució n d e funcio nes a di-
fe rem es d('te nt ador~ del poder, y 3) cont rol d e l eje rcicio d e l poder.
Es.tos t res estadiOS es t:'. n perfec tamen tc de ac ue rdo con su esquclJl:l
a nalft lco cen t rado ~ to rn o al ejercic io d el p odl.! r p olitieo, yn q ue s i és t ~ .
es el eleme nt o deciSIVO p:lra cap la r la rea lidad pOlítica de u na comul1i.
d a~, c1." r oce s ~ polilico.consist ir;'i en la oh/eudd" de d icho poder, e n su
Q/flbIlCIOII a di feren tes IIls ta ncias y e n su co"tro/.
Es e'vidente que caben 01l"a5 posibiliJ¡uks de conscgui r el proceso polít ico
pero ~om ~':l se h3 d icho a nterionnenle, el enfoque, el ma terial, el esqucm;
an3 1~I CO, rtc., es tá n en gran pa rte determ inados por la pregun ta planteada \'
esto Justa mente lI e~a a ~ ar u n paso más en eSle a ná lisis pa ra ver hasta ~u ~ ~
pun to hay coherenCia e IIlle r na conex ión en la obra de Locwens tein entre su
«conceptual frame",ork> y la respues ta a · I ~ p reg un ta q ue se ha hecho.
3.4
3.41 S i hay razones de pc~ para con side.-ar objet iva mente como real y
acert ado el _esque ma a rmll llcO It de Locwcnsl cin (vid. 3.3) esto se confir'_
lTla c uando R . Aro n escr ibe:
: q ue en el a nálisis comparado, la cues ti6 n importante sigue s iendo' qu i ' n
g~ble.rna ... e l régimen polltico se define por el pod er, por la manera ' de ~,.
el~r lt O , por la. m ancr.a d ~ .ser elegidos los que lo detienen, y justificado ..,¡
mcd~o de selecCIón y eJerCICIO, por la ex te nsión d e ese pod er cenlral con ref '.
re ncm .3 Io:s grupos y a los individuos_ ( RFSP, 1%2, p_ 20, en esencia i gu:~ '
M Ot ' L1 ~, RI H PC, 1957. p. 56 Y SS., enero/ febre ro).

Ar Il NDl c E: CONSTI1 u Cl 6 s y POLfT ICA
51'
Pero dejando ya de lado e l valor objetivo de l esque ma de Locwcns tcin
(cfr. SÁNCH IlZ ACESTA , Der echo cOlIsf i/llcioll al , cit., p. 64, esp. p. 66 ; J UU1SF.l.
DI:; PAKGA, op. cit., p . 131 Y esp. 149· 150) es e,-idente que su esque m a eD il-
centraciólI y distribllcióII esu'i en conexió n lógica con la ta rea que se ha
p ropues to y e l medio de llevarla a cabo de manera consecuente.
Dis/r'j buir e l pode r po litico s ignifica que di versos delenladorcs de l po.
de r independientes participan en el ejercicio de dicho poder. Las fun cio-
nes que les han s ido at r ibuidas están sometidas a colI /rol es respectivos
por parl e d e los Ol ros d ctcnlado res. Como el ejercicio d el pode r cSla
distribuidu, Ill!Ccsaria me nle tambié n e s ta cont rolado. La exi ste ncia (o
ausencia ) y grado ( relació n) de estos controles es e l ca mino para com-
prende r la rcalidad o proceso polít ico de una sociedad estatal.
y result a que estos COl!troles SOl! el cel1/ro de lo q ue en la ant igua y
moderna h is toria de la política se ha llamado e l cOl1sti/ rlciolwlism o. y e l
conjunto d e esas reglas a las que está n sometidos deteutadores y dcstiua-
tarios del poder es la cOl1 slituciólI --como docume nto escrito o como en-
raizadas en la co nc iencia y cos tumbres nacio nales.
Se advie rte as í cómo el esquema analítico iba a ser e l pedido po r la
p roblemát ica planteada: al acercarse a la realidad politica COII e l esque-
ma cOllcelltraciótl-dis tribllción y, por lo talllo, fijando la aletlció" en los
controles, Kar / [_oewelrstc!n estaba res polldiendo el la pregulI/a: ¿qué pa-
pel jllega la cons titu ción el! lus difercntes sistemas politicos ?, ya que l a
cons liluciólI no es s ino la cOtlcreción y fiiaciólI de diellos cOll t roles. Ana-
lizar los con t roles a los que es tá some tido el pode r polít ico en una socie-
dad estatal es aclent r.r rse cn e l proceso político y e n la co ns titució n de
esa socie dad .
As I, pues, ti na sis tematizació'l del proceso polít ico a par tir de los CO Pl '
Ira/es al poder político, s ignifica la expos ición de una leoría de la cons-
tilllciótl.
. Las técnicas del cont rol e n su to talidad están ancladas en la constitución.
La supremacia de la consti tución es el re m,le de un sistema integral de con-
troles políticos. (Tto riOl, cap. IT , final ).
Des de luego q ue es ta concepción de la co ns titución no cs nuc"a , pero
es el mérit o de Locwenste in y e l particular va lor de toda s u obra e l habc,-
illsistido sobre es te lelos o ntológico de la constitución (Teoría, cap. V).
En este punto, el Qndlisis de talla do se interrumpe, ya que el libro ha-
bla por si solo: disti ,tción entre control obligato rio constiluciOll a/", e/ll e
y cOlZl rol discreciOllal , cOlt/roles lzorizolltales y " er/ica /es, co ntroles j ll-
/raórga nos e illt e rórganos, eOlllroles eutre go bierno, parlam en /o, t ribuna-
les, electorado, tlcrecl/Os fllni!ar1lerz/ales, federalis mo, 11/lIralism o.
La e xposición a nalit ica y «desmenuzadora _ de Lo<;wc ns tcin pe nnite
al lecto r aprec ia r c la raml'nte el juego e ntre go bie rno y parlame nto, ent re
t N n ,N To IIE AN AI. IS IS 579
el e!ct:lOrado y gobierno-parlame nto, ent re tri b u nales y go bierno-parla-
m en to, a lo la rgo de lo c ual se ,'an t ra tando los g randes prob lemas políti-
cos ; poderes le gisla tivos gubernamenta les, gob ierno de c ris is, j urispru-
dencia constituciona l, s is te ma electo ra l, re gu lación de fu e rzas pluralis tas,
e tcétera.
Todo el proceso politico \'3 s ie ndo I,'xp uesto y a nalizado con ad mirable
cla ridad y e quili brio. Y s imultánea me nte irá surgiendo una Teoría d e lo
~o, s/ il/ ció lI como la sistema tizaciÓn de ese inte nto del ho mbre de poner
Ir m ltes, de establecer reglas, de monta r cont roles al pode r político , que
encierra en s I mism o la se milla de s u propia gene raciÓn . y se puede ha-
blar bie n de una teoría de la constit ució n, porque muy en cont ra de o l ros
estudiosos de la polftica , Locwens l e in tiene un gl-an res peto por la nonna
co ns titucional, q ue conoce perfec ta me nte, y que no será manipulada ale-
g reme nte a l exponerla en conexión con la realidad política (Koe/Ireuu el',
recensión sobre el lib ro de LoF-WnN STElN «Verrassungsre cht und Verras-
sungspraxis in den Ve rcinig ten S taa te n», D V 81_, 196 1, p . 58). Y s i Finer
ha dicho que la co ns titución es la QI/tobiograffa de las relaciones de pu·
der, el lector puede es tar seguro que la obra de LocwCllstein es uno d~ ' o
lo.s esfuerzos m ás llOte/bles ql l C se 1/011 /l ec/lO por cOllla r e/ origen, las as-
¡}!rOlCIO/les, la realidad y lo eficacia de esa au to biografía cOllsliruciollal.
La o bm de Locwens tcin es apas io nada y en ella se toma partido, ya
que , pes e::l toda la crítica sobre la sit uación ac tual, se t ra ta de u na verda-
dera defensa de la conslitució II como i/ls trt/mento fWldamental para or-
dena r el acomecer político. Es un in tento de rcavh'ar la idea y conciencia
cons titucio nal f re nt e a aquellas te nde ncias es piritua les -bastante supe r-
ficia les )' con fus as, por cierto-- que cons ideran el concepto de la cons tit u·
o
ció n como s uperado ( re presentat ivo, DURDEAU, DerStaat, 1962, p. 390 Yss).
Pero vie ndo la o bra des de otra perspectiva, lo que en ella se e ncuen t ra
es una teoría general d el E stado; s i, aunque las d irerencias técnicas sean
g randes, la obra de Locwe nstcin e ncaja e n e l ambicioso intenlo cientifico
que caracterizó a la AIlge m eitle S taa rsle11re y que le d io jus ta fa m a: la
exposición s is temát ica de la rcalidad y del orde n político es tatal a par tir
de uno.s princip iOS ( igua l sobre Locwe ns te in, Laufc r, en estudio próximo I
a publicarse e n Der S raal). Teoría del Estado, pues, entendiendo por Es·
tado aqui la unidad o p roceso político com ple to, y por T eoría s is temat iza-
ción (a un nh'eI descripti vo y e xplica t ivo) de l mat eria l e mpírico (gobierno
pa rt idos politicos, asamb leas, eleccio nes, pluralis mo, e tc. ), en base a con:
ceptos y esque m as no normativos sobre la realidad politica , esto CS, teo ríu
~ e l Estado el! Cl/allto debe ser, es ded l', como CXIXJs ición Y defensa de un,.
Idea del orde n político , conco.::bida desde U n ¡l I)C fSpeetiva co ns titucional.
u
3A I I El resto de l ('st udi o está dedic:ldo, t ras unas no tas ge nerales, ¡¡
res alt ar algunos pun tos co ncre tos.
 580 APJ!NUII.:E : CONSTITUC iÓN Y, pQl.fTlCA
I E sta obra es \'erdaderamente una ob ra de compal'lIción de regímenes poJl-
I ¡ieos: con su función de control, Loewens tcin va exponiendo los dispositivos
I de control entre los diversos de tentadores del poder. trayendo en cada caso
todo el material comparado necesario: normas oonstilucionales, Instituciones ,
1 estructuras sociales, datos históricos, observaciones de psicología social, todas
I
las .. ancillar), scicnccs. (ciencias auxiliares) necesarias para exponer y explicar
de la mejor ronna la problemá tica planteada.
I Tras la e:<posición del malcrial cmplrico y político, sob re cuyo conoci rnic n-
10 Loewenstein .¡iene pocos rivales> (Reyi!!l\' of POlilics, enero 1960, p . 136),
I
sude habe r u na reflexión teórica. Enlre la gran cantidad de material, llama la
atención las breves rcfereneins nI Estado español y a l Estado de Israel. Su téc·
nica exposi tiva e.c¡ dinámica; y la lectura produce admiración ante el alarde de
artista (DueLOS, r ecensión, RFSP, \'01. X I, p. 192) que supone la exposición,
Loc,,;enstcin se h a enfrentado con el _te ma con toda la experkncia y el domi·
nio soberano de su larga vida científica_ (MIlNGER, recensión, DVBL, 1962, pagi·
na 154); el estilo es brillante y .sólo el asombroso conocimiento del autor y la
ampli tud de la materia que entra en el ámbito de su consideración no tienen
paralelo en la literatura _ (GURADZE, recensió n, Neue blristisclu: Woclllnschrif/.
1962, p. 330).
La obra se mueve a un alto nivel de generll/itación: se emiten juicios
sobre sistemas políticos (Bono, Constitución de de Gaulle. etc.), se establecen
_conexiones causales. entre direrentes elementos de la realidad polftica ( insti.
tuciones-técnicas e idoologlas, partidos pollticos y parlamentarism04emocra·
eia, formas de gobierno y rormas económicas, c te.) y se aluden a -leres- del
proceso polilico (primada de! gobierno, carácter olig:irquico del gobierno, cir.
I
,
cuito abierto y cerrado dcJ poder, etc.).
I Esta obr.l no es un resumen de o tros libros, sino un conjunto de tesis sao
cadas de altldio directo dl la retllidad politiCll qlle ~nsUil , por sus C(lr·
gas oficiales y por sus muc/ros viajes, ha podido conocer de primera malta. No
son especulaciones 16gico-dcduetivas, sino que la obra está dom inada por la
experiencia dirt.'Cta con la política. La obra, pues, con un alto ni ve l te6rico está
impregnada de u n profundo conocimien to de la polltica ac tual, y sus juicios
sobre ésta suelen ser objetivos, 'no dudando ln criticar c rudamente aspectos
de la política americana, la China de Ch:mg·kai-shek, la Corea de Syngman
Rhee, etc., estando d etrás de esos juicios la cmlcielteja d e WI Ilombre que 110.
vivido el rég im ell totali/ario y el orden de la libertad (LAUFER, 10(;. cit., vid. 2.1
y 3.12).
E l conjunto de la obra produce la sensación de un verdadero profesor
investigador que, tras años de estudio, transmite con ponderación, clari·
dad y sillCeridad .-la experiencia cons tit ucional de l mundo como un todo_
( recensión, TI/e revieIV 01 patitics, cil.).
,,
3.42 Werncr Kiigi, de: nacionalidad suiu, y uno de los más prestigiosos prok"
, sores europeos de d erecho p;Ublico (\'id. Sl/pra. 1.12) ha escrilo recientemente
un estudio en el que trata d e dar nueVa vida a la clásica triologla de separa.
ción dc poderes, convirtiéndola en una se paración de poderes amplia ~'extnsa
(Homen.aje a 1I00"s Hllber, 1961, p. 151 Y ss. _Va n der Klassischen Drei teilung
l'
I
INTENTO DI: ANÁUSI S 581
umrassende r Gcwaltcntdlunlung, E rs tarrte Formcln -Bleibcnde ldee-
7,U I'
a
Neue Formen_= 1k la clásica se paración tr¡paTlila una se paració n de poderes
compTt'nsi\'a. Viejas fórmulas -idea perffianl'nle- nuevas formas),
Es lógico que Karl Locwcnstein ~omcties este trad iciona l princip io a
un {"¡{amen crí tico ( Teoría, cap. JI ); la exposición de Loewenstcin a esle
respecto m erece la debida atenc ió n , No t ien e aquí sentido repe tir lo que
está c1arnm cn tc expuesto en el libro, Tan sólo dos observaciones:
a) La nueva t rilogía propuesta por Locwenstcin: determinuciúlI de la
pO/itica (gobierno - parlamento - electorado), e¡cel/ciólI d e la poli/iea
(parlamell to - gobierno [administración} - tribunales) y cOlllrol de la
pulftica t-) ( los cuatro de tentadores del podN) es indudable que tien e un
grado de re<l lidad muy s uperior a la trilogía {legis lación - ejecución -
jurisdi cción- y puede servir de «rejilla_ a aplicar a c ualqui e r sociedad
estatal.
Es lógico que de las tres funcion es, el esquema analítico fun dame n tal
de I..oewe nstein com:entración·distribución le lle\"c ti. considerar c omo la
más import<tn tc a la (,hima funci ón, est o cs, la función d e cont r ol y, ti.
part ir de ella, expondrá su leoría de la constitución y su sistematización
del Ilroceso po](tico abarcando ti. las otras d os. En lugar de ver cómo la
política (policy) se rormula , se hace y se ejecuta, por ejem., D I Ll .ON, op.
cir., p, 117 Y 118 po/icy makh/g (legislati\'o - ejecutivo - judicial) y policy
e.leculion (ejecuti\'o-judic ial ), ( Finer tambié n con rUll ciones de resolución
y ejecu ción ) o como se elabora la poliey d esde el m omento en que surge
una cuestión hasta que se soluciona, Locwe nslein se fija e n los controles
a la policy, que es describir lo mismo, pero d esde otro plmto de v i sta; la
razón de este e n foq ue. ya ha sido s uficientemente explicada. L"ls c atego-
rías fu ncionales que se usan t ienen que adaptarse al aspecto pa rticula r
del sistema político que se estudia ( Almond). Mientras que o t ros tipos de
funciones (Eas ton, Lasswell, e tc.) no se cen tra n en el esquema analítico
de Locwenste in : concentraciÓn·diSlribución del poder, su categoría fun·
ciona l del con trol político encaja plenamente; una prueba m ás de la cohe-
renci3 que exis te en la obra d e Locwens tei n en tre la tarea propuesta, el
esquema a n alft ico, cuad ro de rererencia, fu nciones, c tc.
Es justamen te esta concepción de la función de conlrol --corno el eonjun·
to de controles que existen sobre la poJicy- donde rad ica la diferencia entre
e l concepto de control de Sánchez Agesta (en un notable trabajo: «Gobierno
y responsabilidad., RPE, 11 .3-114, p, 3>65 Y Derecho cO u$/illlcional, cit., p. 44
)' ss.) y Loewenstdn. Sánchcl Agesta da al concepto --control polltieo- un
alcance más rest ringido que Loewenslein (interacciones respC(;tiv-.. s ent re to-
dos los dife rentes delentadores del Jlo d er) y queda centrado fundamentalmente
en los IIctos de control [rente a la función de gobierno (p. SI/52).
¡O, Sobre ut a lermin oloili/l, ..id. p. 62 , nota ]6 de C'~HI obra.
58 2 AP!iNDICIO : CONSTI TUC i ÓN Y I'O L!TICA
b) La segunda observación es que la les is anunciad3. por Kügi ( cuYQ.
plantc:l111ienlO es igual al de Loewe n s tein : poder-comtitución) de . des·
dogmatiz.au el viejo p ri ncipio d e la separación de pode res, manlcniendo
la idea y buscando nuevas forma s, esta desarrollado sis temdticam elll e en
la {uncid u d e con/rol de Loewcn steirt y, por lo lamo, es el meollo de lada
Sil tcoria de la con stitflcid n .
Resulta c uri oso que hast a citan do una vez a Locwcnst cin (p. 167,
nota 2 ), Kiigi no cayera en cuenta qu e la reoria d e la constitució" de ÚJc·
\IIctls leiú como leorla de los controles 110 es s illO ww teoría comprensiva
de la separación de poderes, y con e llo, como ya se dij o: toda WIQ COII-
cepción de orden político.
3.43 El esfuerLO teÓrico de Lo..w,;wens te in centrado en la renovación d e
clasific.'1ciones t radic ionales merece a te nción.
1: Sisumas políticos (autocracia-constitucionalismo democrático) que abarcan
diversos t ipos de gobierno (par lamentarismo, presidencialismo, gobiernos tota-
litarios, cte.). Tanto te rminológicame n te como sus tancialm ente, es digna de ser
confrontada a las tradicionales dormas de Estado_ y -formas de gobiern ~,
expresiones, por cierto, que tienen dife re nte sign irICado en el pensamiento polí·
t lco juridico alemán ye n 105 paises la tinos.
2. La nueva tril ogla para capta r el proceso polltlco (I'id. ],42 ).
]. La nueva clasificación d e las eon ~ tiu c i ones, en normath'as, nominales y
semánticas que realme nte s upone un avance teórico en la sistemal iuc!ón d r
la eficacia de las const ituciones en n uestros d las, y que está de acuerdo con
su «power approach _ ( vid. J. VE PARGA, op. cit., 26 y 35.).
4. Es notable por su plast icidad y precisión su terminologia «i nterdependen·
cia por coord inación y por in tegración_ al tratar los reglmcnes pollticos de la
democracia cons t itucional.
3.44
].44 1 Se adverti rá u sus obse n 'ac io nes sobre la relación entre una buena com o
t itución y su capacidad de adaptaci6n a las transformac iones sociales ( Teor/Il,
cap, V, poSI scriplum , passim ), as! como su tesis sobre el peligro de cxcesh'O!o
controles constitucionales que pued en llevar a un bloqueo (Teo ria, c ap. I X,
final, passim ), con el trágico eje mplo de Hitler.
].442 Realmenle originales y lle nos de penet ració n sociopsicol6gica SOIl sus
obse rvaciones sobre la conciencia COIIS/ilu ciotlal y sobre el sentimiento consti·
tuc ional (Teoría, ca p. V) y sus notas sobre la pretendida neutralidad y objeti-
"idad d e la I:"onst itución (vid. Sl/ pra, ].]22).
].44] Enlrc las much as interpretaciones y juicios polit icos que .se encuentran
en la obra, llama la atención su \'ersiún sobl'e el hundimien to do: Weimar y la
toma del poder de lI itler. Loewe nstdn rechaza 1:;1 \' isión popular (en gran par·
te cientlfica) que juzgó di cho acontecimiento de n tro plena mente de l o~ ca uces
constitucionales y legales, e indi ca la ant kons titucionalidad del uso d el a rtícu·
INTt~O DE ANÁL IS IS 58J
lo 48 con tod os los gobiernos .presidenciales_, la destitución de Brüning en
1932, pese a contar con u na mayo!"!a parlamentaria, las elecciones de marzo
de 19]3 con presioLCs y terror que ni aun le dieron a Hi tler la mayor ia abso-
lula, lodo lo cual ~ rmi t e hablar de una toma de l poder _lega l_ a lo H itler,
pero no legal (Twrfa Indice analltico: Weimar, art iculo 48, cap. V, nota]2 y
cap. IV, parlamentar ismo hlbrido: ejecu tivo du alista; Bej/(iige, p. ]13, 385).
Esto y otras e:tperiencias cons titucionales le d a lugar a desarrolla r su te s l ~
sobre la incompa t ibilidad. del parlamentarismo con un poder preside ncial fue r·
11:", y por lo tanto su r es:rva ante la ConstituciÓn de de Gaulle.
3.444 Es digna de resallar su actitud sobre la participación directa en el pro-
ceso d el poder COltst illl)'ellle y podtr l eg isla/ i lla (Teoria, cap. IX) a t ravés de
referélldum y de plebiscitos, asE como la dis ti nción ('n tre éstos.
].5 Estos dos apartados c ~ig en unos conocimientos que el aut OI' d e es tas lío
neas no tiene deb idament e. Es tán escritos, pues, conscientemente de su lim i·
tación, y en la idea de que tras el an:ilisis era una obligación de l introductor
eslas notas de t ipo general.
].51 Tan to en la referencia hecha sobre la vida de Locwenstein. como a lo
la rgo del análisis de su obr.. han su rgido punlOs que han puesto de manifiesto
los clementO$ europeos y americanos que en ella existen. Abara se in tenta una
vi ~ i6 n ge neral sobre esta cuestión (.).
Al p lantearse la p regu nta ¿ c uá l es el s ig nificado de la const ituc ión en
la dinámica de l proceso polltico? y, tras cllo, ir exponiendo y c riticando
los diversos disposirivos constituciona les que se han montado en el pro-
ceso político, desarrollalldo con e llo toda una teoría de la cons titució n
qu e, s in parllOS d ecisionis tas, ni misterios integ ra cionis tas, ni dogmatis.
mo jurídico (correcto cien lificarnen tc, pero sin sen si bilidad ni e mpuje po.
lítico) mostrase que la colls tittlciólI es el iutelllo de l1rdella,. el proceso
lle In comunidad, era un a labor a realiza r p or un europeo. Sí, porque e s
en E u ropa continental donde se han produc ido las más fantástica s e s·
pecul aciones sobre la c onst itución (dando lugar a tod a Wla seri e de teo·
das, G,Ul.cfA PHI..AYO, 0 I J. cit.), qUi7.á po rqu e jamás ha habido cOllciellcia
}
cOII S/itllciollal, mien t ras que en América (yen ot r o selltido en Inglaterra )
la const itución p e ne tra muc ho más pro rundame nte que e n c ualqu ie r otro
luga r e n la vida privada y en las relaciones privadas ( LoEWENSTEl N, ZgS rW
1950, p. ]5] ), s iendo impensa bles tales disquisiciones.
Uno tiene la imp res ión de que es ta teo rCa de la cons titución e stá dedi·
cada más a Europa que Amé rica. E se plan tea mien to amp lio, general, his·
tó r ico ... ¿no c s t!Í d e ntro de la tradic ión cien tificopolítica e uropea, y en
(0) Para ello se usa unos tipos de am b;u Inl<.Iiciooes con caraelenSI,cas muy
acen tua das. que 110 cor responden 3 la real idad . mucho más compleja.
584 AP I! NIlICE : CONSTlTlJC IÓN y 1'0UneA
particular de la grall SllIalslc1lrc? y ¿no está realme nte pensada para
Europa su exposición con su dem istificación del Es tado nuevas clas ifica-
ciones de "Estados_ y gobiernos, de constituciones ... ro las que resue na
In polémica con la escuela t radicional europea? Po r la a mplitud del tema,
por su \'ocación his tórica , por su capacidad de generalización seria, por
su d eseo de s istematización, Karl Locwenstein es mas bien un estudioso
de la política europea. Esto se refleja también e n ru negativa al behavio-
r is mo estadístico (Teoría, cap. 1, cratología como ciencia) --que e l autor
de estas lineas lo unico que hace es consta tar- y q ue parece se r una
reacción europea cons ta nte (Mannhcim, Voegclill, Fricdric h, y últ ima-
mente Duelos).
este es un dato más de relación con J.tax Weber, cuya metodología no Jla·
re<:e favorecer un enfoque behaviorista. Es cierto que, por ello, parte de
la ciencia política americana no apreciará el planteamiento y desarrollo de la
obra de Loewenstein. Sin q uerer entrar en la disputa , el tipo de la obra con el
planteamien to am plio, con grandes hipótesis, en una palab.·a, los in tentos de
versiones ge nerales son imp rescindi bles, tanto por ordenar y sistema tizar el
material exis ten te como por ab ri r nucvas posibilidades a base de penetrantes
.insighls_. Por encima de las diferencias metodológicas a nte la obra de Loe·
wenstein, no cabe sillO admiraciÓn.
Pcro la ciencia política americana es!:\. presenle en la obra de Kad Loe-
wellstcin por el conocimIento y la acumulación de hechos, la perfección del
esquema analítico para captar el siste ma polftico, en la obtenció n de los con·
ceptos de la realidad y no ésta de los conceptos, es más, en que la discusión
no es sobre los _conceptos_, sino sobre las re laciones de poder, ideologías,
sobre situaciones de hecho, en la consiguiente rundamentación de toda genera-
li7.adón o teori:r.ación sobre material empírico, cn la falta de especulaciones
tcórico-fil osóflcas, en su capacidad de apreciar los rc nómenos pluralistas en el
proceso polftico.
Por es to no parece exagerado deci r que en la T eorla de la COtlSlitllCi611
de Karl Loewenstein hay una unión e je mplar entre las preocupacio nes }'
problemas político-constitucionales europeos y los e nfoques y la tecnica
de la ciencia poHtica americana.
3.52 Ya a lo largo de este trabajo ha habido ocasión de poner en relación muo
chos puntos de la obra de Max Weber con la de Karl Locwenstein (vid. 2.213 ./
3.11 / 3.51 ). Aqu í tan sólo una nota fina l (*).
Malt Weber se fijó e n el concepto de CQll stitució ,. d e Lasallt! ( IVir/-
(*) La dificultad de la obra de Atax Weber, que el aulor de e5tas lineas $Ólo
conoce parcialmenlC, ha impedido c.!oCdbi r eli t3$ nolas de ti pa ge nerat en base a un
estudio dinx: to del materiat, y son, por to lanto. en parte produclo de intcrp~a
ciOf"ll's sobre Webc:r (T. Parsons, Bendix Winckelmann, y arl K:utos ).
IN·II!NTO !le AN~US t !' .5SS
~d¡al l1 d Cesellsdw!I, aparto 13. nota 1) y li! t..:oría de la cons titucióri de
Karl Locwenstein t's 1'1 estudio de la constitución a la luz de esas «relacio-
nes fácticas de flOdl'r- (estruc turas sociales, ideologías, fue l ~ ¿as sociales,
l·lcéte i"a ).
El uso frccue nte que hace Loewcnste in de la expresió n «tipo ideal _
- uno de los temas wcberianos que ha dado Jugar a m ás polémica- ci·
lando a Max Weber es, quizás, el uso que es tá más cerca de la intenció n
lIe Weber: le si rve para hacer aclarar y hace r más plást ica la exposición
relacionando la situación de hecho con el esquema ideal.
Toda la S tlW /ssol. iolog ie (sociolog!a del Es tado) de Karl Loewenstein
i.' stá ma rcada por e l nac im ie nto de s u vocación sociológico-polftica y cons.
l itucional con Ma;t We her. Si la sociología política de Max Webe r il1tellla
~ · o njut ar un enfoque instituciona l con uno sociológico ( Bendix) para es-
tudiar el rcgimen político de las modernas sociedades poUlieas occidenta-
I.-s, bie n se puede decir que la tcoda constitucional de Locwenste in está
marcada tam bién por esa unió n , describiendo y explicando los dispos it i.
\"os cons titucionales enmarcados en la realidad de los grupos e inte raccio-
nes socialcs. Y as í E s/ado y sociedad en Locwenstein aparecen e n rela-
ción reciproca, pero respe tados e n su pec ulia ridad, es deci r, s in ser
absorbidos el uno por el otro, con lo c ual s u imagen se relaciona nueva-
mt'nte con la imagen de fa sociedad we beriana.
La semejanza continúa e n el marco de la idwfogla polílicD: la lucha
de Weber. por u n parlamento fuert e y democrático frente a la monarquía
:nll oritaria es lá lucha de Loewenste in por la democracia constitucional
frente al aulOritaris mo moderno; la lucha de Weber por un Ifdcr políti.
co fren te al poder de la burocracia es la luc ha de Lacwen s te in por el go-
bierno político frente al dom inio de las·fuerzas pluralistas; en ambos son
los partidos políticos fu ertes pieza fu ndamental de su concepción politi-
ca, en ambos re ina una profunda admiración por el s is tem a de gabinete
inglés.
Tanto e n \"eber como en Loewens tcin yace ulla imagell d el IlOmbre
ins pirada por la idea de libertad y dignidad . Es ta a nt ropología no se basa
l' l\ una concepción ius naturali s ta --cxpres::.mente rechazada-, sino en
una concepción p ragmá tica y de sentido comun de lo que es y exige el
hombre hoy. E s ta postura tcórica no parttCrla capaz de resistir una épo-
ca de tens ió n y fuertes pres iones. Paradój icamente, s in embargo, es un
da to empírico que ruero n los pensadores juridicopoliticos "positivistas_,
<rela tivis tas_ y demás, los que r esistieron en We imar ante las pres iones
sociales e ideológicas , y fueron aquellos pensadores que no ha blaron el
lenguaje «pos it ivis ta_ (s ino .fenome nológico_, «realis ta_, «intcgracionis.
ta_, ",on tOlógico _, «hi stórico., . idealista_, _ciencia del espfritu . , CIC.) los
q~e, cuando no capitularon abie rtame nte an te la nueva .. ideología_, con-
.
tnbuyeron indi rectamente a minar los pri nci pios const itucio na les de Wci-
586 ,u'¡;NOI CIi : CONSTITUCiÓN Y l'O I.fT ICA
mar (para es ta tesis e n detalle, GAlLEOO ANo\RITARTI!. _Sobre e l Comen ta-
r io_, passim ) '.).
y por ello ha s ido Locwenstein el que ha te nido que defende r a We-
ber ( .... ) fre n te 3 u na i.nte rprctación que le presen taba como .: antepasad o-
del Estado del Führcr ( líder ) plebiscitario. porque como se ha d icho del
maes tro [ambién se pue de dedr del discipu lo:
• que para él habla q ue enrre nta r a la fue rza destructora d e la emociona·
lidad polít ica la fuerza creadora de la razó n libre y humana, contra e l poder
destructor d e I:t racionalización y mecanización d eshumanizada, la dominación
activa del esplritu y del corazó n. Y as l se le apareció el campo de la j)o](tica
sometido tnmbién como el resto de las formas d..:: ser de la hu manidad occi·
dental a l mismo principio: la idea reguladora de la libertad d el hombre bajo
la autodeterm inacIón d e la raZÓn_ {W¡¡';CKEL" "¡';N sobre Mal( Weber en Max
Wcbcr, SICia t.uo:iologic, 1956, p . 15}.
4. El último apartado d e es te eslUdio es tá d ed.icado a un pu nto especia!.
mente delicado y complejo: un análisis comparativo entre Karl Loewcl1 '
s tein y Carl Sc hm itt.
Carl Sch mitt (nació cn 1882) cs un jur ista alemán, estudioso del d erecho
cons tit uc ional. derecho inte rnacional publico, tcorla polllica y dcl Estado e
his toria de las ideas políticas, que está íntimame nte unido a España, es decir.
al d erL'Cho pu blico es pa rl ol ( también, es cierto, lo están Kelsen y Hau riou, por
ejemplo). En español es tá traducida gran parte de su obra, muy poco )' sin
gra n impor tancia al inglés, algo más a l fra ncés ( \·id. Fesl$t:Jrrift Cad ScJrmitl,
1959, p. 298), pcl'O no su obra central, Ver fass/l ngsleJ"c, 1928, traduc ida a l es pa·
ño l por e l p rofesor F. Ayal.a cn 1914 (Ed. Re vista de Der. Priv,), A su vez, Carl
Sch mitt se ha preocupado de temas es pañoles como Donoso Cortés y Vitoria,
bien es cierto, pa rece ser que con poca fortuna (Diez del Corral ha crit icado
seriamen te la ve rsió n schmittiana de Donoso). En ]a prensa española (particu·
la r mente en ADC) apa recen frecuen temente articulas y referencias sobre Carl
Schmitt. En Ca rl Schmi tt hay, ade más, unos lazos entrañables que le unen a
España. El p unto Culm inante de esta relación ha sido qu izá su nombramien to
como miembro d e honor del I nst it uto de Es tudios Politicos d e Madrid, en
mano de 1962, e fectuado por el entonces di rec tor del I ns tituto, Manuel Fraga
lribarnc. Lo que ha representado Schmill pa ra el de recho polltico es pai\ol es t:'!
e~ p resa d o en el discurso de Fraga l riba rne en dicho acto; _Cad Schmitt : el
hom bre )' la obra . ( REP, 122, p. 5 Y ss.).
(.¡ Es decir. que en el C¡III1 PO del derecho publico (pero no sóto aquO tiene qll\.'
apa recer como muy un ilateral y L'qui\'oca la tesis que \'e la culpa espiritua t de b
ca táslmfe en un pOsi/ ;l'ism o ""cio, como frccuen1cme nle - por úl1imo W. J . Mom.
rnse n_ se ha solido hacer.
(" ) En un art(culo IIIU Y interesan1e: _Mal( Weber als "Anhcrr" des plebiszi1areu
FuhrerstaM s>, K ¿;¡"c ~ Z..i/scl,ri/I /lir So~il) i c l/ud So~i"lpsydr¡;c, 1961, pp. 75.
84, rroolltdo en Dt llfllgc, 1).311 Y ss. Esto recuerd a otra rt:eienle \'enión autoritari.1
de otm «¡illre- : Joaquln Costa
KAJl.1. I.OP-W Il NSTElN l' CARI. SCII MITT 587
Si n qucrer e nt ra l" en el probkma de 1:1 obj l!lividad )' en una cuestión cpis-
t"mológica a Jo M;¡nnh r im, no pal"l'Cc incorrecta la observación de que la \'alo.
ración de una obra es tá d Clcl' minada. en pa r le por la exper iencia que ya ce en
aquel que se enfrenla con ella. A lo lariO de la s páginas que s igue n y de acuer-
¡jo ron lo indicado al princi pio de es te Iraba jo , el prmto de visla adoplado es
0-/ de los profesores alemanes de (Iereclro plfblico y leoría d el Es/ado d e tenguCi
Ci"''''CirlCi. Asi, pues, no se ticnen en cuenta los t rabajos escritos sobre Carl
Schmitt desde olra perspeCl i\'3 (española, hola ndesa, elc.).
Una referencia expresa a Carl Schmin era obligada por el hecho de
Sl'r auto r d e una obra que Ile\'a I.'! IÍtulo d e Teoría de la COlIs/itllcióu. La
simj]¡tud dd título 110 a segu raba en absoluto q ue la com paraóón tuviera
sentido, ya que la s o bras Jl9<Ha n ser hct c rog6nc.as su bsta ncialmente.
Como se verá, la comparación tie ne sentido a un nivel de terminado. Por
o tra part e, la refcrencia a Schmitt p rome tía scr muy sugerente, ya que en
Locwcns tein y en Sehmi tt pa recia, a primcra vista, reflejarse el coutraste
entre dos etIlOS políticos y científicos entre los que, en cierta manera, se
jugó el dest ino t rá gico de la Aleman ia d e Weimar.
4.1 El autor de este trabajo conoce con bastante p rofun didad la obra de
Carl Schmill , ya d esde el p rimer año de estudios en la facultad de Dere-
c ho d e Madrid, y de fo rma c oncienzuda a Jo largo de sus es tudios en
Alemania. Pe ro, no ya por es tar de a cue rdo con el p r incipio que alienta
el trabajo, s ino también por es tar convencido d e que tooo lo que pueda
d ecir sobre Carl Schmill está ya d icho por o l ros, y, probablemente, bas-
ta nte mejor d e lo que é l pudiera hacerlo, se ha d ecidido a dejar habla r a
aquellos que han estado más cerca d e la obro d e Schmill. y no oculta su
e speranza d e que la imagcn presen tada rcOeja la opinió n dominante en el
mundo ju ríd ico d e lengua alemana.
1. Sobre el mé todo de Schmill, una d e la s más pr«:isas y agudas of>.
servaciones que se han hecho es una no la de E. S ch winge, penalis ta y filó-
sofo del d e recho, que en 1930 e scribió (Der AietJJodeustreil ill d er JJeuti·
gell RecJr /Sw issclIsc1wft, p. 19, n . 39):
.El realismo prekan t iano y ac rltico con e l que Schmitt se enfre nta con los
problema s dd derecho constitucional, y sobre todo la falta de cualquier fun·
d amentación metodológica, coloca al lector, dcsgI"""olCiadalllente de forma cons-
tan te, cn una situación de du da y reserva ( Dedenken). Con d emasiada frecuen·
eia, su obra produ ce la impresi6n de a rb it rariedad (concepto de ley, lfmites de
reforma cons titucion"l). El procedImiento t:m a¡Hcclado por Schmill de ob\(."
ncr determinadas coriseell.::ncias juridiconstitucio nales üc J .concepto .. de cleyo,
del «concepto> de «refo r ma cons titucionalo, roza con frecuencia las front eras
de la jurisprudencia de conceptos de vIejo es t ilo, que segun Triepd ( .. . ) cs
tooa"la menos apropiad.., en el derccho publico, quc en ot ro campo .• Indica,
finalm entc, que esta c ritica li.::n.: lodav'a vigencia fre nte a Schm it t.
 588 AI' ~ N[)IC l l: CONSTITUCiÓN ~ . l'OLlTICA
La importancia de esta nota d e Sc es fundamenta l: ,'cvcJa UIl
hwin g~
dato esencial de la forma de pensur de Schmill y pone d e rna nifics lo 1"
rad ical diferencia con LocwcnSlein .
A lo largo de la obra de Schmill se encuentran los c OIl ~ t':plu S de constitu
c ión, ley, denlocraci3. de Eslaoo de derecho, de igualdad, de parlamentarisn,,,.
I;: tcétcra. El contenido de los conceptos -)' aquí esta d p ri mer punto cand..-n
te- lo fija Schmitt por un cnunciamiento patético de la l e~is qu~ ofrl'Ce CO! II0
evidente. en crasa confusiÓn de planos y absoluta unilateralidad (concepto ,1.-
COIIStiludúlI Hu ber, lieller, l esch, etc.); por elevar a tOlalidad lo que sólo u n
síntoma (democracio·Srncnd); por considerar como esenciales UIIOS rasgo~ hi,.
lóricos (que ademas, en si, son problemáticos) en determ inada inslit ución,
o lvidándose del runc ionamiento real de dicha ins tiloción (parl/mc"i~.
Thoma) (*).
Cuando el contenido de los conceptos ha quedado bi~n definido, llega d
momen to -y aq ul estli el segundo punto ca nd e nt~ de enfr l ar~ con la ... ~ .
tructura consti tucional y realidad polftica, mo~tnld la falta de ¡¡decuaciúlI
con la realid"d d e una det erminad" institución (parla mc ntorismol, las in ... vi la.
bIes e il6gicas consecuenci3s de haber aceptado un principio (dcmoc/"3cia ), u
[as consecuenci3S lógicas que se deducen de la existencia de un com'eptu
(cons titución), aunq ue dichas consecuencias esten en abie ..ln con tradicción eUII
el texto de lo COnstitución.
En esquema:
Una s ituación de hecho compleja se red uce arbitrariamente a un con.
cepto (o principio, o idea), del que se deduce . un mo ntó n de cosas (mu .
c has banales), a part ir del cua l se cri tica, se dogmati:t.a y se intclllrcta 011
orden polit ico y const.itucional.
- Aquí no interesa e l hecho de la c rítica (que pued e ser legitima), si nl'
el hecho de que dic ha c rítica se lleve a cabo desde un conceptualislllo a r .
bitrario (sch",illge), desde mi realismo de conceptos (SMESD, V trfasSUl I¡:-
s recllllic/lC AI/fsa/ze, 1955, p. 153) o de un simbolismo lIiposlaliZlulo (LA t -
FER, D<ls Krilt:rium, cit., passim).
y contras ta ndo;
En Loewens tein - d icho de for ma crasa- 110 huy cU/lcepIQ:>. Iby Uf'"
realidad política constitu ida por relaciones de poder, estruc turas socia l e ~.
ru nciones, ideología s, inst ituciones, procesos, c te.; y los conceptos ql ~'
s u rgen no son sino los términos o expresiones que sirve n para designa r u
identifica r las partes de un3 si tuación de hecho, y no como en Schmi t l,
unas ideas con un contenid o predeterminado (bien es cierto, q ue pUl
Sc hmitt mismo), perdurable, que será con fn."Cuencia hiposlat izado. Lol"
wcnstein se mant iene siempre en ellllisllIo plal/o: el d e la realid ad so\:io.
(*) Sobre todo esto. 5u bs t(l n,iuJmc nt,·. más ndcla"l<'; aqui 18" S<itu ;'U'·":S.I "1
aspecto metoool6l1kO.
KA~L LOEI\' J:NS TmN " CA RI . SC IIM ITl' 589
polít ica. do nde se p uede conSlatar" el fu ncionamiento real d f;' la const itu-
ción.
El conceptualismo de Schmitt sc debe, en I>arlc, a s u pun to de parti-
da : su obra, e n part icular su Teoria de 111 COIISt;fl/cidl1. se quiso m O\'l"
a cabal.l0 enl re e l den:cho esta l al ( dogmá tica) y la leorfa general d el
Estado (inves tigación). Confesión en el prólogo d e Verfassllllgslellre. X, X I
("id. recensió n de H F.NSEL, Arch. / . Sm.illtW. 111'" Sozialpol.. 1929, 196).
Esta prcle nsió n confi rma una pres unción: toda la obra de 5ch",i"
está caracterizada por lIlIa COllfllsión c(lt/Slallle elll re pellSlu dogm ático .'
pellsar il/ves/igador, lo cua l se basa en una jI/correcta concepció" de la
reltlció,¡ IIorllw-retllidtld , en la que el elemento no rma t ivo pie rde toda su
propiedad.
.
Igual, e n esencia, con especial rcfe .... ncia al concepto schmi ttiano de cons·
t itución, lESCH, Ge . H!I~ IlIId Verll'allllll g, 1960, p. 68, n. 140; para una crif ica en
el mismo sentido cita l esch -con ..azÓn- a HELLllR, o p. d i ., p . 264 (_incom·
prensión consti tucional de Schmi tt pa ra el elemento norma tivo de la constil u·
d ón ~slat_) y BAC ilO!', Rec/u m ili Staal. 163 / 4, p. 25, n. 42; podría, ademá~ .
ha ber citado a ~y desde luego no son susceptiblo.!s de hosliJidad- LU•.ENF.,
Dlaltu f. Delll. PI,ilosopl!., 1931, p. 159 Y E. R. H Ul liR, ¡de"" p. 303 Y ss., criti ·
cando el planteamiento teórico jurídico y teórico constitucional de Schmin
(elemento normatil"o en el proceso d el podel' - imposibilidad de captar la re,,·
¡idad constitucional a partir de categorías es táticas de Schmill ).
Ma ni festaciones y consct:lJ.encias de este punto de part ida incorrecto son,
eutre ut ras;
Su pretensión de ve .. el derecho constituc ional como derecho político ( B i].
finger, Hense!), sobre lo que )'a se ha d icho lo necesario; s u discusión y argu-
mentació n sobre la realidad polltica a base de CQlICepIOS, ¡(pico e rror del juris-
ta; el querer interpretar con las categorías obtenidas de la _rea lidad . (si ~ .",
que hay tal ) la IlOm la juridica (arts. 76. 48 de Const. de Weimar, etc.).
Schmitt no practicó verdadc.-amente un pensar im'e$tigador ( OLLERO,
/ mrodllcci 6n al derec110 político, 1948, p. 15: Schmill no es un soció logo)
por su obsesión d e sacar conceptos c uyo con te nido s erá rcifi cado ( t ipico;
concepto de lo político, e n detalle, LA UI' ER , op . cit., p . 119 Y ss.), haciendo
objeto de un estudio, no la rea lidad, si no el símbolo reificado por é l, o en
su caso, la abst racción conceptual por el efcctuada. y ' mucho menos
Schmitt realizó un pellsar dOKmdtico, ya que no in te rpretó, s ino crit icó
haciendo jus ta mente lo que no se d ebe hacer, _utilizar categorías inves-
t igadoras como c ategodas dogmáticas_ ( VII!HWEG, Sflldill/l! generalt,
1958, p. 339), cla rame nte reflejado e n s u _conceptualismo realista_o
y por e llo, se ha dic ho que Sc hmitt « trabaja exagero.ndo, absol u tizan-
do, tra ~ t oc ando , y cont ras tando_ (1-1 . H USER, Jllris t {!I1zei tlm g, 1958, p. 342),
Y «haciendo lo complejo scncillo e indire renci3d o, lo hipotético dogmáti .
co, lo relativo absolu to ...• (H . HuallR, loc. Ci l.), y, por e llo, se ha vis to e n
Sch mi ll má s que nada un "ir/uo$O d e 111 cO /lst rucció" y e n su obra u n
590 M' (,N OICE: CONST ITUCI Ó!'( y POLlTlCA
d esenfrenado d i vertimell(O COllceplllal (KRAn, en Froll k /Ilrler AlIgemej.
ueZ., 1958, n . 160 jul io).
2. El enfren tamiento con el as pecto mate rial de la o bra de Schm ill
es cspcci3 1mcn tc delicado.
Ca rl Sch mi tt fuc l"1 ein fl uyc nte abogado del fascismo alemán. ( H I:.L1.ER,
op. cit., 2(6), que . c oque teó y capi tuló ante el nacio nalsocialis n lo. ( FRA Il..-a:a.,
SU/le Polir, Lilerat/lr, 1957, p. 230) como buen eburgués. y earribista con ta le n·
10_ ( K. LOwi th, op. C;I., p. 175). fue e:<pulsad o de la unÍ\'crs idad a le m ana y d.:
la f:m lOsa A<;ociación dc p rofeso res a le m ane~ de de r ~ho estMal, al acabar la
gucrr.l,
El autor de estas lín eas considera n ecesario 5l!p:mlr el valor objc t i,'o d e
ti na obra del d es tino que h3ya corr ido s u au tor. E s to e ra particu larm en te ob li·
gado en eS te caso, ya q ue a u n huésped e n cicrta m3ne ra le es t á ,"edado m eter·
~ e e n un a s un to t an ín t imo y do loroso p a ra Alem ania.
La si g u ie n t e co mpos ició n c rí tic a s e pl'esenl a en la id e a d e que 135 r e-
Ilt:x io nes sobre 13 o b r a d e S c h mi ll d e lo s au to re s u tilizad os ( H a ns H ube r ,
p , S c hn e ide r ;>' olrOS) n o e ~ l á n g u ia d as p o r la Strdl /UII Ca d Sclm¡ i ll
( po lé mi ca sob re C. S.), s ino por un co n ocimien to só li d o y pro ru ndo,
H an s Hu be r , s u izo, y u no de los m á s no ta bles iu s pub licistas d e le ngua ah ~·
ma n a, h a esc r ito ( }¡ ¡ r; Ste " ~eil l g, 1958, p. 341 Y ss. ), con ocasión d el lib ro d e
P . Sc h neider sob re Sch m iu. unas página s que son d e las más lúcid a s y p recio
~ as sob re la ob ra sch m itt ia na.
H uber e mpieza cita ndo cómo Schm itt, t ras la s u bid a de H itle r a l poder,
nlaba"da ~ l pr;'lcipia del E.flado lO/a l del Fii" rer, pos tuló un a .atadura ( Bin·
d u ng) q ue es más segura, \Oh'a y pro fu nda que la fala z atadu ra d e la s tergl \'cr·
s a bles let l1ll s d e m iles de art ículos lega les,.. Come n ta Hu ber : d esp recio a la le)',
"olu ntad coo scie nt e de no q uerer a preciar la dificultad q ue e n c ie r ra toe13 inter·
pret acidn ¡urldica; en ~' I fo n do, el m ejor C3Jlli no para una atadura afX1.reUle
( p ági n a ~ I ).
Huber indica que 13 .cou!es ;on a1ll ropológica. d e Sc hm itt (en esencia: d
h o m bre es ma lo), le lI e\'ó a q ue su to t alitarismo y pode r del F ü h rer sobr e pasa·
ra considerablemente en s u [alta de at ad u ras al absollllismo ( Dodin, Jlobbes).
E l deseo de pa'o/: del h o m b re lo m a neja Schmiu como u na piet:l de ajedrez, ~ '
p resen tará al hombre como un b u rgués desprovi st o de todo heroismo. • Con
esta contepc i6n del h o m bre que .. . tiene sus raíccs el) el irracionalismo emocio.
na lismo y en la desilusionada filosofía de la vida ... q ue el imi n a la rat io, SC h mitt
JeStru~ ' e el hombre, la soc iedad y la politica,. ( LA lTE II: , op. cit.. p. 228).
En el escri to de S CIL\Il TT , Die dre; Artw deJ rccll1 swissellsclwftlic}¡cu Dell '
klms (1 934), indica I-Iub{' r que e l E s tado es un ór,gano del Fü hrer, d el Bew c¡¡ung
IOrei ArleJ!, 1), 66/ 67), la t rilogla de lo politico ac a bó, pues, entregando e l E .~ ta ­
do a l Be" ~ ;",¡g ~ . Cstc a l FWJ/-er.
R ecuerda ta mbi¿ n H u be r el ruturo o rden de derecho iUlen lacio/JCl/ p¡ib/ico
q ue en 1939 cntrel'cia Sc h mi tt ~ . q ue \'cn ía a satisfacer la vor a ci d a d d e un pu e·
blo a cu ~ ta tle lo ~ Es t ado ~ pequeiíos.
",\IR lOEWF.NS l EI S , - CAII !. snnllTT 59 1
La simple e:-.:posición de las tesis d e Schm itt - refirié ndose al lib ro de
Schn¡;-id.. r- son suficicn tc5, ind ica H ube r . por su unila tera lidad y enorm idad
patológica para que el lector se arme y luche. En Schmin (p. 342 ) .es tán , asi,
lo abismal, lo irreconciliable, lo que desprecia al I lombre )' la indiferellcia mo-
ra/ de .IIID Icoría del poder q/H! cJlI/¡ro lodos los "roblemos, ín tima me n te unido
~-on duraderos conocimienlO$ jurídicos ~ . poh ti co~. con sorp rendent es y acera ·
dos ana.lisis de la sociedad, con una capacidad poco corriente para u na visión
his tórica y a ccrlada d is t inción en tre s is temas polfticos ~. s imples form as d e
gobierno, co n {'rudició n y conocimiento técnicoa.
E n la obra de Sc h m itt, continúa H u ber, la ralio, base d e l orden social ,
queda des tro na da y lo irracional se rá Ile\'ado adelante (igu a l U.l'fEl( , op. cil.,
pági na D 7; igual ScIl EtiSER, NCIIt Polit. Liler ar., 1956, p. 188),
Los perio dos. evoluciones ~. sorp renden teS ca m bios ( H UBE R, Lüwil /z, op. cit.,
p. 172 ), no le ha n impedi d o a P . ScIl!ZD~R, A"salz m c~usla"d Ulzd No nll , 1957,
"cr en s u obra dos p un tos ce n tra les; orden~' comu nidad n acio nal (SCHSF.IDli R,
I.Ip. e H .. p. 29 ~ ). P e ro 110 IUI orde n de justica~' dignidad del llOmbre, silla elm
orden en cu an to a rde " •. (SC IISl!JUI! R, op , cit" p, 289, 42, not a 5) difícilm e n te
,i m ila r a u n o rde n aris to té lic().(!scol:istico , po rq ue e n Schm in d om ina un siste·
ma ¡le CO llceptos fo rmales (poder cons t ituyente. p o lít ica. decis ió n, op. Ci l., pá·
gi na 282 1.
Sc USEIDE R ( p . 269 ) ~. H I: BER (p . 342 ), han p ues to d e ma ni fie sto la d ive rs idad
i;rande q ue reina e n el e pensa r de orde n conc re to . schm ittiano (S. Tom á s
iu nto a Lu te ro, H egel. f ic h te, e tt.), e n e l que 5C conside ra . equ lvoca y estre'
c h a _ la re lación c o n la fi losori a to mis ta en Re n a r d. Sch mi tt e n su . pellsamiell·
10 formalista y re/alil'i$fa de ja, ell realidad, la dC lerm iuación del colluu ido d e
lo que debe ría $er el orde ,z a la dccisiú'l* (ScIlSIl IIII!JI., p. 266, 295; igual H UIIER,
pág ina 242; e negac:ión d el elemento mora l e n e l d erechO_; BUTH , Afass und
WU l , 1940, p . 497= rupl ura con el pensa m ien to politico t radi c io nal ; LUI.E."'Z,
ap. cil~ 159, c ri tica auSt: ncia de idea d el d erecho en 5chmitt; es ta d ecis ión la
loma ra e n s u caso e l f ijhre r , _qu e disolverá la m u ltiplicidad d e órde nes ... en
la u ni dad del Ordena (Sc n SIlIDER, p. 269) (*,.
(. ) Dkenoos in térpretes de Schmiu no roal!;1II el hecho üc que e n Di.. Lage du
•
",'opQ,schl!lI R"(/l l swissenJchllfl (1944·1950, p. JO) ese: o rden queda concretado e n
"n~ principios de l de rec ho de los que no puede pre$Cindk .eI ser racional del
hombre •. Puede ser que d id,os in t ~rpn.:'es 110 h;.y.... qu~ r ido toma r en se rio esa
ronfesión del que en 1934 concedió a llit ler la capacidad de crear derecho inmedia-
ta men te en "irtud de su lide raq:Q (,';d. LAen:M, op. C;l., p. J(7 ). Pued.:: se r que
dichos intérpretes no deu ~ ..lor a ",Sic punto, ya quo: lambién Sclllnill habla defen·
di do la \'a lidcz de IQS derechos fund 3menta les frente ~ I le¡is b dor, «m tra los epasi·
li,·is las., que colocaba u a l parb menlo pur encim3 de toda aladu1'3 y v3ciaba n d e
':OJllenidQ a dic hos derechos (lI ..'fil.mwl,(slelu c, l' , 178, ¡J(JSsim; l..egali/iil w,d LLg;-
limital, t932. musí .... ,'ers,u TIlOWA, A,u cJ¡iilz. VIii, Kommelllar 1933, p . 517/18). Lo
pa radójico es q ue el pal¡'os de Sch111ill en to rnQ a los dcn.'Coos fundamentales se
diwt\' i" a nte los acontedmicnlOs IlOlitioos, J1,icntr..s que aquellos que pan.,d:l n que-
rerlos sacrifica r fueron los q ue realment e se mant u viero n fieles a d it oos princ ipios
( " id. 3.52). Cbn. q ue Seh mill fue COllso:<:uente; libel'ta d dc conciencia, de perso na, dc
palab ra, propi(,d ad, etc., eran p roducto oe la m ~ n t :l l id ~d b l, .g!lcsa, y cu ando I!sta es
s upe",da por los acontcci m ien tos de 1933, ya no hay lulit ar a ta les principios, S i no
fues.: por la t''.;I ll"cd ia q ue yace delros de todo esto, Imbrla l'3'o/:ó" de reír (sobre todo
tl uber ; Schmilt no vivió ~ n el dc,...~ ho, si nu Que ma niobrÓ LV n I!I),
 AI'ÚWICE: CONST lrUC I ÓN y po!.fTl C,\
Y, así, Huber, al v er en Schmitt el sacri ficio dc lo n orm ativo , la poli ti·
zación del de r (,.>t;:ho, la re d ucción del derecho a u na s ituación, la fa lta de
compro miso el ico , concl uye que el resultado fue otro' positivismo y ~ I"O
ciencia jurídica sin DerecllOJ> ( H UBER. p. 34]) Y con stata que C. Schmill
_co mo ;lIr isra 110 I'ivió etl el Derech o, sillO que mmliobró CDII él_ .p or su
arb itrariedad an te la cuestión const itucional y del E s tado d e de recho.
Al fma l, H ube r indica qu c la obra d e Schmitt está inspirada por u n
mi to h istórico al que ha s ido fiel a través de los años: _Es el mi t o hi stO--
rico s in li b ertad, con el pod er irracional en el cent ro, con una falta de fl'
abso luta ante todas las ideas obj etivas y su fu erza, y, por lo tanto, e n l'l
fondo, un compañ ero del marxismo_ ( igual, con matices [ nih ilismo] LUI·
FF.R, passim, BARTII , l oc., cit .) .
( Hace falta recordarlo? Si"Ja obra de Schm itt está d ominada p or es:!
_teo ría del pod er qu e chupa todos los problemas ' ( H uber), todo el esfu er.
zo intelec tua l de Loewens tei n está cen t r ado eu couocer el carácter demo-
lIia co d el poder para mejor dominarlo. Y el m ito d e Loewens tei n, s i es
que vale la m e táfora, es el mito de la libertad, de la dig n idad del hom .
b r e, de la razón . de la respo n sa bilidad d e l hom bre.
4.2 La T eo ría de la COlIslit u ció ll (1 928) de Schmill es una orra fa scinan·
le: con un estilo brillante, _con ulla plas t icidad y cJ:!ridad que llega hasta
el cste tici smo _ (SCHEUNER, op. cil. , 184), con un m un d o d e conce ptos ~ .
princi p ios fij os que, como compartimen tos esta ncos. sujetan la evo lución
politicosocial, Ca rl Schmiu ha e scrito una de las más poder osas h is lo--
rias de las ideas y de los principios ju ri dicos del con s t il ucionalism o.
E s ta p rimera d escripción sugie re ya la gran d iferencia qu e existe en.
Ire es ta obra y la ob r a de Locwcns tein , y con cllo se plantea la cuest ión
de s i tiene sentido una comparación.
El esq ucrna an leriormcnlc c"puesto del modo de proceder sch!lli tt iano ad.
quiere contenido concreto: tras la elaboración y ob tención de unos concepto.\
~' prillcipios (eonst ilución, Estado d e derecho, identidad, re presentación, etc.).
Schmill se enfrenta con los textos cons titucionales (rundamentalmente la
Cons!. de ""ei m ar), qu e se rán acla rados y ex plicad os de acuerdo con dicho~
principios, con el fin de presen ta r un cl/ad ro sistemático)' lipico de la cO/lsli.
tIIció/I de /I n orden politicu COlcreto~ el Es tad o de derl->t;:ho, que él llama bur.
gués. un ido con el correspondienl<! pri ncipio d(' forma polít ica _y no político
Pero como tas diferentes proposiciones cstá n en su obra, el aulor de es te l<abajo
ha caído en el p;¡pel de comedido inlúprete en algun seminario frenle a la repu l.'<a
a Schmitl de los jóvenes es tudiantes ~. docentes alemanes. Claro Que los mismos
defensores y discípulos de Schmill da n r:l<!Ón a dichos intérpreles: .Obligado por la ~
circuns tancias a tom u partido por el orden (si n lo cual e ~ illlposible distin¡¡;ulr entre
juSlicia e injusticia) ... (Sc hmitt) ser.í la víctima predestinada de constelacionc-s c;¡n,.
bian les .• (FORSTIIOFF, CI,ri." ,,,,d 1111'/1, 17 de julio 1958.)
K,l.R L LO E \' E NS T E I ~ y CA RI. ~C ItMT T 593
formal , como dice Ayala, (' n una t mducción que par...>t;:e, por o lra parte, exc,··
lente-o Y cl.lalquiera que lea la Ley Fundamental de Bon n. se da cuenta hasta
qué punto, mucha s veces, la imagen schm ittia na fue acertada.
Su esf uerzo yace en dar sell tido a ins tituciones constitucionales, en esb -
bleccr distinciones, definiciones, deducir consecuencias. El procedimiento C$.
lípicamellle ju rídi co (aunque no cs cI ún ico); axiomál1CO, lógico, d,'ducth·o.
co nce ptual, prescriptivo. Por otra parle. d e acuerdo con su formación, Schmin
se mueve más bien en el marco de las ideas políticas y con pocas i n c u rs¡o n e~
en la realidad y c.-'i lructura sociopolítica. De acuerdo con eSIo, Voegclin, en su
est ud io constructivo sobre la obra Des/err. ZeitscJ¡r. l. oelf. Reclrt , 19]1, p . 80
Y sS.= mun do y sis tema de ideas constitucionales. ~bó v e da típico idea)., «coac·
c ión de concepción de un idad,., constru cción .inmam:ntc _, apara lo co nceptual
tradicional; E. R. HUBER, op. cil., ]07/8, otro crítico amistoso, y Smend, qu,·
antes de la Teoría vio en SchmiU la .. es tabilidad categorial de 105 concepto:;
de orden social •.
La diferencia con la obra d e Locwe n s lein es profunda y an te un i dae~
tan he te r ogéneas no parC\.:e tcm:r m uc h o sent ido una comparación. S in
emba r go, aceptar esto ser ía q u edarse en lo superftcial, ya que toda 1"
obra d e Schmitt es tá determinada po r unas cOllcepdo1les d e lo que cicr-
tas ins tituciones e ideas politicn s 5011, y e s aqu í, en es te plano, d ondc la
comparación es posible.
Los p u ntos funda men ta les son: cO/tstilllción , Estado d e d erec1/O, de·
mocrucia, y e n scgundo plano, porlameutarismo, partidos poljticos (p lura.
lismo).
Para Schmitt, el concepto clave e~ el concepto po~it i vo de con s t itución
(Ve rfa sslIlIgs/c/tre, cap, ]): _decis ión t otal sobre el modo y forma d e la
unid ad política •.
Dejando d e lado la poca clari dad en sus distinciones entre lo s concepto!;
absolutos, en particular, el segu ndo (fo rm a de Estado) y el . po si tiv o~. b s críti-
cas de Hcllcr, Larenz, E. R. Huber, etc., sobre los errores lógicos y sociológicos
de esta concepción, así como su d esconocimiento dcl elemento normativo, lo
único que aquí int eresa señalar es que en Schmil1 el concepto de cOllstitución
está referido -a toda decisión sobre 'l a forma de unidad política, y que la exi.
gencia de un contenido constitucional determinado (libertad, se paración de po-
deres, cte.), se relega a un concep to ideal de constitució n unido a la ideología
burguesa (Verfasslmgslehre, cap. 4 l.
Lo que para S chmill es u n caso particular (co n ce pto ideal ), es e l fu n.
dame nt o d e la conce pción de Loewe ns tein (vid. cap. V , y este trabajo): la
idea de c o nst i tución está un ida a la c reación de in s titu ciones que Iim it e,t
y controlen e l poder político, a la parti cipación de los d estinata ri os d el
poder e n e l proce so d el poder , a la o rden ación , dis tribució n de funcion es.
del p r oceso político, por eso to d a verdade ra cotu titllc iún es, en el fondo,
fomentadora d e la lib ertad. Constitución y conslitucionalismo en Loewcn.

594 APEN[)[ C¡;; CONSTlTUC IÓ:i: y I'OLlnCA
stein, l ienen una proyección h istór ica, y son las expresiones que designa n
una de las más an tiguas e ín timas aspiraciones de los hom bres: limitar
el poder político (hebreos, griegos, romanos, etc.). La nueva clasificación
cons titucional de Loewens te in no es s ino el p roducto dc su deseo de po-
nel' en primer plano el relos ontológico (Iimitaci6n) de la cons tituci6n. De
este proceso histórico Schmilt no quiere saber nada, y la limitación y ra·
cionalización de l e je rcicio del pode!' no es para él una cons tante de la
his toria política, s ino un fenóme no libe ral burgués.
Eslo lleva directamente al segundo punto: Es tado de derec ho y demo-
c racia. En Schmitt (Verlassungslellre, cap. 16, Ir, passilll) ele isten dos
princi pios de forma. política: d e identidad y de represelztación.
Muy resumido: Un pueblo puede a lcanzar su unidad política en su re3li.
dad inmediata, siendo emOllC!:S una magni tud real en su ideu tidad consigo
mismo, pero como eslO no es posible en forma absoluta. la unidad politica t i~
ne que cstar rep resentada por ho mb res. Ambos principios elC¡slen en toda co-
munidad polftica. La democracia es la identidad de los dominado res con 10$
dominados, rnie ntrns que la mOllarqu/a absolma es la rcpresenlación absoluta.
La democ racia se basa en la igualdad subslaocial que es la homogeneidad del
pueblo, y no en la libertad o igualdad genera l de los hombres, ideas liberales..
El máximo grado de ¡denlid3d se produce cu¡¡ndo un pueblo reunido expresa
s u voluntad acla mando, mientras que e l sistema de elecciones se basa en el
principio de representación. La dictadu ra sólo es posible en base democ rática.
Frente a estos dos principios de forma política está e l elemento no po-
lítico: e l Estado burg l4 és de d er echo con sus dos principios: derechos
fundamentales y separació n de poderes (disti nción, dice Schmitt).
El Estado de derecho eS la libertad burguesa. Su clCistencia relalivi¡a y
limita Jos principios de forma poIJtica : la monarquía ( re presentación) en mo-
narquía constitucio nal; la de mocracia (identidad) en democracia cons ti tucional
(op. ci t., cap. 16, 1, passim ).
La d iferencia aquí se refleja en tocla s u totalidad. E l e nfoque de Loe-
we nstei n (vid. T eoria, cap. 11 , V, passil1l, y este t rabajo) e s h is tó rico.
siendo la clave e l ejercicio del poder. La cstructura mOllolít icu dcl poder
se emp ieza a desmontar gracias a la técnica de la representación; en l'itat
c'es l moi hay pode r absol u to, pero desde luego no r epresellt ació/l , fen ó·
meno polfticO que no tiene nada q ue ver con la representación de la
unidad polftica en s u totalidad, como en Schmitt. La democracia e n Loe·
wenslcin es libertad y respeto a las minorias (Tcorla, X I, el conflicto en·
t re la libertad y In seguridad del Estado), esto es lo esencial, que no sólo
no se e nfrenta, s ino que exige como s upuesto la igtlaldad d e lodos elz
el/allto ciudadanos ("). La dem ocracia en Se hmi tt carece IOtalme/ltc de
(' ) Teniemlo en UJellta ~J contexto, 'J el hecho d e que 31 Ie.: tor de hoy le cues la
sc¡¡:uir el arIUmen!o. esta idea p:¡rocc esHIT claramente expuesta e n Ari stó leles (Poli·
KAlU. LOE\\'ENSTElN y CAML SC IHIlTT 595
p resupt~
(:o/ltellido: su igua ldad s ubs ta ncial no es sino uñ .for m ~ J ..
( lo contrario de lo que é l pretende) y su idelltidad democrátIca no d,LCC
nada sobre la estruc tura del poder. Democracia es rcalmen lc en SchmJtI:
la mitica presencia e identidad de un pueblo con sigo m is mo.
Por eso en su democracia pueden haber muchas elecciones y plebiscitos, Y
con ello un mlnimo gobierno, pero también un gobicmo muy fuerte (cap. 16,
lH, (j, lIauim; cap. 17, 111 , 2, aunque en este punto lo ilógico p~ rec flotar en
el 3¡ ¡'C). Donde el " ¡T\llOSO de la construcción parece h a~r perdIdO 13 orlent 3-
eión es en su afirrn3ción de que la dictadura sól o es poSible en base d~moc. r;Í ­
tica; esto es absurdo: la dictadu ra (auseneia de controles .y compe!~n la 5 bien
defmida s: cap. 17, I n , 2) también es posible en una umdad pol1l1ca basada
preponderantementc en la represen tación, por ej.: monarquía absoluta.
En Locwens tcin no existe un Estado burgués de derec1lo --eltpresió n
que s urge en la exposición , s in el adjetivo b~ués, claro está, .e.n e l sen-
tido técnico jurldico tradicional- q ue r elat l ~ 1 7.a I.l forma .pollt ¡ca de la
tlelllocracia, sino que an te la e volució n h istÓl'lea L oew. n s t~JIl ~e una co.I! -
celllraciólI de poder que es sometida a un proceso de distribuCió n )' racIO-
nalización.
El cOIIstilUCiotlalismo _ m onarquía constitucional en la época deli~.
r¡¡¡¡ smo clásico- no fu e sino la parada a medio cam ino entre ~ I a~soIl I S.
/nO y J:¡ democracia constituciOnal, siendo el clem.enlo constJ1uClOnal no
e;l;traño y cburgués_, sino esencial a la democra';la q ue es luc ha por la
libe r tad y. respt!lO por las minorías. El enfrentamiento rcal es cotlc/!tl tra-
ció" y distribución del poller, y no democracia y Estado burgués de der.e.
cho (- ), ya que éste no fu e sino una etapa ~ u perad~ e n el proceso de dIS-
tribu ción y raciollalizació/I del poder. Y s¡ Schm¡tt Ihuna cburgués_ ~
principio de dis t ribució n del poder, _lo único. q u.e .prueba es que care~\O
de una relación espiritual íntima con dicho pnnc lplO_ (H . H US P.R, op. CI t.,
número 16), mientras q ue toda la obra de Loc",'cnstei n está. dominada p ~r
la experiencia del carácter demollíaco del po~cr ~so bre la s u bst~nc!a,
nada _burguesa_ que yace detrás de Locwens te lll, vu/. 3.12; 4.1 final , 3.52,
etcétera). . . .
Una nota fina l sobre e l parla men taris mo, parlidos polltlcos y plurah ~
mo. El juego a lca nza aquí su máx ima e;l;p rcsión: la tesis de SC IIMITT (DIt ~
ge istesgesclliclitlicllC IAge des Iltwligell ¡> ar l (JlIe l lar i . St~ws (2.- ed .) 1926,
. Ve rfassungslehrc-, cap. 24}, estableciendo como esenc l3 d:1 pa r1ame ~ ta­
ris ma la pllbliddad, la d i.scftsióII , la idca de 1:1 indepctldclICla de los dlpu,
l íc" 1317 a 1317 b. $S.): la democracia eS la libertad fundad:! en I ~
igualdad. Sor·
prende, por esto. que Dah rcndorf ,·ca en Arislótelcs un enfrenlamlCnlO enlre am-
boJ valores. ho
(0) Sobre un3 lipalogía del pcn53miento f!lodcrno del Eslado de derec . 1m: .
para. el autor de ""las líneall un elClen50 tmbaJQ.
596 ,u'ÚWICE; COS!.,JTUCI ÓN , . I>(II.fT ICA
lados, é litc de riq ueza y ed uca ción, y cons ta tando una profunda crisis e ll
la institución parlame ntar ia por haber desaparecido dichos supues tos con
d advenimie nto de los pa rtidos polilicos y democ racia de m asas es una
especu lación que no t ie ne absolutallle nte nada que \'e r con el parlamenta-
rismo. Dejando apa rle el ami.]i sis d e Weber ( 1917), que Schmi U ignora
completa mente, locwcnstei n habia mostrado el1 s us t rabajos sobre el
(13rlamcntari smo ¡og Ms (vid. supra 2.2) cómo la é poca de 1832 a 1867-en
!a que la Cámara d e los Comunes ! U\'O una es truc t ura algo semejante a la
Imagen schmittiana- debido a la omnipotencia e independencia de los
diputados. conoció un debilita m iento del gobierno q ue llevó el mocanis -
mo parla menta rio n un punlo muerto, del que saldría con la reforma clec.
lOra! d e 1867 que s ignificó unos par tidos fuertes y homogéneos y el poder
de! gabinete. Es decir, justamente los SIl¡m eSIoS idea/es (y lau ideales)
del parlameutarism o sclm zittiallO SOIl los qll¿ hacell impracticable dicho
sislcma, Es lógico q ue en la sociología polític... de Locwenstcin los parti.
dos polít icos sean el centro d e toda [a dinámica política d e la democracia
cons titucional , y s u ¡"tercalación e n e l proceso político como J::¡ más im.
portan/e invenció n el! el dmb i lO de la politica (T eoría, cap. IV, ¡)(lssim),
j un to a la técnica representat iva.
E igual ocurre con el plllrali.smo q ue Sc.hmi tt (lA defensa de la colIst i.
lllción. 193 1, p . 89) consideró como u n grave pelig ro para la rormación d e
la vol untad estatal, mientras que en locwens tein es funda mcnto y garan.
tía de la d emocracia constitucional (Teoría, cap. XII ), lo cual no le impi.
de ver la n ec~i da d a bsoluta de re gular dichas fuen.a s pluralis ta s , dando
lugar esto a u no d e los más intcreS<! ntes apartados de la Teo ría .
El lecto r podrá por si solo apreciar que está más cerca d e la realidad
~ i la cons t itución, Es tado burgués de d e recho y democracia de Schmitt o
el const itucionalis mo democrat ico, represe ntación y p roceso pollt ico de
Lucwenstein. Aqu f, a l au tor d e estas líneas le q ueda po r hacer u na indica.
ción que completa la image n c ie ntífico e spiritual de Loewen ste in v
Schmitt . ~
La con testación a la ellsci'ianza de Schmitt no ha te nido que esperar 30
atios, s ino q ue ya los iuspublic istas a lemanes d e aquella gran aven tura
que fu e We ima r fue ron los primeros en d es taca r l a a rbit rariedad d e
Sch mi tt :
KF.U ES, en su Velll \Vesen l.md \Ver! der Demokr(ltie, 1929 (*), escribió un
libro que era una contestación llena de lógica, profundidad y apasionamiento
a loda la concepción de $chmiU (c n escncia la miSma concepció n que Loewen-
slein, s iendo, por o t ra parle. las p reocupaciones cientUicas de ambos bien dife-
rentes ). Thoma y Smcnd criticaron las tesis más bien _li terarias _ de $cllm;zt
~ o b re el parlamentarismo. y SlIIend n:(:haz;a ria la interp retación schmittia na
¡. ) libro de enorme resonancia COl Alemania y Inducido a sieze idio mas.
597
dt: unos dt: rcchos fu ndamen ta les como t:x prcsión de una actit ud neut ral yapo-
lizica dd indil'idualismo burgucs, y presentaria su concepción d e dichos den:·
~ ' h o J; como ptlrticipacióII del ciudad:lno e n el Estado, de acuerdo co n la tradi·
d ón y realidad alemana. Y URI:S 7. (op, ell.) criticaria la designación schm it·
tiana del Estado d e de recho como un elemento 110 polif ic o (que sólo en un ~e n ·
zido técnico juridico, como lo hace Ma unz, puede tener sentido), resallando s u
¡;arácter de decisión política. H ELI.E R (op . cit. , p . D3) a firmarla la im rparab/e
ullión entre derechos fundamentale s y separación I.It! poderes, a s! t.:omo el ca·
rácler d emocrático d e la separación de poderes y su lelos de impedir el abus o
oJd poder y pro teger la libertad e igualdad de los ciudadanos. Y fin almen te,
ScI Il :-.'tlLEil (Vu faSSlwgs rec/¡1 wld s o~ ial e Struklllf, 193 1), colocÓ la libertad e
igua ldad como una polaridad denlro de la democracia, viendo en el libe ralis·
mo aquel sistema que quiere hace r valer rodo 1.'11 sintes is a rmónica. y no todo
a media s.
y e s en c sta linea intclectual (dejando a lgo d e lado a Smcnd ) d onde
habría qut' col()(;ar a K. Locwe llstcin. Rematando un capítulo y presentan·
d o s ugt'r('ncias y posibilidades a nte la nueva ta rca . Así, c l autor de estas
lincas no puede dejar de seña la r q ue en e l a c tual i ntento dc renovación
de la teoria de l Es tado ale mán (Sche uner, Ehmke, e tc.) la obra de Loe·
wenstd n ofrece verdaderas pOSibilidad es: el concepto de policy, func ión
de con t rol, proccso político, enfoque pragmático a n te el pluralis mo, Esta·
do y sociedad, ctc., aunq ue teme q ue d e terminados prejuicios scan un
obstáculo en esta rece pción.
y finalmen te, una nota que equi librc la image n valo rat iva sobre la
obra de Schmitt es necesaria .
Dicho de u na mane ra sencil la: es Ul1 p rob lema que domina toda teoría
politica e insti tucional (e n rea lidad, IOda re ncxión sobre la realidad) la rela·
ción ent re esa realidad y su designación, la captación y fijación de los mome n·
tos e n esc correr que es la vida y la realidad politica . Pues, bien. en el mundo
mitico conce ptual de Carl Schmitt , con s u capacidad de elevar un da to o elLo.
mento, en una técnica cxpositiva y rormulador:l única, hasta su grado extremo,
con su obsc.siÓn de fij ar la realidad en conceptos !impidos y a islados se en·
cuentra un caudal enonne para aquel que quiera re nexionar sobre la 1)()lJtica y
el derecho co nszitucional. _Pero sólo aquel que conoce e l camino no se equivo-
cará ante la penumbra del d ios cquh'oco en que se mueve ~ u obra" (Sc IlNIlZ.
I~ : I!., op. dI ., 296).
S. En la traducción se ba utilizado el texto alemá n e inglés ; según le pareció
convcniente al traductor, zradujo la rormulación alemana o inglesa, aunque la
base fue más bie n e l te:'ll:to alemán, sie ndo la edición a lemana sens iblemen te
mas a m plia que la inglesa.
La traducción ha insistido mas ell la claridad, que por u na gran preocupa·
dón de est ilo. El trad uctor c ree haber traducido una serie de ex presiones d e
Locwenstcin a la s que desead a la suerte de sel' bien reci bidas: (Ieten/adores
del poder, destina /ar ios del poder, cOtleelf /rac ió" y diSlribució" del poder, 1'0/1,
598 Ar ~N DIC E: CONST ITUC iÓN Y POl.íTlCA
troles ¡ntraórgmlos, controles ¡lIIerórgoIlOS, la trilogía decisión, ejecución,
I
control polllico. etc. Tiene la esperanza de haber salido del paso sin cometer
muchos erro res al enfrentarse con la dific ultad tcnninológica que apunt a Loc--
wenstein en su prologo. La neces idad de fijar el lenguaje político - y csto des-
de los conceptos fundamenta les hasta el u so de las mayúsculas- es una tarea
realmen te importante y en la que quizá la Asociación Española de Ciencia
Política podría realizar unas aportaciones impo rt an tes.
El traduc tor quiere agradecer a don Luis Sánc hcz Agcsta toda la ayu-
da que tan generosamente le fue prestada para la t raducción de muchos íNDI CE ONO M,íSTICO
puntos de dificultad y duda, lo cual no le quita a este traductor ningu na
responsabilidad, Sin e l apoyo d e don Manuel Jiménez: de Pa rga ---que re-
visó el primer capítulo de la traducción- y la amable acogida de los Alcal:í Z am or~ , Nicc lO, ] 13, 266,
Me o'bo, Giaeomo, 335, 342,
editores señores Argullós y Calsamiglia, no le huhiese cabido a este tra- Aclon, Juhn Erncrich Edward Oalbcrg·
duc lOr e l honor de realizar la tr:lducción, A,, ' on, 28.
A la seüori ta Felisa Gano:ón tiene que agradecer el esfuel7.o de pasar
a máquina el m anu scrito,
,\ dams, Shcr man, 263.
Adenaucr, Konrad, 114, 225, 323, 513 Y ss.
Akc knalón, An"m op hi s. 1S4.
Pero su gran agradecimiento va al profesor Loewenstein --e indirecta- Aquino, Tomás de, 43.
mente al profesor Maunz, por su favorable apoyo--, que puso plena con, Aristides, 96.
Ari s tManes, 96
fianza tanlo en el traductor como en el autor de este estudio ( * ), Ari s t ótc l ~, 24, 42 ,56, 151, 426.
Augus tu, CC'"Saf Oeta\';o, 157.
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..... nin. Niculai. 24. 462.
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Unco ln. Abr:lh:lrn. 287. 2'91. m . 361.
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Mnrsh all. J ohl1 . 225. 310, 360.
Mao Tse- ,u ng. 476.
MeC • .,},. J oscp h, 4[0.
Mc Hwain. Uownl'd U" 156.
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TEO RÍA IH, I.A CONS T ITUCIÓN
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Mikoyan . Ana staJ¡;s. 240 TO lmies, Fc rd inand , 418.
Scna:hor. W¡>old. 497. Trudcau . Piu re E .. 'lO.
Mili , Joho Stuarl. 395. Sic}'és, Ernmanu .... _Joscp h. 83, 1'9. liJ.
MiJlerand. A[cxa nürc. lOS . TruJ"lo. Rafael L.eónid:l s . SO I·502.
Sócrates. 96. T,·o man. Harl')' S., B9, 273.
Miu errand, Francois, 0188 Stalin . J osé, 100. 239 Y ss.
Mol lien. Fram;ois· Nieobs. NI . Suka mo. A., .95.
310. Molo to\'. W" l-W. Syngman. Rhee . 86. Var~ s, Gclolio. 86. 95, 207, ].3.1 .
Mon lecocooli. Rai mund, eonüe de. l U Vico, Gro\'an n ; Bau ista. 47 .
Mon lesquieu. Ch arlC>o·louis <.le. N . 43. 46. Tácilo. Comelio , 96.
Mosca, Gaclano. 47. 416. Ta h . WiI!iam H .• J6 L Wa lpole, $;r Robert. 103, lOS , 136.254.
Morro,,·, Ed wa rd R. (nOla ), 41 0. Taney. Roger 8 ., 360. Washington. C ..'Orge. 246.
Mu ssolini , Ben ilo, 216. n I. 335. ,W! , 502- Tem fSlocles. 96. Weber . ,\Ia.'( , 4S. 92. 416. 536.
Th adde n . Adolf mn, 511. Wilson. Woodrow, 139.
NapolNXl l. 80, 82 Y ss" lOS, 214. 220. 241. T ila , Jase'. 463.
256. )05. 317, 4Sl. T ocque ~ 'iJle, A k ~¡s de. 44. 3Sl. 426. 466.
Zukov. G., 240.
NapOleón 111 .8. lOS. 1.'0, 256. 313.
Nasscr. Gama[ Abdcl . &6. 161, 2[ 4, 216. SOl.
ph~ ,· (1I<:>la) , 379. Ngo Dinh Die",. 50. 216.
Nicola. Enrico de . 22S .
I'~ c h:l . 101.
O""",·ell. Geo !):e. ro.
f>allccio de ROlla,. 393.
Papen. Franz ,·o n . 282, 322.
Parc lo. Vil frcdo. 47.
Pércz Jiménez, Gusta\'o, 207.
Pernn. Juan Domin go. ro, 86. 207. 216.
384.451 .
Pilsudski. Josef. SO. 86. 210.
M U~la l :i. 86. ttlI. Pill. WiU iam , el jm·"n. 69.
No XT . 456.
PlalÓO. 42. ISI.
Poincaré. Rayrnond . 109.
Polibio. 4l, 60.
Púmpiduu , Georges. 4Sl. 489. 490. 491. 493.
Ouadn>s. Jan;o. 494.
I!.iller. Gerhard. 24 .
Re}'llaud. PauTo 489 .
Robcspierre. Max i ",;li~n . 97. 101. 241
Roj a s Pinil!a, GUSI;l\"o. 207.
Ruase,·ell. Fm nklin O.. 65. 139. nl, 32',
'"
Roos.e\"eh , Thcodo ...... 139.
Rousseau. J ea n.Jacq ues, 24. H . 401 . 61.
98.99. 1'i9. 319. 331, m .
Roycr..coltard. P;crrc·Pa ul. 259.
Russcll. lJerlrand , 24.
$a; nl·J U$1. Lui s, 241.
Sainl,Slmon. (lau de Iknri de Rou\'roy.
conde de, 456.
Sa lazn. Antonio de Oli\'cira. 86, 4'8.
Saraga1. Gi usc" pe. SOlI.
S" von31"013. Gi ro la mo, 79.
.sc hu ~dmig, Kun ,·on.86.
Sein i. AllIonio . 225
 '1

íNDICE ANALíTICO

AbS(lJUi ~mQ. 81 ; ,·id . ta m bié n Mona.rquia. Diafra. S.?J ,

Acus ación contra el juez; vi d . Tribunales. Bi blia. 154.
A<:\Iución «)"IU el juez, 29-1 , 295. BicameralisnlO, SU.
Ad mini st ración de justicia por el gabi. -y fede.-alismo, 358.
net e, 195 --como co ntrol ln traórllano, 2.\.6.
Agrrcmml of ¡he I' ~ p le (1647), 93, IS8, B ill of " ' Iai"d~r , 296.
Alemania cen t ra l; vid . Rcpubti<:a o"mo- Bi l! of r iShls, ,'id. libertades ind iv idua.
Ale m ani~
critlea Al emana.
Qri"nul , vid. República Demu-
.,.;l liea Alema na .
•••
Bi pnla ridad y con\"eraenc:ia idcoló8 ica,
~ n y ss .
Anli-Com·u w leaguc, 429. Bonapa r tismo, 2 1 ~ ; vid , tambi ~ n Ccsa-
Argdia , 116, 369, 371, 409, 485. 493. r i . ~ mo.
Argen tina , S09. Bnu il, ~94 ... 9S.
d ictadu ra milit ar en. ~ 93. 499. Noo presidel1cialis mo en, ~ 94- S.
Ar istocracia. 42, 44, 46 .
Atlide$ of ConfederatiOfl. 356. Cámara alta dd parl a me nto, .-id. bica'
Austra lia, .MO y :;.s. mcraJis m o.
Federalismo, J80 y ss. Canadá.
Reforma cons tituciona l, 381. Pro ,·inei" de. Ouebcc, S30.

...
Bicameralismo, ) ~. Carla dd At lánt ico. 44 .
Austria, 378.
C'lI"Ia Belga de 1831. 160, 2W, 397.
Gobierno de coo lición y Su diS(>lució n . Ca udillaje. 80; vid. l a moi én Ibcroa n,,' .
rrca, 86, 140.
AutOCDCia, 35. SO. 52 Y SS., 68 y U., n. C ~a ri s mo. 82, 214 .
478 y n" 482. Cci!'n . SI 2,
Ddi nición como concentración de l po- C~o sI O\ · aqui . ~ 78 .
de. polit ico, S2 y u. Ch ile, SI O.
Dictaduras dc.anoUi5!as, ~ 96 y ss. China co m un is'a. 476, 477.
---di" ;sión de POderes en las, 474,
" ".
Fedcl'lllis l1lo y, 31U, Clasifi cación SOCIOlógica de Jos Eslados.
T~l1i cas funcionales " " la, 52 y ss. Coalición, 1I'"3 n , S17 y S"
libertades il1dividuales en las. 402 , CoIC:Clh'is IIlO. 403; 467.
-y opinión Publica , 4 17. Colombia, 510.
-y plural ismo, 4ZJ,
C O"nowe ~ lth ( británica), 386.
Con stituciones de las modernas auto. Commune de Pa rb, 453, 462.
cnc:ias, 213 y u , Com unidad Europea del Carbón y dd
Proced imien to e1 ecto,,,1 " 11 la, .uS, Ac.:ro. 387,
",utonomla fu ncional del parlaml'l1lo. Comu ll ldad E u ropo;:a de Defensa, .l2l.
242 y ss,
Au toritarismo. 7S y ~5. Cornutus mo, ,·id . - Democracias I>Qpu!a
res·; pan idos; U.R.s.S ,
Bélgica, 521 y 11. Conco rda t o de Bolonia, 42l.
Cooseil d' ll. r:u ( Francia ), 110, 224, 278 , 303,
Dific:ultades dd fl;lrlame "taris mo lOO.
521 y ss,
Consejo de E uropa , 187.

1I
 ,'" rllO R! " DE LA CONSTl TUCl Ó.'Ii
f N UI CE ANALfTI CO 605
Cons l ilud o l1ai ~ l1 o. 17. 31, s.., SO SS., 51. --Como compromiso. 163. Estados Unidos d<: América , 137. de la¡ dec isioni!S polltkas
bS 51 .• 73 n .. 89 ss .. 149 SS., 155 ss .. Constitucionalidad d e las le)'es. 318. E j ~"CUció n
235 n ., vid. T Democracia cons. Declaración de los de.« llOs de l ho m. fundamentales. 66.
an¡bj~ Cont rol judicia l. 317.
ti uldon.. 1. brc, 394 . 397, 450: vid . también Francia. Suiza, 14 1.
Control Judicia l, JIJ1, .lO3.
Con5lit uciooes Dec laración de IndepeJldencia (l776), J9ol , ESU.dos Unidos. 136.
-y los der<'Ch os fun damentales , 311 ss. Declarac ión uru " ersa l de los derechos del
do! 179 1, 176, 210. W , 212, 3 16. _jud ic,alizac ión de la pol iticao, 321 M . Ejecu l h'D _dualista ». 108.
hombre (19'19). 391, J9S. Ej«u ti vo. vi d . Monarquia . Gobierno,
de 1793, 69. 93. 176, 271 , 319. ;(l1. ~n los Estados Unidos , J08 )' ss,
de 1799, 12, 306. 317. _fuera de los Estados Unidos. J I5 ss. Delq:ación de laC\l lt ad..,. leai s latlvas. 301 : J>r., i d~ntc d e Estado ,
de 1848, 260. oIOL Republica Fedenl Alemana, 320. vi d . también Gobierno de c r isis. Electorado. 138. 143 y U ., ISO, 25J y ss.,
dt: 1852. 99, 317. f r ancia . J 16. 318. Democr acia di recl a , 91, 95 ss,: vid . ' am. 27 1 y ss .• 280 y U ., 292 y ss .. 326 y ss.
de 1175. 99, 168. 110. Republ ica de Weimar, 222. b ie n Su i ~a: electorado. Esu do de d erecho.
de I~ ( primer .. conni ¡uci ón). 99. Control j udicia l: ,'id. T ribu nales . ~n la an t igua Grecia , ISS. f onna comu n ista. 480 y ss.
de 1'14ó (segunda cons t itución ), 99. 1011. Control pOlítico. 61! SS . , JOS $~ , 327 ss. Democrac ia cons t itucional. 1'1. 31 SIl .• Es tado dc e>;cepc ió n. vid . Gob ierno de
ID. 264 , 302, 329. ~ .blica f ede ra l Alema na, III ss, 30 SS., 52 ss" 61! ss" 73 ss .. 89 n .. 149 5~ .• crisIs.
tic 1953, 11 6. 161 . 181,237,249, 238 , 263 , 1 ~5 SS., 23S ss .. S07 y ss. Es tado pOlic laco. 76.
Z72. 278. 324, 371, 459. Gnn Bretañ a. 125. Ocfin idón como d istribució n de l ejer. Esudas Un idos de América, 94, 219, 226,
-<amo atribul O de la estabilidad, 470 Suiza, lU u. cido d el poder. SO 1<S . 25i": 35&, 400, 47S476.
y ~s. F .5 ~ a dos Un idos de AtntTica. In. Confi~urcó triangul~ del poder en Confi r mación d e nomb ramicm o de los
Constil ucionl'S, Comrol social, 271 : "id. también Poder la. 91 ss. funcionarios por el Se nado 262
Enmienda; \'id. rerorma de las. I>olí t ico. Técni cas funcio nales en la . SS u. C r isis socia l e n . 501 . ,.
Bloqueo e n las, 134. 153, 249, 34ó Y ss. Controles del poder: vid . Contro les hari. - y las libertad"s indjvidua il! 5. 392 ss. División t r ipart ita dc las fu ndono:s, 1.16
l)es vnlori,.a ción de la cOlls lil llc ión fi- ~onta l eli. Controles int er6raan O$, Con. -y el cons tituciona lismo, 89 ss. y slt¡:uJe nt es.
crita, 222 r SS., 471-472 . troles inlraó" ganos, Con~rl., s ""'rtiea· -yen la o pinión publica. 4 17 n , Pa r ti do comuni sta el1 , 482.
En mienda d e las. vid. Refo rma d" la les . - y el pl uralismo. 4 2 ~ ss. Toma de la dcdsión pollt i.,... fund a.
cons t ituci ón. Controles horizon tales, JI!. 2J2. forma s de gob ie rn o en la, 89 ~s. me nt a l, c jecución de la decisión y
• Fa milias. de, 472. Controlcs intnórganos, m y ss .. 3Gl y ss. - y el plural ism o. 424 u . cOl1 t ro l poll tico. 1.16 v ss .
Refo rma de la cons ti tuc ión, 170. y ss .. Julisd icción admini.'t raliva . 305 y ss. Formas de gobierno en la, 89 ss. Fcde r al ism o, 3S7. 360, 52'1 Y ~s .
487-488. Controles imra6rg:mos, 2SO, 251. _Dictadura constit uc ional •. 285 . Anicles o r Confedera tion . J55.
Dilema de la, 2Q.I )' s. Controles int en>ri anoS. 252. Procesos c lectorales en la, 33 1 ss. -~ de la Sup,-cme Cou rt. J60 }' ss.
DI sposiciones in l1ln wibl<'li. 188 )' ss. Definició n de los. 232. .Dem ocracias clec toral<'li o, 78. 100. De r echos de 105 Estados miemb ros
frl!Cucnc ia dI! 1:1. , 174 Y s. ~y gobierno de cri sis, 285. Derecho de autodcterminaci6n , J32. 362 y ss. '
Llmitcs dI! 1:,. 133 y s~. cnu'e pa rlamento y Bobierno, 252. Derecho de "cto, Rrgi on:oJi s mo, 364 y ss.

"'.
Llmitn inm allCn tes de la, 192 )' !<S. --del parlam ento sobre el aobi crn o , del gob ierno contra lal< leyCll adopta. I nterdependencia por coord inación. 131
Pa r ticipacl6n del ~]ectorad . 179. das por b asamblea. 1'12 . y ss.
Itd onna con~ t i(U ci ona l ,:leila . ISS. --<le los tlibunales frente nI gobierno del Dresidenle de los Es tados Unidos. Subvu$ive ACf ivities COf~oI (1If<U:C.. -
T& niea de la. 175 y ss. }' el parla mento. 294 ss. 319. fU"' ) ACI d<: 1950, 432.
R e~ ' isón .otal . 181. -del gob ierno fr ~nte al pnlanlC:llto, Derecbos fu ndamen ' alcs: ,·id. Li be r tatles Tribu nales ,
Bloqueo en las. l.w. 153. 2 ~ 9. 34ó }' ss. YJ7 ~s . lnd h'id uales. SUp,,",me Co urt (T r ilNnal Su premo)
o. 'S ~a l o r iucón de la connilUc ión es- --del dec .orado sobr e el iobierno y Dc:s t ina tar Í05 dd pod..-r, 26. 138, 274 , 301. J08 Y ss .• 349. 361, 453:
crita. 222 y SI. el parlamenlo , JYJ n. Delen ta dores del poder. 26, 35. 49, .C u es tion~ pOllt icaso, 30 .
Co ns ti t uc ión escrita. ISI y ss .. 158. 161 . COnlrolC5 intraórgallos, Zl2. Nombr amien to de los detenladores de l Elección d e jueces. 299 y ss.
~ 7{) Y ~s . ---<."n e l .pode r judicia l., 250 ss. poder. ll6. Control jud icial, 67 , 68.
Oasificación de: la,. 20S y ". ---en el parlame'"o, 242 ~s . Dictadura , vid . Auto ri tarismo Au tocra . Sentencias jud icia les.
eOl r e Ilex lblcs )' riBidas. lOS y ss. ~ n el gobierno , 2JS ss. .cia , Cesalismo. Tot ali taris mo'. Marbury v. Mad ison WIOJJ. J IO, 31l.
OruolÓfl ica . 216 )' " . Conuo l.,5 '·~ r1 kales. 233. J51 Y 55 .. 391. Dictadura mili tar, 87, 497. McCu Uoch v. Maryland (1823), 310, 360.
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Normatiu, 1111 y ss .• 473. Coopt ación . Oposic.ión a la. 302 y ss. E. parte Mc Card le (1868), 360.
Scm:i.rot icas. 218 y 11 .• " 3. Como técnica de l:o renovaci6n de la ,P?sib ilida.d de. evita r una. 50S y ss. Caso del Tru st del Azúcar (Sugar
Orig ina rios y uc ri vadas. 209 y SS. cumbre del partido y del Es tado. 481, DiVis ión tnpar llla de las fu ncione s cs. Trus t Case) (1895). 361.
PrQ&ramátM::as Y u t ili ta rias. 211 y s s. Corea del Sur. 474, SO l. tata les. P lc s~y v. f er guson (1896 ). 312.
Co mo in st rumento de control del p r o- Corpo rati\·ismo. 455: vid . tamb ién Repre. An ti gua, 54 ss. Ad~tn ~ . C:hi ldren 's Hos pita l (1923).
ceso del podcr. 149 y ss. sent ació n corporati,'''. Nuev a. 52 ss. S",., f t v. Um ted S ta tes (l90S), 361.
tn o b se r va nci~ de 1:0 cons lilUciÓn. 222 .Cr Mologia.. co mo ciencia. 25. ~i s i ó n pOlític a fundamenta l, 6J s~ , Unt led S la tC'S ". 8 u tler (1936 ) m
y 55. . Cui!St iones IlOlrti caso, 31). 360. ' ,
EJe<:Uclón de la decis ión políl ic a fu n.
Pcn 'c r s ión dr 1:0 _ a t ra vés de la au to. damem al . 66 ss. Sen tcllC ia s sobre la segregación ra.
cracia moderna, 213 y ss. D~'C isone poli. ica s fundamentales, 236, Cont rol pol{tico, 68 295 ~2J 462 clal " 11 las e.~ u <, l as (1 954). 312.
Co nt en ido " ,ateria l dc la. ISI y s s. 333. Divis lÓt;t de poderes, '474 ~ ss : . Proceso leg is la t i"o, 268 y ss.
T~lo s de la -. 14<} Y ss. Rep u bli~a Federal Al e man~, 113 $S. 123 Derechos ru nd a me ntale s y liber ta des
TrfPttco Contem poráneo del ejcrdcio
Consti t ución escrita. 206 y ss. Gran Bretaña. 125. del pOd er, 475 y ss. indh'idua les, 4\0 y ss.
IneomplIIi bilid ades , 2S7 y ss.
 o
tNDlCE ANALfTl CO 607
606 TEOR I A UE LA CONSTITIJCIÓN
Com"nidad francesa, 371. Pa rla mentarismo cont rolado: la ver-
Mutación constituc io nal, 167. D<."l"L'Chos de los Es tados miembros, J58 . T r ibunales, 308. sión de Bonn, 113 ss.
lagunas constitucionales. 171. ~y cOnlro l judicial. 310 ss. Proceso Icgi<13!Í\"O, 270. Pul3mentuismo h ibrido: el ej ecu -
Rev isión consti tuc;on:>1 tácita. 185. -en Suiza, 37!J. libe rt ades individ uales (fundamenla - li,·o dual is ta, 11l.
Normas consl itucionaks anticonstitu. -en la U.R.S.S ., 384. lesJ, 409. --<o mo tipO gubernamental, IOJ.
cionales, 194 y $. -en los Estados Un idos d e América, I ncom pati bilid ad es, 257, 258_ Gobierno.
Cen trol de los gastos d e la ~mpañ J60 y ss .. 53 1 y ss. I Il,",:s tidu ra del Gabinete, 264, 265, Facoh ad para emiti r reglamentos de
elecloral, 343 }' ss. _C láusula de reserva O re:;iduaria., 365. Ga bine fe, 109,238 Y 55 .. 264, 265. ejecución, 274.
Gobierno de crisis, 291. Caracte ríst ica s esencial es del, 354 ss. Cornmune de París (1871), 456, 462. Delegación de facultades leKis la tivas,

.".
legislación d e partidos, 451 y s •. Fede ra lis t (periódico), 43, !J5, 272, 309, Conferencia de 1Q'!i presi dentes, 269, 449 , en el, 274 ,
Plu ralismo, 425 y s. Constiu~'c nl e de 1789, 69. I ntluetlcia del, sobre la legislación, 271
Propagallda política, 420. Forml,ció n del gobierno federa l, 265. Control sobre lo. gaslos en la campa- y s igu ien tes _
PreSIdencialismo como tipo de gobier· Decisión política y contro l político, 108, ña declara!' 344. Nombramiento del gob ierno. 260.
no. 131 )' ss., 326. 115. Gobierllo de crisis, 282. Facu ltade s legisla t ivas del, 274 ss.
Rules Cornmin= u f Hou,e of Rcprc. Federalismo, 359 y ss., 375 y ss. Napoleón 1, SO, 82 Y ss .. 108, 21 4, 220, COlltroles in tcrór gallos del, 267 ss.
seo!ativu. 264, COllsejo Fed~ral (Ilundesrat), 376. 2~I, 255, 305, Y ss .. 317, 454. Cont.-u!cs intr a(irganos del, 235 ss.
Ley marcial (M aní al La"". 287. Liinder, 377, 378. Napolc<'in 111, SO, \08,220,256, l17 . Gobierno de cris is, 284 ss.
Consti tución, 225. 228. Proceso legi sb.ti,·o, 270. J\l onarqula orleall¡S ta, 257, 25-11, 213. Oi solu ción parlamen t aria por el, 200
Rdonna constitucional, 65. 90. Ley Fund3mema¡ (le t':49. l B SS., 212, Gobierno parlamentario, 108 Y ss. y s iguientes.
Potestad reglamentaria del gobier no. 238, l70, ?94, J04, 330, 333, 354, 358, Di solucióll del padamenlo, 282, Gobiernos.
275. 375. .w5. Parl>",~nS . 67, 81, 297.309,310.
C¡"s ificación de los. 41 ss.
Derecho de "elO del presid",ue. 272 D e~.,ch o s fundamentales, 1~3, 348 Ss. Ti pOS de, 95 ss .; vid, tambit n li!>Os de
PIe;'•• pO<lVoirs, 110, 169< 27~' ss.
y so. 319 Incon\llatibil ida dcs,258. Partido. politicos, 443 }' ss. ~obiern.
Colegio eleclOral ( Electoral CQllegcJ, Estabilidad del Gabinete, 115. Legi$lación soore los partidos. 443 y ss . Gobierno de asamblea, 91, 97 Y ¡s'. UI
359,362. • P ~incpo dd candilero. 238. y ss., 271, 327, 464 ,
Fu ero., 310.
Sistema bica meral, 247.358. Voto d e cen5 u~a, 114. Fundarnem,,1 Orders of Conncetlcut - Como forma de gobierno, 97 y s .• 438.
Estamentos. 82. 455. Ley de partidos, 445. (1639), 158. Gobie r no réGimen _dc moaulOritario_, lIS .
E sto icos, 152. Grupos de p res ión, 437 . Gran Bret:ula, 58, 60, 69, 71, 90, 93, 94, 219,
Euralom, 388. Tipo de gobie rno , 113 ss. 408, 431. 478, Sil, 520, 521, 532.
Cont rol judicia l, 320. Gabine te, 237 ss, Toma de b decisión politica fundamen-
Fascismo, 78. 80, 402, 405: vid. también Comité de jue<:L~; para la .,lecciÓn No mbramiento del. 260. lal. 126 y ss,
It31i3. ( Richtcrv.'ahlausschuss), 299, Fr3ncia, 238 ss. Tribunales, 294 y ss. ;)
F<."du3lisrno, 209, 357, Y SS., 527 Y Ss, Partidos <subversivos_, 405, 400. Estados Unidos d" América, 239. Ek'Cci6n de jueces, 299.
de los Est:ldus Unidus de Plebiscitos territoriales, 333. Gobierno colL"C t h'o: vid_ Gobierno direc· l ndependcnd3 de los tribunales , 2'94
~Fuera
América, 366_ Reforma const it ucional, 201. 203 S_, 398. torial. y s igu ien tes.
)
-en Au st ralia, 3SO ss. Wahle fvereinigung, 4-N. Cobierno d" crisis, 284 ss. Graph~ pa ra"Qmon , JIO.
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-en Ale mania Disposiciones constitucion;¡l cs in t 3ngi. ción de Weimar, 288, 289. Triennial Act ( 1643). 256.
Bonn, 376 ss" 529 }' ss. bies, 190 s. Ley Fundamental de 1968, 518·519. Habeas Corpus ACI (1 779), 158.
ImP<."rio, 375. Normas cons tituc.lonales anticon stitu- h ancia, 287, 289. Ilill of Right s (1688) , IS8.
\W.imar, 357, 375. c iona les, 192 s . Gran Bretaña, 290. Act of 5<:ttleme nt (1700),67, 158,294.
-<", Est ados asoci ados, 53!. Francia lberoamériea, 288. Scotch Militi a Ilill (1707), 271, 272.
auténl icos Est:ldos federal es, 528, Acte additionnel, 329, 454 . Suiza, 291 ss. Scptcl1Il ial Act (1 716), lS6.
posible t'dorm a en Aélgica , 530-531 . A!"i,." régime, 298, 3\0. Estados Unidos d" América, 287. Repr esent at;on of People Ac ls (dcs-
cn Checoslo,'aquia, 531. Carta de 18~, 77, 159. Gobierno directorial, 14 1 55. de 1832), 2fJ1, )
creació n de la$ r eg;(¡n,- en Ita li a, 531. Conseil d'E t at, 110, 224, l78. 303, 306_ -en Suiza, 141 ss. Ilritish North Am eri ca ACI (I!I671. 178,
razOneS de su declinaciÓn. 531 y ss. < our S,,!,rcme de la JuSlic", 266. ~n Uruguay, 1«. 381.
-e n la Comu nidad francc:u, 371 ss. E j~ "C uti,'o .dualista_, lOS, Cobieruo de eabine t e. P...-liament Act (1911), 126, 128, 207,
-en la India, 528, NL'<lpresidenc ia lismo en, 482 y ss. en Gra n flretaña, HU. 347.
_y organ ización internacional , 386, Referéndums, 485 y ~ , f" e ... de Gran Bre taña, IJO. Defen se of the Realm (consolidatiOll )
-en Italia, J74, refor ma de la Con sti tución, 487-4M. proceso legish,tivo en el, 264. Act ( 1914), 290.
-en Yu gOS la,'i:l. J85. Co nstituc ión, 4114 y ss. --<omo forma de Kob iemo , 125. E m ergenq' Powcr Act (192O), 290.
-en Can3dá, 380 ss. partido.:. 484 ~ ' $ 5 .. 488 Y ss. Gobi erllO parlamentario. GO"ernment of In dia ACI (1935).
-en l ber oam érica, 380, Nlle"3s leyes o bt enidas del _Folleto . InterdCP<."ndend3 por ¡Iltegración, lOó Mininers of Ihe Crown Act (1937),
--en Estados r t:eien temcnte con s tit ui · !Xlstcriormcn t e trad uc ido. y siguientes. 127, 207.
dos, 366_ Mut ación eons l itucion"I, 168 y ss. Gobiemo de gab in ete, Gran B retaña , Appcl1ale Juri sdiclion Act ( 19-47), 296.
- y refo rma con stitucional, 182 ss. Reforma constitucional. 176, 487-488. 125 y ss. Crown Proccedings Ael ( 1947),308 .
--en Au s t ri a, 378. Sentimiento constitucional , 200 y ss. Parlamenta r ism o clá sico: Francia, 108 rn d i~n Independence Aet (1947 ). 34R ,
~ v los erupos p lu f":l listas, 364. Comisión (Comi té) de Fin anza s, 270, y siguientes . 357.
- '{ los partidos políticos, 363. 278.
 608 nOR IA DI! LA CONSTI TUC ld N
'1
C.-im inlll J ustice ACI (1m), 296.
Pa r liaml.'nl ACI ( 1949), N/ .
Procedimiemo legislativo, 271 .
Glorious Revolu lion, 93 . 98. 157. 158,
200.394.
I nlOm patibilldades, 257.
Gobierno de rabinete. 125 y ss .. 269.
Cont rol $obre los gastos en la campa-
ña ekctor.l l, 343 y s.s.
Gobierno de cri si s , 291.
Lobbies, 435.
Nueva cl aslficae ión d e las circunscrip·
ciones cle<:toralcs, 340.
Cámara de los Lores, 296, 347.
Disolución del Parlamento. 260.
Pl ura lismo, 432.
Con trol pQUl k o, 128.
Pa rt idos poU licos. 116. 119.
Prime r min iSlro. l OS , 107.
Revolución Pun lana , 98, 1 ~ .
_ Ro}'al asso;:n h , n I.
Crisis constit ucional de 1910-11 . J~1 .
Potes tad rdamen taría del gob ierno,
275.
Convencion es const ituc ion ales {ConSli·
IUli ona ! CorlVenlionsJ. ]65 y 55.
"'rulación cons t it ucio na l (vid . conven·
ciones COll slilUcionales) ,
Nac ionalización d~ in dust rias. HS . 439.
J urisdicc ión adminiS l rali,·a. 303.
G,",""ia .
Dictadura m ili lar e n. 416 n .. SO l.
Grupos de ;nt~ : vid. Plurali s mo .
Hebreos. 44. 154, 393.
[<.loo[agía. 30, 4[2 )' ss.
Con\"<~q,ci a ideológica. 425' y ss.
idcología universal. 419.
1\l [Qi a Cató]iea, .58. 59, 24.1, 393. 425 . • 56.
Ilustración , 13] , 358. )9.4 , 413.
_l mpcachm enh, 247.
Imperio ak mán (Deutschn Rcich ). 77.
3'17 . ]75.
Federal ismo, 375.
Co nsti tuci ón de 1871 . 21 1. 357.
Incom pa t ibllidades, 134.257. ü5 .
Interdependencia
por coor<!inac::ión, 132 y 55., 253 , 271.
por inteyr¡¡ci6n , 106, 252, 274.
[ta li a. 221 , 224. 225, 279. 302. 304.330. 332,
3lS, 343, 401. 445, 451. 508, 531.
Curporat ivis mo, 461.
Re rional is mo, ]24, 374.
CiudadeJ-Estado, 96, 3'.l3.
T r ibuna l conStilUdonal, 224, 324.
Reform a constitucional, In.
J acobinos , 11, 94.
Japón . 512 y S$.
Pacifismo en el artículo 9 d e la Co n ~·
1¡l ución , 513.
Jefe de l Estado ; vid . monarquía : pres i.
dente de Es tado .
Joe<:cs; vid. Tribu na1<:s.
Jurisdicción. 2.SO; ,·id. lambién T r ibuna·
"".
Jur isdicción ad m in istrati",,", JOS y ss.
Just icia poHt ica; vid . Acu sación.
Keni a . 4!11.
Landsgemcindc. 96.
Lati noa mérica . S09 y ss.
L<.-gislación: ,·id. t ambién P3r lamemo.
Lciislado r. " id . Parlamento.
Dcle¡:ado"':s de facultades legis bt ivas.
274. n6 y 5$.
Proceso 1ell isla t;'"I), 269 y 55.
- para la defen s" del Estado. 405 y ss.
Lex regis, 157.
u:yes d e 3ut ori wci ón, ,·id. Dclcgadón
de las facultad es Ic:*islati vas: pld,u
VOllvoirs.
Liberalis mo, 3!04 y $$.
Libcrta<k.; ind ivld ual0:5. J90 y ss.
Dc recho$ fundamentales co mo lim ita.
CiollH al poder estal:lI . 190 y $S.
--en perspc:cllva h istórica. 392 y ss.
Restricciones terales de las. 395 y 55 .
Derechos socia le" económicos y cu l-
t ura les, 398 y 5$.
-y la autocracia , 402.
INOI CE ANAtJn CO 609
México. 510. Controles int r aór¡anOI e n el parlame n·
Minist ro presidenlC, 237 , 238. 10. 2 ~ 2 y s~.
Mona r cómaoos, 393. Pro tección a Ia. ~ Ul ilKl r ias en los de·
MonarQuia, 42, 76. 81, 90, 2.36, 261, 266. b:>tcs, 245 y ss.
329. Sesiones. 2.56.
Absolu la, 46, 47, 77. 81. :Speaker . 243.
Legi t imis ta , n . Comités de invcst ig:leió n , 262.
Parlamentaria. 77, 236. p(lrlemmls, 67. 81, 297, 310.
li m il ada consli tucional",en te. 77. 90. hrt ido unico. 78. 95. 21 4, 215, 402.
Z36. i'arl idos, vid. partidos pol1ticos.
Monocrac ia , lS. l'a r t idO'> politicos. 36. 37. 126, 2B. 214,
MOrKl¡>olio de la ( u nció n judicial. 295 u. 431 )' ss.
P;¡nido unico o .."S Ia l:>!. 78, 95. 215. .¡() ~.
Naciones Unidas . .368, 391. 395. Ui sc iplina de . 109. 110. 126. 129. 1.36.
Nacion al is mo, n . Partido comuni s t a, SI. 4 10. 411, 414 , 462 .
Naci o n ali zación , 438. Si~lcma d(' \In rt itlos y grupos pl ura-
Naciona[social ismo , 78. 341 : vid . también li stas, 433.
T el"<'er Reic h . Adolfo Hit le r. Ins t ituciona lizac ión jurídica de los, 44J.
Neop re sidencialismo, 801. 482 y ss. a través de la ley, «S.
El m odelo fra ncés. 482 y $S.
ImitacÍ<>n.,.., 49-l y ss.
a tra"és de es ta lutOS de organ iza .
ción . • 50 _
e n la cons titu ción . 443 y ss.
New lXa l. l E . .361.
Nige r ia. 533. en l o ~ Es t ados Un idos. 451 y ss.
Bia rra. 53l. y en el ¡,,"oceso gu ber namen tal, 93.
Nilta . s uble,'ac ión d e (5321. 93. " anidos re&iOnal ~s. 359.
P",·tidos . a s t ill a so, J4 1.
Oclocracia, 'J. 47. 426. I'anitlos osub""rsi,·o s., 405.
OI iraTQu la . H . 47. 426. -y el proceso electoral. JJ4 y ,.,..
Omb"d$m¡"" 523·524. p:¡ ,·t idos de int cl"\!&es económicos. 433
Ordenes r el igiosas. ~. 2t5; ,·Id . t amb ién )' ss.
Iglesia católica. Patronaje. 253 .
Orlan izac ión Eun>p<'a d.: Coop.::r;lción l' lani fieae ión terr itorio l. 532 y ss.
ECOrlÓmica (OECE) . .»~ . 1'lcbi$Cito. 117, 33 1 y ss.
_~ obr" cues tio nes t erri lori:tles, 332.
I' anameric ani smo , 386. - Iécn icas p leb iscitarias, 525 y ss.
Parlamen t arismo, 5211 y ss. I'lcms pouvo;rs. 110. 276.
l' ar lamenlO Lar go ( ln rlaler r;ll. 151. --e n Fr;lnci3 . 271.
Ibc roomérica . 80 , ~. 811 . 140. 144. 220. I' luralismo , 353 , J.i.I , 422.
288 . .lO1. 316. 325, 3S8. 310. pluralis mo adminstr~lh · o. ~ 18.
Estado de s ilio en , 288. rep resenlación corporat iu. 455 y ss.
Cau dillaje: vi d . .:xp rcs;lI 11cme es ta "01; Oillá rnic¡o de 105 rropo:; <k: int eres. 429 .
Federalismo en. 380. El individuo en la soc iedad plura liSla.
Par13men t o ( As"mblc:I Lcg is lati v:l). 0 9.
Preguntas e inl erpl a cio n c.~, 262. G!"u¡)Q~ de ¡ntcn!s)" el s istema de par·
Oisol ución del parlamenlo . 2/10 H_ 02 y ss.
t idos.
Indcpendencia rundo n"l, 255 ss . Gn l['OS de i nt c~ y admin~trlCó, 437
Reglamemos. 242. 244. Cla sificación de los W;ru pos pIUT:lli sta s .

'"
l udepcnd"ncl a funcion al, 152, 242. 254 , Cri sis de los. 4Gt Inmunidad.25S.
167. ]ncompatibi lid ades. 257 . Lobbics, 426, 435.
-del pll r l:unento, 255 y 55. Madaga:o;c;ar. 511, 523. Ma yorias parl;lmenlatias unilicadas. I'rcssurc G roups ( II TUPOS tic presió n).
Independe nci a d ~ 105 tribunales, m ss. Malasia . 534. 175. 426. 431_
India . 511. f.la ntismo. 48. l88 , 403. Con t rol"" inter6r l, nos r,"",nl e a l go· Interraciún lellal tic lo~ llrupoS pluTa'
Indonesia. 495. Ma)'orla. bierno. !S5 y ss. lis tas . pluralismo te:rr iloria l; vi d . Fe-
I nest ab ilidad de 105 ga binetes. 109, 26-1, dc.r.al is Dlo. 4.2 y ss.

:I
Absolu t a. 245. Impeac hmen! ·.del presiMn t t' de Es
165. Cualificada, 245 y SS., 250, 264. 265. 272. l ado . 266 y SS., 269. Poder. vid . Poder polil ico.
Ini/at erra, ·vld. Gran B reta~ . Medios de comunicación de masa s, vid . Instrument os de oomrol. 261 y S~. Poder polil ico. 23 y S~ .
Ini ciat iva pon ulAr: vid . Refen!nd" rn . r> ropaganda poll t ica. Voto de nO cOfl fia n,.". 263 y ss. Limilació n d e los derechos fund ame n ·

•
I nid at iva: vid. Re rerénd um . Medios dI' tc!cco mu uicación. vid. propa· Con trol es in ler6r ganos ent re el gobier· tal es. ]9(] ~. ss.
I nstit uciunes (polft lcas) , .30. la nda POl itica. no y el . 2f,7 y ss Car:lCler de m o niaco del pode r , 28.

•
•
l·
61 0 TEORfA DE LA CONSTIT I.C IÓS lNDICE ANAlfT1 CO 61 1

Configuración t r iangular del Iloder, % Fi nanciaciÓn tle la ca m pai13 cleclora l Representación. princip ios y lécnicas dc Rodes ia. 533.
y s;¡¡lI;em.. ~ . v eontl iciones pata 13 cDmpct(ll1 cin la. 57 y ss .• 327. Rules Commi ttec of ,he 1I0us" of Repre·
D<: spCron "l i~acón ~ ins t ituc;003 liu e lectora l. 30 y ss. Rcpública Fede ral Alema na. 108. 113. 225. sentat"·es. 264.
ción del, 234. --en la d emocracia constitucional . 317 238. 270. 299. 345 Y ss .• 353. 359. 433.
Fede ralis m o y d;~ l r ¡b u ció n del ejer ci· y si r ui" n! cs. SU )' s •.
c io dd pOde r , 32 y ss. Sistema decl o ral de mayo rias. 138 y ss. Disol ución d el Bundesl"'. 114. $Jcro 1mpcrio Romano de l:a nación JI.,..
[),slribue,ón y ronttnt nci ón en el e icr- Sistema propo rciona l • .340 y ss. T ribunal Cons t itucional Fcd" ral . 266. nl3na. 355.
c>cio del pOder, 12 }' u. Sist ema eleclol":ll. 114 }" ss. 2~8. 320. 323. 404. Scp;a racion de poderes. S4 y ss .. 4 74 )" ss.
----1:0mo fun darn",n lo I)ara la d uifica· P romulgación de 1<:)"e5. 271. 319. 320. Comisario de las f""I""I.;:1S 3nnadas. S2 ~ . -y pr"sid,,"c ialis mo. 136 ). s..
ción de RObiemos. 49. P ropa ga nda polflica Ve r Spi"tld. proceso COnt ra la ",.. is u . Tcoda de Mo n tesquicu . 44 y ss.
P luralisn.o de ¡¡rupos ~ . d in<l m ka del y 10.< medio< de eomunicación .Ie ma . 51 4·515. -una anlicuada 1(.'Q rl a. 54 y ss.
poder. 422 y ss. $,lS. 33. 34J . 4 1 ~ . Di"<ülueiones parlamenl a ria s. 521. S indica lis mo . revoluciona rio . ~ 5S.
• Judidalizació rlo de la po lit ica , 32!. Y la libertad polittca. ~1 2 y ss. Fed eral ismo en la. 528 y ss . Sinoikias a sin ma q u i". 3S4.
Con y di stri bución del
s l ilucon~sm y el proce so el~'C t or3 1. 337 338. 14l . Gr3n Coa licIón en 13. 516-5 17. Sislema pO líti co . JO $S .• 32. 33. 37. 391.
ISO.
pod ~ r . R<:s poOn.abilid;"J IlO1Itiea . 70. 107. 2..36. RefOrll.3 ek'Ct or!!l. 517.518 . 412 Y ss.
Oe tentadores del pod er}' d esl ¡natarios 263 Y ss. Ur¡-cncia nacio nal y re visión const itu · SiStelU3 proporcional. 110. UD. 2S1 )" ss ..
dd pOde r . 26, J5.y ss. P rotecc ión d" m inorias en e l parlamen· cio na l. 518. 3J8. J4() y ss.. 433 y 5.; ,·id . t:a mbi én
Pod"r y wciedad ""lala l, 26 y ss. tu . 2 ~ 5 . RepubJ ica Dcmocr.ltja Mem ana ( DDR I. prOC"50 clecl on1.
Oís r;nci"'n entre pode r . di stribuido. ,. P ro testant is mo . 343. 403. 100. 117. 118. 38.'i. Sblema un icam eral . 246.
ocontrol:>do., 70. Rep ública. Sobero n ;a. 24. 332.
Pol kracia , 36. Ra"ío nal i,aciÓn 11. 99. 101. Doble --en los Estad05 r~eal5, 351.
I'res ideoci"l is mo COrnO lipo de IfObierrKl, del parlament a r is mo. 110. 111 . 108 Y U., 272. 296. -de 105 Estados miembros. 363.
\JI y u . del proceso polf!lco. 171.245.26-1. IV . 99. 108 y ss .• 2 ~ 9. 256. 272. 302. 316. Socic<l3 d d ... Nadones. 38&.
Presiden le; \' id, presi den te de Estado. Ref"n!ndu m cu nSliludúna l. 180 y ss .• 330. 3 18. Sociedad industria!. 479-480.
Pres ident e de E ~ tado : vid. tamb ién p ro- Jl.lri sdicciÓn administrat iva. JOS y 5S. \' . 11ó )' ss .• 256. 48.2 Y ss . Sondeos de opinión . encues tas. 415. 41 6.
mulgació n de leyes. Vichy. 99. República de Weima r . 27 1. BO • .l48. 357. Suiza. 96. 100. 219. 226. 228, 244 . 261. 262.

,...
NombramicnlO. 260. S i ~ l c ma bicameral. 249. J 18. 400. 4;$.1 .
267. 271 . :m . l IS. 330. 3Jl. 35.3. 351. 379,
--bajo rI pres id encialismo. 131 y M. Uni\"Crsal. S2S. Des ti tució n del presidcn tc del Rcic h,
H2. 437.
Acusac ión , 266 y ss. Referéndum. 97. 28-1. 327 ss., 330 ss .. 525 Consejo federal , 142 y ss.
--en el ej.-:cut l\'O d ualista , 112. y s iguien t es. Ar ticulo 48 . 290 . .348. Gobierno directoria!. 141 )' ~S.
Presupues to . (aOlrol sobr" el . 270. -sob re las leyes. 330 ss. Ltyes Út! autorización. I16. Ftd"ral is mo . J7'J.
Prime r mini st ro (Gran Bret añ a ), 127. -'iObrc la form:a de gobierno. 228 ss. Diso[ución del R"ic hst31. 282. Re,'is ió n cons tituciona l tOla l. 183 !! ss .
• Princ ipi o del ea n ~ ileT> . 238. -sobre e nm ie ndas consti l ucionales. 180 Federa lismo. 322. 375.
o
• Princi pio dd canci ller •. 238. Conl roversia sob re limiles de r efo r ma
P roceso gubern:lm c ntaJ. y siguicnh·s. 2211 ss. cons,i,udon " l. 195
Anat omia del, 41 Y ss. --<,n SU;'.a . 292. Consejo .xonómico del Re ic h. -WI .
Con l rol jud icia l. 315 y ss. Rderéndum les isla tivo e ;n i c;~ tj"a. 330.
T é-cnicas fun cional es del cons l h ocio· --<'n la V República f ran cesa. ~ S3. 485. 331.
n.. lismo y de 1:0 au tocrac ia . 52 y 5$ 488-489. Statsgerkhl shof [ü ,. das Deul sc h<:
Gobierno de cTlsis. 192
C lasi ficación scl" n Que d ejercic io del _ In,c,at;"a poOl)ul ar. 144 . 28-1. 317 u . Reich. 316. 322.
Plebiscitos tc rril oriales. 332 )' ss. LalldsS ...·"'d nde. 96.
J)<ldtr "ite dis t ribui do o co netn t r:¡· Refrendo m in is terial de [as leyes. 239. Occi sión po líl ica lu ndame nt~ l . e jecu·
do. 49 Y SI. 266. 271. 319; vid . t ambién p rom u lll" · Cons t ituciÓn de 1919. 123. 322.
S is tema bieamcn.l. J3O . c,ón d u J:¡ decisión y control poOli·
C lasi ficación de E stados y dc 8obier· c,ón de leyes.
l ico. 14 [ ). 's.
o
nos. 41 y ss. Régrmc perso,md. 234 . M ut ación oonsl it uc ion!l l. 164.
N...., va división ' rip~ ,i t a de las runclO- Re ¡tion alismo. J6.1 y ss. . Fcderació n mundial • • 3M y ss. Rde rénd um . 292. Nl.
_Gobierno mundial •. J88 v ss. Gobierno d e :asam blea. 142 y ss.
nes e~l!\as. 62 y 55. .........,n ha n!!. 374 y $S., 531.
Reforma const itucional. ~5. 195.
Dec isiones po lit icas funda mcnt a Les,
63 y u .
--...e n los Es t ados Unidos de Amé r ica. 365.
R''''lIOi. 272 .
Conscj05 E conómicos. 459 y ss.
Estado de bien est 3r. 64 . 67. 399. Inic ia tiva popu la r. 143. O
Ej ecucillll <le la s deci,iones po li t iClOS Rep resentación eorporat i\'a: Sislem a bi cameral: vid . Bicamer .. !ismo. Ek<:to ra do . 142.
fu ndamcnta les. 66 y ss. Valoración de. 464. - Laguna. constitucionales. 170 )' $S . Bicamcrd lismo . 3511.
Control polit ico. 68 y M. Fuent es es piri tual" de l corpon t;vis. - leyes co nst ituciona les. 187 y ss.
Dbtribución dd !XXlcr y lecnica d I.' la mo, 455. - l.o:) ~ cua liflCad:u. 181 y ss.
rcp rcscnt OCllm , 57 y ss. Corpor:¡Ii\'ls m o int cgral . 460. - MutaciÓn cons t;t ucion:al , 16-1 . Teocracia. I~ .
Clas ificación socio lókica d e los Esta .......... n !t3Ii!!. 459. C61. - Normas cons tit uci ona les y "m icon. t;· Tr rcer Rdch. 2m: _id . lamblén Adolfo
dos. 48 y ss. --en Yugos lavia . 463. l uciona les. 191'. y 55 . 203 y ~s lI itl " r .
C l asi r. caion e ~ trad iciona les. 42 y ss. -('n Po rtu gal . 458. - Poo" oir cons t itullnt . 172. 203 !! ••. T IpOS de gobi"mo.
Separación de poderes. una anticuada Sinema osov;e h U de consejos • .l62 -Quebrantamiento constitucion a l. 186. Mon3rqu ia ab$OI\IIa , 81 y 55
toorla, 54 y ss. Consejos econÓ micos. 459. -Sc nt im ienlo COM t;tltci onal . 199 )' ss. Réll imen au l or¡ t ~r[o. 75 ~ . ss.
P roceso ek'Ctoral , 255 y ss .. 268 . 280 , -v b;c a mer a1i ~ mo . 456. Revolución. lOS. 455. N t'O p ,"s id c n c i~1 smo. 8~ y ss .. 4&2 y
ss., 326 y ss .• 3.H y 55. Re p resentac ión funcional: ,·id . Rcpr(.'SCn. DeclaraciÓn de los derecoos dcl 00,11. ~ig u,cI1lCs .

--en la aut ocracI a . 3J5 )' s . tadón C.,q>o,.:O II\·a . breo 3<}¡. J'17 . 450 Cesari s mo p ll'biscila r io. 82 ). ss.
612 TF.OII.IA Ill: LA CONST I TUC iÓN

Itéfimcn lo.aHtano. 75 y SS., 78 ~. ss. Un ió n Europe.a, ~ y SS., ill·SJ6.

.lkmocrnia~ populares., 78, 100. Unión Fra~isc; vid. Francia, Comuni·
en la democracia cons tilUci onal dad Francesa.
en b autocracia. 73 y ss. Unión de Ul rec hl (1579 ), 354.
Gobierno din:o;lOriaJ, 14 1 )' ss. Unión de las Repúblicas Socialistas So-
Gobierno de gabinete. 125 y ss. viética s (U .R.S.S.), 78, IKI .
Gobi erno parlamentario, 100 y ss. Aplicación del plcb ii\CIIO, 331 y n .
Presidenciali smo, 131. Ft:dcraJismo. 247, 334.
[kmocracia d irecta. 95 y ss. Derechos fund ament ales, 402 )' u ,
Gobierno de asamblea, 87 y ss. Dirección 0.:01«:I;V3, 481.
-'1 siSI<:m as poUlicos, lO y !i5. Liderazgo colect ivo. 1.19 y ss. [NDlCE CENEHAL
Cla ve para clasificaciones de los. 73 ss. I'lu ru lismo, ~2 4 .
Totalit:orismo. n y S$. , 402 Y SS., 476 'J n.; Sistcma oSo";el', 462 .
,-id. tambien AulOcracia. ConSli tuciooc:s de 1918 y 1 92~. HO , 462.
T ribunales colqiados. 250. 251. Const;tución de 1936 (ConsrirUL:ó n de
Organiwdón co legiada, 235. Sla l;n), 102, 210. 212, 446. Karl Locwensteill «In mClllo ri am_ 1
Su;u. D7. Un iones es tat ales . 53] y 5S. Prólogo a la edición alemana 7
U.R.S.S .• 2J9 Y ss. F ~r a ción c:ent mafricana, SU.
Tribunales, 250, 251. 2'}4 y ss" 432. I' ro)'''''lo e n el Ca r ibe, SJ3.534. Prólogo a la edición inglesa 11
Designac ión del personal judicial. 29& Planes dc Fcder.r.ción en Africa, S.\J J]5.
y ss. en La rino:r.mérica, SlS.
Por cooptación de la j udicatura , 302 Europa unida, 53S-S36.
PRIMERA PARTr:
y 5$.
Por el parlamento. 248. Venezucla.509.
Por el gobierno y el p.u'la'ncnto, m. VOIO dc no con fIanza, 107, 263: vid . lam· EL PROCESO POUTlCO y LOS TIPOS DE GOBIERNO
Por elección popular, 298. bién gobicrllO p:r.darncntario.
Túna, ' 94. 1. Sobre la allatomia del proceso del poder político
Tun¡ui • • 493.
CA PíTULO 23
Estab leci mient o de un Senado en, 523. Wahl en.ereiningung. 449. La enigmática tríada . 23
El poder 23
La 25
26
del poder . 28
El control del poder pol.!W . 29
El sistema polít.ico . 30
Sistemas políticos y formas ' de gobierno 32
Dis t ribución y concentración del ejercicio del poder 32
~ rc IQS ~wotadrc5-e l ... podoo . 35
Esquema de la siguien!e exposición. 39
CAPíTULO JI. Sobre la anatomia del proceso gll bemamem al . 41
La necesidad de una clasifi cación de estados y gobiernos. 41
Las clasificaciones Inldicio nales de las .. formas de gob ierno. 42
Aristóteles, 42. - La forma m¡ :tl a de aobierno, 43. - Maquia\"clo,
44. _ Montesquicu, 44. - GUil lie! mo Fcrn:ro, 46.
La clasificación sociol6gica de los Estados .
Dis tri bución y concen tración del ejercido del poder como base "
pa ra una clasificación.
Constit ucionalismo, SO. -
días, 51.
Autoc racia, SI - Conliguracione$ intenue- "
s téc?icas funcionales del const ilucionalism o y de la au to-
cracia . 52
( Una
: anticuada teoria: la «separación .. de poderes. 54
 614 tl;ORf" l)E LA CONST ITUCiÓN INDlCE GENERAL 615

Distribución del poder y técnica de la rcprcsc nt,jlción 57 SECLINDA PARTC

La llueva división tripa rtita de las funcion es estatales 62
{ La decisión politica fund amental. . . . . . 63 LOS CONTROLES DEL PODER POUTICO.- I :
La ejecución de [a decisión polít ica fundamental . 66 LA CONSTlTUCION y SUS CONTROLES HORIZONTALES
El ,onlrol politico. . . . . . . . . 68

CAI'ITUW I ~S tipos de gob ierno de l(l (llf'ocracio. 7J c....pITUI.o V. La col1stit"ció" .

La const it ución como d isposi t ivo de control d el poder .
149
149
. - h clave para la clasificación de los t ipos de gobi"emo . 7J
O Régimen autoritario Y!$;imen 10lalil3 r io. . - Sobre el _t elos_ de la consti tuCión . 149
75 - Sobre el con tenido material de la constitución 152
t:F- ~¡m!:'Lau l '?ritaQ ,; ). El "'¡¡men totalit¡¡rio, 78.
Consideraciones sobre la evolución hiStórica del eonsliludo-
Tres modelos de autocracia. . . . 81 nal ismo. 154
La mo narquía 3bsoluta. . . . 81 Los hcbl'l'Os. 154. - los ¡:rie¡:os. ISS. - l..a ""pUblica romana. 156. -
El cesarismo plebisci tario de Napoleón 82 Inll lal...-,.. y la """'olución purita"". 151.

"
\ El ncoprcs idcncialismo . . . . 84
-- r·p E l universalismo de la constitución escrita, 159

L
El procedimiento del ¡xxIe.r. constilur¡eme.... . . . . . 160
lT u~ I V. 'tos tipos de gobierno de la democracia cotlstitll- -sobfe"'Jil'esC'nc1a' i&iliCi""YTIiñitcs (tea reforma constitucional 162
9 •

~
... \ _ ClOrtal. .
9 _ La mutación constitucional . 164
t \
J '
'"
LLa
El constilucionalis mo y la democracia constitucional.
democracia constit ucional como configuración triangular
del poder. . . . . . . . . . . . . .
.

91
Las r"ilas o
lilucional e n
Franc ia . 169.
n~ecioats
Es t ~do,
"n In~later.
Unidos. 161. -
165. _ La mUladón o n~·
La mutación constitucional "n

.. Los partidos polhicos y el proceso gubernamental . . . . 9 La reforma constit ucio nal qo

( ~ Primer t ipo: la dcmocrtlcia directa. 95 L:oIfUn.:l$ co nstitucionales. 170. - El lu¡ar del po ....oir C(H/SI;III/Jm.
'¡ !:t Segundo tipo: el gobierno de asamblea.
t 97 In. _ La refom~ oonsti tucionat "" Su i"" . In. - Free""",,, .. de la re·
o..- Ter cer t ipo: e l gobierno parlamentario . 103 forma coml;tucloool. 17 ~ .
Fundamentos y principios básicos 103 La técnica de la reforma COn stituc ional. 175
{ Parlamentarismo clásico: Francia . 108 Mayorlu parlamen tariu cualifteadu. 176. _ f>anicipaciún del eL<:eto-
EstruelUu .dualis" .. del poder ejecut ivo. 108. _ lnatabilidad dellll1. rada. 17':1,
binete. 109. El rcfcn.!nd um constitucional. 180
" Parlamentarismo hibrido: el ejecu tivo dualis ta. . 112 L:o rclorma cons ti tucional en el Estado r ed~ rnt . t82.
.. Parlam en tarismo conl rolado: la versión de Bonn . 11 3 Algunos problcmas especiales d c la técnica de reforma
( ~ Parlamen tarismo frenado: la V Repúb lica francesa
f,n te<:!!,d"ntes. 116. -l:.a ConWlUcióll.. o;!c h Ih RepdbUca, 11'. b
11 5 constitucional . "3
L:o revisión tOlal. t83. _ La reforma consti tucional .tacita., 185. -

a...... Cua
Consti!-, ~ ión dc:.. Qs. Cjl.ulle..en.Ja co~<§ I.¡¡"QgU,i'I .... ~ 122. E l quebrantam ie!'llo .s., la con"imeión. 166. - I1y"5 constitucionales
rt o tipo: gobie rn o de gabinete. 125 ~ ' Ieyts eu.alific:ada$, 181.
~ Quinto lipo: el presidencialismo . . .. 130 '1:. Limites de la reforma constitucional. 188
El principio: interdependencia por coo rdinación. . . 131 Pluos d" espera. 188. - Disposicioll<!s intanlibl..s. IR9 . _ los bm j·
Indepe ndencia r eciproca de los detentadores del poder.. . 133 tes inmanen tes de l. reforma cons!l tuelonat. 192. - La COOtrO\·c r·
sia "n Suiua. 193.
( El régi men de gobierno americano y la nueva división tri.
I partita de las funciOnes estatales. . . . . , . 13. Post scriplum sobre el sentimienlO cons t itucional 199
\ Q Sexto t ipo: el gobierno directorial en Suiza. 141 ~ La gran cuestión de confianza. . ' '\ . . 203
~bre la clastfi caclón d e las constitucio1).CS' ' . 205 ) - )
(
Los esquemas anllcuados de clasificación . . 205
..- ConstitUClOnes ongmarias y derh 'adas . . . 209
Constituciones ideológlco-programáticas y u ti li tarias Z 11
La pcr.erstón de la consutuculn a traves de la aUlocrada mo-
derna I~
 616 TI:ORI" oc LA CONST IT UCiÓN {SOleE CENERAL 617

{ La clasificación _o ntológica_ de las constiu ~ 216

CA I' fTULO VIII. eOll/ro/es ¡,lIerórga'IQS (l(JOLlr-ibu'1ales-frentc "Q/

f ' - La constitución norma t iva . . . :

- La const itución nominal _ . . ' .
.
.
217
218
obiemqJ-ªl~ p'1!l.a
. a independencia de la funci6n.judjcii!l.. .
~ 'ltO. . . . . 29'
294

\ - La constitución semántica
La d esvaloriZ3ción de la cons tituc ión escrita en la de mocracia
218 - JI. po 10 JU le lal deJos t ribunales .
Los principales tipos d e designación del penona! judicial.
Nombramiento por el gobierno .
. . 295
297
JOO
o
constitucional.

•
Fallos conscicnlCS en la aplicación de la constitución 222 Nombramiento y selección del personal con cooptación de
La e rosión de la conciencia constitucional 226 la judicatura . J02
t" Controles interórganos de la j udicatu ra . . . . . . .
/ J04
El contrju - diarso'b re l a d min i st~ación pú~iea y la ju·
CAPfTULO VI. Carrlro/es il!/raórganos 232 risdicción adglinis trativa . . . JOS
Controles y controles intcrórg:lnos 232 El control judicial, judi(;aL. r e ~i ew, sobre-. la ~ l egislac Ó n en_
235 - los Es tados Unidos .. . J08
235 El control judicial fu era de los Estados Unidos. J IS
E,m ,do 236 El parlamento, 317. - El pre ~ ¡den te. 3t9. - Los tribunale$. 319.
237 . la judicializ;¡dón_ de la política. 32 1 •
237
en el ámbito soviético . 239
e l parlamento . 242 CAPiTU LO I X. CotJJ.t:olc;sj!ill:!ÉLggJJ91.AI.l.. de~t.arJ L t«n.e qI g!>"-
funcional de l parlamento. 242 b ie mo._y _fll -par/lJ/flellto_ J26
,Protección de J:¡s minorías a Iravé La importancia del pr~QSlctoa J26

••
S' d e , la $ , p may ~s6 -
cadas . . . . . . . _ • . . 24S Votaciones de reénd.um ~ . . . J27
Eí sistema bica~rl $:omo conltOWnlI:aÓrgano 246 La fun ción del electorado en la función cOllstituyento: J28
Con troles iñfi"iOrg;mos e n la fu nción judicial. . 250 El referéndum legislativo . JJO
El plebiscito . JJI
CAPITULO VIL COlll r cles i lZ/ ftórgallos cm,e el Ptll'lamelllO y el El sistema eleclOral y la voluntad d el pucblo 33'
gobien lO . 252 El control sobre el p roceso elec toral en l os regímencs autl>-
cráticos. JJS
f Técnicas y tipos de control inter6rgano . 252 Abuso.s electo rales en los Estados constitucionales.
La p rimera categoría: cont roles d el parlamento frente al go· JJ6
Problemas de la técnica electoral . JJ7
bicl"no . 255 La integración de l electorado de masas .
la independencia funcional del parlamento. 255 JJ7
El sistema de mayorías . JJ8
Medios d e contro l de l pa rla mento frente a l gobierno 259 El siste ma proporcional . . .
Nombramiento d el gobie rno . J40
260 La financ iación d e la campaña y la competencia elec toral .
l os controles poliricos de rutina. 261 J4J
Calda del gobie rno a través del voto de no confianza Post 5criptum : bloqueo mutuo entre los deu:ntadores del poder J46
26J
la d estitución del pl"es id ente o jefe del Esta do por acu·
sación (impeoc/J/lr ew) 265
La segunda categoría: los controles del gobierno frente a l par·
lamen to 267
La influencia del gobierno sobre el proceso legis lat ivo. 268
La influencia d el gobie rno sobre la ley promulgada . 271
Facultades legislativas del gobierno. 27J

'"
la facultad de emitir reg lamentos de ejecuc ió n
ley d I! au torización y pleills pollvoirs . 276
la disolución del parlamento. 279
El gobierno de crisis. 28'
6" TEORfA DE U CO.''¡ STITUCI ÓN "'.:DI CE CIlNERAL 619

C.uln;LO XII. Plllralislflv . 422

TERCERA PAR TE
El plurali.s.mo d c.. grupos y la dinámica de l poder,
~ I pluralismo en la autocracia , . . . .
42'
423
El plUl'3lis mo en la d emocracia constitucional, 425
LOS CONTROLES DEL PODER POLlTICO. - It:
CONTROLES VERTICALES Los gruf9s como base d e la sociedad es tata l . 426
Notas históricas sobre el pluralismo. . 426
E l pluralislno y la sociedad tecno lógica de masas ' 427
C."I'ITUU) X. Federalismo 333 La dinám ica de los grupos de intcrés . 429

{ Las caracterís ticas esenciales d el poder federal .

Fede ralismo y distribución de l ejercicio d el poder .
l~
J57
Las t ' 'cas d n¡ru: ración dcJos.SCUpoS d e i n .w~
La infiltracl n en los d e tentado res de l poder.
,
.
432
433
Lgslt;bbie , ¡ , . " . , .. " .. . 435
E l federalismo en 105 Estados Unidos . lOO PaniClpación d e los grupos d e in te rés en el prQ(:eso gube r-
Evolución h istórica . lOO
La ins titucionalil:3ción de la supremacía federal namemal 437
ló2 El individuo en la sociedad pluralis ta
El regiOnalismo como _nuevo federa lismo» . lO. 439
El federali sm o fuera de Jos Estados Unidos lOó L:a intc~ !~ l!!gal de ]gs gru.ezs l?walis¡as en el proceso del
Estados rec ientemen te constituidos poaec " .. . , .. , .. .. . . 443
lOó
El federali smo en la comunidad francesa [a msí itucionalización juddica de los p:lrlidos p olíticos, 443
371
Experimentados federales en Estados unitarios (desce ntra. Los partido. POlílico. )' la constitución, « l . _ Los p~rtldo. POliticos
)' I~ Ic~islaón. 443, - Estatuto de orlDn;7.l1ción para los partidos
lizació n ) l 74 poWico •. 450. - La l(¡¡islación sobre partidos politicos en los Es-
El declinar d e los federalismos arraigados . l7S t ados Unidos. 452.
Alem:l.I\ia, 375. - AU li lria. 378. - Su iza. 379. - ltK,roamérica . J.SO. _ La representación corpora tiva y la in stitucionalización legal
Canadá y Australia ,)80.
dc los grupos de inte rés , 455
Federalismo y au tocracia . l 84 Las fuentes espirituales del corporati vis mo. 455
El federalis mo y la organización internacional . 386 Rep""5C'!l lación corporati\'a dI: la $ClIlIn da domara. 437. _ Combina.
ción de la 31<alOb lea polLt;c" con la asamblcn corporll t i\'a , 453. _ ea,..
scjos económicos. 459. - El corpora tiv ismo Intc¡r.lI. 46 1. _ El oro.
C.H·fTIJLO XI. Garalltías de las tíbutades útdividualts 390 ~ 'O rpom li\' i .mo en YUllosla\'ia. 463. _ Valoración de la reprl'!§<'nta.
• Los derechos (ugdilmCn! a1eS QBRtlJ"Hmit8Cwn..del.podw...&w.ta1- 390 ción corporali,·". 465.
Las libertades individuales e n una perspectiva histó rica 392 y n u""amente las sombras d el Lelliatá n
Vio lacionu de las libertades individuales. 395
Las restricciones legales a las libertades ind ivid uales lOO A pENOICE 469
Los de rechos socialcs. econó micos y culturales . 398

...
Las li bertades individ ua les y la autocracia '02
Las crisis de las .libertades individuales en la democracia (E:ulldio sobre la _T eoría de la COlIstitll-
C OS:ST ITUCIÓS' \' POLíTICA.

...
constitucional . cidll!:.te Karl ftotl\'cIIsteillJ , por A, Gallego Anabita rte 539
El d ilerru, 4(1.1, - La edr n~
RiCto C'ntre la libertad)' la ~I"rida
del E5Iado democrático, 4OS, _ El oon.
del Enado. 407. _ La situación
"
I S' DICE OS:OWSTl CO, 599
de los derechos rundamentales en los paises occidentales. 408. _ Las
causu más profundas, 411. I XDI CE .\XALill CO • ó(),
La libertad polít ica y la pro pagan da. m
La circulació n d e las ideologias políticas 41'
I:a proa~nd
masas '
política y los medWs de ~

COñCcnfra-cion y distribución del poder en el proceso de

lcación de
.1.
formación de la opinión púb lica. 417
La autocrac ia. ~17 . _ La democracia consti tucional. 418.