SECTOR CUATRO

REVISTA DE ESTUDIOS INTERDISCIPLINRES DE ECONOMÍA, EMPRESAS Y GOBIERNO I NÚM 1 I ENERO - JUNIO 2019

Sobre la burocracia pública. Apuntes desde

los clásicos de la elección pública

Carlos Emigdio Quintero Castellanos1

Felipe de Jesús Montaño Cervantes2

reSumen Este ensayo tiene por objetivo el analizar las ideas

centrales que han guiado la discusión sobre las burocracias
públicas desde una óptica particular, la de la Teoría de la Elec-
ción Pública. Para ello se articula la discusión sincrónicamente
y al amparo de los autores más significativos con que cuenta
el campo académico; Ludwig Von Mises, Anthony Downs, Gor-
don Tullock, James Buchanan y William A. Niskanen. El texto
comienza con una exposición de lo que es la burocracia desde
su primera conceptualización de Weber en el campo de la so-
ciología. En los siguientes apartados se exponen críticamente
los aportes de los autores que se mencionan antes. El trabajo
cierra con una comparación breve entre quienes fueron estudia-
dos y cierra con conclusiones y críticas.

Palabras clave Teoría de la burocracia, elección pública, economía

política, teoría de las organizaciones

introducción, objetivo y alcance del enSayo

Un punto básico que, entre muchos otros, propone Urquidi (2005, p. 524)

1 Profesor asociado en el Departamento de Economía y Ciencias Políticas del Centro

Universitario de Tonalá. carlos.quintero@academico.udg.mx
2 Profesor asociado A en el Departamento de Emprendimiento, Comercio y Empresa del
Centro Universitario de Tonalá. felipe.montano@cutonala.udg.mx

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para salir de la crisis de desarrollo de América Latina, y que es de un ca-

rácter estructural, versa sobre las burocracias públicas. A la letra es “La
reducción y aun eliminación de las rigideces surgidas de instituciones
creadas para otros tiempos, de sistemas de trabajo obsoleto, de impedi-
mentos legales y de prácticas tradicionales improductivas”. Esto incluye,
sin lugar a dudas, a las burocracias públicas en la región. Pero, ¿cómo
hacerlo?, en gran parte entendiendo también a las burocracias públicas
como un fenómeno económico.
El objetivo del trabajo es analizar las ideas básicas que se han genera-
do sobre la burocracia pública desde una óptica particular, la de la elec-
ción pública. En este sentido entendemos por elección pública (Mueller,
1997), la aplicación de las herramientas de la teoría económica en la po-
lítica; llevando al estudio de hechos como las elecciones, constituciones,
políticas públicas, presupuestos y, básicamente, cualquier tema digno
de análisis públicas. Por ello hay que ser claros, aquí solo se estudia un
subconjunto muy específico de fenómenos, pero no por ello menos impor-
tante, el de las burocracias públicas.
El parteaguas histórico en el combate al despilfarro gubernamen-
tal como tamaño y gasto excesivos se da en la década de 1980, cuando
se buscaron respuestas a las crisis de gobernabilidad y baja capacidad
directiva de los Estados en América Latina (Aguilar Villanueva, 1994,
2003, 2004). Empujados por la crisis se propuso un programa de reforma
estructural que llevaba implícita la reducción de los gobiernos y sus ad-
ministraciones (Corbo & Fischer, 1995). La teoría de la elección pública
fue el sustento académico de este programa de reforma; comprenderla
ayuda también a explicar mejor la trayectoria histórica del Estado mexi-
cano y sus resultados.
Siguiendo la estrategia explicativa de Musgrave (1985), se aborda el
concepto de burocracia, desde el campo de la teoría económica, a través
de varios autores que han sido especialmente significativos en el trata-
miento del fenómeno. Los cinco autores son: Ludwig Von Mises, Anthony
Downs, William A. Niskanen, Gordon Tullock y James Buchanan. Para
el tema que aquí ocupa se consideran como los autores clásicos, así como
que mantienen su vigencia. Cabe aclarar que no fueron los primeros en
estudiar el fenómeno; la primera referencia teórica fuerte es la de Weber
(2000) que, sin ser económica en su perspectiva, dio inicio a la discusión.
Así, la estructura del trabajo queda de la siguiente forma: en primer
lugar, se introduce el concepto sociológico de burocracia, su contenido
semántico y la síntesis de la polémica sobre este contenido, así como sus
implicaciones. Después se presentan a los autores centrales que, com-
partiendo la perspectiva, tuvieron como objeto de estudio a las burocra-

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cias públicas. Se presentan sus trabajos más significativos en la materia.

Continuando con una comparación entre estos alrededor de temas clave.
Para finalmente cerrar el texto con la crítica al modelo y presentar las
conclusiones.

el concepto de burocracia y SuS problemaS.

Como concepto teórico la burocracia tiene un origen en la sociología.

Siendo un tipo ideal, es un tipo de organización que exhibe una serie
de rasgos que dan cuenta de una formación social específica, el bureau
que,3 como cuerpo administrativo basado en la racionalidad y legalidad
instrumental propia del capitalismo industrial, ejerce un tipo específico
de dominación en la sociedad (Weber, 2000). Estos rasgos se sintetizan
de la siguiente forma:
1] Una jerarquía de autoridad bien definida
2] Una división del trabajo basada en la especialización funcional
3] Un sistema de procedimientos relativo a las relaciones de trabajo
4] La impersonalidad de las relaciones interpersonales
5] La selección para empleos y ascensos se basa en la competencia
técnica4 (Hall, 1962)

Pero este primer concepto se ha visto enriquecido con los años, tiene
ahora una profundidad y textura que desafía su reducción a una etique-
ta metodológica. Por ejemplo, Lane (2010) encuentra que el concepto de
burocracia tiene las siguientes acepciones: como racional, como disfun-
ción, como rigidez, como beamtenherrschaft,5 como caos, como proveedor
excesivo, como maximización del tamaño, como descontrol, como opción
privada y como desperdicio.
Al final de cuentas hay una preocupación real sobre el tamaño y con-
ducta del gobierno, Rose (1998) la explica por sus consecuencias, que se
desdoblan en dos sentidos básicos: la pérdida de eficacia y la reducción
del consenso popular. En el primer sentido se habla de que los recursos
que constriñen a los gobiernos se agotan; la tributación posible de un
estado se limita al crecimiento económico pero no se ha observado un

3 La palabra, etimológicamente, procede del francés bureaucratie, y se compone de la

voz francesa bureau, que significa ‘oficina’, ‘escritorio’, y el sufijio -cracia, que viene del
griego -κρατία (kratía), y que podemos traducir como ‘gobierno’, ‘dominio’ o ‘poder’. En
este sentido, vendría a significar ‘poder del escritorio’.
4 Todas las traducciones son propias a menos de que se indique lo contrario.
5 Esta acepción refiere a la burocracia como campo de conflicto entre los cuerpos funcio-
nariales y la alta dirección política del Estado.

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límite a las imposiciones impositivas de los gobiernos. Aumenta tam-

bién la complejidad organizativa que lleva a la baja eficacia y eficiencia,
en su caracterización administrativa de eficiencia como una relación in-
sumo-producto en la prestación de servicios y bienes públicos; se utili-
zan tecnologías poco probadas y con resultados ambiguos. Por último, la
eficacia gubernamental se vuelve contradictoria e inconsistente por las
miríadas de programas, acciones y proyectos con objetivos que, posible-
mente, vayan unos en contra de otros.
En el segundo sentido, el de la reducción del consenso popular, Rose
(1998) describe tres problemas. Primero, las excesivas demandas de re-
cursos: a más tamaño, el gobierno pedirá recursos en una espiral viciosa.
Además del incremento de regulaciones, que piden más empleados, que
piden más recursos, que proponen más regulaciones. A la par de esto se
pierde sensibilidad ante las demandas populares; el tamaño del gran
gobierno aleja al ciudadano del funcionario, este último actor se piensa
más bien deudor de su organización que del ciudadano.
Estas dos consecuencias del gran gobierno deben de explicarse y con-
trarrestarse. Tullock (1993) coincide en que los gobiernos se han hecho
más grandes; en números de gasto y empleados pero, parafraseándolo,
seguimos sin saber bien a bien el porqué de esto. La explicación más
amplia y que abarca el problema de una burocracia autorreferencial y en
continua expansión, se cierra con la teoría del principal y el agente. Un
agente, en este caso la burocracia, posee un monopolio natural, digamos
la regulación de un sector social o de mercado o la provisión de algún
tipo de bien o servicio público. Al llevar a cabo sus actividades buscará
aumentar sus rentas sobre el monopolio en términos de presupuesto o
poder, adoptará una actitud de “rent-seeker” (Tullock, 2005)to view go-
vernment through the prism of externalities, is intriguing and makes
the book well worth reading. Daniel Sutter, Public Choice The book can
be commended for introducing a broad range of thought-provoking ideas
in an accessible form. It is an easy read, but does not achieve (nor does it
aspire to; tiene todos los incentivos necesarios para ocultar sus objetivos
o su desempeño, introducir una falla de gobierno por las asimetrías de
información: la selección adversa y el riesgo moral (Przeworski, 2007).

la burocracia deSde la teoría de la elección pública

El planteamiento de la elección pública señala que el papel de la demo-

cracia es dominante, especialmente en el crecimiento del gasto público.
Asimismo, considera que los organismos burocráticos deberían de ser ca-

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SOBRE LA BUROCRACIA PÚBLICA. APUNTES DESDE LOS CLÁSICOS DE LA ELECCIÓN PÚBLICA QUINTERO, C.E. Y MONTAÑO, F.J.

paces de maniobrar mejor y de conseguir muchos más recursos que los

que realmente necesitan. Para este método, las políticas públicas mismas
no son el fin del proceso de toma de decisiones, sino un medio para lograr
la expansión burocrática y la autoconservación. La expansión puede ser-
vir a los intereses de la organización o a los intereses de los ejecutivos,
pero el crecimiento será el objetivo.
En los siguientes apartados se reseñan a los autores más importantes
en el tema. Se consideran a los siguientes cuatro autores como los más
destacados por diversas razones;

La literatura económica sobre la burocracia ha trazado algunas veces un

regreso a Von Mises (1944) o a Gordon Tullock en su largo ensayo sobre
su estancia en el Departamento de Estado de los Estados Unidos Ameri-
canos, el cual denominó: las políticas de la burocracia (1965). Sin embar-
go, la aportación de Mises no es reconocida dentro de los trabajos de la
elección pública, mientras que la contribución de Tullock, se encuentra en
la tradición de dicha escuela” “Dos contribuciones surgieron más tarde:
hacia Adentro de la Burocracia de Anthony Downs (1967) y Gobierno Re-
presentativo y Burocracia de William Niskanen (1971) (Dunleavy, 1991,
p. 147).

1] Von Mises es el antecedente histórico de la teoría de la elección

pública como fundador de la Escuela Austriaca de Economía (Dou-
buzinskis, 2006).
2] Tullock y Buchanan inauguran la formalización de la teoría de la
elección pública con el libro seminal El cálculo del consenso…” (Bu-
chanan & Tullock, 1962); Buchanan y Von Mises fueron miembros
y presidentes de la Sociedad Mont Pelerin (The Mont Pelerin So-
ciety, 2017) y el primero fue acreedor del Premio Nobel de Eco-
nomía por sus aportes al estudio de las decisiones políticas desde
la teoría económica, que tal como se le presentó en la ceremonia,
tuvo tres implicaciones teóricas y prácticas: a) El uso de la teoría
microeconómica en el sistema político, la administración pública y
los intereses organizados; b) Explicar los déficits públicos en tér-
minos intergeneracionales; c) Cómo es que las decisiones de gasto
e ingreso públicos pueden construirse con base a la unanimidad
(Stahl, 1986). c) Anthony Downs es otro de los autores seleccio-
nados debido a sus aportes en el tema. La modelación que llevó a
cabo en cuanto a las relaciones entre votantes, decisores públicos y
burocracias contribuyó al avance del estudio de las últimas dentro
de la Escuela de la Elección Pública (Shughart, 2017). d) W.A. Nis-
kanen, en el conjunto específico de burocracias públicas, es quien
elaboró el modelo más fuerte a la luz de la teoría de la elección pú-

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blica, la mayor parte de los estudios empíricos y desarrollos teóri-

cos contemporáneos parten de él (Blais & Dion, 2017; Carnis, 2009;
Casas-Pardo & Puchades-Navarro, 2001; Conybeare, 1984; Dollery
& Hamburger, 1995; Mcguire, 1981; Ungureanu & Iancu, 2012).

Ludwig Von Mises

Von Mises como autor ha sido fundamental en la historia de la ciencia
económica. Como fundador de la escuela Austriaca de economía proveyó
las bases intelectuales de un movimiento de gran alcance y profundo im-
pacto. En su caso, también discutió a las burocracias. En su obra “Buro-
cracia” (Von Mises, 1946), argumenta con detenimiento esta formación
social en su naturaleza y consecuencias políticas y económicas.
Comienza comparando lo que impone un directivo a un gerente con lo
que hace un rey respecto a un sátrapa. En la primera relación hay una or-
den clara, hacer ganancias. El modo es irrelevante en la medida en que lo
lleve a cabo. Pero entre el rey y el sátrapa no hay una medida equivalente,
por ello el subordinado puede llevar a cabo tales acciones que pueden, en
su caso, llevarle a disputarle el poder al rey. Para contrarrestar este ries-
go el rey impone ordenamientos, limitando su discrecionalidad pues su
primera orden es cumplir estos. Por ello los sátrapas se vuelven desidio-
sos en el cumplimiento de las órdenes, no pueden hacer lo que su voluntad
les diga: “La primera virtud de un administrador es acatar los códigos y
decretos. Se ha convertido en burócrata” (Von Mises, 1946, p. 41).
Este argumento se replica para las democracias. Donde los pilares del
sistema son el estado de derecho y el presupuesto. Estos pilares conlle-
van la obediencia a un conjunto de reglas constitucionales, impuestas
por un proceso popular y representativo legítimo, asegura que la acción
estatal tiene límites precisos, donde quien lleva a cabo la política es el
poder soberano, en términos más actuales, la ciudadanía.
La burocracia, en palabras de Von Mises, no es negativa en sí misma.
Es requerida por la democracia. Lo perjudicial es que la esfera donde se
aplican las técnicas burocráticas se haya expandido, con la consecuencia
de continuas restricciones a las libertades personas, hecho propio a las
políticas de bienestar que contraen la iniciativa privada.
Los problemas fundamentales de la burocracia pública quedan en no
haber una conexión entre ingreso y gasto, el que la conducta de los bu-
rócratas está regida por reglamentaciones y que no se cuenta con un
mecanismo de precios.
Von Mises define a la burocracia y su gestión como: el método aplicado
a la conducta de los asuntos administrativos que resulta, no cuentan con

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un valor monetario en el mercado (1946, p. 47). Para él, la administra-

ción pública, es decir, el gobierno o Estado (que no es otra cosa que el
aparato social de coerción y compulsión) debe ser necesariamente buro-
crático y no hay reforma que sea capaz de cambiar esto. Los incentivos de
los burócratas no se rigen por la eliminación social de su oficina si se está
en números rojos, no hay mediación en las restricciones presupuestarias.
Es más, para el autor, cualquier servicio puede mejorarse al incrementar
el gasto siempre y cuando haya un conjunto de incentivos que sólo puede
satisfacerse dentro de una economía de mercado: un sistema de precios
competitivos que fuercen a la mejor distribución de recursos en la socie-
dad. Estos no se cumplen para las burocracias, mayor gasto no llevará a
un mejor desempeño. Estos problemas que, ahora se llamaría, de asime-
trías de información, fueron las bases de la Elección Pública. Von Mises
antecedió a esta literatura y la nutrió.

Gordon Tullock y James Buchanan

En este apartado se incluyen a Tullock y Buchanan como un mismo pro-
yecto. Ambos fueron co-autores, colegas. Compartieron una larga carrera
que decantó en los mayores exponentes de la teoría de la Elección Públi-
ca. El texto seminal es “The Calculus of Consent” (Buchanan & Tullock,
1962). Establecen las bases de lo que debería hacer un estado; tratar de
generar la mayor eficiencia posible en la economía a través del diseño
constitucional que limitara la acción del Estado en la propia esfera eco-
nómica.
Aquí las burocracias y los partidos políticos tienen un papel prepon-
derante. Traducen el interés general, expresado en elecciones políticas,
como programas de gobierno, de asignación de recursos. Pero en este pro-
ceso de traducción de voluntad, aparece un juego perverso: Más gasto por
más votos, más votos para alimentar a más burocracias, lo que resulta en
más gasto y más burocracia.
Parsons (2007) es claro al interpretar la propuesta de Tullock y Bu-
chanan. Para estos autores, Parsons dice, se tendría que estudiar a la
política, política pública y burocracias desde el interés egoísta. De este
punto básico se deduce que:

1. Los partidos hacen promesas excesivas para obtener votos.

2. Los políticos en el poder tienen que hacer acuerdos para asegurarse
apoyos, presionando así el presupuesto.
3. A los burócratas sólo les preocupa maximizar su propio interés, no el
interés público. Ello significa que quieren unidades administrativas enor-
mes y más dinero en el presupuesto de sus departamentos.

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4. Los procesos políticos de la democracia liberal no consiguen controlar

la expansión del poder político y burocrático (Parsons, 2007, p. 334-335).

El mecanismo que opera al interior de las burocracias va por el des-

plazamiento de metas sustantivas por los burócratas, aquellas que be-
neficiarían el interés general, hacia cumplir metas personales. Los bu-
rócratas saben que el beneficio de su superiores redundará en su propio
interés y no hay un manera sensata con la cual puedan ser evaluados por
otros que no sean estos mismos jefes (Coyne, 2007).
El problema queda en ‘diseñar un aparato que lleve a los burócratas
a que en su propio interés sirvan a los intereses del resto de nosotros de
la misma manera en que el panadero es llevado por su propio interés a
servir a los intereses del sastre” (Tullock, 2002, p. 53). Esto es debido
a que al buscar el interés propio, los burócratas no son atenazados por
las consecuencias de sus acciones. Aumentar su prestigio y poder con
más presupuesto y poder sería lo correcto. Esta es una constante en
la literatura que aborda las burocracias desde la óptica de la Elección
Pública.

Anthony Downs
Como parte de lo que es el legado intelectual de Anthony Downs con-
tamos con su “An Economic Theory of Democracy”. Downs no atiende
el fenómeno en sí mismo. Reconoce que puede ser muy grande, de tal
manera que una parte significativa de la ciudadanía es empleada por la
burocracia. Pero, indica el autor, que como:

no estamos estudiando el impacto de la burocracia sobre la democracia,

asumimos que sólo unos cuantos hombres de cada rama de la administra-
ción son miembros de los partidos. Todos los demás son empleados per-
manentes que no perderán sus empleos cuando un nuevo partido llegue a
la oficina. Todavía más, asumimos que los miembros del equipo controlan
completamente la política de todos los demás. Es entonces que podemos
considerar a casi todos los empleados del gobierno como ciudadanos antes
que como miembros del partido (Downs, 1957, p. 26).

Este libro fundamental en la teoría de la economía política sólo sa-

tisface indirectamente a la burocracia. No es aquí donde se debe buscar
los argumentos que desarrolló Downs sobre el este tipo de organización.
Para ello es mejor abordar el Inside Bureaucracy (Downs, 1964), un texto
posterior a Una teoría económica de la democracia y que apareció prime-
ro como documento de trabajo, después convirtiéndose en libro.

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Downs define a las burocracias como un tipo particular de organiza-

ción, pues reúnen cuatro características primarias: es grande, la mayor
parte de sus miembros son empleados de tiempo completo, el ingreso,
promoción y retención del personal se da por la evaluación de su desem-
peño y, por último, la mayor parte de sus productos no se evalúa directa
o indirectamente por algún mercado ajeno a la propia burocracia. Las
bases del modelo, sin embargo, se dan desde el individuo. Para Downs un
burócrata es alguien que trabaja para una organización grande, la mayor
parte de su ingreso depende de su trabajo en la burocracia, su ingreso,
promoción y retención está condicionado a su desempeño y produce bie-
nes y servicios que no pueden ser evaluados en un mercado.
Con estas bases el autor introduce dos hipótesis torales. Primero, los
agentes burocráticos buscan llegar a sus metas racionalmente; esto es,
de la manera más eficiente posible, dadas las restricciones cognitivas y
de costos de información que disponen. Esto implica que son maximiza-
dores de utilidad.
La segunda hipótesis señala que los agentes burocráticos tienen un
conjunto complejo de metas que incluyen, entre otros posibles elementos:
poder, ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad, orgullo en su
trabajo y servir al interés general. Pero distintos tipos de agentes buro-
cráticos, cuidan sólo un subconjunto de metas. Esto lleva a pensar dos
grandes categorías de burócratas: con intereses puramente egoístas y los
que tienen motivos mixtos. En la primera categoría se incluye a: trepa-
dores, que buscan maximizar su poder, prestigio o ingreso; los conserva-
dores, que buscan maximizar su seguridad y conveniencia. Para los que
tienen motivos mixtos se presentan a los zelotas, que son leales a ciertas
políticas o conceptos y por ello buscan poder para llevar a cabo aque-
llas políticas que les interesan. Los defensores, que muestran lealtad a
un conjunto amplio de programas u organizaciones. Los defensores son
agresivos a políticas fuera de este conjunto pero muy ecuánimes con las
que aparecen dentro de él. El último tipo de actor es el estadista, quien
se vuelve leal a la nación como un todo y busca poder para ejercerlo en
políticas relevantes.
Las hipótesis y bases del modelo le permiten inferir la dinámica de
estructuración, primero, y de comunicación interna de la burocracia. Con
todo el interés que estos temas puedan despertar, la séptima sección del
documento, “Las dinámicas de los Burós: Su ciclo de vida” es lo que se
reporta aquí.
¿Cómo es que nacen las burocracias? Para Downs quienes los crean
son zelotas. Aparecen espontáneamente pero sólo algunos logran crear
organizaciones. Lo hacen de cuatro maneras: Se rutiniza el carisma, un

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buró se divide de otro, un grupo de zelotas fuera de algún buro emprende

la creación o, en última instancia se hacen específicamente por miembros
poderosos de la sociedad y que con ello se cumplirá alguna función en
particular. Este es el único caso en donde no intervienen los zelotas.
Después de crearse viene, normalmente, un periodo de crecimiento
relativamente acelerado. Para que pase a la siguiente etapa de enveje-
cimiento, un buró necesitó crear una base de apoyo y relaciones estables
de interdependencia.
La vejez impone achaques. Para las burocracias, en la teoría de
Downs, se refiere el crear capacidad adicional sin mayores recursos en
función del aprendizaje organizacional así como también dotarse de nor-
mas, reglas y manuales. Las organizaciones tienden a volverse autorre-
ferenciales, el mantenimiento y expansión de la organización desplazan
a las funciones que otorgaban sentido a la organización. Las relaciones
e importancia de los funcionarios cambian. Por último, adquiere inercia
por los costos hundidos de su trayectoria.
Se imponen efectos exógenos que aceleran o desaceleran a la organi-
zación por la importancia social del problema que la burocracia atiende.
Estos alimentan con recursos o les asfixian, aumentando o decrecien-
do el tamaño del buró. Se atraen a más trepadores que desplazan a los
conservadores, lo que atrae a su vez a más trepadores, pues los prime-
ros tienden a subir a posiciones altas, dejando sus puestos y los de los
desplazados libres. Este proceso se detiene por cuatro razones, como la
competencia con otras organizaciones, su crecimiento se percibe como
exagerado frente al problema social que resolvía, no puede allegarse de
suficiente capital humano o las tareas administrativas le ahogan.
El último punto en la teoría de Downs trata de explicar la expansión
indefinida de las organizaciones. Se dan cinco razones:
1] Una organización que crece rápido atrae a personal competente y
mantiene a los mejores dentro de sí.
2] La expansión provee de poder a la alta dirección.
3] La expansión reduce el conflicto interno al permitir la distribución
de recursos entre agentes.
4] A mayor tamaño se tendrá una mayor calidad en el desempeño y
aumenta la tasa de supervivencia.
5] “Ya que no hay un quid pro quo involucrado en la actividad buro-
crática que habilite a los funcionarios el ponderar el retorno margi-
nal al gastar más contra su costo marginal, la estructura de incen-
tivos a que se enfrentan la mayoría de los directivos (especialmente
aquellos en gobiernos) provee de mucho mayores recompensas para
incrementar el gasto que por reducirlo” (Downs, 1964, p. 24)

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SOBRE LA BUROCRACIA PÚBLICA. APUNTES DESDE LOS CLÁSICOS DE LA ELECCIÓN PÚBLICA QUINTERO, C.E. Y MONTAÑO, F.J.

Las bases del análisis formal entre el orden institucional y los resul-
tados de la acción colectiva quedan bien cimentadas con el trabajo de
Downs. Su descripción de los ciclos burocráticos de toma de decisiones
ayudará a pensar las funciones de utilidad y costos, los incentivos y las
dinámicas que las burocracias viven. Por lo menos desde la óptica de la
Elección Pública.

William A. Niskanen
En su trabajo seminal sobre burocracia, William A. Niskanen (Niskanen,
1968) propuso un modelo para explicar el comportamiento de los buró-
cratas y, por ende, de las burocracias públicas. Las observa como maxi-
mizadoras de presupuestos en detrimento de la eficiencia. El modelo se
basa en dos supuestos:
1] Los burócratas maximizan el total del presupuesto de su organi-
zación, dadas las condiciones de demanda y costos, sujetos a las
constricciones de que el presupuesto debe ser igual o mayor que el
mínimo de costos totales al equilibrio con la producción.
2] Los burós intercambian productos específicos por un presupuesto.

La segunda condición tiene la particularidad de que el intercambio se

da por un presupuesto total, no por una razón unitaria; no se buscan pre-
supuestos que cubran el costo medio de, por ejemplo, la entrega de actas
de nacimiento en un periodo concreto. Esta, de acuerdo a Niskanen, es la
razón por la cual los burós se tornan monopolistas.
Estos supuestos distan de ser simples. Ayala Espino (2004, p. 262-
263) los desarrolla de la siguiente manera:
1] Los bienes que se demandan, ya elegidos, se producen.
2] El gobierno puede producir o comprar los bienes, la acción clave es
el pago.
3] En su mayor parte la producción no se lleva a cabo en términos de
mercado.
4] Los costos de supervisión y monitoreo son muy altos, entre otras
razones por no haber competencia al monopolio de producción de
bienes públicos.
5] No hay incentivos para mejorar la eficiencia de las burocracias.

Niskanen analiza el nivel de producción cuando la demanda es baja o

alta. Dada la función de producción de las burocracias como monopolis-
tas, llega a la siguiente gráfica:

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Ilustración 1. Nivel de producción de una burocracia pública con demanda alta y baja del bien

Fuente: elaboración propia, adaptada de Niskanen, 1968.

Los triángulos (a, b, c) y (d, e, f) representan la pérdida irrecuperable

de eficiencia. Ambos se producen teniendo como frontera la demanda del
bien pero sin tener que ajustarse a esa escala por su nivel de producción.
Ahora bien, para que esta situación se debe de contar también las
siguientes condiciones:
1] Desequilibrio entre la autoridad ejecutiva y legislativa a favor de la
primera.
2] Ausencia de competencia entre agencias gubernamentales del eje-
cutivo.
3] Información imperfecta e incompleta para la evaluación.
4] Fallas institucionales y jurídicas. (Ayala Espino, 2004, p. 265)

Casas-Pardo y Puchades-Navarro (2001) sintetizan la crítica teórica

al modelo de Niskanen de la siguiente manera, un monopolio que discri-
mina en cuanto al nivel de producción es inconsistente con una democra-
cia. Los supuestos de las burocracias como monopolistas son demasiado
restrictivos para que, de acuerdo a ellos, el modelo se sostenga; un presu-
puesto que sea del tipo ‘toma todo-deja todo’ no respondería a las prefe-
rencias de un principal, sea este legítimo o no. Junto a esto las burocra-
cias negocian presupuestos en un contexto donde hay competencia entre

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SOBRE LA BUROCRACIA PÚBLICA. APUNTES DESDE LOS CLÁSICOS DE LA ELECCIÓN PÚBLICA QUINTERO, C.E. Y MONTAÑO, F.J.

burós, lo que limita la capacidad de imponer a una burocracia cualquiera

su función de costos, su presupuesto, a todas las demás.
En tiempos más recientes Niskanen (2008) reconoce dos críticas gene-
rales a su modelo. ¿Qué es lo que maximizan las burocracias? No es solo
presupuesto, es también ‘desperdicio6’. Son agencias las cuales no sólo
quieren llevar al máximo nivel su presupuesto, también desean no hacer
algo en su día a día. La segunda crítica al modelo incluye al otro agente,
el principal ¿Cómo se comportan los principales? No es meramente pasi-
vo, también hacen monitoreo y supervisión para aumentar la eficiencia y
reducir el desperdicio.

Tabla 1 Comparación de autores seleccionados

Tullock y
Von Mises Downs Niskanen
Buchanan
Formalización Poco Formalización Descripción analítica Formalización
del modelo formalizado. al nivel de los componentes, matemática
constitucional. baja formalización fuerte.
matemática.
Descripción Describe a Votantes y Describe a distintos Dos tipos
de agentes dos, gerente y ejecutivos. tipos de actores tanto genéricos
político. dentro como fuera de de actores:
las burocracias. burócratas y
principal.
Prescripción Reducción Definición Débil prescripción, Introducción
de del ámbito de clara de reglas lleva más bien a de mecanismos
burocracias. competencia constitucionales alertar sobre temas de mercado
estatal. para el de diseño institucional a manera de
control de las para burocracias. control ex-ante
burocracias. y ex-post.
Fuente: elaboración propia.

comparación de loS autoreS

Von Mises, Tullock y Buchanan, Downs y Niskanen tienen más puntos

en común que desavenencias. Forman parte de un paradigma científico
(Grimm, Blankart, & Koester, 2006) que ha campeado en los últimos
años en las ciencias sociales, el del liberalismo económico (Hodgson,
1989, 2007). Con esto en cuenta sería ocioso una comparación de los su-
puestos más básicos de las propuestas: se parte de agentes racionales
que tienen objetivos egoístas, los intercambios puros pueden generar efi-

6 Slack en el original.

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ciencia, todos tienen una visión pesimista del papel de las burocracias.
Se proponen entonces los siguientes ejes de comparación específicamente
sobre las burocracias públicas: formalización del modelo, descripción de
agentes, prescripción de burocracias.

a manera de concluSión, críticaS y obServacioneS.

Hay una sensación clara al abordar la literatura de elección pública en

sus diversas variantes, focos de atención, autores; se trata de un cuerpo
teórico elegante. Los modelos muestran una consistencia interna fuerte
y se llegan a conclusiones con una lógica contundente. Una crítica con el
mismo instrumental que la Elección Pública utiliza no llegará muy lejos.
Hay que salir de la propia disciplina para la problematización de la
Elección Pública aplicada a las burocracias (Udehn, 1996). Desde la so-
ciología de las organizaciones se propone una primera crítica, la eficien-
cia burocrática no está sólo determinada por la relación insumo-produc-
to, está dada también por las constricciones a la voluntad del gobernante
en turno; se busca que el príncipe se contenga en sus impulsos (Du Gay,
2005). El valor que tiene una burocracia pública no sólo reside en una
baja tasa impositiva a la población y una provisión vasta de servicios,
también tiene un papel el que los procesos decisionales sean llevados a
cabo a través de un engranaje contingente, esto se ha estudiado desde
hace años y con resultados en la clarificación de las políticas públicas
(Allison & Zelikow, 1999; Williamson, 1999).
El modelo analítico de la elección pública y su postulado sobre que los
individuos buscan siempre maximizar su utilidad, sólo puede aplicarse
parcialmente. En el caso de las estructuras burocráticas no son sólo exis-
ten hombres en busca de la maximización de sus objetivos, debido a que
estos hombres no están aislados se encuentran inmersos en una circuns-
tancia sujeta a diversas variables, dentro de las cuales, difícilmente se
puede predecir su comportamiento. Factores como la política, el poder, la
coacción, la normatividad, la presión ciudadana, los valores, el altruismo,
entre otros, son factores que suelen determinar el rumbo de las decisiones.
Otra de las críticas indica hacia los supuestos de los agentes que par-
ticipan en las burocracias. Estos son muy restrictivos (Hodgson, 2003,
2007). Los agentes se comunican entre sí, tienen preferencias que cam-
bian a lo largo del tiempo, cometen errores en sus cálculos y llegan a
mostrar altruismo (Ginsburg, 2002; Smelser & Swedberg, 2005; Udehn,
1996). Las burocracias en la Elección Pública son autómatas que viven
fuera del tiempo y el espacio; en cualquier lugar aplica y para cualquier

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caso. En su sentido más estricto la Elección Pública es a-histórica (Heik-

kila, 2010; Kingston & Caballero, 2017; Oosterlynck, 2012), por lo que la
teoría sólo puede concebir un sentido de cambio, aumento del gasto. No
observa la evolución en la genética del Estado y sus burocracias; se ha-
cen más cosas y de manera diferente, esto también es evidencia histórica
(Peters, 2001, 2004).
Desde la ciencia política hay también una crítica metodológica al ‘im-
perialismo económico’ personificado en la Elección Pública. La crítica no
se dirige tanto al foco de estudio si no a la metodología aplicada; Giovan-
ni Sartori (2012) critica que utilizando técnicas econométricas propias de
la economía y la Elección Pública se han obtenido textos muchas veces
irrelevantes e ilegibles, donde antes de medir hace falta pensar el fenó-
meno (Barrientos del Monte, 2004).
A lo que apuntan estas críticas es a los límites de la Elección Públi-
ca. Bohman lo dice que “provee de explicaciones empíricas adecuadas a
ciertos fenómenos sociales. Pero dichas explicaciones son adecuadas sólo
bajo condiciones precisas y muchos de los problemas no resueltos de la
teoría de la elección pública como un programa de investigación resultan
de extender estas explicaciones más allá de su alcance adecuado, restrin-
gido” (1992, p. 207).
Junto a esto se debe de contextualizar a los autores que empujaron a
la Elección Pública. Von Mises se sitúa en una lucha contra la economía
planificada y los regímenes socialistas que los propugnan (Foss & Klein,
2010). En Bureaucracy el autor es todo menos sigiloso con su crítica a
la economía planificada y el régimen soviético; su texto es un grito de
guerra contra la intervención estatal en la vida económica, tanto la más
atemperada socialdemócrata como la totalitaria comunista (Paramio,
2010).
No son autores neutros. Para toda su cientificidad hay un contexto po-
lítico en el que se desenvolvieron: el trabajo de Buchanan fue financiado
por empresarios de extrema derecha como los hermanos Koch (Monbiot,
2017). Tullock trabajó como analista en el Departamento de Estado Nor-
teamericano. Downs escribió su trabajo sobre burocracias en la RAND
Corporation, el think tank que definió la Mutual Assured Destruction po-
licy de la Guerra Fría. Niskanen trabajó por años en la misma RAND Co.
Todos fueron actores del conflicto entre los Estados Unidos y la Unión
Soviética; proporcionaron ideas y forjaron argumentos para contrarres-
tar la economía marxista y a la socialdemocracia. Al final, ganaron. El
“Consenso de Washington” se nutre, por lo menos en parte, de los escri-
tos de esta escuela. Pero el haber ganado no implica que sean inertes
políticamente hablando.

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Como agenda de gobierno se ha llevado el argumento al extremo, a

efecto de reducir el gasto gubernamental y eliminar los ingresos públi-
cos. Niskanen (2006) mismo acusa lo impracticable, anti-teorético y an-
ti-empírico de la propuesta. La evidencia empírica es innegable, la ten-
dencia global durante todo el siglo XX fue la de un gobierno que crecía
a un ritmo altísimo (Ungureanu & Iancu, 2012). Un tema recurrente
en la eficiencia del gobierno se asocia con el intento por hacer funcio-
nar al gobierno de manera similar al sector privado. Los esquemas para
mejorar la calidad de la acción gubernamental conllevan un conjunto
de amenazas potenciales para la posición e influencia de la burocracia
pública. La principal amenaza es que las dependencias públicas no sean
ya capaces de utilizar los procedimientos para preservar e impulsar sus
propias opciones respecto a las políticas. Al contrario, tendrán que adap-
tarse a los nuevos mecanismos administrativos que restan importancia
a sus propias opiniones y consideraciones en favor de procedimientos
más dinámicos. Resulta problemático prever si tales procedimientos se
traducirán en mejores políticas, pero lo que sí es cierto es que será más
difícil para el servicio civil hacer uso de los procedimientos a fin de lograr
las políticas que desean.
Esto no quita que la introducción de la teoría de la Elección Públi-
ca revolucionó a los estudios sobre las burocracias (Moe, 1984, 1997).
Al identificar las relaciones oportunistas y sus mecanismos subyacen-
tes se hicieron avances importantes en el cómo pensamos un gobierno
democrático. Las bases del modelo son comunes a la mayor parte de los
autores revisados; un tipo de agente con preferencias que, dada su situa-
ción contextual, puede tomar ventaja de las relaciones que mantiene con
otros agentes.
Estos avances no debieran cerrarnos los ojos a otras funciones que
adquieren las burocracias en este momento. Son también parte consus-
tancial de los modernos procesos de gobernanza, no dejarán de existir ni
de ofrecer algo que como sociedad nos beneficia a todos (Goodsell, 2005).
Las burocracias públicas requieren un tratamiento particular en la ac-
tualidad, una que asegure la libertad de las personas y el desarrollo.
Reducir el papel del estado en una era de desigualdad es hasta contra-
producente (Atkinson, 2015; Piketty, 2014), pero esto no debe traducirse
en el crecimiento descontrolado de los aparatos coercitivos del Estado, de
seguridad o de cualquier otro tipo. Las fallas de mercado que atienden
superan, y por mucho, el horizonte de quienes comenzaron la escuela de
la Elección Pública. La importancia de las burocracias como problema de
estudio se mantiene hasta ahora y mantendrá en el futuro próximo.

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SOBRE LA BUROCRACIA PÚBLICA. APUNTES DESDE LOS CLÁSICOS DE LA ELECCIÓN PÚBLICA QUINTERO, C.E. Y MONTAÑO, F.J.

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