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24024-Documento Anónimo-84047-1-10-20110915
24024-Documento Anónimo-84047-1-10-20110915
públicas*
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Pierre Muller
E
l primer problema que encontramos es saber a
partir de qué momento se está verdaderamente Una política pública está constituida por un conjunto
en presencia de una política pública. Solamente de medidas concretas que conforman la verdadera
después, es posible interesarse por su evolución pro- "sustancia" de una política pública.
piamente dicha.
Comprende unas decisiones o una formas de
asignación de los recursos "cuya naturaleza es más o
menos autoritaria". Que sea explícita o solamente la-
1. La identificación de las políticas
tente, la coerción siempre está presente.
públicas. Yves Meny y Jean-Claude
- Una política pública se inscribe en un "marco general
de acción", lo que permite distinguir, en principio, una
Ésta es la segunda parle del articulo publicado en la Revista
política pública de simples medidas aisladas. Todo el
Innovar No. 11, pp. 99-109.
problema es entonces saber si este marco general
1 El auto' es el Director de investigación en el CNRS (Centro Na-
debe ser concebido de antemano por el decisor, o
cional de la Investigación Científica de Francia), di redor del
sencillamente reconstruido a posterior! por el inves-
Centro de investigación administrativa de la Fundación nacio-
nal de ciencias políticas de París, profesor de ciencias políti- tigador. En todo caso, es cierto que la existencia de
cas en el Instituto de Estudios Políticos de París. Es el autor, este marco general nunca está dada y siempre
entre otros, de L'Erel en aclion, París, PUF, 1987 (Colección debe ser objeto de una investigación.
"Recherches Polltiques"), en colaboración con Bruno Jobert,
de Les enfrepeneurs ruraux, París, LHarmattan, 1989 y de
Les potinques publiques, París, PUF, 1994 (Colección "Que- Asociado de la Facultad de Ciencias Económicas y Adminis-
sais.je"?) trativas de la Pontificia Universidad Javeriana y profesor visi-
Traductores; Jean-Francoís Jolly. profesor Investigador de la tante en varias universidades inglesas.
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pon- 2. Y. MENY y J.C. THOENIG Potinques Publiques, op cil , página
tificia Universidad Javeriana Carlos Salazar Vargas, profesor 130 y siguientes.
no aplicarlo de manera demasiado sistemático como, fases preparatorias de la decisión, sobre la decisión
además, lo admiten de buen grado los promotores de misma.
este tipo de enfoque, en primer lugar el propio Jones.
La fase de aplicación, sin embargo, no siempre es
más fácil de delimitar. Si se admite que el objeto de
una política pública consiste en modificar el ámbito o
3. Los límites del enfoque entorno de los actores implicados, la percepción que
secuencial éstos pueden tener de ello y, entonces, sus conductas
sociales, tomar una decisión es ya poner en marcha
Se deben tomar varias precauciones si se quiere evi- una política en la medida en que los diferentes acto-
tar una aproximación demasiado simplista del proble- res (ciudadanos, gremios, otros ministerios) van a mo-
ma estudiado. Algunas tienen que ver con el orden de dificar probablemente sus conductas en función de
las etapas y otras con las etapas mismas. esta decisión. Es ¡o que se podría llamar eí efecto de
afichaje, o de manera más peyorativa, el efecto de
A) El orden de las etapas puede ser inverso anuncio o .5
dan numerosos ejemplos de esta situación, en particu- un programa de acción gubernamental corresponde
lar a propósito de la guerra de Vietnam, iniciando por la muchas veces a una reorientación, o a la puesta en
decisión de comprometer las tropas estadounidenses en marcha de un nuevo programa con medios y objetivos
el conflicto. La decisión de acelerar el equipamiento diferentes.
electronuclear de Francia en 1973 seguramente co- ¿De qué sirve entonces, en estas condiciones,
rresponde al mismo fenómeno . Algunas etapas pueden
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utilizar este tipo de marco secuencial? En efecto, su
ser sencillamente omitidas (de manera voluntaria o no).
uso vale más por las preguntas que plantea que por
Se podría así multiplicar los ejemplos de decisiones las respuestas que puede ofrecer. Los diferentes con-
tomadas sin ninguna fase de definición del problema. ceptos de formulación, de puesta en la agenda, de
A veces, inclusive, la puesta en marcha ya está inicia-
puesta en marcha, etc., permiten cada vez hacerse la
da aun antes de que la decisión sea formalmente to- siguiente pregunta: ¿cómo ia acción de los diferentes
mada. Es lo que a veces se llama de manera coloquial actores presentes ha contribuido a construir diferente-
los "coups partis" (los disparos ya fueron hechos). mente ia estructura secuencia! de tal o cual política?
B) Algunas etapas a veces son muy difíciles ¿Por qué la formulación del problema se ha efectuado
de identificar. Más adelante veremos lo que tiene de esta manera (antes, después o por fuera de la de-
que ver con la fase de formulación del problema, que cisión)? ¿En qué momento se puede considerar que
es la más difícil de entender. Pero aun los momentos se toma la decisión? ¿Dónde se inicia la puesta en
de la decisión, de la puesta en marcha y de la termi- marcha y cómo se efectúa?
nación de la acción, no son sencillos de entender. Es La representación secuencial de las políticas pú-
asi como, a menudo, es muy delicado fijar con preci- blicas no debe utilizarse entonces de manera mecáni-
sión el momento cuando se toma una decisión. ¿Es ca, más bien hay que representarlas como un flujo
al momento de su paso por el Consejo de Ministros? continuo de decisiones y procedimientos al cual hay
O bien, ¿del voto del Congreso? ¿De la promulgación que tratar de reecontrarle el sentido. Además, fre-
por el presidente? Pero se sabe muy bien que estas cuentemente será una ventaja concebir una política
fases institucionales no hacen frecuentemente nada pública no como una serie de secuencias sucesivas,
más que ratificar procedimientos de negociación más sino como un conjunto de secuencias paralelas, que
informales. Hay que desconfiar de un enfoque dema-
siado jurídico que llevaría a desconocer el peso de las
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INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
interactúan unas con otras y se modifican continua- resultados que ellos perciben, bajo la forma de una
mente. modificación de su entorno.
He aquí un ejemplo de eso, citado por Edwards y tres caracteres para tener alguna posibilidad de ser
Sharkansky: "Cuando Lindon Johnson declara la gue- inscrito en la agenda política:
rra a la pobreza, sus colaboradores tenian solamente
- "Unas élites (sindícales, administrativas, políticas),
una muy borrosa ¡dea del número y de la identidad de
unos ciudadanos que pueden estar más o menos
los pobres que existían en la población. El "umbral de
pobreza" fijado inicialmente en tres mil dólares habia organizados definen una situación como problemá-
sido establecido confiando en una encuesta del Minis- tica {porque} perciben unas desviaciones entre lo
terio de Agricultura, la cual en 1955 habia mostrado que es, lo que podria ser o lo que debería ser".
que en promedio una familia dedicaba la tercera parte - "Este descubrimiento de un problema se acompaña
de sus ingresos a la alimentación, y confiando tam- de procedimientos de etiquétale que lo califican
bién en un estudio elaborado en 1961 sobre el monto como perteneciente a la esfera de competencia de
de un "presupuesto alimentario minimo" que debia las autoridades públicas".
asegurar una alimentación adecuada. La cifra obteni-
da multiplicando por tres la suma dedicada a la ali- - "Se espera la intervención de la sociedad política,
mentación no tenia en cuenta factores como el incluyendo la opción de no hacer nada" . 10
es el sentido del término inglés issue, que designa 3. El concepto de campo cognitivo
este tipo de problemas controversiales (¿es necesario
expulsar a los inmigrantes, nacionalizar los bancos, "La naturaleza de la agenda política es, entonces,
modificar el modo de escrutinio o crear un archivo de cognitiva", escribe Jean-Gustave Padioleau . Eso sig- 15
los enfermos de sida?) La puesta en la agenda es el nifica que hay que preguntarse sobre los mecanismos
producto, cada vez contingente, del campo de fuerzas a través de los cuales los actores políticos perciben el
que va a construirse alrededor del problema. mundo y formulan las respuestas que proporcionan. Si
se les pregunta, los decisores (tanto los públicos
B) La transformación de un problema en objeto de como los privados) tienen la tendencia a sobreevaluar
intervención política es el producto de un trabajo es- su autonomía en la formulación de las soluciones que
pecifico, realizado por actores políticos identificables se proporcionan. ¿Quién no ha escuchado a un minis-
cuya naturaleza podrá variar según los casos: a ve- tro afirmar perentoriamente que él "ha decidido" pro-
ces, estas élites provendrán del sindicalismo (el pro- ceder en tal o cual reforma, a la que, claro está,
blema de la pensión a los sesenta años) o del mundo espera dejar su nombre? En realidad, las cosas son
de la política (los problemas de inmigración); otras ve- menos sencillas y dos factores vienen a atenuar esta
ces, se tratará de grupos creados para las circunstan- autonomía de decisión: de una parte, la elección está
cias; comités de acción o "comités de ciudadanos"; afectada por la estructura del sistema de decisión; de
otra, el campo cognitivo de los decisores es por defini-
también se podrá asistir a una congelación de actores
ción limitado.
provenientes de medios diferentes (por ejemplo, los
"comités Larzac" que agrupan "ciudadanos no orga-
1?
puesto de Francia en el mundo (imagen de una Fran- cimiento económico"; "en la era de las armas atómi-
cia independiente de los bloques y amiga del Tercer cas, los grandes batallones de infantería se volvieron
Mundo) y otras tenian que ver con la propia institución inútiles"; "la disminución de las cargas sociales que
militar (imagen de un ejército que utiliza armas más pesan sobre las empresas, favorece el empleo"; "los
sofisticadas. gastos sociales se volvieron demasiado elevados".
Cada vez se podría, además, definir el algoritmo in-
El problema que se plantea, entonces, es el de
verso, que llevaría a otra imagen de la RGS.
saber cómo esas diferentes imágenes de referencia,
cuya articulación no siempre es evidente, van a en- C) Finalmente, una operación de integración
contrar un mínimo de coherencia para constituir un de estos algoritmos con unos valores, que van a
referencial unificado. darles la fuerza y la deseabilldad necesarias. No
hay que representar el proceso de elaboración de un
referencial como si fuera un proceso racional o técni-
2. La unificación del campo co. En realidad, se trata de un proceso esencialmente
cultural, que puede cuestionar los valores más funda-
cognitivo
mentales de los individuos, lo que además explica la
violencia que a veces acompaña esta fase de cambio En efecto, los valores que lo componen son objeto de
de la matriz de referencia de una política pública. conflictos (por ejemplo, hoy en día, el puesto de lo so-
El ejemplo de la política de defensa desarrollado cial, o de la función pública). El referencial global no
anteriormente muestra que el cambio de referencial es más que un consenso, pero delimita el campo inte-
no siempre se hace sin dificultades ni dolor. En reali- lectual en el seno del cual van a organizarse los con-
dad, el ejército francés se ha encontrado dividido, de flictos sociales.
un lado entre los partidarios de una integración más El conjunto de los valores y de las normas del re-
fuerte de Francia en la OTAN (los atlantistas), que en ferencial global conforma un sistema jerarquizado, lo
estas circunstancias, se aliaron con los partidarios del que significa que en una época dada algunas normas
mantenimiento de una presencia militar en Argelia, y
van a prevalecer sobre otras. Por ejemplo, los años
del otro lado, los oficiales gaullistas partidarios a la
50 ven la puesta en marcha en Francia de una nueva
vez de un distanciamiento frente a la OTAN, de un reti-
jerarquía de las normas de la acción pública: después
ro de Argelia y del viraje nuclear. Los partidarios del
del doble traumatismo de la derrota de 1940 y de la
cambio, pues, eran ultra minoritarios, lo que no les ha
Liberación ', las normas que privilegian el equilibrio y
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B) El referencial sectorial es una imagen del sec- - "teniendo en cuenta nuevas orientaciones e c o n ó m i -
tor o de la p r o f e s i ó n . Su primer efecto es delimitar las cas globales, el n ú m e r o de campesinos se volvió
fronteras del sector. En efecto, la c o n f i g u r a c i ó n de un demasiado importante y debe reducirse"; inversa-
sector como la agricultura, los transportes o la ener- mente: "para enfrentar las necesidades globales
gía, depende estrechamente de la representación que del ordenamiento del territorio, hay que frenar el
se hace del puesto de la agricultura, de los transpor- é x o d o rural":
tes y de la energia en la sociedad. Las fronteras de un
sector son objeto de conflictos permanentes en rela- - "en razón de las restricciones debidas a la compe-
ción con las controversias sobre la inscripción en la tencia exterior, las cargas de las empresas deben
agenda política. Lo mismo que en el caso del referen- ser reducidas y el gasto social frenado".
cial global, el referencial de un sector es un construc-
El estudio de una política pública pasa obligato-
tor social cuya coherencia nunca es perfecta. En el
riamente por un cuestionamiento sobre la manera
seno de una sociedad, siempre coexisten varias con-
como se opera permanentemente (no sólo en la fase
cepciones de la naturaleza y e x t e n s i ó n de los limites
de elaboración) la t r a n s a c c i ó n entre el referencial glo-
sectoriales, siendo una de ellas generalmente la domi-
nante, a menudo porque es ella la que está en confor- bal (lo que supone descubrir su estructura normativa)
midad con la jerarquía global de las normas existentes y un referencial sectorial. El problema, entonces, es
en el referencia! global. Entonces, esta representación detectar los actores que realizan esta o p e r a c i ó n de
es la que se impone como imagen de referencia para transacción y las luchas de poder en juego que le es-
la política pública correspondiente, en la medida en tán ligadas. A partir de aquel momento, es posible
que ella genera elementos de articulación entre lo glo- construir las políticas públicas como objeto de inves-
bal y lo sectorial. tigación.
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