..

750 GUILLERMO SC H ~ ~LER.

las
. responsabilidades
. . , individuales a que hubiere lugar ante un
mcump1Imiento .
El procedimiento de tramitación de denuncias establece a ·-
.
mismo 1os requisitos
. . fiorma1es que deben reunir las presentacionSI
"b . es
y presc~I e qu.e no es neces~n<;> ~ontar .con patrocinio letrado y que
d
eltdrá.~te se rli~ge por los prmcipios de Igualdad, publicidad, celeri-
a , m1orma smo y gratuidad. EXPROPIACIONES

Por Rodolfo E. Facio

_d NORMAS APLICABLES: Ley N o 21.499, B.O. 21/ 1/ 1977 (Fe de erra-

tas: B.O. 13/4/ 1977).

_á COMENTARIO

l. BREVE INTRODUCCIÓN

La expropiación es una figura que se estudia en el derecho

constitucional y en el derecho administrativo< 1). Ello es así en tan-
to hay una previsión constitucional clara y expresa (art. 17) y una
regulación legal (en el ámbito federal) de naturaleza administra-
tiva (ley 21.499). Si se comparte la conocida expresión utilizada en
Alemania según la cual el derecho administrativo comporta el de-

( 1) Ofrezco la siguiente definición de expropiación que formuló JAVIER ToRT y

MARTORBLL, "Es la privación perpetua y completa de la propiedad, exigida por la uti-
lidad pública, mediante justa indemnización~ que se ajusta perfectamente al esque-
ma constitucional argentino, Tratado General de Expropiación por utilidad pública,
Establecimiento Tipográfico de los Sucesores de N. Ramírez, I879. A ese concepto, el
autor agregaba: "Decimos privación, porque el verdadero concepto que representa,
es el hecho en virtud del cual se despoja, se quita a su dueño la propiedad de que an-
tes gozaba, sin su consentimiento, contra su voluntad; perpetua, para distinguirla de
la ocupación temporal, que puede privarle totalmente de la finca, pero solo por un
tiempo más ó menos largo, y completa, para que no puede confundirse con las ser
vidumbres de utilidad pública, que son limitaciones de la propiedad, a veces perpe-
tuas, pero que nunca despojan al duefio de todos sus derechos. Añadimos exigida por
la utilidad pública, porque Sl esta utilidad no existiera y Sl aun existiendo no deman-
dase de un modo imperioso tal privación, no habría expropiación sino simplemente
confiscac1ón de bienes, en el caso de que no fuese seguida de indemnización, o viola-
ción de derechos si iba seguida de la misma. Por esto se concluye diciendo: med1ante
¡usta indenmización" (ps. 4/5).

752 Ro D OlFO E FACIO
recho constitucional concretizado -expresión que no hace sino
reflejar la indudable relación estrecha que existe entre el derecho
constitucional y el derecho administrativo- <zl, desde esa mirada
ambas regulaciones muestran una suerte de "milagro"-<3 >, dado
que ellas -especialmente la regulación constitucional- limitan
la actuación del Estado y lo hacen en beneficio, como garantía 0
protección, de los integrantes de la comunidad C4l, operando sobre
la facultad de desapoderarlos (s) de sus bienes <6>.
La importancia de la expropiación en un Estado sujeto a un ré -
gimen de derecho, en la medida en que, como lo ha dicho la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, comporta una excepción a la in-
(2) La expresión es atribuida a FRJTZ WBRNBR, presidente del Supremo Tribunal
Administrativo entre 1958 y 1969. Ver EBBRHARD SCHMIDT-ABMANN, en Innovación
y reforma en el derecho administrativo, Derecho Global, Javier Barnes Editor 2006,
p. 47; y MARTIN lBLBR, "Derecho administrativo como derecho constitucional con-
cretizado: Cuadernos constitucionales de la cátedra Fadrique Fuerió Ceriol, núme-
ros 50/ 51, ps. 5/22. Decía JosÉ CANASI que el derecho administrativo es la dinámica
del derecho constitucional, Tratado teórico práctico de la expropiación pública, T. I
La Ley, 1967, p. 89.
(3) Recientemente, en otro lugar, recordamos, junto con MARCBLO DuFPY ("Pro·
ceso contencioso administrativo federal. Habilitación de la instancia judicial ~ en la
obra colectiva Proceso contencioso administrativo federal, en prensa), unas palabras
de PaosPER WBIL, la "misma existencia de un derecho administrativo resulta una
suerte de milagro. El derecho que rige la actividad de los particulares les es impues-
to desde afuera y el respeto de los derechos y obligaciones que supone se encuentra
emplazado bajo la autoridad y la sanción de un poder exterior y superior; la del Es-
tado. Pero que este mismo acepte considerarse como 'ligado' por el derecho (etimo-
lógicamente, la ley es lo que lo liga) merita el asombro. Está en la naturaleza de las
cosas que un gobierno crea, de buena fe, estar investido del poder de decidir discre-
cionalmente sobre el contenido y las exigencias del interés general. Es menester que
se esfuerce para considerarse ceñido por las vías de un derecho que le permite ciertas
conductas y le prohíbe otras...~ Le droit administratij, Presses Universitaires de Fran-
ce (PUF). Hay dos versiones en lengua española· Derecho administrativo, Civitas,
1986, traducción de Luis Rodríguez Zúñiga, y El derecho administrativo, Universidad
Nacional del Sur, 201 O, traducción de Néstor L. Montezanti. De esta última versión he
tomado el pasaje transcripto.
( 4) Josá CANASI, El justiprecio en la expropiación pública, Roque Depalma. 1952,
ps 19 y ss., y su cita de F. FLEINBR en Instituciones de derecho administrativo.
(S) Decía RAFAEL BIBLSA, ·~ ..Y como el Estado es poder, y en la realización de tales
funciones precisamente es poder soberano, ejerce ese derecho. en principio, sin limi~
tación, y, por sistema, en forma positiva, autolimltado tal poder por ia Constitución
y leyes reglamentarias~ Derecho administrativo, T III, Librería de J LaJouane y da .
1939, ps. 427 y SS
( 6) Utilizo la expresión "bienes: ya que el an. 4° de la ley prevé que serán ob)eto de
expropiación "todos los bienes'; "sean cosas o no':
1
EXPR.OP AC ONES 753
violabilidad de la propiedad reconocida como norma general de la
Constitución(7), es la que justifica su diversa bibliografía (BJ.
TiTULO 1 • Calificación de utilidad pública
Art. 1 o - La utilidad pública que debe serJir de fun-
damento legal a la expropiación, comprende todos
los casos en que se procure la satisfacción del bien
común, sea éste de naturaleza material o espiritual.
~ COMENTARIO
l. El concepto de utilidad pública, contenido (o, dicho con ma
yor precisión, reproducido) en el art. 1o de la ley 21.499, presenta, al
menos, dos aspectos de gran relevancia.
Por un lado, es un concepto constitucional. El art. 17 de la Cons-
titución Nacional (sl, como es bien sabido, prevé que "La expropia-
ción por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y pre-
viamente indemnizada" <•oJ. La Corte Suprema ha sostenido que la
(7) Fallos · 142.83 'Fisco Nacional e Manuel Alonso Grraldez sobre expropiación ~
(1924).
(8) Así lo decfa BENJAMfN VILLEGAS BASAVILEASO, Derecho Administrativo, T. VI,
Tipográfica Editora Argentina, 1956, título XIY. capítulo Il Ciertamente, hay califi-
cados y profimdos estudios en doctrina. Entre ellos, puede verse: VILLEGAS BASAVIL·
BASO, op. cit.; JoAQUÍN. V. GONZÁLBZ, Obras, tomos V y VI, "La expropiación ante el
derecho público argentino'; La Facultad, 1915; LEGÓN FERNANDO, Tratado Integral de
Expropiación Pública, Valerio Abeledo, 1934; MIGUEL S. MARIENHOPF Tratado de
Derecho Administrativo, T. IV Abeledo Perrot, 1992; Fede•·ació n Argentina de Co-
legios de Abogados, Instituto Argentino de Esrudios Legislativos, Expropiación por
causa de utilidad pública, Compañía Impresora Argentina SA, 1939; A. WALTBR
VILLBGAS, Régimen Jurldico de la expropiación, Depalma, 1973 y La ley general de
expropiaciones 21.499 con relación a su precedente, Revista argentina de derecho
administrativo, nros. 15-16, Plus Ultra, 1977, ps 18/ 20; Juuo <>YHANARTB, La expro-
piación y los servicios públicos, Perrot 1957; CANASI. Tratado teórico práctico de la
expropiación pública y El justiprecio en la expropiación pública, Revista Argentina
de Derecho Administrativo, nros. 15 y 16, varios autores, Plus Ultra, 1977; JoRGE
MAJORANO, La expropiación en la ley 2I.499, Cooperadora de Derecho y Ciencias
Sociales, 1978; JUAN A. C ASAS y HORACIO J. ROMERO VILLANUEVA Expropiación. Ley
21.499, Astrea, 2005.
(9) Este articulo reconoce fuente directa en el art. 18 del proyecto de Constitución
de JUAN BAUTISTA ALBERDI, Bases y puntos de partida para la organización politica de
la República Argentina, Francisco Cruz, ps 288/ 289.
(10) Sobre el significado y la importancia de esa cláusula constlrucional, Joaquín
V González decía que ella se propuso ue stablecer la línea dentro de la cual se produce
754 R ODOLFO E f AC O
utilidad pública opera como un resguardo del derecho de propte-
dad privada Clll y ha remarcado que la facultad estatal de expropiar
encuentra en la Constitución Nacional una barrera formada, en
el art. 17, por una triple limitación: el objeto público de pFogreso y
bienestar de la comunidad, la calificación por leyC12l de la utilidad
pública y la previa indemnización (13l.
Por otro lado, este concepto comporta el aspecto central en tor-
no del cual gira la figura de la expropiación (14l, y, con ello, la facul-
tad expropiatoria (1s). Es el título en virtud del cual cede el derecho de
·propiedad (16l. Es, pues, el presupuesto jurídico indispensable para la
expropiación, es decir, constituye el punto de partida para desapo-
derar a las personas (17l de un bien o conjunto de bienes y privarlas de
su propiedad sobre ellos, extinguiéndose así el dominio (18l, con las
el eqUilibrio entre el interés público y el social, el punto de contacto entre la esfera del
poder público y la amplitud natural del derecho particular, en materia de propiedad:
Obras, T. V, p. 43.
{11) Fallos: 251.246, "Nación Argentina e Ferrario Jorge r {1961). En un senti-
do simllar se expresaron RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, T. IV, La Ley, 1965,
ps. 433 y ss., y MAR!ENHOFF, Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, p. 166.
{12) OYHANARTB afirmaba que en nuestro derecho ninguna expropiación es váli-
da si no ha sido prevista y ordenada por un acto formalmente emanado del Poder Le-
gislativo; "Aspectos del nuevo régimen expropiatono: Revista argentina de derecho
administrativo, nros. 15-16 , Plus Ultra, 1977, p. 48. MAlo RANo dice que el texto cons-
titucional no deja margen a dudas, ya que la calificación de utilidad pública debe ser
efe ctuada por ley formal, op. cit., p. 143.
{13) Fallos: 318:445, Servicio NaciOnal de Parques Naaonales e- Franz1m, Car-
los y sus herederos o quien resulte propietario de Finca "Las Pavas" s/ expropiación"
( 1995); 331:1596, "Estado Nacional - Corte Suprema de Justicia de la Nación c. Pinedo
Enrique y otros" {2008).
{14) Decía AGUSTÍN N. MATIBNzo, •Evidentemente el concepto fundamental de la
Constitución y de la ley en materia de expropiación [aludía a la ley 189], es el que se
refiere a la causa de utilidad pública~ prólogo al Tratado Integral de la Expropiación
Pública, de FERNANDO LEGÓN.
(1 5) Me refiero a la facultad exprop1ator1a como la atribución que tiene el Estado
Nacional, por medio del Congreso Nacional, de declarar la utilidad pública de un
bien o conjunto de bienes que luego da lugar al mecamsmo para hacer efectivo el
desapoderamiento por medio de la administtación. centralizada o descentralizada,
o, eventualmente, de personas de derecho p rivado normativamente autorizadas
(16) MArORANO, op. cit., p 2 3
(17) Se verá más adelante, al comentar el art. 3° de la ley 21.499, qué clase de per
sona puede s er afectada por la facultad expropiatoria eJercida por el Estado Nacional.
(18) Según decía LEGÓN, se produce una privación definitiva y completa del dere
cho de propiedad, Tratado Integral de la Expropración Pública, p. 55.
Ex rROP AC ONES 755
w1phcancias que ello tiene desde el punto de vista político, social
v cconómico<19).
Tanto es así, que el propio texto normativo vigente expresa que
la utilidad pública es elfundamento legal de la expropiación (zo). La
jurisprudencia de la Corte SuJ?re~a es categórica e~ ese sentido, al
afirmar que ninguna exprop1ac10n debe ser practicada, por claro
u:nperativo constitucional (art- 17), si no responde a una causa de
utilidad pública" <21 ).
2. Defmir el concepto de utilidad pública no es una tarea fácil ya
que no tiene un claro contorno'22).
Así lo admitió la Corte Suprema en el conocido precedente "Mu
nicipalidad de la Capital c. Isabel A. de Elortondo" (1888; Fallos:
33:162) cuando afirmó: "...aunque no haya una. Jínea precisa que
deslinde y distinga lo que es utilidad pública de lo que no lo es ...".
Dada esa dificultad<23l, se ha indicado lo que no significa ese
concepto. Así se ha afirmado que la utilidad p~~lica no es sin_óni~o
de necesidad pública, puesto que no todo lo uttl es necesano; s1la
causa sólo la fuera la necesidad pública, la expropiación en muchos
casos sería imposible(24l. También se ha dicho que constituye una
fórmula elástica y que no existe un concepto inmutable, rígido e in-
26
flexible (25l. Y, asimismo, que la utilidad absorbe a la necesidad ' l.
No puede perderse de vista que se trata ~e una noción ca~~ian­
te por razones de lugar y tiempo, que vana como las condiciOnes
{19) VlLLBGAS 8ASAVILBASO, o p. Cit., ps. 302,303 Y3 52.
(20) Decía Bullrich que la doctrina de la utilidad púbhca fundam~nt.a sóhdarne~te
la faculta de expropiación, Curso de derecho administratzvo, T. Il, B1bboteca Jurídica
Argentina, 1932, p. 240.
{21) Fallos- 251 246 y 304 1484, ' Cerda Gabriel C y otros c. Nac1ón Argentina"
(1982).
{22) Apuntaba Arturo M. Bas que la utilidad pública es un ~oncepto com~leta
mente relativo, pues depende de las exigencias, gustos y tendenctas de cada soc1e~ad
y evoluciona constantemente dentro de ella misma; El Derecho Federal Argentino.
Nación y provincias, Valerio Abeledo, 1927, p. 9.
{23) Dificultad que es reconocida, en~ ? tros a~t~res, por RoBBR~o ~~QUE Lu-
QUl, "La revisión judicial de la causa de util1dad pubbca en la expropiaCIÓn , LA LEY,
128-1022.
{24) VJLLBGAS 8ASAVILBASO, op Clt , ps 346/ 347.
{25) MAlo RANO, op. cit., p. 24
{26) VrLLBGAS, Ré~menJurfdiCO de la exproprac1ón, P 34
756 R OD OLFO E f AC O
económicas, políticas y sociales de la comunidad a que se refiera, y
por ello es un concepto contingente y circunstancial l27l. Es un con
cepto bien variable<2a)_
Sin embargo, esas características no han sido un obstáculo para
el enunciado de determinados rasgos propios del concepto.
En ese sentido, se ha dicho que para ''resolver y aclarar si la ca-
lificación de utilidad pública dispuesta por el legislador en un caso
dado es o no correcta, habrá que tener presente todo lo que aquí
se diga como integrante del régimen jurídico de la 'calificación de
utilidad pública', v.gr.: a) que la utilidad pública tanto puede ser
directa como indirecta; b) que no hay utilidad pública cuando la
expropiación sólo da como resultado la satisfacción del interés par-
ticular o privado de una persona; e) que tampoco la hay cuando
la ley que dispone la expropiación, lejos de concretar y especificar
cuál es la utilidad pública a que ella se refiere, y en lugar de expresar
el destino a que el bien quedará afectado, deja librada al criterio del
Poder Ejecutivo la atribución de destinarlo o transferirlo a lo que a
su arbitrio juzgue de interés general, pues tal comportamiento del
Congreso demuestra claramente que en la especie no existe -como
lo requiere la Constitución- una concreta finalidad pública a sa-
tisfacer, aparte de que semejante actitud implicaría una ilícita de-
legación de competencia del Legislativo en el Ejecutivo" <2 9l .
En una aproximación, se ha enseñado que el "fundamento más
aceptable de la expropiación es la utilidad pública, que viene a re-
presentar una síntesis de los intereses de la colectividad, que impo-
ne el sacrificio relativo del interés individual en virtud del vínculo
de solidaridad que une a [sus] miembros"<30l. Y se ha aseverado
que "el vocablo utilidad encierra un concepto claro y preciso" en
(27) BIBLSA, Derecho admzmstrativo, T IV; La Ley, 1965, p 454 y MARmNHOPF
op cit., p. 164.
(28) M.A. MONTES DB OCA, Lecciones de Derecho Constitucional T. l, Tipo-Litogra-
fía La Buenos Aires, 1927, p. 389.
(29) MARIBNPOPP, TratadodeDerechoAdministrativo, T IV;ps 164/ 165.
(30) BULLRJCH "Nociones de Derecho administrativo, redactadas a base de las
conferencias del profesor titular doctor Rodolfo Bullrich, Arcioni, Juan Bautista
(comp.); Garciarena, José María (comp.)'; Librería de Derecho y Jurisprudencia Res·
toy y Doeste, 1925, ps. 516/517. Allí se señaló, también, que la uexpropiación concilia
el interés de la sociedad con el del individuo~ La Corte Suprema sostuvo que concilia
M tales sobre que ella reposa; (ii) la expropiación po r utilidad pública tal como ha sido
en una justa medida el derecho de propiedad individual con el interés público~ causa
"Piria, Francisco e Prov. de Bs. Airesn (1939; Fallos· 185:105).
h PROI'•AC ONE S 757
tanto "fa]prehende todo lo provechoso, conveniente, de interés o
fructífero" (JI)
3. El ejercicio de la facultad expropiatoria, y, concretamente,
la de expresar la calificación de utilidad pública, corresponde, en
términos del art. 17 de la Constitución Nacional, al Congreso Na-
cional. Así surge con claridad de dicha disposición, que alude ex-
presamente a la "ley" y al "Congreso". Así también lo ha señalado la
Corte Suprema<32l. Y así lo ha expresado, también, la doctrina, que
destaca que dicha facultad es exclusiva del Poder Legislativo <33l,
4 ¿Es posible que la declaración de utilidad pública realizada
por el legislador sea revisada judicialmente ante una impugnación
formulada por la persona afectada, es decir por la persona que será
desapoderada de sus bienes? Si ello fuera posible, concretamente
cabría preguntar: ¿cuál es el alcance de la inl~rvención del Poder
Judicial?
La Corte Suprema de Justicia de la Nación admitió esa posibi-
lidad. En tiempos tempranos, lo hizo, indirectamente, al revisar si
una fracción de un terreno expropiado era indispensable para la
ejecución de una obra pública <34) y al determinar si un predio se en-
(31) VILLEGAS, Régimen Jurídico de la expropiación, p 36
(32) Fallos: 4·311 •procurador Fiscal de Santa Fe c. Hue, Francisco" (1867); 6:67,
"Procurador Fiscal de la Provincia de Santa Fe e Seflorans, Estevan y otro" (1868); y
33:162, "Municipalidad de la Capital e Is abel A. de Elortondo» (1888).
(33) JOAQUÍN V. GONZÁLEZ, op. cit , ps. 28/44; BULLRICH, Nociones de DerechoAd
ministrativo, ps. 516/ 517, y Curso de d erecho administrativo, T. U, ps. 241 y 246; BJEL·
SA, Derecho administrativo, T. Ill, Ubrería de J. Lajouane y Cía., 1939. p. 430; VILLE·
GAS, Régimen Jurídico de la expropiación, p. 40; MARIENHOFF, Tratado de Derecho
Administrativo, T. IV; op. cit., p. 165; MAIORANO, op. cit., ps. 27 y ss.; CASAS y ROMERO
VJLLANUBVA, op. cit., ps. 20/ 21; AGUSTÍN GORDILLO, Tratado de Derecho Administra-
tivo, T. 3, capítulo VI, de Derecho Administrativo, 2011, ps. 28 y 33; JuAN CARLOS CAs-
SAGNE, Derecho administrativo, Abeledo Perrot. 2008, p 61 O; CARLOS F. BALBÍN, Curso
de derecho administrativo, T. l, La Ley, 2008, p.793; MARiA ANGÉLICA GBLLr, Consti
tución de la Nación Argentina comentada y concordada, La Ley, 2011, ps. 260/27 1.
(34) Fallos: 33:162. Entre los extensos fundamentos del precedente, pueden resu
mirse los siguientes: (i) la atribución deferida al Congreso Nacio nal en el art. 17 de la
Constitución Nacional, para calificar la utilidad pública y definir los casos de expro-
piación por razón de ella, no puede entenderse ilimitada ni con un alcance tal que
lo autorice a disponer a rbitrariamente de la propiedad de una persona para darla a
otra, ni a incorporarla tampoco al dominio público, fue ra de los casos y de las formas
estrictamente fijadas por la letra de la Constitución o por los principios fundamen·
incorporada en la Constirución, no se extiende a nada más que a autorizar la ocupa·
ción de aquella parte de la propiedad privada que .sea indispensable a la ejecución
758 RoD OL FO E FAC o
contraba ubicado dentro de la sección delimitada para la realiza-
ción de los trabajosC35l . Con posterioridad, afmnó que los jueces tie-
nen esa facultad "en causas de gravedad o arbitrariedad extremash,
como ocurre cuando "resulta claro y manifiesto que el Estado, so
color del ejercicio del poder expropiatorio, lo que realmente hace
es quitar a una persona la cosa de que es propietaria para dársela a
otra, en su exclusivo provecho patrimonial, como dádiva, es decir,
sin beneficio público alguno"<36l.
La doctrma coincide, mayoritariamente, con alguna excep-
ción C37l, en que si bien en principio la calificación de utilidad pú-
blica comporta una facultad discrecional del legislador, tal decla-
ración puede ser revisada por los jueces cuando la ausencia de esa
utilidad es evidenteC38l.
Creo que no puede haber duda alguna acerca de que en un Esta-
do de derecho, democrático, los jueces pueden y deben examinar,
desde la perspectiva indicada por la Corte Suprema, si la utilidad
pública, como fundamento constitucional y legal de la expropia
ción, ha sido cumplida.
Jurisprudencia
Las leyes de expropiación no pueden ser objetadas, ni discutida
su constitucionalidad ante los tribunales, por razón de error en la
clasificación de la utilidad pública en que se funda el derecho de
expropiación, porque el art. 17 de la Constitución NaciOnal, al dis-
del propósito público de que se trate; (m) al Congreso, por consiguiente, no le es dado
prescindir de las reglas que constituyen la n oción fundamental del derecho de expro-
piación. Y Uegó a la conclusión de que la ley examinada era ucontraria a la Constitu-
ción, y no puede por lo tanto, ser acatada ni aplicada en el presente caso'
(35) Fallos: 142:83, uF1sco Nacional e Manuel Alonso Giraldez sobre expropia-
ción" (1924).
(36) Fallos. 251:246 uNaCión c .Jorge J Ferrano· {1961), 317 221, ' Celulosa Puerto
Puay" {1994).
(37) JOAQUÍN V. GONZÁLBZ. op. crt , ps. 33/ 40 y 44/ 46.
(38) BULLRJCH, Nocwnes de Derecho Admmistratiuo, ps. 517/ 518, y Curso de dere-
cho administrativo, T. 11, p. 250; VILLBGAS BASAVlLBASO, op. cit., p. 355; BlBLSA, op. Cit.,
1965, p. 446; MARIBNHOFF, Tratado de Derecho Administrati110, T. [\f, ps. I81 / 185; VI
LLEGAS, R égimen Juridico de la expropiación, ps. 44/ 47, quien indicaba que la revisión
es viable si la expropiación de los bienes no tuviera en núras el beneficio de la comu-
nidad sino la satisfacción de un interés particular y SI no se estableciera el destino de
Jos bienes; NÉSTOR P. SAGOÉs, Elementos de derecho constitucional, T. 2, Astrea, 1997,
p. 5IO.
EXPROI' AC ON ES 759
poner que la expropiación sea autorizada por la ley, libra a la dis-
creción exclusiva del Congreso el juicio sobre la utilidad pública
en los casos ocurrentes (Fallos: 4:311 y 6:67, "Procurador Fiscal de
Santa Fe c. Hue, Francisco", 1867, y "Procurador Fiscal de la Provin-
cia de Santa Fe c. Señorans, Estevan y otro", 1868).
La atribución deferida al Congreso Nacional en el art. 17 de la
Constitución Nacional para calificar la utilidad pública y definir
los casos de expropiación por razón de ella, no puede entenderse
ilimitada ni con un alcance tal que lo autorice a disponer arbitra-
riamente de la propiedad de una persona para darla a otra, ni a m-
corporarla tampoco, aun abonando el justo valor que pueda tener
ella, al dominio púbhco, fuera de los casos y de las formas estric-
tamente fijadas por la letra de la Constitución o por los principios
fundamentales sobre que ella reposa (Fallos: 33:162, .,Municipali-
dad de la Capital c. Isabel A. de Elortondo", 1888).
La teoría fundamental del derecho de expropiación por utili-
dad pública, tal como ha sido incorporado en la Constitución y tal
!o
como admite la l~gislación en general de los países libres, es otra
ademas, y no se extiende a nada más que a autorizar la ocupación
de aquella parte de la propiedad pnvada que sea, mdispensable a
la ejecución de la obra o propósito público de que se trate, no pu-
dien~o ir nunca más allá, ni cumplirse en consecuencia, respecto
de bienes que no sean necesarios a aquellos fines (Fallos: 33:162,
"Municipalidad de la Capital c. Isabel A. de Elortondo", 1888).
La propiedad del demandado, cuya expropiación constituye
la materia de estos procedimientos, si bien está situada en las in-
mediaciones del Riachuelo, no puede sin embargo considerársela
afectada por la obras autorizadas por la ley 9126 desde que no se
encuentra dentro de la sección limitada por los puentes Alsina y
de la Noria[...] el inmueble[... ] se encuentra comprendido en otra
sección distinta de dicho río [...] tampoco puede considerarse com-
prendida la expropiación de la propiedad del demandado, ni en ge-
neral la rectificación y canalización del Riachuelo entre los puentes
Alsina y Pueyrredón, en "las demás obras tendientes a facilitar el
desagüe de las poblaciones inundadas" (Fallos: 142:83, "Fisco Na-
cional c. Manuel Alonso Giraldez sobre expropiación", 1924).
. Ninguna expropiación debe ser practkada, por claro impera-
tivo del art. 17 de la Constitución Nacional, si no responde a una
causa de utilidad pública, calificada por ley. Y cualquiera fuese la
opinión sobre las facultades de los jueces para examinar si dicha
760 RoDOLFO E FAOO
causa concurre, es indiscutible que esas facultades existen en cau-
sas de gravedad o arbitrariedad extremas, lo que acontece, verbi-
gracia, cuando resulta claro y manifiesto que el Estado, so color del
ejercicio del poder expropiatorio, lo que realmente hace es quitar a
una persona la cosa de que es propietaria para dársela a otra, en su
exclusivo provecho patrimonial, como dádiva, es decir, sin beneficio
público alguno. Toda vez que esto acontezca, los jueces, ante quienes
el hecho haya sido invocado a título de defensa, deben pronunciarse
sobre el punto y -en su caso- rechazar la acción expropiatoria (Fa-
llos: 251:246, "Nación Argentina c. Jorge J. Ferrario", 1961).
TÍTULO 11 - Sujetos de la relación expropiatoria
Art. 2°- Podrá actuar como expropiante el Estado
Nacional; también podrán actuar como tales la Muni-
cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las entidades
autárquicas nacionales y las empresas del Estado Na-
cional, en tanto estén expresamente facultadas para
ello por sus respectivas leyes orgánicas o por leyes
especiales.
Los particulares, sean personas de existencia vi-
sible o jurídicas, podrán actuar como expropiantes
cuando estuvieren autorizados por la ley o por acto
administrativo fundado en ley.
Art. 3° - La acción expropiatoria podrá promover-
se contra cualquier clase de personas, de carácter pú-
blico o privado.
A COMENTARIO
l. El concepto de sujeto expropiante refiere, indudablemente, a
la persona que puede llevar adelante la expropiación, esto es, tanto
el avenimiento cuanto el proceso judicial de expropiación. Dicho
concepto no podría referir nunca a la declaración de utilidad pú-
blica, puesto que la Ley Fundamental, en su art. 17, sólo habilita su
formulación al Congreso Nacional.
Desde esa perspectiva, la ley concede la facultad de llevar ade-
lante la expropiación tanto a la administración central como a la
administración descentralizada, en la forma de entidades autár-
quicas o empresas estatales, siempre que las leyes orgánicas, o al
guna ley especial, las autorice.
Ex ' Ro r AC ON ES 761
Así, por ejemplo, la Dirección Nacional de Vialidad, creada por
el decreto-ley 505/1958, ratificado por la ley 14.467 (1958), como
una entidad "autárquica de derecho público, con personalidad
para actuar privada y públicamente", tiene, con arreglo a su art. 25,
la facultad de promover los juicios de expropiación correspondien-
tes y de celebrar arreglos extrajudiciales con los propietarios para
la adquisición directa de los bienes<3 9>.
La ley también autoriza a los particulares, sean personas físicas
o jurídicas, a ser sujetos expropiantes<40l. Se trata de los concesio-
narios de servicios públicos o contratistas del Estado<41l.
{39) Ese mismo art. 25 prevé: MDeclárase de utilidad pública -y sujetos a expro-
piación- todos los terrenos, servidumbres o materiales requeridos para la apertura,
trazado y construcción de los caminos previstos en la presente ley, sus obras ane-
xas complementarias y sus futuros ensanches y ampliaciones. En cada caso, la Di-
rección Nacional de Vialidad d eclarará la afectación al dominio público de los bienes
necesarios para sus obras" Dicha declaración genérica no sólo no altera la regla de
que únicamente el Poder Legislativo está habilitado para declarar la utilidad pública,
sino que la ratifica, en tanto proviene de una norma aprobada, precisamente, p or el
propio Congreso Nacional. La ley 15.275 {1960) estableció, por un lado, que el Poder
Ejecutivo se hallaba autorizado Mpara que por conducto de la Dirección Nacional de
Vialidad contrate la construcción y financiacíón de obras o grupos de obras viales
de la red nacional, así como para que convenga mediante una financiación adecua-
da la compra de equipos y elementos que necesiten las empresas constructoras del
país para participar en la realización de las obras a que se refiere e sta ley" {an. 1•), y,
por otro lado, declaró "de utilidad pública y sujetos a expropiaciones, conforme a las
disposiciones del an. 25 del decreto-ley 505/1958, todos los terrenos, servidumbres o
materiales requeridos para la construcción de estas obras, sus anexos y complemen-
tarlas y sus futuros ensanches y ampliaciones" {articulo 5°). La "expropiación ha sido
una herramienta de fundamental importancia para el desarrollo de la red de caminos
troncales" {www. vialidad.gov.ar· Congreso Vial, capítulos 1 a VI)
(40) La fórmula textual, como se ve, es más abierta y genérica que la que estable-
da la ley 13.264. En efecto, su an. 3° decía "Los concesionarios de obras o servicios
públicos para cuya realización se hubiere sancionado la expropiación, substituyen la
autoridad expropiante en los derechos y obligaciones que crea la presente ley, y que
no sean atinentes a la calidad de poder político" Como puede advertirse, por un lado
había una alusión expresa a los concesionarios de obras o servicios públicos, y, p or
otro lado, no había una mención explícita a las entidades autárquicas, ya que se con-
sideraba que s e hallaban incluidas en función de su naturaleza estatal {ver cita 130).
{41) El decreto 2039/1990, que otorgó a determinados adjucllcatarios, la conce·
sión de obra pública para las mejoras, ampliación, remodelación, conservación,
m antenimiento, explotación y administración de tramos de la Red Vial Nacional, en
su art. 6• facultó a ciertos concesionarios -indicados en el anexo I del decreto- "a
actuar como expropiantes en las acciones judiciales y/ o extrajudiciales que corres-
pondan, a los efectos de la desposesión de los inmuebles de terceros que sean nece-
sarios para la ej ecución de las obras objeto de la concesión. Para ello, y por causa de
762 R ODOLFO E FA C O
Usualmente el sujeto expropiante es el beneficiario de la expro-
piación en tanto el bien expropiado se mtegra a su patrimonio (4 2l.
Sin embargo, hay casos en que ello no ocurre de esa manera, ya que
el sujeto expropiante adquiere un bien para un tercero(43l.
El art. 2° de la ley ha quedado desactuahzado, evidentemente, a
partir de la reforma constitucional de 1994 en tanto la Municipali
dad de la Ciudad de Buenos Aires ha dejado de existu.
En efecto, la Constitución Nac10nal, en su art. 129, creó la ciu-
dad de Buenos Aires y le asignó "un régimen de gobierno autóno-
mo con facultades propias de legislación y jurisdicción", al mismo
tiempo que dispuso que una "ley garantizará los mtereses del Es-
tado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Nación" (44l.
En ejercicio de esas atribuciones, la legislatura local, con fun-
damento en los arts. 12 (4s¡ y 80 (46l de la Constitución local, sancionó
laley238.
Debe ponderarse que el derecho administrativo es local y por
consiguiente su regulación pertenece al ámbito de las diversas ju-
risdicciones (47l. Y la figura de la expropiación forma parte, induda-
blemente, del derecho administrativo.
utilidad pública, el Mlrusterio de Obras y Servicios Públicos deberá dictar la afecta
ción al objeto de la concesión, de los bienes cuya expropiación sea necesaria
(42) CASAS y RoMERO VILLANUBVA, op. Cit , p 33
(43) .Un caso puede verse en Fallos: 104:247, "Nicolás Arias Murúa' (1906), y otro,
más reciente, en Fallos: 330:4182, ~Ceniceros Colella" (2007). En el primero de ellos,
la Provincia de Salta expropió, JUdicialmente, un terreno para establecer un campo
de maniobras y posteriormente cederlo al Estado Nacional. En el segundo caso, la
Provincia de Entre Ríos adquinó, por avenimiento, una fracción de terreno para la
Dirección Nacional de Vialidad con destino a la construcción de una avenida de cir-
cunvalación.
(44) Es la ley 24.588. Su art SO prevé que " La ciudad d e Buenos Aires tendrá fa
cultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas
contencioso-adnunistrativa y tributaria locales
(45) "La expropiación deberá ·fundarse en causa de unlidad púbhca, la cual debe
ser calificada por ley y previamente indemruzada en su justo valor~
(46) "La Legislatura de la Ciudad: [... ]9. Califica de uohdad púbhca los b1enes su
Jetos a expropiación y regula la adquisición de bienes':
( 47) Una muestra de suma actualidad es la ley de responsabilidad d el Estado, san-
cionada, recientemente, el 2 de julio de 2014, en cuyo art. 11 dice: "Invítase a las pro-
vincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley
para la regulación de la responsabilidad estatal en su ámbitos respectivos':
EXPRO P AC ONES 763
La Corte Suprema ha dicho que el proceso expropiatorio, que se
Inicia con la declaración de utilidad pública y finaliza con el pago
de la indemnización justa y con la consiguiente transferencia del
dominio al sujeto expropiante es, en su integridad, un instituto de
derecho público, regido por las leyes sobre la materia dictadas por
cada provincia, en ejercicio de sus poderes no delegados en los tér-
minos del art. 121 de la Constitución Nacional, en el ámbito de su
respectiva competencia territorial. Y ha remarcado que la facultad
expropiatoria es una de las reservadas por las provincias dentro de
su territorio y la autonomía de éstas no admite interferencia fede-
ral, en virtud del reparto de los poderes nacionales y provinciales
establecido en los arts. 75, incs. 12, 121, 122 y concordantes de la
Ley Fundamental; y que el respeto del sistema federal y de las au-
tonomías provinciales exige que se reserve, a los jueces locales, el
conocimiento y decisión de las causas que ver_san sobre aspectos
propios de su derecho público, sin perjuicio de que las cuestiones
federales que también puedan comprender esos pleitos sean sus-
ceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso previsto en el
art. 14 de la ley 48(481.
2. La ley también contempla, lógicamente, la figura del sujeto
expropiado. Y en ese sentido, prevé que la acción expropiatoria
puede ser promovida contra personas de carácter público o priva
do; lo cual incluye, indudablemente, la posibilidad de conseguir el
bien por medio del avenimiento.
La amplitud de la norma legal provoca algunas preguntas re
levantes: (i) Si por expresa previsión del art. 33 del Cód. Civil las
provincias son personas jurídicas de carácter público, (a) ¿puede
el Estado Nacional expropiar un bien de una provincia?; la pregun-
ta podría ser extendida a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
(b) ¿puede el Estado Nacional expropiar un bien de la Iglesia Católi-
ca (este interrogante será tratado más adelante, en el título siguien
te); (ii) ¿Puede el Estado Nacional ser sujeto expropiado? Veamos:
a) La Corte Suprema respondió de un modo afirmativo a la pri
mera pregunta. En tiempos de la vigencia de la ley 189, sostuvo que
el art. 17 de la Ley Suprema no limita las facultades del Congreso
Nacional a los bienes situados dentro de la Capital Federal y los te-
rritorios nacionales, ni requiere el consentimiento de las provin-
cias, que el Congreso Nacional, en uso de las facultades que le con-
(48) Fallos· 329.3834, M
Ganc Slf' (2006)
764 R O OO LFO E FAC IO
fiere el art. 67, incs. 9°, 12, 13, 16, 27 y 28 de la Constitución Nacional
(actualmente, después de la reforma constitucional de 1994, art. 75,
incs. lO, 13, 14, 30 y 32 está habilitado para adquirir directamen-
te dentro del territorio de las provincias las propiedades cuyo uso
sean indispensable o para autorizar la adquisición a concesiona
rios; y que ello es así, aun cuando los bienes estuvieran afectados
a fines de utilidad públicaC49>. Hay doctrina que concuerda con ese
criterio eso) y otra que discrepa, al menos parcialmente C51>.
b) La respuesta al segundo interrogante es un poco más
polémica.
No hay duda de que las provincias tienen la facultad de expro-
piar dentro de sus territorios. Así lo ha reconocido la Corte Supre
m a (s2.). Las dudas aparecen cuando dentro d<· ese territorio existan
bienes del dominio público del Estado Nacional.
En la doctrina pueden encontrarse diversas posiciones. Un sec-
tor considera que las provincias no pueden expropiar bienes del Es-
tado NacionalC53>. Otro sector opina que sí es posible(54>.
(49) Fallos: 108:240, "Compañía General de Ferrocarriles de la Provincia de
Buenos Aires contra Doña Gregaria M. Busto de Silva sobre expropiación" (1 908);
108:269, "Ferrocarril Central Córdoba, Extensión a Buenos Aires c. Santiago Valige
sobre Expropiación" (1908); 208:568, "Nación Argentina e Provincia de Buenos Ai-
res" (1947). Las normas citadas en dichos precedentes se corresponde, con algunas
modificaciones, al art. 75, incs. 10, 13, 14, 30 y 32, de la Constitución Nacional, texto
según la reforma de 1994. VILLBGAS sostuvo que el art. 4° de la ley, en tanto permita
expropiar bienes provinciales del dominio público es inconstitucional, La ley general
de expropiaciones 21 .499 con relación a su precedente, Revista argentina de derecho
administrativo, nros 15- 16, Plus Ultra, 1977, ps. 18/ 20.
(50) MAruBNHOFF, Tratado de Derecho Administrativo, T IY, p. 192/ 193, y T. V,
ps. 302/ 312; CANASI, Tratado te6rico p ráctico de la expropiación pública, ps 772 y ss
(51) VILLEGAS no admitía esta expropiación si apuntaba a los bienes que integra-
ban el dominio público provincial, pues requería la previa desafectación p or parte de
la provincia; Régimen Jurídico de la expropiación, ps. 56 y ss. y 77 y ss
(52) Fallos· 104·247, 'Nicolás Arias Murúa c. la Provincia de Salta" (1906)
(53) CANASI consideraba que dicha facultad atenta contra la lógica jurídica y con
tra el art. 31 de la Constitución Nacional y genera un serio problema de jurisdicción
y competencia judicial para resolver un conflicto semejante Tratado teórico práctico
de la expropiación pública, T. ll, ps. 780 y ss.
(54) MAJUBNHOPP admitía esa posibilidad sólo como excepción, en los casos en
que existiera una •preeminencia vital» de los intereses locales respecto de los inte
reses nacionales que como regla prevalecen, de modo que a quella facultad provin-
cial debe ser interpretada restrictivamente, Tratado de Derecho Administrativo, T. IY,
ps 192/193, y T. V, ps. 302/312.
EXPRO P AC ON ES 765
La Corte Suprema no ha fijado un criterio. En un caso en que
una provincia declaró de utilidad pública y sujetos a expropiación
los derechos que había cedido al Estado Nacional respecto de los
inmuebles afectados al funcionamiento de un parque nacional,
el Tribunal señaló que debían tomarse las "decisiones que permi-
tan mantener el status quo existente a fin de evitar conflictos de
naturaleza interestadual, que resguarden el destino y uso actual
del 'Parque Nacional Sierra de las Quijadas', evitando interferen-
cias que lo afecten hasta tanto se dirima en definitiva la situación
planteada"l55l, La doctrina ha señalado que el uso del concepto
de interferencia podría ser un vaticinio en términos constitucio-
nales, desde la perspectiva del art. 75, inc 30, de la Constitución
Nacional cs6 >.
Jurisprudencia
El art. 17 de la Constitución Nacional no ha limitado las facul
tades del Congreso a los bienes situados dentro de la Capital y te-
rritorios nacionales (Fallos: 108:269, "Ferrocarril Central Córdoba.
Extensión a Buenos Aires c. Santiago Valige sobre expropiación",
1908; Fallos: 108:240, "Compañía General de Ferrocarriles de la
Provincia de Buenos Aires c. Gregaria M. Busto de Silva sobre ex-
propiaciónn, 1908).
En tanto la expropiación puede ser necesaria o conveniente
para la defensa nacional, reglamentación del comercio o condu-
cente a la prosperidad del país, no es dudoso que el Congreso en
uso de las facultades que le confiere el art. 67, incs. 9°, 12, 13, 16,
27, 28 y otros de la Constitución Nacional, está habilitado para ad-
quirir directamente del territorio de las provincias las propiedades
cuyo uso sea indispensable a los fines indicados o para autorizar la
adquisición a concesionarios . (Fallos: 108:269, "Ferrocarril Central
Córdoba. Extensión a Buenos Aires c. Santiago Valige sobre expro-
piación", 1908; Fallos: 108:240, "Compañía General de Ferrocarriles
de la Provincia de Buenos Aires c. Gregaria M. Busto de Silva sobre
expropiación", 1908).
(55) Fallos: 333:1959 *Administración de Parques Nacionales e San LUis, Provm
cía de s/ medida cautelar" (2010).
(56) SANTIAGO CARRILLO, "Expropiación de territorios nacionales por las provin-
cias. Los trapitos al sol en el federalismo'; en la obra Cuestiones de Organizad6n Es-
tatal, Funci6n Pública y Dominio Público, Jornadas Universidad Austral, RAP, 2012,
ps 133/147.
76ó R ODOLFO E FACIO
La facultad de expropiar del gobierno federal no está supedita-
da al consentimiento de las provincias, ni aun cuando los bienes
afectados estuvieran destinados a fines de utilidad pública en el or-
den local (Fallos: 208:568, "Nación c. Prov. de Buenos Aires", 1947).
La verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora - in-
vocados por la Administración de Parques Nacionales- para ob-
tener la suspensión de los efectos de una ley provincial se encuen-
tran acreditados en la medida en que una ley provincial declaró
"de utilidad pública, y sujeto a expropiación, los derechos cedidos
al Estado Nacional, mediante el convenio celebrado entre el Go-
bierno de la Provincia de San Luis y la Administración de Parques
Nacionales[...) relativos a los inmuebles del Estado Provincial que
comprenden el actual 'Parque Nacional Sierra de las Quijadas'[...)
y que, según se desprende de la copia del edicto publicado [... ), el
Poder Ejecutivo Provincial dispuso el trámite judicial y de urgencia
en los términos de los arts. 33 y 52 de la Ley General de Expropia
ción V-0128-2004, a efectos de proceder a la inmediata expropia-
ción de los derechos cedidos relativos a los inmuebles indicados
Fallos: 333:1959, "Administración de Parques Nacional c. San Luis,
provmcia de s/ medida cautelar", 2010).
Ese estado de cosas exige la adopción de decisiones que permi-
tan mantener el status quo existente a fin de evitar conflictos de
naturaleza interestadual, que resguarden el destino y uso actual
del "Parque Nacional Sierra de las Quijadas", evitando interferen-
cias que lo afecten hasta tanto se dirima en definitiva la situación
planteada. Fallos: 333:1959, ''Administración de Parques Nacional
c. San Luis, provincia de s/ m edida cautelar", 2010).
TÍTULO 111 · Objeto expropiable
Art. 4° - Pueden ser objeto de expropiación todos
los bienes convenientes o necesarios para la satisfac-
ción de la "utilidad pública'~ cualquiera sea su natu-
raleza jurídica, pertenezcan al dominio público o al
dominio privado, sean cosas o no.
Art. 5° - La expropiación se referirá específica-
mente a bienes determinados. También podrá refe-
rirse genéricamente a los bienes que sean necesarios
para la construcción de una obra o la ejecución de un
plan o proyecto; en tal caso la declaración de utilidad
767
pública se h ará en base a informes técnicos referidos
a plano s descriptivos, análisis de costos u otros ele-
mentos que fundamenten los planes y programas a
concretarse mediante la expropiación de los bienes
de que se trate, d ebiendo surgir la directa vinculación
o conexión de los bienes a expropiar con la obra, plan
o proyecto a r ealizar. En caso de que la declaración
genérica de utilidad pública se refiriese a inmuebles,
deberán d eterminarse, además, las distintas zonas,
de modo q u e a falta de individualización de cada pro-
piedad q ueden especificadas las áreas afectadas por
la expresa da declaración.
Art. 6°- Es susceptible de expropiación el subsu e-
lo con independencia de la propiedad ~el su elo.
Igualmente son susceptibles de expropiación los
inmuebles sometidos al r égimen de propiedad hori-
zontal.
Art. 7° - La declaración de utilidad p ública podrá
comprender no solamente los bienes q ue sean nece-
sarios para lograr tal finalidad, sino también todos
aquellos cuya razonable utilización en base a planos
y proyectos específicos convenga material o financie-
ramente a ese efecto, de modo que se justifique que
las ventajas e stimadas serán utilizadas concretamen-
te en la ejecu ción del programa q ue motivó la decla-
ración de utilid ad pública.
Art. 8° - Si se tratase de la exprop iación parcial de
un inmueble y la parte que quedase sin expropiar fue-
re inadecuada para un uso o explotación r acional, el
expropiado podrá exigir la expropiación d e la totali-
dad del inmueble.
En los terrenos urbanos se considerarán sobrantes
inadecuados los que por causa de la expropiación
quedaren con frente, fondo o superficie inferiores a
lo autorizado para edificar por las or denanzas o usos
locales.
Tratándose de inmuebles rurales, en cad a caso se-
rán determinadas las superficies inadecuadas, te-
niendo en cuenta la explotación efectuada por el ex-
propiado.

768 RO DOL F f FAOO
En el supuesto de avenimiento, las partes de común
acuerdo determinarán la superficie inadecuada, a
efectos de incluirla en la transferencia de dominio;
en el juicio de expropiación dicha superficie será es-
tablecida por el juez.
Art. 9° - Cuando la expropiación de un inmueble
incida sobre otros con los que constituye una uni-
dad orgánica, el o los propietarios de estos últimos
estarán habilitados para accionar por expropiación
irregular si se afectare su estructura arquitectónica,
su aptitud funcional o de algún modo resultare le-
sion ado el derecho de propiedad en los términos del
art. 51, incs. b) yc).
~ COMEN fARIO
l. El texto legal refiere a "bienes", "sean cosas o no". Debe tener-
se en cuenta que el concepto de propiedad comprende, para la Cor-
te Suprema, "todos los intereses apreciables que un hombre puede
poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad" <57>.
La alusión que hace la ley a bienes del dominio público o pri-
vado refuerza y consagra el criterio que -como se vio en el título
anterior- admite la expropiación por parle del Estado Nacional de
los bienes de las provincias incluso cuando ellos pertenecen al do
minio público<58>.
2. El objeto de la expropiación debe estar específicamente de-
terminado. Esta exigencia no impide, sin embargo, que la determi-
nación sea genérica, cuando los bienes tengan una vinculación di-
recta con la obra, plan o proyecto, y en tanto sean necesarios para
su ejecución. Hay, pues, un rasgo de necesidad.
Empero, no sólo la necesidad es una pauta de apreciación. La
conveniencia también es una pauta en ese sentido. En efecto, la ley
permite incluir en la expropiación a los bienes que sean convenien-
tes, desde una perspectiva tanto material cuanto financiera, en la
medida en que su utilización aparezca como razonable.
(57) Fallos 145:307, "Bourdieu" ( 1925)
(56) La ley 13.264, en su art. 4°, establecíá que podían ser objeto de expropiación
"todos los bienes... estén o no en el comercio'; expresión que fue objeto de crítica por
parte de la doctrma
EXPR() P AC ON ES 769
Con esta amplitud <59l permitida por la ley<sol, se evita un cues-
tionamiento que en alguna época dio lugar a discusiones en torno
al alcance de la facultad expropiatoria primordialmente en lo que
concierne a las cosas inmuebles y a su relación con la ejecución de
obras públicas <61l, y, además, se reconoce la dinámica propia del
Estado en la realización del bien común.
3. La conveniencia -que puede ser material o, incluso, finan-
ciera- o la necesidad que la ley incluye en su texto, como paráme-
tros de valoración, apuntan insoslayablemente -como no podría
ser de otra manera- a la satisfacción de la utilidad pública, con-
cepto que, como seflalé, es central en la expropiación.
4. Algunos casos recientes muestran las diversas clases de bie-
nes que han tenido encuadramiento en la..c::alificación de utilidad
pública y, por tanto, en la expropiación. Puede enunciarse los si-
guientes ejemplos:
inmuebles <sz>;
acciones de sociedades comerciales <63l;
sociedades comerciales <64l;
obras de arte <ss>;
(59) No parece que dicha amplitud sea inconstitucional, en términos del art. 76 de
la Ley Fundamental, ya que la ley exige la fijación de parámetros claros por parte del
Congreso Nacional hacia el sujeto expropiante.
(60) El art. 5° compendia en este aspecto, los artS. 5° y 6° de la ley 13.264
(61) Puede verse, por ejemplo, la crítica enérgica que, en el recinto del Congreso
Nacional, expuso JoAQUÍN V. GoNZÁI.EZ al precedente de Fallos· 33:162 ("Municipali-
dad c. Elortondo~) . op. cit.• T. l. MARIENHOPF no aceptaba que se proyectara una par-
te excedente respecto de la parte indispensable para la ejecución de una obra con el
único propósito de recaudar fondos para el erario público, porque ello importa apli-
car un concepto de interés fiscal que no respeta el concepto de utilidad pública que
debe servir de sustento a la expropiación; Tratado de Derecho Administrativo, T. IV;
p. 196. Ése, cabe recordar, fue el criterio que la Corte Suprema expuso en el preceden-
te recién citado.
(62) Ley 26.746
(63) Leyes 26 466 y 26 74 1.
(64) Ley 26 761
(65) Ley 26.537. Es interesante ver el debate parlamentario, en tanto allí se desta-
có que ese "mural debe pertenecer a todos los argenúnos, no sólo por lo estético que
representa sino, sobre todo, por Jos hilos de la memoria que en él se encuentran. Y
eso es lo importante de una obra artística .." (exposición de la senadora Fellner, 23 de
septiembre de 2009)
 770 R ODOlFO E f ACIO
meteonto 166>
Hay algunos supuestos particulares que suscitan el debate
doctrinario. Es el caso de las sedes diplomáticas y de los bienes
relativos al culto religioso. El debate aparece cuando no existe
el consentimiento por parte de las personas propietarias de esos
bienes y por consiguiente aparece la necesidad de promover la
demanda de expropiación, ya que si existiera el consentimiento
habría expropiación aunque sin proceso judicial, es decir, habría
expropiación por avenimientol67>.
Con relación a las sedes diplomáticas, se han ofrecido diversos
argumentos para sostener la inviabilidad de la expropiación en jw
cio. En un primer momento se alegó el principio de extraterrito-
rialidad, que partía de la base de considerar que el inmueble está
situado en territono extranjero. Más modernamente -y superado
aquel argumento-, se invoca el principio de inmunidad de los Es-
tados extranjeros, que impide que ellos sean demandados sin su
consentimiento !68).
(66) Fallos. 334:565, "Campos del Cielo~ 2011 La Provincia del Chaco promovió
una demanda de expropiación relativamente a un inmueble rural. La sociedad ex-
propiada, a su vez, promovió una demanda de expropiación inversa por considerar
que el meteorito ubicado dentro del inmueble expropiado era de propiedad de la
provincia. El Superior Tribunal de Justicia provincial rechazó la demanda de expro
piación irregular alegando que la provincia tenía el dominio originarlo de los recur-
sos naturales de acuerdo con lo establecido en el art. 124 de la Constitución Nacional.
La Corte ·Suprema consideró que esa interpretación -según la cual esa expresión
incluye a los cuerpos celestes que Impactan sobre el planeta tierra-, no encuentra
sustento ni en la letra de la norma ni en los debates de la Convención Nacional Cons
tituyente de 1994, "no sólo porque en los debates relativos al art. 124 se hace referen-
cia a otro tipo de elementos, tales como Jos recursos ictícolas o de los hidrocarburos,
smo porque es en otro artículo diferente en el que los constituyentes discuten la pro-
tección de bienes de valor c1entífico como los meteoritos. En efecto, en oportunidad
de informar ante el plenario el dictamen de la mayoría sobre el actual art 41, la con-
vencional Roulet mcluyó los meteoritos entre los 'bienes naturales' de valor científico
que componen el patrimonio natural cuya preservación exige dicha cláusula consti-
tuciOnal y que ésta los diferencia de los 'recursos naturales' cuya utilización racional
encomienda proteger a las autoridades. En el sentido expuesto, la mencionada con-
vencional expresó: 'se consagra la obligación del Estado de proveer a la preservación
del patrimonio natural, entendiendo por tal el conjunto de los paisaJes, restos fósiles,
aerolitos, meteoritos y demás cuerpos celestes que constituyen no sólo bienes natu·
rales sino un patrimonio de valor científico muy importante para nuestro país":
(67) COGHLAN, ANTONIO R. M. "Ley naciOnal de expropiación21.499'; ED, 101 97 ,,
(68) MARIENHOFF Tratado de Derecho Admínistratwo, T. IV; ps. 216/ 218.
EXPRO P AC ONES 771
Debe repararse en que la ley 24.488 regula diversos aspectos
de la inmunidad de jurisdicción de los Estado extranjeros ante los
tribunales argentinos. Dicha ley establece como principio general,
en su art. 1o, que los Estados extranjeros son inmunes a la jurisdic-
ción de los tribunales argentinos y enuncia, al mismo tiempo, en
su art. 2°, diversas situaciones que impiden la invocación de dicho
principio <69l.
Respecto de los bienes concernientes al culto religioso, especí-
ficamente en lo que atañe a las iglesias católicas, la doctrina no ha
encontrado objeciones a la facultad expropiatoria, ya que se trata
de bienes privados afectados a un servicio público, lo que no varía
por el acuerdo firmado entre la República Argentina y la Santa Sede
en 1966, aprobado por la ley 17.032<70l.
5. No es admisible acordar a particulares una indemnización
con fundamento en la privación de la utilización de bienes del do-
minio púbhco o de cosas que, de haber integrado en algún momen-
to el dominio privado de particulares, habrían sido expropiadas y
debidamente indemnizadas en su oportunidad <71>
(69) La Corte Suprema ha tratado la 1nmurudad de jurisdicción. Puede verse,
entre otros, los siguientes precedentes: antes de la sanción de la ley 24.488, Fallos:
317:1880, "Manauta" (1994). Después de la sanción de esa ley, Fallos: 322:2916, HMa
nauta'; (1999); 324:1648, HOSN c. Embajada de la URSS" (2001); 328:2522, "Silguero"
(2005); 330:5139, "Manauta" (2007); 330:5237, "Davidoff" (2007); 334:885, "Clementi"
(2011); y causa "Louge•; pronunciamiento del10 de junio de 2014.
(70) MAluENHoPF, Tratado de Derecho Administrativo, T. IV; ps. 251/126. El autor
indica que en ninguna parte del acuerdo se reconoce inmurúdad de naturaleza al-
guna a los inmuebles y edificios de la Iglesia Católica para sustraerlos al poder ex-
propiatorio del Estado. La Corte Suprema no se ha pronunciado sobre este tema. El
Tribunal estableció la inviabilidad de subastar el Inmueble -sobre el que se había
decretado un embargo- en el que funcionaba la sede del obispado y la vivienda del
titular y otros sacerdotes. Así lo hizo con fundamento en que (1) el acuerdo firmado
con la Santa Sede "reconoce y garantiza a la Iglesia Católica Apostólica Romana el li-
bre y pleno ejercicio de su culto, así cotno de su jurisdicción en el ámbito de su com-
petencia para la realización de sus fines específicos (art. 1°). Tal reconocimiento de
jurisdicción implica la más plena referencia al ordenamiento jurídico canónico para
regir los bienes de la Iglesia destinados a la consecución de sus fines, en armonía con
la remisión especifica del art. 2345 del Cód. Civil argentino en cuanto a la calificación
y condiciones de enajenactón de Jos templos y las cosas sagradas y religiosas corres-
pondientes a las respectivas igles1as o parroquias~ y (ii) toda interferencia jurisdiccio-
nal sobre la disponlbilldad del referido bien sólo puede decretarse o reconocerse en
el país de conformidad con el ordenamiento canónico en virtud de sus disposiciones
aplicables a las que reenvía el derecho argentmo
(71) Fallos· 330;2639, "Machado~ 2007.
772 R O DOLFO E f AOO
6. La ley, respecto de la propiedad del subsuelo, utiliza un crite.
rio distinto al que contiene el Código Civil, que, en su art. 2518, pre-
vé: "La propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad, y al
espacio aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares. Comprende
todos los objetos que se encuentran bajo el suelo, como los tesoros
y las minas, salvo las modificaciones dispuestas por las leyes espe-
ciales sobre ambos objetos" (72l.
La Corte Suprema admitió, desde temprano, que pudiera ex-
propiarse el subsuelo independientemente de la superficie(73l.
7. Es posible que las razones de utilidad pública justifiquen
contar con un inmueble pero solo parcialmente. Esa "parcialidad"
puede causar a la persona desapoderada una afectación en su pro-
piedad -además de la que pueda provocarle desapoderamiento
en sí- porque la parte no expropiada deja de ser funcional o, como
lo dice la ley, resulta inadecuada para su utilización o explotación
racional. Ello puede ocurrir tanto con los inmuebles urbanos como
con los inmuebles rurales(74l. La ley ofrece unas pautas para deter-
minar esa disfuncionalidad según la clase de inmueble y habilita a
la persona afectada a solicitar la expropiación de su totalidad.
8. Una situación similar, en cuanto a la disfuncionalidad, puede
darse si el inmueble expropiado parcialmente constituye una uni-
(72) Relativamente al espacio aéreo, puede citarse un caso particular e interesan-
te a nivel local. En la Provincia de Entre Ríos, por medio de las leyes 6610 y 6666 se
declaró de utilidad pública y sujeto a expropiación el espacio aéreo a partir de una
altura determinada, en circunstancias en que en la C"iudad de Paraná la construcción
de una serie de edificios de considerable altura en terrenos contiguos a la catedral
impediría la vista -desde un sector de la ciudad- de las torres y de la cúpula, que
presentan una belleza arquitectónica y un valor Wstórico remarcables Ver N:BsTOR J
MusTo, Derechos Reales, T. 1, Astrea, 2000, ps. 416 y ss.
(73) Fallos: 29:323, "Empresa Ferrocarril Central Argentino e Hall, Alanzan S. y
Amellon G., Máximo" (1886). Allí se encontraba involucrada la construcción de un
túnel en prolongación de una vía férrea concedida por ley del congreso, sin ser nece
saria lá expropiación de todo el terreno hasta la superficie. Allí se consideró que no se
oponía a e sa solución el articulo 2617 del Código Civil, pues era aplicable sólo a los
edificios, y se remarcó que debe interpretarse restrictivamente por comportar una
limitación al ejercicio de un derecho. También se dijo que el art. 2521 del Cód. Civil
demostraba que no hay ninguna incompatibilidad en que el subsuelo y la pane su-
perior, puedan utilizarse separad amente por diversos propietarios. Puede verse tam-
bién el precedente de Fallos: 307:973, "Estado de la Provincia de Corrientes c. Héctor
José Bo" (1985).
(74) Un caso particular acerca de la calificación de un predio como rural o urbano
puede verse en Fallos: 307:458, "Reconstrucción de San Juan" (1985).
.EXPRO P AC O N ES 773
dad orgánica. Este el típico supuesto de los inmuebles sometidos al
régimen de propiedad horizontal.
9. Los arts. 8° y 9° son complementarios y deben ser estudiados
junto con las disposiciones del título VIII, en especial con el art. 51.
Jurisprudencia
A los fines de fijar el monto indemnizatorio ha de tenerse pri-
mordialmente en cuenta el dictamen del Tribunal de Tasaciones,
cuyas conclusiones revisten importancia decisiva para la fijación
del valor objetivo del bien, en razón de su fuerza probatoria, de la
competencia de los peritos que se expiden y de los elementos de
convicción en que se funda (Fallos: 307:458; "Reconstrucción de
San Juan e_ Enrique Conti", 1985; Fallos: 333:21.5; "Chaco, Provincia
del c. Confederación General del Trabajo de la República Argentina
s/expropiación", 2010).
Si bien el dictamen del Tribunal de Tasaciones reviste singular
importancia, no obliga de modo necesario a los jueces y su eficacia
se encuentra condicionada a la inexistencia de errores u omisiones
en la determinación del valor del inmueble y al grado de unifor-
midad con que se expidan sus integrantes (Fallos: 329:1703, causa
"Estado Nacional [Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia
de la Nación) c. Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal S_A. y
Juntas de San Andrés S.A.", 2006).
En tanto no aparecen como irrazonables o carentes de funda-
mentación las pautas establecidas por la cámara en lo que se refiere
al monto de la indemnización, corresponde confirmar la sentencia
que encontró motivos suficientes para prescindir del dictamen del
organismo tasador oficial, tales como la falta de correspondencia
entre el método de tasación empleado y sus conclusiones y la falta
de realización de un "inventario forestal" y consideró acertado el
criterio de valoración expuesto por el experto designado de oficio,
con la corrección que efectuó en su pronunciamiento y que fundó
suficientemente (Fallos: 329:1703).
Corresponde confirmar la sentencia que modificó el monto de la
indemnización a abonar por el bien expropiado, ya que no es motivo
suficiente para descartar el carácter "rural" del predio, la circuns-
tancia de que la expropiante haya dicho que se encontraba en zona
"suburbana", pues inmediatamente calificó esa expresión agregan-
do "no residencial", lo que excluye su integración dentro del tipo ur-
774 R ODOLFO E FAC o
bano, como realmente pretende la recurrente; máxime si el térm1n0
"suburbano" remite a una instalación "próxima a la ciudad", pero no
implica necesariamente estar situada dentro de un radio urbaniza-
do, desde que, según el dicciOnario de la lengua española, puede
tratarse de un "edificio, terreno o campo" (Fa llos: 307:458).
Para apreciar el valor del bien al momento de dictarse la senten-
cia y fijar la justa indemnización, puede partirse del valor de aquél
al tiempo de la des posesión y actualizarlo luego teniendo en cuenta
la depreciación monetaria operada a esa fecha, puntualizando que
lo contrano obligaría a realizar una nueva peritación antes del pro-
nunciamiento de cada instancia, lo que importaría un trámite eno-
joso, dilatorio y de gravosa incidencia en la litis (Fallos: 307:458).
Siempre que la explotación sea posible, aun cuando se trate de
yacimientos no explotados efectivamente al tiempo de la expropia-
ción, cabe ponderar su existencia como valor "mineralógico" adi-
cionable a las cualidades objetivas reconocidas al inmueble a fin
de valuado (Fallos: 307:973; "Provincia de Corrientes c. Héctor José
Bo", 1985).
Es improcedente el recurso extraordinario contra la sentencta
que incluyó en el monto indemnizatorio de la expropiación el "va-
lor geológico" del terreno, pues no aparece justificado inequívoca-
mente que el tribunal local se haya apartado de las disposiciones
legales aplicables en la materia en cuanto prohíben indemnizar
"ganancias hipotéticas". (Fallos: 307:973; "Pr ovincia de Corrientes
c. Héctor José Bo", 1985).
TÍTULO IV La indemnización
Art. 10.- La indemnizació n sólo comprenderá el
valor objetivo del bien y los dañ.os que sean una con-
secuencia directa e irunediata de la expropiación. No
se tomarán en cuenta circunstancias de carácter per-
sonal, valores afectivos, ganancias hip otéticas, ni el
mayor valor que pueda conferir aJ bien la obra a ejecu-
tarse. No se p agará lucro cesante. Integrarán la indem-
nización el importe que correspondiere p or d eprecia-
ción de la mon eda y el de los respectivos inter eses.
Art. 11 .- No se indemnizarán las m ejoras r ealiza-
das en el bien con p osterioridad aJ acto q u e lo declaró
afectado a expr opiación , salvo las mejoras n ecesarias.
E XP RO PIAC O N ES 775
Art. 12.- La indemnización se pagará en dinero
efectivo, salvo conformidad del expropiado para que
dicho pago se efectúe en otra especie de valor.
Art. 13.- Declarada la utllidad pública de un bien,
el expropiante podrá adquirirlo directamente del
propietario dentro de los valores máximos que esti-
men a ese efecto el Tribunal de Tasaciones de la Na-
ción para los bienes inmuebles, o las oficinas técnicas
competentes que en cada caso se designarán, para los
bienes que no sean itunuebles. Tratándose de inmue-
bles el valor máximo estimado ser á incrementado
automáticamente y por todo concepto en un diez por
ciento.
Art. 14.- Si el titular del bien a expropiar fuere in-
capaz o tuviere algún impedimento para disponer de
sus bienes, la autoridad judicial podrá autorizar aJ
representante del incapaz o impedido para la trans-
ferencia directa del bien al expropiante.
Art. 1 5.- No habiendo avenimiento respecto del
valor de los bienes inmuebles, la cuestión será deci-
dida por el juez quien, respecto a la indemnización
prevista en el art. 10 y sin perjuicio de otros medios
probatorios, requerirá dictamen del Tribunal de Ta-
saciones de la Nación, el que deberá pronunciarse
dentro de los noventa días.
Las maquinarias instaladas o adheridas aJ inmue-
ble que se expropiará, se tasarán conforme a lo esta-
blecido para los bienes que no sean inmuebles.
Art. 16.- No se considerarán válidos, respecto aJ
expropiante, los contratos celebrados por el propie-
tario con posterioridad a la vigencia de la ley que de-
claró afectado el bien a expropiación y que impliquen
la constitución de algún derecho relativo al bien.
Art.l7.- No habi endo avenimiento acerca del va-
lor de los bienes que no sean Inmuebles, sin perjuicio
de la intervención de las oficinas técnicas a que alude
el art. 13, deberá sustanciarse prueba pericial. Cada
parte designará un perito y el juez un tercero, a no
ser que los interesados se pusieren de acuerdo en el
nombramiento de uno solo.
7 76 R.O DO LFO E fAC o EXPROP AC ON E ~
_4 COMENTARIO
l. En el capítulo referente al Título I de la ley 21.499, recordé
que la Corte Suprema expresó que la facultad estatal de expropiar
e~cue.~tra en el art. 17 de la Constitución Nacional una triple li-
mitaciOn, dada por el objeto público de progreso y bienestar de la
comunidad, la calificación por ley de la utilidad pública y la previa
indemnización <75l.
Hice allí diversas apreciaciones sobre la noción de utilidad pú-
blica. En este capítulo, las apreciaciones apuntarán al concepto de
indemnización (76).
Si acordamos en que la expropiación implica desapoderar a una
persona de un bien, extinguiendo su derecho de propiedad, creo
~ue ?ay algunas conclusiones expuestas por la doctrina que son
mobJetables, en el sentido de que: (i) el bien expropiado debe in-
demnizarse; (ii) la expropiación nunca puede traducirse en una
f~ente de lucro para el expropiado <77l; (iii) el expropiante no puede
m debe empobrecer a una persona en beneficio de otra <78l; y (iv) to-
dos los ciudadanos deben cargar por igual con el peso de la obra
pública <79l.
2. La Constitución Nacional exige expresamente, en el art. 17,
que la indemnización sea previa; esto es, que se concrete con ante-
rioridad al desapoderamiento<8 0l . Ello significa que la extinción de
la propiedad y la transferencia del bien no se producen mientras no
se haya pagado la indemnización. La Corte Suprema ha dicho que
la indemnización es una condición para el desapropio <81) y que la
( 75) Fallos· 318 445, 331 15 96.
(76) Para la doctrina, este a sp ecto comporta el elemento que mayor número de
cuestiones suscita.
(77) Así también lo decidió la Corte Suprema: Fallos· 329:5 467, "Sociedad Anóni-
ma Compañía Azucarera fucumana s/quiebra'; 2006; Fallos 333:215, "Chaco, Provin-
cia del c. Confederación General del Trabajo de la República Argentina s/ expropia-
ción'; 2010.
(78) Fallos: 329:5467.
(79) CANASI, El justiprecio en la expropzación pública, ps. 23 y 24
(80) FLORE~No GoNZÁLEZ decía que "La mejor opinión es la que establece que
la compensación debe ser preceder á la entrega de la propiedad~ Lecciones de Dere
cho Constitucional, quinta edición, Libreria de la Vda. de Ch. Bouret, 1909, p. 60
(81) Fallos· 327:1706, "Staudt" (2004)
777
adquisición del dominio sobre el bien expropiado por el Estado se
halla sujeta al pago de la indemnización previa, determinada en la
sentencia definitiva del juicio expropiatorio, en términos del art. 17
de la Constitución Nacional <82l, y que el proceso expropiatorio se
inicia con la declaración de utilidad pública y finaliza con el pago
de la indemnización justa y con la consiguiente transferencia del
dominio al sujeto expropiante<83l. Esto significa que mientras el su-
jeto expropiado no haya sido indemnizado, mantiene su condición
de propietario del bien <84l.
3. Nada dice, en cambio, la Constitución Nacional, explícita-
mente, acerca de que la indemnización deba ser justa. Tampoco lo
prevé la ley 21.499. Sin embargo, nadie podría discutir seriamen-
te que la indemnización debe ser justa ni que éste es un principio
constitucional.
En efecto, dicha exigencia está contenida en la Ley Fundamen-
tal: de una manera expresa, en el Preámbulo<65l, cuando se enuncia
que uno de los propósitos magnos de la reunión del pueblo argen-
tino es afianzar la justicia¡ de una manera implícita, a la luz de ese
propósito, en el texto del art. I7 <86l.
Además, el Código Civil prevé, en su art. 2511, que la indem-
nización debe ser justa y aclara que la justa indemni:L.ación com-
prende tanto el valor real de la cosa cuanto el perjuicio directo de
la privación de la propledad<87) .
(82) Fallos. 330.3635, "Arroyo" (2007)· y sus citas de Fallos: 284·23 y 287:387.
(83) Fallos. 327:436, "Burcaiva SRL" (2004); 329·3834, "Gatic S A" (2006)
(84) VlLLEGAS, Régimen Jur(dico de la expropiación, p. 120
(85) La Corte Suprema ha destacado el valor del preámbulo como elemento de in-
terpretación (Fallos: 164;344, "Scheinberg•; 1932). En un voto particular, se h11 dicho
que el preámbulo de la Constitución Nacional no es una mera manifestación declara-
tiva, sino que cumple una función orientadora de la interpretación de todas las nor-
mas del texto máximo (Fallos: 3 28:2056, "Simón'; voto del juez Zaffaroni).
(86) VILLBGAS sostenía que la única interpretación razonable para ese silencio es
que los constituyentes creyeron que era redundante el calificativo "justo'; ya que, al
utilizar la palabra "indemnización" sin limitarla en su contenido, asentaron un con-
cepto amplio que envuelve todos los perjuicios y daños -y el valor del bien-, dando
a la contraprestación del expropiante una calidad verdaderamente justa, Régimen ju-
rídico de la expropiación, p. 118.
(87) Art 2511.- Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utili
dad pública, previa la des posesión y una justa indemnización. Se entiende por justa
indemnización en este caso, no sólo el pago del valor real de la cosa, sino también del
perjuicio directo que le venga de la privación de su propiedad.
 778 R O D O LFO E FAC O
La Corte Suprema ha dicho que el principio de justa indemniza-
ción tiene raigambre constitucional en el art. 17<88l y ha remarcado
que la expropiación, justificada en la utilidad pública, "no cae en
el á~bito pr_ohibido.de 1~, confiscación gr~cias al inexcusable pago
previo de la mdemmzacion, que debe ser Justa, actual e íntegra"(B9l.
No puede haber duda alguna acerca de que una expropiación Sin
indemnización o sin una indemnización adecuada (justa) no sería
otra cosa que una confiscación o un despojo carente de todo sus-
tento jurídico<9°l.
Es posible afirmar que una indemnización que no fuera justa
sería confiscatoria, y, como tal, indudablemente inconstitucional.
4 . ¿De qué se trata el concepto de indemnización? ¿Qué natura
leza presenta?
La Corte Suprema, en diversos precedentes, ha construido la
respuesta a estos interrogantes, al haber señalado:
(i) la indemnización es condición de legitimidad del poder
expropiatorio <91l.
(ii) la indemnización debe ser entendida como el resarcimiento
de todo lo necesario para que el patrimonio del expropiado quede
en la situación que tenía antes de la expropiación, la que traduce
un cambio de valores, en tanto el expropiado deja de ser propie
tario de la cosa o bien objeto de la expropiación y se convierte en
titular de una suma de dinero<92l.
(iii) el concepto de indemnización que utiliza nuestra Constitu
ción es más amplio que el de "precio" o "compensación" y, teniendo
en consideración el lazo esencial entre el instituto expropiatorio y
(88) Fallos. 268.112, "Provmc1a de Santa Fe c. Carlos Aurelio Nicchi" {1967);
298:154, "Cahnejane" (1977); 301:1205, "Nación Argentina c. Estela Saubidet" (1979);
302:529, "Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires c. Juan Bautista
Amespil" (I980); 304:782, "Provincia de CatamarcaH (1982); 318:445; 326:2329, "Agua
YEnergía Eléctrica S.E." (2003); 327:4782, "Faut" {2005); 329:1703, "Estado Nacional
(Secretaría de Desarrollo Social de la Pres1dencia de la Nación) c. Ingenio y Refinería
San Martín del Tabacal S.A. y Juntas de San Andrés S.A." {2006); 333:215.
(89) Fallos: 326.2329.
(90) MAruBNHol'l' Tratado de D erecho Admzmstrat111o T. rv, p 253: MAioRANo.
op. cit., p. 59
(91) Fallos 318.445.
(92) Fallos: 329 5467
EXPROP AC O N ES 779
el principio de la igualdad ante las cargas públicas, hace referencia
al resarcimiento de un perjuicio"<93l.
(iii) la expropiación es un fenómeno jurídico de conversión y
sustitución de derechos del particular a favor de la comunidad,
mediante el cual lo que se abona al expropiado no es el precio de
la cosa expropiada, sino, como lo señala expresamente la Constitu-
ción Nacional, el resarcimiento de un perjuicio, que consecuente-
mente resulta accidental y no permanente<94l.
(iv) indemnizar es eximir de todo daño y perjuicio mediante un
cabal resarcimiento, y ese cabal resarcimiento no se logra si el daño
o perjuicio subsisten en alguna medida; ello exige que la repara-
ción sea integral, es decir la restitución del mismo valor económico
del que se priva a la persona expropiada en su.patrimonio<95l.
Como se ha dicho en la doctrina, se trata, en definitiva, de que
el patrimonio sometido a expropiación quede indemne, es decir,
sm daño <96).
5. La ley establece cuáles son los ítems que componen la indem-
mzación y cuáles son los que no la componen.
Entre los pnmeros enuncia:
(i) el valor objetivo del bien y los daños que sean una conse
cuencia directa e inmediata de la expropiación.
El valor objetivo del bien fue definido por la CSJN <97l como "lo
que la cosa realmente vale para la generalidad en el mercado l98l de
(93) Fallos 318:445, 329:1703
{94) Fallos: 327:2584, r1scalía de Estado c. Aso c C ornun~d a d lsraehta Lanna s/
expropiación" (2004) .
(95) Fallos: 326:2329. Debe ponderarse correctamente el sentido que la Corte Su-
prema otorga a la expresión "integral': ya que en el precedente de Fallos~ 312:2444,
"Nación Argentina c. Texnl Escalada SA" {1989) señaló expresamente que el art. 10 de
la ley 2I.499 "exime expresamente al Estado del pago de una indemnización integral':
Allí la referencia apuntó a que la pretensión de incluir el lucro cesante en la mdern-
nización era inadmisible.
{96) MAIORANO, op. cit., p. 59
{97) Fallos 217:804, "ConseJo Agrario Nac10nal" ( I950)
{98) Para CANAS!, el "valor en plaza" era el índice más genuino, definido corno el
1rnporte al contado, o en términos razonablemente equivalentes al contado, por el
que, según todas las probabilidades un dueño deseoso de vender pero no obligado a

780 RO DO LFO E FAC O
los bienes de esa especie, correspondiente al lugar del expropiado y
al tiempo de la desposesión"<99l.
(ii) el importe que correspondiera por depreciación de la mone-
da y el de los respectivos intereses.
Ello hace directamente a la condición de "justa" de la indem-
nización, ya que si al comienzo del trámite se fijara un valor y se
pagara mucho tiempo después, podría configurarse la disminu-
ción del poder adquisitivo para reponer un bien equivalente al que
fue expropiado, lo que implicaría una confiscación con afectación
del derecho constitucional de propiedad (Joo)_ La Corte Suprema ha
dicho que el reconocimiento de la depreciación monetaria sobre-
viniente a la sentencia no acuerda una indemnización mayor sino
que mantiene constante su valor adquisitivo real<totl.
Entre los ítems excluidos, la ley menciona:
(iii) circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ga-
nancias hipotéticas, el mayor valor que pueda conferir al bien la
obra a ejecutarse.
La ley, parece claro, pretende indemnizar los daños externos y
comprobables por vía de simples medios probatorios <102l.
hacerlo vendería la propiedad a un comprador deseoso pero no obhgado a e amprar,
El justiprecio en la expropiaci6n pública, ps. 96/99.
(99) Decía JuAN FRANCISCO LINARES que, en teoría, por valor objetivo debe enten-
derse el valor intersubjetiva, comunitario o social de un bien, según las leyes de la
economía, y no un valor subjetivo, sentimental, emotivo individual, "Valor objetivo
e indemnización en la ley 21.499'; Revista argentina de derecho administrativo, nros
15-16, Plus Ultra, 1977, p. 57.
( 100) ALBERTO RAMo N REAL, "Efectos de la duración del procedimiento y el proce-
so expropiatorio en la compensación'; Revista argentina de derecho administrativo,
nros. 15-16, Plus Ultra, 1977, ps. 63 y ss.
(101) Fallos: 303:1311, "Nación Argentina" (1981) y 308:831, "Arias" (1986). El Alto
Tribunal también ha considerado que la sentencia que condena al su¡eto expropiado
a devolver al sujeto expropiante la suma abonada en demasía por éste, sin actualiza-
ción monetaria, no sólo impona un emiquecimiento sin causa en cabeza del expro-
piado, sino que asigna al reconocimiento judicial de la desvalorización monetaria un
carácter sancionatorio extraño a su función propia, que es, únicamente, mantener in-
alterable el capital que se ordena devolver con relación a las fluctuaciones de aquélla·
Fallos: 311:989, "Farina" (1988).
(102) CASAS y ROMERO VILLANUEVA, op. cit., p. 61 Más allá de esa descripción, los
autores advienen sobre la necesidad de n o perder de vista que existe un valor para
quien no quiere desprenderse del bien y se ve forzado a ponerle un precio
EX! RO~ JAC ONES 781
Un item que suele reclamarse es el "valor llave". La Corte Supre-
ma ha rechazado su acogimiento, como regla, con fundamento en
que depende de una eventualidad como es la posible transferen-
cia futura del negocio, por lo que la frustración de ella como con-
secuencia del acto expropiatorio no recae sobre ningún elemento
positivo y actual del inmueble expropiado, sino únicamente sobre
una esperanza de lucro <103l. Pero, al mismo tiempo, el Alto Tribunal
también ha reconocido que esa regla admite excepciones y que ello
ocurre cuando el objeto de la expropiación es un negocio con miras
a la continuación de su explotación por parte del expropiante, con
lo que si el negocio es objeto de expropiación para que el Estado
continúe su giro, entonces esa eventualidad, apreciable en dinero,
subsiste" <104l.
(iv) el lucro cesante.
Definido como la ganancia frustrada o dejada de percibir, una
parte de la doctrina propuso su aplicación extensiva a los casos de
responsabilidad estatal por su actividad lícita <105l.
6. Entre los daños directos e inmediatos a ser indemnizados
dentro del concepto de valor objetivo en la expropiación, pueden
(103) Fallos: 242:254, 'Musso" (1958); 300:692, "Drrección Nacional de Vialidad
e Apud Juan Carlos y otra" (1978); 303:1011, "Compañía Argentina de TV"; 305:837,
"Nación Argentina c. Josefa Delia Valle de Palma" (1983); 312:1725, "Cía. Azucare-
ra Tucumana" (1989); 316:1756 "Menor Servando" (1993); 316:2382, "López Penha"
(1993), 319:2108, "Dos Américas" (1996), donde la Corte Suprema excluyó expresa-
mente el "valor llave" salvo supuesto excepcionales.
(104) Fallos: 312·2444. Allí la Corte Suprema advirtió, sin embargo, que su recono-
cimiento debía ser precedido de un análisis de la posición desempeñada por la em-
presa en el mercado.
(105) MARIENHOFF, 'Tratado de Derecho Administrativo~ T. IY, p. 123; JULIO R. Co-
MADIRA, "Improcedencia del lucro cesante en casos de responsabilidad del Estado
por obrar administrativo lícito: fu erza expansiva de los principios de la expropiación~
en Dereclw Administrativo, Lexis Nexis, Abeledo Perrot, 2003, ps. 383 y ss. En el pre-
cedente de Fallos: 328:2654, "El Jacarandá" (2005), la jueza Highton de Nolasco se
expresó en el sentido de que el lucro cesante debe ser excluido de la indemnización
en dichos supuestos. La recientemente sancionada ley 26.944 de responsabilidad del
Estado adoptó ese criterio: en su art. 5°, excluye expres amente el lucro cesante en los
supuestos de responsabilidad por actividad estatal lícita ; además contempla que di-
cha indemnización "comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean con-
secuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública sin
que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ga
nancias hipotéticas' (B.O. del8 de agosto de 2014)
782 RO D OLFO E FAC O
encontrarse en la jurisprudencia de la Corte Suprema, como ejem-
plos, entre otros, a los siguientes:
- la restricción de la actividad de práctica de tiro en una enti
dad dedicada a ella <106).
- las indemnizaciOnes pagadas al personal despedido <107>.
- los impuestos correspondientes al período posterior a la fe -
cha de la desposesión< 108>.
en cambio, no son consecuencia directa e inmediata de la
expropiación los alquileres que habrían devengado los in-
muebles expropiados a partir del momento en que el Esta-
do los ocupó indebidamente, ya que en todo caso se trataría
de daños ocasionados por la ocupación de bienes ajenos sin
derecho< 109>.
7. La indemmzación debe ser pagada "en dinero efectivo, salvo
conformidad del expropiado". ¿Es posible que el sujeto expropiado
acepte voluntariamente el pago de la indemnización por otro me-
dio que no sea en dinero efectivo? Esta pregunta remite al examen
del régimen de consolidación de deudas estatales regulado por las
leyes 23.982 y 25.344. La Corte Suprema declaró la inconstituciona
lidad de la aplicación de dicho régimen a los créditos por expropia-
ciones, con fundamento en que sin la conformidad del expropiado
la indemnización en dinero -que comporta oficialmente la medi-
da de los valores- no puede sustituirse por otras prestaciones, por
el riesgo de afectar los requisitos esenciales de pago previo, actual
e íntegro (u o}.
( 106) Fallos; 311:548, DirecCIÓn NaciOnal de Vialidad e AsociaCIÓn de nro y Gim
M (1992); 3 26:2451, "Entidad Binacional Yacyretá c. Misiones, Provincia de s/ expro -
nasia de Quilmes" (1988)
{107) Fallos 297 12, "Naoón c. Saub1det' (1977)
(108) Fallos: 245.493, MNación e Baogalupo" (1959 )
(109) Fallos: 308:299, "Cayetano G1ardulli y otros e Provmc1a de Buenos Aues"
(1986).
(110) Fallos: 318:445. Allí puso de relíeve el orden de prioridades que exJSte en
tre los principios constitucionales que dan fundamento al instituto expropiatorio y
un régimen legal dictado por razones de emergencia nacional y que la venta de los
títulos cotizables en la bolsa de valores dependería de las oscilaciones del mercado
y afectaría la integridad del pago. El criterio fue reiterado en Fallos: 318:1786, "Hart
SAC" (1995), 327:2264, "Calas" (2004), y 331:1596.
EXPRO P AC lO N ES 783
8. El Tribunal de Tasaciones l lll) es el organismo encargado de
determinar el valor de los bienes inmuebles, tanto en sede adminis-
trativa como en sede judicial; las oficinas técnicas tienen a su cargo
la determinación del valor de los bienes que no son inmuebles.
El rol del Tribunal de Tasaciones es relevante. La Corte Supre-
ma ha dicho reiteradamente que debe estarse a las conclusiones
de aquel organismo, salvo que se evidencien hechos reveladores de
error u omisión manifiestos en la determinación de los valores, en
razón de la fuerza probatoria que supone la idoneidad técnica de
sus integrantes, los elementos de convicción en que se funda y el
grado de uniformidad con que se expiden <n 2>.
9. Si la expropiación se produce por adquisición directa, es de-
cir por avenimiento, y el bien involucrado es inmueble, el valor se
mcrementa en un diez por ciento. La Corte,.Suprema señaló que ese
adicional tiene el objeto de reparar los gastos que regularmente
aparecen como consecuencia directa e inmediata de la expropia-
ción; y aclaró que ese adicional no está previsto para los casos en
que se promueva demanda judicial, precisamente porque al ha-
ber diferencia de criterios acerca de la valuación el alcance de la
indemnización es materia de debate y apreciación por los jueces,
quienes no pueden hacer una aplicación lisa y llana de dicho me-
canismo, de modo que no es arbitraria la sentencia que admitió la
procedencia de ese plus aunque no haya mediado avenimiento si
la decisión está fundada en una interpretación razonable del texto
legal, y las circunstancias particulares de la causa <113).
(111) Dicho tribunal está regulado por la ley 21 626 (1977) Su texto fue ordenado
por el decreto 1487/2001.
(112) Fallos: 312:3444; 313:82, "Direcc1ónNacional de Vialidad c. Matiuzz¡" (1990),
315:992, "Entidad Binacional Yacyretá c. Misiones, Provincia des/ expropiación"
piación" (2003); 328:3887, "Buenos Aires, Provincia de c. Sociedad de Beneficencia
de la Capital (Estado Nacional) s/ expropiación" (2005); 329:5793, "Bergada Mujlca"
(2006); 333:31, • Estado Nacional (Estado Mayor General del Ejército) c. Buenos Aires,
Provincia de' (2010); 334:749, "Secretaria de Desarrollo Social de la Nación c. Viviani"
(2011); y causa "Schoo Devoto de Marino (11 /2/2014), entre muchos otros. Un caso
en que se detectó motivos suficientes para prescindir del dictamen del organismo ta-
sador oficial puede verse en Fallos: 329:1703 y en la causa "Schoo Devoto de Marino'.
(113) Fallos: 307:1793, "Ordoqui de Green" (1985); 315:3016, "Inmobiliaria Posa-
das SAC IAFH (1992); 314:1336. "Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c. Benet
y Contreras' (1991). MAIORANo dice que si bien ese porcentaje se aplíca automática-
m ente en el avenimiento, no queda excluido en el juicio exprop1atorio sino que allí se
aplícará como una consecuencia de la prueba de los daños, op. cit., p. 95.
784 R O D O LFO E FAO O
Jurisprudencia
En materia de expropiación, el Código Civil exige que la indem-
nización sea "justa", dicha exigencia tiene raíz en el art. 17 de la
Constitución Nacional. Y es "justa" cuando restituye integralmente
al propietario el mismo valor económico de que se lo priva y cubre,
además, los daños y perjuicios que son consecuencia de la expro-
piación. Dicho principio de la 'justa' indemnización requiere, ante
la continua depreciación de la moneda, que el justiprecio del bien
expropiado se determine conforme a los valores vigentes al tiempo
de dictarse el fallo. Los jueces deben apreciar en cada caso, la na-
turaleza y características del bien de que se trata, para fijar pruden-
cialmente su valor al momento de dictar sentencia (Fallos: 268:112,
"Provincia de Santa Fe c. Carlos Aurelio Nicchi", 1967).
En los casos de expropiación cabe tener especialmente presente
la garantía de propiedad, en atención al imperativo del art. 17 de la
Constitución Nacional. La doctrina del Tribunal ha sostenido que
esto impone indemnizar al propietario con un valor igual a aquel
del que se lo priva para lo que se le deben asegurar los medios ade-
cuados de modo que arribe a resultados que satisfagan aquel dere-
cho (Fallos: 308:831, "Arias, Alejandro y otros c. Dirección Provin-
cial de Vialidad", 1986).
Al decidir que no corresponde la aplicación de la ley 24.283,
se ha acotado indebidamente su ámbito material y ha desconoci-
do, sin declarar su inconstitucionalidad, lo dispuesto en el art. 5o
del decreto reglamentario 794/1994, que expresamente dispone la
aplicación del régimen de desindexación a las indemnizaciones
expropiatorias (Fallos: 329:5467, "Sociedad Anónima Compañía
Azucarera Tucumanas/quiebras/ incidente de ejecución de sen-
tencia", 2006).
La indemnización en materia expropiatoria debe entenderse
como el resarcimiento de todo lo necesario para que el patrimonio
del expropiado quede en la situación que tenía antes de la expro-
piación, la que traduce un cambio de valores; el expropiado deja
de ser propietario de la cosa o bien objeto de la expropiación y se
convierte en titular de una suma de dinero. Para dejar indemne
al expropiado, la suma de dinero que recibe debe cubrir el costo
de reproducción o de reposición, el cual puede asimilarse al valor
real y actual a que alude el art. ¡ o de la ley 24.283, de modo que la
indemnización resulta justa y no se constituye en motivo u oca-
EXP ROPIAC ON ES 785
sión de lucro para alguna de las partes (Fallos: 329:5467, "Sociedad
Anónima Compañía Azucarera Tucumana s/quiebra s/ incidente
de ejecución de sentencia", 2006).
Si bien la ley 21.499 sigue el criterio de la 'desposesión' para de-
terminar el momento al que debe referirse el valor del bien, ello
no obsta a la aplicación del régimen de desindexación cuando el
monto indemnizatorio definitivo sea establecido en una etapa pos-
terior -como la de la ejecución de sentencia- si se configuran
los extremos previstos en ese régimen (Fallos: 329:5467, NSociedad
Anónima Compañía Azucarera Tucumana s/quiebra s/ incidente
de ejecución de sentencia", 2006).
La pretensión del Estado Nacional, consistente en el resarci-
miento de los gastos que habría afrontado -con anterioridad a la
desposesión de los bienes expropiados- eir concepto de arancel
por tasación especial del Tribunal de Tasaciones, viáticos y pasa-
jes de avión, debe desestimarse, pues no se advierte una adecua-
da relación entre ellos y la privación del derecho real de propiedad
cuya titularidad no ejerce ni, por ello, pueden considerarse como
consecuencia directa e inmediata de la expropiación con arreglo al
art. 10 de la ley 21.499 (Fallos: 333:215).
El concepto de indemnización que utiliza nuestra Constitución
es más amplio que el de "precio" o "compensación" y, teniendo en
consideración el lazo esencial entre el instituto expropiatorio y el
principio de la igualdad ante las cargas públicas, hace referencia
al resarcimiento de un perjuicio (Fallos: 329:1703, "Estado Nacio-
nal [Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación]
c. Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal S.A. y Juntas de San
Andrés S.A.", 2006).
Al resultar la indemnización una condición para el desapropio,
el derecho al cobro del valor del bien expropiado ha de calificarse
como ilíquido e inexigible, hasta tanto exista una sentencia judi-
cial que determine su precio. Es esta inexigibilidad la que hace que
el derecho no pueda ser extinguido por el transcurso del tiempo
(Fallos: 330:363, "Arroyo, Marta Susana c. Dirección Nacional de
Vialidad", 2007).
Hasta la fijación definitiva del resarcimiento, el derecho real de
dominio se convierte, por subrogación real, en el derecho al cobro
del crédito representativo del valor del bien que se desapropia (Fa-
llos: 330:363).
786 RoDOLFO E f AC l O
Cabe confirmar la sentencia que admitió parcialmente la de-
manda interpuesta contra la Dirección Nacional de Vialidad y que
le ordenó abonar una suma en concepto de indemnización por ex-
propiación irregular de un inmueble afectado por la construcción
de una ruta, aplicando la tasa pasiva promedio mensual que per-
cibe el BCRA desde el inicio de la acción y hasta su efectivo pago,
pues en lo que hace a la aplicación del art. 20 de la ley 21.499, que
determina que los intereses se liquidarán desde el momento de la
desposesión hasta el del pago, resulta acertada la decisión del tri-
bunal apelado en cuanto a que corresponde realizar una interpre-
tación integradora y armónica de esa disposición junto con la del
art. 56 de la misma norma, y aun cuando el Tribunal ha declarado
inconstitucional este último, ello ha sido a los fines de que no se
tenga en cuenta el plazo de prescripción para el inicio de la acción
de expropiación irregular, por lo que, en consecuencia, el poder
interponerse la demanda sine die, no puede conducir a la irrazo-
nable conclusión de que corresponda computar intereses desde el
momento de la desposesión (o acto estatal con efectos análogos),
pues de ese modo podría producirse un enriquecimiento indebido
a favor de quien solicita el pago de la indemnización (causa "Schoo
Devoto de Marino c. D.N.V. s/ expropiación", pronunciamiento del
11 de febrero de 2014).
TÍTULO V · Del procedimiento judicial
Art. 18.- No habiendo avenJmiento, el expropiante
deberá promover la acción judicial de expropiación.
Art. 19.- El proceso tramitará por juicio suma-
rio, con las modificaciones establecidas por esta ley
y no estará sujeto al fuero de atracción de los juicios
uruversales.
Promovida la acción se dará traslado por quince
días al demandado. Si se ignorase su domicilio, se pu-
blicarán edictos durante cinco días en el diario de pu-
blicaciones legales de la Nación y en el de la Provincia
correspondiente.
Si existieren hechos controvertidos se abrirá la causa
a prueba por el plazo que el juez estime prudencial de-
biendo tener presente lo dispuesto en los arts. 15 y 17.
Las partes podrán alegar por escrito sobre la prue-
ba dentro del plazo común de diez días, computados
Ex PROPIACIONES 787
desde que el Secretario certificare de oficio sobre la
producción de la misma.
Presen tados los alegatos o vencido el plazo para ha-
cerlo, el juez llamará autos para sentencia, la que de-
berá pronunciarse dentro de los treinta días de que-
dar firme aquella providencia. El cargo de las costas
del juicio, como a sí su monto y el de los honorarios
profesionales, se regirán por las normas del Código
Procesal Civil y Com ercial de la Nación y por las res-
p ectivas leyes de aranceles.
Las partes podrán interpon er todos los recursos ad-
mitidos por el mencionado Código.
Art. 20.- La sentencia fijará la indemnización
teniendo en cuenta el valor del bi en al .tiempo de la
desposesión.
Para establecer la depreciación monetaria, se des-
contará del valor fijado la suma consignada en el jui-
cio, conforme con lo previsto en el art. 22, efectuán-
dose la actualización sobre la diferencia resultante,
hasta el momento del efectivo pago.
En tal caso, los intereses se liquidarán a la tasa del
seis por ciento anual, desde el momento de la despo-
sesión h asta el del pago, sobre el total de la J.ndemni-
zación o sobre la diferencia, según corresponda.
Los rubros que compongan la indemnización no es-
tarán sujetos al pago de impuesto o gravamen alguno.
Art. 2 1. - Tratándose de inmuebles, incluso por
accesió n, será competente el juez federal del Jugar
donde se encuentre el bien a expropiar con jurisdic-
ción en lo contencioso -administrativo. Tratándose
de bienes que no sean inmuebles, será competente el
juez del lugar en que se encuentren o el del domiclllo
del demandado, a elección del act or.
Los juicios en que la Murucipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires sea parte, tramitarán ante la Justicia
Nacional en lo Civll de la Capital Federal.
Art. 22.- Si se tratare de bienes inmuebles, el ex-
propiante deberá consignar ante el juez respectivo el
importe de la valuación q ue al efecto hubiere practi-
788 Rooo LFO E FAC. o
cado el Tribunal de Tasaciones de la Nación. Efectua-
da dicha consignación, el juez le otorgará la posesión
del bien.
Art. 23.- El expropiado podrá retirar la suma de-
positada previa justificación de su dominio, que el
bien no reconoce hipoteca u otro derecho real y que
no está embargado ni pesan sobre él restricciones a la
libre disposición de sus bienes.
Art. 24.- La litis se anotará en el Registro de la Pro-
piedad, siendo desde ese momento indisponible e in-
embargable el bien.
Art. 25.- Si la expropiación versare sobre bienes
que no sean inmuebles, el expropiante obtendrá la
posesión inmediata de ellos, previa consignación ju-
dicial del valor que se determine por las oficinas téc-
nicas mencionadas en el artículo 13.
Será de aplicación, en lo pertinente, lo establecido
en el art. 23.
Art. 26.- Otorgada la posesión judicial del bien,
quedarán resueltos los arrendamientos, acordán-
dose a los ocupantes un plazo de treinta dJas para su
desalojo, que el expropiante podrá prorrogar cuando
a su juicio existan justas razones que así lo aconsejen.
Art. 27.- La acción emergente de cualquier perjui-
cio que se irrogase a terceros por contratos de loca-
ción u otros que tuvieren celebrados con el propieta-
rio; se ventilará en juicio por separado.
Art. 28.- Ninguna acción de terceros podrá impe-
dir la expropiación ni sus efectos. Los derechos del
reclamante se considerarán transferidos de la cosa a
su precio o a la indemnización, quedando aquélla li-
bre de todo gravamen.
Art. 29.- El expropiante podrá desistir de la acción
promovida en tanto la expropiación no haya q uedado
perfeccionada. Las costas serán a su cargo.
Se entenderá que la expropiación ha quedado per-
feccionada cuando se ha operado la transferencia del
dominio al expropiante mediante sentencia firme,
toma de posesión y pago de la indemnización.
Exr ROP AC ON{~ 789
Art. 30.- Es improcedente la caducidad de la ins-
tancia cuando en el Juicio el expr opiante haya toma-
do posesión del bien y el expropiado sólo cuestionare
el monto de la indemnización.
Art. 31.- La acción del expropiado para exigir el
pago de la indemnización prescribe a los cinco afios,
computados desde que e l monto respectivo quede de-
terminado con carácter firme y definitivo.
Art. 32.- Para la transferencia del dominio de in-
muebles al exprop lante, no se req uerirá escritura
pública otorgada ante escribano, sien do suficiente
al efecto la inscripción en el respectivo Registro de la
Propiedad del decreto que a prue be el avenimien to o,
en su caso, de la sentencia judicial q ue h aga lugar a la
expropiación.
~ COMENTARIO
l. El proceso judicial tiene lugar cuando el avenimiento ha fra-
casado porque no hubo acuerdo de voluntades. Ese fracaso puede
tener origen tanto en la resistencia del sujeto expropiado al valor
ofrecido por el sujeto expropiante, cuanto, como vimos, en la re-
sistencia a la declaración misma de utilidad pública. Ante la fru s-
tración del avenimiento, debe acudirse al Poder Judicial. El funda-
mento de la intervención de los m agistrados radica directamente
en la Constitución Nacional, en su art. 17, en tanto prevé que "la
propiedad es inviolable y ningún h abitante puede ser privado de
ella sino en virtud de sentencia fundada en ley"(114>.
2. La referencia al cauce procesal del juicio sumario quedó des-
actualizada con las modificaciones que la ley 25.488 introdujo al
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. A raíz de esas m o-
dificaciones, el a rt. 319 de dicho Código, en su segundo párrafo,
prevé: "Cuando leyes especiales remitan al juicio o proceso suma-
rio se entenderá que el litigio tramitará conforme el procedimiento
del juicio ordinario". De todos modos, ya fuera -durante su vigen-
cia- por aplicación del juicio sumario, o ya sea ahora por aplica-
ción del juicio ordinario, el juego de las normas involucradas en el
Código Procesal y en la ley exhibe que se trata de un proceso judi-
cial con características propias.
(114) MAIORANO, op cit., p 103
790 R.O D OLFO E FAC o
3. Las partes en el proceso judicial de expropiación son los sujetos
expropiante y expropiado. Los terceros están excluidos expresamen-
te de ese proceso. Ello es así al punto de que ninguna acción de ter-
ceros podrá impedir la expropiación ni sus efectos, y de que en todo
caso los reclamos de terceros serán tratados en un juicio distinto <ns).
4. De los diversos momentos posibles para realizar la valuación
del bien en el proceso expropiatorio<116l, la ley sigue el criterio de la
desposesión<ml. Ello no obsta a la aplicación del régimen de desin-
dexación cuando el monto indemnizatono definitivo sea estableci-
do en una etapa posterior -como la de la ejecución de sentencia-
si se configuran los extremos previstos en ese régimen (Ha)_
Derogada la actualización prevista en la ley, deben también ser
subsumidos por la tasa de interés pasiva promedio los intereses allí
contemplados <119l.
Es claro que no resulta procedente el reclamo de los intereses si
no se dan los presupuestos previstos en el art. 20 <120l.
No hay impedimento alguno para que el reconocimiento de los
intereses sea morigerado si las circunstancias así lo justifican. Ello
es lo que ocurrió, por ejemplo, cuando el Tribunal de Tasaciones
calculó los intereses desde la desposesión y ésta había tenido lugar
el 1o de junio de 1962. La Corte Suprema sostuvo que las circuns-
tancias del caso justificaban realizar una interpretación integrado-
ra y armónica del art. 20 de la ley junto con el art. 56 que fija en cin-
co años el plazo de prescripción para demandar por expropiación
inversa (1 21l
(115) La Corte Suprema ha decidido que corresponde rechazar la petición de
quien se presenta c omo propietario del subsuelo de la superficie a expropiar y soli-
cita ser tenido por parte y que se fije una audiencia de conciliación que contemple
sus derechos, si dichas cuestiones deben ser discutidas y resueltas en un juicto que
difiere del que preceptúa la ley 21.499 de expropiación, ya que en virtud del art. 27 de
la ley la acción emergente de cualquier perjuicio que se irrogue a terceros por contra-
tos celebrados con el propietario se ventilará en juicio por separado: Fallos: 326:660,
"Dirección Nacional de Vialidad e Mendoza Provincia des/ expropiaciónH {2003).
(116) MAloRANO, op. cit., p. 63
(117) Fallos: 329.5467.
(118) ldem nota antenor.
(11 9) Fallos. 315.992
( 120) Fallos· 326·2443. ' Buenos Alres, Provmcta de e Estado NaCJonal s/ expropta-
ciónw (2003).
(121) Causa "Schoo Devoto de Marmo •
EXPROr AC IO N ES 791
5 En materia de competencia, la ley sigue el mismo criterio
que prevé el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en su
art. so(l 22).
La competencia es siempre federal en tanto el Estado Nacional
es parte. La referencia a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, por las razones que más arriba recordé -y que son obvias-
quedó desactualizada.
En el ámbito de la justicia federal, conocerán los jueces en lo
contencioso administrativo, ya sean los que tienen asiento en la
Capital Federal o los que tienen asiento en las provincias, según
sea el caso.
La competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema para
entender en planteas concernientes a la expropiación ha sido ma-
teria de reinterpretación en los últimos años.
Es necesario recordar que la Constitución Nacional, en su
art. 116, prevé: "Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales
mferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las cau-
sas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las
leyes de la N ación, con la reserva hecha en el in c. 12 del art. 75; y por
los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernien-
tes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros; de las
causas de almirantazgo y jurisdicción marítima; de los asuntos en
que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o
más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los
vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus ve-
(122) En cuanto aquí interesa el art. s• del Código Proce sal contempla que: "La
competencia se determinará por la naturaleza de las pretensiones deducidas en la
demanda y no por las defensas opuestas por el demandado. Con excepción de los
casos de prórroga expresa o tácita, cuando procediere, y sin perjuicio de las reglas e s-
peciales contenidas en este Código y en otras leyes, será juez competente: 1) Cuando
se ejerctten acciones reales sobre bienes mmuebles, el del lugar donde esté situada
la cosa litigiosa. Si éstas fuesen varias, o una sola pero situada en diferentes Jurisdic-
Ciones judiciales, será el del lugar de cualquiera de ellas o de alguna de sus partes,
siempre que allí tenga su domicilio el demandado. No concurriendo tal circunstan-
CJa, será el del lugar en que esté situada cualquiera d e ellas, a elección del actor. La
misma regla regirá respecto de las acciones posesorias, interdictos, restricción y lí-
mites del dominio, medianería, declarativa de la prescripción adquisitiva, mensura
y deslinde y división de condominio. 2) Cuando se ejerciten acciones reales sobre
bienes muebles, el del lugar en que se encuentren o el d el domicilio del demandado,
a elección del actor. Si la acción versare sobre bienes muebles e mmuebles conjunta-
mente, el del lugar donde estuvieran situados estos últimos'.
792 Ro oaLFO E FAO O
cinos, contra un Estado o ciudadano extranjero"; y, en su art. 117,
contempla: "En estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdic-
ción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el
Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores,
ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fue-
se parte, la ejercerá originaria y exclusivamente".
Dicha competencia ha sido objeto de alguna regulación injra
constitucional.
El decreto-ley 1285/1958, de organización judicial, establece, en
su art. 24, que "La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1o) Origina-
ria y exclusivamente, en todos los asuntos que versen entre dos (2)
o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y algún vecino
o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros; de aquellos
que versen entre una (1) provincia y un (1) Estado extranjero; de las
causas concernientes a embajadores u otros ministros diplomáti-
cos extranjeros, a las personas que compongan la legación y a los
individuos de su familia, del modo que una corte de justicia puede
proceder con arreglo al derecho de gentes; y de las causas que ver-
sen sobre privilegios y exenciones de los cónsules extranjeros en su
carácter público".
Me interesa, aquí, la referencia a los asuntos civiles que puedan
discutirse entre una provincia y algún vecino o vecinos de otra.
Aparecen allí los conceptos de "causa civil" y de distinta vecindad.
La Corte Suprema, en los últimos años, reformuló el concepto de
"causa civil". En esa reformulación, señaló que hay causa civil en los
casos en que "su decisión hace sustancialmente aplicables disposi-
ciones de derecho común, entendiendo como tal el que se relacio-
na con el régimen de legislación contenido en la facultad del art. 75,
inc. 12, de la Constitución Nacional", por lo que "quedan excluidos
de tal concepto los supuestos en los que, a pesar de demandarse res-
tituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se
requiere para su solución la aplicación de normas de derecho pú-
blico provincial o el examen o revisión, en sentido estricto, de actos
administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los que
éstas procedieron dentro de las facultades propias reconocidas por
los arts. 121 y ss. de la Constitución Nacional" ' 123>.
{ 123) Lo hizo a partir del conocido precedente de Fallo~: 329:_759, "Ban:et~" (~0~6).
Al fundar ese nuevo contorno, el Tribunal sostuvo que el obJeto de la JUnsd1cc1ón
ongmana conferida por los arts. 116 y 117 d e la Constitución Nacional en asuntos
EX ROP AC ONF 793
Concretamente en lo que atañe a la materia, sostuvo que (i) el
proceso expropiatorio, que se inicia con la declaración de utilidad
pública y finaliza con el pago de la indemnización justa y con la
consiguiente transferencia del dominio al sujeto expropiante es, en
su integridad, un instituto de derecho público, regido por las leyes
sobre la materia dictadas por cada provincia, en ejercicio de sus
poderes no delegados, en términos del art. 121 de la Constitución
Nacional, en el ámbito de su respectiva competencia territorial,
(ii) la autonomía de las provincias no admite interferencia fede-
ral, en virtud del reparto de los poderes nacionales y provinciales
establecido en los arts. 75 -inc. 12-, 121, 122 y eones. de la Ley
FundamentaL (iii) este criterio es aplicable aun cuando se discuta
solamente el quantum del resarcimientot 124).
No parece dudoso que la indemnización en la expropiación es
de derecho público, es decir, que el derecho del sujeto expropiado a
percibir la indemnización es un derecho público subjetivo<125).
6. El depósito judicial, o consignación, del valor del bien -sea
determinado por el Tribunal de Tasaciones o por las oficinas técni-
cas, según se trate de bienes inmuebles o bienes muebles- tiene
una importancia decisiva porque permite su toma de posesión an-
tes del perfeccionamiento de la expropiación.
7. El perfeccionamiento de la expropiación está bien defini-
do: transferencia del dominio al expropiante mediante sentencia
firme, toma de posesión y pago de la indemnización. Esa defini-
ción presenta una indudable importancia, por varias razones. La
primera, impide que la toma de posesión sea entendida como la
transferencia del dominio. La segunda apunta al desistimiento.
La tercera se dirige al concepto de abandono. La cuarta tiene re-
lación con el concepto de retrocesión. Podría agregarse, todavía,
como el presente de d1stinta vecindad [ .. ) de la parte litigante con una p rovincia no
es otro [...] que darles garantías a los particulares para sus reclamaciones, proporcio-
nándoles jueces al ab1igo de toda influencia y parcialidad. Pero ese alto y respetable
Interés institucional encuentra su preciso límite en el respeto al principio constitu-
cional que consagra la autononúa de los estados provinciales, de m anera de no per
turbar su administración interna, porque s1todos los actos de sus p oderes pudieran
ser objeto de una demanda ante la Corte vendría a ser ella quien gobernase a las pro-
vincias desapareciendo los gobiernos locales"
{124) Fallos: 329·3834.
(125) OYHANARTB daba seis razones para sustentar esta afirma ción La expropza
ción y los servicios públicos, ps. 24/33.
794 Ro o o LFO E FAc o
que con ese enunciado se ha querido evitar intentos prematuros de
retrocesión <126).
8. Para asegurar la situación del suJeto expropiante se autonza
la anotación del juicio en el registro de la propiedad 0 27l.
9. Si el desistimiento de la acción de expropiación provocó al-
gún perjuicio, el propietario del bien puede promover una deman-
da de daños< 128l.
10. La expresa no SUJeción del monto de la mdemnización frente
al pago de impuestos tiene una lógica justificación, ya que de ad-
mitirse la situación patrimonial del sujeto expropiado no se man-
tendría inalterable antes y después de la expropiación <• 29l. La Corte
Suprema ha remarcado que no corresponde pagar el impuesto a la
ganancia sobre el monto de la indemnización, ya que la figura de la
expropiación quedaría desnaturalizada si se admitiera que con la
indemnización el sujeto expropiado obtiene una ganancia, ya que
se rompería el equilibrio de valores entre el bien expropiado y los
daños emergentes de la desposesión U30l.
11. El Estado que desistió de la expropiación a consecuencia de
la cual se produjo el desalojo del locatario, debe pagar a éste los
gastos de traslado al nuevo local y los necesarios para instalarse, y
debe ponerlo en condiciones de servir a su destino especial, pues
esos gastos fueron necesarios para reocupar el local antiguo des-
pués del desistimiento; gastos que ·incluyen las reparaciones ori
(126) JUAN CARLas CASSAGNE, "El derecho de retrocesión y Jos presupuestos espe-
ciales de la pretensión procesal en la nueva ley de expropiaciones'; Revista argentina
de derecho administrativo, nros. 15-16, Plus Ultra, 1977, p. 73
(127) El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en su an. 229, prevé •Pro
cederá la anotación de litis cuando se dedujere una pretensión que pudiere tener
como consecuencia la modificación de una inscripción en el Registro correspondien-
te y el derecho fuere verosímil. Cuando la demanda hubiere sido desestimada, esta
medida se extingwrá con la terminación del juicio. Si la demanda hubiese sido adnu
tida, se mantendrá hasta que la sentencia haya sido cumplida~
( 128) Fallos. 291:507, "Nac ión e Las Palmas del Chaco Au stral S.A" (1975),
308:1049, "Begher" (1986); 312:204, "López Dardo" ( 1989).
(129) CASAS y ROMERO VJLLANUEVA, op. Clt., p. 104. Canas1 decía que no puede
admitirse que por un lado el Estado, mediante una ley establezca que debe indem-
nizarse íntegramente y por otro lado dismmuya ese monto integral con excepciones
Impositivas de diStinta indole, Tratado teórico práctico de la expropiación pública,
T ll, p. 809.
{130) Fallos. 238 .335. "Esqmvillon de 1gon" (1957)
EXPROP AC O N ES 795
ginadas por el abandono e inutilización del local mientras estuvo
en poder de la administración. También debe pagarle las pérdidas
sufridas por la declinación de la vida de la institución desalojada,
producida por la interrupción forzosa de sus actividades y los tras-
tornos consiguientes <131l .
Jurisprudencia
Como en las tasaciones o dictámenes judiciales efectuados a re
querimiento del Poder Judicial, el importe del arancel del Tribunal
de Tasaciones de la Nación integra las costas del juicio, deben in-
clmrse en dicho concepto (Fallos: 333:215).
No es arbitrana la sentencia que admitió la procedencia del
plus del 10% previsto por el art. 13 de la 1ey 21.499, no obstante
que no había mediado avenimiento, si la demanda fue promovida
en forma prematura, impidiendo en la práctica la realización del
procedimiento de dicho art. (Fallos: 314:1336, "Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires c. Benet y Contreras, Osear Agustín y
otros", 1991).
Debe rechazarse la petición de qu1en se presenta como propie-
tario del subsuelo de la superficie a expropiar y solicita ser tenido
por parte y que se fije una audiencia de conciliación que contemple
sus derechos, st dichas cuestiones deben ser discutidas y resueltas
en un juicio que difiere del que preceptúa la ley 21.499 de expro-
piación, ya que en virtud del art. 27 de la mencionada ley la acción
emergente de cualquier perjuicio que se irrogue a terceros por con-
tratos celebrados con el propietario se ventilará en juicio por sepa-
rado (Fallos: 326:660, ·oirección Nacional de Via lidad c. Mendoza,
Provincia de s/ expropiactón", 2003).
Habida cuenta de las referencias jurídicas sustanciales que
existen entre la expropiación y el acto voluntario de la venta teni-
da en vista por los arts. zo y so del decreto-ley 14.342/ 1946, no cabe
válidamente gravar con el impuesto a las ganancias eventuales la
diferencia entre el precio de compra del bien expropiado y la in-
demnización pagada por el desapropio. Por ser notorias dichas di-
ferencias, no es presumible que el legislador haya omitido la men-
ción de la expropiación en la letra de la ley, de haber entrado en sus
designios tenerla por comprendida entre los actos productores del
(131) Fallos: 197.95, "Club D1ana" (1943)
796 R oOLr E FAc o
'hecho imponible'; ni cabría en el caso la interpretación extensiva
del art. 2° del decreto citado (Fallos: 238:335, "Esquivillon de lgon,
Matilde Leonie Juana e Igon Almeyra Elena Rita c. Nación", 1953).
La relación expropiatoria se constituye con la declaración de
utilidad pública y se agota con el pago de la indemnización que
se fije por acuerdo de partes o por sentencia definitiva, de manera
que, no habiéndose perfeccionado la expropiación, el Estado con-
serva la potestad que le es propia para mantener o no la califica-
ción de utilidad pública que sirvió de origen al proceso. Cuando
circunstancias sobrevinientes o hechos anteriores desconocidos
demuestran a juicio de los poderes políticos del Estado que la uti-
lidad pública declarada no existe o ha desaparecido, no puede ne-
garse al Estado el derecho de desistir del juicio expropiatorio ini-
ciado, carente ya de objeto y fundamento constitucional o legal,
obligándolo a persistir en la tramitación de un juicio que no tiende
a satisfacer necesidades de utilidad general ni a la consecución de
las exigencias propias del bien común (Fallos: 291:507, "La Nación
(Procuración del Tesoro) c. Las Palmas del Chaco Austral S.A. s/
expropiación de acciones", 1975)
Se desprende del art. 29 de la ley 21.499 que, en tanto no haya
mediado perfeccionamiento de la expropiación -y aun cuando se
haya producido el traspaso de la posesión del bien-, el derecho
del Estado para desistir de la acción expropiatoria resulta indiscu-
tible, sin perjuicio de que los afectados utilicen las vías que el or-
denamiento jurídico prevé para obtener la reparación de los daños
(Fallos: 304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argentina",
1982).
Tratándose de una expropiación irregular no cabe hablar de de-
sistimiento por el expropiante de la acción promovida, por cuanto
éste no es su titular, que fue interpuesta por los particulares afec-
tados, pero sí cabe admitir que el Estado desista de su derecho a
expropiar el bien, en tanto no haya quedado perfeccionado el ins-
tituto (Fallos: 304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argen-
tina", 1982).
TÍTULO VI - Plazo de la expropiación
Art. 33.- Se tendrá por abandonada la expropia-
ción -salvo disposición expresa de ley especial- si
el expropiante no promueve el juicio dentro de los dos
EXPROI'l AC ON f~ 797
aftos de vigencia de la ley que la autorice, cuando se
trate de llevarla a cabo sobre bienes individualmente
detenninados; de cinco aftos, cuando se trate de bie-
nes comprendidos dentro de una zona detenninada;
y de diez años cuando se trate de bienes comprendi-
dos en una enumeración genérica.
No regirá la disposición precedente en los casos en
que las leyes orgánicas de las municipalidades auto-
ricen a éstas a expropiar la porción de los inmuebles
afectados a rectificaciones o ensanches de calles y
ochavas, en virtud de las ordenanzas respectivas.
Art. 34.- Las disposici ones c ontenidas en el pri-
mer párrafo del artículo anterior n o serán aplicables
en los casos de reserva de inmuebles.p.ara obras o pla-
nes de ejecución diferida, calificados por ley fonnal.
En tal supuesto se aplicará n las siguientes nonnas:
a) El expropiante, luego de declarar que se trata de
una expropi ación diferida, obten drá la tasación del
bien afectado con intervención del Tribunal de Tasa-
ciones de la Nación y notificará al propietario el im-
porte resultante.
b) Si el valor de tasación fuere aceptado por el pro-
pietario, cualquiera de las partes podrá pedir su ho-
mologación judicial y, una vez homologado, dicho
valor será considerado como firme para ambas par-
tes, pudiendo reajustarse sólo de acuerdo con el pro-
cedimiento previsto en el inc. d) del presente artículo.
e) Si el propietario no aceptara el valor de tasación
ofrecido, el expropiante deberá solicitar judicial-
mente la fijación del valor del bien, de conformidad
con las nonnas de los arts. 1O y 11.
d) La indemnización será r eajustada en la forma
prevista en el art. 10.
e) Si durante la tramitación del caso y antes de que
se dicte la sentencia definitiva el expropiante necesi-
tara disponer en fonna inmediata del inmueble, regi-
rá lo dispuesto en los arts. 22, 23 y 24.
f) Los inmuebles afectados podrán ser transferidos
libremente a terceros, a condición de que el adqui-
rente conozca la afectación y consienta el valor fijado,
798 R oDOlFO E FAC!O
si éste estuviera determinado. Con tal finalidad una
vez firme dicho valor, será comunicado de oficio por
el ente expropiante o, en su caso, por el juzgado inter-
viniente al Registro de la Propiedad Inmueble que co-
rresponda. Los certificados que expidan los Registros
en relación con el inmueble afectado deberán hacer
constar ese valor firme. En las escrituras traslativas
de dominio de los inmuebles comprendidos en este
artículo, los escribanos que las autoricen deberán
dejar expresa constancia del conocimiento por el ad-
quirente de la afectación, o de su consentimiento del
valor firme, según corresponda.
TÍTULO VII De la retrocesión
Art. 35.- Procede la acción de retrocesión cuando
al bien expropiado se le diere un destino diferente al
previsto en la ley expropiatorla, o cuando no se le die-
re destino alguno en un lapso de dos años computado
desde que la expropiación quedó perfeccionada en la
forma prevista en el art. 29.
Art. 36.- Se entenderá que no hubo cambio de
destino cuando el acordado al bien mantenga cone-
xidad, interdependencia o correlación con el especí-
ficamente previsto en la ley.
Tampoco se considerará que medió cambio de des-
tino si a una parte del bien expropiado se le asignare
uno complementarlo o que tiende a integrar y faclli-
tar el previsto por la ley.
Art. 37. - La retrocesión también procede en los
supuestos en que el bien hubiere salido del patrimo-
nio de su titular por el procedbniento de avenimiento.
Art. 38.- La retrocesión no sólo podrá lograrse por
acción judicial, sino también mediante avenimiento
o gestión administrativa.
Art. 39.- Cuando al bien no se le hubiere dado
destino alguno dentro del plazo mencionado en el
art. 35, a efectos de la acción de retrocesión el expro-
piado deberá intimar fehacientemente al expropian-
te para que le asigne al bien el destino que motivó
la expropiación; transcurridos seis meses desde esa
intimación sin que el expropiante le asignara al bien
Ex ' RO r IICION ES 799
ese destino, o sin que hubiere iniciado los respecti-
vos trabajos, los que deberá mantener conforme a los
pl anes de obra aprobados, la acción de retrocesión
quedará expedita, sin necesidad de reclamo adminis-
trativo previo.
Si al bien se le hubiere dad o un d estino d iferente al
p revisto en la ley expropiatoria, d e berá formularse el
r eclamo administrativo previo.
Art. 40.- Si el bien expr opiado hubiere cumplido
la finalidad q ue motivó la e xpropiación, y por esa cir-
cunstancia q uedare d esvin culado de aquella finali-
dad, la retrocesió n será imp rocede nte.
Art. 41. - Es admisible la acción de r etrocesión
ejercida parcialmente sobre una parte del bien
expropiado.
Art. 4 2.- Para q ue la retrocesión sea p roced ente se
requier e:
a ) Que la expropiación que la motive haya quedado
perfeccionada, en la forma prevista en el art. 29.
b) Que se de alguno de los supuestos que prevé el
art. 35 y en su caso se cumpliese lo dispuesto en el
art. 39.
e) Que el accionante, dentro del plazo que fije la
sentencia, reintegre al expropiante lo que percibió
de éste en concepto de precio o de indemnización,
con la actualización que correspondiere. Si el bien
hubiere disminuido de valor por actos del expropian-
te, esa disminución será deducida de lo que debe ser
reintegrado por el accionante. Si el bien hubiere au-
mentado de valor por mejoras necesarias o útiles in-
troducidas por el expropiante, el expropiado deberá
reintegrar el valor de las mismas. Si el bien hubiere
aumentado de valor por causas naturales, el reinte-
gro de dicho valor no será exigido al acclonante. Si el
bien, por causas naturales hubiere disminuido de va-
lor, el monto de esa disminución no será deducido del
valor a reintegrar por el acdonante.
Art. 43.- Cuando la expropiación se hubiere lleva-
do a cabo mediante avenimiento, la acción de retro-
cesió n deberá promoverse ante el juez que debería
800 RODOLfO E FAOO
haber entendido en el caso de que hubiere existido un
juicio de expropiación.
Art. 44.- Si la expropiación se hubiere efectuado
mediante juicio, la dem anda de retrocesión debe ra-
dicarse ante el m ismo juzgado que intervino en el jui-
cio de expropiación.
Art. 45.- La acción de retrocesión corresponde
únicamente al propietario expr opiado y a sus suceso-
res universales.
Art. 46.- La retrocesión podrá ser demandada
contra el expropiante, o contra éste y los terceros a
quienes hubiere sido transferido el bien.
Art. 47.- El procedimiento aplicable en el juicio de
retrocesión, y la naturaleza de la litis, serán los esta-
blecidos para el juicio de expropiación.
Art. 48.- Si en la sentencia se hiciere lugar a la ac-
ción, deberá establecerse la suma que debe reinte-
grar el accionante por retrocesión y el plazo en que
ha de hacerlo; asimismo se establecerá el plazo en
que el expro piante debe devolver el bien expropiado.
Art. 49.- La devolución del bien al expropiado de-
berá hacerse libre de todo ocupante, cargas, gravá-
menes y servidumbre que hubieren tenido lugar des-
pués de la desposesión.
Art. 50.- La acción por retrocesión prescribe a los
tres años, computados desde que, habiendo quedado
perfeccionada la expropiación en la forma prevista
en el art. 29, al bien se le dio un destino ajeno al que la
determinó, o desde que no habiéndosele dado al bien
destino alguno, hubieren transcurrido los plazos pre
vistos en los arts. 35 y 39.
El trámite previsto en el art. 39 suspende el curso de
esta prescripción.
~ COMENTARIO
l. El abandono implica una inacción. Cuando el Congreso Na-
cional declara la utilidad pública, lo hace con relación a una época
o momento determinado, aunque no sean inmediatos, pero no es
EXP R "AC ONES 801
razonable mantener vigente esa declaración, que implica una au-
torización para expropiar, sin límite en el tiempo, cuando el pro-
pósito que la determinó pudo haber desaparecido. Y el propietario
no puede estar permanentemente sometido a la amenaza de una
expropiación, que no sabe si se consumará con el tiempo, de modo
que sus derechos pueden verse restringidos< 132l.
La Corte Suprema indicó que el abandono es el efecto de la in-
actividad del Estado cuando habiéndose sancionado la ley que ca-
lifica un bien de utilidad pública, deja transcurrir los términos para
iniciar la expropiación sin haber promovido el juicio pertinente, y
remarcó que "es de suponer que dicha consecuencia ha sido esta-
blecida: a) por razones de interés público, apoyadas en la exigencia
constitucional de que la utilidad sea calificada por ley, teniendo en
cuenta que cuando el Poder Legislativo ejerci!a aquella facultad lo
hace con relación a una época o momento determinados, aunque
no sean inmediatos, y que no es razonable mantener latentes, en
todos los casos, esas autorizaciones para épocas muy posteriores,
cuando el propósito que las determina puede haber desaparecido; y
b) como salvaguardia o garantía para el administrado, que necesi-
ta certeza sobre la situación de su patrimonio ante la ley" <133l.
2. La ley fija diversos plazos, de acuerdo con distintas situacio-
nes.
3. También se prevé la expropiación "diferida", que se caracte-
riza <134) por la afectación y reserva anticipada de bienes inmuebles
destinados a la realización de una obra o planes de ejecución apla-
zada en el tiempo, y la ausencia de toma de posesión por parte del
sujeto expropiante<135l.
(132) Federación Argentina de Colegios de Abogados, Instituto Argentino d e Es
tudios Legislativos, Expropiación por causa de utilidad pública, ps. 431 y ss Allí se
explicaba que si ello ocurría, el desapoderamiento podía obedecer a una mera arbi-
trariedad. En idénticos términos se expresaba VILLBGAS Régimen Jurídico de la ex-
propiación, ps 480/ 481.
(133) Fallos: 304-1484, "CerdaH (1982). Como puede fácilmente apreciarse, son las
mismas palabras que transcribí en la nota anterior
(134) CASAS y ROMERO VILLANUEVA op Cit., p. 150, con cita de OtrOS autores
(135) Para Villegas la expropiación diferida -que encuentra un antecedente en la
ley 20. 139, relativa a las obras d e Salto Grande-, del modo que está prevista por la
ley, es inconstitucional ya que la situación puede prolongarse indefinidamente; La
ley general de expropiaciones no 21.499 con relación a su precedente, ps 30/31
802 R O D OLFO E FAC O
4. Está claro que la facultad de expropiar se justifica en tanto
exista utilidad pública calificada por ley. Si una vez producido el
desapoderamiento de un bien o conjunto de bienes, no se les diera
el destino que fue previsto originalmente, se afectaría la garantía
de la inviolabilidad de la propiedad, en tanto uésta sólo cede ante
las necesidades colectivas calificadas y no para que el expropiante
incorpore a su dominio un bien sin propósito definido o le dé des-
tino distinto al previsto en la ley que lo afectó". Aquí yace el funda-
mento de la retrocesión (136l.
Como puede verse, el concepto de retrocesión tiene un fun-
damento constitucional (137>. En efecto, si el derecho de propiedad
cede ante la expropiación es porque con ella se quiere dar satisfac-
ción a una utilidad pública, es decir, a la utilidad que la comunidad
encuentra en un bien o conjunto de bienes. De esa manera, si a los
bienes no se da el destino que la ley previó, se desvanece la cau-
sa de la expropiación y revive el derecho del propietario amparado
por aquella garantía constitucional.
Dado, pues, el fundamento constitucional, corresponde hacerla
extensiva a todos los bienes que hayan sido objeto de expropiación.
Ello es así, puesto que no tiene relación con la naturaleza de los
bienes sino con el desapoderamiento en sí mismo (138l.
Pese a ese fundamento constitucional, llamativamente, la ley
13.264 no contemplaba la retrocesión.
Esa omisión no vedó a los jueces reintroducir el concepto (139 l o,
lo que es igual, seguir reconociéndolo U40l.
Mucho menos impidió a la Corte Suprema reconocer su vigen
c1a. En un primer caso, el reconocimiento fue implícito (141l.
(136) Federación Argentina de Colegios de Abogados, Instituto Argentmo de Estu
d1os Legislativos, Expropiación por causa de utilidad pública, ps. 437 y ss.
(137) VILLI!GAS BASAVILBASO, op. Cit., p. 452
( 138) VrLLBGAS, Régimen Jurútico de la expropiaCIÓn, p 464
(139) OYHANARTE, Aspectos del nuevo régimen exprop1atorio, p 50.
(140) VILLEGAS, Régtmen]urldico de la expropiación, p. 459.
(141) Fallos. 266:193, "Colombo" (1966). Allí el Tribunal sostuvo: "En tales condi-
ciones, el objeto asignado a la expropiación debe entenderse respetado en tanto no
se haya excedido la calificación legal requiera por la Constitución Nacional: Señaló
Carlos Valiente Noailles que dicho pronunciamiento dejó entrever Wl cnterio favora-
ble a la procedencia de la acción de retrocesión en casos en que no se hubiera dado al
bien expropiado el destino de utilidad pública, con un claro fundamento en el art. 17
EXI'RO PIAC O N ES 803
Posteriormente, el reconocimiento fue expreso, como lo de-
muestran las siguientes palabras: el "derecho de retrocesión nace
cuando el expropiante no da al bien expropiado la afectación dis-
puesta por el legislador o le da una distinta, pues en tales supuestos
se ha dejado de cumplir la finalidad que determinó la calificación
de utilidad pública que requiere el art. 17 de la Constitución Nacio-
nal. Ese derecho apareja, como consecuencia, la facultad de recla-
mar la devolución del bien, previo pago del importe recibido por la
expropiación, ya que en esencia la retrocesión importa volver las co-
sas al estado anterior al acto que originó el desapoderamiento" (142l.
5. Si, como v1mos, la retrocesión, implica no dar al b1en el destino
que fue previsto en la ley que declaró la utilidad pública, entonces
en esa noción encajan válidamente los dos supuestos contempla-
dos en la ley 21.499, esto es, (i) cuando se.die.ra al bien expropiado
un destino diferente al previsto en la ley exprópiatoria, (ii) cuando
no se le diera destino alguno en un tiempo determinado.
a. El primero de esos supuestos involucra una inacción, tal
como ocurre con el abandono y por ello existe cierta analogía entre
ambas situaciones (143l. Sin embargo, ambas nociones no pueden
ser tomadas como equivalentes (144l . En el abandono, el bien no ha
salido del ámbito del propietario; en la retrocesión, el bien ya salió
de ese ámbito y la expropiación quedó perfeccionada, pero no se ha
concretado un destino específico.
La ley no admite una inactividad estatal Ilimitada en el tiempo;
de ahí que haya fijado un plazo para que se otorgue un destino al
bien expropiado, a partir del cual se considera que el Estado perdió
interés.
b. El segundo supuesto se configura cuando se da al bien ex-
propiado un destino diferente al que previó en la ley que declaró su
utilidad pública.
Aquí pueden darse dos situaciones 0 4 s).
de la Ley FWldamental, Manual de junsprudencia de la Corte Suprema de JustlCJa de
la Nación, clasificada y comentada, T. l, de Obras Jurídicas, p. 218.
(142) Fallos: 271.42, "Ortega• (1968).
(143) MARIENHOFF, Tratado d e Derecho AdmmJStra two, T rv, p 375
( 144) MAIORANO, op. ctt., p . 146.
(145) ldem nota antenor, ps 143/ 145
804 R ODO LFO E f AO'O
Una: que el bien sea destinado a satisfacer una utilidad privada.
Ya vimos que si esto ocurriera, el sujeto expropiado podría plan-
tear la inconstitucionalidad de la ley con fundamento en un caso
de arbitrariedad o gravedad extremas. Otra: que el bien sea desti-
nado a satisfacer una utilidad distinta pero igualmente pública a la
original.
Si esto ocurre, no debe concluirse fatalmente en que hay un
cambio de destino que justifique la retrocesión. Ello es así, en tanto
la ley concede pautas orientativas a fin de determinar si se ha pro-
ducido un desvío de la finalidad original. No hay tal desvío cuando
el nuevo destino mantenga conexidad, interdependencia o corre-
lación con el original, ni cuando a una parte del bien expropiado
se asignara un destino complementario o que tienda a integrar y
facilitar aquel destino original.
En ese sentido se pronunció la Corte Suprema, al rechazar una
demanda de expropiación con fundamento en que no existió un
"apartamiento del fin que impulsó a declarar la utilidad y sujetos a
expropiación" los bienes inmuebles involucrados< 146l.
Un caso especial dentro del supuesto de cambio destino se con-
figura cuando el bien expropiado ya cumplió con la finalidad de
la expropiación. Por esa circunstancia, el bien queda desvinculado
de esa finalidad y por tanto la retrocesión es inviable. Es decir, el
Estado, como titular del dominio a raíz de la expropiación, no está
legalmente obligado a mantener de un modo perpetuo el bien den-
tro del destino asignado por la ley de expropiación.
La Corte Suprema se pronunció en ese sentido, cuando afirmó:
"... si circunstancias posteriores imponen al Estado la conveniencia
de desprenderse de los inmuebles expropiados por haberse mo-
dificado las causas originarias que determinaron su afectación al
servicio público, debe concluirse que el uso real y efectivo por un
prolongado período de tiempo -como aquí ocurre- en ese desti-
no, hizo cesar en forma definitiva el derecho de las actoras a lapo-
sesión y dominio de esos bienes, por lo que carece de todo derecho
para reclamar la retrocesión de la expropiación, o en su defecto una
( 146) Fallos: 272:88, "Nación Argentina c. Tone!lo" (1968) El Tribunal ponderó
que si en los terrenos expropiados el Estado no construyó la ciudad hospital prevista
en la ley de expropiación, con la instalación de una colonia de laborterapia que, me-
diante su explotación agropecuaria, abastecería a dicha ciudad hospital, debía tener·
se por cumplido el objeto de utilidad pública de la expropiación.
ExPROP lAC ONES 805
indemnización, pues su derecho de propiedad quedó amparado en
su momento con el pago del importe judicialmente fijado"< 147l.
El Máximo Tribunal precisó -en otro caso- que si aun con di-
versas deficiencias unas instalaciones servían para la llegada y sali-
da de aeronaves, entonces el Estado había cumplido la finalidad de
hacer funcionar un aeródromo prevista al expropiar el predio <1481.
6. La retrocesión es viable tanto por medio de avenimiento como
de proceso judicial, sin importar si la expropiación tramitó por
cualquiera de esos dos caminos. Además, es posible que el objeto
de la retrocesión recaiga sólo sobre una parte del bien expropiado.
7. El sujeto activo de la retrocesión está bien definido y limita-
do, en el sujeto expropiado y en sus sucesores universales, de modo
que queda afuera de la previsión legal el suce~or a título singular.
8. Al comentar el título V, señalé que la definición de la noción
de perfeccionamiento de la expropiación presenta una indudable
importancia, por varias razones, entre ellas, su relación con el con-
cepto de retrocesión.
En efecto, la ley contempla los tres requisitos que deben cum-
plirse para que pueda solicitarse la retrocesión: (i) la transferencia
del dominio al expropiante mediante sentencia firme, (ii) toma de
posesión y (iii) pago de la indemnización.
Los recaudos están claramente enunciados. Pero, ¿qué pasa-
ría si el ex propietario de un predio intentara la retrocesión, varios
años después de la expropiación, cuando el Estado, que pagó la de-
bida indemnización, obtuvo sentencia favorable y hubo transferen-
cia formal del predio, nunca tomó posesión? Es decir, qué ocurriría
en un caso semejante si uno de los requisitos que la ley enuncia
para el perfeccionamiento de la expropiación, como es la toma de
posesión, no se encuentra cumplido y se intenta la retrocesión die-
cinueve años después, tras la intimación pertinente?
(147) Fallos: 266·193. La Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Ai·
res expropió unos terrenos con el objeto del mejor funcionamiento de las oficinas de
dicha entidad. La Corte Suprema tuvo por probado que desde el momento en que
tomó posesión, la refertda corporación había realizado diversas obras y construccio·
nes destinadas a ampliar y mejorar sus instalaciones y comodidades, y sostuvo que
no era correcta la afirmació n de que los terrenos no habían sido afectados al destino
previsto.
( 148) Fallos; 2 77· 192, u Gascón ( 1970).
806 Ro o OLFO E FAc o
La Cámara Federal de Apelaciones de Paraná dio respuesta a
ese planteo. Hizo lugar a la retrocesión, con fundamento en que: (a)
el instituto de la retrocesión reconoce fundamento en la garantía
de la inviolabilidad de la propiedad; (b) la falta de posesión pierde
relevancia ante la conducta desplegada por la Dirección Nacional
de Vialidad, la que, luego de haber pagado la indemmzación y ope-
rada la transferencia del inmueble optó por una desmesurada in-
actividad, pese a la intimación cursada, sin haber realizado hechos
positivos acordes a la obligación que, como expropiante, le compe-
te; (e) la oposición a la restitución del inmueble carecía de sustento,
ya que se perdió el propósito que había justificado la primigenia
privación del dominio del inmueble; y (d) se configuró un supuesto
de abuso del derecho, en los términos del art. 1071 del Cód. Civil,
que no podía ser amparado.
La Corte Suprema desestimó el recurso extraordinario federal
que dedujo la Dirección Nacional de Vialidad, mediante la invoca-
ción de las facultades que le confiere el art. 280 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación.
El juez Lorenzetti, en una interesante disidencia, se pronunció
por confirmar la sentencia apelada, con sustento en los siguientes
argumentos: (a) la toma de la posesión del terreno sólo dependía de
la Dirección Nacional de Vialidad, (b) aun cuando la ley 21.499 no
prevé ningún plazo para que la administración tome posesión del
bien expropiado, en las particulares circunstancias que presentaba
el caso, debía buscarse el que por analogía resultara más próximo,
(e) ese plazo era el de dos años que prevé el art. 33 de la ley 21.499
para que se tenga por configurado el abandono respecto de bie-
nes individualmente determinados, dada la inactividad de aquella
que, como común denominador, caracteriza a ambos institutos de
la ley, (d) los agravios relativos tanto a la complejidad y magnitud
de los trabajos a realizar cuanto a la ausencia de plazo en la ley pro-
vincial que determinó la utilidad pública del inmueble involucrado
no podían ser atendidos, dada su excesiva generalidad<149l.
9. Qufen demanda favorablemente por retrocesión debe devol
ver, con actualización, lo que percibió en concepto de mdemniza
ción<tsol.
(149} Fallos 330:4182
(150) Esta solución legislativa fue compartida por CAsSAGNE, para evitar un en-
nquecimiento injusto por parte del sujeto expropiado que devolvería sumas que no
EXP RO P ACQN ES 807
10. La acción de retrocesión, según la ley, prescribe a los tres
años. Un sector de la doctrina opinó que esta acción es impres-
criptible<151l, mientras que otro sector se pronunció en contra de la
imprescriptibilidad usz).
jurisprudencia
Los diferentes plazos de 2, 5, y lO años que se fijan en el art. 33
de la ley 21.499 de acuerdo a la posición en la que se encuentran los
bienes declarados de utilidad pública, y dentro de los cuales el Es-
tado puede iniciar el juicio expropiatorio, no paralizan el derecho
que asiste al propietario afectado de incoar la expropiación irre-
gular en los supuestos previstos por el art. 51 de la misma (Fallos:
304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argentina", 1982).
De conformidad con la ley 21.499, art. 33, 111. parte, el abandono
de la expropiación es el efecto de la inactividad del Estado cuando,
habiéndose dictado la ley que califica de utilidad pública el bien,
deja transcurrir los términos para iniciar la expropiación sin pro-
mover el juicio pertinente. Es de suponer que dicha consecuencia
ha sido establecida a) por razones de interés público, apoyadas en
la exigencia constitucional de que la utilidad sea calif1cada por ley,
facultad que el Poder Legislativo ejercita con relación a una época
o momento determinado aunque no sean inmediatos y que no es
guardarían relación con el valor del bien que se remtegra a su patnmonio, op. cit.,
p s. 75/76. En otra posición, la pretensión de actualización por parte del sujeto expro-
piante fue criticada por VALmNTE NOAILLBs, quien sostuvo que Hla correlativa obli-
gación del expropiado carecería de causa [...] En la expropiación, está en la Constitu-
ción, en cuanto exige la previa indemnización, que debe ser equivalente al valor de
lo expropiado. No hay, en cambio, ninguna causa legal para obligar al expropiado a
entregar una suma mayor de la recibida. No es aplicable la teoría del enriquecimiento
sin causa, porque la percepción del precio respondió a una causa lícita y, en segundo
lugar, porque el empobrecimiento del expropiante sólo es imputable a su conduc-
ta~ op. cit., p. 220. La solución legislativa también fue objetada por MAioRANo, para
quien la teoría del enriquecimiento sin causa es inaplicable respecto del sujeto ex
proplado ya que la causa está dada por el comportamiento del sujeto expropiante en
tanto dio motivo a la acción, o p. cit., ps. 154/157.
Antes de la vigencia de la ley 21.499, la Corte Suprema exhibió criterios dJvergen
te s. Pueden verse los precedentes de Fallos: 2 71:42 y 293:407, "Socieda d Civil Rey y
Padilla" (1975).
(151) GERMAN J BIDART CAMPOS, Tratado Elem ental de derecho constltuctanal
Ed1ar, 1993, T. 1, p. 523.
(152) ARMANDO EMILIO GRAU, ¿Imprescriptibilidad de la acción de retrocesión?~
M
Revista argennna de derecho adnúnistrativo, nros. 15-16, Plus Ultra, 1977, ps. 280/290.
 808 ROOOLFO E FAC O
razonable mantener latentes para épocas muy posteriores cuan-
do el propósito que las determina puede haber desaparecido; y b)
como salvaguardia o garantía para el administrador que necesita
cierta certeza sobre la situación de su patrimonio ante la ley (Fallos.
304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argentina", 1982).
Si bien la denegación de la mensura solicitada por encontrarse
vigente la ley que declaró de utilidad pública y sujeto a expropia-
ción al bien, puede tornar procedente una acción de expropiación
irregular -ya que ~l Estado no inició el correspondiente juicio-,
ella no obsta, por SI sola, a la luz de la ley 21.499, a la invocación
del abandono de la expropiación regulado en su art. 33 (Fallos:
304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argentina", 1982).
No obsta la invocación del abandono la circunstancia de que los
actores hayan promovido juicio de expropiación irregular atento
que: a) no medió comportamiento del expropiado tendiente a con-
cretar los efectos de la expropiación; y b) el demandado tampoco
evidenció a lo largo del juicio conducta alguna que implicara su
voluntad de expropiar el bien, destacando, por el contrario, su falta
de interés por haber desaparecido en el caso la causa de utilidad
pública (Fallos: 304:1484, Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argen-
N Cualesquiera hayan sido las deficiencias de que adolecía la obra
tina", 1982).
En materia expropiatoria, y mediando razones de interé s pú-
blico, cabe prescindir de los términos en que fue trabada la litis,
de modo que cuando circunstancias sobrevinientes o hechos an-
teriores desconocidos demuestran. a juicio de los poderes políticos
del Estado, que la utilidad pública declarada no existe o ha desa-
parecido, va de suyo que no puede negársele a aquél el derecho a
desistir de la expropiación o el de hacer valer el "abandono", aun
configurado luego de la promoción de una expropiación irregular,
y obligarlo a concretar una expropiación que no tiende a la satis-
facción de necesidades de utilidad pública ni exigencias del bien
común (Fallos: 304:1484, "Gabriel C. Cerda y otros c. Nación Argen-
tina", 1982).
El derecho de retrocesión nace cuando no se da al bien expro-
piado la afectación dispuesta por la ley, pues, en tal supuesto, se
ha dejado de cumplir la finalidad que determinó la calificación de
utilidad pública exigida por el art. 17 de la Constitución Nacional
(Fallos: 271:42, "Ortega, Juan de Dios y otros c. Dirección General
de Fabricaciones Militares", 1968).
EXrP.O 11\C ONES 809
El derecho de retrocesión permite reclamar la devolución del
bien, previo pago del importe recibido por la expropiación, pues
importa volver las cosas al estado anterior al acto que originó el
desapoderamiento (Fallos: 271:42, "Ortega, Juan de Dios y otros c.
Dirección General de Fabricaciones Militares", 1968).
La doctrina de la desvalorización de la moneda en los juicios de
expropiación, no es aplicable en los supuestos de retrocesión (Fa-
llos: 271:42, "Ortega, Juan de Dios y otros c. Dirección General de
Fabricaciones Militares", 1968).
Si la empresa expropiante tomó posesión de los inmuebles, rea-
lizó construcciones destinadas a mejorar las instalaciones y co-
modidades para el funcionamiento de sus oficinas, el objeto de la
expropiación debe entenderse cumplido. En.consecuencia, corres-
ponde confirmar la sentencia que rechaza la demanda por retroce-
sión de la expropiación, aunque posteriormente el Estado se haya
desprendido de los inmuebles, por haberse modificado las causas
originarias que determinaron su afectación al servicio público (Fa-
llos: 266:193, "Colombo de Colombo, Rosa, y otras c. Transpones de
Buenos Aires -en liquidación- u otro", 1966).
realizada para la instalación del Aeródromo Central de la Direc-
ción de Aeronáutica Civil, no puede sostenerse que el Poder Eje-
cutivo no destinó el inmueble a los fines establecidos en la ley de
expropiación si durante muchos años estuvo dedicado a esas fun-
ciones, aunque el natural progreso de la aviación haya disminuido
su adaptación a las exigencias actuales. Ello es suficiente para con-
solidar la propiedad del Estado y, en consecuencia, corresponde
revocar la sentencia que hace lugar a la demanda por retrocesión
de la expropiación (Fallos: 277:192, '" Gascón, Julio César y otro c.
Nación", 1970).
No puede invocarse la nulidad de una expropiación después
de haber recaído sentencia firme admitiendo el desapropio, previa
conformidad del propietario expresada al contestar la demanda,
en cuya oportunidad sólo se discutió la suma ofrecida por el fisco
en concepto de indemnización. Tampoco se puede sostener treinta
afios después que las leyes y decretos que dieron origen al desapro-
pio no lo permitieron (Fallos: 277:192, "Gascón, Julio César y otro c.
Nación", 1970).
Corresponde confirmar la sentencia en cuanto ordena atender a
la incidencia del deterioro de la moneda en el quantum a reintegrar
810 RoDOLFO E FAOO
en un caso de retrocesión,ya que el aumento nominal de la Indem-
nización no configura un beneficio o ganancia para el expropian-
te sino el mantenimiento del poder adquisitivo de la suma opor-
tunamente entregada como condición de la expropiación (Fallos:
293:407, "Sociedad Civil Rey y Padilla c. Nación Argentina", 1975).
Debe revocarse la sentencia apelada en cuanto toma en cuenta
el mayor valor originado por las obras nuevas vecinas a la fracción
que se manda restituir, ya que si bien deben ponderarse adecuada-
mente, llegado el momento de hacer efectivas las restituciones, las
modificaciones que aumenten su valor económico, también lo es
que en el caso no se trata de mejoras practicadas en la misma, sino
de obras efectuadas fuera de la fracción a devolver (Fallos: 293:407,
"Sociedad Civil Rey y Padilla c. Nación Argentina", 1975).
TITULO VIU - De la expropiación irregular
Art. 51.- Procede la acción de expropiació n irre-
gular en los siguientes casos:
a) Cuando existiendo una ley que declara de utlli-
dad pública un bien, el Estado lo toma sin haber cum-
plido con el pago de la respectiva indemnización.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaración de
utilidad pública, de hecho una cosa mueble o imnue-
ble r esulte indlsponlble por evidente dificultad o Im-
pedimento para disponer de ella en condiciones nor-
males.
e) Cuando el Estado imponga al derecho del titular
de un bien o cosa una indebida restricción o limita-
ción , que importen una lesión a su derecho de pro-
pieda d.
Art. 52.- No corresponde la acción de expropia-
ción irregular cuando el Estado paraliza o no a ctiva
los procedimientos después de haber obtenido lapo-
sesión judicial del bien.
Art. 53.- El que accione por expropiación irregular
está exento de la reclamación administrativa previa.
Art. 54.- En el juicio de expropiación irregular los
valores indemnizables serán fijados en la misma for-
ma prevista para el juicio de expropiación regular,
Ex PRO P ACIONES 8 11
contemplada en el art. 10 y siguientes de la presente
ley.
Art. 55.- Las normas del procedimiento judicial
establecidas para la expropiación regular, rigen tam-
bién para la expropiación irregular, en cuanto fueren
aplicables.
Art. 56.- La acción de expropiación irregular pres-
cribe a los cinco años, computados desde la fecha en
que tuvieron lugar los actos o comportamientos del
Estado que toman viable la referida acción.
4 COMENTARIO
l. El concepto de expropiación irregular tiene un fundamento
constitucional en el art. 17 de la Ley Fundamental. Así lo ha reco-
nocido la Corte Suprema (153l, aun sin previsión legal-las leyes 189
y 13.264 no contemplaban esta noción-, y también la doctrina (154l .
2. Si la facultad de expropiar es privativa y exclusivamente esta-
tal, para lo cual debe existir una voluntad manifestada(155l, sólo el
Estado, en principio, puede promover la expropiación de un bien.
Sin embargo, esa regla debe admitir excepciones, si la conducta es-
tatal provoca, de alguna manera, una afectación de derechos.
Una afectación de derechos puede ocurrir a raíz de la expro-
piación -originada, claro está, en la pertinente declaración de
utilidad pública- , afectación que puede manifestarse de diversos
modos.
Otra afectación podría darse aun sin mediar expropiación - es
decir, sin declaración de utilidad-.
Ya señalé que este título y en especial el art. 51 debe ser exami-
nado juntamente con el título III de la ley.
Desde esta óptica, un interrogante surge con la redacción del
art. 51, inc. e, de la ley, que admite la expropiación irregular o in-
(153) Fallos. 230:57, MSte1er de Montdorh (1954), 231.377, 'Astoul y Dessem de Ro
VJvalta y Flgueras" (1955); 253:338, MOxoby de Julien, Amalia" (1962).
( 154) MARlBNHOPF, Tratado de Derecho Admimstrativo T. XV, p. 3 39.
( 155) Fallos: 58:333, "Siegfried" (1894); 168:35, MLaplacette" (1933); 180:48 "Mi
rusteno de Guerra c. Rou!llon" (1938) .
812 R ODO LFO E FAC IO
versa ''Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien
o cosa una indebida restricción o limitación, que importen una
lesión a su derecho de propiedad", sin exigir la existencia de una
declaración de utilidad pública, a diferencia de los dos primeros
incisos que sí la contemplan <156).
En efecto, la doctrina se ha preguntado si esa disposición es in-
constitucional, en tanto desconoce la exigencia que la Constitución
Nacional impone en su art. 17 respecto de la declaración de utili-
dad pública. Hay autores que sostienen su inconstitucionalidad <157)
y otros que consideran que se encuentra implícita la exigencia de
tal declaración <158).
Empero, no puede desconocerse que la Corte Suprema aceptó
la procedencia de la expropiación irregular en circunstancias en
que no ha existido declaración de utilidad pública. En un caso ad-
mitió esa viabilidad cuando de modo directo o reflejo -siempre
con motivo de otra ley que la declare- resultara indisponible un
(156) Esos dos incisos aluden a las siguientes Situaciones· "a) Cuando eXIstiendo
una ley que declara de utilidad pública un bien, el Estado lo toma sin haber cumpli-
do con el pago de la respectiva indemnización. b) Cuando, ~on motivo de la ~ey ~e
declaración de utilidad pública, de hecho una cosa mueble o mmueble resulte mdis-
ponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en condiciones
normales·:
(157) Así lo pensaba OYHANARTE, quien decía que la "transgresión.es not?ri~_{-.·1
el derecho de propiedad que la Constitución garantiza 1... ] puede sufnr restrtcc•on o
perturbación esencial, es claro, pero tal circunstancia -cuando resulte de un acto
del Estado- no implicaría expropiación de ningún tipo si no existe ley formal que
la disponga. La expropiación indirecta inversa o irregular no es una expropiación sin
ley; en todo caso, es una expropiación sin juicio expropiatorio trabado regular forma';
Aspectos del nuevo régimen expropiatorio, ps 48/49. VJ~LBGAS BAsAVJ~B~so a~rma~a
que la "expropiación irregular consiste en la apropiac1ón por la admtrustractón pu-
blica de un bien privado, declarado de utilidad pública, sin el empleo de los proce
dimientos legales expropiatorios" y que la "expropiación irregular y la expropiación
regular tienen de común lo siguiente: la declaración legislativa d: u~lidad. pública. S~
ésta es inexistente no puede constitucionalmente haber exproptac1ón, m regular m
irregular" (el destacado aparece en el texto original), Derecho administrativo, T. VI,
ps 468/469. En el mismo sentido opina Maiorano, op. cit., p. 169.
(158) Era la opinión de MARIENHOPF, quien justificaba esa visión en un exceso de
purismo de los redactores de la ley, que no quisieron "repetir lo ya que s e había di-
cho en los Incisos anteriores': "La nueva ley de expropiación ~ JA, vol. I, 1977, ps. 822 y
ss. Alejandro Uslegnghi propone una interpretación armónica del text? legal y ~e los
principios constitucionales, cuyo resultado es la exigencia de decl~rac1ón de ~tilidad
pública, y sugiere que si no se interpretara de ese modo la disposiciÓn ~egal es mcons-
titucional, "La expropiación irregular en la ley 21.499 ~ Revista Argentma de Derecho
Administrativo, nros 15 y 16, Plus Ultra, 1977, ps. 82/83
ExrPOI'•ACIO NES 8 13
bien por su evidente dificultad para poder utilizarlo en condiciones
normales< 159l. En un pronunciamiento reciente, admitió que una
persona particular, propietaria de un inmueble que había sido de-
clarado monumento histórico y artístico por el Congreso Nacional
-mediante la ley 25.317- y quedado sometido al régimen de la ley
12.665, sin que haya existido previamente una declaración de utili-
dad pública, pueda promover un juicio de expropiación inversa <160l.
3. Un supuesto especial está contemplado en el título IX, refe-
rente a la ocupación temporánea. Allí se faculta al propietario del
bien que fue objeto de una ocupación temporánea normal a que,
una vez vencido el plazo de dos años -límite de esa clase de ocu-
pación- y transcurrido el plazo de treinta días, contado desde la
intimación, sin que el bien hubiera sido devuelto, exija la expropia-
ción del bien por medio de una acción de eXpropiación irregular.
4. La Corte Suprema formuló una precisión, en el sentido de que
la declaración de que un bien inmueble se halla sujeto a expropia-
(159) Fallos 312·1363, *Ruani~ ( l989).
(160) Causa "Zorrilla, Susana y otro c. E N P.E.N. s/ expropiación- servidumbre
administrativa~ pronunciamiento del 27 de agosto de 2013. Alli la Corte Suprema se-
ñaló: (il) que el art 51, inc. e, de la ley 21.499 no requiere la declaración de utilidad
pública para la procedencia de la expropiación inversa (con cita de Fallos: 328:4782),
(H) que la expropiación inversa es admisible cuando el bien objeto de expropiación
haya sido ocupado por el expropiante o hayan mediado restricciones, limitaciones o
menoscabos esenciales al derecho de propiedad del titular (con cita de Fállos: 266:34
y 312:1725), (iii) la relevancia que tenía el inmueble involucrado -la "Casa de Man-
silla'; por su valor cultural, artístico, histórico y arquitectónico-, y (iv) que "si bien es
cierto que del esquema contemplado por la ley 12.665 y su decreto reglamentario no
se sigue que la declaración de 'monumento lústórico-artístico' traiga aparejada, por
sl sola, la obligación del Estado Nacional de expropiar cada cosa que se declare com-
prendida en su régimen, Jos elementos adjuntados a la causa resultan demostrativos
de que la declaración contenida en la ley 25.317, y las circunstancias que siguieron
a tal decisión, no implicaron una simple restricción al d erecho de propiedad de Jos
actores sino un verdadero cercenamiento de ese derecho pues operaron como un
evidente obstáculo para que pudieran disponer libremente d el inmueble~ Y conclu-
yó en que "la expropiación resulta ser en el caso el único medio apto para garantizar
el acabado cumplimiento de la manda contenida en el artículo 41 de la Constitución
Nacional y las leyes, esto es, a segurar la preservación de un inmueble cuyo valor cul-
tural ha sido reconocido por todos los involucrados en el pleito. Máxime si se repara
en que la declaración estatal formulada en la ley 25.317 no parece haber contribuido
a mejorar el estado de preservación del inmueble o, tan siquiera, a preservarlo: Creo
que es útil destacar que alguna jurisprudencia citada por la Corte Suprema en esta
causa fue elaborada en tiempos en que se hallaba vigente la ley 13.264, que sólo con-
templaba la procedencia de la expropiación inversa cuando a raíz de la expropiación
parcial de un inmueble la parte que quedara sin expropiar fuera inadecuada para uso
o explotación racional (art 8°).
814 ROD OLFO E FAOO
ción no crea un derecho a favor de su propietario para obligar a que
se haga efectiva, pues el expropiante tiene la facultad de elegir el
momento, salvo que medie una ocupación efectiva, una privación
de uso o una restricción del dominio, circunstancias que no surgen
de la mera existencia de una ley que haya calificado la utilidad pú-
blica, sino que se requiere su comprobación (161>.
5. El Máximo Tribunal también mdicó que en los juicios de ex-
propiación indirecta, donde no hubo efectivo desapoderamiento
ni, en consecuencia, retardo en el pago en concepto de indem-
nización previa al desapoderamiento, no corresponde el recono-
cimiento de intereses (162l.
6. El plazo de prescripción contemplado por la ley para la expro-
piación inversa fue declarado inconstitucional por la Corte Supre-
ma, con sustento en que la fijación del plazo de cinco años para la
prescripción de la acción implica la transferencia de bienes al Esta-
do sin la correspondiente indemnización que prescribe el art. 17 de
la Ley Fundamental, lo que lesiona el derecho de propiedad ampa-
rado por esa norma0 63l.
Jurisprudencia
Es procedente la demanda por expropiación.indirecta fundada
en la negativa de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
a autorizar las obras de ampliación y modificación de un inmue-
ble afectado al trazado de la Avda. 9 de Julio, negativa que importa
un real menoscabo del derecho de propiedad. La falta de acción
opuesta por la Municipalidad no puede encontrar fundamento
en el art. 12 de la ley 13.264, pues si las mejoras no han de ser in-
demnizadas sólo resta hacer efectiva la expropiación para que ese
propósito se alcance sin despojo y menoscabo del dominio (Fallos:
230:57, "Steier de Montdor, Laura y otros c. Municipio de la Ciudad
de Buenos Aires", 1954).
La ley 21.499 faculta al particular a reclamar la expropiación in-
versa, aun sin mediar calificación de utilidad pública, cuando de
modo directo o reflejo - siempre con motivo de otra ley que la de-
(161) Fallos. 3 16:328, MDoi Yuenn ( 1993)
(162) Fallos: 293 161, "Scaglionen (1975), 315.3016
(163) Causa MBianchr (1985);Fallos 315 596, "Aranda Camacho (1992), 320. 1263,
M
Garden" (1996).
ExPROP AC ON ES 815
ciare- resultara indisponible un bien por su evidente dificultad
para poder utilizarlo en condiciones normales (Fallos: 312:1363,
"Enrique María C. Ruani y otro c. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires", 1989).
Es improcedente la expropiación mversa, si el perjuicio para
los propietarios resulta actualmente hipotético, pues mientras no
decidan demoler y encarar nuevas construcciones podrán seguir
habitando el inmueble a pesar de la prohibición de construir en la
antigua línea de edificación (Fallos: 312:1363, "Enrique María C.
Ruani y otro c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires·: 1989).
La declaración por el Estado de que un inmueble se halla sujeto
a expropiación no crea un derecho a favor de su propietario para
obligar a aquél a hacerla efectiva, pues es potes.tad del expropiante
elegir el momento para ello, salvo que medie ócupación efectiva
del inmueble, privación de uso o restricción del dominio. La exis-
tencia de tales extremos no se desprende de la mera existencia de
una norma que califica de utilidad pública el bien (Fallos: 316:328,
"Yuen Doi c. Entidad Binacional Yacyretá", 1993).
Corresponde deJar sin efecto la sentencia que hizo lugar a la ex-
propiación irregular, si no se advierte la existencia de elementos
probatorios que permitan tener por acreditada la indisponibilidad
del bien objeto de la demanda (Fallos: 316:328, "Yu en Doi c. Entidad
Binacional Yacyretá", 1993).
Es inconstituciOnal el art. 56 de la ley 21.499, que establece el
plazo de cinco años para la prescripción de la acción de expropia-
ción irregular, ya que implica la transferencia de bienes al Estado
sin la correspondiente indemmzación que prescribe el art. 17 de la
Ley Fundamental, lo que lesiona el derecho de propiedad (Fallos:
315:596, "Aranda Camacho, Carlos c . Dirección Nacional de Viali-
dad s/ expropiación irregular", 1992, y 320:1263, "Garden, Jacobo
Aarón y otros c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ ex-
propiación inversa", 1997).
TíTULO IX- De la ocupación tem poránea
Art. 57.- Cuando por razones de utilidad pública
fuese necesario el uso transitorio de un bien o cosa
determinados, mueble o inmueble, o de una univer-
salidad d eterminada de ellos, podrá recurrirse a la
ocupación temporánea.
816 RoDOLFO E FAC O
Art. 58.- La ocupación temporánea puede respon-
der a una necesidad anormal, urgente, imperiosa, o
súbita, o a una necesidad normal no inminente.
Art. 59.- La ocupación temporánea anormal, pue-
de ser dispuesta directamente por la autoridad ad-
ministrativa, y no dará lugar a indemnización algu-
na, salvo la reparación de los dafios o deterioros que
se causaren a la cosa o el pago de daños y perjuicios
debidos por el uso posterior de la cosa en meneste-
res ajenos a los que estrictamente determinaron su
ocupación.
Art. 60.- Ninguna ocupación temporánea anor-
mal tendrá mayor duración que el lapso estrictamen-
te necesario para satisfacer la respectiva necesidad.
Art. 61.- La ocupación temporánea por razones
normales, previa declaración legal de utilidad públi-
ca, podrá establecerse por avenimiento; de lo contra-
rio deberá ser dispuesta por la autoridad judicial, a
requerimiento de la Administración Pública.
Art. 62.- La ocupación temporánea normal apa-
reja indemnización, siendo aplicables en subsidio las
reglas vigentes en materia de expropiación.
La indemnización a que se refiere el presente ar-
ticulo comprenderá el valor del uso y los daños y per-
juicios ocasionados al bien o cosa ocupados, como así
también el valor de los materiales que hubiesen de-
bido extraerse necesaria e indispensablemente con
motivo de la ocupación.
Art. 63.- El bien ocupado no podrá tener otro des-
tino que el que motivó su ocupación.
Art. 64.- Ninguna ocupación temporánea normal
puede durar más de dos afios; vencido este lapso, el
propietario intimará fehacientemente la devolución
del bien. Transcurridos treinta días desde dicha inti-
mación sin que el bien hubiere sido devuelto, el pro-
pietario podrá exigir la expropiación del mismo, pro-
moviendo una acción de expropiación irregular.
Art. 65.- El procedimiento judicial establecido
para el juicio de expropiación es aplicable, en lo per-
tinente, al juicio de ocupación temporánea normal.
EXPROPoAC ONES 817
Art. 66.- Sin conformidad del propietario, el ocu-
pante temporáneo de un b ien o cosa no puede alterar
la sustancia del mismo ni extraer o separar de éste
elementos que lo integren, sin perjuicio del supuesto
previsto en el art. 62, última parte.
Art. 67.- Si la ocupación temporánea afectase a
terceros, los derechos de éstos se harán valer sobre el
importe de la indemnización.
Art. 68.- Las cuestiones judiciales que promoviese
el propietario del bien ocupado están exentas de re-
clamación administrativa previa.
Art. 69.- La acción del propietario del bien ocupa-
do para exigir el pago de la indemn.i zación prescribe
a los cinco afios computados desde qúe el ocupante
tomó posesión del bien.
Art. 70.- La acción del propietario del bien ocupa-
do para requerir su devolución prescribe a los cinco
años computados desde que el ocupante debió devol-
verel bien.
A COMENTARlO
l. Es el desarrollo de su actividad administrativa, el Estado a
veces se encuentra obligado a ocupar la propiedad privada por cau-
sas diversas aunque siempre de interés público (164l. La ocupación
temporánea es la asunción por parte del Estado del uso transitorio
de un bien, con fines de utilidad pública, algo así como la expropia-
ción del uso transitorio de un bien (165l, y afecta simultáneamente lo
absoluto y lo exclusivo de la propiedad en beneficio del Estado (166l.
Tiene su fundamento implícito en el art. 17 de la Constitución
Nacional, especialmente en los principios que emergen de dicha
disposición U67l.
2. La Corte Suprema, por remisión a la opinión de la Procura-
ción General de la Nación, ha mencionado las diversas similitudes
( 164) BmLSA, Derecho administrativo, T. Iv. La Ley, 1965, p s 423 y ss.
(165) OYHANARTE, Aspectos del nuevo régimen expropiatorio, ps. 51/ 55.
(166) VILLEGAS BASAVILBASO, op. Cit , p s 107 y SS.
(167) MARIBNHOFF, Tratado deDerecho Administratwo, T IY, p. 401.
818 RoooLFo E FAc o EXPROP AC ONES
que eXIsten entre la ocupación temporánea y la expropiación. Ha
dicho, en ese sentido, que "además de que la ocupación temporá-
nea se encuentra regulada en la Ley Nacional de Expropiaciones
21.499, cabe advertir que, si bien aquí no se produce el sacrificio
máximo que caracteriza a la expropiación -transmisión del do-
minio del bien al expropiante-, de todos modos se configura una
restricción que recae no sólo sobre lo absoluto sino también sobre
el carácter de exclusiva de la propiedad y, durante cierto lapso, el
dueño pierde el uso y disfrute de la cosa, lo cual importa una real
desmembración -temporaria- del derecho de dominio que me-
rece resarcimiento" (168>.
3. Sin perjuicio de esas similitudes, la ocupación temporánea
tiene su propia fisonomía (169>.
4. La diferencia entre la ocupación temporánea y la expropia-
ción radica primordialmente en que la primera exhibe un carácter
temporario, transitorio, que no cambia la persona del propietario,
en tanto la segunda supone la pérdida de la propiedad, es decir, el
bien cambia de propietario; y precisamente por sus características,
la ocupación temporánea presenta algunas ventajas respecto de la
expropiación (l70).
Puede agregarse una diferencia más, que apunta a la indemni
zación: la expropiación requiere siempre, por expresa disposición
constitucional, el pago de una indemnización previamente al des-
apoderamiento del bien; en cambio, la ley prevé que la ocupación
temporánea anormal no da lugar a indemnización - entendida
como contrapartida del sacrificio dado por la indisposición del
bien-, aunque deja a salvo "la reparación de los daños o deterioros
que se causaren a la cosa o el pago de daños y perjuicios debidos
por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a los que estric-
tamente determinaron su ocupaciónn.
5. La figura de la ocupación temporánea en sí misma no ha
sido materia de crítica en tanto es una de las múltiples prestacio-
nes obligatorias de los particulares a favor de la administración
(168) La Corte Suprema ha destacado •¡a estrecha correlación que se verifica' en-
tre la expropiación y la ocupación temporánea, en el precedente de Fallos: 327:2264.
(169) VILLBGAS BASAVILBASO, ídem.
(170) MAIORANO, op. cit., ps 186/187, VlLLBGAS BASAVILBASO ídem
819
pública, como una limitación a la propiedad por causa de interés
público ' 171 ).
6. Según la ley, ambas nociones, ocupación norma y anormal,
tienen en común cuatro rasgos: (i) causa de utilidad pública (172),
(ii) necesidad, que excluye la conveniencia, (iii) transitoriedad,
(iv) bienes muebles o inmuebles; y se distinguen en cuanto a la
indemnización ' 173>.
7_ La ocupación temporánea anormal ha sido explicada a partir
de que los hechos son imperiosos por la naturaleza de las cosas, en
referencia a los supuestos de circunstancias apremiantes que pro-
voquen un peligro colectivo, grave e inminente.
8. Tales características JUStifican que pueda prescindirse de
la ley autorizante y ser decidida directamerue por la autoridad
administrativa <174>.
9. La previsión de la ley sobre la ocupación anormal -que,
por otra parte, tiene una marcada similitud con la previsión del
art. 2512 del Cód. Civil ' 175>- , fue criticada por el uso de expresiones
tales como "anormal", "urgenten, "imperiosan, "súbita", puesto que
"se hallan desprovistos de significación jurídica" (ns¡.
10. La improcedencia de la indemnización en el caso de la ocu-
pación temporánea anormal fue objeto de críticas. Una de ellas en-
fatizó la existencia de tres violaciones al art. 17 de la Constitución
Nacional: (i) necesidad en lugar de utilidad pública, (ii) no hay ca-
(171 ) VILLBGAS BASAVJLBASO, ídem.
(1 72) MARlENHOFF decía que no puede concebirse una ocupación temporánea
para fines que no sean de utilidad pública, Tratado de Derecho Administrativo, T. Jv,
p.395.
{173) MAIORANO, op. cit., p. 191
(174) VlLLEGAS BASAVILBASo, ídem En el rmsmo senndo, MAIORANO, op Clt ,
p. 194.
(175) Art 2512.- Cuando la urgencia de la expropiación tenga un carácter de
necesidad, de tal manera imperiosa que sea imposible ninguna forma de proce-
dimiento, la autoridad pública puede disponer inmediatamente de la propiedad pn
vada, bajo su responsabilidad.
(176) OYHANARTE, Aspectos del nuevo régimen expropiatono, p. 55 Dicho autor
propoJÚa, ante ese contorno indefinido, utilizar la noción de "insignificancia de la
apropiación de la propiedad privada': que estaba justificado -decía- en un ultenor
benefic1o público. Ese criterio -resaltaba el autor- fue acogido por la Corte Supre-
ma en el precedente de Fallos: 199:483, "lnchauspe Hnos:· (1944).
820 R ODO LFO E FACIO
lificación por ley de la necesidad, (iii) no hay garantía judicial(l77l.
Otras dos('78l apuntan a la lesión al derecho de propiedad(179 >.
11. La autoridad administrativa que disponga la ocupación tem-
poránea anormal será la que indique la prudencia en un contexto
determinado.
12. El plazo de prescripción de cinco afios en su aplicación a la
demanda que tiene por objeto la devolución del bien, fue impug-
nado por un sector de la doctrina dada su inconstitucionalidad en
tanto permitiría que el Estado adquiriese la propiedad por un me-
dio no previsto en el Código Civil, con afectación de la garantía de
la igualdad (' 801. Otro sector no coincide con este último argumen-
to, ya que no debe confundirse igualdad con igualitarismo y ade-
más el Código Civil regula las relaciones de derecho privado(l81l.
Una tercera posición propone, como una alternativa superadora, la
imprescriptibilidad de la acción reivindicatoria y, en todo caso, la
aplicación de los plazos del Código Civil (182>.
13. El Código de Minería contempla diversas disposiciones que
muestran rasgos similares a la ocupación normalC183l.
(177) ÜYHANARTE Aspectos del nuevo régimen expropiatorio, p. 52
(178) Una de ellas es la de VILLEGAS, para quien la exclusión de la indemnización
es inconstitucional ya que la ocupación constituye un acto expropiatorio y la Cons-
titución Nacional impone al sujeto expropiante la obligación de indemnizar, "La iey
general de expropiaciones n" 21.499 con relación a su precedente~ p. 28.
(179) La segunda crítica es la de MAl oRAN o, op. cit., ps 193/194 El autor enfatiza
-en respuesta a la posición de MarienhoJI- que hubiese sido preferible que la ley
dejara la calificación de «Jo inmoral de una demanda indemnizatorian a los jueces en
lugar de "asumir el papel de censor de conciencias~
(180) MAlORANO, op. cit., p. 201. En el mismo sentido, GUSTAVO REVIDATTI, "La
ocupación temporánea. Expropiación de uso y expropiación de urgencia~ en La ley
nacional de expropiaciones n" 21.499, vol. 1, La Asociación, 1977, ps. 189/ 217.
(181) CASAS y ROMERO VILLANUEVA, op cit , ps. 254/ 255.
(182) LUis LBIVA FBRNÁNDBZ, "Umites de la ocupación temporánea normal (ley
21.499) y acciones a que da lugar~ LA LEY, 1981-C.
(183) Art. 13 - La explotación de las minas, su exploración, concesión y demás
actos consiguientes, revisten el carácter de utilidad pública. La utilidad pública se
supone en todo lo relativo al espacio comprendido dentro del perímetro de la conce-
sión. La utilidad pública se establece fuera de ese perímetro, probando ante la auto-
ridad minera la utilidad inmediata que resulta a la explotación.
Art. 25.- Toda persona física o jurídica puede solicitar de la autoridad permisos
exclusivos para explorar un área determinada, por el tiempo y en la extensión que
señala la ley. Los titulares de permisos de exploración tendrán el derecho exclusivo a
Exr R.OP A C ONE~ 821
14. La ley 26.741, en su art. 13, primer párrafo, previó: "A fin de
garantizar la continuidad en las actividades de exploración, pro-
ducción, industrialización y refinación de hidrocarburos a cargo
de YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF GAS S.A., así como su
transporte, comercialización y distribución y el incremento del flu-
jo inversor, para el adecuado abastecimiento de los combustibles
necesarios para el funcionamiento de la economía nacional en el
marco de lo dispuesto en la presente, el Poder Ejecutivo Nacional, a
través de las personas u organismos que designe, desde la entrada
en vigencia de la presente ley ejercerá todos los derechos que las
acciones a expropiar confieren en los términos de los arts. 57 y 59
de dicha norma" l184l.
15. La jurisprudencia no registra muchos precedentes. Entre
ellos puede mencionarse la ocupación de unas tierras por parte de
la Fuerza Aérea Argentina desde diciembre de 1979 hasta septiem-
bre de 1987 en la Provincia de Mendoza (las¡.
o~tener concesiones de explotación dentro de las áreas correspondientes a los per
mlSOS...
Art. 29.- La unidad de medida de los permisos d e explo ración es de qwmentas
(500) hectáreas...
Art. 30.- Cuando el permiso de exploración conste de una (1) unidad de medida,
su duración será de ciento cincuenta (150) días Por cada unidad de medida que au-
mente, el permiso se extenderá cincuenta (50) días más...
Art. 32.- El explorador debe indemnizar al propietario de los daños que le cause
con los trabajos de cateo y de ios daños provenientes de estos trabajos. El propietario
puede exigir que ei explorador rinda previamente fianza para responder por el valor
de las indemnizaciones.
(184) La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adnurustrativo Fe
deral, al desestimar un pedido cautelar formulado en el marco de una acción decla·
radva de inconstitucionalidad, señaló -tras indicar, con cita de una decisión de la
misma Cámara, que el planteo excedía el ámbito limitado de conocimiento propio
del proceso cautelar- que el art. 12 de la referida ley "dispone la determinación del
precio de los bienes sujetos a expropiación, con ajuste a los dispositivos previstos en
la ley que regula dicho instituto (arts. 10 y eones. de la ley21.499), siendo dabie añadir
que lo atinente al supuesto aquí configurado, ley que declara la utilidad pública de un
bi:n y su f~rm? _de posesión~ o cupación por el Estado sin h aber cwnplido el pago d e
la mdemruzac10n, es susceptible de encontrar, eventualmente. remedio e inmediato
amparo jurisdiccional por la vía prevista en el art. 51 de la ley citada (v. esp. inc b.)";
sala 11, causa •Repsol Butano SA c. EN - PEN • iey 26.741: pronunciamiento del4 de
diciembre de 2012. con cita de la sala 1, causa "Respsol YPF SA c. EN - dto. 530, 532
732/ 12 s/ medida cautelar autónoma~ pronunciamiento del12 de julio de 2012.
(185) Causa "Calas Jorge Kamel c. Estado Nacional s/ daños y perjuicios'; que tra-
m itó en la justicia federal de Mendoza. La Cámara Federal de Apelaciones de Mendo-
za c alificó ia ocupación como 'anormal' en su comienzo y como 'normal' en su conti-
822 R D DOLFO E f AClO
En otro caso se reconoció una indemnización por los daños que
sufrió el propietario de un automóvil que se hallaba estacionando
y cerrado en la playa del aeroparque de la ciudad de Buenos Aires,
y fue trasladado a una secciona! por personal policial porque se
había observado en su interior un paquete sospechoso que resultó
contener libros<186l.
Recientemente, se consideró que la ocupación de hecho de un
inmueble después del vencimiento del término del contrato de lo~
cadón no puede tener encuadramiento en la figura de la ocupación
temporánea anormal prevista en la ley, de modo que la ANSeS de-
bía desalojado. La decisión se fundó en que con arreglo al art. 58 de
la ley, la ocupación temporánea anormal responde a una necesidad
anormal, urgente, imperiosa o súbita, y que esa circunstancia no se
hallaba configurada "toda vez que la finalización de un contrato de
locación de un inmueble por vencimiento del plazo es claramen~
te previsible para las partes". Y agregó que "la carencia edilicia en
la que se encuentra el ANSeS para desarrollar su actividad social
en la cmdad de Bariloche es producto de su propia negligencia y
de ninguna manera justifica la tenencia no ajustada a derecho que
realiza sobre el inmueble" <187l.
16. La indemnización, ha enfatizado la Corte Suprema -por re-
misión a la opinión de la Procuración General de la Nación-, no
queda alcanzada por el régimen de consolidación de deudas esta-
tales<188l, puesto que -recordó, con cita del precedente de Fallos:
nuación, y resolVIÓ el planteo de manera parcialmente favorable al de mandante; ver
Fallos: 327:2264.
(166) Juzg. Nac. de Primera Instancia C1v y Com. Fed no 3 3 0/ 5/ 1979, "Cresc1a
Ernesto c. Policía Federal Argentina~
(167) CNFed. Civ. y Com., sala 1, causa "De Bustos, María Aurora e AdllllJllstra-
ción Nacional de la Seguridad Social s/ desalojo'; pronunciamiento delll de junio
de 2014.
(166) Fallos: 327.2264. De allí surge que la Cámara Federal de ApelaciOnes de
Mendoza había sostenido que el resarcimiento acordado en la causa no comportaba
un simple crédito del actor frente al Estado Nacional, pues tenía el mismo carácter
jurídico de la indemnización expropiatoria. El Alto Tribunal destacó la similitud en-
tre la ocupación temporánea y la expropiación, y lo hizo con las siguientes palabras:
"Es más, la Identidad de fundamentos en ambas situaciones -facultad del Estado de
apoderarse de los bienes particulares cuando la necesidad pública lo exija- condujo
a la doctrina a sostener que la indemnización debe ser previa tanto en la ocupación
temporánea así como en la expropiación, porque importa un verdadero sacrificio
para el titular del bien ocupado, hay un desmembramiento de la propiedad y se rm
Ex PROP AC O N ES 823
318:445 <189)- "si indemnizar consiste en pagar el equivalente eco-
nómico del bien del que se priva al expropiado, el medio de pago
es el dinero, pues es oficialmente la medida de los valores y[...] la
indemnización en dinero no la pueden sustituir otras prestaciones,
por el riesgo de afectar los requisitos esenciales de pago previo, ac-
tual e íntegro, pnncipio imposible de soslayar ni aun en supuestos
de leyes de emergencia, fundadas en el poder de policía del Estado".
Jurisprudencia
En principio, la ocupación temporánea normal será de 2 años
y si bien es cierto que la comuna tiene la facultad de darla por ter-
minada, antes, ello no es óbice a que debe oblarse previamente la
indemnización respectiva, sin perjuicio de que, de darse el supues-
to mencionado, la ocupante, reclame la restitución de la parte pro-
porcional de lo abonado. Por otra parte, no es razonable que por
haberse establecido un beneficio especial a favor de la Municipali-
dad se perjudique a los demandados cuyo derecho a percibir pre-
viamente la indemnización tiene raigambre constituciOnal (CN-
Civ., sala E, 13/11/1981, "Municipalidad de la Capital, c. Caldirola,
Francisco M. y otros", LA LEY, 1982-A, 413).
Si en la especie se declaró de utilidad pública y sujeto a ocu-
pación temporánea normal el inmueble por el plazo de dos años,
corresponde en consecuencia que la comuna cumpla con los re-
caudos del art. 22 de la ley de expropiaciones antes de requerir la
entrega del bien. Es decu, debió adjuntar la valuación realizada por
el Tribunal de Tasaciones de la Nación y consignar el valor fijado
por la totalidad de la ocupación (CNCiv., sala E, 13/3/1981,"Munici-
palidad de la Capital, c. Caldirola, Francisco M. y otros", sentencia,
LA LEY, 1982-A, 413).
La ocupación temporánea normal prevista en la ley 21.499, por
representar una verdadera expropiación resulta extraña a las re-
glas propias de la ocupación en estado de necesidad, pues basta
rá la utilidad pública, declarada así por ley, para autorizarla con
arreglo al art. 61, bien que con la correspondiente indemnización
según el art. 62 (CFed. Rosario, sala A, 2/7/1980, "Dirección Nac. de
Vialidad c. Melano, José y otros", J. 63-81).
pone como lógica consecuencia de los principios constituciOnales referidos a la ex-
propiación (MARIENHOFF, MIGUEL, Tratado de Derecho Administrativo, T. rv, p. 416)':
(169) Ver nota 106.
824 RoomFo E FAc o
La ocupación temporánea normal (temporaria simple) previs-
ta en los arts. 61 y 62 de la ley 21.499 representa una expropiación
pura y simple ya que aparte de que la misma puede tener por objeto
bienes 'lato sensu', pacífica doctrina admite su extensión más allá
del dominio (CFed. Rosario, sala A, 2/7/1980, "Dirección Nac. de
Vialidad c. Melano, José y otros", J, 63-81, J, 63-81).
La ocupación temporánea anormal prevista en el art. 59 de la
ley 21.499 no es una expropiación propiamente dicha sino más bien
una ocupación temporaria de la propiedad particular con fines de
seguridad colectiva, que denota una "superación" de un estado de
necesidad (CFed. Rosario, sala A, 2/7/1980, "Dirección Nac. de Via
lidad c. Melano, José y otros", J, 63-81).
No puede sostenerse que cuando la comisión policial dispuso
el traslado de un automotor estacionando y cerrado en la playa del
aeroparque de la ciudad de Buenos Aires a una secciona! porque se
había observado en su interior un paquete sospechoso -que des-
pués resultó contener libros- haya infringido la ley (art. 1066 del
Cód. Civil), toda vez que por las circunstancias operantes no pare-
cía descabellado ni arbitrario suponer que aquél pudiera contener
elementos peligrosos. La autoridad policial cumplió entonces las
medidas de seguridad que estimó adecuadas en salvaguardia de
intereses superiores de la comunidad. Y es precisamente por tal ra-
zón que no puede sostenerse de ninguna manera la configuración
de un acto ilícito. Más claro está que si algún daño se causó, es de
toda obviedad resarcirlo, pareciendo propicio, a fin de fundar jurí-
dicamente la obligación indemnizatoria, acudir al precepto conte-
nido en el art. 59 de la ley 21.499, d isposición que al margen de su
dudosa constitucionalidad - porq ue francamente no se entiende
cuál es la causa que enerva la posibilidad de in demnización en los
supuestos de ocupación temporánea 'anormal'- es en cambio ar
ticulable para defender el derecho a o btener la reparación de los
daños o deterioros experimen tados en la cosa ocupada (Juzgado
Nacional de Primera Instancia e n lo Civil y Comercial Federal no 3,
30/5/1979, "Crescia, Ernesto c. Policía Federal Argentina").
NORMAS DEL CóDIGO CIVIL y CóDIGO CIVIL
Y COMERCIAL DE LA NACIÓN. SU APLICACIÓN
AL AMBlTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Por Ernesto Bustelo
A NORMAS APLICABLES: Ley NQ 340, modif. Ley NQ17.711 y modif.
(parte pertinente); Ley· No 26.994, modif. por Ley NQ 27.077 (par-
te pertinente).
A C LARACIÓN M ETODOLÓ GI CA INI C IAL
Luego de culminar la tarea de comentar las normas del Código
Civil (Cód. Civil) que resultan de aplicación al derecho adminis-
trativo, el Congreso de la Nación sancionó el nuevo Código Civil y
Comercial de la Nación (Cód. Civ. y Com. de la Nación), ley 26.994,
en cuyo art. 7° -según la modificación introducida por el art. 1o de
la ley 27.077- se dispone que entrará en vigencia a partir del1° de
agosto de 2015.
Por tal motivo, se tomó la decisión, en conjunto con la Directora
de la obra, de incorporar los nuevos artículos d el Cód. Civ. y Com .
de la Nación sobre la materia, inmediatamente a continuación de
los del Cód. Civil, efectuándose en cada caso las m odulaciones y
agregados que motivaran las reformas introducidas.
Algo similar cabe decir respecto del d ictado de la ley 26.944
de Responsabilidad del Estado par a el orden nacional, que obligó
a suprimir el comentario que inicialmente se había efect uad o al
art. ll12 Cód. Civil, y a remitir al que se realiza, por separado, a las
disposiciones de aquel cuer po normativo específico.
Estas circunstancias, ca be ponerlo de resalto, refuerzan el ca-
rácter "provisional" que es dable asignar a todo trabajo de este tipo.