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Tawil, Guido Santiago

Acto administrativo. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de
Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2014.
PRESENTACiÓN DE LA OBRA
1136 p.; 24x17 cm.

. Cinco años atrás presentábamos la primera obra colectiva de

1. Derecho Administrativo. nuestra cátedra sobre el tema "Procedimiento administrativo". A ella
siguieron el estudio sobre el "Derecho procesal administrativo" y el
CDD 342
":Compendio de legislación administrativa", todos ellos publicados
por este mismo sello editorial.
Hoy nos toca presentar la cuarta obra colectiva de la cátedra, de-
dicada al "Acto administrativo", institución central -si alguna me-
rece esa calificación- de nuestra especialidad.
Nacido en Francia en una coyuntura política y jurídica muy espe-
cial -caracterizada por la necesidad de volcar en términos jurídicos
I<idecisión política de sustraer a la Administración de la competencia
@GuidoS. Tawil, 2014
@deestaedición,AbeledoPerrotS.A.,2014 judicial (1)_ como un concepto fuertemente teñido de un componente
Tucumán 1471 (CI050AAC) Buenos Aires jurisdiccional a fin de justificar la competencia de la jurisdicción ad-
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 ministrativa(2l, el acto administrativo fue consolidándose (y podría-
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Trrada: 400 ejemplares
ISBN 978.950-20-2587.2
SAP41612197
(1) Toda vez que, como explicamos en el capítulo 9 de esta obra, a diferencia de lo
que acontece en general, no fue la materia la que fijó en su origen la competencia de la
jus.ticia administrativa gala sino que ella se determinó en razón de la persona con un cri-
terio político y tanto el derecho administrativo como varias de sus instituciones centrales
fueron desarrolladas como criterios materiales para justificar esa competencia. Quizás
sea por ello que se ha dicho en Francia que "la competencia de la jurisdicción adminis-
trativa era el contenido mismo del derecho administrativo". LONG,M., WElL,P., BRABANT,
G., DEVOLV~, P. y GENEVOIS, B., Le grands arréts de la jurisprudence administrative, lSi!me
ed., Dalloz, París, 2005, p. 2.
(2) Al igual que ocurriera con otros conceptos relevantes en el derecho administrati-
vo. Ello explica, por ejemplo, la razón por la cual fue el Tribunal de Conflictos -cuerpo
constitucional encargado de deslindar la competencia entre los tribunales administrati-
vos y los judiciales- el que, al explicar por qué correspondía entender a la justicia ad-
ministrativa y no a la judicial en un caso de responsabilidad civil contra el municipio de
la Gironde, sentó en el arret Blanco las bases de la responsabilidad del Estado como dife-
rente -y regida por reglas especiales- a la de derecho civil. Particularmente ilustrativa
de ello resulta la pregunta que se formulaba el comisario de gobierno David en el caso
Blanco. "¿Cuál, de las dos autoridades administrativas y judiciales, es la que cuenta con
competencia general para conocer en las acciones por daños e intereses contra el Esta-
do? ("quelle est, des deux aurorités administrative et judiciaire, ce"e qui a compétence
générale pour connaitre des actions en dommages-intérets contre rltat"). Ver, al respec.
ta, TC, Blanco, conel. David, 8/2/1873.
 ..

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. " - ;;,

224 GABRIELA L. BORDELOIS DE ROSSI

I
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,~,i! del control amplio y suficiente POt parte del Podet Judicial, la necesi: , ~, .
dad de un grado de especialización tal que justificara razonablement~'~

'}\ la sustracción o intervención previa de los entes reguladores en la

resolución del conflicto, como una suerte de jueces administrativos
resultando importante que los aludidos funcionarios posean tít6lÓ; -
,(',;¡
,;,
I habilitante en derecho, como también sea compartida con los técni~
."¡.-.: .'

..: ',r;.-,', cos especialistas en la materia a decidir . CAPfTU LO 14 '

Una sana política legislativa como apuntó Diez(131),hace basta~~~;"
tiempo, debe limitar a unos pocos supuestos la potestad jurisdiccio:'~ ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO
nal de la Administración y en los casos que así sea, siempre existii--;{ ADMINISTRATIVO
¡,
la gatantía del control judicial amplio y suficiente para restablecer eC
equilibrio perdido. ,,'t
"
Por Marcela Roccatagliata

i" HLANTEO
<}"
.. :'-.",Uria
cuestión ampliamente discutida en el ámbito del derecho ad-
niiiifstrativo ha sido la de considerar o no al contrato administrativo
cómo una especie del acto administrativo, o dicho de otra manera:
5(~Fconcepto de acto administrativo incluye a las declaraciones bi-
l:~.tt~r~l,es
de voluntad, comprendiendo a la categoría de los contratos
".d, , adffiiliístrativos.
,;'J
., .. <.Esa discusión no constituye una mera disquisición teórica sino
, q~e ;'por sus permanentes consecuencias prácticas ha generado una
prQfusa doctrina reflejada en la jurisprudencia.
:'.:-:EI núcleo central de la relación entre ambas figuras jurídicas radi-
c.~.e.D torno a dilucidar de qué manera se aplican las disposiciones de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549 (LNPA)
re'fé'ridasa los elementos esenciales, régimen de nulidades, caracteres,
l,. .-reVocación y régimen de impugnación del acto administrativo, res-
pe~to al contrato administrativo en sí mismo y a los actos adminis-
,. 'C
~~tivos emitidos durante su ejecución.
, ~;ste trabajo se ,propone revisar la cuestlOn planteada y llegar
-"iégimen actual a partir de la reforma introducida por el dec.
1023/2001111, cuyo arto 36 modificó el último párrafo del arto 7° de
Ia'LNPA. '
l' ... ;

Or'Decreto 1023 del 13/812001 (Régimen de Contrataciones de la Administración

(131) DIEZ,Manuel M., Derecho administrativo, cit., p. 255.
NaCional),80 del 16/B/2001.
'1

MARCELA ROCCATAGLlATA
226
11.RELACiÓN ACTO jURfDICO - CONTRATO EN El DERECHO
CIVIL NOCiÓN
A los fines didácticos y para introducirnos en e~tema s~ hará una
b re mención al derecho
ve civil donde se construyo la teona del acto
jurídico y eocantro _'su ongen la'f' tgura die contrato (2) .
Cabe recordar que si bien es cierto que cada r~ma del derec~o tie-
ne sus particularidades Y normas jurídi~as .especlale~, no constituyen
rtimentos estancos, sino que estan mterrelacIOnadas en tanto
campa h (3)
forman parte de un todo: el cieree o .
Vale traer a colación lo dicho por la Corte Suprema. ~e J~st~cia de
la Nación en cuanto a que ".. .1as reglas del Código ~1~I1,Si.bleo.no
han sido establecidas para aplicarlas al derecho admlmstrat~vo, SinO
al derecho privado, nada obsta par~ q~e. represen:an~~ aquella~ una
construcción jurídica basada en la JUStiCIa,su a~hcaclOn se.~xtlenda r
al derecho administrativo, cuyas normas y soluclOn~s tamblen deben
tender a realizar aquélla, con las discriminaciones .Impuestas po~ la
naturaleza propia de lo que constituye la sustanCia de esta ultima"
disciplina" ("). . !''':_Antesde sancionarse la LNPA, Marienhoff en consonancia con
En este orden de ideas, la teoría del acto jurídico resulta concep- ~
tualmente aplicable a las distintas ramas del derecho y no en form~
exclusiva al derecho civil, con la salved~d ya .apuntada ~e que las
reglas civilistas deben adaptarse a las partIculandades del VInculo.en.
tre Administración y administrado, gobernadas por las prerrogativas
. - (5),
públicas orienta d as a I b len comun . :_
El arto 944 del Código Civil dispone que ."Son actos jurídicos
los actos voluntarios lícitos, qué tengan por fm Inmed.l~to estable=.
cer entre las personas relaciones;jurídicas, crear, modIfIcar, trans ..
ferir, conservar o aniquilar derechos". : perjuicio de las particularidades propias que hacen a su naturaleza(91.
De alH se infiere que son elementos del acto jurídico: la vo.lu~tad!
la causa, el sujeto y el objeto(61. La voluntad no se encuentra hmltad~
.' • .: Abeledo-Perrot, .'1974 p. 97; GAARl-
(2) CAsSAGNEJuan Carlos, El acto a d mmlstrauVO, 8179
00 F.•••
l Fern~ndo, Tratado de derecho administrativo, lo 11,Ma~n~, 1~62, ps. 7 I admi~istrado, tanto en su formación como en sus efectos(lOI.
citado ~r EscOlA, Héctor J., Tratado integral de los contratos admInistrativos, vol. 1,De-
palma, Buenos Aires, 1977, p. 374. " (J), lóp£z DEz,.VAÚA,Fernando J., Teorfa de los contratos, t. 1,Parte general, lavalía,
(3) CAsSAGNE, Juan Carlos, El acto administratJvo, Clt. p. 97.
(4) FaU", 190,'42. ... pósito
(5) SILV.•••TAMAVO,
Gustavo E., "La analogfa en ~l derecho ad~IOlSlratlVO.A pro d i.
de la senda marcada por el fallo 'los lagos"', ReVista Iberoamericana de Derecho A m
nistrativo y Regulación Económica, Ij.lXVI.90B. .
(6) BORDA,Guillermo A., Manual de derecho civil, Parte general. Perro!, Buenos AIres,
1964, p. 415.
ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINI5TRATlVO 227
a un sujeto (persona física o jurídica), de modo que los actos jurídicos
pueden clasificarse en unilaterales y bilaterales según se originen en
"un solo centro de intereses" o en el "concurso de dos o más centros
de' intereses" (7J. .
~. Dentro de los actos jurídicos bilaterales se ubican los contratos,
edn sus .notas distintivas generales (consentimiento unánime de dos
o"más personas; entre vivos; de contenid9 patrimonial; causado; ge-
nerador de obligaciones recíprocas) (81, sumadas a las notas distintivas
própias de cada tipo contractual.
."',La relación entre ambas figuras -acto y contrato- como géne-
ró y especie no ha sido objeto de discusión en la doctrina civilista
argentina.
m'ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO:
RELACiÓN CONTROVERTIDA
"'En el ámbito del derecho administrativo, en cambio, la relación
entre acto administrativo y contrato administrativo como género y es-
pecie, no ha sido aceptada en forma pacífica por la doctrina nacional.
eíjderecho civil consideró que en determinados actos administrativos
puede intervenir la voluntad del administrado, la cual se fusiona con
la voluntad de la Administración en la etapa de formación, generando
a su vez efectos bilaterales que se traducen en obligaciones recíprocas
para las partes.
, Para el destacado tratadista, el contrato administrativo es una espe-
cie de acto administrativo en tanto le es aplicable la regulación genérica
que constituye la teoría general del acto administrativo, conformada
por sus elementos, régimen de nulidades, caracteres y extinción, sin
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (Corte Sup.), en el fallo
dictado en el caso "Metalmecánica", reconoció por primera vez la
categoría de actos administrativos bilaterales. Es decir, aceptó que en
la estructura de los actos administrativos intervenga la voluntad del
la Plata, 1984, p. 18.
(8) ,MOSSET ITURRASP'f,
Jorge, Contratos, Ediar, Buenos Aires, 1987, p. 12.
(9)-MARrENHOFf, Miguel S., Trarado de derecho administrativo, t. 11,Abeledo-Perro!,
&enosAires, 1994, ps. 226 Yss.
(lO) Corte Sup., 23/12/1976, "Metal mecánica S.A. v. Gobierno Nacional".
228 MARCELA ROCCATAGLlATA
Cabe aclarar que el acto bilateral objeto de ese fallo no revestía.!.
naturaleza de un contrato, se trataba del acogimiento de un panicular
a un régimen de promoción industrial, donde se consideró que la so~
licitud del administrado de incorporarse al régimen, se fusionó Con
la voluntad de la Administración que aceptó su petición. Sin embar_
go, la senten~i~ fue .considerada trascendente para aplicar las reglas
del acto adminIstrativo a los contratos en tanto actos administrativo'S-
bilaterales(ll). t"
Fiorini .ha sostenido que las diferencias existentes entre contrata's
y actos administrativos no justifican su consideración como géneros
distintos, entendiendo que al igual que en el derecho civil ambas cate-
gorías son especies del acto jurídico administrativo, lo cual no impli="
ca desconocer las notas propias de la especie contrato/uJ. ~
En esa línea de pensamiento, se afirma, que todo contrato admi.
nistrativo es sustancialmente un acto administrativo bilateral, enma~~
cado en la categoría de! "acto administrativo negocio jurídico"(13J• " "
Otro sector importante de nuestra doctrina rechaza la relación gé-
nero-especie, básicamente por dos razones: circunscribe el concepto de
acto administrativo a una declaración unilateral de la Administración"
excluyendo la participación de la voluntad del administrado; sustenta "
que los caracteres distintivos entre ambas figuras superan los puntos en
común, razón por la que el contrato constituye una figura autónoma (1<4).
IV. LA CUESTiÓN ACTO ADMINISTRATIVO - CONTRATO
ADMINISTRATIVO, A PARTIR DE LA SANCIÓN DE LA LNPA
1. El artículo 7°, último párrafo
Estas divergencias en torno a :la noción de acto administrativo,
que pueden agruparse en amplias Y1."estringidas,permanecieron luego
de la sanción de la LNPA. . autores como Bielsa y Marienhoff, así como de la jurisprudencia de la
(11) MARIENHOFf, Miguel S., MElacto administrativo bilateral y la Corte Suprema de
Justicia", en Revista del Derecho Comercial y c»las Obligaciones, N° 61.
(12) FIORlNI,Bartolomé A., Teoría jurídica del acto administrativo, Abeledo.Perrot,
Buenos Aires, 1969, ps. 32 y ss.; CAssAGNE, Juan c., Derecho administrativo, cito p. 111.
(13) BARRA, Rodo1fo,Conlrato de obra pública, t. 1, Buenos Aires, 1984, p. 23.
(l4) GoRDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 3, 9' ed., Fundación de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2007, p. 13; DIEZ,Manuel María, Derecho ad-
ministrativo, t. 2, Plus Ultra, Buenos Aires, ps. 2051206; EscOlA,Héctor J., Tratado inte-"
gral... , cit., p. 98; BERCAfTZ.Miguel Ángel, Teorra general de los contratos administrativos,
Depalma, 1980, ps. 11 y ss.; DRQMl,Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina
Hispano libros, Buenos Aires, 2006, p. 354; Cassagne, Juan Carlos, Derecho administra-
tivo, t. 11,8' ed., AbeledlrPerrot, Buenos Aires, p. 110.
ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO 229
En su redacción original, actualmente modificada por el dec.
1023/2001, el último párrafo del arto 7° rezaba: ".. .Ios contratos que
cele~ra el Estado, los permisos y concesiones administrativas se re-
giráp por sus propias leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación
analógica de las normas del Título, si ello fuera procedente".
Conforme a esa redacción anterior del arto 7° de la LNPA, las
disposiciones inherentes a los elementos esenciales, régimen de nuli-
dad, caracteres y revocación del acto administrativo contenidos en el
Título III, se aplicaban a los contratos cuando las regulaciones pro-
pias en materia de contratación no previeran soluciones específicas.
Decí.a además esa norma que dicha aplicación debía hacerse por vía
de analogía.
No es ocioso mencionar que la analogía es una técnica de in-
terpretación de la ley que procede cuando ante la existencia de una
"laguna legal" se acude a otra norma que regula situaciones distin-
tas, pero cuyos p~incipios guardan semejanza con la materia o caso
no previsto. Para que proceda la analogía debe existir una conexión
o cualidad común entre los dos casos, a fin de que tal aplicación se
encuentre razonablemente justificada(IS).
Ese método de interpretación exigía entonces una adaptación de
cada, requisito o precepto legal del Título III a la idiosincrasia y mo-
da~idades de la contratación administrativa, en los aspectos no regu-
lados por las leyes especiales.
La referencia a los contratos en un párrafo específico, la expresa
mención a que éstos se regían por sus propias normas, sumado a la
apl~cación por vía de analogía, permite colegir que la LNPA adoptó
el e~iterio que restringe e! acto administrativo a las declaraciones uni-
laterales de la Administración.
En ese sentido Tawil señala que la ley se apartó de lo sostenido por
Corte Supo a partir del fallo emitido en "Metalmeeánica" (161.
Explica Cassagne, que si bien la LNPA recibió la influencia de las
opiniones de Marienhoff y Linares, el legislador introdujo modifica-
(15) SIlV..••TAMAYO,
Gustavo, "La analogía ... ", cit.; B08810, Norberto, "la analogía en
l~ I~ica del derecho", Novfsimo Digesto Italiano, citado por GRECeo,Carlos M., MProce-
dlmlento administrativo y contratos administrativos (variaciones sobre el arto 7°, párrafo
final de la ley 19.549)", en Jomadas Nacionales sobre Contratación Administrativa de la
Universidad Austral.
. (16) T..••
'Ml" Guido S., Administración y justicia. Alcance del control judiciaf de la acti-
Vidad adminislrativa, t. 11,Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993.

230 MARCELA ROCCATAGllATA
ciones que no guardan conexión con la fuente doctrinaria sobre la
que se apoya su articulado(17l.
La intención del legislador habría sido la de contribuir a poner
fin a la controversia teórica. Pero lo cierto es que a través del tiem-
po quedó demostrado que la LNPA resultó insuficiente a la hora de
determinar y resolver cuál es el régimen jurídico aplicable a los actos
administrativos dictados durante la preparación, celebración, ejecu-
ción y extinción de un contrato administrativo(18l.
2. Los actos administrativos contractuales
Una de las notas típicas del contrato administrativo es su perfil
procedimental, que se origina por la formalidad exigida al obrar de
la Administración, de modo que durante la preparación y vigencia de
un contrato, ésta se manifieste a través del dictado de sucesivos actos
administrativos unilaterales, individuales entre sÍ, pero cuya entidad
se sustenta en el contra~o(19\.
Ese es en definitiva el núcleo de la relación entre acto y contrato
administrativo.
El contrato, aunque parezca una obviedad mencionarlo, no se
agota en la celebración. En el caso del contrato administrativo en
particular, las decisiones que adopte la Administración durante su
ejecución se formalizan y constituyen actos administrativos unilate-
rales vinculados a aquél, denominados por la doctrina como "actos
coligados" (20).
Esto significa que se reconoce autonomía o independencia entre
los actos dictados durante la ejecución del contrato, pero no de ma-
nera absoluta, sino vinculada al objeto principal del procedimiento,
que es la relación contractual.
(17) (ASSAGNE, Juan Carlos, "A treinta años de la sanción de la ley nacional de proce-
dimientos administrativos", LL2003-A-944. • pugnarlo judicialmente, dado que el vencimiento de alguno de ellos
(l8) CASSAGNE, Juan Carlos, "A treinta años ...", cit., ps. 944-958; GRECCO,Carlos M.,
"Procedimiento administrativo ... ".
(19) COV1ElLO, Pedro J., "La teoría general del contrato administrativo a través de \a
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", en 130 años de fa ProcU-
ración def Tesoro de fa Nación - 1863-1993, ps. 120/121.
(20) COVIELLO, Pedro J., "La teoría general del contrato ... ", cit., p. 121. Explica este
autor que a los actos administrativos contractuales se los ha llamado también "actos se-
parables", es decir, susceptibles de ser aislados e impugnados en forma separada. Pero
señala que los autores que desarrollaron ese concepto, hicieron hincapié en los actos
dictados en la etapa precontractual, es decir, hasta la adjudicación o perfeccionamiento
del contrato.
ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO 231
_: A mayor abundamiento y para que se comprenda: se trata de actos
administrativos unilaterales que forman parte de un procedimiento
donde el acto anterior se incorpora al acto final, y este último no tiene
razón de ser ~in elprimero. Co~ aci~rto se ha explicado, que "el acto
precedente VIVeaSI una doble vIda: mteresa por sí mismo, pero siem-
pre dentro del procedimiento y como referencia del acto final al cual
se incorpora, cumpliendo así con su destin9 natural" (21).Est~ teoría
ft;e receptada por la jurisprudencia de la Corte Suprema (22).
Son ejemplos de este tipo de actos: las sanciones impuestas al con-
tratista, la de~isión de modificar alguna de las prestaciones original-
mente convemdas; la rescisión, entre otros.
30Impugnación del contrato y de los actos administrativos
c~ntractuales
. La relación entre acto y contrato ha tenido especiales consecuen-
cias.~ la hora de dete~minar cuál es el régimen aplicable a la impug-
naClOn de los actos dictados durante la ejecución del contrato admi-
n;istrativo, y es en este punto donde la teoría de los actos coligados
demuestra su trascendencia y significado(23l.
, 'El Título IV de la LNPA regula la impugnación judicial de los
actos admlO1stratlVos, tema que involucra varias cuestiones que bási-
camente se secuencian así: a) para atacar judicialmente la validez de
~ a~t? ad~inistrativo es obligatorio agotar previamente la instancia
a~mmlstratlva; b) ese agotamiento se produce a través de la interposi-
Clande los recursos que resulten obligatorios; c) el plazo de los recursos
es¡perentorio; d) l~ instancia judicial queda habilitada una vez agotada
~orrectamente la Instancia administrativa y siempre que la demanda se
~terponga dentro del plazo de noventa días hábiles judiciales estable-
cIdo por el arto 25 de la LNPAo '
, E~tas . cuestiones enunciadas en forma sencilla presentan en la
practica Importantes dificultades, entre las que se destaca la exigüi-
dad de los plazos para recurrir el acto en sede administrativa e im-
~21)lARRA, Rodolfo, .Los actos administrativos contractuales. Teoría del acto coli-
g~ao, baca, Buenos Aires, 1989, citado por COV1ELLO Pedro). La teoría gene"i
clt.,.p.121. " ...,
(22) "Mevopal S.A. y otra v. Banco Hipotecario Nacional", fallo del 26/11/1985' "Se-
rra" Fernando Horacio y otro v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" falto del
~Mm, '
.(23) COVIELLO,
José P., "La teoría generaL", cit., p. 122.
"
.i
, ACTO ADMINISTRATIVOY CONTRATOADMINISTRATIVO
I
232 MARCELA ROCCATAGLIATA
l
1 "En el caso "Serra" (27), con respaldo en la teoría de los actos coli-
acarrea la fatal consecuencia para el administrado de no acceder a la
tutela judicial efectiva (24) y(25).
..,
Esa problemática ha tenido especial relevancia respecto a la
impugnación de los actos administrativos concatenados o coligados
dictados durante la ejecución de un contrato. Los interrogantes qué
surgieron en torno a esta problemática fueron: ¿Debe el administrado
recurrir cada uno de esos actos concatenados por separado? ¿El plazo
del arto 25 corre a partir de que se notifique el rechazo a cada uno de
los cuestionamientos formulados en sede administrativa?
En e! fallo dictado en e! caso "Mevopal", la Corte Sup. SOstuvo
que los actos administrativos emitidos durante la celebración, cjeen:
ción y modificación de un contrato administrativo no pueden consi-
derarse aisladamente al contrato del que provienen, y se rigen por la~
mismas pautas de éste. Por tal razón, consideró que en principio no
resulta aplicable a dichos actos el régimen de impugnación previsto en
los arts. 23, 24 Y25 de la LNPA (26).
Del mismo fallo, se extrae otro principio medular: si durante la
'1 ejecución de un contrato, el administrado cuestiona la validez de un
acto administrativo a través de un recurso y agota la instancia admi-
nistrativa, el plazo para interponer la demanda judicial se computa
una vez concluido el contrato.
, del art. 7° de la LNPA respecto a la aplicación analógica de! Titu-
La Corte sustentó su postura entendiendo que una solución con~
¡ lo III a los contratos, no permitía inferir que la misma pauta inter-
traria acarrearía un dispendio jurisdiccional inusitado al imponer la
1 carga de litigar por cada uno de los actos administrativos unilaterales
.1 emitidos en el marco de un contrato cuya validez cuestione el contra-
tista, además de resentirse el espíritu 4e co.laboración que debe existir
entre las partes contratantes.
(24) 8IANCH1, Alberto 8., "¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la
I
,1
instancia administrativa?", LL 1995-A-414 Y ss.
(25) Nota: Se hace hincapié en la exigüidad de los plazos para recurrir teniendo en
cuenta que según el arto 1°. e) de la LNPA "~ vez vencidos los plazos establecidos
para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos: ello no
obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que
hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere 10 contrario por motivos de
seguridad jurídica o que por estar excedidas razonables pautas temporales, se entiende
,
,~
que medió abandono voluntario del derecho". Frente a la desestimación de la denuncia
de ilegitimidad, según la doctrina recogida por la Corte Sup., le está vedado al admi-
nistrado acceder a la instancia judicial (Fallos 295:276). Para ampliar sobre el tema ver:
TAWll, Guido S., Administración y justicia ... , 1. ti, cito p. 186.
(26) Elmismo criterio fue adoptado por la Corte Supo en el fallo dictado en 21/1 0/1986,
"01<5 Hermanos y Cía. SACl y Financiera C. Yacimientos Mineros de Aguas de Dionisia
s1ordinario" .
233
gados, e! Alto Tribunal rechazó la aplicación de! plazo de caducidad
de! arto 25 de la LNPA, al sostener que e! derecho de accionar judi-
cialmente para obtener el reconocimiento del crédito que perseguía
la:actora se originó en el contrato y no en el acto administrativo que
desestimó su petición, en la medida que ésta no afectó la relación ju-
rídica originalmente establecida entre los contratantes. Concluyó que
el requerimiento de pago estaba vinculado al contrato y no al acto por
e! cual se denegó e! pago.
Ahora bien, resulta pertinente a esta altura hacer referencia a la
postura de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal ex-
hibida en el plenario "Petracca" (28).
.?rrContrariamente a la doctrina de "Mevopal", distinguió entre el
c6"ntrato(como acuerdo integrado de voluntades] de los actos ad-
mi~istrativos dictados por la Administración durante su ejecución.
Es decir, el Tribunal no le atribuyó a esos actos administrativos una
naturaleza peculiar ligada al contrato y los consideró sometidos al ré-
gimen de impugnación previsto en la LNPA, en tanto no existan leyes
especiales que prevean una vía de impugnación diversa.
,~,
.+ Por su parte, la Corte Supo se apartó de la doctrina sentada a par-
tir.del caso "Mevopal" en el fallo dictado en el caso "Gypobras" (29).
Eh esta oportunidad entendió que lo dispuesto en el último párrafo
pretativa imperaba respecto al régimen de impugnación previsto en
el"JÍtulo IV. Sostuvo, que el citado arto 7° in fine no descartaba la
aplicación de un ordenamiento general en materia de procedimien-
_tér e impugnación, que aún para los contratos está dado por la ley
19.549. Para abonar su tesitura, citó e! dec. 910111972 (derogado
~-ctualmente), cuyo arto 1°, inc. 6°, establecía la aplicación supletoria
de -la LNPA para los procedimientos atinentes al régimen de contra-
(aciones del Estado (30).
~.(27) Corte Sup., "Serra, Fernando ... ".
,-'.(28) "Petracca e hijos SA v. Estado Nacional - Ente Autárquico Mundial '78", ED
1'1.8.391.
(29) Corte Sup., "Gypobras SA v. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia
si contrato de obra pública", 1995, Fallos 318:4411.
(3D) En su arto 2° la LNPA se refiere a la paulatina adaptación de los regímenes espe-
Ciales al procedimiento que consagra, estableciendo que cuando subsistan regímenes
es'peciales, ella se aplica en forma subsidiaria.
En virtud de esa disposición, el decreto 91 01 del 22 de diciembre de 1972, aclaró que
continuaban vigentes los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Es~
tado, resultando la LNPA de aplicación supletoria.

234 MARCELA ROCCATAGlIATA
Es importante marcar una de las diferencias entre "Petracca" y
"Gypobras". En efecto, el primero distingue entre el contrato ad..
ministrativo (acuerdo integrado de voluntades) y los actos adminis-
trativos unilaterales dictados durante su ejecución. Es sólo con rela-
ción a estos últimos donde aplica el Título IV en forma directa. En
"Gypobras", en cambio, la Corte no formula siquiera esa distinción
y aplica también el mentado Título IV directamente a los contratos
administrativos(31) .
V. LA RELACiÓN ACTO ADMINISTRATIVO. CONTRATO
ADMINISTRATIVO A LA LUZ DEL DECRETO 102312001
El dec. 1023/2001, en ejercicio de facultades delegadas y con mo-
tivo de la situación de emergencia económica y financiera declarada
por la ley 25.344, consagró el Régimen de Contrataciones de la Ad-
ministración Nacional (RCAN).
Cabe examinar qué incidencia tuvo el dictado de esa norma en la
relación acto administrativo y contrato administrativo.
1. En primer lugar cabe mencionar que el arto 36 del RCAN modi-
ficó el controvertido último párrafo del arto 7° de la LNPA, que ahora
reza: "Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades com-
prendidas en el sector público nacional se regirán por sus respectivas
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas
del presente título, en cuanto fuere pertinente".
Conforme esa nueva redacción, los arts. 7° a 22 de la LNPA se
aplican a los contratos en forma directa. Es decir, esas disposiciones
deben considerarse integradas a los regímenes especiales en cuanto
fuere pertinente, e implica que no pueden ser omitidas o sustituidas
por los órganos contratantes{32l. • nes e impugnaciones. La reglamentación deberá prever cuáles actuacio-
La modificación puso fin a la controversia que despertaba la apli-
cación por vía de analogía preceptuada en el texto anterior.
2. Por su parte, el arto 3° del RCAN, enumera los principios a
los que debe sujetarse la gestión de las contrataciones (razonabili-
dad, concurrencia, transparencia, pubftcidad, responsabilidad de los
agentes e igualdad) y que deben estar presentes desde el inicio de las
actuaciones hasta finalizar la ejecución del contrato.
(31) Se recomienda ampliar este tema en el comentario al fallo emitido en "Gypobras"
porT AW!l, Guido S.: "El arto 25 de la ley 19.549 en la reciente jurisprudencia de nuestra
Corte Suprema", ll1995-E-473.
(32) ..MERTEHIKIAN,Eduardo, "la impugnación judicial de los ados contractuales", Jor-
nadas de [a Universidad Austral, publicado en RAP, nro. 347, p. 556.
•
ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO 235
," Esta disposición permite inferir que el RCAN concibe al contrato
administrativo como el resultado de un "procedimiento" que comien-
'za'cuando la Administración inicia los trámites y gestiones prepara-
.torias del contrato (por ejemplo, cuando decide llamar a licitacióñ
p.~.blica)hasta el momento de su extinción.
Reconocer la naturaleza procedimental del contrato, como se ana-
lizó en el punto IV.2., importa admitir que durante su preparación
y ejecución la Administración se manifiesta a través del dictado de
. actos administrativos interdependientes o coligados y vinculados al
contrato que les da entidad, tal como lo consideró la Corte Supo en
"Mevopal", "OKS" y "Serra".
3. Por su parte, el arto 11 del RCAN referente a las formalidades de
las actuaciones originadas durante el procedimiento contractual, exige
que éstas se realicen mediante el dictado de actos administrativos que
cumplan con los requisitos establecidos por el arto 7° de la LNPA.
Esa exigencia resultaría redundante si a los actos administrativos
emitidos durante la ejecución de un contrato se los considerara inde-
pendientes entre sí e independientes del contrato, porque en ese caso
no cabrían dudas de que aunque el RCAN no lo hubiera establecido,
resulta de aplicación el arto 7° de la LPA.
Pero en cambio, si a dichos actos se les otorga una naturaleza
particular como integrantes o ligados al contrato, la norma adquiere
verdadero sentido y la mención expresa al arto 7° de la LPA no se-
ría redundante sino que constituiría una remisión por vía supletoria.
Esta interpretación concuerda con la noción de contrato como proce-
dimiento contenida en el arto 3° del RCAN.
4. El arto 30 del RCAN en su primera parte dispone: "Observacio-
nes podrán ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trá-
mite que se dará a ellas y los requisitos para su procedencia formaL ..".
Según esta norma, entonces, por vía de reglamentación podría
establecerse un régimen especial de impugnación de actos adminis-
trativos dictados durante el procedimiento contractual con disposi-
ciones que podrían apartarse del régimen previsto en el Título IV de
la LNPA.
Ahora bien, mientras no se dicte un régimen especial de impugna-
ción, correspondería aplicar los arts. 23, 24 Y 25 por vía subsidiaria
o supletoria conforme lo dispone el dec. 77211996(33}.
(33) Decreto 772 del 3 de julio de 1996, 80 del 16/7/1996. El objeto de este decreto
fue establecer un procedimiento administrativo común o general para la Administración
 ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO 237
236 MARCHA ROCCATAGlIATA

El mencionado decreto establece que la LNPA se aplica en for- A más de una década del dictado del decreto 1023/2001 está pen-
ma supletoria a los procedimientos administrativos especiales, entre diente saldar la deuda de regular un sistema especial de impugnación
los que menciona al régimen de contrataciones del sector público- del contrato, que comprenda esa actividad administrativa contrac-
nacional. tual, acorde con su naturaleza procedimental en la linea trazada por
la Corte SUpoen "Mevopal", "OKS" y "Serra".
Subsisten entonces las dificultades para el administrado a la hora'
de impugnar los actos administrativos contractuales. Ese régimen, sin menoscabar las prerrogativas de la Administra-
ción, debe brindar al administrado que contrate o pretenda contratar
con ella un marco de certeza en el camino a seguir hasta llegar a la
VI. CONCLUSiÓN tutela judicial efectiva, haciendo mérito de los principios de colabora-
¡ ción, economía y sencillez.
¡ La relación entre acto administrativo y contrato administrativo
como género y especie respectivamente, o bien como categorías autó-
1 nomas, son cuestiones que no pueden ser planteadas ni resueltas en
términos demasiado categóricos(34).
Es que la realidad de la actuación administrativa durante el rrpro_
cedimiento contractual determina entre ambas figuras una zona
n

i intermedia, de contacto, conformada por los actos administrativos

I
I dictados desde la preparación hasta la conclusión del contrato.
Esa zona intermedia, especial, originada en el obrar de la Ad-
ministración constituye un objeto de regulación propia del derecho
administrativo, que no encuentra antecedente en el derecho civil.
I
1 La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, como ex-
plica Cassagne tuvo el mérito de consolidar la aplicación del prin-
! cipio de legalidad de la actuación administrativa. Sin embargo, fue
trasluciendo a 10 largo de su vigencia algunas contradicciones y va-
cíos que generaron dificultades para encontrar consenso respecto al
tratamiento que debía darse a ese zona intermedia, sobre todo en
cuestiones elementales para el administrado, como es el sistema de
impugnación y acceso a la justicia (35)~
El decreto 1023 significó un pequeño avance en ese sentido dada
la recepción que se percibe a través de su articulado del carácter pro-
I cedimental que le otorga a la actuación de la Administración durante
j el nacimiento, vida y extinción de contr.¡.to administrativo, como una
ejecución de acciones de tracto sucesivo.
j

Pública Nacional. Sin embargo, justifica la subsistencia de regímenes especiales, como

es el caso de los contratos, sobre la base de advertir que en algunas materias existe un
estrecho vínculo entre la norma sustantiva y la especial de procedimiento que llegan a
constituir regulaciones con gran autonomía.
(34) GORDillO, Agustín, Tratado de derecho ... , cit., p. 25.
(35) CAsSAGNE, Juan e, "A treinta años de la sanción ... ", cit.
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