La Administración, dentro del ejercicio de sus funciones que le son propias, puede adoptar una

serie de medidas que afecten la esfera jurídica de los particulares, dentro de ellas se encuentra la
potestad sancionadora.

La doctrina ha entendido que la potestad sancionadora consiste en la prerrogativa que posee la

administración para aplicar sanciones, sin tener que recurrir a un organismo jurisdiccional, en el
evento que el contratista incumpliese con los plazos o las condiciones que se han establecido en el
contrato o en las bases de licitación.

Ahora, la facultad de ejercer este “Poder Sancionador” por parte de la administración, posee una
naturaleza “potestativa” y no contractual como la propia contraloría lo ha entendido 1. En otras
palabras, este poder sancionador, es una “sanción administrativa” que constituye una
manifestación del “ius puniendi” del Estado, el cual generalmente se manifiesta a través de la
aplicación de una “multa”, y no constituye una indemnización de perjuicios que derive del
incumplimiento contractual.

Con respecto a las “multas” en materia contractual administrativa, estas han sido entendidas
como una “sanción pecuniaria”, la cual se aplicará en el evento que el contratista incumpla su
obligación contractual. El fundamento de esta sanción, proviene de la infracción que ha cometido
el contratista, independiente de los daños o perjuicios que se hayan producido.

En este sentido, respecto a la naturaleza jurídica de las multas, la mayoría de la jurisprudencia ha

entendido que tienen una naturaleza potestativa y no contractual, Así por ejemplo, la Corte
Suprema en su Fallo dictado en causa Rol N° 6080-2017 sostuvo que “la fijación de multas con
ocasión de los incumplimientos descritos por la recurrida, de modo alguno se condicen con la
atribución de competencias propias de un órgano diverso, pues, su inclusión en las bases de
licitación no es más que la expresión de la potestad sancionatoria del Estado como consecuencia
del incumplimiento de un contrato administrativo de la Ley N°19.886”.

Sin embargo, para nuestro ente Controlador “el fundamento que origina las multas es un
incumplimiento contractual y no una infracción, por lo que no revisten la naturaleza de una
sanción administrativa, sino de cláusulas penales que amparadas en el artículo 1.535 de Código
Civil, las bases y el respectivo contrato no implican el ejercicio del ius puniendi o potestad
sancionatoria del Estado”2

Al entender nuestro ente Contralor que la naturaleza de las multas corresponderían a “Clausulas
penales”, deja de lado el hecho de que las multas son sanciones impuestas de forma unilateral,
que tienen su origen en la voluntad de la Administración, y cuyo principal objetivo es sancionar la
infracción cometida por el contratante. “las clausulas penales” a diferencia de las multas, son
sanciones pecuniarias que nacen en virtud de un acuerdo entre las partes (administración –
contratante), quienes de forma conjunta establecen el monto a resarcir, frente a los eventuales
daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento del contratante.

Adicionalmente a ello, las multas, se rigen exclusivamente por el derecho administrativo

sancionador y su aplicación resulta ser obligatoria para el ente administrador, pues, como ya se

1
Dictamen N° 11.961-2018
2
Dictamen N° 30.003-2014
señaló, son una expresión del ius puniendi del Estado, y como tal expresión, debe ser precedida
por un debido proceso, debiendo observar y resguardar el respeto a los principios de legalidad,
tipicidad, irretroactividad de la sanción, presunción de inocencia, interdicción de agravar el ius
puniendi administrativo, proporcionalidad de la sanción y al principio de contrariedad en la
aplicación de las sanciones. Por otro lado, las clausulas penales se rigen por el derecho privado, y
su aplicación resulta ser facultativa debido a su origen netamente contractual.

Estimada:

En mi opinión creo que las “multas” si pueden considerarse como una sanción administrativa,
toda vez que ellas son una verdadera manifestación de la potestad Sancionadora de la
Administración, puesto que dentro de las prerrogativas que detenta la administración,
encontramos la facultad para imponer sanciones sin necesidad de recurrir a un órgano
jurisdiccional.

Es decir, dentro de las bases de licitación y los contratos que propone la administración, vienen
establecidas de forma unilateral las sanciones que se impondrán al contratante negligente o
incumplidor, sanción que normalmente consiste en una “multa” y que se aplican sin más, al
constatarse el incumplimiento por parte del contratante. Por tanto, la multa tiene su origen en la
voluntad de la administración, siendo esta la reacción legitima frente a una infracción
administrativa. Adicionalmente, las bases de licitación, constituyen un verdadero marco de
habilitación normativa, el cual permite a la Administración establecer infracciones y asignar
sanciones.