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Diccionario de Derecho Administrativo y Burocrático
Diccionario de Derecho Administrativo y Burocrático
Derecho administrativo
y burocrático
Diccionario de
Derecho administrativo
y burocrático
Diccionarios jurídicos
1
1
Antonio Caso 142, Col. San Rafael,
Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06470, México, D.F.
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Área de Derecho y Ciencias Sociales
Colección Textos Jurídicos Universitarios
Commissioning Editor: Flor María Díaz Soto
Dirección editorial, diseño y producción: Mario Andrés Aliaga Valenzuela
Edición: Javier López Campoy
Coordinación de Producción: Paula Sosa Jiménez
Supervisión de Producción: Daniel Martínez Osornio
Portada: Brenda Reyes Coix
y también
Minerva
Raúl
Rogelio
… todos Martínez
Proemio
El autor
Coyoacán, Anáhuac
Abreviaturas y siglas
o transitoria, o la muerte, producida por la rinda su declaración sus datos generales; los
acción repentina de un hecho exterior que de los testigos de cargo y descargo, y sus do-
pueda ser medido y que sobrevenga durante micilios; las declaraciones a preguntas y res-
la jornada laboral, en el desempeño de ésta o puestas de las autoridades, del interesado o de
la representación sindical; los datos de los
como consecuencia de la misma.
testigos de asistencia y, en su caso, el puesto
Los accidentes que se produzcan al trasla-
que ocupen.
darse el servidor público de su domicilio al Se hará previamente una relación pormenori-
lugar de su actividad laboral, y viceversa, zada de los datos y demás pruebas que existan
serán considerados, para todos los efectos en relación con los hechos imputados al trabaja-
legales, accidentes de trabajo. dor; en caso de que se agreguen documentos,
éstos se harán constar, así como las manifesta-
Acta administrativa Escrito que se elabora ciones que expongan el interesado y el represen-
en el sector público para sentar prueba de tante sindical. Las declaraciones de quienes
intervengan en las actas se manifestarán previo
hechos determinados o actos que pueden
exhorto de conducirse con verdad y con plena
trascender la relación laboral o las responsa-
libertad, y se asentarán con la mayor fidelidad
bilidades de los empleados, trabajadores o posible. Al finalizar la diligencia, el acta será
funcionarios. Su correcta elaboración es de- firmada por las personas que intervinieron, se
terminante si a ella hubiera de seguir algún entregará copia de la misma al trabajador y a la
procedimiento o proceso jurídicos. Es base representación sindical y se recabará el acuse de
de la acción si se pretende cesar a alguna recibo.
persona. En las condiciones generales de La inasistencia del trabajador o de la repre-
trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédi- sentación sindical debidamente notificados no
to Público, se señala lo siguiente respecto a suspende la diligencia; en su caso, deberá cons-
esta voz: tar en el acta esa circunstancia, agregándole los
acuses de recibo del citatorio que les fue entre-
gado.
El jefe del trabajador, con el asesoramiento del
En el supuesto de que el empleado no se
personal que corresponda, levantará el acta
presente a la actuación y justifique a criterio de
administrativa, girará los citatorios correspon-
la secretaría la causa que motivó su inasistencia,
dientes al trabajador y a la representación
podrá ser citado de nuevo.
sindical, fijando el objeto de la diligencia, fe-
Una vez concluida el acta administrativa, se
cha, hora y lugar determinados para su celebra-
enviará, junto con todas las pruebas que se hu-
ción. La citación se hará cuando menos con dos
bieren aportado al área jurídica de la secretaría,
días de anticipación a la fecha señalada, salvo
a fin de que proceda de acuerdo con sus faculta-
que los hechos a constar merezcan la inmediata
des. El resultado o determinación a que se hu-
celebración de la diligencia. En ella deberán
biere llegado se hará del conocimiento de la
intervenir los testigos de cargo a quienes les
dirección general de personal, de la unidad ad-
consten los hechos o que proporcionen datos
ministrativa de adscripción, del jefe del trabaja-
o informes relativos a las irregularidades atri-
dor y de éste.
buibles al trabajador, así como los testigos de
descargo que él proponga y dos testigos de asis-
tencia. Actividad administrativa Además de su aspec-
El acta contendrá la expresión de la diligen- to estructural u orgánico, la administración
cia que consigna; fecha, hora y lugar; nombre y pública tiene uno dinámico, o sea, realiza
puesto del jefe del trabajador que la levanta; una actividad encaminada a efectuar deter-
nombre y puesto del servidor público, y cuando minadas tareas.
Actividad administrativa 3
permiso para prestar servicios al gobierno de Antes de entrar en el estudio del acto
otro país, etcétera. administrativo, se señalan las distintas ca-
tegorías de actos jurídicos. Algunas de ellas
Acto de gobierno Manifestación de naturaleza tienen importancia para la manera de desem-
política que realiza la administración públi- peñar las funciones estatales y otras son un
ca, la cual no puede ser atacada por la vía preámbulo del citado acto administrativo.
jurisdiccional.
La idea de acto de gobierno surge de la Clasificación:
concepción de un poder ejecutivo con dos • unilateral
campos de actividad: el administrativo y el • bilateral
político; el primero regulado casi totalmente • colegiado
por el derecho, en tanto que el segundo es de • colectivo
índole extranormativa, y los actos relativos • unión
son discrecionales.
Según Roberto Ríos Elizondo, el acto de Acto material Aunque la administración públi-
gobierno “no posee una categoría jurídica ca está totalmente sometida al derecho (Jean
propia, distinta de la del acto administrati- Rivero), tanto en su organización como en su
vo, y ello es debido a ser de igual naturale- actuar, no todas las tareas que realiza son
za”, o sea, que no es sino una modalidad de actos de naturaleza jurídica, sino que tam-
éste. bién existen operaciones materiales de con-
Como actos de gobierno se citan la convo- tenido metajurídico.
catoria a sesiones extraordinarias del congre- La doctrina suele hacer hincapié en que
so de la unión, la suspensión de garantías, las existen elementos extranormativos en la fun-
relaciones exteriores y el indulto. ción administrativa, cuya importancia no
Existe una intensa polémica sobre el acto puede soslayarse; entonces se trata de actos
de gobierno y cómo diferenciarlo del acto ad- u operaciones materiales, generalmente de
ministrativo. carácter técnico, que influyen en forma
Al parecer, los tratadistas de derecho ad- decisiva en la marcha de la administración
ministrativo se pueden clasificar en dos gru- pública.
pos: los que admiten la existencia del acto de Acerca de esta cuestión, Enrique Saya-
gobierno como categoría jurídica indepen- gués Laso dice:
diente y los que niegan tal figura autónoma
del acto administrativo, que son los más nu- Operaciones materiales. A diferencia de las
merosos. otras funciones jurídicas estatales, que se agotan
con la sola formulación de actos jurídicos, la
función administrativa requiere en múltiples
Bibliografía: véase en Funciones del Estado. aspectos el accionamiento material de los ór-
ganos de administración. Este elemento de
Acto jurídico Manifestación de voluntad que ejecución es fundamental en la función adminis-
produce consecuencias de derecho (crea, trativa.
reconoce, modifica, transmite o extingue
derechos u obligaciones). Su análisis deta- Según opinión de Guido Zanobini, los si-
llado corresponde a la introducción al estu- guientes casos no tienen trascendencia en el
dio del derecho o teoría del derecho. campo del derecho:
8 Acto político
produce consecuencias de derecho (crea, una sentencia del tribunal colegiado de cir-
modifica, transmite o extingue derechos u cuito.
obligaciones). Tal es el caso del testamento.
Actos jurisdiccionales Los que resuelven una
Acto unión Cuando varias personas intervienen controversia entre partes calificadas, o los
en la creación del acto, sus voluntades con- que se refieren a las diversas etapas de la
curren a una sola finalidad. solución del conflicto. El Estado los emite en
Gabino Fraga dice acerca de esta clase de ejercicio de la función jurisdiccional.
actos que en ellos: Dado que tanto la función administrativa
como la jurisdiccional se realizan mediante
Las voluntades concurrentes no son indepen- la aplicación de la ley, resulta necesario dife-
dientes como en el acto colectivo, sino que ellas renciarlas.
están ligadas entre sí de manera de dar lugar a Respecto de la función legislativa no
una convención; pero sin que ésta llegue a for- existe mayor problema, ya que consiste bási-
mar un contrato, puesto que el efecto jurídico camente en la creación de disposiciones de
que se produce y que es otro elemento que viene carácter general (leyes).
a caracterizar a éste, no es crear una situación La corriente doctrinaria y política que
jurídica individual, sino simplemente hacer apli- sostiene la similitud real entre actos adminis-
cable a un caso concreto una situación jurídica trativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley,
general creada de antemano.
aplicarla a casos concretos) ha llevado a ex-
cesos de concentración de poder, al hacer
El mismo autor propone como ejemplo el depender (en algunos países) a los órganos
nombramiento de un empleado público. judiciales del poder ejecutivo, o al incorpo-
rar al ámbito de la administración pública
Actos bilaterales “Aquellos que para su forma- tareas jurisdiccionales. Esto, además de ir en
ción requieren dos o más voluntades que contra de la teoría y necesidad de repartir el
buscan efectos jurídicos diversos entre sí.” poder entre diversos órganos estatales, pro-
(Ernesto Gutiérrez y González I.) Suelen ci- voca un monopolio totalmente antidemocrá-
tarse, a título de ejemplo de esta categoría, tico de facultades en el ejecutivo.
los contratos de arrendamiento, los de obra No se trata aquí de estudiar exhaustiva-
pública, etcétera. mente los actos administrativo y jurisdiccio-
nal; señalaremos sólo algunas notas distintivas
Actos colectivos En ellos, para la consecución de ambos.
de un fin, se requiere la intervención de los Si bien tanto la función administrativa
integrantes de una comunidad cuya voluntad como la jurisdiccional se realizan mediante
se manifiesta con independencia; por ejem- actos jurídicos que implican ejecutar la ley o
plo, el contrato colectivo de trabajo o los aplicarla a un caso concreto, la primera se
procesos electorales. hace de manera continua y permanente, y la
segunda requiere que una persona plantee un
Actos colegiados Pueden considerarse dentro conflicto por resolver.
de esta categoría las decisiones de cuerpos Orgánicamente, el acto administrativo será
integrados por varios individuos, las cuales, producido por los entes del poder ejecutivo;
al exteriorizarse, aparecen como la voluntad el jurisdiccional saldrá de alguna dependen-
común del ente emisor. Ejemplo: una ley o cia del poder judicial.
10 Acuerdo
nuestra opinión se trata de la misma figura breve puede ser la exposición que se haga
laboral burocrática. (Véase Capacitación.) acerca de su desarrollo a lo largo de la histo-
ria, pero eso queda librado al arbitrio del
Administración pública Acción del gobierno expositor y no por limitantes debidas a la
al dictar y aplicar las disposiciones necesa- naturaleza misma del tema. A continuación
rias para el cumplimiento de las leyes y para proporcionamos unas notas muy generales
la conservación y fomento de los intereses acerca de este proceso que durante decenas
públicos, y al resolver las reclamaciones a de siglos ha acompañado a la humanidad.
que dé lugar lo demandado (DRAE). Ya en las más remotas sociedades aparece
En términos generales, la expresión se usa la administración: primero para regular la
como sinónimo de poder ejecutivo. distribución de los escasos satisfactores que
La administración pública es el objeto de poseían los grupos humanos y, después, con
estudio de la disciplina denominada adminis- fines tributarios. Con el surgimiento y la ex-
tración pública (ella y su objeto de estudio pansión de los grandes imperios de la anti-
coinciden en su denominación). Esta última güedad, experimenta un salto cualitativo y
presenta sustanciales diferencias de especia- cuantitativo, impulsado por la necesidad de
lización con otra disciplina que le es afín, la manejar las riquezas obtenidas mediante la
administración de empresas. Dichas diferen- guerra.
cias se explican en función de los entes hacia Según Omar Guerrero, los primeros escri-
los cuales se dirigen, entes cuya organiza- tos acerca de la administración pública los
ción y actividades difieren en virtud de sus aporta la India entre los siglos VI a IV, a. C.
objetivos y de los sectores en que actúan. Por A partir de entonces es posible reseñar (cosa
ende, la sistemática a que responden sus que hace el autor citado) los estudios que se
planteamientos teóricos y prácticos también hicieron a instituciones públicas encargadas
es diferente. Ambas, sin embargo, comparten de las funciones o actividades administrati-
cierta terminología para referirse a aspectos vas de las sociedades políticamente estructu-
que, de una a otra forma, les son comunes; radas y siempre cambiantes.
de ahí que ambas emplean expresiones como Así, los entes de la administración exis-
organización, planeación, control, evalua- ten, se modifican y se adaptan al apogeo de la
ción, selección de personal, dirección, etc. Roma imperial. Este mismo proceso de cam-
La mayoría de los autores que se mencionan bio y adaptación se repite en la alta Edad
en esta voz, para abreviar y evitar redundan- Media, en la baja Edad Media, con el surgi-
cias, utilizan solamente la expresión ciencia miento del Estado moderno (siglo XV), y en
de la administración, pero en este caso de lo el nuevo régimen surgido gracias a la Revo-
que se habla es de la disciplina de la admi- lución francesa (1789). Dinámica que, por
nistración pública. Por otra parte, cabe hacer otra parte, se mantiene en nuestros días y que
notar que los especialistas aún no se ponen también se dio en otras sociedades políticas no
de acuerdo en cuanto a si la administración occidentales (las civilizaciones americanas
es una ciencia o una técnica, por eso prefe- anteriores al siglo XV, el Lejano Oriente, et-
rimos referirnos a ella con el término disci- cétera).
plina. En lo que se refiere a los estudiosos de la
Evolución histórica. La evolución históri- materia, sobresalen Turgot (siglo XVIII),
ca de la administración pública no es breve; Bonnin (n. 1772), Tocqueville (fines del
14 Administración pública
siglo XVIII), Carlos Von Stein (1757-1831), constituyen la materia que integra la admi-
Oliván (siglo XIX), Posada de Herrera (siglo nistración pública.
XIX), Otto Mayer (a fines del siglo XIX); Luis La administración pública, al ser analizada
de la Rosa y Francisco Bulnes en México por la ciencia o teoría de la administración y
(siglo XIX), y los contemporáneos Max We- desde un punto de vista eminentemente extra-
ber y Morstein Marx. jurídico, comprende los elementos siguientes:
Manuel M. Diez, en Problemática de la
administración pública moderna, afirma: a) Organización.
b) Coordinación.
La administración es tan abigarrada, tan diversa c) Finalidad.
en su forma y contenido que solamente se puede d) Objetivos.
aceptar una noción negativa: el hecho de no ser e) Métodos operativos.
legislación ni ser justicia. f) Planeación.
g) Control.
En la medida que el Estado se iba consoli- h) Evaluación.
dando, la administración pública incorporaba
nuevos cometidos a su ámbito de competen- Otra concepción es la teleológica, es decir,
cia. Este movimiento orientado a aumentar aquella en que se toman en cuenta los fines
el radio de acción de la función administrati- que la administración persigue, los cuales
va no ha cesado en la actualidad, porque pueden ser lograr el bien común, satisfacer
prácticamente toda actividad social implica las necesidades colectivas, mantener la hege-
relaciones con los órganos del poder ejecuti- monía de un grupo social, alcanzar la justicia
vo federal, local o municipal. Ello a pesar de social, etcétera.
la privatización de muchas empresas y acti- Una concepción más, de las muchas que
vidades. existen, considera la administración pública
Tal ensanchamiento del campo de acción como una organización de individuos, los
de la administración pública ha producido la cuales han de ser conducidos adecuadamente
innovación y proliferación de métodos, re- al logro eficiente de determinados resulta-
glas y organismos, lo que ha motivado el en- dos. Por último, nos referimos a la tesis que
sayo de una multiplicidad de variantes en las considera a la administración pública un
estructuras del poder público, así como el in- instrumento fundamental dentro de la activi-
cremento de la diversificación de sistemas. dad política del Estado, pues por su medio se
Estos comentarios resultan vigentes a pe- ejerce principalmente el poder.
sar de las políticas neoliberales adoptadas en
casi todos los países a finales del siglo XX. El Criterios para el estudio de la administración
llamado adelgazamiento del Estado no trajo pública. Existen dos puntos de vista o criterios
consigo que éste renunciara a cuotas de a los que se acude para establecer la naturaleza
poder y las traspasara a otras instancias so- o materia que integra la administración públi-
ciales. ca, los cuales se denominan, respectivamente:
Diversas concepciones de la administra- orgánica y dinámica o funcional:
ción pública. Los entes del poder público
encargados de coordinar los recursos de di- Orgánica: el objeto de la ciencia de la
versa índole para el logro de ciertos objetivos administración lo conforman todos los
Administración pública. Clasificación 15
entes que dependen del poder ejecutivo, de la administración pública, además de las
ya sea que tal vinculación sea real o for- previstas por la ley. Citaremos algunas:
mal (incluye secretarías, organismos
descentralizados, comisiones, empresas a) Activa y contenciosa. Inspirada en la
públicas, etcétera). escuela francesa, la primera denota a
Dinámica o funcional: la materia de la los entes que producen y ejecutan
ciencia de la administración está cons- actos administrativos; la segunda, a los
tituida por aquellas acciones del poder órganos del poder ejecutivo faculta-
público cuya naturaleza es material- dos para resolver conflictos entre los
mente administrativa. Esto es, el objeto gobernados y la propia administración
por estudiar es el quehacer estatal que pública.
se realiza de forma de función adminis- b) Federal, local y municipal. Basada en
trativa (Fraga, Gordillo), de cometidos la constitución política mexicana,
(Sayagués) o actividad administrativa atiende a los tres niveles de gobierno
(Manuel M. Diez, Royo Villanova). existentes en nuestro sistema jurídico
político. Cabe señalar que la adminis-
tración local también se conoce como
Bibliografía estatal, y en derecho comparado equi-
Diez, Manuel M., El acto administrativo, 2a. vale a la denominada provincial o es-
ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Ai-
tadual.
res, 1961.
García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón
c) Centralizada y paraestatal. Referida a
Fernández, Curso de derecho administrativo, los dos tipos de administración pública
2a. ed., t. I, Civitas, Madrid, 1978. previstos en el art. 90 de la constitu-
Guerrero, Omar, Introducción a la administra- ción federal.
ción pública, Harla, México, 1985. d) Centralizada, desconcentrada y des-
—, La teoría de la administración pública, Har- centralizada. Se refiere a la forma de
la, México, 1986. relacionar los órganos administrativos
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad- con el titular del poder ejecutivo.
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, e) De acuerdo con la competencia de
1979. cada órgano. Se puede hablar de admi-
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistración política, de seguridad, agro-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
Puget, Henry, Les institutions administratives
pecuaria, industrial, educativa, etcétera.
étrangères, Dalloz, París, 1969. f) Dependencias y entidades. Esta distin-
Tead, Ordway, El arte de la administración, ción se introdujo en nuestro derecho a
Instituto de Estudios Políticos, Madrid. 1964. partir de 1977. Identifica el término
Waldo, Dwight, La administración pública del dependencias con secretarías, departa-
cambio social, Escuela Nacional de Administra- mentos administrativos y procuradu-
ción Pública, Madrid, 1974. rías de justicia (órganos centralizados);
el vocablo entidades se reserva para
Administración pública. Clasificación En el los entes paraestatales (órganos des-
derecho administrativo, como en otras ramas centralizados en sentido amplio).
jurídicas, cada autor se vale de su propio g) Órganos y organismos. Con el primer
criterio para clasificar o definir; a ello se vocablo se califica los entes que care-
debe que existan abundantes clasificaciones cen de personalidad jurídica propia
16 Administrado
cada día es más costoso hacerla llegar a los Cualesquiera otras aguas no incluidas en la
centros urbanos y su empleo es indiscrimina- enumeración anterior se considerarán como
parte integrante de la propiedad de los terre-
do y sufre alta contaminación.
nos por los que corran o en los que se en-
En el derecho mexicano, los principales cuentren sus depósitos, pero si se localizaren
recursos acuíferos se consideran propiedad en dos o más predios, el aprovechamiento de
de la federación, aunque son competencia estas aguas se considerará de utilidad públi-
concurrente para los tres niveles de gobier- ca, y quedará sujeto a las disposiciones que
no. El art. 27 constitucional establece que: dicten los estados.
En los casos a que se refiere el párrafo
anterior, el dominio de la nación es inalienable
Son propiedad de la nación las aguas de los e imprescriptible y la explotación, el uso o el
mares territoriales, en la extensión y términos aprovechamiento de los recursos de que se
que fije el derecho internacional; las aguas trata, por los particulares o por sociedades
marinas interiores; las de lagunas y esteros constituidas conforme a las leyes mexicanas,
que se comuniquen permanente o intermiten- no podrá realizarse sino mediante concesio-
temente con el mar; las de lagos interiores de nes, otorgadas por el ejecutivo federal, de
formación natural que estén ligados directa- acuerdo con las reglas y condiciones que es-
mente a corrientes constantes; las de los ríos tablezcan las leyes.
y sus afluentes directos o indirectos, desde el La nación ejerce en una zona económica
punto del cauce en que se inicien las primeras exclusiva situada fuera del mar territorial y
aguas permanentes, intermitentes o torrencia- adyacente a éste, los derechos de soberanía
les, hasta su desembocadura en el mar, lagos, y las jurisdicciones que determinen las leyes
lagunas o esteros de propiedad federal; las de del congreso. La zona económica exclusiva
las corrientes constantes o intermitentes y sus (mar patrimonial) se extenderá a doscientas
afluentes directos o indirectos, cuando el cau- millas náuticas, medidas a partir de la línea de
ce de aquéllas, en toda su extensión o en base desde la cual se mide el mar territorial.
parte de ellas, sirva de límite al territorio na- En aquellos casos en que esa extensión pro-
cional o a dos entidades federativas, o cuando duzca superposición con las zonas económi-
pase de una entidad federativa a otra o cruce cas exclusivas de otros estados, la delimitación
la línea divisoria de la república; las de los la- de las respectivas zonas se hará en la medida
gos, las lagunas o esteros cuyos vasos, zonas en que resulte necesario, mediante acuerdo
o riberas estén cruzados por líneas divisorias con estos estados.
de dos o más entidades, o entre la república y La restitución de aguas a los núcleos de
un país vecino; o cuando el límite de las ribe- población se hará en los términos de la ley
ras sirva de lindero entre dos entidades fede- reglamentaria.
rativas o a la república con un país vecino; las
de los manantiales que broten en las playas, Estas reglas constitucionales están desarro-
zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de lladas en la Ley de Aguas Nacionales y en la
los lagos, lagunas o esteros de propiedad fe-
Ley Federal del Mar (8 de enero de 1986); su
deral, y las que se extraigan de las minas; y
los cauces, lechos o riberas de los lagos y las aplicación, en especial de la primera, compe-
corrientes interiores en la extensión que fija la te al órgano desconcentrado federal comi-
ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libre- sión nacional de agua. Asimismo, la Ley
mente alumbradas mediante obras artificiales Agraria es aplicable en lo conducente al últi-
y apropiarse por el dueño del terreno; pero mo párrafo anotado.
cuando lo exija el interés público o se afecten
otros aprovechamientos, el ejecutivo federal
podrá reglamentar su extracción y utilización y
Aguinaldo Pago anual de 40 días de salario
aun establecer zonas vedadas, al igual que que se otorga a los servidores públicos:
para las demás aguas de propiedad nacional. 50% en diciembre y 50% a principios del
18 Alcalde
todo proceso cuyo fin fuera producir un sí tienden a la producción de bienes y servi-
objeto deseado, hizo indispensable la in- cios destinados a proporcionar satisfactores a
tervención de un esclavo que supervisara su comunidad.
el desempeño de todos los demás, y era La burocracia es ínsitamente una organi-
quien recibía un trato preferencial sobre zación que ejerce un control jerárquico de
sus compañeros porque defendía los inte- sus integrantes, quienes se dividen en los
reses del amo. que tienen mando y los que obedecen, los que
Este esquema se reprodujo en épocas pos- supervisan y los que ejecutan, los que toman
teriores, no obstante los cambios de los mo- las decisiones y los que las acatan. En resu-
dos de producción (feudalismo y capitalismo), men, la burocracia es una organización que
y aquel que coordinaba o supervisaba el tra- divide a los trabajadores en funcionarios y
bajo de los demás por cuenta del amo, señor empleados.
feudal o capitalista, fue identificado más El control jerárquico al que nos referimos
como un verdadero agente de ellos que como implica, en la administración pública, la sub-
un integrante de las clases débiles de las que ordinación técnica del empleado a sus supe-
provenía. riores en el cumplimiento de las tareas que le
Pero, por otra parte, no fue considerado son propias de acuerdo con la ley. Dicha
miembro de la facción social a la que ser- subordinación se traduce en una serie de fa-
vía, pues nunca dejó de ser esclavo, cobra- cultades (poder jerárquico) atribuidas al su-
dor de tributos o capataz, según la época en perior, quien las ejerce en representación del
que le tocó vivir. Podemos decir que su Estado.
equivalente en la actualidad es el adminis- Este poder jerárquico se expresa normal-
trador. mente en forma de instrucciones u órdenes
Tal individuo no ha dejado de ser un ele- dirigidas al inferior (si se trata de un em-
mento sustituible a capricho y voluntad de pleado o funcionario de menor rango quien
quienes se encuentran en la cúspide de la las emite), o bien al supervisar, sancionar,
pirámide social. Un motivo de remoción es autorizar o modificar sus actos, conforme a
cuando no cumple las tareas de control que le la ley.
habían encomendado, de tal suerte que su Por otra parte, ha resultado particular-
permanencia en el estatus sólo está garantizada mente difícil definir con claridad cuándo
por su dureza o capacidad de convencimiento estamos ante un funcionario y cuándo ante
para acelerar cuantitativa y cualitativamente un empleado público, ya que por regla gene-
la aplicación de los operarios en el proceso ral su designación está sujeta al mismo
productivo. procedimiento, sus derechos laborales fun-
De esa manera se ha materializado la dis- damentales ante el Estado son idénticos y,
tinción entre el trabajador común y corriente, en ciertos casos, los llamados funcionarios
y el que lo dirige, quien representa los inte- no cuentan con poder jerárquico (los aseso-
reses del propietario de los medios de pro- res, por ejemplo).
ducción. Para Rafael Bielsa, la diferencia sustan-
Este esquema de conducta se reproduce cial consiste en que la designación del funcio-
en el ámbito gubernamental, el cual jerar- nario constituye un encargo especial o una
quiza las actividades que le son propias de delegación transmitida por la ley y, en cam-
acuerdo con sus fines que, sin ser lucrativos, bio, la del empleado supone un complemento
20 Amparo administrativo
efectos para un caso particular y el habeas a las leyes y los tratados, a pesar de las
corpus trasciende erga omnes. disposiciones en contrario que puedan fi-
El control que se ejerce por medio del gurar en las constituciones o leyes de los
amparo es indirecto, ya que no fue ideado estados.
como controlador de la legalidad del actuar Una última observación acerca del siste-
del poder ejecutivo, sino para garantizar el ma judicial de control de legalidad: sus par-
respeto a los derechos humanos. Dado que tidarios aducen en su favor la teoría de la
en el capítulo de garantías individuales la separación de poderes, argumento que tam-
carta magna incluyó lo que se ha estudiado bién esgrimen quienes están de acuerdo con
como requisitos constitucionales del acto y los tribunales administrativos.
procedimiento administrativos (véase), cuan-
do éstos no son cumplidos por la administra- Antigüedad Tiempo que un servidor público
ción pública, el gobernado puede solicitar a lleva en la función pública. El adecuado
la autoridad judicial el amparo y la protec- cómputo de dichos periodos de actividad en
ción de la justicia federal. De esta manera, la tareas estatales reviste suma importancia
forma escrita, competencia, legalidad, fun- para prestaciones de seguridad social (retiro
damentación, motivación, previa audiencia, voluntario, jubilación, préstamos), estímu-
irretroactividad, seguridad jurídica y demás los, ascensos y licencias, entre otras cuestio-
requisitos constitucionales de la acción ad- nes; esto es válido tanto para el servicio civil
ministrativa han de ser acatados, de lo con- como para las fuerzas armadas.
trario existe la posibilidad de acudir al juicio
de amparo. Apartado A del artículo 123 constitucional
Para intentar la vía de amparo, han de ago- Las más importantes empresas públicas de la
tarse previamente los otros medios de defen- federación, sean organismos descentraliza-
sa: recurso administrativo y contencioso dos o sociedades anónimas, se encuentran
administrativo, cuando conforme a la ley reguladas, en cuanto a las relaciones con sus
ello sea necesario. trabajadores, por el apartado A del art. 123
Los antecedentes, la naturaleza, los requi- constitucional y su ley reglamentaria (Ley
sitos, los procedimientos y los efectos del Federal del Trabajo, 1970). Desde luego, te-
amparo son de tal importancia y complejidad nemos en cuenta que esos entes no forman
técnica que su descripción resulta imposible parte de la persona jurídica federación por
en este diccionario; por ello remitimos al poseer a su vez su propia personalidad, pero
lector a los textos especializados. resulta claro que representan una porción
Una vertiente del control judicial de la fundamental del aparato político administra-
legalidad es la que prevé el art. 133 de la car- tivo del Estado.
ta magna al señalar que esa constitución, las El contenido del citado apartado es mate-
leyes del congreso de la unión que emanen ria de estudio del derecho del trabajo; no
de ella y los tratados que estén de acuerdo obstante, estimamos conveniente recordar
con la misma, celebrados y por celebrar por los principales puntos establecidos en dicho
el presidente de la república, con ratifica- artículo.
ción del senado, serán la ley suprema de El congreso federal deberá expedir las
toda la unión. Los jueces de las entidades leyes relativas al trabajo, las cuales regirán a
federativas se arreglarán a dicha constitución, obreros, jornaleros, empleados, domésticos,
22 Apartado A del artículo 123 constitucional
artesanos y, de manera general, a todo con- 8. Los salarios mínimos los fijará una comi-
trato de trabajo, sin contravenir las bases si- sión nacional formada por representantes
guientes: de los trabajadores, de los patrones y del
gobierno, la que se auxiliará de las comi-
1. La duración de la jornada será de ocho siones consultivas que considere necesa-
horas como máximo. rias para el mejor desempeño de su labor.
2. La jornada de trabajo nocturno no será 9. A trabajo igual corresponde salario igual,
mayor de siete horas. sin importar sexo ni nacionalidad.
Quedan prohibidas, para los menores 10. El salario mínimo quedará exceptuado de
de 16 años, las labores insalubres o peli- embargo o cualquier descuento.
grosas, el trabajo nocturno industrial y 11. Los trabajadores tendrán derecho a una
todo otro trabajo después de las 22 horas. participación en las utilidades de las em-
3. Está prohibida la utilización del trabajo presas, regulada según las normas que
de los menores de 14 años. Los mayores de el propio apartado delinea, en donde se
esta edad y menores de 16 tendrán como indica tomar en consideración la necesi-
jornada máxima seis horas. dad de fomentar el desarrollo industrial
4. Por cada seis días de trabajo, se disfrutará del país, el interés razonable que debe
de un día de descanso, como mínimo. percibir el capital y la necesaria reinver-
5. Las mujeres, durante el embarazo, no sión de capitales, entre otros elementos.
realizarán trabajos que exijan un esfuerzo 12. El salario deberá pagarse precisamente en
considerable y signifiquen un peligro moneda de curso legal, no se permite ha-
para su salud; tendrán forzosamente un cerlo con mercancías, ni con vales, fichas
descanso de seis semanas anteriores a la o cualquier otro medio con que se preten-
fecha fijada aproximadamente para el da sustituir la moneda.
parto y seis semanas posteriores al mis- 13. Cuando por circunstancias especiales de-
mo, y deben percibir su salario íntegro y ban laborarse horas extra, se abonará
conservar los derechos que hubieran ad- como salario por el tiempo excedente
quirido por la relación de trabajo. 100% más de lo fijado para las horas
6. Los salarios mínimos que deberán disfru- normales. En ningún caso el trabajo extra
tar los trabajadores serán generales o podrá exceder de tres horas diarias ni de
profesionales. Los primeros regirán en tres veces seguidas. Los menores de 16
las áreas geográficas que se determinen; años no serán admitidos en este tipo de
los segundos se aplicarán en ciertas ra- trabajos.
mas de la economía o profesiones, oficios 14. Toda empresa estará obligada, según lo
o trabajos especiales. determinen las leyes, a proporcionar a los
7. Los salarios mínimos deberán ser adecua- trabajadores habitación. Esta obligación
dos para las necesidades normales de una se cumplirá mediante las aportaciones
familia, en el orden material, social y que las empresas hagan a un fondo nacio-
cultural, y para la educación obligatoria nal de la vivienda que establecerá un
de los hijos. Los salarios mínimos profe- sistema de financiamiento para que ad-
sionales se fijarán de acuerdo con las ca- quieran en propiedad la vivienda.
racterísticas de las distintas actividades 15. Queda prohibido el establecimiento de
económicas. expendios de bebidas embriagantes y
Apartado A del artículo 123 constitucional 23
de casas de juego de azar en algún cen- 21. Los conflictos entre el capital y el trabajo
tro de trabajo. se sujetarán a la decisión de una junta de
16. Las empresas estarán obligadas a propor- conciliación y arbitraje, formada por igual
cionar a sus trabajadores capacitación o número de representantes de obreros y
adiestramiento para el trabajo. patrón y uno del gobierno. Si el patrón se
17. Los empresarios serán responsables de negare a someter sus diferencias al arbi-
los accidentes de trabajo y de las enfer- traje o a aceptar el laudo pronunciado por
medades profesionales de los trabaja- la junta, se dará por terminado el contrato
dores, por tanto, les deberán pagar la de trabajo y quedará obligado a indemni-
indemnización correspondiente, según zar al obrero con el importe de tres meses
haya traído como consecuencia la muerte de salarios, además a la responsabilidad
o incapacidad temporal o permanente que resulte. Si la negativa fuera del traba-
para trabajar. Esta responsabilidad sub- jador, se dará por terminado el contrato
sistirá aun en el caso de que el patrón laboral.
contrate el trabajo mediante un interme- 22. El patrón que despida a un obrero sin
diario. causa justificada o por haber ingresado en
18. El patrón estará obligado a observar los un sindicato, o por haber tomado parte
preceptos legales sobre higiene y seguri- en una huelga lícita, estará obligado, a elec-
dad en las instalaciones de su estableci- ción del trabajador, a cumplir el contrato o
miento y a adoptar las medidas adecuadas a indemnizarlo con tres meses de salario.
para prevenir accidentes. La ley determinará los casos en que el
19. Tanto los obreros como los empresarios patrón podrá ser eximido de la obliga-
tendrán derecho de organizarse en defen- ción de cumplir el contrato, mediante el
sa de sus intereses, y formar para ello pago de la indemnización. Igualmente
sindicatos o asociaciones profesionales. tendrá la obligación de indemnizar al tra-
20. Las leyes reconocerán el derecho de los bajador con el importe de tres meses de
obreros y de los patrones para huelgas y sueldo, cuando se retire del servicio por
paros. Las huelgas serán lícitas cuando falta de probidad del patrón o por recibir
tengan por objeto conseguir el equilibrio de él malos tratos, ya sea en su persona o en
entre los factores de la producción, y ar- la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.
monizar los derechos del trabajo y del El patrón no podrá eximirse de esta
capital. En los servicios públicos será responsabilidad cuando los malos tratos
obligatorio para los trabajadores dar avi- provengan de dependientes o familiares
so, con 10 días de anticipación, la fecha que obren con su consentimiento.
señalada para la suspensión del trabajo. 23. Los créditos en favor de los trabajadores
Las huelgas serán consideradas ilícitas sólo por salarios devengados en el último año,
cuando la mayoría de los huelguistas y por indemnizaciones, tendrán prefe-
ejerciere actos violentos contra las perso- rencia sobre cualquier otro en caso de
nas o las propiedades. Por otro lado, los concurso o quiebra.
paros serán lícitos cuando el exceso de 24.De las deudas contraídas por los traba-
producción haga necesario suspender el jadores en favor de sus patrones y aso-
trabajo para mantener los precios en lími- ciados, familiares o dependientes, sólo será
te costeable. responsable el mismo trabajador, y nunca
24 Apartado A del artículo 123 constitucional
ingresos, los que eran frecuentemente califi- Aprobación Aprobar, dar por buena una cosa.
cados como parafiscales. (DEM, M. Alonso).
Los actos de aprobación reciben otros
El código mencionado dice que: nombres, como ratificación u homologa-
ción. Constituyen un medio de control sobre
son las contribuciones establecidas en la ley a actos de autoridades administrativas, por lo
cargo de personas que son sustituidas por el que se producen con posterioridad al acto
Estado en el cumplimiento de obligaciones fi- controlado y confieren validez o eficacia al
jadas por la ley en materia de seguridad social
o a las personas que se beneficien en forma
acto original y, por tanto, lo perfeccionan.
especial por servicios de seguridad social pro- De esta manera, el acto original surte sus
porcionada por el mismo Estado. efectos jurídicos en el momento de la apro-
bación y no en la fecha de emisión del acto
controlado. Esto significa que el acto apro-
Se ha debatido acerca de si esta figura se
bado no será un acto retroactivo. Como
asimila a los derechos o tasas fiscales o a las
consecuencia de lo anterior, un acto no apro-
contribuciones especiales, o si se trata de una
bado no produce efectos, pues no se configu-
obligación sui generis. Exponer los distintos
ra en acto administrativo perfecto.
argumentos al respecto rebasaría los alcan-
Por otro lado, la autoridad controladora
ces de este diccionario.
sólo puede otorgar o negar su aprobación sin
Desde luego, este rubro incluye las cuotas
modificar el acto; sin embargo, tiene la posi-
enteradas al Instituto de Seguridad y Servi-
bilidad de condicionar su aceptación para
cios Sociales de los Trabajadores del Estado,
que el emisor del acto lo reforme en cierto
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
sentido, porque, una vez aprobado, el acto no
para los Trabajadores, Instituto Mexicano del
puede ser revocado.
Seguro Social e Instituto de Seguridad Social
Ejemplos: ratificación del nombramiento
para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
de un servidor público por el órgano legisla-
No es nuestra intención ahondar en las
tivo; aprobación de actas de sesiones de ór-
aportaciones de seguridad social, por ello
ganos colegiados de entidades paraestatales.
únicamente señalaremos algunas de sus dife-
rencias con otras figuras tributarias. Bibliografía: véase en Licencia.
Con el impuesto. Éste sirve pare sufragar
los gastos públicos en general, en tanto que Aprovechamientos En este rubro el legislador
las cuotas entregadas a instituciones de segu- incluye los ingresos que el poder público
ridad social se destinan específicamente a recauda y que sean distintos de las contri-
cubrir las necesidades pecuniarias de las buciones, los financiamientos y de los de
mismas. organismos paraestatales. Resulta difícil de-
Con los derechos. Éstos constituyen una terminar qué ingresos por la vía del derecho
contraprestación hecha al Estado por un ser- público, no enumerados antes, cabrían en
vicio o bien que aquél proporciona de una este renglón. Podríamos quizá hablar de los
manera particularizada y a solicitud del go- rezagos, es decir, de un crédito fiscal no pa-
bernado; mientras que en las llamadas cuotas gado oportunamente.
obrero patronales se paga por un servicio Pertenecerían a esta categoría los intere-
que el asegurado no ha solicitado y el cual ses. Éstos son las cantidades adicionales
quizá nunca utilice, requiera, ni le interese. (costo del dinero) que el contribuyente debe
Armada 27
cubrir al obtener un plazo adicional para pa- Las atribuciones estatales en materia de
gar un crédito fiscal. Dentro de los aprove- defensa y protección de nuestras costas y ma-
chamientos también figuran las divisas res se realizan por medio de la armada. Debi-
decomisadas. do a la enorme extensión de unos y otros, las
Para la ley anual de ingresos (2006) son tareas de la armada revisten una indudable
aprovechamientos: las multas; las indemni- importancia económica, militar y política.
zaciones; los reintegros; las aportaciones de La constitución política federal establece
los estados, municipios y particulares para el en su art. 89 que, en la materia que tratamos,
servicio del sistema escolar federalizado; las son facultades del presidente:
recuperaciones de capital; las aportaciones
de contratistas de obras públicas, etcétera. a) Nombrar con aprobación del senado a
los oficiales superiores de la armada
Arbitrariedad Véase Abuso de poder y Desvío nacional.
de poder. b) Nombrar a los demás oficiales de la
armada nacional con arreglo a las le-
Argentina Para Rafael Bielsa (argentino), la yes.
relación jurídica que existe entre el Estado y c) Disponer de la totalidad de la materia
sus servidores es producto de un acto con- de guerra para la seguridad interior y
tractual de derecho público, no obstante que defensa exterior de la república.
la legislación vigente en la República Argen-
tina parece considerarlo como un acto unila- La armada de México. La competencia de la
teral del Estado. armada puede compendiarse en los dos as-
La argumentación del tratadista consiste en pectos siguientes:
que el nombramiento formal supone la acep-
tación del servidor para ingresar en la función 1. Defensa naval. Incluye la defensa exte-
pública, ya que si no existiera esa aceptación, rior del país; la protección al tránsito de
la relación no se daría. Nota característica de buques; la vigilancia de las playas, la
este país, que regula dicha relación por me- zona marítimo terrestre, el mar territorial
dio de un estatuto legal específico para fun- y el mar patrimonial o zona económica
cionarios, es considerar al funcionario como exclusiva, y la conservación del medio
provisional durante los primeros seis meses marino.
de labores, tiempo en el que deberá demostrar 2. Seguridad interior. Comprende el apoyo
su idoneidad para el trabajo. Asimismo, esta- a las autoridades federales en sus cometi-
blece para la estabilidad en el empleo un tér- dos y auxilio a la población en caso de
mino de tres años de servicios efectivos y calamidad pública.
continuos o cinco de servicios discontinuos.
Lo anterior es un resumen de la Ley Orgáni-
Armada El conjunto de las fuerzas navales de ca de la Armada de México, que establece
un país constituye su armada. La armada como finalidades y objetivos de ésta lo si-
de México es una institución permanente, de guiente:
carácter federal, y cuya finalidad es utilizar
el poder naval para la salvaguarda de la se- 1. Defender la soberanía del país en aguas,
guridad interior y la defensa exterior de la costas e islas nacionales, y ejercer la vigi-
república. lancia en las mismas.
28 Armada
El personal de las fuerzas navales puede en- Conforme al art. 30 de la Ley Orgánica de
contrarse en activo, primera reserva, segun- la Administración Pública Federal, a la Se-
da reserva o retiro. La legislación regula cretaría de Marina le competen los siguien-
los distintos tipos de licencias de que pueden tes asuntos de carácter naval militar:
disfrutar.
lo que incluye los trabajos de localización, que impidan al individuo su desarrollo integral,
captación, almacenamiento, etcétera. así como la protección física, mental y social
de personas en estado de necesidad, des-
En esta materia son aplicables los princi-
protección o desventaja física y mental, hasta
pios, los elementos y las limitaciones anota- lograr su incorporación a una vida plena y
dos a propósito de la asignación minera; productiva.
cambia, desde luego, la legislación que la
regula. En esa ley se prevé la existencia de un orga-
nismo federal encargado de las cuestiones
La asignación de materiales y la ocupación asistenciales, además de las actividades rela-
de terrenos. La asignación para explotación tivas a la coordinación con las dependencias
de materiales (piedra, arena, madera, etc.) y entidades del llamado sector salud y con
queda asimilada claramente a la asignación los gobiernos de los estados (orientaciones
minera. En los casos en que se hable de asig- desarrolladas en la Ley sobre el Sistema Na-
nación, irán implícitos los mismos principios cional de Asistencia Social).
y elementos citados a propósito de la mine- Las tareas básicas por realizarse en el
ría; sólo cambia el recurso natural objeto de campo de la asistencia social, de confor-
la asignación. Cuando se trate de ésta, siem- midad con la ley de la materia, son las si-
pre estaremos en presencia de un acto admi- guientes:
nistrativo unilateral, similar hasta cierto
punto a la concesión. El sujeto a quien se
1. Atención a personas que por sus caren-
dirige es un ente paraestatal.
cias socioeconómicas o por problemas de
En cuanto a la ocupación de terrenos,
invalidez se ven impedidas para satisfa-
consideramos que ésta puede implicar un
cer sus requerimientos básicos de subsis-
cambio de destino de bienes estatales.
tencia y desarrollo.
Bibliografía: véase en Concesión.
2. La atención en establecimientos especia-
lizados a menores y ancianos en estado de
Asistencia pública Auxilio en cuestiones vita- abandono o desamparo, e inválidos sin
les que presta un organismo estatal a indi- recursos.
gentes o menesterosos. 3. La promoción del bienestar del senescen-
Aparte de este concepto, suele darse el de te y el desarrollo de acciones de prepara-
beneficencia pública, la cual comprende los ción para la vejez.
servicios estatales tendientes a mejorar las 4. El ejercicio de la tutela de los menores en
condiciones de miseria o enfermedad de in- los términos de las disposiciones legales
dividuos marginados socialmente. aplicables.
Es claro que no existe diferencia sustan- 5. La prestación de servicios de asistencia
cial entre uno y otro de esos conceptos y que jurídica y de orientación social, especial-
los términos podrían emplearse como sinóni- mente a menores, ancianos e inválidos sin
mos. recursos.
La Ley General de Salud considera que 6. La realización de investigaciones sobre
por asistencia social ha de entenderse: las causas y efectos de los problemas
prioritarios de asistencia social.
El conjunto de acciones tendientes a modificar 7. La promoción de la participación cons-
y mejorar las circunstancias de carácter social ciente y organizada de la población con
34 Atribuciones
carencias en las acciones de promoción, Para algún sector de la doctrina, las atribu-
asistencia y desarrollo social que se lle- ciones equivalen a los cometidos estatales.
ven a cabo en su propio beneficio.
8. El apoyo a la educación y capacitación Bibliografía
para el trabajo de personas con carencias Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-
socioeconómicas. tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University
9. La prestación de servicios funerarios. Press, México, 2006.
Dentro de este campo del actuar guberna- Auditoría Superior de la Federación Oficina
mental, se expidieron, el 29 de mayo de de apoyo de la cámara de diputados, ante-
1986, normas técnicas para: riormente llamada tribunal de cuentas y
después contaduría mayor de hacienda. La
• Albergues para adultos. actual auditoría superior de la federación
• Rehabilitación extrahospitalaria. se rige por la Ley de Fiscalización Supe-
• Casas hogar para menores. rior de la Federación del 29 de diciembre
• Guarderías para menores. de 2000.
• Escuelas asistenciales para menores. La revisión de la cuenta pública deberá
• Casas hogar para ancianos. permitir conocer los resultados de la gestión
• Casas cuna. financiera, comprobar si se ha ajustado al
• Alimentación a población marginada presupuesto y si ha cumplido con los objeti-
de escasos recursos. vos de los programas.
Si del examen que realice la auditoría
La Secretaría de Salud es el órgano por cuyo superior de la federación aparecieran discre-
medio el Estado realiza labores de asesoría y pancias entre las cantidades gastadas y el
vigilancia sobre las instituciones de asisten- presupuesto o no existiera exactitud o justifi-
cia privada. cación en los gastos hechos, se determinarán
las responsabilidades según la ley.
La cuenta pública del año anterior deberá
Atribuciones Acción de atribuir. Señalar o
ser presentada a la cámara de diputados den-
asignar una cosa a alguno como de su com-
tro de los diez primeros días de junio.
petencia (DRAE). Tareas que el Estado deci-
Sólo se podrá ampliar el plazo de presen-
de reservarse, por medio del orden jurídico,
tación de la cuenta pública cuando medie
y que están orientadas a la realización de sus
solicitud del ejecutivo suficientemente justi-
fines. Es decir, son los grandes rubros de la
ficada a juicio de la cámara o de la comisión
actividad del poder público tendiente a al-
permanente, debiendo comparecer en todo
canzar sus fines. Por ejemplo, preservar el
caso el secretario correspondiente para infor-
ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver
mar las razones que lo motiven.
conflictos entre particulares, prevenir y san-
El art. 79 de la carta magna regula con
cionar conductas delictuosas, regular la acti-
detalle al órgano de fiscalización, en estos
vidad económica, entre otros.
términos:
Erróneamente se usa este vocablo para
designar las facultades de los servidores La entidad de fiscalización superior de la fede-
públicos o la competencia de algún órgano ración, de la cámara de diputados, tendrá auto-
gubernamental. nomía técnica y de gestión en el ejercicio de su
Auditoría Superior de la Federación 35
competencia y para decidir sobre su estructura ley establecerá las sanciones aplicables
interna, funcionamiento y resoluciones. a quienes infrinjan esta norma.
c) Investigar los actos u omisiones que con-
Esta entidad de fiscalización superior de la lleven alguna irregularidad o conducta
federación tendrá a su cargo: ilícita en el ingreso, egreso, manejo, cus-
todia y aplicación de recursos federales, y
a) Fiscalizar en forma posterior los ingre- efectuar visitas domiciliarias para exigir
sos y egresos, el manejo, la custodia y la la exhibición de libros, papeles o archivos
aplicación de fondos y recursos de los indispensables para la realización de sus
poderes de la unión y de los entes públi- investigaciones, sujetándose a las leyes y
cos federales, así como el cumplimiento a las formalidades establecidas para los
de los objetivos contenidos en los pro- cateos.
gramas federales, a través de los infor- d) Determinar los daños y perjuicios que
mes que se rendirán en los términos que afecten a la hacienda pública federal o
disponga la ley. al patrimonio de los entes públicos fede-
Asimismo, fiscalizará los recursos fe- rales y fincar a los responsables las in-
derales que ejerzan las entidades federati- demnizaciones y sanciones pecuniarias
vas, los municipios y los particulares. que procedan, promover ante las autori-
Sin perjuicio de los informes a que se dades competentes el fincamiento de
refiere el primer párrafo de este punto, en otras responsabilidades; promover las
las situaciones excepcionales que deter- acciones de responsabilidad a que se
mine la ley, podrá requerir a los sujetos refiere el título cuarto de la constitu-
de fiscalización que procedan a la revi- ción, y presentar las denuncias y quere-
sión de los renglones que estime pertinen- llas penales, en cuyos procedimientos
tes y le rindan un informe. Si estos tendrá la intervención que le señale el
requerimientos no fueren atendidos en orden jurídico.
los plazos y formas señalados por la ley,
podrá dar lugar a las responsabilidades
que corresponda. La cámara de diputados designará al titular
b) Entregar el informe del resultado de la de la entidad de fiscalización por el voto de
revisión de la cuenta pública de la cámara las dos terceras partes de los miembros pre-
de diputados a más tardar el 31 de marzo sentes. Dicho titular durará en su encargo
del año siguiente al de su presentación. ocho años y podrá ser nombrado nuevamente
Dentro de dicho informe se incluirán los por una sola vez; puede ser removido por las
dictámenes de revisión y el capítulo co- causas graves que la ley señale, con la misma
rrespondiente a la fiscalización y verifi- votación requerida para su nombramiento, o
cación del cumplimiento de los programas, por las causas y conforme a los procedimien-
que comprenderá los comentarios y ob- tos previstos en la constitución en materia de
servaciones de los auditados, mismo que responsabilidades. Para ser titular de la enti-
tendrá carácter público. dad de fiscalización superior de la federación
La auditoría superior de la federación se requiere cumplir, además de los requisitos
deberá guardar reserva de sus actuacio- establecidos en las fracs. I, II, IV, V y VI del
nes y observaciones hasta que rinda los art. 95 de la carta magna, los que señale la
informes a que se refiere ese artículo; la ley. Durante el ejercicio de su cargo no podrá
36 Autonomía
formar parte de ningún partido político, ni decisiones. Este criterio, sostenido con ante-
desempeñar otro empleo, cargo o comisión, rioridad por Ignacio L. Vallarta, permite
salvo los no remunerados en asociaciones ampliar el alcance del juicio de amparo.
científicas, docentes, artísticas o de benefi-
cencia. Autoridad competente Servidor público que,
Los poderes de la unión y los sujetos de conforme a la ley, está facultado para emitir
fiscalización facilitarán los auxilios que re- un acto de derecho público que afecte el
quiera la entidad de fiscalización superior de ámbito jurídico del particular. El art. 16 de la
la federación para el ejercicio de sus tareas. carta magna prevé:
El poder ejecutivo federal aplicará el pro-
cedimiento administrativo de ejecución para […] nadie puede ser molestado en su perso-
el cobro de las indemnizaciones y sanciones na, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la
pecuniarias a que se refiere el punto d) arriba autoridad competente, que funde y motive la
anotado. causa legal del procedimiento.
Autonomía Potestad de la que, dentro del esta- Autorización Acto esencialmente unilateral de
do pueden gozar los municipios, las provin- la administración pública, por medio del cual
cias, las regiones u otras entidades para regir el particular podrá ejercer una actividad para
los intereses peculiares de su vida interior, la que está previamente legitimado, pues el
mediante normas y órganos de gobierno pro- interesado tiene un derecho preexistente que
pios (DRAE). se supedita a que se cubran requisitos, condi-
La autonomía implica la ausencia de rela- ciones o circunstancias que la autoridad va-
ción jerárquica con otros órganos públicos; lorará.
es característica de la descentralización ad- A la teoría tradicional del derecho pre-
ministrativa y demás paraestatales, de los esta- existente se ha contrapuesto la tesis de que
dos miembros de la federación y de los sólo existe una expectativa de derecho, pues
municipios. En la desconcentración, sólo es antes de la autorización el gobernado no tie-
de índole técnica u operativa. ne facultad concreta para efectuar la activi-
dad. Ejemplo: autorización para operar casas
Autoridad Persona revestida de algún poder, de cambio de divisas extranjeras.
mando o magistratura (DRAE).
De manera amplia, son los individuos que Bibliografía: véase en Licencia.
mediante órganos estatales competentes pue-
den tomar y ejecutar decisiones que afecten Aviso comercial La publicidad comercial o los
a los particulares u ordenar que dichas deci- anuncios publicitarios. Se considera aviso
siones sean ejecutadas. Dicho en otros térmi- comercial, según la ley correspondiente, a
nos: es toda persona investida de potestad de las frases u oraciones que tengan por obje-
mando frente a los administrados o interna- to anunciar al público empresas, productos o
mente dentro de un ente público. servicios, para distinguirlos de los de su
Para la Suprema Corte de Justicia de la especie.
Nación, autoridad es todo funcionario de
hecho o de derecho que puede disponer de la Avocación Acción y efecto de avocar; atraer o
fuerza pública para hacer cumplir sus llamar a sí cualquier superior un negocio que
Ayuntamiento 37
al ayuntamiento; concejo municipal será el sus integrantes; alcalde era quien presidía el
órgano que supla y concluya el periodo de un gobierno municipal.
ayuntamiento cuya desaparición haya decre-
tado el congreso local, o cuando renuncien Bibliografía: véase en Municipio.
Banca pública Véase Sociedades nacionales que proporcione al organismo elementos
de crédito. para su nutrición.
Bebida no alcohólica: Cualquier líquido,
Bando Disposición reglamentaria emitida por natural o transformado, que proporcione al
la autoridad municipal, de contenido admi- organismo elementos para su nutrición.
nistrativo y carácter citadino. Como segun- Materia prima: Cualquier sustancia o
da acepción se da: aviso solemne del producto, natural o industrializado, que
legislativo o del ejecutivo acerca de un acto sea utilizado en la elaboración de los ali-
público. mentos y bebidas.
Aditivo alimentario: Cualquier sustan-
Base Definitividad que en una plaza laboral cia permitida que, sin tener propiedades
posee un servidor público. Certeza de per- nutritivas, se agregue a los productos
manecer en la función pública. para modificar sus características orga-
Es de señalarse la práctica seguida por el nolépticas o para estabilizarlos o con-
personal de base que, al ser designado para servarlos.
ocupar un puesto de confianza, obtiene una Bebida alcohólica: La que contenga alco-
licencia para poder regresar a su base una vez hol etílico en una proporción mayor de
que concluya su cargo transitorio y evitar así 2% en volumen.
el desempleo.
Como una innovación respecto de su antece-
Bebidas y alimentos Los arts. 215 y 217 de la dente legislativo, la ley actual establece la
Ley General de Salud definen lo que ha de prohibición de vender bebidas alcohólicas a
entenderse, para efectos de la propia ley, por menores de 18 años, lo que si bien resulta
alimento, bebida no alcohólica, materia pri- positivo, no implica acabar o disminuir el
ma, aditivo alimentario y bebida alcohólica alcoholismo entre la población infantil, ya
en los siguientes términos: que considerarlo así es ignorar nuestra reali-
dad social.
Alimento: Cualquier sustancia o producto, La Secretaría de Salud publicará en el
sólido o semisólido, natural o transformado, Diario Oficial una lista de las bebidas y de
40 Beneficencia pública
En relación con esta potestad, la que Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-
sólo puede ejercerse cuando la ley es os- son, París, 1972.
cura o tiene lagunas, el art. 24 de la Ley Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir
Orgánica de la Administración Pública hiérarchique, LGDJ, París, 1961.
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho ad-
Federal prevé que: “En casos extraordi-
ministrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid,
narios o cuando exista duda sobre la
1973.
competencia de alguna secretaría o de- Posada de Herrera, José de, Lecciones de admi-
partamento administrativo para conocer nistración, t. I, 1a. ed., Instituto Nacional de
de un asunto determinado, el presidente de Administración Pública, Col. Clásicos de la
la república resolverá, por conducto de la administración, serie A, núm. 3, Madrid,
Secretaría de Gobernación, a qué depen- 1978.
dencia corresponde el despacho del mis- Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
mo”. En el ámbito interno de cada órgano administrativo t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
centralizado, será el titular del mismo ra Universitaria, Montevideo, 1974.
quien decida este tipo de dudas. Torné Jiménez, José, El derecho administrativo
entre la sociología y la dogmática, Universidad
de Granada, Granada, 1978.
Órganos que integran la administración
centralizada. Ésta se integra por los entes del
poder ejecutivo que dependen directamente Cese Destitución de un servidor público en vir-
del jefe de gobierno. Pueden denominarse tud de haber incurrido en responsabilidad
secretarías, ministerios, procuradurías, et- conforme las causales que la ley prevea. El
cétera. procedimiento usual para el cese se sigue,
El derecho mexicano utiliza actualmente previamente a éste, ante el tribunal federal
las denominaciones secretaría, departamen- de conciliación y arbitraje.
to y procuraduría, figuras que se analizarán Por ser de interés, se transcriben dos te-
en las voces correspondientes. sis de la Suprema Corte de Justicia de la
El número de órganos centralizados es Nación:
muy variable y depende del país, la época,
las posibilidades presupuestarias y la conve- TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
niencia política de contar con un aparato DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA
administrativo grande o reducido. DEL EJECUTIVO NO TIENE FACULTADES
PARA CESARLOS UNILATERALMENTE
En cuanto a su composición, cuentan con
POR LAS CAUSALES QUE ESTABLECE LA
un titular (secretario, jefe de departamento o FRACC. V DEL ART. 46 DE LA LEY FEDE-
procurador) y con personal de distintos nive- RAL DE LA MATERIA, SINO QUE DEBE
les, el cual está a cargo de las oficinas en que DEMANDAR EL CESE ANTE EL TRIBUNAL
el órgano centralizado se estructura jerárqui- FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRA-
camente. JE (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO DE LA
TESIS JURISPRUDENCIAL 564, COMPILA-
Al respecto, el caso mexicano se estudia- CIÓN DE 1995, TOMO QUINTO). Esta se-
rá en la voz administración central federal. gunda sala modifica el criterio de la anterior
cuarta sala, que se integró jurisprudencial-
Bibliografía mente desde 1951 y que ha sido recogida y
Amphoux, Jean, Le chancelier fédéral dans le reiterada sin variación con los números 189
régime constitutionnel de la République Fédé- (compilación de 1965, quinta parte); 270 (compi-
rale d’Allemagne, LGDJ, París, 1962. lación de 1975, quinta parte); 314 (compilación
Ciencia del derecho administrativo 45
de 1985, quinta parte); 1969 (compilación de por sí y ante sí, éste será injustificado si lo
1988, segunda parte), y 564 en la compila- demanda el empleado.
ción de 1995, tomo quinto, que establece:
Novena época, segunda sala, Semanario Judicial
“TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA- de la Federación, t. VI, octubre de 1997.
DO, CESE DE LOS, SIN AUTORIZACIÓN
DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA- Tesis 2a./J. 46/97.
CIÓN Y ARBITRAJE. Cuando el titular de
una dependencia burocrática expone por vía TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
de excepción las causas que motivaron el DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA DEL
cese de un trabajador del Estado, el tribunal EJECUTIVO, AL DEMANDAR EL CESE DE
federal de conciliación y arbitraje no puede AQUÉLLOS ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL
negarse a estimarlas, aunque no haya acudi- DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE (ÚNICA
do al mismo para obtener su resolución pre- VÍA QUE TIENE PARA OBTENER SU BAJA),
viamente al cese, porque semejante acto de DEBE ACOMPAÑAR COMO DOCUMENTO
indefensión no lo autoriza ningún ordena- BASE DE LA ACCIÓN EL ACTA ADMINIS-
miento legal”. La modificación que se hace TRATIVA, EL ACATAMIENTO A LA LEY DE
en los términos del art. 194 de la Ley de Am- LA MATERIA Y A LA JURISPRUDENCIA DE LA
paro, se funda en la interpretación histórica SUPREMA CORTE. Como de la interpreta-
de la disposición contenida en la fracc. V del ción de los arts. 123, apartado b, fracc. IX, de
art. 46 de la Ley Federal de los Trabajadores la constitución; 46, 46 bis y 127 bis de la Ley
al Servicio del Estado, cuya génesis se re- Federal de los Trabajadores al Servicio del
monta al acuerdo presidencial publicado el Estado, se infiere que el titular de la depen-
doce de abril de mil novecientos treinta y dencia burocrática del ejecutivo no puede, ju-
cuatro, así como al art. 44 del Estatuto de los rídicamente, cesar por sí y ante sí a los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la empleados de base a los que atribuya con-
Unión, del cuatro de abril de mil novecientos ductas que configuran alguna de las causales
cuarenta y uno; asimismo, en la interpreta- que establece la fracc. V del mencionado art.
ción jurídica derivada de que aquel criterio 46, sino que debe ejercitar una acción de cese
jurisprudencial interpretaba el art. 44 del mediante demanda que presente ante el tribu-
mencionado estatuto que ya fue abrogado, nal federal de conciliación y arbitraje, ha de
rigiendo desde el veintinueve de diciembre estimarse necesario que acompañe a su de-
de mil novecientos sesenta y tres la nueva manda, como documento base de su acción,
ley que, en la actualidad, recoge en su art. 46 el acta administrativa que especifica el citado
importantes modificaciones que ameritan una art. 46 bis, y en acatamiento, además de la
nueva interpretación; también se toma en tesis jurisprudencial 560 (compilación de
cuenta la interpretación sistemática del art. 1995, tomo quinto), que se titula “TRABAJA-
123, apartado B, fracc. IX, constitucional, en DORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ACTAS
relación con los arts. 46, 46 bis y 127 bis de ADMINISTRATIVAS IMPRESCINDIBLES PARA
su ley reglamentaria, así como la finalidad EL CESE DE LOS”.
tutelar de los derechos de los servidores pú-
Novena época, segunda sala, Semanario
blicos, de todo lo cual se infiere que el titular
Judicial de la Federación, t. VI, octubre de 1997,
de la dependencia burocrática del ejecutivo tesis 2a./J. 46/97.
no tiene facultades para cesar unilateralmen-
te a dichos servidores cuando son de base y (Véase Terminación de los servicios.)
les atribuye haber incurrido en alguna de las
causales establecidas en la fracc. V del cita-
Ciencia de la administración. Véase Adminis-
do art. 46, sino que debe promover la deman-
da ante el tribunal federal de para que éste tración pública.
decida en un laudo si se demostró la causal
rescisoria o no se demostró, de manera que Ciencia del derecho administrativo Si bien el
si en tales supuestos el titular dicta el cese fenómeno de la administración pública surge
46 Ciencia del derecho administrativo
olvidar la gran diversidad de actividades que siempre exista la capacidad o los recursos
desarrolla el Estado porque generaría un para cubrirlas.
problema mayor del que observamos en la Legislar en un solo texto la seguridad
actualidad. La idea es uniformar lo que sea social de cuando menos tres regímenes di-
posible, como por ejemplo, las prestaciones ferentes, implica uniformar sus alcances o
y su acceso a ellas, los procedimientos de propiciar comparaciones que originen in-
escalafón y los instaurados ante las autorida- quietudes.
des jurisdiccionales, etc.; esto implicaría,
además, emitir los reglamentos pertinentes Bibliografía
para cada actividad. (En este aspecto recor- Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-
tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University Press,
demos que en Francia existen tantos estatu-
México, 2006.
tos aplicables a la función pública como
—, Derecho administrativo, 2o. Curso, 4a. ed.,
actividades comprende, es decir, se trata de Oxford University Press, México, 2005.
un derecho disperso, no codificado.)
Los servicios de seguridad social que se Codificación parcial Algunos autores afirman,
proporcionan a los empleados del Estado con diversos argumentos, que en derecho
están contenidos, principalmente, en tres or- administrativo sólo son codificables las ma-
denamientos jurídicos: Ley del Instituto de terias que poseen cierto grado de evolución y
Seguridad y Servicios Sociales de los Traba- autonomía. Tal corriente (codificación par-
jadores del Estado, Ley del Seguro Social y cial) está representada, entre otros, por Rafael
Ley del Instituto de Seguridad Social para Bielsa y Benjamín Villegas Basavilbaso, y sus
las Fuerzas Armadas Mexicanas. Además opiniones las describimos en el lugar corres-
hay varios reglamentos, acuerdos e instructi- pondiente a código administrativo (véase).
vos en la materia. Por la amplitud y variedad De manera particular, estos autores admiten
de prestaciones de seguridad social para los ciertas críticas contra la codificación y acep-
servidores públicos, resulta conveniente la tan algunos argumentos a favor.
codificación de las normas jurídicas respec- Desde luego, la codificación parcial no
tivas para que los beneficiarios del sistema implica compilar las leyes por secretaría u
vigente conozcan con certeza, a partir de un órganos que las manejen, sino sistematizar-
solo texto, qué derechos poseen y puedan las por ramas jurídicas, ordenadas en un texto
ejercerlos oportuna y adecuadamente. único expedido por el poder legislativo.
La conveniencia de establecer un código Desde hace décadas (1939), el legislador
de los servicios del Estado en seguridad so- federal mexicano adoptó el sistema de codi-
cial es evidente según lo estudiado a propó- ficar parcialmente, por materias, el derecho
sito de codificación administrativa. Sin administrativo, y aunque la denominación
embargo, surge la duda relativa a si han de actual de algunos no sea código, su naturale-
subsistir como mínimo tres sistemas diferen- za corresponde a ello; así, se encuentran vi-
tes de prestaciones sociales (ISSSTE, IMSS gentes los siguientes códigos parciales:
e ISSFAM), puesto que los servicios propor-
cionados por cada entidad presentan algunas • Ley Agraria.
diferencias y ello podría ser fuente de pro- • Ley Aduanera.
blemas de interpretación o dar origen a de- • Ley Federal de Procedimiento Admi-
mandas de mejoras para las que quizá no nistrativo.
50 Código administrativo
uno de mayor permanencia o fijeza, el otro Para Villegas Basavilbaso, quien recurre
de menor estabilidad, sujeto a las transfor- a las condiciones establecidas por Ihe-
maciones económicas sociales. ring, en la elaboración de un código es
necesario que haya:
Podemos concluir, con Posada, que: “En
el derecho administrativo hay elementos
fundamentales de cierta fijeza, que es a) Noción precisa del derecho adminis-
posible y conveniente definir y fijar jurí- trativo.
dicamente”. b) Sujeto del derecho administrativo.
3. Falta de orden en la legislación adminis- c) Objeto preciso del derecho administra-
trativa. Los autores que sostienen la con- tivo.
veniencia de la codificación invocan
exageradamente la opinión contraria ba- Agrega que actualmente estas condicio-
sada en la falta de orden, y plantean “la nes no existen en nuestra materia. Opina-
necesidad de uniformar y ordenar la le- mos que sí existen sujeto y objeto precisos
gislación administrativa, por cuanto no se del derecho administrativo y que única-
concibe, si la administración es el orden, mente la noción de éste es aún vaga.
que su regulación jurídica se presente El mismo autor, que considera el dere-
dispersa, fragmentaria y, a veces, contra- cho administrativo un derecho en forma-
dictoria”. ción, afirma categóricamente que “un
Además, aceptar la falta de orden derecho en formación no se puede codifi-
como argumento contrario es caer en un car” y cree que esto “constituye el obs-
círculo vicioso: “no se codifica por falta táculo supremo para la codificación”,
de orden [...] y no hay orden porque no se pero “no existen”, agrega, “inconvenien-
codifica” (Bielsa). tes insalvables para la codificación par-
4. La codificación es contraria a los princi- cial”. “Los caracteres que deben concurrir
pios del derecho público, del que forma a un orden de derecho”, afirma García
parte el derecho administrativo. Creemos Oviedo, “para que sea posible la codifica-
que este argumento está totalmente supe- ción del mismo faltan en el derecho ad-
rado por la doctrina y la realidad legisla- ministrativo, al menos en su momento
tiva; baste recordar, como afirma Bielsa, actual, y tememos que siempre”.
las constituciones políticas. La idea de que todo intento de codifi-
5. El derecho administrativo carece de ma- cación es contrario a la naturaleza del
durez para la codificación, o ésta es im- derecho administrativo ha sido desarro-
posible debido a que tal disciplina posee llada por Adolfo Merkl, quien considera
perfiles propios muy distintos de las otras que la mayor parte del campo jurídico
ramas del derecho que sí son codifica- pertenece al derecho administrativo, pero
bles. Consideramos que este argumento esto no implica que sea codificable, ya
es el más serio de los esgrimidos en con- que la técnica de esta codificación estaría
tra de la codificación, pero también cree- fuera de toda lógica porque sería imposi-
mos que será precisamente por medio de ble agrupar todas las normas administra-
ésta y de los estudios doctrinarios como tivas en leyes, en las cuales hubiera una
el derecho administrativo llegará a alcan- principal y otras accesorias; esto, afirma,
zar su pleno desarrollo. jamás llegará a ser realidad.
Código administrativo 53
medio de la Secretaría de Hacienda y pues ello rebasaría los límites de este diccio-
Crédito Público. Los estados de Gua- nario. Nos concretaremos a señalar ciertas
najuato, Nuevo León y San Luis Potosí disposiciones jurídicas que conciernen a tan
poseían ya su código tributario hacia importante materia.
1961; en la actualidad podemos citar, La constitución política señala reiterada-
además, a Chihuahua, Sonora, Baja Cali- mente que el comercio exterior es materia
fornia y al Estado de México. reservada a la federación. Esto es explicable,
Por otro lado, casi cada entidad de la ya que hasta la década de 1920 la principal
federación cuenta con una ley orgánica fuente tributaria del Estado la constituyó el
de la administración pública local, la que comercio exterior.
ha venido a sustituir a la anterior “Ley Entre las disposiciones constitucionales
Orgánica del poder ejecutivo del estado que hacen referencia al comercio exterior
de...”. podemos citar el art. 73, fracc. XXIX; art.
118, fracc. I; art. 117, fraccs. V, VI y VII, y
Bibliografía art. 131. Este último tiene especial importan-
Berthélemy, H., Traité elementaire de droit ad- cia dentro de los medios de acción de la ad-
ministratif, 3a. ed., Libraire Nouvelle de Droit et ministración pública, y establece:
de Jurisprudenc Arthur Rousseau, París, 1905.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., Es facultad privativa de la federación gravar
La Ley, Buenos Aires, 1964. las mercancías que se importen o exporten, o
Caetano, Marcello, Manual de direito adminis- pasen de tránsito por el territorio nacional, así
trativo, 7a. ed., Editorial Coimbra, Lisboa, como reglamentar en todo tiempo, y aun pro-
1965. hibir, por motivos de seguridad o de policía, la
García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use- circulación en el interior de la república de
ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA, toda clase de efectos, cualquiera que sea su
Madrid, 1968. procedencia, pero sin que la misma federa-
Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho ción pueda establecer ni dictar en el Distrito
Federal los impuestos y leyes que expresan
administrativo, vol. I, 7a. ed., 1a. reimp., Centro
las fraccs. VI y VII del art. 117.
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980. El ejecutivo podrá ser facultado por el con-
Martínez Morales, Rafael I., La codificación greso de la unión para aumentar, disminuir o
administrativa en los estados de la República suprimir las cuotas de las tarifas de exporta-
mexicana, tesis profesional, Facultad de Dere- ción o importación expedidas por el propio
cho, UNAM, México, 1967. congreso y para crear otras, así como para
Merkl, Adolfo, Teoría general del derecho ad- restringir y para prohibir las importaciones, las
ministrativo, Editora Nacional, México, 1975. exportaciones y el tránsito de productos, ar-
Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho admi- tículos y efectos, cuando lo estime urgente, a
nistrativo, t. I, Tipográfica Editora Argentina, fin de regular el comercio exterior, la econo-
Buenos Aires, 1949. mía del país, la estabilidad de la producción
nacional, o de realizar cualquier otro propósito
en beneficio del país. El propio ejecutivo, al
Comercio exterior Transacción mercantil con enviar al congreso el presupuesto fiscal de
otros países, tanto para vender como para cada año, someterá a su aprobación el uso
comprar o permutar bienes o servicios. que hubiese hecho de la facultad concedida.
No pretendemos hacer aquí una descrip-
ción exhaustiva del comercio exterior respec- Resulta conveniente precisar los orígenes y
to a su naturaleza e importancia económica, alcances del art. 131 constitucional:
Comercio exterior 55
llamado Nomenclatura Arancelaria de Bru- con las atribuciones estatales. “Los cometidos
selas (NAB), la cual siguen todos los países son cosa distinta de las funciones estatales,
miembros de la Unión Europea, y los de la aunque por razones de terminología más que
Asociación Latinoamericana de Integración de fondo, con frecuencia sean confundidos.”
(ALADI), entre otros. (Enrique Sayagués Laso.)
La Nomenclatura Arancelaria de Bruselas Las funciones son el medio de acción
permite la clasificación individualizada de para que el Estado, valiéndose del poder
millares de artículos susceptibles de impor- público, realice sus cometidos o atribucio-
tarse o exportarse, empezando por los pro- nes (éstos son los grandes rubros de la
ductos menos elaborados (animales vivos), actividad estatal, encaminados al logro de
hasta los productos más elaborados (obras de ciertos fines).
arte y antigüedades); cada artículo tendrá
señalado su impuesto, el precio oficial base Comisión Actividad que debe realizar de mane-
para calcular éste y si requiere o no permiso ra excepcional algún servidor público, que
de la Secretaría de Economía o de alguna no está comprendida en las tareas usuales de
otra dependencia, de acuerdo con la natura- su puesto y plaza; para ello se le habilita es-
leza de la mercancía (Educación Pública; pecialmente.
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, El encargo de una comisión está sujeto,
Pesca y Alimentación; Salud o Defensa Na- entre otras, a las siguientes características:
cional, según se trate de obras de arte y li-
bros, productos agropecuarios, medicinas o 1. Solicitud de la dependencia, del sindicato
explosivos y armamento, respectivamente), o del propio interesado.
aunque el permiso está casi por desaparecer 2. Vinculación a lo previsto en el nombra-
con motivo de la apertura comercial de nues- miento vigente del servidor público; en
tro país. caso contrario, contar con la anuencia de
éste.
Bibliografía: véase en Rectoría económica. 3. Suministro de instrumentos, transporte o
habitación que, en su caso, se requieran.
Cometidos (o atribuciones) Grandes rubros de 4. No hay pérdida de derechos para el traba-
la actividad estatal encaminados al logro jador (antigüedad, escalafón, premios,
de ciertos fines. Esta actividad se realiza por estímulos, base).
medio de las funciones del Estado; y estos 5. No desviar la función pública a tareas
términos no son equivalentes. personales o familiares de los superiores
Enrique Sayagués Laso habla de cometi- ni a labores partidistas, entre otras.
dos estatales, en una acepción similar a la de
atribuciones (véase). Comisión Federal de Competencia Económica
1. Órgano desconcentrado de la Secretaría
Cometidos estatales Enrique Sayagués Laso de Economía.
otorga a los cometidos estatales una acep- 2. En el sexenio de 1988-1994 se consolidó
ción similar a la de atribuciones (véase). en México una economía neoliberal, lo
Conviene aclarar que los cometidos no que implicó abandonar políticas protec-
son equivalentes a las funciones del Estado, cionistas de la industria del país, de susti-
sino que más bien esa expresión se identifica tución de importaciones y de subsidio a
Comisión Federal de Competencia Económica 57
las clases más desprotegidas; ello y la requerir de los agentes económicos los
globalización del mercado condujeron a informes pertinentes.
abrogar, además de otras, la Ley sobre b) Establecer los sistemas de coordinación
Atribuciones del Ejecutivo Federal en para el combate y prevención de mono-
Materia Económica del 30 de diciembre polios, estancos, concentraciones y prác-
de 1950. El lugar de esa legislación bene- ticas ilícitas.
factora lo vino a ocupar, en parte, la Ley c) Conocer y resolver los casos que le com-
Federal de Competencia Económica petan; además de sancionar administra-
(1992), cuyo objetivo general es tutelar la tivamente la violación de la Ley Federal
libertad de comercio y combatir para ello de Competencia Económica y denunciar
las prácticas que la lesionen. ante el ministerio público las conductas
ilícitas violatorias de la libre concu-
Para ampliar la ley antes mencionada se crea rrencia.
la comisión federal de competencia como un d) Opinar acerca de los ajustes a los progra-
órgano administrativo desconcentrado de la mas de la administración pública fede-
Secretaría de Economía, que cuenta con au- ral, cuando de éstos resulten efectos que
tonomía técnica y operativa. Dicha comisión sean contrarios a la competencia y la li-
tiene a su cargo prevenir, investigar y com- bre concurrencia.
batir los monopolios, las prácticas monopó- e) Cuando lo considere conveniente, emitir
licas y las concentraciones, en los términos opinión en materia de competencia y li-
de la ley, y goza de autonomía para dictar sus bre concurrencia, respecto de leyes, re-
resoluciones. glamentos, acuerdos, circulares y actos
Esta ley es aplicable a todos los agentes administrativos, sin que tales opiniones
económicos, sean personas físicas o morales, tengan efectos jurídicos ni la comisión se
dependencias o entidades de la administra- vea obligada a emitir opinión.
ción pública, asociaciones, agrupaciones de f) Elaborar y vigilar que se cumplan hacia el
profesionales, fideicomisos o cualquier otra interior de la comisión los manuales de
forma de entes que participen en la actividad organización y de procedimientos.
económica. g) Intervenir con las dependencias compe-
tentes en la celebración de tratados inter-
3. La comisión federal de competencia esta- nacionales en materia de regulación o
rá integrada por cinco comisionados. Se- políticas de competencia y libre concu-
sionará en forma colegiada y decidirá los rrencia, de los que México sea o pretenda
casos por mayoría de votos. Los comisio- ser parte.
nados serán nombrados por el titular del h) Ceñir sus actividades procedimentales a
ejecutivo federal. lo dispuesto en la Ley Federal de Com-
petencia Económica, en virtud de ser
A la comisión federal de competencia le co- materia excluida de la Ley Federal de
rresponden los siguientes asuntos: Procedimiento Administrativo.
76. Difusión de asuntos de interés colec- En la actualidad existen cientos de este tipo
tivo. de organismos para una gran variedad de
77. Convenios integrantes del contrato. asuntos; su importancia varía de acuerdo con
78. Ayuda para transporte. el momento y el tipo de actividad. He aquí
79. Seguridad en los centros de trabajo. algunos ejemplos de ellos: comisión interse-
80. Gratificaciones por años de servicios. cretarial de plaguicidas, fertilizantes y sus-
81. Compensación por fidelidad. tancias tóxicas; comisión intersecretarial
Transitorias (cuatro). para el fomento de la microindustria; comi-
sión intersecretarial para el fomento de la
Véase Energía eléctrica. industria maquiladora; consejo nacional de
población; comisión intersecretarial para la
Comisión nacional bancaria y de valores Ór- conservación del palacio nacional; comisión
gano federal desconcentrado que tiene com- nacional de zonas y monumentos artísticos;
petencia para una amplia supervisión del comisión nacional de prevención de desas-
sistema bursátil y bancario. Se ubica en la tres; comisión intersecretarial de gasto finan-
estructura de la Secretaría de Hacienda y ciamiento, y consejo nacional contra la
Crédito Público. Está regulada por su propia fármacodependencia.
ley (1995) y por su reglamento interior; ade- La necesidad de estas comisiones obede-
más, otros ordenamientos jurídicos le confie- ce a la naturaleza de los asuntos por tratar,
ren intervención en diversas cuestiones los cuales presentan diversos aspectos y,
financieras. por tanto, en ellos confluye la competencia
de dos o más entes centralizados. A pesar de
que la ley del art. 90 constitucional ha distri-
Comisiones intersecretariales Órganos espe-
buido entre las distintas secretarías los nego-
ciales o intermedios de la administración
cios que le competen a cada una, seguirán
pública para la atención de algún asunto que
planteándose cuestiones concretas de carác-
es de la competencia de dos o más dependen-
ter multidisciplinario, como sucede en el
cias centralizadas.
caso de alguna calamidad pública o en el de
Las características de tales órganos se
los estímulos fiscales.
pueden sintetizar así:
Al lado de las comisiones intersecretariales
hay otros órganos especiales o intermedios
1. Son creadas mediante ley del congreso de
dentro de la centralización administrativa: el
la unión o por decreto presidencial.
estado mayor presidencial, el consejo de sa-
2. Tendrán carácter permanente o transito-
lubridad general y el consejo de ministros.
rio, dependiendo de la naturaleza de su
objeto.
3. Pueden formar parte de ellas representan- Bibliografía: véase en Reforma administrativa.
tes de órganos paraestatales y particulares
(cámaras, sindicatos, etcétera). Comité técnico del fideicomiso Órgano que se
4. Por lo general asumirán tareas consulti- crea en el acto constitutivo de un fideicomiso
vas o de asesoría y, excepcionalmente, de o en sus reformas, cuyo objetivo es coadyu-
carácter ejecutivo. var al logro de los fines propios del fideico-
5. El instrumento jurídico que las cree seña- miso de acuerdo con la integración, los
lará quién las presidirá. deberes y las facultades que se le confieran.
Comité técnico del fideicomiso 61
lo devenguen, por las causas que la ley 1. Administrar el patrimonio del municipio.
indica. 2. Expedir, por medio de su ayuntamiento
8. Imponer a los trabajadores las sanciones y de acuerdo con las normas estableci-
a que se hagan acreedores, de conformi- das por las legislaturas de los estados,
dad a la ley y a las condiciones generales los bandos de policía y buen gobierno,
de trabajo vigentes. los reglamentos, las circulares y dispo-
siciones administrativas de observancia
Es así como la constitución mexicana ha deli- general dentro de sus respectivas juris-
mitado los respectivos ámbitos de competen- dicciones.
cia, para lo cual ha establecido una pirámide 3. Aprobar su presupuesto de egresos.
de tres niveles: la federación, los estados 4. Formular, aprobar y administrar la zoni-
miembros y los municipios, y ha reservado a ficación y los programas de desarrollo
cada uno de ellos determinadas materias y un urbano.
territorio para sus actividades, como lo hace 5. Controlar el uso del suelo en su territorio.
con todo ente del poder público. 6. Establecer el sistema de nomenclatura
La competencia es la posibilidad que tie- de calles y plazas públicas.
ne un órgano de actuar; la ley le asigna al 7. Prestar servicios públicos conforme a la
órgano determinados asuntos que puede o fracc. III del art. 115, que establece:
debe atender. Por su parte, las facultades se
refieren a los servidores públicos, o sea, a la Los municipios, con el concurso de los es-
aptitud que éstos reciben de la legislación tados cuando así fuere necesario y lo deter-
para emitir los actos necesarios a fin de ejer- minen las leyes, tendrán a su cargo los
cer la competencia del órgano. siguientes servicios públicos:
Así, tenemos que, conforme a la disposi-
ción constitucional, el acto administrativo a) Agua potable y alcantarillado.
debe ser producido por un órgano competen- b) Alumbrado público.
te mediante un funcionario o empleado con c) Limpia.
facultades para ello. d) Mercados y centrales de abasto.
La competencia la asigna la ley; las e) Panteones.
facultades deben estar contempladas tam- f) Rastro.
bién en la ley o, por disposición de ésta, g) Calles, parques y jardines.
en un reglamento o acuerdo de delegación h) Seguridad pública y tránsito.
de facultades. i) Los demás que las legislaturas locales
determinen según las condiciones territo-
Competencia municipal Ámbito de actua- riales y socioeconómicas de los munici-
ción del ayuntamiento y de aplicación de pios, así como su capacidad administrativa
los ordenamientos de la célula política del y financiera.
Estado. También puede conceptuarse como
tareas y territorio que le corresponden al Los municipios de un mismo estado, previo
municipio. acuerdo entre sus ayuntamientos y con suje-
De las atribuciones del Estado mexicano, ción a la ley, podrán coordinarse y asociarse
son asuntos de competencia municipal los para la más eficaz prestación de los servicios
siguientes: públicos que les corresponda.
64 Compilación
Compilación Reunir o coleccionar diversos 1. Por jerarquía normativa. Según este sis-
textos legales conforme a determinado crite- tema, las normas jurídico administrativas
rio de selección. De esta forma, se distingue se catalogarían en constitucionales, le-
entre compilación (agrupamiento de textos gales, contenidas en instrumentos inter-
diversos) y codificación (reunión sistemática nacionales, reglamentarias, previstas en
en un solo texto legal de las normas de deter- circulares y en decretos.
minada rama jurídica). Se puede agregar a Recientemente, se habla de leyes mar-
estos conceptos la recopilación, consistente co. Éstas, se dice, establecen reglas que
Concesión 65
necesario recurrir a la ley específica para sumamente dinámica. Desde luego, la activi-
conocer y aplicar las normas correspondien- dad debe ser importante o trascendental para
tes a cada actividad concesionable. el país; de ahí que se convierta en tarea
Merecen citarse especialmente por sus exclusiva del Estado. Ejemplos actuales: el
reglas en la materia de concesiones: la Ley petróleo, la emisión de moneda y la energía
Federal de Radio y Televisión, la Ley Gene- nuclear.
ral de Bienes Nacionales y la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo. Plazo. Por lo que se refiere al plazo de vi-
gencia de la concesión, no existe un precepto
Principios que rigen la concesión. Los mis- que fije un mínimo y un máximo para todos
mos principios que rigen a la función y al los casos. Cada materia se le trata de manera
acto administrativo se aplican a la concesión: particular en su correspondiente legislación
legalidad, competencia, etc. Es usual encon- atendiendo a su naturaleza y fines, de modo
trar descrita la citada figura como una forma que puede haber plazos que van desde seis
de colaboración de los particulares en la fun- meses, 25 o 30 años, hasta periodos indefini-
ción administrativa, cuyo desempeño corres- dos (este último supuesto es muy raro). En la
ponde fundamentalmente al poder público. actualidad, debido a la privatización de mu-
A propósito de los servicios públicos, la chas actividades y al auge del neoliberalis-
importancia de la concesión resulta clara en mo, los plazos tienden a ser más largos.
los sistemas liberales, neoliberales y de eco-
nomía mixta. En cuanto al uso y aprovecha- Propiedad de los bienes afectados a la con-
miento de bienes del Estado, la doctrina cesión. Éstos pueden pertenecer al concesio-
extranjera tiende a no considerarlos como nario o al Estado (concedente), ya sea que
concesión sino dentro de la amplia y poco aquél aporte bienes propios para la opera-
precisa categoría de autorizaciones. Éste no ción de la misma o, en el segundo supuesto,
es el caso de México, en donde casi unáni- que se entreguen bienes del patrimonio pú-
memente se le cataloga dentro de la figura de blico o que el objeto mismo de la concesión
que trata el presente vocablo. sea el uso o aprovechamiento de cosas de
propiedad estatal.
Limitaciones de las actividades sujetas a La titularidad patrimonial de los bienes
concesión. Tradicionalmente, el Estado se utilizados en la concesión no varía de su
ha reservado tareas para sí. En este tenor, ha original propietario, pero esos bienes quedan
excluido de las áreas concesionables aque- sujetos a las limitaciones que la propia con-
llas que por razones estratégicas, políticas o cesión prevea.
de oportunidad considera que no deben estar Como excepción, se estipula en el sentido
en manos de los particulares. Este sector del de que al término de la concesión los bienes
quehacer social que conserva en exclusivi- del concesionario pasen al Estado y, tam-
dad el poder público es denominado mono- bién, el caso en que se trata de bienes del
polio de Estado. concedente que, por su naturaleza, se consu-
Esas tareas llegan a variar de acuerdo con man o extraigan.
las siempre cambiantes circunstancias histó-
ricas, por lo que al ejemplificar se corre el Relaciones entre el concesionario y los usua-
riesgo de ser superado por una realidad rios. Las relaciones entre los concesionarios y
Concesión 69
los usuarios son de carácter complejo y efectuarse las publicaciones que ordene la
pueden estar reguladas tanto por normas de legislación.
derecho público como de derecho privado. El particular que no esté conforme con lo
Generalmente se establecerá un vínculo en- que se decida podrá interponer el recurso que
tre el proveedor y el consumidor de servi- para el caso se prevea en la legislación.
cios, en cuyo caso será aplicable la legislación
protectora del consumidor. El título de la concesión. Es el documento
Una distinción importante, que suele ha- donde consta la decisión del poder ejecutivo,
cerse, es la que se establece entre servicios así como la aceptación del particular; es un
públicos obligatorios y facultativos para el aviso al interesado acerca de los derechos y
usuario (entre los primeros figuran: la ener- las obligaciones que implica ese acto admi-
gía eléctrica y el servicio de teléfonos; nistrativo, desde luego, no se trata de un títu-
dentro de los segundos: el transporte de pa- lo negociable o de crédito (esta aclaración
sajeros); conforme a este criterio, los obli- parecería ociosa, peso se justifica ante una
gatorios son regidos por el derecho público y posible confusión terminológica). Depende-
los facultativos por el derecho privado. Esta rá de la importancia de la concesión, el que
separación resulta de muy dudosa aplicación el título deba publicarse en el Diario Oficial
práctica. de la Federación; si se trata de concesiones
trascendentales de carácter estadual o muni-
Procedimiento para otorgar la concesión. El cipal, tendrá que reproducirse el documento
procedimiento para otorgar una concesión relativo en el órgano del gobierno local
variará según el dispositivo legal aplicable, (llamado periódico oficial en casi todos los
es decir, para cada materia serán la ley y el casos).
reglamento correspondientes los que fijen
los pasos que tanto la autoridad como el so- Extinción de la concesión. La existencia de
licitante deben cumplir en esta cuestión. concesiones a perpetuidad casi ha desapare-
En cualquier supuesto, los lineamientos cido. Hay varias maneras de terminar este
constitucionales deben ser observados. acto: cumplimiento del plazo, falta de objeto
Por lo general, el procedimiento se inicia- o materia, rescisión (véase), revocación
rá con una convocatoria de la administración (véase), caducidad (véase), rescate (véase),
pública para la prestación de un servicio pú- renuncia (véase), y quiebra o muerte (véase)
blico mediante concesión, o bien, por solici- del concesionario, las cuales se describen en
tud que, en este sentido, haga el particular. este diccionario según el orden alfabético,
En todos los casos, el Estado tendrá la obli- excepto las dos primeras, que en seguida se
gación de analizar los documentos que se le anotan, y la última, incluida en la voz conce-
presenten, a fin de verificar la capacidad sionario.
personal, técnica y financiera; también debe-
rá dar vista a los concesionarios que tuvieren Cumplimiento del plazo. Como se anotó, no
el carácter de terceros interesados y, final- hay en el derecho mexicano un plazo unifor-
mente, deberá emitir una decisión unilate- me para la duración de las concesiones. En
ral basada en las mejores condiciones que cada caso, conforme a la ley específica, se
se puedan obtener para la prestación del fijará la fecha en que fenezcan (10, 20 y 25
servicio o el uso del bien. Además, han de años, por ejemplo).
70 Concesionario
Una vez cumplido el plazo, el acto jurídi- Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho ad-
co cesa sus efectos; puede existir prórroga, ministrativo, t. III-B, Abeledo Perrot, Buenos
según prevea la ley, y el otorgamiento de Aires, 1974.
la prórroga quedará a la decisión discre- Martín Oviedo, José María, “Transferencia,
hipoteca, embargo y ejecución en las concesio-
cional del poder público, previa solicitud
nes administrativas”, en Estudios de derecho
del gobernado.
administrativo (libro jubilar del Consejo de
Estado), Instituto de Estudios Públicos, Ma-
Falta de objeto o materia de la concesión. drid, 1972.
Es natural que si el objeto o materia de la Mayer, Otto, Derecho administrativo alemán,
concesión se extingue o agota, es imposible t. III, Depalma, Buenos Aires, 1951.
que ésta subsista, lo que implica su necesaria Méndez Aparicio, et al., La concesión de la
terminación. Ejemplos: la explotación de Cooperativa de Transportes Colectivos, S. A. Su
recursos naturales y el transporte de pasaje- legalidad, s.d., Montevideo, 1944.
ros en un río que se seque o sea desviado. Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-
Concesiones locales y municipales. Tanto
lloz, París, 1977.
los estados de la federación como los muni-
Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexica-
cipios pueden otorgar concesiones, dentro de no, t. 1, 5a. ed., Porrúa, México, 1986.
sus ámbitos de competencia territorial y por Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri-
materia, para la prestación de servicios pú- na contencioso administrativa del Tribunal Su-
blicos o la explotación de bienes estaduales premo. Transportes y comunicaciones, Aguilar,
o municipales, conforme lo que al respecto Madrid, 1961.
fijen sus leyes respectivas.
Los principios, las características y los (Véase Concesionario y Rescate de la con-
elementos que hemos reseñado a lo largo de cesión.)
este vocablo son aplicables, con los lógicos
ajustes, a las concesiones locales. Cabe re- Concesionario Persona física o moral a quien
cordar que las materias concesionables que es otorgada la concesión.
la federación no ha acaparado son sumamen- Toda persona tiene capacidad de goce
te escasas. que, según Rafael Rojina Villegas, es la apti-
tud para ser titular de derechos y para ser
Bibliografía sujeto de obligaciones. También se habla de
Becerra González, María, Derecho minero de la capacidad de ejercicio, de la cual nos dice
México, Limusa-Wiley, México, 1963. el mismo autor que es la posibilidad jurídica
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. del sujeto para hacer valer directamente sus
ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. derechos, celebrar en nombre propio actos
Canasi, José, Derecho administrativo, vol. II, jurídicos y cumplir sus obligaciones.
Depalma, Buenos Aires, 1974. El concesionario ha de contar con capa-
Diez, Manuel María, Derecho administrativo,
cidad de goce y de ejercicio; además, en
vol. III, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires,
1967.
nuestro país, en algunos casos (cada vez
Dromi, José Roberto, Derecho administrativo menos) se necesita ser nacional por naci-
económico, ts. I y II, Astrea, Buenos Aires, miento para que alguien pueda recibir una
1980. concesión.
Concesionario 71
público o la explotación del bien cuando ello establecen en su art. 90., fracc. VII como
sea socialmente necesario. requisito de admisión:
las leyes de indias, importante antecedente y agrega que tales trabajadores disfrutarán
de nuestro derecho laboral. de la protección al salario y gozarán de las
Lograda la independencia no hubo gran- prestaciones de la seguridad social. La ley
des modificaciones en las relaciones labora- reglamentaria del referido apartado en su
les, aunque se dictaron algunas medidas art. 5o. incluye una larga lista de quiénes son
acerca del trabajo, entre las que destacan la considerados trabajadores de confianza en el
primera de las Leyes Constitucionales de gobierno federal:
1836, el Estatuto Provisional del segundo
imperio mexicano que protegía los derechos 1. Los que integran la planta de la presi-
de los trabajadores, las leyes de reforma que dencia de la república y aquellos cuyo
ponen fin a las corporaciones, gremios y nombramiento o ejercicio requiera la
cofradías. Tampoco se establece en esta épo- aprobación expresa del presidente de los
ca una distinción entre trabajadores de con- Estados Unidos Mexicanos.
fianza y de base. 2. En el poder ejecutivo. Los de las depen-
En el régimen de Porfirio Díaz también es dencias y los de las entidades comprendi-
evidente la ausencia de leyes en materia la- das dentro del régimen del apartado B del
boral; en él las relaciones de trabajo se nor- art. 123 constitucional, que desempeñen
man en diversos códigos civiles. Aún no hay actividades que conforme a los catálogos
una definición del trabajador de confianza y aludidos en el art. 20 de dicha ley sean de:
mucho menos del que presta sus servicios al
Estado; en esta época, el Partido Liberal a) Dirección. Como consecuencia del
Mexicano pugna por los derechos sociales. ejercicio de sus atribuciones legales,
Con el triunfo de la Revolución mexica- las cuales de manera permanente y
na, la materia jurídica laboral se desarrolla y general le confieran la representativi-
en diversas entidades federativas se dictan dad e impliquen poder de decisión en
normas protectoras del trabajador. A pesar de el ejercicio del mando tanto en el nivel
las buenas intenciones, no hay todavía una de directores generales, directores de
legislación adecuada y técnica, lo que final- área, adjuntos, subdirectores y jefes
mente se modifica con la promulgación de la de departamento.
constitución de 1917, que recoge los princi- b) Inspección, vigilancia y fiscalización.
pios rectores del derecho laboral plasmándo- Exclusivamente en el nivel de las jefa-
los en el art. 123, y federalizando la materia turas y subjefaturas, cuando estén
en 1931. Por último, en 1960 se agrega el considerados en el presupuesto de la
apartado B al art. 123 constitucional, lo que dependencia o entidad de que se trate,
permitió que en 1963 entrara en vigor la así como el personal técnico que de for-
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio ma exclusiva y permanente desempeñe
del Estado, Reglamentaria del Apartado B del tales funciones y ocupe puestos que a
artículo 123 constitucional. la fecha sean de confianza.
c) Manejo de fondos o valores. Cuando
Clasificación. La constitución federal esta- ello implique la facultad legal de dis-
blece, en la fracc. XIV del apartado B del art. poner de éstos, mediante la determina-
123, que es mediante una ley como se deter- ción de su aplicación o destino. El
minará quiénes son empleados de confianza; personal de apoyo queda excluido.
Confianza, empleado de 75
plazo mayor de una semana para el pago los empleados: trabajadores fundamen-
de los salarios a los obreros...”, al art. 88, talmente intelectuales, salvo respecto
que señala que no podrá exceder de una de la oportunidad en el pago del salario.
semana el pago del salario a las personas la distinción tiene, en última instancia,
que desempeñen un trabajo material y un valor relativo.
de 15 días para los demás trabajadores, se
concluye la sinonimia entre obrero y tra- 2. Los trabajadores de confianza.
bajador manual. Claro está que, de todas
maneras, la distinción no es terminante Parece necesario mencionarlos como uno
por referirse sólo a un criterio externo: la de los “tipos” de trabajador cuyas ca-
forma de pago del salario. racterísticas especiales y tratamiento
diferencial respecto de ciertos derechos
c) Hay especialidades que son desarrolla- (v.gr.: el derecho a la estabilidad en el
das casi exclusivamente por obreros empleo, del que no gozan los trabajadores
(v. gr.: la industria mecánica), mientras de confianza) exigen una clara delimita-
que otras actividades son casi exclusi- ción del concepto.
vas de empleados, v. gr.: el comercio y El concepto trabajador de confianza
el trabajo en oficinas. Barassi observa, es un concepto difícil. En la ley de 1931
oponiéndose a ese criterio, que el de- los arts. 48 (“...Se podrá exceptuar de esta
pendiente de una empresa de ventas es disposición a las personas que desempe-
obrero, mientras que un ingeniero ñen puestos de dirección y de inspección
presta sus servicios, fundamentalmen- de las labores, así como a los empleados de
te, en el taller. confianza en trabajos personales del pa-
d) El empleado tiene funciones de “co- trón dentro de la empresa”) y 126-X (“El
laboración”, en relación de subordina- contrato de trabajo terminará: ...X. Por
ción, con el empleador; y el obrero no perder la confianza del patrón, el trabaja-
se encuentra en esa condición. dor que desempeñe un empleo de direc-
ción, fiscalización o vigilancia...”) lo
Para Barassi éste es el criterio que ha te- mencionaban, sin dar, como se ha visto,
nido mayor fortuna, aun cuando tampoco un concepto preciso.
es un criterio plenamente aceptable por- Antes de la reforma constitucional de
que, en última instancia, todos los traba- 1962 que reestableció, parcialmente, el
jadores “colaboran” con la empresa. En principio de la estabilidad en el empleo,
realidad la idea es que el empleado en realidad la importancia del concepto
realiza funciones predominantemente era relativa, y sólo afectaba a las relacio-
intelectuales “aunque sean de modesta nes colectivas, en la medida en que el
importancia, como en las tareas subalter- patrón se reservaba siempre el derecho de
nas que serían propias del empleador en nombrar al personal de confianza el cual
la organización y desenvolvimiento de la no podía formar parte de los sindicatos
actividad de la empresa, en los campos de los demás trabajadores (art. 237). A
técnicos o administrativos”. partir de 1962, el hecho de que un traba-
En rigor, no existiendo un trata- jador fuera calificado como de confianza
miento diferencial entre los obreros: adquirió una especial importancia, en ra-
trabajadores básicamente manuales, y zón de que en la fracc. XXII, del inc. A,
78 Confianza, empleado de
del art. 123 constitucional se permitió exi- que realizaran actividades semejantes a
mir al patrón, en algunos casos, de la las enunciadas. Por último, la comisión
obligación de cumplir el contrato me- redactora del anteproyecto ubicó el pro-
diante el pago de una indemnización y en blema en otra dimensión; en vez de defi-
el art. 124, fracc. IV de la ley de 1931, al nir a los empleados de confianza, prefirió,
reglamentar esa disposición, se incluyó con toda razón, mencionar las “funcio-
entre los casos de excepción a los trabaja- nes” de confianza (Anteproyecto de Ley
dores de confianza. Federal del Trabajo, CTM, México, D.F.,
El problema adquirió entonces una 1968).
importancia particular. Pero se dio el caso La solución propuesta, pese a ser total-
de que, a falta de un concepto preciso en mente razonable, despertó críticas de
la ley, recurriera preferentemente a la ambos sectores. El sector patronal pidió
contratación colectiva. Entonces se pro- una mayor amplitud en la enunciación de
dujo un fenómeno curioso. Por un pacto los puestos de confianza; el sector obrero
celebrado entre dos personas ajenas al se opuso a la clasificación y solicitó que
interesado, se definía un puesto como de se estableciera un criterio general, sin re-
confianza y se dejaba al titular, sin haber currir a fórmulas extensivas por analogía.
sido oído, en una condición que podía “Ante la divergencia de opiniones de los
resultarle peligrosa con vista a su perma- sectores trabajo y capital —se dice en
nencia en el trabajo. Es decir, por virtud la exposición de motivos— se llegó a la
del convenio entre el sindicato y el pa- conclusión de que era preferible un con-
trón, al que era ajeno el trabajador, cepto general, a cuyo fin se adoptaron las
quedaba establecida su situación en la ideas siguientes: los trabajadores de con-
empresa. Evidentemente la situación era fianza son trabajadores, según lo indica
injusta y antijurídica. su nombre, lo que quiere decir que están
Al redactarse el anteproyecto de la ley, protegidos por la legislación del trabajo,
la comisión, tomando en cuenta las in- con las modalidades que impone su natu-
quietudes que había despertado esta cues- raleza. Una fórmula bastante difundida
tión, propuso una solución que atendía a expresa que los trabajadores de confianza
cuatro consideraciones: en primer térmi- son aquellos cuya actividad se relaciona
no, y con el objeto de evitar los perjuicios en forma inmediata y directa con la vida
que señalamos en el párrafo anterior, de- misma de las empresas, con sus intereses,
claró que “La categoría de empleados de con la realización de sus fines y con su
confianza depende de la naturaleza de las dirección, administración y vigilancia
funciones desempeñadas y no de la desig- generales; esta fórmula y las disposicio-
nación que se le dé al puesto” (art. 8o., nes de la ley vigente, interpretadas por la
primer párrafo). En segundo lugar, hizo doctrina y la jurisprudencia, permitieron
una enumeración de los puestos de con- determinar las dos características si-
fianza. En tercer término, en el último guientes: primeramente, la categoría del
párrafo del art. 8o. propuso un criterio de trabajador de confianza depende de la
analogía, facultando a las juntas de conci- naturaleza de las funciones; en segundo
liación y arbitraje para catalogar como lugar, las funciones de confianza son las
empleados de confianza a las personas de dirección, inspección, vigilancia y
Confianza, empleado de 79
arbitraje que según el art. 99 de dicha ley, son y otra los derechos que el apartado B les otor-
competentes para conocer de los conflictos ga. En efecto, los trabajadores de confianza al
individuales que se susciten entre funciona- servicio del Estado, de conformidad con la
rios de una unidad burocrática y de los inter- fracc. XIV, sólo tienen derecho a las medidas
sindicales de la propia unidad, y después, en protectoras del salario y a los beneficios de la
su caso, al tribunal de arbitraje, que tiene seguridad social, pero no gozan de los otros
competencia para resolver en revisión los derechos que tienen los trabajadores de base
conflictos individuales de que se ha hecho como el de la inamovilidad en el empleo. De
mérito. ahí que puede suceder que en caso de incon-
formidad del empleado de confianza con el
Nota: el art. 99 citado, corresponde al 124 de la cese, el tribunal federal de conciliación y arbi-
Ley Federal de los Trabajadores al
traje se declare competente, aunque resulte
Servicio del Estado.
desestimada su demanda porque carezca de
acción. Por tales razones y porque el cese
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SER- de esta clase de servidores no es un acto de
VICIO DEL ESTADO. EL TRIBUNAL FEDE- autoridad, toda vez que la relación que los
RAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE ES une con el Estado se equipara a la laboral, la
COMPETENTE PARA CONOCER DE LA vía impugnativa no es el amparo, sino el juicio
CONTROVERSIA QUE SE SUSCITE CON ante el tribunal federal de conciliación y arbi-
MOTIVO DE SU CESE. La contradicción en- traje. Esta opinión se confirma porque resulta-
tre la tesis jurisprudencial 315 de la cuarta ría incongruente sostener que cuando se
sala (Compilación de 1985, quinta parte), inti- reclaman derechos salariales o de seguridad
tulada TRABAJADORES AL SERVICIO DEL social de los trabajadores de confianza, sea
ESTADO DE CONFIANZA. COMPETENCIA competente este órgano jurisdiccional por
DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA- considerarse laboral la relación y al Estado
CIÓN Y ARBITRAJE PARA CONOCER DE como patrón, pero cuando dichos trabajado-
CESES DICTADOS CONTRA LOS, debe re- res se inconformaran con el cese, dicha rela-
solverse en favor de la primera, fundamental- ción perdiera su carácter laboral y el cese se
mente, porque la fracc. XII del apartado B del convierte en un acto de autoridad, por lo que
art. 123 constitucional, erige al tribunal federal tuviera que impugnarse en la vía de amparo.
de conciliación y arbitraje como órgano com-
Octava época, pleno, Semanario Judicial
petente para dirimir todas las controversias
de la Federación, t. VI, tesis J/P 9/90.
que se susciten entre los poderes de la unión
y el gobierno del Departamento del Distrito
Federal, por una parte, y sus servidores por Bibliografía
otra. De conformidad con la fracc. XIII se ex- Briceño Ruiz, Alberto, Derecho individual del
ceptúan de esta regla general los militares, trabajo, Harla, México, 1989.
marinos, miembros de los cuerpos de seguri- Dávalos, José, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed.,
dad pública y personal del servicio exterior, Porrúa, México, 1988.
que se rigen por sus propias leyes y, de acuer- De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo,
do con el último párrafo de la fracc. XII, se t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.
exceptúan también los servidores del poder Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
judicial federal, cuyos conflictos son resueltos Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-
por este alto tribunal. No estando comprendi-
tículo 123 Constitucional.
dos los servidores de confianza en ninguna de
estas excepciones, deben considerarse regi-
Poder Judicial Federal, Jurisprudencia 1917-1985,
dos por la norma general, sin que sea obs- quinta parte, Mayo Ediciones, México, 1985.
táculo para esta conclusión que dichos Russomano, Mozart Víctor, La estabilidad del
trabajadores carezcan de acción para deman- trabajador en la empresa, 2a. ed., Instituto de
dar su reinstalación, pues una cosa es la Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,
competencia del aludido órgano jurisdiccional 1981.
82 Confiscación
Trueba Urbina, Alberto, Nuevo derecho admi- del art. 109; ni el decomiso de los bienes pro-
nistrativo del trabajo, ts. I y II, 2a. ed., Porrúa, piedad del sentenciado, por delitos de los
México, 1979. previstos como de delincuencia organizada, o
el de aquéllos respecto de los cuales éste se
conduzca como bueno, si no acredita la legíti-
Confiscación En la actualidad se utiliza como ma procedencia de dichos bienes.
sinónimo de cualquier medida arbitraria, es
decir, no jurídica, que lleguen a tomar el
Consejería jurídica Esta oficina de apoyo pre-
juzgador o los órganos administrativos en
sidencial es considerada en la Ley Orgánica
detrimento del patrimonio del gobernado,
de la Administración Pública Federal como
pero es en realidad una medida de carácter
órgano centralizado. En nuestra opinión, ese
político.
calificativo no corresponde a su verdadera
Históricamente, la confiscación ha existi-
naturaleza. Se trata del asesor jurídico del titu-
do como una sanción a los enemigos del
lar del ejecutivo, tarea que anteriormente rea-
poder público, por medio de la cual se les
lizaba el procurador general de la república.
priva de sus bienes, pasando éstos al Estado.
A la consejería jurídica le competen los
En el imperio romano, a lo largo de la Edad
siguientes asuntos:
Media y en algunos regímenes dictatoriales
de nuestros días, se ha utilizado la confisca-
ción como una eficaz forma de destruir o a) Apoyo técnico jurídico al presidente de la
mermar el poder económico de los enemigos república.
del gobierno. b) Someter a la consideración y, en su caso,
Esta forma de adquirir bienes está prohi- obtener la firma del presidente de la repú-
bida en nuestro régimen jurídico de confor- blica de los proyectos de iniciativa de le-
midad con el art. 22 de la constitución que la yes y decretos.
incluye dentro del catálogo de penas no per- c) Dar opinión al presidente sobre proyectos
mitidas: de tratados por celebrar.
d) Revisar otros instrumentos jurídicos para
someterlos a la consideración y, en su
Quedan prohibidas las penas de mutilación y
de infamia, la marca, los azotes, los palos, el caso, obtener la firma del presidente de la
tormento de cualquier especie, la multa exce- república.
siva, la confiscación de bienes y cualesquiera e) Prestar asesoría jurídica cuando el presi-
otras penas inusitadas y trascendentales. dente acuerde en asuntos previstos en el
art. 29 de la constitución política mexi-
El mismo artículo hace la siguiente aclara- cana.
ción en materia de confiscación: f) Coordinar los programas de normatividad
jurídica de la administración pública
No se considerará como confiscación de bie- federal.
nes la aplicación total o parcial de los bienes g) Presidir la comisión de estudios jurídicos
de una persona hecha por la autoridad judi- del gobierno federal en que intervienen las
cial, para el pago de la responsabilidad civil dependencias y las entidades.
resultante de la comisión de un delito, o para
h) Participar en la actualización y simplifi-
el pago de impuestos o multas. Tampoco se
considerará confiscación el decomiso que or- cación de los ordenamientos jurídicos.
dene la autoridad judicial de los bienes, en i) Prestar apoyo y asesoría en materia técni-
caso del enriquecimiento ilícito, en los términos ca jurídica a los estados de la federación.
Consejo de salubridad general 83
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Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da- consideran que la obra pública puede referir-
lloz, París, 1977. se a bienes muebles e inmuebles.
88 Contrato de obra pública
siempre debe ver por el bien de la colectivi- fin público, o que por cuyo medio se preten-
dad y su actuar se rige por ese principio, en de satisfacer una necesidad pública. Más
tanto que el particular busca el lucro o inte- precisamente, es el Estado como persona
rés personal. jurídica el que contrata.
Ahora bien, la administración pública
celebra convenios y contratos, esto es una 1. Contratos sujetos a derecho privado que
realidad; sin discutir las nociones civilistas celebra la administración pública. Como
daremos la definición que expone Rafael se puede observar, no hay obstáculos para
Rojina Villegas al respecto: que la administración pública celebre
cualquier tipo de contratos o convenios,
El convenio es un acuerdo de voluntades para entre ellos los sujetos al derecho privado,
crear, transmitir, modificar o extinguir obliga- los cuales atienden, por supuesto, a sus
ciones y derechos reales o personales, por lo
características propias; además de los
tanto, el convenio tiene dos funciones, una posi-
contratos específicos que veremos, pen-
tiva: que es crear o transmitir obligaciones y
derechos, y otra negativa: modificarlos o extin- samos que los órganos de la administra-
guirlos. ción pública, en nombre y por cuenta de
la federación, pueden celebrar toda clase
En tanto que el contrato lo define como “un de contrato como cualquier ente jurídico.
acuerdo de voluntades para crear o transmitir 2. Contratos de arrendamiento. Se celebran
derechos y obligaciones, es una especie den- teniendo como objeto los bienes de domi-
tro del género de los convenios”. nio privado de la federación; o en una
Estas definiciones, lejos de resolver el situación distinta: bienes que los particu-
problema relativo a la terminología lo acre- lares arriendan al Estado. El segundo
cientan, pues dada su imprecisión, algunos caso es frecuente cuando el poder público
autores los toman como sinónimos; no se necesita locales para oficinas de algunas
puede negar que el derecho administrativo dependencias de la administración públi-
en este aspecto adoptó como base al derecho ca, que crece permanentemente en razón
civil, de manera tal que hay quienes niegan de diversas causas.
la existencia de los contratos administrati- No obstante que parece un contrato
vos, en virtud de que no existe igualdad en típico regulado por el derecho privado, la
las partes y, por tanto, no se respeta la auto- federación tiene que acatar ciertas nor-
nomía de la voluntad. A esto se ha replicado mas dictadas en materia de arrendamien-
afirmando que si bien no hay igualdad, éste to, como los acuerdos acerca de inmuebles
es un rasgo precisamente de los contratos arrendados por la administración pública
administrativos, y respecto de la autonomía federal, así también a la justipreciación
de la voluntad: su pretendida falta no impide que realiza la comisión de avalúos de
la terminación del contrato, ni para la admi- bienes nacionales; dicha justipreciación
nistración ni para el particular. consiste en una valoración del local, con-
Debido a la evolución del derecho admi- forme sus características y zona de ubica-
nistrativo, es necesario concluir que sí exis- ción, a partir de lo cual se determinará el
ten los contratos administrativos, los que se precio en que puede ser arrendado el in-
pueden definir como aquellos que celebra la mueble; este precio no puede ser rebasa-
administración a efecto de cumplir con un do por la dependencia que desea arrendar.
Contratos administrativos 91
En este mismo sentido, los incrementos que indicamos en el párrafo anterior. Esta
anuales al alquiler mensual deben ser limitante debe ser respetada, porque de lo
conforme a las disposiciones que regulan contrario el contrato sería nulo de pleno
a este respecto y, por tanto, el arrenda- derecho.
miento queda sujeto a estas disposiciones 5. Adquisiciones. Normalmente se recurre a
de derecho público. esta figura para la compra de objetos de
3. Contratos de prestación de servicios pro- escaso valor y de forma excepcional. Aun
fesionales. A esta figura del derecho civil así, la administración se sujeta a normas
recurren las dependencias y entidades de para su adquisición, en que serían aplica-
la administración pública cuando un pro- bles la obtención de hojas de papel bond
fesional (conocido como profesionista) para máquinas de escribir y fotocopia-
va a realizar para ellas alguna tarea espe- doras; sacapuntas para oficina; muebles
cífica y no desean, por diversos motivos, de madera para oficina, correctores para
entrar en una relación laboral con el po- oficina; hojas de papel carbón para má-
der público. También se recurre a este quinas de escribir; máquinas calculadoras,
tipo de contrato cuando la administración rollos de papel para máquinas sumadoras
pública es la que, por razones presupues- y calculadoras; muebles de metal para
tales o de organización interna, no consi- oficina, etc. Se hace hincapié en que esta
dera o no le es conveniente extender compra debe ser de escaso valor y de
nombramiento a alguna persona cuyos forma excepcional, porque si fuera usual
servicios requiere. se estaría en presencia del contrato ad-
En este caso, tendríamos que analizar ministrativo de suministro. Por otro lado,
la naturaleza misma del contrato, pues el valor del bien es importante porque
existen entidades y dependencias que de él depende que este contrato se consi-
para evitarse una relación laboral cele- dere una compraventa, ya que si se trata-
bran este contrato; sin embargo, la rela- ra de un bien cuyo costo fuera elevado,
ción laboral existe: hay dirección y la teoría de los contratos administrativos
dependencia, así como potestad de man- nos indica que esa compra pertenecía a
do de una parte con relación a la que esta categoría, por lo que sale de la esfe-
presta el servicio. ra del derecho privado, pues sólo las
4. Contratos de comodato y donación. Este adquisiciones de poco monto caen en la
tipo de contratos los celebra el poder pú- compraventa regulada por el derecho
blico cuando desea hacer llegar bienes a civil.
instituciones de interés social y de carác- 6. Contratos de derecho mercantil. Como se
ter no lucrativo, así como cuando se trata apuntó desde un principio, el Estado en
de traspaso de bienes a los gobiernos lo- su intensa labor puede celebrar cualquier
cales o municipales. tipo de contratos, y no son excepción los
Conviene aclarar que la Ley General de derecho mercantil. Al respecto men-
de Bienes Nacionales, en su art. 71, dis- cionamos el fideicomiso, los que celebran
pone específicamente que los bienes del las sociedades mercantiles de participa-
dominio privado de la federación pue- ción estatal y, comprendidos en éstos, los
den ser objeto de cualquier contrato, signados por las sociedades nacionales de
excepto donación y comodato, salvo lo crédito.
92 Contratos administrativos
Por lo mismo, es necesario señalar sus carac- Por las consideraciones anteriores se
terísticas y los criterios que nos permitan verá que este criterio resulta insuficiente
identificarlos, lo cual haremos en los si- en nuestro medio. Sólo podría señalarse
guientes parágrafos. que cualquier controversia acerca de con-
tratos administrativos es jurisdicción fe-
1. Criterio objetivo. Conforme con los auto- deral si una de las partes es la federación
res que adoptan este criterio, para califi- (como persona moral). Cuestión ésta que
car a un contrato como administrativo también resulta insuficiente para sentar
deberá atenderse a que el propio contrato una regla de distinción, ya que hay mu-
sea de interés público, es decir, que satis- chos casos de contratos entre particulares
faga una necesidad colectiva, circunstan- que al suscitarse controversia respecto de
cia que lo identificaría con el servicio y la ellos, serán competentes los tribunales
utilidad pública, ya que mediante el servi- federales.
cio público se pretendió revestir de natu- 3. Criterio del régimen a que están sujetos
raleza administrativa al contrato de un los contratos administrativos.
servicio público que el particular ejecuta-
ba directamente, sin embargo, esto no es a) De derecho privado. Como ya se ha
determinante, pues, por ejemplo, en Fran- expuesto, la administración pública, en
cia, existen los servicios públicos indus- nombre de la federación, puede cele-
triales y comerciales, regulados por el brar contratos de toda índole (a los que
derecho privado. se ha denominado contratos de la ad-
Por otra parte, utilidad pública es un ministración), los cuales son regulados
concepto subjetivo y muy elástico; ade- por normas de derecho privado, ya
más, en los contratos administrativos no sean éstas civiles o mercantiles.
siempre se persigue la utilidad pública;
pero si se despoja al contrato de la fina- Es necesario aclarar que la administra-
lidad de lucro y se atiende al interés ción pública no sólo debe ceñirse a esas
público, tendremos un criterio razona- reglas de derecho privado, sino que pre-
ble para identificar al contrato adminis- viamente a su celebración, y como requi-
trativo. sito indispensable, debe someterse al
2. Criterio relativo a la jurisdicción de los marco normativo de la actuación del go-
tribunales. En México, los únicos contra- bierno federal, atendiendo así, por ejem-
tos cuya interpretación y cumplimiento es plo, a la Ley General de Deuda Pública;
materia de algún tribunal administrativo la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
son los de obra pública, para los cuales es Gasto Público Federal; la Ley de Planea-
competente el tribunal federal de justicia ción; la Ley de Obras Públicas y Servicios
fiscal y administrativa (en la realidad, se Relacionados con las Mismas, el presu-
dan contados casos de controversias de puesto de egresos de la federación, etc., y
este tipo ante ese tribunal). Cualquier otro el contratante de la administración tiene
contrato celebrado por la administración que aceptar estas disposiciones, así como
pública, en caso de controversia, será co- las que hemos referido. En razón de lo
nocido por los tribunales federales depen- anterior, se afirma que los contratos ad-
dientes del poder judicial. ministrativos sólo son de nombre, pues su
94 Contratos administrativos
Manuel M. Diez cataloga este contrato a las disposiciones que acerca de la mate-
como una donación modal de derecho ria se dicten.
administrativo, y lo define así: Para nuestro estudio lo importante es
saber si los juegos organizados por los
La donación modal por la cual un organis- entes públicos tienen naturaleza de con-
mo público asume parte de la carga finan- trato administrativo. Al respecto se ha
ciera de otro organismo de rango inferior o dicho que son un contrato consensual por
de un particular —que tenga jurídicamente su perfeccionamiento, de adhesión por la
la consideración de tercero— con una fina- manifestación de la voluntad, y adminis-
lidad de interés general pero específica y trativos porque una de las partes es un
determinada. organismo descentralizado del gobierno
federal.
Como se puede ver, existe un aumento en Contrario a esto, se afirma que el bille-
el patrimonio del subsidiado y su obliga- te o contraseña de estos juegos es un títu-
ción consiste en realizar ciertas activida- lo de crédito al portador que debe regirse
des de interés público, en tanto que el por la legislación mercantil, ya que el
subsidiador sólo aporta el dinero y no lo ente emisor se obliga por su declaración,
controla ni recibe un beneficio directo, sin la aceptación del tenedor del billete o
por lo que este contrato tiene el carácter contraseña y, por tanto, su adquisición no
de gratuito. implica relación jurídica con determinada
Por otro lado, el incumplimiento de la persona. En virtud de lo anterior, el ente
obligación da lugar a responsabilidad del administrativo sólo responde por la litera-
servidor público, pero no afecta al contra- lidad del título: el poseedor del título, con
to en sí, porque la obligación impuesta al su presentación, puede exigir el premio,
subsidiado no influye para el nacimiento, no por tratarse de un derecho contractual,
otorgamiento o cumplimiento del instru- sino en razón del derecho que lleva implí-
mento. Finalmente, aclaremos que el sub- cito el título de crédito.
sidio debe ser parcial, pues si fuera total El hecho de que el emisor de un billete
iría contra su naturaleza. o contraseña sea un ente público no quie-
5. Contrato de juego. El Código Civil para re decir que la relación que se establece
el Distrito Federal, en su art. 2772, pres- con el tenedor sea contractual, ya que este
cribe: “Las loterías o rifas, cuando se tipo de instrumentos tiene autonomía por
permitan, serán regidas por las leyes es- su naturaleza de título de crédito.
peciales que las autoricen, y las segundas, 6. Contrato de concesión. Algunos autores
por los reglamentos de policía”. consideran que la concesión es de natura-
Con estas disposiciones podemos leza contractual; por ello asumen que la
identificar los juegos permitidos: Lotería concesión minera, de aguas o de servicios
Nacional para la Asistencia Pública, Pro- públicos debe catalogarse como un ver-
nósticos Deportivos, Lotería Instantánea, dadero contrato administrativo.
Zodiaco, Melate y Tris, organizados por Por nuestra parte, hemos asentado
entes públicos, el hipódromo, el galgó- nuestra opinión respecto de esta figura,
dromo, las rifas y los sorteos pueden ser por lo que nos remitimos al vocablo co-
efectuados por los particulares con apego rrespondiente a dicho tema. Estimamos
100 Contribución de mejoras
consumidor, cuenta a su favor con diversas La citada ley, que entró en vigor el 1o. de
vías que considera el derecho privado. Exis- enero de 1977, introdujo en el derecho posi-
ten, también, en algunas ocasiones, medios de tivo mexicano el sistema de control o tutela,
impugnación ante órganos del poder ejecutivo difuso o especializado, conocido como sec-
mediante los recursos administrativos, proce- torización. En este sistema, el presidente de
dimientos de conciliación o el arbitraje, estos la república agrupará de manera discrecional
dos últimos en materia de protección al con- a las entidades paraestatales bajo la coordi-
sumidor, bancaria, bursátil, de seguros, médi- nación de una secretaría de Estado o de un
ca y de telecomunicaciones. departamento administrativo, a efecto de que
Sin embargo, el control que interesa en este éstos vigilen los programas y los resultados
momento, en nuestra asignatura, es el llamado y acuerden con el propio jefe del ejecutivo.
tutela administrativa, y es aquel que los órga- A la secretaría o al departamento coordi-
nos centrales ejercen sobre las paraestatales. nador se le denomina cabeza de sector. Es
Ese control o tutela administrativa persigue preciso aclarar que no se genera relación je-
que los órganos dependientes indirectos del rárquica alguna entre el órgano centralizado
poder ejecutivo realicen sus tareas de manera (cabeza de sector) y las paraestatales sectori-
adecuada, que cumplan los cometidos para los zadas; lo que existe es únicamente vigilancia
cuales fueron creados, que lleven a cabo su o tutela administrativa de aquél sobre éstas.
actividad de manera eficiente y que exista un El primer acuerdo de agrupamiento de en-
honrado manejo de su patrimonio. tidades paraestatales se publicó el 17 de enero
Dicho control o tutela puede estar a cargo de 1977; el vigente, lo fue el 13 de septiem-
de un solo órgano centralizado. En México, bre de 1982. Para ese agrupamiento se atien-
hasta 1946, fue la Secretaría de Hacienda y Cré- de al tipo de empresa pública u organismo, a
dito Público la competente para vigilar y fin de asignarlos de acuerdo con la naturale-
controlar a la administración pública paraes- za de su actividad. En los últimos años, de
tatal. De 1947 a 1959, pasaron a cargo de la acuerdo con la Ley Federal de las Entidades
Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Paraestatales, al mediar el mes de agosto se
Administrativa; de 1959 a 1976, le corres- publica anualmente una relación de paraesta-
pondieron a las secretarías de la presidencia y tales registradas, lo que implica una manera
a la de patrimonio nacional. Este esquema se de actualizar la sectorización.
cumplió en términos generales, pues hay que Al lado de este sistema de control (secto-
recordar que también existieron excepciones; rización), la ley dejó subsistente el control
por ejemplo, algunas cuestiones financieras global o unificado, ahora a cargo tanto de la
estuvieron a cargo de hacienda y crédito pú- Secretaría de Hacienda y Crédito Público
blico, y hubo casos en los cuales otra secreta- como de la Secretaría de Contraloría y De-
ría tuvo el control real de los consejos sarrollo Administrativo; la primera para
directivo y de administración. atender cuestiones financieras, y la segunda
El control a partir de 1977. El control para encarar aspectos de lo que podríamos
único, global o unificado de las paraestata- llamar auditoría (pesquisas para detectar
les, existente hasta 1976, fue complemen- irregularidades).
tado en 1977 con la llamada sectorización, En el siguiente párrafo incluimos una lista
establecida por la Ley Orgánica de la Admi- de los ordenamientos jurídicos que regulan
nistración Pública Federal. los múltiples mecanismos de vigilancia que
102 Control de paraestatales
existen respecto de la marcha de los organis- y contiene las normas que deberán observar
mos paraestatales o las entidades de la admi- en la relación que sostienen con sus respecti-
nistración pública federal. De ella es fácil vas coordinadoras de sector. Es nota digna
deducir que éstas se encuentran más supervi- de destacar el que se dedique un capítulo a
sadas y controladas por las propias depen- regular los fideicomisos públicos que se es-
dencias directas o centralizadas del poder tablezcan en áreas prioritarias y que posean
ejecutivo, lo que no deja de ir en contra de una organización semejante a los organismos
la autonomía que es inherente a tales orga- descentralizados o empresas de participación
nismos. estatal mayoritaria, lo cual le otorga unifor-
midad a los preceptos que existen en torno
1. Ley Orgánica de la Administración Públi- de los entes que integran la administración
ca Federal. pública federal.
2. Acuerdo que agrupa por sectores a las
entidades de la administración pública Bibliografía
paraestatal. “Acuerdo que agrupa por sectores a las entida-
3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gas- des de la administración pública paraestatal”, en
to Público Federal. Diario Oficial de la Federación del 3 de sep-
tiembre de 1982.
4. Ley General de Deuda Pública.
Albiñana y García Quintana, César (director y
5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y supervisor). La empresa pública industrial en
Servicios del Sector Público. España, Ministerio de Hacienda, Instituto de
6. Ley de Obras Públicas y Servicios Rela- Estudios Fiscales, Madrid, 1973.
cionados con las Mismas. Barquín Álvarez, Manuel, “El control del ejecu-
7. Ley de Información Estadística y Geo- tivo y la administración pública federal sobre el
gráfica. sector paraestatal”, en Estudios sobre la empre-
8. Ley General de Bienes Nacionales. sa pública, Anuario Jurídico VIII, Instituto de
9. Ley Federal de las Entidades Paraesta- Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,
tales. 1981.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servi-
cios del Sector Público.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ley de Información Estadística y Geográfica.
Este instrumento legal, netamente especiali- Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
zado en la constitución, organización y ope- con las Mismas.
ración de las entidades que conforman el Ley Federal de Presupuestoy Responsabilidad
sector paraestatal, así como en la relación Hacendaria.
que guardan éstas con el ejecutivo federal en Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley General de Bienes Nacionales.
tanto que unidades de la administración pú-
Ley General de Deuda Pública.
blica federal, fue publicado el 14 de mayo de Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
1986, en el Diario Oficial de la Federación, deral.
y abrogó la Ley para el Control, por parte del Martín Mateo, Ramón, “Ordenación del sector
Gobierno Federal, de los Organismos Des- público en España”, en Revista de Occidente,
centralizados y Empresas de Participación Civitas, Madrid, 1974.
Estatal del 30 de diciembre de 1970. Martínez Cabañas, Gustavo, “El control y la
Dicha ley se ocupa con cierto detalle de coordinación del sector público descentraliza-
los distintos tipos de entidades paraestatales do”, en Aportaciones al conocimiento de la
Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas... 103
adecuado. Ello es lo normal ante los miles de y hacer entrega de su importe a los represen-
actos que la administración pública genera tantes de la asociación sindical. La negativa
en su sistema de actividad diaria (sanciones, por parte del empleado de pagar la cuota
permisos, licencias, notificaciones de crédito sindical será causa de sanciones que pueden
fiscales, nombramientos, etcétera). llegar hasta su expulsión del grupo gremial y
su separación del cargo.
Cuota sindical Aportación monetaria obligato- La finalidad de la cuota sindical es cubrir
ria que los trabajadores de base deben hacer los gastos de la asociación para evitar que
al sindicato de la dependencia o entidad en se recurra a subsidios que mengüen su liber-
que prestan sus servicios. tad de acción frente a la dependencia o entidad
Generalmente es deber del patrón deducir la en la que prestan sus servicios los trabajadores
cuota del sueldo o salario del servidor público que la integran.
Declaración patrimonial Informe de sus bienes Justicia de la Nación ha admitido que sí pro-
y de los de su cónyuge que debe presentar cede el decomiso ordenado por la autoridad
todo servidor público, de jefe de departa- administrativa, no obstante lo señalado por
mento en adelante, al iniciar la relación labo- el constituyente.
ral con el Estado, cada año, y al concluir el Creemos que la solución a la anticonstitu-
encargo. cionalidad del decomiso administrativo esté
Ésta tiene por finalidad prevenir o probar en reformar el art. 21 de la ley suprema, de
irregularidad en el desempeño de la función modo que se prevean otros medios de acción
pública. Existe un formato para dar cumpli- en materia represiva por parte de la adminis-
miento a tal obligación. Éste debe presentar- tración pública, como el propio decomiso y
se ante la Secretaría de la Función Pública. la clausura, los que, por otra parte, están
Su omisión o retraso puede ser sancionada contemplados en la legislación ordinaria.
hasta con el cese. Son de interés, para explicar la naturaleza
del decomiso y el destino de los bienes deco-
Decomiso Medida por la que pasan a propiedad misados, los arts. 24, 40, 41, 172 bis y 199
del Estado los objetos, los instrumentos y el del Código Penal Federal y los arts. 535, 181
producto involucrado en la comisión de al- y 38 del Código Federal de Procedimientos
gún ilícito. Penales.
Si el delito es intencional, se decomisarán El Estado no hace depender el cumpli-
los instrumentos, objetos y productos lícitos miento de algunos programas de los ingresos
e ilícitos; si el delito es no intencional, sola- inciertos que pueda obtener por concepto de
mente los ilícitos pasarán al Estado. decomisos. La legislación penal ordena que
El particular pierde bienes en favor del el producto de éstos se destine a mejorar la
Estado como una sanción por su conducta administración de justicia o que los propios
ilícita (penal o administrativa). bienes se utilicen de ser posible en la inves-
El art. 21 constitucional parece prohibir el tigación científica.
decomiso administrativo al limitar las san-
ciones que puede imponer el ejecutivo a la Decreto Vocablo derivado del latín decretum que
multa y el arresto. La Suprema Corte de significa decidir, determinar, distinguir (BDE,
108 Decreto
por cuyo medio el poder ejecutivo realiza de necesidad (art. 29 constitucional), y con
parte de la función que le corresponde. posterioridad al ejercicio de las facultades
legislativas en el caso de los decretos delega-
Bibliografía: véase en Circular. dos (art. 131); en el tercer supuesto, los de-
cretos así emitidos serían totalmente nulos.
Decreto de destino Véase Acuerdo de destino.
Bibliografía: véase en Circular.
Decreto ley Con cierta semejanza a los decre-
tos, se considera lo que la doctrina ha deno- Definición de derecho administrativo Véase
minado decreto ley, que es el acto emanado Derecho administrativo. Concepto.
del ejecutivo y que posee naturaleza o va-
lor de ley. Definitividad del acto administrativo Se le
La trascendencia de este tipo de actos nos atribuye esa característica cuando el acto no
obliga a señalar la causa por la cual son ex- es impugnable, ya sea por haber transcurrido
pedidos: el tiempo para hacerlo o por haberse agota-
do la vía procedente. En principio todo acto
a) El poder legislativo delega parte de su administrativo es impugnable.
competencia al ejecutivo, según normas Algunos autores hablan de definitividad
constitucionales que lo permiten. En este para clasificar los actos administrativos en
supuesto se habla de decreto delegado (es previos y finales o de trámite y definitivos. El
el caso del segundo párrafo del art. 131 alcance que le damos en el párrafo anterior es
de la constitución federal mexicana). una acepción de la jurisprudencia mexicana,
b) La constitución faculta directamente al muy poco estudiada en la doctrina de nuestra
ejecutivo para legislar en situación de disciplina. (Véase Acto administrativo.)
urgencia, gravedad o excepcional. En es-
tos casos se trataría de un decreto de Delegación de facultades Confiar una perso-
necesidad (art. 29). na a otro sus atribuciones para que haga sus
c) Debido a una situación jurídico política veces (DEM, M. Alonso).
irregular (producto de una revolución, Trasladar la aptitud legal de obrar en de-
asonada, golpe de Estado, revuelta), el terminados asuntos, del superior jerárquico
jefe del ejecutivo emite legislación me- al inferior, con el objeto de hacer más expe-
diante decretos. dito el despacho de los negocios administra-
tivos, y disminuir el volumen de trabajo de
En cualquier posibilidad que nos ubiquemos, los altos mandos del ente público. Los asun-
y dado que el decreto ley implica un acto tos cuyo despacho se traslada al inferior co-
materialmente legislativo, la doctrina ha ex- rresponden originalmente por disposición
presado que el congreso o parlamento debe legal al superior. Es la propia ley la que debe
intervenir para ratificar o no la actuación del permitir la delegación de facultades y el
jefe de gobierno, lo cual se lleva a cabo en acuerdo que decida ésta ha de publicarse en
muchos países, lo que permite así un con- el Diario Oficial.
trol sobre estos actos emanados del ejecuti- La delegación de facultades, que es una
vo. En México, ese control se efectúa de consecuencia de la relación jerárquica, no
manera previa a propósito de los decretos debe confundirse con el sistema de suplencias
110 Delegación política del Distrito Federal
públicos en su demarcación, según una larga por cualquier persona ante el ministerio pú-
enumeración de 60 rubros que establece el art. blico federal.
32 de la ley local de la administración pública. La regulación de los delitos fiscales se
encuentra a la vanguardia técnica de las le-
Delitos especiales Se hace necesario aclarar que yes administrativas. Se califican como tales
es nuestra opinión que los delitos tipificados ciertas formas específicas de conducta que
por leyes administrativas no están contem- contravienen las disposiciones que los pres-
plados en la propuesta del derecho penal criben. Esto es así en atención a que el Códi-
administrativo, cuyo objeto de estudio sólo go Fiscal de la Federación establece de
comprende las infracciones que, igualmente forma clara los tipos penales conforme a los
previstas por esos ordenamientos, tienen como que se determinará si una conducta constituye
consecuencia jurídica una sanción cuya impo- o no un delito, los requisitos para el ejercicio
sición es exclusiva de la administración de la acción penal, los agravantes por conside-
pública. Por ejemplo: clausuras efectuadas rar, en qué casos el delito se tendrá como ca-
por violación a las normas sanitarias, mul- lificado, en qué tiempo prescribe la acción
tas por transgresiones al reglamento de tránsi- penal, etcétera.
to, cancelación de permisos para la explotación Tal vez los delitos administrativos más
forestal por inobservancia de las condiciones conocidos sean el de contrabando y el de
en las cuales se otorgaron, etcétera. defraudación fiscal, en virtud de que su co-
Por otra parte, los delitos administrativos misión es mucho más frecuente en todo el
se integran al cuerpo del derecho penal, no mundo.
obstante estar previstos en una ley ajena al Por lo que se refiere al delito de contra-
código de la materia, ya que la determina- bando, el código lo hace consistir en la intro-
ción de su sanción (en este caso la pena) le ducción o extracción del país de mercancías
corresponde únicamente a la autoridad judi- sin cubrir los impuestos respectivos en su
cial. Se trata de los llamados en México de- caso, o bien, sin la autorización de la autori-
litos especiales. dad competente, o cuando la importación o
En virtud de que el propósito de esta voz exportación de los bienes esté prohibida.
es referirse a esos delitos de entre la extensa El delito de defraudación fiscal se comete
diversidad de los mismos que encontramos cuando, con engaños o aprovechando errores,
en nuestra legislación (Ley General de De- se omite el pago de cualquier contribución
sarrollo Forestal Sustentable, Ley Federal de o se obtiene un beneficio ilícito en perjuicio
Armas de Fuego y Explosivos, Ley Federal de la federación. Su penalidad varía en rela-
de Juegos y Sorteos, Ley de la Propiedad ción con lo defraudado.
Industrial, etc.), consideramos que el ejem- Reiteramos que estos ilícitos forman parte
plo más representativo se encuentra en el del derecho penal no obstante encontrarse
Código Fiscal de la Federación, que describe previstos en leyes de naturaleza administrati-
los delitos propios de esa materia y prescri- va. No deben considerarse objeto de estudio
be sus sanciones respectivas, ya que dispone del llamado derecho penal administrativo.
en qué casos el ejercicio de la acción penal Por lo que, para los fines de nuestro texto, no
procederá por querella de parte, a cargo de la merece que profundicemos en ellos; basta
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y señalar sus diferencias respecto de las infrac-
en qué otros basta una denuncia presentada ciones administrativas.
112 Demografía
Su vida como tal es breve, pues por reforma desconcentrados. Se menciona el caso única-
de 1982 adquiere el rango de secretaría de mente para ilustrar por qué vía esta figura
estado. podría resurgir.
En sus textos, tanto la Constitución vi-
gente como la ley secundaria hablan de de- Organización interna. El art. 15 de la Ley
partamentos administrativos, pero realmente Orgánica de la Administración Pública Fede-
el único que hubo en tiempos recientes, de ral establece, en cuanto a la estructura inter-
naturaleza dudosa, fue el Departamento del na de los departamentos administrativos, lo
Distrito Federal, que desapareció el 5 de di- siguiente:
ciembre de 1997.
La idea del constituyente de 1916 a 1917, Al frente de cada departamento administrativo
habrá un jefe de departamento, quien se auxi-
respecto de reservar los departamentos para liará en el ejercicio de sus atribuciones, por
cuestiones meramente técnico administrati- secretarios generales, oficial mayor, directo-
vas, tuvo escasa aplicación en la práctica y res, subdirectores, jefe y subjefe de oficina,
poco a poco la costumbre política y la ley sección y mesa, conforme al reglamento inte-
fueron borrando toda diferencia entre secre- rior respectivo, así como por los demás fun-
cionarios que establezcan otras disposiciones
taría y departamento.
legales aplicables.
Dichas diferencias fueron formalmente
eliminadas mediante la reforma constitucio-
Se puede apreciar que la disposición es muy
nal del 21 de abril de 1981, en que se unifi- parecida a su homóloga que rige en las secre-
caron ciertos matices parlamentarios por tarías de estado. Es oportuno destacar la eli-
cuyo medio se distinguía a los órganos admi- minación, en el artículo transcrito, de los
nistrativos, es decir, lo que antes sólo corres- niveles medios de jefe y subjefe de departa-
pondía a los titulares de las secretarías. A mento, a efecto de no duplicar la denomi-
partir de esa fecha, le atañe también a los nación de funcionarios subalternos con la del
jefes de departamento: integrar el acuerdo titular del ente centralizado, lo que pudiera
colectivo para efectos de la suspensión de inducir a confusión.
garantías, el refrendo y el poder ser llamados Debido a que, como se indicó, este tipo de
a comparecer ante el congreso. órganos no existen actualmente, ahondar en
Desde luego, jurídicamente subsiste la comentarios resulta un poco ocioso o fuera
posibilidad de que haya departamentos ad- de lugar.
ministrativos que operen como órganos cen-
tralizados, aparte del ya citado del Distrito Bibliografía
Federal, el cual, por otro lado, desapareció Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed.,
en diciembre de 1997. Porrúa, México, 1998.
En la actualidad, algunos órganos descon- Hernández, Octavio A., et al., Derechos del
centrados, como la Comisión Nacional del pueblo mexicano, México a través de sus cons-
Agua, la Comisión Nacional del Deporte y el tituciones, t. VII, cámara de diputados, XLVI
legislatura del Congreso de la Unión, México,
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,
1967.
operan como departamentos autónomos o, al Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
menos, sus tareas siguen ese rumbo. Ésta es, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
desde luego, una realidad extrajurídica, pues, Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional
como queda indicado, legalmente son órganos mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.
Derecho administrativo 115
Departamento del Distrito Federal Depen- con el fin de los sistemas que resguardan los
dencia centralizada que tuvo a su cargo la privilegios de unos pocos (Revolución fran-
función administrativa del gobierno del Dis- cesa).
trito Federal (véase), hasta el 4 de diciem- Esta idea, bosquejada por los contractua-
bre de 1997. listas (Hobbes, Locke y Rousseau), adquiere
con Kant una inmejorable claridad al soste-
Dependencia En el derecho mexicano vigente ner que la coacción ejercida por el sistema de
se usa como sinónimo de órgano centraliza- derecho debe ser “general, recíproca e igual”,
do del poder ejecutivo, esto es, de secretaría, de tal suerte que este pensador introduce la
procuraduría de justicia o departamento ad- génesis de nuestra moderna tradición legal,
ministrativo. ya que preconiza la total autonomía de la
organización jurídica frente a los intereses
Derecho administrativo. Concepto Concep- económicos particulares y la actuación
tuar el derecho plantea una problemática de política discrecional y espontánea de los in-
carácter filosófico muy compleja, de la cual dividuos o ambos.
se han ocupado innumerables teóricos sin Sin pretender profundizar acerca del
poder llegar a una unanimidad plena en lo tema, sino más bien puntualizar su comple-
referente a lo que comprende el término. jidad, debemos, para los efectos del voca-
Lo que sí es innegable es que su desarrollo blo, adoptar un concepto que delimite una
como polémica resulta relativamente recien- categoría esencial para proseguir nuestro
te, pues se remonta a los orígenes del Estado estudio.
moderno, en el que el principio de soberanía A dicho efecto, entendemos por derecho
se traslada del monarca a la generalidad, es al sistema de normas de conducta dirigidas,
decir, al conjunto de individuos que confor- por igual, a los individuos de una sociedad,
man a toda la sociedad, a quienes coloca en con el fin de establecer las bases de su con-
un plano de igualdad ante la ley, sin importar vivencia, mediante la imposición de obliga-
la posición económica o social que guardan ciones y el otorgamiento de facultades
dentro de aquélla. (derechos) tanto entre sí como con respecto
Hay quienes sostienen que cualquier sis- al Estado, y fijando sanciones para el incum-
tema de normas de conducta dirigidas a los plimiento de las obligaciones, las cuales
individuos de una población dada, garanti- pueden ser impuestas aun en contra de la
zado por el uso de la fuerza para el caso de voluntad de a quien obliga.
resistencia o incumplimiento, representa ya Para Hans Kelsen, el derecho “es un or-
un sistema de derecho, posiblemente en ra- den coactivo, [...] método específico que
zón de que este arquetipo lo encontramos permite inducir a los hombres a conducirse
desde las primeras formas humanas de or- de una manera determinada”.
ganización.
Nuestra opinión, diametralmente opuesta Diversos criterios que explican el concepto
a la anterior, sostiene que el derecho, como lo de derecho administrativo. Según Villar Pa-
conocemos en la actualidad y para su acepta- lasí, existen más de 90 conceptos de derecho
ción, observa un requisito sine qua non: la administrativo, provenientes de otros tantos
igualdad de los hombres a quienes está dirigi- autores; este dato ilustra lo difícil que resul-
do, circunstancia que históricamente aparece ta determinar los criterios que permitan
116 Derecho administrativo
conceptualizarlo, así como elegir alguna de- Es oportuno aclarar con Boquera que:
finición o algún concepto que sean los mejo-
res para la comprensión del tema. No debe confundirse el concepto de derecho
Los autores Álvarez Gendín, Boquera administrativo con la definición del derecho ad-
Oliver y Olivera Toro, entre otros, realizan ministrativo. Ésta pretende expresar el conteni-
una sistematización de los criterios teóricos do de la disciplina jurídica; aquél servirá de
punto de partida para conseguir un sistema cien-
que determinan el concepto de nuestra dis-
tífico.
ciplina, los cuales, ya resumidos, son los
siguientes:
Citamos como representativos de una amplia
producción científica en nuestra disciplina,
1. Criterio orgánico: hace hincapié en los los conceptos de derecho administrativo si-
entes administrativos. guientes: “Parte del derecho público que re-
2. Corriente que lo considera como conjun- gula la estructura y funcionamiento de la
to de leyes administrativas. administración y el ejercicio de la función
3. Criterio de la actividad administrativa. administrativa” (Enrique Sayagués Laso).
4. Teoría de la función administrativa como “Rama del derecho público que regula la
nota determinante (Fraga). actividad del Estado que se realiza en for-
5. Corriente que atiende a las relaciones del ma de función administrativa” (Gabino
poder ejecutivo con otros entes públicos Fraga).
y con los particulares. “Rama del derecho público que estudia el
6. Criterio del servicio público (Duguit, ejercicio de la función administrativa y la
Rolland, Jèze). protección judicial existente contra ésta”
7. Criterio teleológico. Insiste en los fines (Agustín Gordillo).
de interés general de la administración Por nuestra parte, resumimos al afirmar
(Gascón y Marín, Manuel Colmeiro, Teo- que derecho administrativo es el conjunto de
dosio Lares). reglas jurídicas relativas a la acción admi-
8. Sistema de principios jurídicos. nistrativa del Estado, la estructura de los
9. El criterio que pone la nota esencial en entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
los medios de defensa con que cuenta el Cabe indicar las características que la
particular frente a la autoridad adminis- doctrina le ha atribuido al derecho adminis-
trativa. trativo: rama jurídica interna del derecho
público, generalmente no codificada, escrita,
en evolución y de una enorme extensión y
Concepto amplio y estricto del derecho ad- variedad de asuntos.
ministrativo. En este punto se aspira a pro-
porcionar un concepto de nuestra disciplina Concepto restringido y formal. En él se
en el cual se contengan todas las notas im- pretende encuadrar al que resulta insufi-
portantes propias de ella y las diferenciado- ciente por omitir algún aspecto regulado
ras en relación con las otras ramas jurídicas. dentro del derecho administrativo; este en-
Ésta, desde luego, es una aspiración ambi- cuadramiento es totalmente subjetivo y lo
ciosa, pues todas las opiniones al respecto hacemos únicamente para seguir al progra-
son válidas, según los razonamientos de sus ma oficial de 1986 en la Facultad de Dere-
autores. cho (México).
Derecho comparado 117
formación estatal, y sus características deter- (Véase Finanzas públicas, Gasto público, In-
minadas por el medio operan de acuerdo con gresos del Estado, Presupuesto de egresos.)
él con mayor o menor eficiencia. Como em-
plea un importante porcentaje de la pobla- Bibliografía
ción para el cumplimiento de las funciones Carrasco Iriarte, Hugo, Mandatos constitucio-
estatales, ha dado origen a la reglamentación nales en materia tributaria, Themis, México,
de esta relación laboral, y a variaciones de 1987.
contenido normativo de un lugar a otro. Cathelineau, Jean, Finances publiques, LGDJ,
En el lugar correspondiente de este volu- París, 1975.
men se incluyen referencias breves a Ale- Cortina, Alfonso, Curso de política de finanzas
públicas de México, Porrúa, México, 1977.
mania, Argentina, Estados Unidos de
Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, 3a. ed.,
América, Francia, Inglaterra, Italia y Por- Porrúa, México, 1986.
tugal (véase). Garza, Sergio Francisco de la, Derecho financie-
ro mexicano, 15a. ed., Porrúa, México, 1988.
Derecho ecológico Véase Ecología. Gil Valdivia, Gerardo, Aspectos jurídicos del
financiamiento público, Porrúa, México, 1989.
Derecho educativo Rama especializada del Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho finan-
derecho administrativo que estudia (o regu- ciero, vols. I y II, 3a. ed., Depalma, Buenos Ai-
la) el aspecto jurídico del procedimiento de res, 1977.
enseñanza aprendizaje que se efectúa insti- Groves, Harold M., Finanzas públicas, Trillas,
tucionalmente, así como la estructura y el México, 1972.
Leistz Lutz, Harley, Public finance, LGDJ, Pa-
funcionamiento de los entes públicos y pri-
rís, 1968.
vados que intervienen en esa labor de la so- Pugliese, Mario, Instituciones de derecho finan-
ciedad. ciero, 2a. ed., Porrúa, México, 1976.
Retchkiman, Benjamín, Política fiscal mexica-
Derecho energético Véase Energéticos. na, Instituto de Investigaciones Económicas,
UNAM, México, 1979.
Derecho financiero Rama del derecho admi-
nistrativo que estudia o regula (según se
Derecho fiscal Rama del derecho financiero,
considere como ciencia o como conjunto de
con autonomía didáctica, que estudia (o re-
normas) la actividad financiera estatal; el
gula) la recaudación de ingresos tributarios
derecho financiero, representa según Carlos
del Estado; pone especial énfasis en la rela-
M. Giuliani Fonrouge, el aspecto jurídico de
ción de los sujetos que intervienen en la
la actividad financiera del Estado.
obligación a favor de la hacienda pública.
Cada uno de los campos de la actividad
financiera estatal corresponde a una rama del
derecho financiero, del siguiente modo: Derecho migratorio Rama del derecho admi-
nistrativo que regula (o estudia) el fenómeno
• Captación u obtención: derecho fiscal de los movimientos poblacionales; incluye la
o tributario. estancia de extranjeros en el país y la salida
• Administración o manejo: derecho pa- y retorno de individuos en la república.
trimonial público.
• Gasto o erogación: derecho presupues- Derecho militar Véase Armada y Fuerzas ar-
tario. madas.
Derecho privado 119
Esta irrupción del Estado ha sido origen 1. Desempeñar solamente las labores que
de múltiples discusiones acerca de la natura- para el cargo asignado al trabajador, se
leza jurídica de dichas normas que de forma señalan en el catálogo de puestos vigente.
poco usual, y por disposición de la ley, pa- Si por necesidades del servicio, se requie-
san a ser tuteladas por el Estado de manera re su colaboración en otro trabajo en
directa. situaciones de urgencia, la dependencia
En nuestro país, existen ejemplos nota- cubrirá una compensación que se fije de
bles de este fenómeno, como sucede con la acuerdo con el sindicato, sin perjuicio del
legislación mercantil, en virtud del interés pago de tiempo extra.
del Estado por la actividad financiera, las 2. Percibir el sueldo que le corresponda por
inversiones extranjeras, la protección al con- el desempeño de sus labores; las de carác-
sumidor y la minería o, como acontece con ter extraordinario no excederán del térmi-
las regulaciones que norman lo relativo a la no legal.
ecología. 3. Recibir indemnización y demás prestacio-
De lo que no encontramos antecedentes nes derivadas de riesgos profesionales.
reales en México es del fenómeno inverso, 4. Recibir estímulos y recompensas de
es decir, de la privatización del derecho pú- acuerdo con las disposiciones legales.
blico, que consiste en que alguna norma 5. Participar en concursos escalafonarios y
ubicada dentro del cuerpo del derecho públi- ser ascendidos cuando el dictamen sea
co pase al del derecho privado. Sin embargo, favorable.
la posibilidad no está descartada, principal- 6. Participar en concursos para obtener pre-
mente ante el auge del neoliberalismo (pién- mios por asistencia y puntualidad en el
sese en la comercialización del ejido a partir trabajo.
de 1992). 7. Disfrutar de becas para estudios de
Por último, es unánime la opinión de que postgrado, en el país o en el extranjero,
la división entre derecho público y derecho conforme a la convocatoria para su otor-
privado no soporta el rigor del análisis cien- gamiento.
tífico jurídico y que la misma obedece a ra- 8. Disfrutar de los descansos y vacaciones
zones de tipo práctico y didáctico, ya que, en que fijen la ley, las condiciones generales
última instancia, toda disposición legislativa de trabajo y el calendario oficial.
emana de la voluntad estatal y, por ende, 9. Obtener licencias con o sin goce de suel-
debe considerarse como de origen público, do, de acuerdo con lo previsto en los or-
argumento que es válido a propósito del lla- denamientos aplicables.
mado derecho social que, como tercer grupo 10. Recibir un trato correcto y respetuoso de
de ramas jurídicas, ha hecho su aparición en parte de sus superiores.
el transcurso del siglo XX. 11. Cambiar de adscripción cuando sea posi-
ble, según sus necesidades y las de la
Derecho turístico Véase Turismo. dependencia.
12. Inscribir a sus hijos en las guarderías, de
Derechos del servidor público Los trabajado- acuerdo con el reglamento respectivo,
res al servicio del Estado en el ejercicio de la cuando la dependencia tenga ese servicio.
función pública y con motivo de ella, tienen 13. Ocupar el cargo que desempeñaba,
como principales derechos los siguientes: después de ausencia por enfermedad,
122 Derechos fiscales o tasas
maternidad, licencia o comisión oficial o aplicarse coacción por parte del Estado para
sindical. efectos de su cobro.
14. Ser incorporados a su empleo al obtener El Código Fiscal definía (antes de la re-
libertad provisional o condena condicio- forma de 1988) a los derechos como “las
nal. contribuciones establecidas en ley por los
15. Ser indemnizados o reinstalados, a su servicios que presta el Estado en sus funcio-
elección en su cargo y percibir los salarios nes de derecho público, así como por el uso
caídos, si obtienen sentencia favorable en o aprovechamiento de los bienes de dominio
el tribunal federal de conciliación y arbi- público de la nación”.
traje, que haya causado ejecutoria, en los Los derechos fiscales o tasas son cargas
términos establecidos en la ley. tributarias por “servicios del Estado de ca-
16. En los casos de incapacidad parcial rácter jurídico administrativo que éste presta
que le impida desarrollar su trabajo nor- en su calidad de órgano soberano” (Mario
malmente, la dependencia con la partici- Pugliese).
pación del sindicato, le asignará un cargo Estamos entonces en presencia de una
que esté en aptitud de asumir adecuada- contraprestación que se paga al Estado. En
mente. este punto radica la principal diferencia entre
17. Participar en actividades deportivas, so- los derechos y los impuestos.
ciales, cívicas y culturales, durante las Los derechos deben cubrirse básicamente
horas que se convenga entre la dependen- con motivo de la prestación de servicios con-
cia y el sindicato. sulares, aduanales y registrales, así como por
18. Asistir a los actos sindicales, previo acuer- la utilización de la zona marítima terrestre.
do entre la dependencia y el sindicato. En el Diario Oficial de la Federación del
19. De conformidad con lo establecido en la 31 de diciembre de 1981 se publicó la Ley
ley, recibir cursos de capacitación técnica Federal de Derechos, la cual tendría vigencia
y administrativa para el mejoramiento de anual, y que luego se reformó para efecto de
su calidad como trabajador. conferirle permanencia indefinida.
20. Obtener de la dependencia el equipo y La Suprema Corte de Justicia de la Na-
material para un correcto desempeño de ción ha opinado que
sus labores.
[…] de acuerdo con la doctrina jurídico fiscal y
21. Ser incorporado al sistema de seguri-
la legislación tributaria, por derechos ha de
dad social del Estado y, en su caso, re- entenderse: “las contraprestaciones que se
cibir las prestaciones y beneficios del paguen a la hacienda pública del Estado
mismo. como precio de servicios de carácter adminis-
trativo prestados por los poderes del mismo o
sus dependencias a personas determinadas
Estos derechos y otros previstos en los dis- que los soliciten”, de tal manera que para la
tintos ordenamientos jurídicos son irrenun- determinación de las cuotas correspondientes
ciables. por concepto de derechos ha de tenerse en
cuenta el costo que para el Estado tenga la
ejecución del servicio que causen los respec-
Derechos fiscales o tasas La figura tributaria tivos derechos, y que las cuotas de referencia
denominada derechos o tasas tiene semejan- sean fijas e iguales para todos los que reciban
zas con el impuesto en la medida en que servicios análogos.
debe estar establecida en una ley y puede (Informe anual 1983, p. 23.)
Descentralización administrativa 123
o del derecho privado. Según las leyes mexi- cual constituye una preocupación prioritaria
canas, en el primer caso estaremos frente a para un Estado central, en el que es impor-
organismos descentralizados o autónomos y, tante distribuir el poder hacia la periferia.
en el segundo, ante empresas de participa- Pero insistimos en que la descentralización
ción estatal y fideicomisos públicos (el con- territorial se refiere a la administración local,
cepto empresas de participación estatal creada por el órgano legislativo de un Estado
incluye a las sociedades mercantiles, coope- unitario, no federal.
rativas y civiles; asociaciones civiles; so- Otro punto importante en la doctrina ex-
ciedades nacionales de crédito; aseguradoras tranjera es la diferenciación entre organis-
y afianzadoras nacionales, y organizaciones mos autónomos y organismos autárquicos.
nacionales auxiliares de crédito, en todas las La autarquía sólo implica poseer un gobier-
cuales el Estado participa de la manera que no propio; en cambio, los autónomos, ade-
veremos en los vocablos correspondientes). más de ese autogobierno, están en posibilidad
Aclaramos esta idea: si para la doctrina la de darse su reglamentación interna a partir de
descentralización administrativa está consti- una ley emanada del poder legislativo.
tuida por los órganos del poder ejecutivo Mencionemos por último que la clasifica-
dotados de autonomía, para el legislador ción tradicional de los órganos descentrali-
mexicano lo son en exclusiva aquellos que se zados surge en Francia, y que la misma los
crean mediante un acto de derecho público. ordena por servicio, por región y por colabo-
Así, el art. 45 de la Ley Orgánica de la Ad- ración. Esta catalogación la asimiló y adaptó
ministración Pública Federal establece: la doctrina mexicana durante largo tiempo.
permitirá realizar los actos necesarios para el pueden contar con sucursales e instalaciones
logro de su objeto y finalidad). foráneas.
Estos organismos son distintos del Esta- Pensamos que, cuando se trata de entes
do, jurídicamente hablando, pero como reali- centralizados, la sede sí adquiere trascenden-
dad política y sociológica se ubican dentro cia jurídica, pues los entes deben radicar en la
del gobierno. De aquí la necesidad de un capital que el legislativo haya señalado como
control o una tutela ejercidos por parte de los residencia de los poderes gubernamentales.
órganos centralizados. Los organismos descentralizados pueden
actuar en todo el territorio nacional, excepto
Denominación. El nombre o denominación los que por su objeto estén limitados a deter-
de un organismo sirve, básicamente, para minada circunscripción, o sea que tengan un
identificarlo y distinguirlo de sus similares. ámbito especial restringido.
Esa denominación, en el caso de los descen-
tralizados, está fijada en la ley o en el decre- Órgano de dirección. El órgano supremo de
to que los creó y, por lo general, corresponde un ente descentralizado recibe distintos nom-
o alude a su objeto o finalidad. bres de acuerdo con su particular instrumento
Existen en la actualidad aproximadamen- de creación; así, puede llamarse junta de
te 75 organismos federales descentralizados, gobierno, consejo directivo o de administra-
de los cuales citaremos algunos: ción, junta directiva, comité ejecutivo, etc.
Se trata, en todo caso, de un órgano colegia-
1. Aeropuertos y Servicios Auxiliares. do, integrado por representantes de entes
2. Caminos y Puentes Federales de Ingresos centralizados y paraestatales y, de manera
y Servicios Conexos. excepcional, de representantes de institucio-
3. Colegio de Bachilleres. nes universitarias y de particulares.
4. Comisión Federal de Electricidad. Las tareas de ejecución y representación
5. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. de los descentralizados estarán a cargo de
6. Instituto de Seguridad Social para las un funcionario designado por el órgano co-
Fuerzas Armadas Mexicanas. legiado de gobierno o por el presidente de
7. Instituto de Seguridad y Servicios Socia- la república, según indique cada ley o de-
les de los Trabajadores del Estado. creto. Dicho funcionario es denominado
8. Instituto del Fondo Nacional de la Vi- director general o gerente general y, de
vienda para los Trabajadores. manera aislada, procurador, presidente, go-
9. Instituto Mexicano del Seguro Social. bernador o rector. Este directivo estará
10. Lotería Nacional para la Asistencia Pú- auxiliado por los funcionarios y el personal
blica. previstos en el correspondiente presupuesto
11. Petróleos Mexicanos. y en la respectiva reglamentación jurídica;
12. Procuraduría Federal del Consumidor. él mismo tendrá la posibilidad de nombrar
13. Pronósticos para la Asistencia Pública. apoderados para determinadas actividades
de tipo legal.
La sede de las entidades y ámbito terri- En los últimos años, las distintas secreta-
torial. El domicilio de los descentraliza- rías de estado han emitido, dentro del mar-
dos no reviste particular importancia: co de la reforma administrativa, “Normas
será el que le señale su reglamentación y para la integración y funcionamiento de los
Descentralización administrativa 127
órganos de gobierno de las entidades paraes- Por el tipo de labores, dichos organismos
tatales coordinadas por la secretaría...”. se pueden clasificar en clases, y a continua-
ción se anota un ejemplo de cada una:
Estructura interna. La estructura interna de
los organismos descentralizados se precisa 1. Agropecuarios (Comisión Nacional de
en su ley o decreto de creación; en algunos Zonas Áridas).
casos, se prevé en su reglamentación de ca- 2. Comunicaciones (Servicio Postal Mexi-
rácter interno. Resulta obvio señalar que tal cano).
estructura cambiará de un ente a otro, depen- 3. Educativos (Universidad Autónoma Me-
diendo de su objeto, finalidad, tamaño, re- tropolitana).
cursos económicos y orientación política. 4. Energéticos (Petróleos Mexicanos).
Recordemos que, en principio, la relación 5. Financieros (Banco de México).
jerárquica tan característica de los entes cen- 6. Gubernativos o de vigilancia (Procuradu-
tralizados está ausente en los organismos ría Federal del Consumidor).
descentralizados. Lo anterior no quiere decir 7. Seguridad social (ISSSTE).
que no existan superiores y subordinados en
las instituciones que ahora estudiamos, sino Finalidad. En términos generales, la finali-
que la nota determinante en ellas es el dina- dad de los organismos descentralizados ra-
mismo de sus procedimientos. dica en satisfacer el interés de la colectividad
mediante la realización de la función admi-
Patrimonio propio. Que los organismos des- nistrativa y por medio de ella cumplir ciertas
centralizados tengan patrimonio propio es atribuciones propias del Estado que en deter-
una consecuencia de poseer personalidad minados renglones requieren celeridad.
jurídica. Contar con un patrimonio les implica
adquirir, administrar y disponer de bienes y Régimen fiscal. Se ha abandonado la tenden-
derechos. Es también la normatividad jurídica cia inicial orientada a considerar a los entes
la que les confiere y regula su patrimonio. descentralizados de una manera privilegiada
La doctrina está de acuerdo en que los en lo que se refiere a cuestiones tributarias;
bienes de estos entes son bienes públicos. En ahora se pretende conferirles un trato igual al
nuestro sistema de derecho, los órganos cen- de los particulares en esta materia, a efecto de
tralizados ejercen una notoria intervención que paguen impuestos y demás créditos fis-
en el control del patrimonio de las institucio- cales en igualdad de circunstancias.
nes descentralizadas. Por otro lado, los ingresos que estas pa-
raestatales obtengan por concepto de contri-
Objeto. El objeto de los descentralizados buciones y similares se consideran captados
consiste en efectuar determinadas tareas que por el Estado y tendrán naturaleza fiscal, por
les asigna el orden jurídico, las cuales están lo que deberán concentrarse en la tesorería
relacionadas con cometidos estatales de na- de la federación.
turaleza administrativa, es decir, auxiliar en A partir de 1965, algunos organismos des-
la función administrativa. En tanto personas centralizados fueron incluidos en la ley de
morales, su objeto es producir, vender, ope- ingresos de la federación, con lo que se au-
rar o explotar bienes o servicios, según sea mentó el control estatal. En la actualidad, es-
el caso. tán en este supuesto los siguientes organismos:
128 Descentralización política
Petróleos Mexicanos y organismos subsidia- Laubadère, André de, Traité de droit adminis-
rios, la Comisión Federal de Electricidad, tratif, t. I, 8a. ed., LGDJ, París, 1980.
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y López Aparicio, Alfonso, Alamán, primer eco-
Servicios Conexos, Aeropuertos y Servicios nomista de México, 2a. ed., Jus, México,
1986.
Auxiliares, el Instituto Mexicano del Seguro
López Rosado, Diego, Historia económica de
Social, el Instituto de Seguridad y Servicios
México, UNAM, México, 1982.
Sociales de los Trabajadores del Estado, la Puget, Henry, Les institutions administratives
Lotería Nacional para la Asistencia Pública, étrangères, Dalloz, París, 1969.
Luz y Fuerza del Centro y el Instituto Fede- Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-
ral Electoral. lloz, París, 1977.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t.I,
Órganos descentralizados en las entidades 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
federativas y en los municipios. El fenómeno
de la descentralización administrativa tam- Descentralización política En nuestra mate-
bién se presenta en los gobiernos locales y ria se ha delimitado la descentralización
municipales. Debido a las ventajas de este administrativa como una forma de organi-
tipo de entes, o por imitación de la organiza- zación de entes del poder ejecutivo, pero el
ción federal, los estados de la federación y término descentralización se puede utilizar
los ayuntamientos han propiciado la crea- con una connotación política, ya que en el
ción y el funcionamiento de entes descen- Estado moderno el poder se estructura en
tralizados en muy diversas ramas, los que, distintos niveles: nacional, provincial y
desde luego, siguen los principios y el esque- municipal, que en nuestro derecho corres-
ma ya señalados en el presente vocablo. ponden a la federación, los estados y los
Al respecto, citemos los siguientes como municipios.
ejemplo de la descentralización local y mu- Conforme a lo anterior, se estará hablando
nicipal: la Promotora Turística de Guerrero, de descentralización al referirse a los órganos
el Instituto de Seguridad Social del Estado locales de gobierno, independientemente de
de México y Municipios (ISSEM y M), Or- que la circunscripción territorial en la que
ganismo de Agua Potable y Saneamiento tengan competencia se llame estado, provin-
(Naucalpan, Mex.), el Sistema para el Desa- cia, entidad, departamento, cantón, munici-
rrollo Integral de la Familia (en casi todas las pio, condado, burgo, comuna o distrito.
entidades federativas) y las juntas de alcan- Aunque la noción de descentralización es
tarillado y agua potable (en numerosos mu- compleja (André de Laubadère), pensamos
nicipios). que en México está reservado para designar
a órganos de la administración pública y no a
Bibliografía gobiernos locales.
Burdeau, Georges, Tratado de ciencia política,
t. II, vol. II, UNAM, México, 1985.
Desconcentración administrativa Una de las
Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ,
París, 1978.
formas de organización administrativa: modo
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi- de estructurar a los entes públicos en su de-
nistrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974. pendencia con el jefe del ejecutivo. Implica
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis- una manera de distribuir el poder y la com-
trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977. petencia en los subordinados.
Desconcentración administrativa 129
Los entes desconcentrados forman parte de Una de las ventajas de este tipo de órga-
los órganos centralizados; por tanto, no llegan nos es que se dedican a cuestiones técnicas
a tener personalidad jurídica propia. de índole no política. Al contar con compe-
La desconcentración administrativa con- tencia propia, su actuar es más ágil y, si se
siste en una forma de organización en la que trata de desconcentración territorial, la auto-
los entes públicos, aun cuando dependen je- ridad estará más cerca del gobernado.
rárquicamente de un órgano centralizado, go-
zan de cierta autonomía técnica y funcional. Clase de desconcentración. Según nuestro
Ejemplos de organismos desconcentrados sistema administrativo, la desconcentración
son el Instituto Nacional de Bellas Artes y puede ser por materia o por territorio.
Literatura, el Instituto Politécnico Nacional, Para Maurice Bourjol, los tipos de des-
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, concentración son: vertical, horizontal y por
el Consejo Nacional del Deporte, el Consejo servicio.
Nacional para la Cultura y las Artes, y la Ya vimos que no debe confundírsele con
Comisión Nacional del Agua. la delegación de facultades, la descentraliza-
ción administrativa o la reubicación física de
Imprecisión terminológica. Se ha abusado oficinas gubernamentales.
del término desconcentración al utilizarlo
para designar figuras que en derecho admi- Desconcentración en estricto sentido. En
nistrativo tienen otra denominación, o inclu- derecho administrativo, la desconcentración
so para cuestiones ajenas al derecho. Así, se se ha considerado tradicionalmente como
emplea indebidamente como sinónimo de una forma de organización administrativa
descentralización. Tampoco es lo mismo que referida a entes que realizan función admi-
desconcentración política. También se em- nistrativa y que gozan de cierta libertad de
plea mal para expresar delegación de facul- acción en el aspecto técnico propio de algu-
tades y para señalar la mudanza de una na materia que es de la competencia del
dependencia o entidad o para indicar la dis- órgano central del cual dependen dichos
tribución de labores dentro de una oficina, entes.
etc. Semejante uso indiscriminado del vo-
cablo desconcentración sólo favorece la Características de los desconcentrados. Como
confusión terminológica en el derecho admi- característica de los entes desconcentrados
nistrativo. podemos indicar los siguientes:
Cierto que ese uso indebido se encuentra
tanto en textos legales como en doctrinarios; 1. Forman parte de la centralización admi-
desde luego, esto no supone que no se pue- nistrativa.
dan delimitar sus alcances. 2. Mantienen relación jerárquica con algún
órgano centralizado (secretaría, departa-
Ventajas de esta forma de organización. La mento o procuraduría).
desconcentración ha sido considerada la pri- 3. Poseen cierta libertad para su actuación
mera etapa de la descentralización (Sayagués técnica.
Laso), en la medida en que implica cierto 4. Debe ser un instrumento de derecho pú-
grado de autonomía en lo que concierne a su blico (ley, reglamento, decreto o acuerdo)
libertad de acción en asuntos técnicos. el que los cree, modifique o extinga.
130 Desconcentración administrativa
trajo consigo el problema del establecimien- fue el centro del más poderoso virreinato del
to de la residencia de los poderes de esos Nuevo Mundo, consumada la conquista es-
supraorganismos y su convivencia con los pañola, y luego cuando se constituye como
poderes locales de los territorios donde se la capital del naciente Estado, al culminar la
pensaba asentar a los primeros; de ahí el lucha por la independencia.
origen de los distritos federales. Una vez constituido el nuevo Estado
Una de sus características es que el con- como federación, mediante decreto del con-
greso de la federación legisla para el distrito greso el 18 de noviembre de 1824 se asienta
y su gobierno en ocasiones recae en la perso- en ese lugar la residencia de los poderes de
na del jefe del gobierno federal, quien delega la unión, y se deja al frente de la entidad a un
la facultad en alguien designado por él mis- gobernador.
mo, si no es que lo ejerce de manera directa; La inestabilidad política, motivada en
por tanto, los ciudadanos residentes en el te- mucho por la lucha entre centralistas y fede-
rritorio que comprende el distrito no siempre ralistas que sustentaban proyectos nacionales
eligen a sus gobernantes locales. opuestos, dio origen a una gran cantidad de
En nuestro continente, Estados Unidos de disposiciones que oscilaban entre una y otra
América representa el antecedente más re- ideología, lo cual modificó el papel del Dis-
moto de la formación de un distrito federal, trito Federal dentro del contexto del país.
el de Columbia, en 1878 (ya de manera per- El 20 de febrero de 1837, por medio de
manente). otro decreto, el Distrito Federal se incorporó
A la fecha, son cinco los países que en al departamento de México, lo que le impri-
América han adoptado este sistema: Estados mió una pauta de corte centralista, hasta que
Unidos de América, Argentina, Brasil, Vene- la constitución de 1857 restauró el federalis-
zuela y los Estados Unidos Mexicanos. To- mo mediante el establecimiento del gobierno
dos los distritos, con las particularidades del llamado territorio del Distrito Federal,
propias de su evolución histórica, comparten gobierno que se basa en ayuntamientos.
las notas características enunciadas, que los La Ley de Organización Política y Muni-
convierten en los verdaderos centros del po- cipal del Distrito Federal (1903) dividió a la
der político de su respectiva nación. entidad en 13 municipalidades. El jefe del
Esta forma de administración especial ha ejecutivo federal ejercía el poder por medio
llevado al tratadista francés H. Puget a afir- de la Secretaría de Gobernación, de la que
mar que además del Distrito Federal, las dependía el gobernador de la capital.
megalópolis, tan frecuentes en nuestros días, La constitución de 1917 reservó como fa-
también requieren una legislación adminis- cultad del congreso de la unión la función
trativa especial en virtud de la complejidad y legislativa para el Distrito y territorios fede-
la magnitud de los problemas que afrontan. rales, y la función ejecutiva para el presidente
de la república, mediante un gobernador al
Antecedentes en México. A casi siete siglos que nombraría y removería libremente. En
de la fundación de México, Tenochtitlan ese mismo año, el 14 de abril, Carranza pro-
como cabeza del imperio azteca, el territorio mulgó la Ley de Organización Política del
que hoy ocupa el Distrito Federal no ha per- Distrito Federal y de los Territorios, en la que
dido un ápice de importancia para la repúbli- el gobierno de cada municipio estaba a cargo
ca y su desarrollo: desde el momento en que de un ayuntamiento de elección popular.
136 Distrito Federal
A esa ley de 1917 le sucedieron las leyes la existencia de la personalidad jurídica del
orgánicas del Departamento del Distrito Fe- Distrito Federal; sin embargo, hay aspectos
deral de 1928, 1941, 1970 y 1978 (la que que menoscaban los alcances de esta afirma-
quedó abrogada el 5 de diciembre de 1997), ción; por ejemplo, que no obstante ser parte
que de manera específica señalan los órga- integrante de la federación, no tiene la posi-
nos que en su momento lo integraron y la bilidad de actuar como una entidad autóno-
competencia de que estaban dotados. ma, a la manera de los demás componentes
De manera general, y en su carácter de federativos.
órgano de la administración pública central, Esta situación ha motivado un debate to-
el Departamento del Distrito Federal estuvo davía sin resolver, ya que si bien como orga-
contemplado en las diversas leyes de las se- nización política no ha podido ser ubicada
cretarías y departamentos de estado (1934, dentro de alguna de las formas tradicionales
1935, 1939, 1946 y 1958) y en la Ley Orgá- aceptadas por la teoría, en el plano de los
nica de la Administración Pública Federal hechos sí corresponde a un estado más de la
(1976). A partir del 25 de noviembre de República mexicana; y jurídicamente es una
1993, mediante reforma constitucional se entidad federativa de carácter especial, con
inició una serie de cambios tendientes a do- personalidad sensiblemente limitada por la
tar de ciertos niveles de autonomía al poder intervención en sus asuntos de órganos fede-
público de la capital del país. rales.
El Distrito Federal como parte de la federa- Actual marco jurídico. En un avance para la
ción. El art. 43 constitucional, al enumerar democratización del gobierno del Distrito
las partes que conforman los Estados Unidos Federal, en los diarios oficiales del 25 de
Mexicanos, incluye el Distrito Federal, y el octubre de 1993 y del 22 de agosto de 1996
art. 44 prevé la posibilidad de un cambio de se publicaron sendos decretos mediante los
residencia de los poderes de la federación al cuales se reforman diversos artículos de la
disponer, en el caso de que ello suceda, que Constitución Política de los Estados Unidos
el Distrito Federal se convertiría en el estado Mexicanos, relativos al poder público local
del Valle de México, el cual comprenderá el de la sede de los poderes federales.
territorio que le asigne el Congreso de la Las citadas reformas contienen un com-
Unión. plejo sistema de artículos transitorios, que
El Distrito Federal es una parte o entidad entraron en vigor paulatinamente del 25 de
federativa sui generis, ya que no constituye noviembre de 1993 al 5 de diciembre de 2000.
un estado autónomo. La carta magna lo defi- En seguida anotamos los principales pun-
ne al indicar que “la ciudad de México es el tos de dichos artículos, según el texto de-
Distrito Federal, sede de los poderes de la finitivo.
unión y capital de los Estados Unidos Mexi- El nuevo marco jurídico está contenido
canos”. principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el
Personalidad jurídica del Distrito Fede- art. 122 de la constitución política federal.
ral. A juzgar tanto por su carácter de entidad El 26 de julio de 1994 se publicó el Es-
federativa como por su capacidad patrimo- tatuto de Gobierno del Distrito Federal, que
nial, consignada en su estatuto de gobierno en cierta forma es similar a las constitucio-
(art. 2o.), no habría duda alguna respecto de nes políticas de los estados. Lo expidió el
Distrito Federal 137
Congreso de la Unión y su contenido precisa grave, por el senado o por la comisión per-
qué les compete a los poderes federales res- manente del congreso a solicitud de la mitad
pecto del gobierno del Distrito Federal y qué de sus integrantes.
a los órganos locales, esto es, cómo concu- Requisitos para ser electo: ser mexicano
rren en el gobierno del propio Distrito Fede- por nacimiento, radicar en el D.F., contar con
ral. Prevé: treinta años de edad como mínimo y, ade-
más, no haber desempeñado ese cargo.
1. Bases para la estructura de los órganos Derechos y obligaciones:
del poder público.
2. Competencia de los órganos locales a) Ser jefe de la administración pública
(asamblea legislativa, jefatura de gobier- local.
no del D.F., órganos autónomos y poder b) Nombrar y remover libremente a los titula-
judicial local). res de las dependencias del poder ejecuti-
3. Derechos y obligaciones públicos de los vo local.
habitantes. c) Reglamentar las leyes locales y presentar
4. Bases para la elección directa del jefe de iniciativas.
gobierno del D.F., los diputados locales y d) Expedir los decretos promulgatorios de
de los titulares de la administración pú- las leyes aprobadas por la asamblea le-
blica en cada demarcación territorial. gislativa del Distrito Federal, que puede
5. Forma de suplir al jefe de gobierno del vetar.
Distrito Federal en sus ausencias tempo- e) Nombrar a los magistrados del tribunal
rales o definitivas. superior de justicia y del tribunal de lo
6. Quién refrendará los decretos y acuerdos contencioso administrativo del D.F.
del jefe de gobierno del Distrito Federal. f) Proponer el monto de la deuda pública al
presidente de la república.
Administración pública. Estará a cargo de un g) Designar al procurador general de justi-
jefe de gobierno del Distrito Federal, del cia, con aprobación del presidente de la
presidente de la república y de los órganos república.
administrativos que habrá en las actuales
delegaciones políticas. Existe además el Presidente de la República El titular de la
tribunal de lo contencioso administrativo, administración pública federal, respecto de
órganos desconcentrados y organismos pa- la capital del país, conserva las siguientes
raestatales, así como las comisiones metro- facultades:
politanas de conurbación (apartado g del art.
122 constitucional); el procurador general de • Proponer al senado al nuevo jefe de
justicia depende del jefe del D.F., aunque su gobierno del D.F., cuando haya habido
nombramiento es aprobado por el presidente destitución del anterior.
de la república. • Dirigir la fuerza pública local, pudien-
do delegar esta facultad al órgano que
Jefe de gobierno del Distrito Federal. Será la ley señale.
electo mediante sufragio universal, durará • Presentar iniciativa de leyes ante el
en su cargo hasta seis años (excepto el de Congreso de la Unión, respecto del
1997-2000). Puede ser destituido por causa Distrito Federal.
138 Distrito Federal
poderes de la unión y al gobierno del Distrito tes paraestatales la rige el apartado A del art.
Federal. 123 y la Ley Federal del Trabajo.
Aunado a lo anterior, la legislación mexi- También se da una situación particular
cana contempla disposiciones que regulan de con las sociedades nacionales de crédito, las
manera específica ciertas relaciones labo- que regulan sus relaciones laborales de
rales que se presentan dentro de los tres acuerdo con el apartado B, pero le es aplica-
poderes de la unión; tal es el caso de los ble la seguridad social que otorga el Instituto
trabajadores de base y de los de confianza, Mexicano del Seguro Social. Además, se
excluyendo a estos últimos del régimen de la aplica de manera específica la Ley Regla-
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio mentaria de la Fracción XIII bis del Aparta-
del Estado (art. 8o.) y reconociéndoles sólo do B del Artículo 123 de la Constitución
las medidas de protección al salario y los Política de los Estados Unidos Mexicanos,
beneficios de la seguridad social. ley que a su vez remite a cinco títulos de
La misma constitución en el artículo y la ley del apartado B.
apartado que se comentan (fracc. VII), Con el aparente fin de recalcar la autono-
establece un tratamiento distinto en mate- mía del Instituto Federal Electoral, en la
ria de conflictos laborales entre el poder constitución se establecen las bases para un
judicial federal y sus trabajadores. En la sistema diferente que rija la relación laboral
reforma de 1996, el art. 99 fija un régimen y dirima los conflictos entre el organismo y
de excepción para los empleados del tri- sus trabajadores. Esta pluralidad de regí-
bunal electoral. menes complica no sólo el estudio de la
Sin embargo, en el poder ejecutivo la si- función pública en nuestro país, sino su
tuación es todavía más compleja, ya que los aplicación misma; además, genera desigual-
militares, los agentes del ministerio público, dad entre los trabajadores en cuanto a los
el personal de servicio exterior y el de los derechos que gozan, de acuerdo con el orde-
cuerpos de seguridad pública están excluidos namiento que regula la materia laboral en
del régimen contemplado para los demás sus centros de trabajo. Así, los trabajadores
trabajadores al servicio del Estado y se rigen de la Universidad Nacional Autónoma de
por sus propios ordenamientos (fracc. XIII México pactan con la institución las condi-
del apartado B del art. 123 constitucional y ciones de trabajo, los incrementos salariales
art. 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores y las prestaciones mediante la suscripción de
al Servicio del Estado). un contrato colectivo de trabajo; beneficio
Por otra parte, la multitud de organismos que no se observa, por ejemplo, en los traba-
que conforman la administración pública jadores de cualquier secretaría de Estado, a
paraestatal observa poca uniformidad en quienes se les imponen tales rubros.
cuanto a los regímenes laborales que le son
aplicables, ya que su ubicación en el aparta- División de poderes Véase Funciones del Es-
do A o B del art. 123 constitucional obedece tado.
más a las circunstancias coyunturales pre-
sentes en el momento de la creación de los Doctrina Fuente de las distintas ramas del de-
organismos, que a cuestiones técnico jurídi- recho. Se consideran como tal, los estudios
cas. El criterio actual de nuestro máximo metodológicos de los diversos aspectos de
tribunal es que la relación laboral en los en- las ciencias jurídicas.
Dominio privado del estado 143
6. Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Indiquemos por ahora que forman parte
sus Demasías (1951). del dominio público los bienes más impor-
7. Ley General de Desarrollo Forestal Sus- tantes del Estado, y que hay un interés cultu-
tentable (2003). ral y ecológico, un afán de que cierto
8. Ley de Nacionalización de Bienes, Re- patrimonio trascienda, aun sobre el interés
glamentaria de la fracc. II del art. 27 social y sobre el momento histórico que se
constitucional (1940). vive. Ésta parece ser la nota más importante,
9. Ley Federal de Vivienda (1984). si no es que la única constante en toda la
10. Ley General del Equilibrio Ecológico y amplia gama de bienes que forman el llama-
la Protección al Ambiente (1988). do dominio público.
Con base en lo anterior, es posible formu-
Dominio público De acuerdo con el DRAE, el lar un concepto de dominio público: sector
término dominio público tiene las siguientes de los bienes del Estado sobre los cuales éste
connotaciones: ejerce una potestad soberana, conforme a
reglas del derecho público, a efecto de regu-
• El que, bajo la salvaguarda del Estado, lar su uso o aprovechamiento, y de esa ma-
tienen todos en las cosas útiles que no nera asegurar su preservación o explotación
pueden ser objeto de apropiación, en las racional.
apropiables que no han sido concedidas Resulta interesante en este umbral del
o que han prescrito, y en las que no han siglo XXI tener en cuenta la definición que
sido ganadas por modo legítimo. adopta el proyecto de reforma del código de
• El que pertenece al Estado en bienes Napoleón, citada por Laubadère y que hoy ins-
que, sin ser de uso común, están desti- pira ampliamente a la jurisprudencia francesa:
nados a algún servicio público o al fo-
mento de la riqueza nacional. Dominio público es el conjunto de los bienes
• Ser sabida de todos una cosa. de las colectividades públicas y estableci-
mientos públicos que se encuentran, sea a la
directa disposición del público usuario, sea
En propiedad intelectual, es de dominio pú- afectados a un servicio público.
blico la obra que ha dejado de estar protegida Citemos por último la definición de Álvarez
por la normatividad jurídica existente en la Gendín:
materia y que puede, por tanto, explotar
cualquier persona. El dominio público es una forma de propiedad
especial privilegiada de los entes públicos,
afectada a la utilidad pública, a un servicio
Evolución del concepto jurídico. El dominio público o al interés nacional y entre tanto su-
público, dentro del sistema patrimonial del jeto a la inalienabilidad o imprescriptibilidad.
Estado, es una de las figuras estudiadas con
mayor profundidad y en ocasiones se le Clasificación. En cuanto a qué bienes, con-
identifica, erróneamente, con la totalidad cretamente, integran el dominio público y su
de los bienes públicos. Para muchos auto- clasificación, creemos que es válido intentar
res, el dominio público está ya precisado un agrupamiento de los así considerados por
desde el derecho romano; otros ubican su nuestro derecho positivo federal vigente, si-
delimitación en la doctrina francesa de fines guiendo tres criterios: cultural, ecológico y
del siglo XVIII. económico.
146 Dominio público
Cabrera Acevedo, Lucio, El derecho de protec- adecuadamente con las actividades enco-
ción al ambiente, Instituto de Investigaciones mendadas.
Jurídicas, UNAM, México, 1981. La ley orgánica reconoce a las escuelas de
Constitución Política de los Estados Unidos formación de clases (sargento primero, sar-
Mexicanos.
gento segundo y cabo); escuelas de forma-
Flores Nava, Américo, J., Breves consideracio-
ción de oficiales (capitán primero, capitán
nes sobre derecho ambiental, 2a. ed., Uritex,
México, 1987. segundo, teniente y subteniente); escuelas,
Hawley, Amos H., Ecología humana, 3a. ed., centros o cursos de aplicación, perfecciona-
Tecnos, Madrid, 1982. miento, capacitación, especialización y ac-
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. tualización, además de las escuelas, centros
Ley General de Vida Silvestre. y cursos superiores.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Pro- El funcionamiento de estos estableci-
tección al Ambiente. mientos está sujeto al plan general de educa-
Martín Mateo, Ramón, Derecho ambiental, Ins- ción militar, cuya supervisión corresponde a
tituto de Estudios de Administración Local, la dirección general de educación militar.
Madrid, 1977.
No hay que omitir la mención del papel
Quinn, James A., Diccionario de sociología, 4a.
histórico del colegio militar, justamente cali-
reimp., Fondo de Cultura Económica, México,
1971. ficado de heroico.
Sachs, Ignacy, “Medio ambiente y derecho”, en
Economía Política, núm. 41, Escuela Superior Ejecución Véase Procedimiento administrativo
de Economía, IPN, México, 1974. de ejecución.
Sáenz Arroyo, José (Coord.), La renovación
nacional a través del derecho, Porrúa, México,
1988. Ejecutoriedad del acto administrativo El acto
Turk, Amos, et al., Tratado de ecología, 2a. ed., administrativo es ejecutivo, pues se le supo-
Interamericana, México, 1987. ne válido (emitido conforme a la ley), lo que
Waldo, Dwight, La administración pública del significa que es obligatorio. La ejecutividad
cambio social, Escuela Nacional de Administra- consiste en una presunción de validez que
ción Pública, Madrid, 1974. implica la posibilidad y obligación de ejecu-
tarse.
Educación militar Enseñanza y capacitación También se afirma que el acto administra-
especializadas que se dan a los miembros de tivo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la
las fuerzas armadas y a los aspirantes a for- potestad de realizar coactivamente el acto
mar parte de ellas, mediante los programas ante la oposición del gobernado. Se trata de
de estudio que tienden a fomentar su integra- la ejecución forzada del acto; para ello la
ción profesional a las instituciones militares, administración no requiere fallo previo de
su lealtad hacia ellas y su vocación de servi- los tribunales, en razón de que es un privile-
cio, de acuerdo con el nivel jerárquico en gio en favor del acto administrativo, en vir-
que se encuentren. tud de perseguir éste el interés general.
Las escuelas de educación militar des- Cuando el particular considere que el
empeñan un importante papel en la determi- acto no es perfecto (falta de uno o más de
nación de la actual fisonomía de las fuerzas sus elementos o de sus requisitos constitu-
armadas, pues aseguran que la formación cionales), podrá evitar o suspender la ejecu-
de sus cuadros sea la idónea para cumplir ción por medio de algún recurso, del
Ejército y fuerza aérea 155
Ejército y fuerza aérea El concepto fuero mili- Los beneficios a que se refiere dicho inciso
tar comprende la autonomía tradicional de la son el arrendamiento o venta de habitacio-
que gozan las instituciones castrenses para nes baratas, así como crédito adecuado para
ejercer jurisdicción. Éste es el único caso de la adquisición, reparación, construcción o
tribunales especiales reconocidos por la pago del pasivo que hayan adquirido con
carta magna mexicana. (La denominación ese motivo.
tribunales especiales es discutible en cuanto La exclusión constitucional deriva del
a sus consecuencias. Aquí se emplea en la respeto al fuero militar, pero subyace una
acepción que se anota.) relación de carácter laboral reconocida por la
Cabe señalar que esta autonomía es muy ley al otorgar a los miembros de las fuerzas
amplia, ya que no está referida sólo a la im- armadas prestaciones equivalentes a las que
partición de la justicia militar, sino que in- gozan los trabajadores.
cluye un régimen jurídico cuya aplicación es Al respecto, es significativo que la men-
exclusiva para los miembros de las fuerzas ción “el personal de estas instituciones se
armadas nacionales, que, además, abarca as- regirá por sus propias leyes”, se consigne en
pectos importantes de sus vidas: la regula- el precepto constitucional que establece las
ción de su conducta dentro y fuera del bases fundamentales de las relaciones jurídi-
ámbito de sus actividades militares, así como co laborales; y que además, precisamente,
del estatus profesional en que viven; régi- figure en el apartado referido a los servidores
men jurídico diferente al de los trabajadores públicos.
en general, y específicamente al de los servi- De donde podemos afirmar que los miem-
dores públicos. bros de las fuerzas armadas mexicanas reali-
Precisamente a esto último es a lo que zan función pública, y que profesionalmente
queremos referirnos, para aclarar si su situa- observan una relación laboral sui generis, la
ción como trabajador, empleado o servidor cual rebasa las condiciones observadas por
público pertenece o no al ámbito de las rela- los demás servidores públicos, de suyo ya
ciones laborales, y en ese caso determinar las especiales.
características específicas que distinguen a
su relación particular. El contrato laboral militar. El reclutamiento
El art. 123 constitucional los excluye ex- es el acto por el cual la Secretaría de la De-
presamente de su régimen al disponer en la fensa Nacional se allega los servicios perso-
fracc. XIII de su apartado B “Los militares, nales, en virtud de un llamado contrato de
marinos... se regirán por sus propias leyes”. enganche en el que se establece el tiempo de
No obstante ello, en la misma fracción servicio. Al vencimiento de éste, en el caso
dispone también: de los soldados, podrán ser reenganchados
(recontratados) con un límite de nueve años.
El Estado proporcionará a los miembros en el Los cabos se seleccionan entre los sol-
activo del ejército, fuerza aérea y armada, las dados y aun cuando no son permanentes,
156 Ejército y fuerza aérea
pueden ser propuestos para ocupar las va- grado de sargento) que obtengan dig-
cantes que existan. namente su separación del activo y que
A partir de la jerarquía de sargento, el en lo físico estén aptos para el servicio
personal se considera como profesional (per- de las armas. Los integrantes del servi-
manente), una vez que haya aprobado el cio militar voluntario (cabos y solda-
curso de formación correspondiente. En lo dos) que se hallen en su tiempo de
que se refiere a los oficiales, jefes y genera- enganche, pertenecerán a esta reserva
les, deberán tener acreditado su grado ante la hasta los 36 años. Clases y oficiales
Secretaría de la Defensa Nacional, mediante del servicio militar nacional hasta los
la patente que la misma les expida. En el 33 y 36 años, respectivamente. Los
caso de los coroneles y oficiales superiores a conscriptos del servicio militar nacio-
este grado, sus nombramientos son expedi- nal hasta los 30 años y los demás
dos por el presidente de la república y deben mexicanos de 19 años hasta los 30. Y,
ser ratificados por el senado, o en su defecto finalmente, los mexicanos mayores de
por la comisión permanente. 19 años, sin limitación de edad, que
La organización y administración del sean útiles para estas fuerzas armadas.
ejército y fuerza aérea, corresponde a la Se-
cretaría de la Defensa Nacional, de donde Segunda reserva. Se constituye con el
debemos deducir que la relación jurídico la- personal que haya cumplido su tiempo
boral de los miembros de estas fuerzas arma- en la primera reserva y que se encuen-
das se establece con el Estado por medio de tre físicamente apto; en dicha reserva
dicha dependencia. se incluyen los cabos y soldados del
Respecto a su situación jurídica, los mili- servicio militar voluntario hasta los 45
tares pueden estar en activo, reserva o retiro. años de edad; las clases y los oficiales
procedentes del servicio militar nacio-
a) Activo. Situación regular que guardan nal hasta los 45 y 50 años de edad,
los militares por estar incorporados a respectivamente; y los soldados de
unidades o instalaciones militares; se conscripción cumplida y los demás
considera irregular cuando están a dis- mexicanos de 19 a 40 años de edad.
posición de la Secretaría de la Defensa Cabe señalar que las reservas no
Nacional para ser reubicados, con li- guardan ninguna relación laboral con
cencia, hospitalizados, sujetos a proce- el Estado; sin embargo, por razones de
so o bien compurgando una sentencia. método, se considera conveniente re-
b) Reserva. Situación que guardan los mi- ferirnos a ellas de manera somera, en
litares o quienes sin serlo, por disposi- virtud de que las otras dos variantes, es
ción legal, puedan ser requeridos para decir, las situaciones de activo o de
prestar servicios de este tipo a la na- retiro, sí observan relación laboral.
ción. La Ley Orgánica del Ejército y c) Retiro. Separación del servicio activo
Fuerza Aérea contempla la constitución en que la Secretaría de la Defensa Na-
de las reservas primera y segunda. cional coloca a sus integrantes, con los
derechos y obligaciones que sobre se-
Primera reserva. Integrada por los guridad social siga la ley de la materia.
militares profesionales (a partir del La situación escalafonaria y el monto
Elementos del acto administrativo 157
elementos del acto administrativo, pues éste Diez, Manuel M., El acto administrativo, 2a.
no puede estudiarse haciendo abstracción de ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Ai-
por qué y para qué ha sido emitido. res, 1961.
Citamos dos opiniones relativas a esta Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-
cuestión: “El derecho no es una regla física nistrativo, t. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.
Fiorini, Bartolomé A., Teoría jurídica del acto
sino una norma de conducta humana” (Bar-
administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
tolomé A. Fiorini). “La afirmación del fin 1969.
como elemento esencial del acto administra- García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón
tivo ha sido una de las conquistas más gran- Fernández, Curso de derecho administrativo,
des del derecho público moderno, pues t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1978.
contribuyó eficazmente a eliminar el con- Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho
cepto autoritario de gobierno” (Enrique Sa- administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-
yaguéz). dios Constitucionales, Madrid, 1980.
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-
Oportunidad o mérito. El mérito, como ele- trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977.
mento del acto administrativo, ha sido estu- López Nieto y Mallo, Francisco, Manual de
diado detenidamente por la doctrina italiana procedimiento administrativo, Bayer Hermanos,
Barcelona, 1978.
y, en nuestra América, por Manuel María
Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-
Diez; este autor afirma que “el mérito del
trativo, primer curso, 5a. ed., Oxford University
acto administrativo es, en realidad, la exte- Press, México, 2006.
riorización del principio de la oportunidad”. Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
A partir de esta opinión, consideramos el administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
mérito y la oportunidad como un solo ele- ra Universitaria, Montevideo, 1974.
mento. Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I,
El mérito es el elemento ético del acto 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
administrativo y está referido a la oportuni- Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-
dad y conveniencia del mismo. Aunque se le tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954.
analiza más bien a propósito de las faculta-
des discrecionales, el mérito es un elemento Empleado Véase Servidor público.
que debe tener cualquier acto de órgano ad-
ministrativo, pues el ejercicio total de la Empleado de confianza Véase Confianza, em-
función administrativa ha de hacerse de ma- pleado de.
nera “oportuna, conveniente, útil, eficiente y
justa” (Fiorini).
Empresa pública Empresa: entidad integrada
Si bien resulta difícil regular legalmente
por el capital y el trabajo como factores de
este elemento del acto, es indiscutible la ne-
la producción, y dedicada a actividades in-
cesidad de que el poder ejecutivo y sus de-
dustriales, mercantiles o de prestación de
pendencias actúen dentro de cierta moralidad
servicios con fines lucrativos y con la consi-
ante la que, ciertamente, no puede permane-
guiente responsabilidad (DRAE).
cer ajeno el derecho.
mantenimiento del sistema eléctrico III. Cuando las instalaciones del usuario no
del país. cumplan las normas técnicas reglamen-
tarias.
A la Comisión Federal de Electricidad (véa- IV. Cuando se compruebe el uso de energía
se) le corresponde: eléctrica en condiciones que violen lo
establecido en el contrato respectivo.
1. Prestar el servicio público de energía
eléctrica. (Véase Fuentes alternas para generar elec-
2. Proponer a la Secretaría de Energía, pro- tricidad.)
gramas y proyectos en materia de electri-
cidad. Energía nuclear Fuerza obtenida al desarrollar
3. Importar y exportar, en exclusiva, energía elementos radiactivos.
eléctrica. Al finalizar la segunda guerra mundial
4. Formular y proponer al ejecutivo federal (1945) empieza a acentuarse la investigación
los programas de operación, inversión y y aplicación de la energía nuclear. En nuestro
financiamiento que requiera la prestación país, en 1976 se incorpora al texto constitu-
del servicio público de energía eléctrica. cional la exclusividad de la federación en la
5. Promover la investigación científica y producción de esta forma energética; en
tecnológica en materia de electricidad. 1988 se pone en marcha la primera planta
6. Fomentar el desarrollo y la fabricación de nucleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado
equipos y materiales para el servicio pú- de Veracruz).
blico de energía eléctrica. El uso de la energía nuclear sólo tendrá
7. Celebrar convenios con los gobiernos de fines pacíficos, en cumplimiento de lo esta-
las entidades federativas y de los munici- blecido en la constitución política. El eje-
pios, con entidades públicas y privadas o cutivo federal dictará las disposiciones
personas físicas, para la prestación del reglamentarias a que se sujetará el uso ener-
servicio público de energía eléctrica. gético y no energético de los materiales ra-
diactivos.
De las disposiciones de la Ley del Servicio Los minerales radiactivos son propie-
Público de Energía Eléctrica, concernientes dad de la nación y su explotación y benefi-
a la relación con los usuarios, es de interés el cio no podrá ser objeto de concesión o
art. 26, que establece: contrato.
La suspensión del suministro de energía Para la exploración, la explotación y el
eléctrica deberá efectuarse en los siguientes beneficio de los minerales radiactivos, la
casos: Secretaría de Energía otorgará las asignacio-
nes correspondientes a los órganos públicos
I. Por falta de pago oportuno de la energía previstos en la ley. Estas asignaciones inclui-
eléctrica durante un periodo normal de rán también a los minerales no radiactivos
facturación. asociados.
II. Cuando se acredite el uso de energía eléc- Es competencia de la Secretaría de Energía:
trica a través de instalaciones que alteren
o impidan el funcionamiento normal de 1. Fijar los lineamientos relativos al aprove-
los instrumentos de control o de medida. chamiento y desarrollo de la energía y
172 Energía nuclear
tecnología nucleares, de acuerdo con la 1. Las fases del ciclo de combustible com-
política nacional de energéticos. prendidas desde la refinación hasta antes
2. Impulsar, vigilar y, en su caso, aprobar del quemado del mismo, o sea, hasta la
los programas de trabajo relacionados fabricación de elementos combustibles,
con los minerales radiactivos, a fin de que incluido, en su caso, el enriquecimiento
sean congruentes con los programas y del uranio.
proyectos de investigación y aplicación 2. El quemado, o sea el aprovechamiento de
en la generación de energía y desarrollo los elementos combustibles con fines
de la industria nuclear. energéticos que resulta en la generación
3. Regular la seguridad nuclear y física y las de electricidad o en otro uso del calor li-
salvaguardias, así como vigilar su cum- berado.
plimiento. 3. El reprocesamiento de combustible.
4. Realizar las diversas etapas del ciclo de 4. Las últimas fases del ciclo de combusti-
combustible nuclear y su reprocesamien- ble, incluso el almacenamiento del
to, excepto el quemado, y concertar y combustible irradiado de los desechos
supervisar aquellas que no sea posible radiactivos derivados del reprocesa-
efectuar en el país. miento.
5. Llevar a cabo la importación y la exporta- 5. La producción de agua pesada y su uso en
ción de materiales y combustibles nuclea- reactores nucleares.
res, con la intervención que corresponda a 6. El diseño de los sistemas nucleares de
otras dependencias. suministro de vapor.
6. Establecer la política de investigación y 7. El diseño y la fabricación de los equipos
desarrollo tecnológico en la industria nu- y componentes del sistema nuclear de
clear. suministro de vapor de centrales nucleo-
7. Tener a su cargo el almacenamiento, eléctricas y otros reactores nucleares.
transporte y depósito de combustibles 8. La producción y aplicaciones de radio-
nucleares y de desechos radiactivos. isótopos, así como el procesamiento, el
8. Autorizar a los organismos públicos co- acondicionamiento y la disposición final
rrespondientes el almacenamiento tem- de sus residuos radiactivos.
poral de combustibles nucleares y de 9. El diseño, la fabricación y el empleo de
desechos radiactivos. reactores nucleares y fuentes de radiación
9. La responsabilidad de la observación de para la investigación y el desarrollo tec-
los tratados internacionales suscritos en nológico.
materia nuclear, en el ámbito de su com-
petencia.
Según la ley, la seguridad es primordial en
10. Autorizar el emplazamiento, el diseño, la
todas las actividades en que interviene la
construcción, la operación, la modifica-
energía nuclear y deberá tenerse en cuenta
ción, el cese de operaciones, el cierre
desde la planeación, el diseño, la construc-
definitivo y el desmantelamiento de las
ción y la operación hasta el cierre definitivo
instalaciones nucleares y radiactivas.
y desmantelamiento de las instalaciones nu-
Conforme al art. 11 de la Ley Reglamentaria cleares y radiactivas, así como en las dispo-
del Art. 27 Constitucional en Materia Nu- siciones y destino final de todos los desechos;
clear, la industria nuclear abarca: la define como el conjunto de acciones y
Estadística y datos geográficos 173
medidas encaminadas a evitar que los equi- Escalafón Lista de los individuos de una corpo-
pos, materias e instalaciones nucleares y su ración, clasificados según su grado, antigüe-
funcionamiento constituyan riesgos para la dad, méritos, etcétera (DRAE).
salud del hombre y sus bienes o deterioren En el derecho burocrático es el sistema
la calidad del ambiente. para obtener un ascenso o una promoción
El inicio de las tareas gubernamentales en dentro de la estructura de una dependencia,
el campo de la energía nuclear ha provocado con motivo de una vacante o plaza de nueva
reacciones desfavorables de parte de grupos creación y, desde luego, para realizar fun-
ecologistas, lo que ha propiciado el surgi- ción pública. Se usa también para aprobar
miento de nuevas asociaciones de esa co- permutas de servidores públicos. En cada
rriente y el fortalecimiento de las existentes. dependencia habrá un reglamento de esca-
Se trata, en todo caso, de una fuente de lafón que normará ese tipo de movimientos
energía que, además de ser altamente peli- atendiendo aptitud, antigüedad, conoci-
grosa, es costosa en exceso y nos hace más mientos, disciplina y puntualidad del servi-
dependientes de tecnología extranjera; ésta dor público; para ello se tendrá en cuenta el
es, además, anticuada. catálogo general de puestos del gobierno
federal.
Bibliografía: véase en Energéticos.
Esquilmos Según el DRAE, esquilmo significa
Enfermedad profesional Merma de la salud
“Frutos y provechos que se sacan de las ha-
del servidor público causada por la acción,
ciendas y ganados”, y como connotación
más o menos permanente, de un factor origi-
mexicana señala: “provechos accesorios de
nado por las labores que realiza el trabajador
menor cuantía que se obtienen del cultivo o
o en el ambiente en que está obligado a
de la ganadería”. Esta idea, trasladada al de-
desarrollar sus actividades.
recho administrativo, se refiere a un modo de
adquirir bienes por parte del Estado: la cap-
Ente Cualquier órgano u organismo guberna-
tación de desechos industriales o urbanos
mental. Sinónimo: institución.
para su reciclaje o utilización.
La figura esquilmos está, al menos en
Entidad En el derecho federal mexicano se usa
nuestro país, en una etapa incipiente; en ma-
como sinónimo de organismo paraestatal, es
teria minera (conocidos como terreros) tiene
decir, descentralizados, autónomos, empre-
alguna importancia.
sas de participación estatal y fideicomisos
públicos.
Estadística y datos geográficos Contar con
(Véase Descentralización administrativa, adecuada información geográfica y estadísti-
Empresa pública, Fideicomiso público y ca es necesario, como presupuesto metodo-
Empresas de participación estatal.) lógico, tanto para la preparación del plan de
desarrollo como para la toma de decisiones
Entidades federativas Véase Estados de la fe- administrativas (en los entes públicos y en
deración. los particulares).
Actualmente, la estadística y los datos geo-
Entidades paraestatales Véase Descentraliza- gráficos están regulados por la Ley de Infor-
ción administrativa. mación Estadística y Geográfica, publicada el
174 Estadística y datos geográficos
tos fundamentales que conforman al Estado mayoría o la totalidad (cuando menos ideal-
son tres: mente), dictan e imponen el orden jurídico
que regirá la conducta de los hombres que se
• Población. Integrada por los indivi- hallan unidos dentro de una determinada
duos que se encuentran organizados en extensión territorial.
torno del propio Estado. Dicha imposición, sustentada en el poder
• Territorio. Espacio vital de la pobla- supremo del Estado, no es aceptada de ma-
ción en que el Estado excluye cual- nera mecánica, pues implica y exige crear y
quier otro poder superior o igual al mantener entre los individuos un consenso
suyo; es también el ámbito de aplica- favorable, así como sus correspondientes
ción de las normas expedidas por sus instituciones. No podría ser de otro modo,
órganos competentes. pues la supremacía del Estado no ha de man-
• Poder. Capacidad de imponer la vo- tenerse de forma automática, ni por la ame-
luntad propia, a sí mismo y a los de- naza ni por la violencia física desnuda, de
más. Esta voluntad se manifiesta ello los antecedentes históricos son prolijos.
mediante las normas jurídicas y cuenta A nuestro juicio, esta tesis tiene como
con la posibilidad de ser impuesta in- precedente las ideas de los contractualistas
cluso con la intervención de la llamada (Hobbes y Rousseau, entre otros), quienes
fuerza pública monopolizada por el sostenían que los seres humanos, ante los
Estado. Max Weber ha definido este inconvenientes de su socialización, deciden
fenómeno como poder legal. establecer un pacto para garantizar el bien de
todos, por lo que renuncian a una parte de su
Muchos tratadistas incluyen otros elementos libertad.
que consideran esenciales: la soberanía, el Para Juan Jacobo Rousseau, es en el pue-
orden jurídico, la unidad, etc., pero conside- blo donde reside la verdadera soberanía,
ramos que están implícitos en los anteriores. pues como emisor de una voluntad general
(que no es la suma de las voluntades indivi-
Basamento del Estado. La necesidad de en- duales), cambia su libertad natural por su
contrar una relación entre el concepto de libertad civil; voluntad que deriva del con-
persona jurídica y su aplicación al Estado, trato social, en virtud de la cual puede ser
así como la estructura y forma de organiza- impuesta al individuo, mediante la fuerza,
ción que lo caracterizan, nos lleva a plantear cuando se niegue a acatarla.
algunas cuestiones previas. Cabe señalar que para Rousseau la volun-
Comentaremos brevemente el proceso de tad general constituye un acto puro del pen-
formación de estas personas jurídicas de de- samiento, que razona al margen de las
recho público, para lo que tomamos como pasiones humanas y de los intereses indivi-
base la descripción de algunos de sus aspec- duales o de grupo; es la voluntad según la
tos sociopolíticos, o bien, las elaboraciones verdad, no necesariamente identificada con
teóricas más representativas que con ese la opinión de la mayoría, sino con la razón,
motivo se han formulado. siempre dirigida hacia el bien común.
El Estado no tiene existencia ni voluntad Así, el autor ginebrino sentencia que
propia, sino que consiste en el hecho de cuando el gobernante no observa los dicta-
que en el seno de la sociedad, algunos, o la dos de la voluntad general y actúa en contra
178 Estado
del bienestar común ha dejado de representar El carácter jurídico sólo puede provenir
al pueblo que lo eligió (o que lo aceptó); el de un orden legal creado por el Estado me-
modelo de Estado al que aspiraba Rousseau diante el establecimiento de las bases sobre
es aquel en el que gobernante y gobernado las que se desarrollará su actuación y la de su
son una misma cosa. población. Dichas bases fijan los límites de
Un contemporáneo del creador del con- tal actuación, los que no podrán ser transgre-
trato social, Montesquieu, destacado repre- didos válidamente ni por el propio Estado.
sentante de la Ilustración francesa, cuya obra Cabe señalar que nos encontramos ante un
más conocida es El espíritu de las leyes estado de derecho (la fase más evolucionada
(1748), quien fuera admirador del parlamen- de la organización política).
tarismo inglés, sostiene que la libertad impli- Aunque parezca arriesgado nuestro plan-
ca la separación de poderes en los órganos teamiento, consideramos que desde el punto
legislativo, ejecutivo y judicial; John Locke de vista legal el Estado figura como la perso-
ya lo había propuesto con anticipación, pero na jurídica primigenia de todos los sistemas
de manera distinta. Esta idea también está de derecho vigentes. Es al Estado que le ha
enunciada en la política por Aristóteles. correspondido crearlos, para lo que comien-
La distribución del poder estatal garantiza za por legitimarse a sí mismo por medio de
que los órganos en los que reside, obren ellos, de tal suerte que su capacidad legal
como contrapesos entre sí, para evitar el para ser sujeto de derechos y obligaciones
abuso tiránico de la fuerza y se logra que derivará de la ley. Por razones de método, y
dichos órganos actúen conforme a la ley de de acuerdo con nuestra legislación, se ha
acuerdo con la voluntad general. aceptado que dicha capacidad proviene del
Estas son las ideas en las que se sustenta derecho público, no obstante lo discutible
la representatividad de las personas jurídicas que resulta esta afirmación porque, como se
de derecho público, es decir, en la voluntad ha sostenido, parte en dos al sistema del de-
general, que deriva de la tesis que reza que la recho (derecho público y derecho privado),
soberanía corresponde al pueblo de manera lo que ya no es admitido universalmente.
exclusiva, y éste se ve representado en el
ejercicio del poder, por sus gobernantes, in- La personalidad jurídica del Estado. Dos per-
dependientemente de cómo se organicen los sonalidades o una sola provista de dos volun-
entes, por cuyo medio aquéllos efectúan sus tades. La incursión del Estado en actividades
tareas. reservadas de manera exclusiva a los particu-
lares, así como la propia necesidad de aco-
La personalidad del Estado. La concepción gerse a normas de derecho privado en sus
de persona jurídica adoptada en este libro relaciones con la población, ha planteado la
lleva a concluir que efectivamente es el or- problemática de dilucidar si el Estado cuan-
den jurídico el que atribuye a los individuos, do se relaciona en un plano de igualdad con
o a ciertas agrupaciones de éstos, la capaci- los ciudadanos, por ejemplo con motivo de una
dad para tener derechos y asumir obligacio- compraventa, lo hace ostentándose como un
nes. La personalidad jurídica del Estado simple particular y, por tanto, con una perso-
(como persona colectiva) nace única y ex- nalidad jurídica de derecho privado, o bien
clusivamente cuando el orden legal ha deter- lo hace sin despojarse de su investidura de
minado el correspondiente reconocimiento. ente sujeto al derecho público.
Estado liberal 179
Esto nos lleva a mencionar la controver- Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, 10a. ed.,
sia que ha ocupado la atención de la doctrina Eudeba, Buenos Aires, 1971.
durante buen tiempo y que se centra en de- Montesquieu, Charles de Sécondat, El espíritu
terminar si el Estado cuenta con dos persona- de las leyes, SARPE, col. Los Grandes Pensado-
res, Barcelona, 1984.
lidades jurídicas (una de derecho público y
Pirenne, Henri, Historia económica y social de
otra de derecho privado), o bien, con una
la Edad Media, 6a. reimp., Fondo de Cultura
sola personalidad, la cual se manifiesta en Económica, México, 1980.
dos aspectos o voluntades, según la circuns- Weber, Max, El político y el científico, 4a. ed.,
tancia en que le toque actuar. Premia, México, 1984.
En esta polémica se puede observar como Xirau, Ramón, Introducción a la filosofía,
fondo la gran disputa todavía sin resolver UNAM, México, 1983.
por parte de los especialistas: la división
misma entre derecho público y derecho pri- Estado centralista o unitario En contraposi-
vado. Esta sistemática aplicada al estudio ción al federal, esta forma de organización
del derecho, retomada y enriquecida por política se refiere al Estado que no se ha in-
Kant, no ha sido aceptada de manera univer- tegrado mediante una federación y, por ende,
sal, pues se le opone a ella la idea de que conserva su autonomía y soberanía plenas de
toda norma jurídica es por su naturaleza de manera unificada, por ejemplo, Colombia,
derecho público, ya que la misma siempre Francia y Guatemala.
emana del Estado; esta polémica se ha com-
plicado con el surgimiento del llamado dere-
Estado de derecho Estado moderno, consolida-
cho social.
do a mediados del siglo XV, en que la nota
fundamental es la igualdad ante la ley y
Bibliografía el sometimiento de todos a ésta, incluido el
Arnáiz Amigo, Aurora, Ciencia del Estado, t. I, propio Estado; dicha ley debe estar ceñida a
Antigua Librería Robredo, México, 1959. la voluntad general de la sociedad y a su in-
—, Ética y Estado, 2a. ed., UNAM, México,
terés mayoritario.
1975.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a.
Se considera que el estado de derecho se
ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. afirma a fines del siglo XVII y durante el
Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio- XVIII, con las teorías de John Locke, J. J.
nario de política, Siglo XXI, México, 2002. Rousseau y Montesquieu, así como con la
Copleston, Frederick, Historia de la filosofía, Revolución francesa (1789).
t. VI, 4a. ed., Ariel, México, 1983.
De la Cueva, Mario, La idea del Estado, 2a. ed., Estado federal Es el constituido por varios es-
UNAM, México, 1980. tados originalmente independientes o autó-
Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Filosofía del nomos que han supeditado el ejercicio de sus
derecho, UNAM, col. Nuestros Clásicos, núm. soberanías a la del nuevo Estado federal. Un
51, México, 1975.
ejemplo clásico es el de la integración de las
Heller, Herman, Teoría del Estado, 7a. reimp.,
Fondo de Cultura Económica, México, 1974.
antiguas colonias inglesas en nuestro conti-
Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, 2a. nente, para conformar a Estados Unidos de
ed., Albatros, Buenos Aires, 1978. América.
Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM,
México, 1980. Estado liberal Véase Liberalismo económico.
180 Estado mayor
Estado mayor Órgano colegiado, integrado por Estado unitario Véase Estado centralista o
oficiales de alta graduación del ejército y unitario.
armada. El estado mayor presidencial, cuya
competencia está contemplada en la legisla- Estados de la Federación Antecedentes. El
ción militar, auxilia y asesora al presidente de Estado mexicano es un Estado federal;
la república en su carácter de jefe supremo de esto significa que está integrado de varias
las fuerzas armadas, y tiene a su cargo la se- partes llamadas estados o entidades fede-
guridad del jefe de Estado. El 4 de abril de rativas.
1986 se publicó el vigente Reglamento del El estudio en cuanto al origen y la naturale-
Estado Mayor Presidencial. Su naturaleza ju- za de esos estados miembros de la federa-
rídica es la de una comisión intersecretarial. ción mexicana corresponde a asignaturas
distintas de la nuestra. Señalaremos, sin des-
Estado policía Se denominan así: a) las prime- cribirla, la interminable polémica acerca de
ras sociedades políticas anteriores al Estado si los Estados Unidos Mexicanos son o no
surgido en el siglo XV europeo, y b) al libe- una federación verdadera, o si sólo se trata
ralismo inicial de los siglos XVIII y XIX.
de una división artificial de un Estado unita-
a) En la primera acepción, se señala que rio en entidades federativas.
desde la aparición de las incipientes for- Es indudable que desde tiempos prehispá-
mas estatales el poder público implica su nicos, el actual territorio nacional no fue
condición de policía o guardián de la so- asiento de una sola sociedad política, sino
ciedad. Así, el Estado en la civilización que hubo diversidad de culturas, y que du-
grecolatina se encarga fundamentalmente rante la colonia el país comprendía varias
de legislar, hacer la guerra y mantener la demarcaciones establecidas con fines milita-
tranquilidad pública; persigue la armonía res, tributarios y religiosos.
en las relaciones de los particulares man- Una vez iniciado el periodo independien-
teniendo un sistema esclavista sin que te, el acta constitutiva de la federación, del 3
surjan actividades significativas en mate- de febrero de 1824, estableció en su art. 7o.
ria de servicios públicos y económicos de lo siguiente:
parte del gobierno.
b) El liberalismo surge como una reacción Los estados de la federación son por ahora
frente al mercantilismo y ante la autocra- los siguientes: el de Guanajuato; el interno
cia de las monarquías en los siglos XV a de Occidente, compuesto de las provincias de
XVIII. La idea fundamental de esta segunda
Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente,
compuesto de las provincias de Coahuila,
concepción del Estado policía, es que se Nuevo León y los Tejas; el interno del Norte,
deje actuar libremente a los particulares, compuesto de las provincias de Chihuahua,
y que la sociedad política se limite a vigi- Durango y Nuevo León; el de México; el de
lar que las acciones de un particular no Michoacán; el de Oaxaca; el de Puebla de los
dañen o invadan la libertad de otro. El Ángeles; el de Querétaro; el de San Luis
Potosí; el de Nuevo Santander, que se lla-
Estado, se dice, debe dejar hacer, dejar
mará de las Tamaulipas; el de Tabasco; el
pasar, traducción literal del conocido lais- de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de
sez-faire, laissez-passer de los fisiócratas. Yucatán, el de los Zacatecas. Las Califor-
nias y el partido de Colima (sin el pueblo de
Bibliografía: véase en Rectoría económica. Tonila, que seguirá unido de Xalisco), serán
Estados de la Federación 181
establecida según los principios de esta ley gobernador, quien es electo mediante sufra-
fundamental. gio universal para un periodo de seis años,
sin posibilidad de reelección y con requisitos
Características: similares a los que se señalan para el presi-
dente de la república.
1. Son entes autónomos, y no libres y sobe- El gobernador es el jefe de la administra-
ranos como indica la constitución, pues ción pública local; ésta comprende, desde
ello implicaría ser países independientes. luego, órganos centralizados, y puede contar
2. Poseen personalidad jurídica y patrimo- con entes desconcentrados y descentraliza-
nio propios. dos (paraestatales de tipo local).
3. Cuentan con órganos de gobierno legisla- Prácticamente, todos los principios y ca-
tivo, ejecutivo y judicial. racterísticas que se indican para la organiza-
4. Poseen un ámbito de actuación, tanto por ción administrativa federal son aplicables,
materia como por territorio. con ciertas importantes adecuaciones, a los
5. Les corresponden todas las materias no órganos administrativos de las entidades fe-
cedidas a la federación ni reservadas a los derativas.
municipios. El aparato administrativo del gobierno
6. Los órganos locales de gobierno no tie- local variará conforme a las dimensiones, los
nen ningún nexo jerárquico con el gobier- recursos y el desarrollo del estado de que se
no federal, directa ni indirectamente. trate, ya que cada entidad federativa es dis-
7. La constitución federal les impone ciertas tinta en cuanto al número de habitantes, la
modalidades y limitaciones para su orga- extensión, las características geográficas, los
nización interior. recursos naturales, el desarrollo económico y
8. Cuentan con constitución y leyes de ca- cultural, y la ayuda federal que recibe.
rácter local. El gobernador del estado es el represen-
9. Existe igualdad para todas ellas, en cuan- tante político de la entidad federativa en tanto
to a naturaleza, derechos y obligaciones. que ésta es una persona moral. Ello no impli-
ca que sea el jefe del congreso local ni del
Aunque la constitución incluye el Distrito poder judicial (éste comprende, por lo gene-
Federal como parte de la federación, no le ral, un tribunal superior y juzgados civiles y
son aplicables todas las características ante- penales de primera instancia). El principio de
riores, conforme a los arts. 73 y 122 su régi- división de poderes se aplica a los gobiernos
men jurídico es especial. estatales, con las precisiones que el derecho
público ha formulado al respecto.
Administración pública. Los estados de la Dentro de la administración pública de
federación cuentan con todo su basamento cada estado o entidad federativa existe un
jurídico político similar al federal, el cual se superior jerárquico; éste es, como se dijo, el
apoya en la constitución de la república y en gobernador del estado o titular del poder
la del propio estado, y comprende un órgano ejecutivo. Dicho funcionario se halla en la
legislativo, un poder judicial y un poder eje- cúspide de la escala jerárquica de los órga-
cutivo. nos centralizados y desconcentrados (cuando
El poder ejecutivo local se deposita en existan los segundos) y, de manera indirecta,
un solo individuo, el cual se denominará de los organismos paraestatales.
Estados de la Federación 183
El gobernador es quien posee las faculta- 10. Celebrar contratos y convenios, otorgar
des que se derivan del poder jerárquico, a sa- permisos, concesiones y autorizaciones
ber: de nombramiento, de decisión, de mando, de acuerdo con la ley.
de revisión, de vigilancia, de disciplina y de 11. Enajenar, con autorización del congreso,
solución de conflictos de competencia. los bienes que pertenezcan al estado.
A manera de ejemplo, mencionaremos las 12. Otorgar autorización para el ejercicio de
facultades que posee el gobernador según la la función notarial.
Constitución Política del Estado de Tabasco 13. Formular el programa anual de gobierno,
(art. 51): de acuerdo con un estudio que para tal
efecto se elabore mediante planeación,
1. Promulgar y ejecutar las leyes y los de- en el que se jerarquicen las necesidades
cretos emitidos por el poder legislativo públicas por satisfacer, buscando el
del estado, y expedir los reglamentos máximo aprovechamiento de los recur-
necesarios para la observancia de los sos disponibles.
mismos. 14. Coordinar la inversión pública estatal y
2. Nombrar y remover a los funcionarios y municipal para los efectos del numeral
al personal que formen parte del poder anterior, y propiciar su armonización con
ejecutivo. los programas del gobierno federal.
3. Disponer de la fuerza pública del munici- 15. Promover la inversión de todos los sec-
pio de su residencia habitual o temporal y tores de acuerdo con el programa de
auxiliarse de la fuerza pública de los otros gobierno, con un sentido social que ge-
municipios para conservar la tranquilidad y nere empleos y propicie el desarrollo
el orden público cuando éstos se alteren. económico.
4. Nombrar apoderados para la atención de 16. Presentar cada año de su ejercicio consti-
toda clase de asuntos dentro o fuera del tucional, un informe escrito al congreso
estado. del estado en el que manifieste la situa-
5. Solicitar a la comisión permanente que ción general que guarde la administración
convoque a sesiones extraordinarias. pública del estado.
6. Facilitar al poder judicial el auxilio que 17. Acordar que concurra a las sesiones de
necesite para hacer expedito el ejercicio la legislatura el secretario del ramo que
de su función. corresponda, cuando a éste lo cite el
7. Publicar cada mes los cortes de caja de las congreso para informar acerca de algu-
oficinas recaudadoras del estado, así como na iniciativa de ley presentada por el
enviar anualmente, dentro de los primeros ejecutivo.
15 días del mes de abril, la cuenta pública 18. Pedir la protección de los poderes de la
del año anterior al congreso del estado unión en caso de sublevación o trastorno
para su examen y calificación. interior.
8. Otorgar títulos profesionales conforme a 19. Las demás que le confiere esa constitu-
las leyes que regulen los estudios supe- ción y la federal.
riores.
9. Conceder indultos por los delitos cuya Además de este aspecto jurídico referente a
competencia sea de los tribunales del las tareas de jefe de la administración públi-
estado. ca local, existen cuestiones protocolarias que
184 Estados de la Federación
de la capital del estado, las cuales están en- Hernández, Octavio A., et al., Derechos del
cargadas de alguna materia específica (obras, pueblo mexicano, México a través de sus cons-
recaudación tributaria, catastro, registro pú- tituciones, t. V, cámara de diputados, XLVI le-
blico de la propiedad y del comercio, etc.). gislatura del Congreso de la Unión, México,
1967.
También se puede hablar de oficialías o juz-
Lee Benson, Nattie, La diputación provincial y
gados del registro civil, oficinas de tránsito y el federalismo mexicano, El Colegio de México,
destacamentos de gendarmería. México, 1994.
Cabe mencionar algunas oficinas de apo- Martínez Morales, Rafael I., La codificación
yo del gobernador (que también varían en administrativa en los estados de la República
su nombre y número), como la secretaría mexicana, tesis profesional, Facultad de Dere-
privada, la secretaría particular, la oficina cho, UNAM, México, 1967.
de prensa, el cuerpo de asesores, el grupo de —, Derecho administrativo primer curso, 5a.
ayudantes, etcétera. ed., Oxford University Press, México, 2006.
Moreno Díaz, Daniel, Derecho constitucional
Entes desconcentrados y paraestatales.
mexicano, 4a. ed., Pax-México, Librería Carlos
Hemos descrito a los organismos desconcen-
Cesarman, México, 1978.
trados (véase), a la descentralización admi- Ramírez Fonseca, Francisco, Manual de dere-
nistrativa (véase), a la empresa pública cho constitucional, Porrúa, México, 1967.
(véase) y al fideicomiso público (véase). Los
principios y las característicos que se expli- Estados Unidos de América País que produjo
can en esos lugares son aplicables a los entes una gran cantidad de disposiciones legislati-
de la misma naturaleza que se den en el nivel vas en materia burocrática; su primera ley
local. relativa a esta cuestión está en vigor desde
Debido a que las entidades federativas 1900.
cuentan con autonomía en lo que se refiere a En algunos casos se confiere intervención
su régimen interior, el fenómeno de la des- a los legislativos locales, pero en términos
concentración y de la administración pública generales, el encargado de establecer las po-
paraestatal también se ha presentado en el líticas de reclutamiento, capacitación, ads-
ámbito local. La creación de esos órganos ha cripción y disciplina del personal que
obedecido, en algunos casos, a necesidades desempeña la función pública es un organis-
reales, y en otros ha sido por imitar lo que mo del gobierno federal, la Comisión del
pasa en la federación. Servicio Civil.
Dimos algunos ejemplos de descentrali- La Ley La Follette, de 1912, autorizó las
zación en las entidades federativas. A ellos uniones de funcionarios públicos en defensa
podemos agregar: las juntas locales de con- de sus intereses y suprimió las restricciones
ciliación y arbitraje, la Universidad Autóno- que hasta entonces pesaban sobre ello.
ma de Coahuila, el Instituto Jalisciense de
Asistencia Social y la Universidad de Gua- Estatuto Ordenamiento pararreglamentario que
dalajara. se dan algunos organismos descentralizados,
para regular su actividad interna, expedidos
Bibliografía por el órgano de gobierno del ente. Sus dis-
Escuela Libre de Derecho, Legislación pública posiciones no deben afectar la esfera jurídica
estatal, 32 volúmenes, Instituto Mexicano del de los particulares; su nivel es inferior a la
Seguro Social, México, 1984. ley y al reglamento.
Expropiación 187
Esta connotación no se aplica al Estatuto figuran en las listas de raya a que se refiere el
de Gobierno del Distrito Federal que es, en art. 3º de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, debiendo agregarse
cierta medida, una constitución política local
que el suceso imprevisto o excepcional debe-
(véase el art. 122 en nuestra Constitución rá ser comprobable objetivamente y no que-
política comentada, 4a. ed., Oxford Univer- dará a la discreción subjetiva del titular. Por
sity Press, México, 2006). (Véase Pararre- último, en atención a los diversos arts. 63 y 64
glamentos y Reglamento.) del último ordenamiento invocado, se impone
señalar que el trabajador eventual, junto con
el interino y el provisional constituyen espe-
Estatuto de gobierno del Distrito Federal
cies del género temporal.
Véase Distrito Federal.
AD 7629/86, Cuarta Sala, Semanario Judicial
de la Federación, séptima época, 1987.
Estatuto jurídico Antecedente, de carácter re-
glamentario, de la llamada ley burocrática
Expropiación El más importante de los modos
mexicana (Ley Federal de los Trabajadores
de adquirir bienes que tiene el Estado dentro
al Servicio del Estado, Reglamentaria del
del derecho público. Así lo es en la actualidad
Apartado B del Artículo 123 Constitucio-
y así lo fue en el pasado; lo es en nuestro
nal); el primero de ellos se expidió en 1938.
derecho y lo es en numerosos casos de dere-
cho comparado.
Estímulos Véase Premios.
La expropiación aparece entre los medios
de acción que la administración ha empleado
Estipendio Contraprestación por un trabajo
desde siglos atrás. Ya se utilizaba en la época
personal. (Véase Prestaciones económicas y
del imperio romano, y a lo largo de los siglos
salario.)
que siguieron a la caída de éste fue uno de
los contados instrumentos con que el poder
Eventual Servidor público que realiza función
político podía enfrentarse al gran poderío
pública de manera transitoria; su nombra-
económico de la iglesia.
miento es por tiempo fijo u obra determina-
A raíz de la Revolución francesa de 1789,
da. Si llega a ser nombrado como definitivo,
la expropiación se regula como una necesa-
su antigüedad ha de computarse a partir de la
ria excepción al derecho de propiedad que
fecha de su ingreso temporal. Tiene derecho
tan vehementemente defiende y consagra ese
a las prestaciones de seguridad social.
movimiento y se establece que la expropia-
Es de interés la siguiente tesis del máxi-
ción será siempre mediante indemnización
mo tribunal federal mexicano:
justa, previa y en dinero. Con estos requisi-
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
tos, la doctrina posterior ha venido estudian-
DO. EVENTUALES. QUIÉNES LO SON. De do esta figura del derecho patrimonial del
conformidad con el instructivo para la forma- Estado. Así, Teodosio Lares, en su clásica
ción y aplicación del presupuesto general de obra de derecho administrativo, expone el
egresos de la federación, edición vigente en tema e indica dichas características para que
1977, específicamente en lo dispuesto en sus se configure la expropiación.
apartados 1111 y 1200, puede concluirse que
son eventuales aquellos que laboran en traba-
jos especiales o extraordinarios cuya caracte- Concepto. Podemos ensayar un concepto de
rística principal es la de cubrir las necesidades expropiación, o de expropiación forzosa,
de un suceso imprevisto o excepcional y que como se le denomina en derecho comparado,
188 Expropiación
con notas conocidas y de uso frecuente en Para que determinado bien sea suscepti-
nuestra bibliografía jurídica. ble de expropiación, se requiere que sea
precisamente el adecuado para satisfacer la
Expropiación es el acto unilateral de la ad- causa de utilidad pública que pretende ser
ministración para adquirir bienes de los atendida con él. Éste es el punto que debe
particulares, por causa de utilidad pública y cumplirse, pero en términos generales no
mediante indemnización. Es importante in- existen bienes particulares no expropiables.
sistir en que se trata de un acto unilateral del En el momento actual, resulta difícil la
Estado (acto administrativo); en virtud de expropiación de dinero, pues es con dinero
ello, no se requiere el consentimiento del que se cubre la indemnización. Si el Estado
particular afectado. Si bien es cierto que en necesitara recursos monetarios se estaría,
ocasiones la administración pública procura como en otros supuestos, en presencia de
obtener los bienes requeridos por otro medio una requisición.
(por ejemplo, compraventa o permuta), ello
se debe más a razones de economía en los Procedimiento. Algunos autores consideran
procedimientos administrativos que a un re- al procedimiento para la expropiación como
quisito, teórico o legal, de intentar con ante- elemento esencial de ésta.
lación a la expropiación otros medios de La expropiación se efectúa a través de un
adquirir bienes. decreto del presidente de la república, a pu-
Nunca resultará ocioso hacer hincapié en blicarse en el Diario Oficial de la Federa-
que la figura que se comenta es un acto ad- ción y con el refrendo de los secretarios de
ministrativo, de ninguna manera legislativo las dependencias directamente relacionadas
o jurisdiccional. con el acto.
Es un acto administrativo desde los pun- Como acto administrativo que es, y de
tos de vista orgánico, formal y material. conformidad con nuestro sistema constitu-
Conviene recordar que es un acto discre- cional, debe estar debidamente fundado y
cional, el cual jamás debe llegar a la arbi- motivado y publicarse por segunda vez en el
trariedad. Diario Oficial si se desconociera el domici-
lio o el nombre del particular afectado.
Elementos. La doctrina señala como ele- Esta segunda publicación suele efectuarse
mentos de la expropiación: la autoridad ex- en tiempos muy variados: ocho días, tres
propiante, el particular afectado, el bien días, 90 días, etc., pues la ley es omisa al
expropiado, la causa de utilidad pública que respecto.
motiva el acto y la indemnización (véase También deberá existir un decreto presi-
Indemnización y Utilidad pública). dencial, con los mismos requisitos antes se-
ñalados, para declarar de utilidad pública
Bienes que pueden ser expropiados. En prin- determinada acción concreta gubernamental,
cipio, cualquier bien puede expropiarse, sea y en virtud de lo cual va a proceder la expro-
mueble o inmueble, pero debe pertenecer a piación, es decir, adecuar el caso particular a
un particular, pues no se concibe que el Es- la hipótesis legal.
tado se expropie a sí mismo (en todo caso, Esta declaratoria de utilidad pública, que
recurre a un decreto de destino para afectar en nuestra opinión es un acto distinto y pre-
un bien a alguna actividad). vio al de la expropiación, suele incluirse en
Expropiación 189
Martín Mateo, Ramón, Ordenación del sector Los efectos pueden realizarse de in-
público en España, Civitas en Revista de Occi- mediato (una multa pagada en breve
dente, Madrid, 1974. tiempo), o bien perdurar un periodo más
Novoa Monreal, Eduardo, Nacionalización y o menos largo (el registro de derechos de
recuperación de recursos naturales ante la ley
autor, un pasaporte).
internacional, Fondo de Cultura Económica,
Los medios normales de extinción
México, 1974.
Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri- pueden estar sujetos a la realización de
na contencioso administrativa del Tribunal Su- ciertas formalidades: publicación, notifi-
premo, Aguilar, Madrid, 1961. cación, etc., o suspendidos por decisión
judicial o por tramitarse un recurso ante
Extinción del acto administrativo Cese o ago- la propia administración.
tamiento de las consecuencias de derecho 2. En diferentes voces habremos de descri-
del acto administrativo. bir los medios anormales de extinción de
El acto administrativo, al igual que las los actos administrativos que, de acuer-
otras clases de actos jurídicos, se extingue o do con el programa que citamos ante-
agota sus efectos por diversas circunstancias, riormente son la revocación, la rescisión,
que en el programa de la Facultad de Dere- la prescripción, la caducidad, el término, la
cho de la UNAM (1986) se clasifican en condición, la renuncia de derechos, la falta
medios normales y medios anormales. de algún elemento o requisito del acto
(irregularidades), la resolución a un re-
1. Los medios normales de extinción o ago- curso administrativo, la sentencia de
tamiento del acto administrativo son el tribunal administrativo y el fallo favora-
cumplimiento y la ejecución forzosa. Con ble al particular en juicio de amparo.
el concurso de uno a otro de esos medios,
y en virtud de la presunción de legalidad, Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-
el acto surtirá todos sus efectos frente al cacias del acto administrativo.
gobernado, la administración y ante ter-
ceros. Extranjería Véase Inmigración.
Facultad Poder, derecho para hacer alguna cosa se actúa la mayoría de las veces, ya que la
(DRAE). Aptitud o legitimación que se con- ley no puede prever la oportunidad para la
cede a una persona física (funcionario o emisión del acto jurídico subjetivo, sino
empleado público) para actuar según la com- que es la autoridad la que ha de valorar el
petencia del órgano por cuenta del cual ex- momento, la medida y los alcances de la
terna su voluntad. Es, pues, la posibilidad declaración concreta que habrá de produ-
legal que posee un servidor público de reali- cir consecuencias de derecho.
zar los actos de competencia de un ente esta- Una facultad se considera
tal. La voz no debe confundirse con fines,
atribuciones, cometidos o competencia.
discrecional siempre que el ordenamiento jurí-
(Véase Atribuciones.) dico no establece cuándo debe ejercitarse,
cómo debe ejercitarse y en qué sentido se
Facultad discrecional Que se hace libre y pru- debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de
dencialmente (DRAE). dos circunstancias: a que no exista una ley
que regule los tres aspectos o momentos cita-
Si bien la actividad de la administra-
dos, o a que, existiendo, en aras de la eficacia
ción pública está regulada por el sistema administrativa, permita la discrecionalidad de
jurídico vigente, no implica que los órga- los tres o algunos de aquéllos.
nos gubernamentales no posean ocasional-
mente un relativo margen para determinar Rafael Entrena Cuesta
el contenido y la orientación de sus tareas,
es decir, para la emisión de actos adminis-
trativos. Cuando la ley permite al servidor La discrecionalidad es esencialmente una li-
público la actuación dentro de ciertos lími- bertad de elección entre alternativas igualmen-
tes y pondera las motivaciones, los fines y te justas, o, si se prefiere, entre indiferentes
la oportunidad, estamos ante facultades de jurídicos, porque la decisión se fundamenta en
criterios extrajurídicos (de oportunidad, econó-
carácter discrecional en el ejercicio de la micos, etc.), no incluidos en la ley y remitidos
función administrativa. Se habla de que, en al juicio subjetivo de la administración.
derecho administrativo, es precisamente
mediante facultades discrecionales como Eduardo García de Enterría
192 Facultad discrecional
contrario a la equidad; y puede añadirse que Diez, Manuel María, El acto administrativo,
dicho control es procedente cuando en el alu- 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos
dido juicio no se hayan tomado en cuenta las Aires, 1961.
circunstancias de hecho, o sean alteradas in- Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-
justificadamente, así como en los casos en nistrativo, t. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.
que el razonamiento sea ilógico o contrario a García de Enterría, Eduardo, La lucha contra
los presupuestos generales del derecho.
las inmunidades del poder, 2a. ed., Civitas, Ma-
AR 6489/55, Apéndice, sexta época, vol. IV, drid, 1979.
tercera parte, p. 120. —, y Tomás Ramón Fernández, Curso de dere-
cho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid,
Por otra parte, la competencia del órgano 1978.
administrativo y las facultades de los servi- García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de
dores públicos las otorga o establece la ley. derecho administrativo, t. I, 3a. ed., Revista de
¿Qué tipo de facultades, discrecionales o re- Derecho Privado, Madrid, 1974.
gladas, deben preverse en la ley? Como res- Gordillo, Agustín, Procedimiento y recursos admi-
puesta a este planteamiento se esgrime una nistrativos, 2a. ed., Macchi, Buenos Aires, 1971.
Pineda González, Guillermo M., La causal des-
serie de argumentos, además de la afirma-
vío de poder en derecho administrativo mexica-
ción de que no existen facultades totalmente no, Tesis profesional, Escuela Nacional de
regladas o totalmente discrecionales. Estudios Profesionales Acatlán, UNAM, Méxi-
Cabe hablar ahora de dos ideas respecto a co, 1984.
la clase de facultades con que debe contar el Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
servidor público para realizar su actividad. administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
Se afirma que el exceso de discrecionalidad ra Universitaria, Montevideo, 1974.
es una postura de los regímenes de corte au-
tocrático en que la voluntad o gracia del go- Facultad reglada A diferencia de la facultad
bernante (monarca) era lo decisivo para el discrecional, que implica el ejercicio de una
contenido y la emisión del acto. Por otro posibilidad de elección dentro de un margen
lado, el dinamismo de la vida actual y los permitido por la ley, la facultad reglada su-
avances tecnológicos plantean la necesidad y pone la existencia de una norma jurídica que
conveniencia de otorgar mayores márgenes indica claramente qué circunstancias y en
de movimiento y opciones a la actividad de qué sentido debe emitirse un acto. La crea-
la administración pública, la que no puede ción de ese acto reglado requiere la presencia
someter la atención de múltiples aconteci- de un órgano competente y de un funcionario
mientos a los rígidos moldes que suponen las facultado que efectúe con total precisión la
facultades regladas o vinculadas, de ahí los actividad que el sistema jurídico ordena.
requerimientos de discrecionalidad. La facultad vinculada o reglada está pre-
vista claramente en el texto normativo, el cual
Bibliografía
indica en qué momento y en qué sentido ha de
Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo
francés, Instituto de Estudios Administrativos, producirse la actividad de la administración
Madrid, 1977. pública; por ello se habla de que el acto y la
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. facultad reglados están ligados o vinculados
ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. al texto de una cierta ley o reglamento.
Demichel, André, Le droit administratif, De las facultades y de los actos reglados
LGDJ, París, 1978. se ha dicho que tienen ventajas de seguridad
Facultades del Presidente de la República 195
10. Facilitar al poder judicial los auxilios que ilícitos los siguientes, mismos que comenta-
necesite para el ejercicio expedito de sus mos brevemente:
funciones.
11. Habilitar toda clase de puertos, establecer 1. Expresar o realizar actos que causen
aduanas marítimas y fronterizas y fijar su ofensa a una o más personas. Se refiere
ubicación. básicamente a injurias expresadas en for-
12. Conceder privilegios exclusivos por ma verbal o por señas. Para estimar que
tiempo limitado, con arreglo a la ley res- existe ofensa, es necesario ponderar el
pectiva, a los descubridores, inventores o comportamiento usual entre ofensor y
perfeccionadores de algún ramo de la in- ofendido, ya que determinadas expresio-
dustria. nes resultan lesivas en determinado me-
13. Las demás que le confiere expresamente dio, no así en otro donde se usan de modo
la constitución federal. intrascendente.
2. Participar en juegos de cualquier índole
Como jefe de Estado: que afecten el libre tránsito de personas o
vehículos o molesten a las personas. La
1. Promulgar las leyes que expida el Con- falta de espacios para la recreación pro-
greso de la Unión. picia el uso de la vía pública para la
2. Declarar la guerra en nombre de los Esta- práctica de deportes de conjunto; pero
dos Unidos Mexicanos, previa ley del ello no debe ser justificación para que ter-
Congreso de la Unión. ceras personas se vean privadas de su de-
3. Convocar al congreso a sesiones extraor- recho a trasladarse libremente de un lugar
dinarias, cuando lo acuerde la comisión a otro.
permanente. 3. Dar, en lugar público, a una persona
4. Conceder, conforme a las leyes, indultos golpe que no cause lesión. Opinamos que
a los reos sentenciados por delitos de se trata de una forma de injuriar de mane-
competencia de los tribunales federales y ra grave.
a los sentenciados por delitos de orden 4. Orinar o defecar en lugares no autoriza-
común en el Distrito Federal. dos. Además de constituir una forma de
5. Proponer en terna el nombramiento de contaminar el ambiente, también es un
ministros de la Suprema Corte de Justicia atentado al pudor social. De ahí su inclu-
y someter las licencias y las renuncias de sión como falta administrativa.
ellos a la aprobación de la cámara de se- 5. Tratar de manera violenta a los niños,
nadores. ancianos o discapacitados. La finalidad
6. Las demás que le confiere expresamente es proteger, preventiva y represivamente,
la constitución. a personas que por su edad o condiciones
físicas se encuentren en desventaja.
Faltas de policía y buen gobierno. Violaciones 6. Producir ruidos por cualquier medio o
a las reglas de conducta tendientes en lo fun- causar desórdenes que alteren la tranqui-
damental a una correcta utilización de los lidad de las personas o el orden público.
centros y de la vía públicos. Se pretende evitar la contaminación audi-
En los términos de la mayoría de los regla- tiva, además de garantizar la paz y el or-
mentos que regulan esta materia, se estiman den en los lugares públicos. En este
Faltas de policía y buen gobierno 197
último sentido parece haberse empleado 11. Impedir, por cualquier medio, la libertad
la expresión orden público. Aunque ha- de acción de las personas. Se está en un
blar de desórdenes, sin precisar el voca- supuesto que, en ocasiones, también re-
blo, podría conducir a policías y jueces a basaría los límites de la mera falta cívica,
cometer abuso en la interpretación res- para tipificarse como delito, de conformi-
pectiva. dad al Código Penal Federal.
7. Arrojar o abandonar en la vía pública 12. Impedir o estorbar el uso de la vía públi-
animales muertos, desechos no peligro- ca. Es un modo de garantizar la libertad
sos, o cualquier objeto en general, así de tránsito que establece, como derecho
como tirar cascajo. Se trata de una medi- fundamental del hombre, el art. 11 de la
da de higiene, que también sirve para constitución federal.
conservar despejada la vía pública. 13. Permitir a menores de edad el acceso a
8. Faltar al respeto a los asistentes a “even- lugares a los que les esté prohibido. Se
tos” o espectáculos públicos mediante trata de concordar con otras disposiciones
palabras o actos obscenos o insultantes que, por razones educativas, culturales
por parte del propietario del estableci- y de seguridad, establecen vedar el acce-
miento, los organizadores o los trabaja- so de menores a sitios determinados,
dores de ambos, así como por parte de los como cantinas, bares, centros nocturnos y
actores, artistas o deportistas. No se con- “antros”. Esta infracción y su correlativa
siderará infracción, cuando las palabras, sanción son independientes de la posible
actos o señas empleadas formen parte del responsabilidad que podría llevar a clau-
libreto o trama de la obra o “espectácu- surar temporal o definitivamente el lugar
lo” y provengan de los actores o artistas. al que se permitió el acceso.
Los asistentes merecen respeto por parte 14.Maltratar, ensuciar o hacer uso indebi-
de actores, organizadores y otras personas do de las fachadas de inmuebles públi-
que intervengan en un “evento”. cos o privados, estatuas o monumentos,
9. Realizar en forma exhibicionista actos postes, arbotantes, semáforos, buzones,
obscenos o insultantes que ofendan la tomas de agua, señalizaciones viales o
dignidad de una o más personas. Prever de obras. Al incluir esta norma, se desea
esta falta y su sanción es independiente brindar protección tanto a los bienes de
de que pueda resultar la comisión de un propiedad privada como a los pertene-
delito. Por otro lado, no debe ser pretexto cientes al Estado, cuya conservación
para aplicar la llamada censura o impedir debe interesar a todos los habitantes de
la libre expresión de ideas. la localidad.
10. Solicitar con falsedad los servicios de 15. Cubrir, borrar, alterar o desprender los
emergencia, policía, bomberos o de esta- letreros o señales que identifiquen los
blecimientos médicos o asistenciales. La lugares públicos o los números y letras
conducta aquí descrita puede ser de con- que identifiquen los inmuebles o vías pú-
secuencias gravísimas para terceros y blicas. Trátase de evitar el ilógico van-
para la población en general. En casos dalismo que toma como blanco la
extremos, dicha infracción puede consti- señalización de la nomenclatura citadina
tuir un delito más que una falta adminis- y, por tanto, prevenir los trastornos que
trativa. ello produce.
198 Faltas de policía y buen gobierno
en algunos municipios, a pesar de que la burocracia desde una posición fuerte gracias
población en estado de pobreza es mayo- al gran número de sus miembros; en la prác-
ritaria. tica, ha funcionado como un eficaz sistema
28. Vagancia. Calificarla como infracción, de control estatal sobre sus servidores.
en una nación con altos índices de desem- A pesar de que conforme a la ley la adhe-
pleo y subempleo, es irracional. sión de los sindicatos a la FSTSE es optativa,
29. Atentados al pudor, a las buenas costum- en la práctica se da como ineludible.
bres o a la decencia. Fuente pretérita de
abusos, ha regresado a los textos norma- Fideicomiso Noción de fideicomiso. La Ley
tivos de este inicio de siglo. General de Títulos y Operaciones de Crédito,
30. Realizar actividades comerciales en la en su art. 346, señala que por medio del fi-
vía pública. La insistencia de añadir esa deicomiso, una persona denominada fideico-
conducta a la gama de infracciones admi- mitente destina o afecta ciertos bienes a la
nistrativas, resulta absurda y peligrosa realización de un fin lícito, cuya gestión en-
ante nuestra permanente crisis económi- carga a una institución fiduciaria.
ca. Sería cerrar la última opción ocupa- Debido a lo mucho que se ha escrito acer-
cional que tiene la mayoría de la población ca de los orígenes y la naturaleza jurídica del
desempleada, aunque efectivamente se fideicomiso, no nos detendremos a detallar-
trata de mendicidad disfrazada. (Véase los. Para los efectos de nuestro cometido,
Infracción administrativa.) basta enunciar que según la mayoría de los
autores, la figura se utilizaba en el derecho
Bibliografía romano para hacer cumplir la voluntad del
Martínez Morales, Rafael, et al., Reglamento de ciudadano mediante un fiduciario y una vez
tránsito del Distrito Federal, comentado, P.S. que tuviera lugar su deceso, cuando las per-
Limusa, México, 1994.
sonas a quienes quería favorecer no tenían el
Martínez Morales, Rafael, et al., Reglamento
gubernativo de justicia cívica para el Distrito derecho de heredar; en la actualidad, el trust
Federal, comentado, P.S. Limusa, México, anglosajón se considera como el antecedente
1994. más inmediato para garantizar las inversio-
nes efectuadas en la construcción de redes
Fauna silvestre Véase Flora y fauna silvestres. ferroviarias (Pablo Macedo). Conforme a
otras opiniones, la comparación del fideico-
Fax Véase Circular. miso actual con la fiducia del derecho roma-
no es totalmente desacertada.
Federación de sindicatos de trabajadores al Respecto a su naturaleza jurídica, en el
servicio del estado Corporación laboral que, presente se sostiene que es un negocio jurídi-
por disposición de la ley burocrática, agrupa co, sin existir acuerdo unánime respecto de
de manera unificada a las asociaciones o su esencia. La legislación mexicana tiende a
sindicatos de empleados y trabajadores cuan- conferirle inequívocamente el carácter de un
do la correspondiente función pública esté contrato mediante el cual el fideicomitente
regulada por el apartado B del art. 123 cons- transfiere al fiduciario parte de su patrimonio
titucional. con el propósito de que éste realice un fin
La finalidad de esta federación es llevar lícito, el que en ocasiones consiste en bene-
a cabo una defensa de los intereses de la ficiar a un fideicomisario. Entre los primeros
200 Fideicomiso
aquéllos (es decir, muebles o inmuebles). A refiere a sus obligaciones, éstas serán las que
esas facultades se suman las consignadas se asienten en el acto constitutivo del fidei-
en el propio acto de constitución (art. 356, comiso, siempre que estén permitidas por la
Ley General de Títulos y Operaciones de ley (arts. 84 de la Ley de Instituciones de
Crédito). Crédito, y 355 de la Ley General de Títulos
y Operaciones de Crédito).
El fideicomitente. Sólo podrán ser fideicomi-
tentes las personas físicas o jurídicas que Extinción del fideicomiso. La Ley General
cuenten con la capacidad legal para destinar de Títulos y Operaciones de Crédito indica
bienes al cumplimiento de los fines de un los casos en los cuales procede la extinción
fideicomiso (art. 349, Ley General de Títulos del fideicomiso: por haberse cumplido su
y Operaciones de Crédito). fin; por no ser factible su realización; porque
En el acto de constitución, el fideicomi- sea imposible la condición suspensiva de la
tente tendrá el derecho de indicarle al fidu- que dependa, o bien que no se haya verifica-
ciario que el mismo fideicomitente será do en el término señalado al constituirse el
quien percibirá los beneficios del fideicomi- fideicomiso o durante los 20 años siguientes
so y, además, podrá en dicho acto designar a a dicha constitución; por cumplirse la condi-
varias instituciones fiduciarias para la reali- ción resolutiva a la que estaba sujeto; por
zación del fideicomiso, a cuyo efecto habrá acuerdo del fideicomitente y del fideicomi-
de delimitar las bases a que éstas se sujeta- sario; por revocación del fideicomitente
rán, así como las que regirán en el caso de su cuando se haya reservado ese derecho, y cuan-
sustitución (art. 350 de la Ley General de do no sea posible sustituir a la fiduciaria que
Títulos y Operaciones de Crédito). Por otro haya sido removida o que haya renunciado
lado, el fideicomitente está obligado a efec- (arts. 350 y 357, Ley General de Títulos y
tuar la transferencia de los bienes necesarios Operaciones de Crédito).
para el cumplimiento del fideicomiso y a
pagar los honorarios al fiduciario; también Las instituciones fiduciarias. En razón de
puede designar un comité técnico (véase) que la legislación mexicana vigente conside-
para distribuir fondos o para que emita las ra el fideicomiso una operación bancaria,
instrucciones conforme a las que deberá sólo es factible constituirlo con la interme-
obrar la fiduciaria; asimismo, podrá reser- diación de un ente que cuente con autoriza-
varse el derecho de pedir cuentas o reclamar ción otorgada conforme a la ley para esos
la responsabilidad que corresponda a la fidu- efectos, el cual fungirá como fiduciaria en
ciaria (arts. 83 y 84, Ley de Instituciones de los términos que, de manera general, ya han
Crédito). sido expuestos.
El fideicomisario. Esencialmente, como be- Bibliografía: véase en Comité técnico del fidei-
neficiario del fideicomiso, se encuentra en la comiso y en Fideicomiso público.
posibilidad de exigir el estricto cumplimien-
to de los fines para los cuales éste haya sido Fideicomiso público Del fideicomiso, que uti-
creado, por lo que está facultado para ejerci- lizan con excelentes resultados en la práctica
tar las acciones que de ello deriven y para mercantil los particulares, al igual que de
pedir cuentas a la fiduciaria. En lo que se otras figuras del derecho privado, también se
202 Fideicomiso público
todo en lo que concierne a su constitución, de los bienes utilizados para alcanzar el fin
organización, operación e incluso, a su ex- del fideicomiso es la institución fiduciaria, la
tinción, sin olvidar a toda la normatividad cual realiza actos de gestión que singularizan
que en virtud de su carácter de entidad pa- a un delegado especial, y que, en consecuen-
raestatal le es aplicable en materia de con- cia, el fideicomiso, en todo caso, viene a ser
trol y vigilancia por parte del Estado (tutela sólo un mero instrumento de operación de
administrativa); este aspecto se tratará con quienes lo constituyen o se benefician con él
mayor amplitud en la voz control de paraes- (fideicomitente fiduciario y fideicomisario).
tatales. De la legislación supletoria aplicable Para recordar los atributos de las personas
en este campo resulta imprescindible citar a jurídicas, véase personalidad jurídica.
la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito. Delegados fiduciarios especiales. Para reali-
Pensamos que con la expedición de la zar su operación fiduciaria, las sociedades
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, nacionales de crédito cuentan con funciona-
ha sido derogado el derecho del 27 de febre- rios a los que en el medio se les conoce como
ro de 1979, no obstante que esto no se haya delegados fiduciarios, quienes se encargan
expresado de manera explícita en dicha ley, de la gestión del fideicomiso, gestión por la
y ha quedado vigente (aunque modificado) cual responden directa e ilimitadamente.
sólo lo que se refiere a la integración del Un equivalente de esos funcionarios en el
comité técnico (art. 8o.). Lo cierto es que caso de los fideicomisos públicos, lo encon-
nuevas bases para la constitución, el desarro- tramos en los denominados delegados fidu-
llo y la operación, así como para su modifi- ciarios especiales, quienes se encargan, por
cación o extinción están contempladas en la lo común, de la gestión del fideicomiso, la
citada ley, en sus capítulos IV y V. cual incluye ejecutar los acuerdos emitidos
En su carácter de entidad de la adminis- por el comité técnico. La Ley Federal de las
tración pública paraestatal, el fideicomiso Entidades Paraestatales utiliza la expresión
gubernamental debe ser inscrito en el regis- delegado fiduciario (art. 43) sin el agregado
tro público que al respecto lleva la Secretaría de especial, como supondría la costumbre
de Hacienda y Crédito Público. operante dentro del poder ejecutivo.
Los delegados fiduciarios especiales
Personalidad jurídica. No pretendemos re- constituyen una clase de los delegados fidu-
solver aquí la polémica generada en torno de ciarios y se distinguen de éstos en que aqué-
esta cuestión, sólo la enunciaremos al aludir llos son nombrados para la gestión de un
que, basándose en la Ley Orgánica de la fideicomiso público o estatal. La Ley Federal
Administración Pública Federal que contem- de las Entidades Paraestatales considera la
pla a los fideicomisos como entidades pa- existencia de un delegado fiduciario gene-
raestatales, existe una corriente de opinión ral, que es el encargado de someter a la
que sostiene que el legislador les ha otorgado consideración de la respectiva coordinado-
tácitamente personalidad jurídica propia. ra de sector los proyectos de estructura ad-
Otra corriente afirma que el fideicomiso, ministrativa o las modificaciones que ésta
en sí, constituye un acto mercantil y, por requiera.
tanto, no posee el carácter propio de una En nuestra opinión, no existen elementos
persona moral. Se indica que la propietaria de juicio que permitan establecer diferencias
204 Finanzas públicas
actividad en materia financiera, encaminada Como fauna silvestre considera a las es-
a recaudar los recursos pecuniarios que pre- pecies animales que subsisten sujetas a los
cisa para cumplir con sus atribuciones. Di- procesos de selección natural, cuyas pobla-
cha labor se efectúa sin móviles de lucro y se ciones habitan temporal o permanentemente
califica de financiera porque se refiere a en el territorio nacional y que se desarrollan
transacciones monetarias. de manera libre, incluso sus poblaciones
La actividad financiera estatal comprende menores que se encuentran bajo control del
tres momentos: la obtención, el manejo y la hombre. Los animales domésticos que por
erogación de recursos pecuniarios, según abandono se tornen salvajes y por ello sean
Sergio Francisco de la Garza, o la captación, susceptibles de captura y apropiación se con-
la administración y el gasto de acuerdo con siderarán propiedad de la federación.
nuestra terminología. Debido a la constante y casi indiscrimina-
El Estado obtiene ingresos por vía de de- da explotación de la flora y la fauna silves-
recho público y por vía de derecho privado. tres, éstas son ahora escasas y de poca
Los más importantes, en cuanto a su volu- importancia económica, además de haber
men, son los primeros, entre los que se cuen- desaparecido de manera irreversible algunas
tan los tributarios, los empréstitos, la emisión especies, lo que implica graves daños al
de moneda y las contraprestaciones por ser- equilibrio ecológico.
vicios públicos. Unos y otros conforman el La Ley General del Equilibrio Ecológico
ingreso público o estatal, que de acuerdo con y la Protección al Ambiente, del 28 de ene-
las concepciones clásicas, debe corresponder ro de 1988, y la Ley General de Vida Silves-
al gasto público. tre del 3 de julio de 2000, contienen reglas
Los ingresos obtenidos por el Estado me- tendientes a conservar y desarrollar las es-
diante mecanismos públicos o privados re- pecies que integran la fauna y flora silvestres
presentan un capítulo fundamental dentro de del país.
su patrimonio y son instrumento imprescin- En cuanto al régimen jurídico aplicable a
dible para el cumplimiento de sus atribucio- este tipo de recursos, consideramos que les
nes. Los recursos financieros captados deben corresponde el que regula al terreno en don-
cubrir, de una u otra forma, las erogaciones de se hallen, inclusive las modalidades a que
que efectúe el poder público, lo cual es abso- esté sujeto.
lutamente lógico, a pesar del déficit que Acerca de la flora y fauna silvestres, la
arroje el ejercicio presupuestario. ley ecológica establece lo siguiente:
Flora y fauna silvestres La ley estima que la • La preservación del hábitat natural de
flora silvestre está constituida por las especies las especies de flora y fauna del terri-
terrestres y de hongos, sujetas a los procesos torio nacional, así como la vigilancia
de selección natural, incluidas las poblaciones de sus zonas de reproducción.
o ejemplares de estas especies que se encuen- • La protección de los procesos evoluti-
tran bajo el control del hombre. vos de las especies y sus recursos
206 Forestales, recursos
a las otras ramas del derecho. Hay una total órgano (seguramente primero fue un jefe o
indefinición acerca de cuáles son esas for- jefes) que las imponga y tome las decisiones
malidades, pero podemos indicar que son a fin de evitar las consecuencias disgregato-
aquellas previstas en la ley para no dejar en rias que pudieran acarrear los frecuentes
estado de indefensión al particular, como conflictos y, además, que se encargue de la
escuchar a éste, notificarle las decisiones que organización de la defensa contra los peli-
le afectan directamente, etcétera. gros externos (principalmente la amenaza de
otro grupo).
Formas de Estado y de gobierno Considera- La formación de relaciones sociales cada
mos al Estado como la estructura permanen- día más complejas propició la intensa evolu-
te de la organización política de una sociedad, ción de estos dos entes, y configuró formas
asentada ésta en un territorio determinado cada vez más elaboradas de acuerdo con las
donde aquélla ejerce su poder con exclusión necesidades sociales de la organización polí-
de cualquier otra y de conformidad a un or- tica. Ello ha motivado que los estudiosos de
den jurídico; por gobierno, y para los efectos la materia los clasificaran en atención a dis-
del presente diccionario, entenderemos al tintos criterios. En este trabajo sólo se han
conjunto de órganos al que el Estado institu- recogido aquellos que se han considerado
cionalmente le ha conferido el ejercicio de vigentes y aplicables a la realidad actual.
ese poder.
Vale la pena aclarar, respecto de esta es- • Formas de Estado: federal y central.
trecha relación, que la misma ha motivado • Forma de gobierno: régimen parla-
una gran confusión en torno de estos dos mentario y régimen presidencial.
entes sociales, que han llegado a conside-
rarse como uno solo, no obstante que, en Bibliografía
realidad, el Estado es una de las tantas for- Arnáiz Amigo, Aurora, Ética y Estado, 2a. ed.,
mas con que la humanidad se ha organiza- UNAM, México, 1975.
do políticamente a lo largo de la historia, y Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-
que el gobierno ha estado presente en todas nario de política, Siglo XXI, México, 1981.
ellas. García Máynez, Eduardo, Introducción al estu-
En efecto, y esto ya lo expresamos en el dio del derecho, 47a. ed., Porrúa, México,
1995.
desarrollo de la voz correspondiente, la apa-
Hegel, G. F., Filosofía del derecho, UNAM,
rición del Estado, en tanto fenómeno social,
Col. Nuestros clásicos, núm. 51, México, 1975.
se remonta al siglo XV de n. e. con antece- Kant, Immanuel, Principios metafísicos de la
dentes directos a fines del siglo XII; al go- doctrina del derecho, UNAM, Col. Nuestros
bierno, en cambio, podemos situarlo desde clásicos, núm. 33, México, 1978.
los orígenes de las sociedades humanas, por- Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM,
que surge como respuesta a la necesidad de México, 1980.
mantener la cohesión del grupo, que es la
mejor herramienta de supervivencia. En nin- Formas de gobierno Además de las formas de
guna sociedad se ha encontrado la acepta- gobierno parlamentario y presidencial, histó-
ción espontánea e inmediata, por parte de sus ricamente se han dado otras, como la monar-
integrantes, de las reglas de convivencia es- quía moderada, la autocracia, la teocracia,
tablecidas, lo que ha requerido siempre un etcétera.
Formas de organización administrativa 209
En la actualidad, y atendiendo a un crite- Cada una de estas figuras habrá de ser estu-
rio eminentemente orgánico, las formas de diada por separado en el lugar que le co-
gobierno son la parlamentaria y la presiden- rresponda. Baste por ahora indicar alguna
cial, según sea el titular que ejerza el poder. nota de identificación, de manera general y
aproximada:
Formas de organización administrativa Siste-
mas que estructuran los entes del poder ejecu- 1. Centralización. Los órganos dependen
tivo. Están determinados por la línea jerárquica inmediata y directamente del titular del
que con mayor o menor intensidad los vincula poder ejecutivo.
con el titular del propio poder ejecutivo, ya sea 2. Desconcentración. Los entes guardan re-
que ese titular se llame presidente, primer mi- lación jerárquica con algún órgano cen-
nistro, gabinete, gobernador o ayuntamiento. tralizado, pero existe cierta libertad en lo
Las formas de organización son la manera en que respecta a su actuación técnica.
que se integra la administración pública y se 3. Paraestatal. Corresponde a la forma lla-
ordenan los órganos del poder público encar- mada en la doctrina, descentralización.
gados de la actividad o función administrativa Se estructura mediante entes que ostentan
del Estado. una personalidad jurídica propia, distinta
La ciencia del derecho administrativo es- de la del Estado, y cuyo nexo con el jefe
tudia, por ejemplo, tres formas de organiza- del poder ejecutivo es de carácter indirec-
ción administrativa: to. Como se indicó, en nuestro derecho
existen cuatro clases de estos órganos
1. La centralización. paraestatales, los que, según se indica en
2. La desconcentración. su oportunidad, están regulados por di-
3. La descentralización. versas disposiciones y pueden adoptar
diversos esquemas en lo que se refiere a
Estas tres formas se analizarán con cierto su origen, funcionamiento y objetivos.
detalle en las voces correspondientes.
El derecho mexicano vigente establece Bibliografía
Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo
las siguientes formas de organización de la
francés, Instituto de Estudios Administrativos,
administración pública (el art. 90 constitu- Madrid, 1977.
cional sólo utiliza el primer y tercer voca- Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-
blos). trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1979.
• Centralizada Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-
• Desconcentrada son, París, 1972.
• Paraestatal, dividida en: García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-
ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA,
Madrid, 1968.
a) Organismos descentralizados.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho
b) Empresas de participación estatal mayo- administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-
ritaria. dios Constitucionales, Madrid, 1980.
c) Empresas de participación estatal minori- Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-
taria. trativo, t. I, 5a. ed., Fundación de Derecho Ad-
d) Fideicomisos públicos. ministrativo, Buenos Aires, 1998.
210 Francia
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad- 1. Carbón. El carbón (mineral o vegetal) se
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, ha utilizado como fuente de energía des-
1979. de la prehistoria. Fue el principal (casi
Orlando, V. E., Principios de derecho adminis- único) elemento para obtener la energía
trativo, Instituto Nacional de Administración
necesaria en el despegue industrial del
Pública, Col. Clásicos de la administración, se-
rie A, núm. 5, Madrid, 1979.
siglo XIX. En la actualidad sigue teniendo
Puget, Henry, Les institutions administratives aplicación en la materia que nos ocupa.
étrangères, Dalloz, París, 1969. El carbón mineral, el más importante
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho de los dos tipos citados, está contemplado
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu- en el art. 27 constitucional y en la ley
ra Universitaria, Montevideo, 1974. minera como recurso natural del dominio
directo de la federación. Así, está sujeto a
Francia País generador de una tradición, orien- la reglamentación respectiva como bien
tó la organización de las naciones que se estatal y sustancia mineral.
independizaron durante el siglo XIX en Amé- El carbón sigue siendo un elemento
rica Latina. La administración pública fran- abundante en nuestro planeta, mas su uso
cesa, cuya concepción de servicio público es definitivamente dañino para el equili-
durante mucho tiempo comprendió toda acti- brio ecológico.
vidad del Estado, se replanteó conceptual- México, al igual que numerosos paí-
mente su actuación cuando la vieja tesis del ses, posee en abundancia este mineral y
servicio público no resistió las críticas de la lo emplea en escala considerable, princi-
modernidad. palmente en la industria eléctrica y side-
De esta revisión no escapan las relaciones rúrgica.
imperantes entre el Estado y sus servidores, 2. Energía solar. El Sol, como fuente ener-
ya que antes se entendía como funcionario a gética, produce también el movimiento
todo individuo que participaba normal y per- de mar y vientos. Sin embargo, en este
manentemente en la operación de un servicio punto nos referimos a la energía obtenida
público. Esto ha variado, en la actualidad directamente de la captación artificial de
funcionario público es solamente aquella los rayos solares.
persona que participa en la administración En algunos países esta energía ha pasa-
gubernamental de acuerdo con un estatuto o do la fase experimental y se cuenta ya con
reglamento público. aplicaciones prácticas; tiene la ventaja de
provenir de una fuente prácticamente in-
FSTSE Siglas de la Federación de Sindicatos de agotable; además, al parecer no causa da-
Trabajadores al Servicio del Estado (véase). ños ecológicos.
En México, el aprovechamiento de la
Fuentes alternas para generar electricidad energía solar se encuentra en una etapa
Además de los hidrocarburos y los materia- experimental. Aunque no existe disposi-
les radiactivos, existen otras fuentes energé- ción jurídica directa en este punto, con-
ticas: el carbón, la luz solar, el oleaje marino, sideramos que, en tanto que sirve para
los vientos y el calor proveniente del interior producir electricidad, el Congreso de la
de la Tierra, básicamente para producir elec- Unión puede legislar al respecto, basán-
tricidad. dose en la fracc. X del art. 73 de la
Fuentes del derecho administrativo 211
despolitización del ejército, que consistió en para uso del ejército y de la fuerza aérea,
eliminar a los jefes militares opositores a su así como la administración y conserva-
gobierno y ocuparse de la formación de los ción de cuarteles y hospitales y demás
nuevos oficiales, mediante los programas de establecimientos militares.
estudio aplicados en las escuelas militares 6. Manejar sus almacenes.
(Jorge Alberto Lozoya). 7. Administrar la justicia militar.
8. Intervenir en los indultos de delitos del
Organización militar. A la fecha, el ejército orden militar.
mexicano está plenamente institucionalizado 9. Dirigir la educación profesional de los
y subordinado al poder político civil, y for- miembros del ejército y de la fuerza aé-
ma parte de la administración pública fede- rea, y coordinar la instrucción militar de
ral, cuyo titular (el presidente de la república) la población civil.
es el jefe supremo de las fuerzas armadas, 10. Adquirir y fabricar armamento, municio-
quien mediante la Secretaría de la Defensa nes, vestuario y toda clase de materiales y
Nacional organiza y opera el desempeño del elementos destinados a estas fuerzas ar-
ejército y la fuerza aérea. Esta última surgió madas.
a inicios del siglo XX, con el invento de la 11. Inspeccionar los servicios del ejército y
aviación. Se dice que el primer ataque aéreo de la fuerza aérea.
con fines bélicos tuvo lugar en México, con 12. Prestar los servicios auxiliares que re-
motivo de las luchas revolucionarias. Como quieran el ejército y la fuerza aérea, así
dato curioso, se menciona que en dicho ata- como los servicios civiles que a dichas
que (1914) los explosivos fueron lanzados a fuerzas señale el ejecutivo federal.
mano.
Por lo que se refiere a la Secretaría de la Para el desempeño de las citadas actividades,
Defensa Nacional, mencionaremos que la Ley la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Orgánica de la Administración Pública Fede- Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de
ral le asigna, entre otros, los siguientes asun- 1986, da forma a los elementos que estructu-
tos referidos a la administración de las ran estos cuerpos armados, iniciando por
fuerzas armadas: asignarles como tareas o, mejor dicho, como
misiones generales las siguientes:
1. Organizar, administrar y preparar al ejér-
cito y a la fuerza aérea. • Defensa de la integridad, independen-
2. Organizar sus reservas e impartirles la ins- cia y soberanía del país.
trucción técnica militar correspondiente. • Garantizar la seguridad interna.
3. Manejar el activo del ejército y la fuerza • Prestar auxilio a la población civil en
aérea al servicio de la federación y los casos de calamidad pública.
contingentes armados que no constituyan • Ejecutar acciones cívicas y obras so-
la guardia nacional de los estados. ciales.
4. Conceder licencias y retiros, e intervenir • Coadyuvar en el mantenimiento del
en las pensiones de los miembros del orden, prestar auxilio a la ciudadanía
ejército y de la fuerza aérea. en sus personas y patrimonio en caso
5. Construir y preparar las fortificaciones, de desastre, y contribuir a la recons-
fortalezas y toda clase de recintos militares trucción de las zonas afectadas.
Fuerzas armadas 215
Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí- peñar las tareas asumidas, ya que al igual
tica de los Estados Unidos Mexicanos, comenta- que en las demás empresas, el brazo ejecutor
da, 4a. ed., Oxford University Press, México, para las actividades lo constituye el trabajo
2006. humano.
—, Derecho administrativo segundo curso,
La incorporación de hombres abocados a
4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.
Murillo Morales, Mario, Orientaciones sobre la función pública, desde la antigüedad, fue
ética militar, Marte, México, 1957. formando un cuerpo de funcionarios y em-
Petrie, Alexander, Introducción al estudio de pleados de la administración estatal pro-
Grecia, 12a. reimp., Fondo de Cultura Económi- vistos de gran influencia social. Típicos
ca, México, 1992. ejemplos son Grecia y Roma en sus tiempos
Riva Palacio, Vicente (dir.), México a través de de mayor esplendor militar. Aristóteles esti-
los siglos, ts. I a V, 15a. ed., Cumbre, México, maba que la función pública debe confiarse a
1979. un selecto grupo de ciudadanos maduros.
Suetonio, Los doce césares, Secretaría de Edu-
En el siglo XVIII los fisiócratas franceses
cación Pública, México, 1985.
bautizaron a este cuerpo dedicado a la fun-
ción pública con el nombre de burocracia,
Función administrativa Véase Funciones del término que desde sus inicios asume una
Estado. connotación negativa, pues fue utilizado por
los liberales para identificar al formalismo,
Función jurisdiccional Véase Funciones del la altanería, el despilfarro de recursos, la
Estado. falta de entusiasmo para desarrollar activida-
des, la corrupción y la adopción de trámites
Función legislativa Véase Funciones del excesivos que, entre otros, caracterizaban al
Estado. aparato administrativo de los gobiernos auto-
ritarios durante los siglos XVIII y XIX. Este
Función pública Los tratadistas consideran al sentimiento negativo y generalizado no ha
Estado como una gran organización cuya desaparecido en nuestros días.
complejidad supera las emprendidas por los Durante el siglo XIX este concepto se em-
particulares. pleó en sentido técnico, lo que dio lugar a
Esto ocurre en función del cúmulo de ac- una serie de estudios jurídicos, psicológicos,
tividades de las que se ocupa, que se ven administrativos, etcétera.
multiplicadas por el constante desarrollo de De los estudios jurídicos relativos al
la vida social, y que se ve obligado a afrontar tema, para nosotros tienen especial interés
mediante la prestación de servicios a gran los que remiten a las relaciones laborales
escala o bien con el cumplimiento de activi- establecidas entre ese cuerpo de funcionarios
dades que le son privativas. y el Estado, las que generalmente son regu-
La actividad del Estado no parece tener ladas de manera diferente de las que rigen a
más límites que los que él mismo se impo- los demás trabajadores, lo que da origen al
ne, por lo que crea y extingue las estructu- llamado derecho burocrático.
ras administrativas que considera necesarias La función pública realizada por los tra-
para el cumplimiento de sus fines. A través bajadores al servicio del Estado, aun cuando
de la historia, el Estado ha incrementado el se encuentra vinculada con la actividad pú-
número de personas empleadas para desem- blica de éste, no debe confundirse con ella.
218 Funcionario público
Russomano, Mozart Víctor, La estabilidad del está recurriendo a sinónimos para designar a
trabajador en la empresa, 2a. ed., Instituto de una misma actividad.
investigaciones jurídicas, UNAM, México, Tradicionalmente se parte de la idea de la
1981. división de poderes y se indica que a cada
Trueba Urbina, Alberto, Nuevo derecho admi-
uno de ellos le corresponde efectuar una
nistrativo del trabajo, ts. I y II, 2a. ed., Porrúa,
función (legislativa, administrativa o juris-
México, 1979.
diccional). Este planteamiento no resulta tan
sencillo si tenemos en cuenta lo siguiente:
Funciones Manera que tiene el Estado de cum-
¿por qué y para qué realizan esas funciones
plir sus cometidos o atribuciones: la legisla-
los poderes del Estado?, ¿existen diferencias
tiva, la jurisdiccional y la administrativa.
entre los vocablos: fines, atribuciones, come-
No debe confundirse con fines, atribucio-
tidos, funciones, competencia y facultades?
nes, cometidos, competencia o facultades, ni
Además, no todos los actos que realiza cada
emplearse como sinónimo de estos otros
uno de los poderes corresponden a la función
vocablos. (Véase Atribuciones.)
que se supone que tienen asignada (por
ejemplo, parte de las tareas del Congreso de
Funciones del Estado Función: acción y ejer-
la Unión no son de carácter legislativo).
cicio de un empleo, facultad u oficio
Las funciones del Estado se realizan, bá-
(DRAE).
sicamente, por medio de actos de derecho
público que emiten los órganos legislativo,
Función significa cumplimiento de algo, de
ejecutivo y judicial. A estos órganos les co-
un deber. Las funciones son los medios de que
rresponde la función legislativa, administra-
el Estado se vale para ejercitar sus atribucio-
tiva y jurisdiccional, respectivamente. A esas
nes, las cuales se encaminan al logro de sus
tres funciones clásicas, algunos autores agre-
fines. El poder estatal, que es uno solo, se
gan la función constituyente, la función gu-
estructura en órganos: legislativo, ejecutivo
bernamental y la función municipal.
y judicial. A cada uno de ellos se le asigna
Para clasificar los actos del poder público
una función (legislativa, administrativa y
de acuerdo con las funciones del Estado,
jurisdiccional) con modalidades y excepcio-
suelen seguirse tres criterios: el orgánico, el
nes. De modo que las funciones del Estado
formal y el material. (Véase Funciones del
son el sistema o medio que utiliza el poder
Estado. Criterio orgánico.)
público para cumplir con sus atribuciones o
realizar sus cometidos, destinados al logro
de sus fines. Bibliografía
Cuando la gran mayoría de los tratadistas Carrillo Patraca, Joaquín, “La naturaleza intrín-
de derecho administrativo abandona la idea de seca de la función administrativa”, en Aporta-
ciones al conocimiento de la administración
servicio público como explicación de todas
federal, Secretaría de la Presidencia, México,
las tareas que efectúa el poder público por 1976.
medio de los órganos del ejecutivo, surge Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ,
una variedad de teorías para conceptuar la París, 1978.
actividad estatal en el orden administrativo. Flores García, Fernando, “Acto jurisdiccional”,
Las diversas teorías emplean distinta termi- en Diccionario jurídico mexicano, t. I, Instituto
nología, la cual muchas veces se contradice de investigaciones jurídicas, UNAM, México,
o pretende innovar, cuando en realidad sólo 1982.
220 Funciones del Estado. Criterio formal
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Funciones del Estado. Criterio materiaL
Porrúa, México, 1998. Punto de vista que pretende determinar la
Gallego Anabitarte, Alfredo, Derecho adminis- naturaleza o esencia del acto realizado para
trativo, programa y guía para su estudio, Uni- clasificarlo dentro de una de las tres funcio-
versidad Autónoma de Madrid, Madrid, 1980.
nes estatales. Conforme a este enfoque, un
García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio
acto será:
del derecho, 50a. ed., Porrúa, México, 1998.
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-
trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977. • Legislativo, en el supuesto de que sea
Gutiérrez y González, Ernesto, Derecho de las una norma abstracta, general, impera-
obligaciones, 4a. ed., Cajica, Puebla, 1971. tiva, con sanción directa o indirecta, e
Ríos Elizondo, Roberto, El acto de gobierno, impersonal.
Porrúa, México, 1975. • Administrativo, si nos hallamos ante
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
actos condición o materiales realiza-
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
dos por órganos públicos.
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
• Jurisdiccional, cuando para resolver
una controversia se coloque un caso
Funciones del Estado. Criterio formal Tareas
ante un mandato de ley, y se haga a
y procedimientos asignados a los tres pode-
favor de una persona un pronuncia-
res, que no siempre coinciden con el nombre
miento que adquiera fuerza de verdad
que identifica al respectivo poder. El criterio
legal.
orgánico resulta insatisfactorio para explicar,
por ejemplo, por qué el congreso realiza ac-
tos administrativos, la suprema corte emite Estos criterios para clasificar los actos de
reglamentos y la administración pública diri- derecho público según la función estatal a la
me conflictos en algunas materias. Esto se que correspondan son, como toda opinión en
explica porque la repartición de funciones el estudio del orden jurídico, susceptibles de
entre los tres poderes no es tajante; en reali- críticas, variantes e invocaciones. Sólo he-
dad, difícilmente podría serlo. Lo que existe mos pretendido describirlos sin entrar en
es una asignación de competencias muy pre- polémicas (para ampliar la información, véa-
cisas a cada ente estatal. se la bibliografía que figura en la voz funcio-
El criterio formal, que atiende a la forma nes del Estado de este diccionario, en especial
o al procedimiento para emitir el acto, podrá las obras de Gabino Fraga y de Enrique Sa-
ser de las siguientes clases: yagués).
En cuanto al derecho positivo vigente en
a) Legislativo, si parte de una iniciativa o México, se pueden citar, entre otros, los si-
proyecto, provoca una discusión y final- guientes casos en que los poderes de la
mente se promulga. unión realizan, materialmente, función dis-
b) Administrativo, cuando se trate de emitir tinta de la que les corresponde de manera
actos reglamentarios, condición o mate- primordial.
riales.
c) Jurisdiccional, en tanto resuelve una con- Poder legislativo
troversia.
Actos administrativos. Nombramiento de su
Bibliografía: véase en Funciones del Estado. personal de apoyo, designación de funcionarios
Fundamentación 221
No señalar las normas que dan funda- • Especificaciones conforme a las que se
mento legal al acto, hace que éste se otorgará la seguridad social (fracc. XI).
vicie.
La fundamentación, es decir, citar el ar- También les reconoce el derecho de asociar-
tículo y la ley aplicable, se refiere tanto al se y establece los requisitos para poder acce-
contenido del acto como a la competencia der a la huelga, los que se expresan de tal
del órgano y a las facultades del servidor manera que prácticamente impiden su ejerci-
público. cio (fracc. X).
Existen otros preceptos constitucionales
Fundamento Constitucional de la Función que, además del mencionado para las fuer-
Pública En México, el art. 123 constitu- zas armadas, ministerio público, los cuerpos
cional, en su apartado B, fundamenta las de seguridad pública y diplomáticos, enmar-
relaciones jurídico laborales entre el Esta- can un tratamiento especial para ciertos
do y sus trabajadores cuando éstos presten servidores públicos; tal es el caso del art.
sus servicios para los poderes de la unión 122, que señala como facultad de la asam-
o bien para el gobierno del Distrito Fede- blea legislativa otorgar o negar su aproba-
ral. Sin embargo, en su fracc. XIII bis, el ción para los nombramientos de magistrados
citado artículo incluye a los trabajadores propuestos por el jefe del Distrito Federal
de las instituciones oficiales que prestan el para el tribunal superior de justicia del Dis-
servicio público de banca y crédito y ex- trito Federal; o del art. 76, que contempla
cluye del régimen en su fracc. XIII, a los como facultades del senado ratificar los
militares, marinos, ministerio público, nombramientos de ministros, agentes diplo-
miembros de los cuerpos de seguridad pú- máticos, cónsules generales, servidores pú-
blica y a quienes se desempeñen en el blicos superiores de hacienda, así como de
servicio exterior, casos en que las relacio- las fuerzas armadas (fracc. II); efectuar de la
nes jurídico laborales se regulan por sus terna propuesta, los nombramientos de mi-
propias leyes. nistros de la Suprema Corte de Justicia de la
En el citado apartado aparecen como ba- Nación, y aprobar las renuncias de éstos
ses mínimas los derechos individuales de (fracc. VIII).
los que gozan los servidores públicos, entre los De obligada mención es el contenido de
que destacan: otras disposiciones constitucionales de gran
importancia para la materia, como la que
• Jornada máxima de trabajo (fracc. I). señala el art. 73, al facultar al Congreso de
• Días de descanso por semana (fracc. II). la Unión para expedir las leyes reglamenta-
• Veinte días de vacaciones al año como rias del art. 123 de la propia carta magna
mínimo (fracc. III). (fracc. X), así como: "Para crear y suprimir
• La fijación, en el presupuesto que co- empleos públicos de la federación y seña-
rresponda, de los salarios sin que éstos lar, aumentar o disminuir sus dotaciones"
puedan ser disminuidos durante su vi- (fracc. XI).
gencia (fracc. IV). El título cuarto de la ley suprema, que
• Términos en los que serán otorgados comprende los arts. 108 a 114, está dedicado
los ascensos de acuerdo con un siste- a las reglas referentes a las responsabilidades
ma escalafonario (fracc. VIII). de los servidores públicos.
Fundamento Constitucional de la Función Pública 223
organizaciones sociales que surgieron. (Véa- la autoridad), y deberán cumplir, por supuesto,
se Administración pública, Ciencia del de- con los demás requisitos fijados por la ley.
recho administrativo, Ciencia de la La huelga deberá ser declarada, cuando
administración y Derecho administrativo. menos, por las dos terceras partes de los tra-
Concepto.) bajadores de la dependencia; también habrá
de presentarse pliego petitorio al presidente
Huelga Derecho de los trabajadores y emplea- del tribunal federal de conciliación y arbitra-
dos para suspender indefinidamente sus acti- je, quien correrá traslado a la dependencia de
vidades, con el propósito de lograr mejores que se trate para que ésta resuelva en un lap-
prestaciones de parte del patrón, o que se so de 10 días.
respeten las que ya poseen. La suspensión es En las 72 horas siguientes a la presenta-
temporal y colectiva. ción, el tribunal resolverá acerca de la legali-
En la teoría del derecho del trabajo huel- dad de la huelga; en caso positivo, procederá
ga se define como la suspensión temporal a promover la conciliación de las partes.
del trabajo, resultado de una coalición obrera Transcurrido el plazo de 10 días referido, sin
—acuerdo de un grupo de trabajadores para haber llegado a un acuerdo, los servidores
la defensa de sus intereses comunes—, que públicos podrán suspender labores.
tiene por objeto obligar al patrón a acceder a Si la huelga se declara ilegal y se han
sus demandas y conseguir así un equilibrio suspendido labores, se cesará a los trabaja-
entre los diversos factores de la producción, dores que hayan participado. Podrá concluir
armonizando los derechos del trabajo con los una huelga por conciliación de las partes,
del capital (Nicolás Pizarro Suárez). resolución de la mayoría de los trabaja-
En el ámbito de la función pública, es dores, declaración de ilegalidad o inexis-
uno de los puntos que más atención ha re- tencia, o laudo del árbitro designado por las
querido de los estudiosos de la materia, así partes.
como de aquellos abogados litigantes que Es importante señalar que los huelguistas
han hecho de los conflictos laborales entre están obligados a mantener en funciones a
el Estado y los servidores públicos su espe- los trabajadores necesarios para desempeñar
cialidad. los servicios que por su naturaleza no puedan
Esto está motivado por las grandes limi- suspenderse; disposición que genera contro-
tantes a que debe sujetarse el ejercicio de versia en virtud de que nulifica en mucho los
este derecho por parte de los servidores pú- efectos que se esperan de un movimiento
blicos en México, en contraste al que están huelguístico al no suspender totalmente.
en posibilidad de hacer valer los trabajadores
en general.
Bibliografía
Al respecto, la fracc. X del apartado B del
De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo,
art. 123 constitucional prevé que para decla- t. II, 13a. ed., Porrúa, México, 1999.
rar la huelga, los servidores públicos debe- De La Cueva, Mario, Derecho mexicano del
rán verse afectados por la violación general trabajo, t. II, 6a. ed., Porrúa, México, 1964.
y sistemática de sus derechos (condición Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-
ambigua y sujeta a la apreciación personal de cho mexicano, s.d., México, 1938.
Impuesto Tributo, carga (DEM, M. Alonso). Francisco Nitti lo define como
Principal figura tributaria, económica y doc-
trinalmente; por su medio, el Estado obtiene una cuota, parte de su riqueza, que los ciuda-
la mayor parte de sus ingresos, y el particular danos dan obligatoriamente al Estado y a los
entes locales de derecho administrativo para
hace la más importante contribución de una ponerlos en condiciones de proveer a la satis-
parte de su patrimonio para los gastos de la facción de las necesidades colectivas.
comunidad.
Veamos algunos puntos relacionados con Características. Por lo general, en este
el impuesto, sin pretender ahondar en los tema se estudian los principios o las carac-
mismos, sino solamente esbozarlos, puesto terísticas del impuesto. Mencionemos dos
que su estudio detallado corresponde al dere- versiones a este respecto. La mayor parte de
cho fiscal. los tratados de la materia citan al inglés
En primer término, consideramos acep- Adam Smith, para quien los principios
table la definición que daba el art. 2o. del teóricos de los impuestos son: justicia, cer-
Código Fiscal de la Federación de 1967: tidumbre, comodidad (para que el contribu-
“Impuestos son las prestaciones en dinero yente efectúe el pago) y economía (éste
o en especie que fija la ley con carácter consiste en que el costo de la recaudación
general y obligatorio, a cargo de personas sea bajo).
físicas o morales, para cubrir los gastos Conforme a la definición del código fiscal
públicos”. anterior y prescindiendo en cierta forma de
Otro concepto de impuesto es el siguiente: los contenidos en el art. 31, fracc. IV de la
constitución, tales principios o característi-
cas son:
Son impuestos las prestaciones en dinero o
en especie, exigidas por el Estado en virtud
del poder de imperio, a quienes se hallen en • Se trata de una prestación en la que el
las situaciones consideradas por la ley como particular no recibe nada determinado
hechos imponibles. o determinable a cambio.
• Los sujetos que lo pagan serán perso-
Carlos M. Giuliani Fonrouge nas físicas y morales: en ocasiones, las
232 Impuesto
Bibliografía
Arco Ruete, Luis del, Doble imposición interna-
Inconformidad Véase Recurso administrativo.
cional y derecho tributario español, Ministerio
de Hacienda, Madrid, 1977. Incorporación Véase Acuerdo de destino.
Infracción administrativa 235
Indemnización Junto con la utilidad pública, es La constitución señala que el valor catas-
el eje de la expropiación. Hemos hecho algu- tral declarado o consentido por el particular
nas consideraciones acerca de esta cuestión sea la base para la indemnización, y la ley de
(en la voz correspondiente) en el sentido de la materia establece (a partir de 1994) un
que resulta de gran importancia para el par- lapso máximo de un año para el pago de la
ticular que ha visto mermado su patrimonio misma. Un plazo mayor (15 años en algún
en virtud del acto de expropiación. estado de la república), ha sido considerado
La constitución mexicana de 1857 regula- por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ba la expropiación estableciendo que proce- ción como anticonstitucional.
dería por causas de utilidad pública y previa En la práctica, opera la comisión de ava-
indemnización. Dada la precaria situación lúos de bienes nacionales, la que, auxiliándo-
financiera del Estado, al establecerse el re- se de instituciones bancarias, determina el
quisito de previo pago, se limitó de manera monto o las bases para fijar el monto de la
considerable la utilización de este medio de indemnización, usualmente muy superior al
adquisición; en ocasiones se actuó al margen valor catastral de que habla la ley suprema;
del texto constitucional y la indemnización al presente la ley fija el valor comercial
no fue cubierta previamente a la ocupación como el que debe tomarse en cuenta para el
de la propiedad privada. pago correspondiente.
El art. 27 de la Constitución Política de En cuanto al plazo para pagar, si bien ha
los Estados Unidos Mexicanos de 1917 con- quedado señalado que la ley permite un año,
sidera que la expropiación procederá por en realidad dicho pago suele ocurrir en un
causas de utilidad pública y mediante indem- plazo menor. En efecto, la indemnización,
nización. El cambio del término previa por el debido a razones presupuestales, se cubre den-
de mediante, ha sido interpretado por la le- tro del ejercicio financiero en el cual se
gislación, la jurisprudencia y la doctrina efectuó la expropiación, ya que durante el
mexicanas como un claro deseo del poder mismo debe ejercerse la partida presu-
constituyente de permitir el pago del importe puestaria de pago de indemnizaciones.
de la indemnización de forma previa, simul- Curiosamente, es por negligencia o por
tánea o posterior al acto expropiatorio. fallas de los particulares en demostrar su
No obstante esa interpretación casi unáni- derecho, que la secretaría de estado co-
me, en ocasiones el particular afectado insiste rrespondiente no paga de manera oportuna
en que cualquier disposición legal o interpre- la indemnización. (Véase Expropiación y
tación judicial para efectuar pagos posteriores Utilidad pública.)
al desposeimiento son anticonstitucionales.
La indemnización, compensación que el Indemnización global Véase Retiro voluntario.
Estado hace al particular por la merma efec-
tuada a su patrimonio, está prevista en nues- Ineficacia del acto administrativo Véase Irre-
tro texto constitucional como esencia de la gularidades e ineficacias del acto adminis-
expropiación. trativo.
Desde fines del siglo XVIII se determinó
que fuera justa, previa y en dinero, pero el Infracción administrativa El primer vocablo,
actual orden jurídico permite que sea pos- indica el diccionario, denomina a toda trans-
terior. gresión o quebrantamiento de una ley, pacto
236 Infracción administrativa
o tratado; o de una norma jurídica, moral, surgiendo, lo que, desde luego, nulifica la
lógica o doctrinal. utilidad práctica de este criterio.
De acuerdo con ello, cuando la transgre- Es innegable que la existencia de la san-
sión se realiza en detrimento de una norma ción en todo orden jurídico tiene por objeto
jurídica de carácter administrativo, se dice garantizar su acatamiento por parte de aque-
que es administrativa, y le corresponde a un llos a quienes éste se dirige; de tal suerte
órgano del poder ejecutivo imponer la san- que, a la fecha, no se pone en tela de juicio
ción que conforme a la ley proceda. su indisoluble inherencia al derecho.
Para Hans Kelsen, la sanción es un ele- La gran variedad de sanciones hace difícil
mento diferenciador entre la regla de dere- su comprensión en un solo género, ya que
cho y la moral, y su contenido es un acto aun cuando sólo se observe una diferencia de
coactivo dirigido al individuo que puede grado entre ellas en cuanto que representan
violarla, amenazándolo con infligirle un un daño para el infractor y su propósito es la
daño o carga que, según la gravedad de la salvaguarda de un orden jurídico, son tan
falta, irá desde el simple forzamiento a repa- distintos los casos específicos que les dan
rar el perjuicio causado o la imposición de origen, que resulta igualmente difícil relacio-
una multa, hasta la privación de la libertad o nar, por ejemplo, la declaratoria de rescisión
de la vida misma. Así, la naturaleza de la de un contrato con una pena de muerte de-
sanción estará condicionada por la clase de cretada.
norma jurídica violada, y si el individuo, por La diferencia más notable entre las san-
ejemplo, no cumple con el contrato que ha ciones administrativas y las penas propia-
suscrito, será obligado a hacerlo y, en su mente dichas consiste en que las primeras
caso, a resarcir los perjuicios que haya cau- (consecuencias jurídicas de las infracciones
sado: si ha robado, se le privará de la liber- administrativas) serán impuestas por la ad-
tad; si ha transgredido el reglamento de ministración pública, y las segundas (conse-
tránsito, será multado, etcétera. cuencia jurídica de los delitos) son dictadas
Al respecto, son diversos los criterios que por la autoridad judicial dentro de sus res-
se utilizan para clasificar las sanciones; entre pectivos ámbitos de competencia.
ellos está el que atiende al tipo de castigo Paralelamente a ello, debemos reafirmar
que se impone: corporal, patrimonial o pri- la diferencia entre las infracciones adminis-
vativo de derechos. Asimismo, hay otro cri- trativas y los delitos: las primeras son
terio que atiende a la autoridad que los materia de conocimiento de la autoridad ad-
impone; en ese sentido las sanciones son ministrativa, en tanto que los segundos le
administrativas o judiciales. corresponden al órgano judicial.
O bien, aquel que toma como referencia Expuesto lo anterior, nos referiremos en
la rama del derecho de la cual se desprende particular a las infracciones administrativas,
la norma violada; criterio que distingue entre en las cuales se considera una distinción bá-
sanciones civiles, penales, administrativas, sica entre las infracciones cometidas en
procesales, internacionales, etcétera. contra de la administración pública, por
No obstante que esta última clasificación cuyo medio se violan normas que regulan su
es la más aceptada, tiene el inconveniente organización y orden interno (por ejemplo,
de reconocer tantas clases de sanciones la no presentación, por parte de un servidor
como disciplinas jurídicas especiales vayan público, de su declaración patrimonial, cuando
Inglaterra 237
así lo señale la Ley Federal de Responsabili- apremio señaladas para la correcta reali-
dades de los Servidores Públicos), y las in- zación de los procedimientos de investigación
fracciones cometidas en contra de las normas y aplicación de sanciones, incluido el re-
jurídicas que regulan el orden social en ge- curso de revocación que le corresponde
neral (por ejemplo, la violación a los regla- conocer.
mentos de tránsito o de justicia cívica).
En el primer caso, la administración está Bibliografía
tutelando a sus particulares requerimientos Código Fiscal de la Federación.
de funcionamiento; y en el segundo, al orden Foucault, Michel, Vigilar y castigar, nacimiento
social (Eduardo García de Enterría y Tomás de la prisión, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1981.
Ramón Fernández). García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón
Fernández, Curso de derecho administrativo,
t. II, Civitas, Madrid, 1978.
Génesis de la infracción administrativa. El
García Domínguez, Miguel Ángel, Las multas
cómo se genera la infracción administrativa administrativas federales y su impugnación,
resulta intrascendente para nuestra disciplina UNAM, México, 1985.
jurídica; en todo caso, su estudio estaría re- Ley Federal de Responsabilidades Administrati-
servado para la sociología jurídica, pues se vas de los Servidores Públicos.
trata de investigar los pasos que llevan a Lomelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal repre-
ciertos integrantes de nuestra sociedad a que- sivo, Porrúa, México, 1979.
brantar las disposiciones legales administra- Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí-
tivas. Por medio de un paralelismo con la tica de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-
da, 4a. ed., Oxford University Press, México,
génesis social del delito, cuyo estudio no le
2006.
corresponde principalmente al penalista sino Porte-Petit, Celestino, Apuntamientos de dere-
también al sociólogo jurídico, se podría de- cho penal, Porrúa, México, 1989.
terminar la trayectoria que siguen los indivi- Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
duos para delinquir. t. II, 12a. ed., Porrúa, México, 1983.
Urzúa Macías, Efraín, Derecho administrativo,
Infracciones procesales. Toda autoridad ante 5a. ed., Universidad de Guadalajara, Guadalaja-
la que se instaura un proceso, para hacer ra, 1979.
cumplir sus propias determinaciones de trá- Villalobos, Ignacio, Derecho penal mexicano,
mite cuando éstas obligan a una de las partes, 2a. ed., Porrúa, México, 1960.
puede decretar sanciones que se denominan
vías de apremio, las cuales no van más allá Infracción cívica Ilícito administrativo antes
de la multa, la ejecución forzosa o el arresto conocido como falta de policía y buen go-
no mayor de 36 horas. Su carácter es mate- bierno. La Ley de Cultura Cívica para el
rialmente administrativo. Distrito Federal indica qué conductas se con-
Sin embargo, hay casos en que también sideran dentro de esta categoría jurídica;
son dictadas por una autoridad administrati- ellas se enumeran y comentan en la voz juz-
va que conoce de un procedimiento; por gados cívicos (véase).
ejemplo, la Secretaría de la Función Pública,
que en términos de la Ley Federal de Res- Inglaterra Reino Unido de Gran Bretaña e
ponsabilidades Administrativas de los Servi- Irlanda del Norte. En 1972 en Gran Breta-
dores Públicos puede emplear las vías de ña, 2.7% de la población económicamente
238 Ingreso
activa era cubierta por el servicio civil. Es Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
difícil imaginar un sistema burocrático más nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
riguroso que el inglés; sin embargo, a dife-
rencia de la mayoría de los demás países Ingreso Véase Requisitos para ingresar al
europeos, las relaciones laborales entre el servicio de la administración pública en
Estado y sus servidores no son reguladas por México.
un estatuto o reglamento expedido en espe-
Ingresos del Estado Ingreso: del latín, significa
cial para ello. La práctica y la costumbre van
entrada (BDE, J. Corominas).
generando las disposiciones por aplicar, con
El Estado requiere una inmensa masa de
base en la utilidad y los principios que deben
recursos pecuniarios para hacer frente a los
regir a la función pública como una actividad
gastos públicos y para lograr la realización
honorable y de privilegio.
de los fines que, como organización política,
Las oficinas del tesoro se encargan de fi-
le son inherentes.
jar las normas, así como de coordinar los
El gobernado, por su parte, es el que debe
programas de cada ministerio para orientar y
proporcionar esos recursos monetarios a
adiestrar a los empleados al servicio de la
efecto de que se cubran los gastos de la so-
corona (servidores públicos).
ciedad política a la que pertenece. Esta apor-
Para los ingleses la solución de todos sus
tación del administrado representa un
problemas proviene del eficiente desempeño
sacrificio, pero es la forma en que las nece-
de sus instituciones, de ahí el cuidado que
sidades derivadas de la vida en sociedad se
ponen en la formación y el control del servi-
satisfagan. El Estado, mediante diversas fi-
dor público, ya que consideran que más que
guras tributarias de carácter legal, establece
una superespecialización, al estilo de Esta-
la obligación de los individuos, cuyo cum-
dos Unidos de América, se requiere contar
plimiento permite solventar los gastos co-
con hombres poseedores de una elevada cul-
munes.
tura, lo que les permitiría la flexibilidad ne-
En esta voz pretendemos proporcionar
cesaria para actuar de manera práctica ante
elementos introductorios que correspondan a
cualquier situación.
la forma y a las figuras jurídicas que el poder
Según Álvaro Rodríguez, “el ingreso al
público emplea para allegarse los recursos
gobierno es una responsabilidad y un pri-
financieros que le permitan, por medio del
vilegio; es una distinción de alto rango
gasto público, satisfacer las necesidades
social”.
comunes que el Estado considere primor-
diales.
Bibliografía La importancia de la captación de recur-
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, sos monetarios se aprecia en la actividad fo-
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. rense: el litigio en materia fiscal es el más
Dos Santos, Joao Alfonso, et al., Funçāo públi- numeroso de los que se dan en el derecho
ca, Moraes, Lisboa, 1981.
administrativo.
González Pedrero, Enrique, La riqueza de la
pobreza, col. Lecturas Mexicanas, 2a. serie,
El Estado obtiene ingresos por vía del
núm. 17, Joaquín Mortiz-SEP, México, 1985. derecho público y por vía del derecho priva-
Loschak, Daniele, La fonction publique en do. Para obtener los primeros actúa como
Grande Bretagne, Presses Universitaires de ente soberano, y para el particular significa
France, París, 1977. uno de los sacrificios fundamentales que le
Ingresos del Estado 239
impone la vida en sociedad. Los de derecho manera obligatoria para sufragar los gastos
privado los obtiene cuando se sujeta a reglas públicos.
que lo colocan en una situación de relativa Otro concepto de tributo: prestación pe-
igualdad con los propios gobernados. cuniaria “que el Estado, o un ente público
Son ejemplos de ingresos por vía del de- autorizado al efecto por aquél, en virtud de
recho privado aquellos que provienen de su su soberanía territorial, exige de sujetos eco-
actividad industrial y comercial por medio nómicos sometidos a la misma” (Ernest
de empresas públicas, cuando realiza contra- Blumenstein).
tos como la compraventa; los que obtiene
por las regalías que se derivan de la explota- Clasificación. Aparte de la clasificación de
ción de patentes, marcas o derechos de autor, los ingresos por vía de derecho público y
así como los que recibe en calidad de divi- por vía de derecho privado, existen las si-
dendos por acciones en sociedades mercanti- guientes:
les, o bien, cuando se beneficia con un
legado. En estos supuestos, y en términos
1. La clasificación que establece la constitu-
generales, la legislación ordinaria será la
ción y que se refiere a ingresos federales,
aplicable, aunque siempre habrá reglas que
locales o estatales y municipales (art. 31,
le confieran un trato especial a la interven-
fracc. IV).
ción del Estado.
2. La que tradicionalmente ha dividido los
Los ingresos por vía del derecho privado
ingresos en ordinarios y extraordinarios.
se clasifican, según la rama jurídica que los
Los primeros serán aquellos tributos que
regula, en civiles, mercantiles y administra-
establezca la ley anual de ingresos; los
tivos (no escapa a nuestro comentario la
extraordinarios serán los que el poder
aparente contradicción que existe en incluir
público llegue a fijar ante una situación
en este renglón los ingresos privados que
de urgencia para hacer frente a ésta.
están previstos en las leyes administrativas;
Esta segunda clasificación, como sue-
por ejemplo, los derivados de marcas y pa-
le suceder en la mayoría de los casos, es
tentes).
insuficiente, ya que no contempla percep-
ciones como las relativas al financia-
Concepto. Resulta difícil conceptuar los in- miento, que deben considerarse un
gresos que se obtienen por vía de derecho ingreso provisional del Estado, puesto
público sin caer en contradicciones. En efec- que han de restituirse y, además, no se
to, en este rubro se incluyen renglones como proporcionan de forma obligatoria.
los empréstitos, cuya naturaleza no implica Para algunos autores, los ingresos ex-
su captación coercible, lo mismo que tribu- traordinarios son los siguientes: los em-
tos recaudables de manera normal o extraor- préstitos, las multas, la emisión de
dinaria, en los que sí existe la obligatoriedad moneda y la expropiación. Opinamos que
y la posible coacción. la principal crítica que puede hacerse a
Por lo anterior, suele estudiarse y adoptar- esta clasificación es en el sentido de que
se con más frecuencia la noción de tributo y la expropiación implica un egreso pecu-
no la de ingreso de derecho público, que es niario y no un ingreso.
más amplia. Aquél es un aporte económico 3. La Ley de Ingresos de la Federación para
que los gobernados hacen al Estado de el Ejercicio Fiscal de 2006 determinó que
240 Ingresos federales
el poder público puede captar los nueve Las fuentes exclusivas de la federación se
rubros siguientes: fijan principalmente en el art. 73, fracc.
a) Impuestos. XXIX-A: comercio exterior, recursos natu-
b) Aportaciones de seguridad social. rales, lo señalado en los párrs. 4o. y 5o. del
c) Contribuciones de mejoras. art. 27, instituciones de crédito, sociedades
d) Derechos. de seguros, servicios públicos federales,
e) Contribuciones no comprendidas en las energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina
fracciones precedentes causadas en y otros derivados del petróleo, cerillos, fós-
ejercicios fiscales anteriores pendientes foros, aguamiel y productos de su fermenta-
de liquidación o de pago (rezagos). ción, explotación forestal, y producción y
f) Productos. consumo de cerveza.
g) Aprovechamientos. Las fuentes tributarias reservadas a los
h) Ingresos derivados de financiamien- municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV,
tos. son las siguientes: propiedad inmobiliaria y
i) Ingresos de paraestatales. servicios públicos municipales.
4. Por nuestra parte, y de acuerdo, en princi- Por otra parte, los arts. 117 y 118 esta-
pio, con el Código Fiscal de la Federación blecen que los estados no pueden, en nin-
del 31 de diciembre de 1981, anotamos la gún caso:
siguiente clasificación:
• Contribuciones: comprende impuestos, 1. Gravar el tránsito de personas o cosas que
derechos, aportaciones de seguridad atraviesen su territorio.
social y contribuciones de mejoras. 2. Prohibir ni gravar, directa ni indirecta-
• Recargos. mente, la entrada a su territorio, ni la sa-
• Multas. lida de él, a ninguna mercancía nacional
• Productos. o extranjera.
• Aprovechamientos. 3. Gravar la circulación, ni el consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con
Con la expresión contribuciones, el legisla- impuestos o derechos cuya exacción se
dor quiso utilizar la terminología del art. 31, efectúe por aduanas locales, requiera
fracc. IV, de la constitución federal, que es- inspección o registro de bultos o exija
tablece la obligación de los mexicanos de documentación que acompañe la mer-
contribuir al gasto público; también se ha cancía.
dicho, de forma quizá un poco ingenua, que 4. Expedir ni mantener en vigor leyes o dis-
el término contribución no resulta tan autori- posiciones fiscales que importen diferen-
tario como el de tributo; éste, sin embargo, cias de impuestos o requisitos por razón
es más técnico. de la procedencia de mercancías naciona-
les o extranjeras, ya sea que estas diferen-
Ingresos federales La constitución señala fuen- cias se establezcan respecto de la
tes impositivas exclusivas para la federación producción similar de la localidad, o en-
y desde 1983 a los municipios; el resto puede tre producciones semejantes de distinta
ser gravado por los estados o, de manera procedencia.
concurrente, por los diversos niveles de go- 5. Gravar la producción, el acopio o la venta
bierno. del tabaco en rama, en forma distinta con
Ingresos federales 241
El procedimiento que se sigue para la elabo- f) La ley será promulgada y publicada antes
ración de la ley de ingresos de la federación del 1 de enero del año en que vaya a regir;
es, al menos en el nivel normativo, más sen- el decreto promulgatorio será refrendado
cillo que el del presupuesto de egresos, y por el secretario de gobernación.
comprende las siguientes etapas:
Ingresos municipales Cuestión esencial a pro-
a) La Secretaría de Hacienda y Crédito Pú- pósito del municipio es la relativa a sus in-
blico es la encargada de preparar el pro- gresos, pues de ellos depende en gran medida
yecto de iniciativa de ley de ingresos. De el oportuno y adecuado cumplimiento de sus
conformidad con el art. 74, fracc. IV, re- cometidos. En la voz correspondiente se
formado en 1977, se terminó la discusión menciona cómo este aspecto ha ocupado el
acerca de la posibilidad de que fuera al- centro del debate que se suscitó acerca de la
gún diputado o senador o alguna legisla- autonomía y la vida municipal.
tura local quien pudiera presentar la El constituyente de 1917 apenas señaló
iniciativa. escasas fuentes de ingresos al municipio.
b) En las primeras semanas del año, la Se- Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se
cretaría de Hacienda y Crédito Público pretendió superar esa situación mediante la
intercambiará información con las de- formulación de algunas medidas orientadas
pendencias y entidades financieras res- al fortalecimiento financiero de la institu-
pecto de las necesidades de gasto que ción que se comenta. En esta materia, el art.
tendrá la federación. 115 constitucional establece en la actuali-
c) A más tardar el 8 de septiembre de cada dad que:
año, el secretario de hacienda y crédito Los municipios administrarán libremente
público comparecerá ante la cámara de su hacienda, la cual se formará de los rendi-
diputados para presentar la iniciativa, la mientos de los bienes que les pertenezcan,
cual le corresponde formalmente al presi- así como de las contribuciones y otros ingre-
dente de la república. Cuando se trate de sos que las legislaturas establezcan a su fa-
un año en que hubiera habido cambio vor, y en todo caso:
de titular del poder ejecutivo, la compare-
cencia del secretario y la presentación a) Percibirán las contribuciones, incluyen-
de la iniciativa serán a más tardar el 15 de do tasas adicionales, que establezcan los
diciembre. estados sobre la propiedad inmobiliaria,
d) La iniciativa será discutida y aprobada en de su fraccionamiento, división, consoli-
la cámara de diputados, como cámara de dación, traslación y mejora, así como las
origen. Éste es uno de los pocos casos en que se funden en el cambio de valor de
que la constitución señala a una de las los inmuebles.
dos cámaras como de origen para deter- Los municipios podrán celebrar con-
minada ley. Esta discusión y aprobación venios con el estado para que éste se
se efectúa antes de hacer lo mismo con el haga cargo de algunas de las funciones
presupuesto de egresos. relacionadas con la administración de
e) La cámara de senadores discutirá y apro- esas contribuciones.
bará la iniciativa, en calidad de cámara b) Las participaciones federales, que serán
revisora. cubiertas por la federación a los municipios
Inmigración 243
con arreglo a las bases, los montos y los Durante la Edad Media europea, dado lo
plazos que anualmente se determinen por escaso e inseguro de los caminos, la inmigra-
las legislaturas de los estados. ción es casi nula. Hay fenómenos aislados,
c) Los ingresos derivados de la prestación como el auge comercial de las repúblicas
de servicios públicos a su cargo. italianas y las cruzadas de la cristiandad. Los
Las leyes federales no limitarán la fa- siglos XV y XVI constituyen la época de los
cultad de los estados para establecer las descubrimientos y conquistas en África,
contribuciones a que se refieren los incs. América y Asia, a donde el extranjero llega a
a) y c), ni concederán exenciones en rela- dominar, invadir y colonizar.
ción con las mismas. Las leyes locales no La gran inmigración de africanos a Amé-
establecerán exenciones o subsidios res- rica representó el traslado de millones de
pecto de las mencionadas contribuciones, seres humanos en los siglos XVII y XVIII,
en favor de personas físicas o morales, ni principalmente.
de instituciones oficiales o privadas. En América Latina, durante el siglo XIX,
Sólo los bienes del dominio público de los extranjeros son bienvenidos por su poten-
la federación, de los estados o de los cial capacidad de modernizar las economías
municipios, estarán exentos de dichas locales de los países recién independizados.
contribuciones. Se les permite invertir en minería, comercio
y en la incipiente industria.
Las legislaturas de los estados aprobarán las En la actualidad, la mayoría de los países
leyes de ingresos de los ayuntamientos. regulan minuciosamente la entrada y la es-
Por otro lado, el art. 73, fracc. XXIX-A, tancia de los extranjeros, limitándolas en al-
último párrafo, prevé que las entidades fe- gunas ocasiones por motivos laborales o de
derativas compartan la participación que la integración cultural.
federación les otorgue sobre el impuesto En México, hoy en día, la permanencia
de energía eléctrica. Antes de la reforma de de los extranjeros en el territorio nacional
1983 al art. 115, ésa era la única mención y las actividades que pueden realizar las
que la carta magna hacía respecto a los in- regula la Ley General de Población, con-
gresos municipales. (Véase Competencia forme a la calidad que les corresponda y
municipal y Municipio.) les asigne la autoridad de migración: no
inmigrante, inmigrante e inmigrado.
Inmigración Entrada de extranjeros a un país, Respecto a estas figuras, la ley señala lo
los cuales por razones económicas, cultura- siguiente:
les o políticas dejan su lugar de origen.
El traslado de un país a otro es un fenó- 1. No inmigrante. Es el extranjero que con per-
meno muy antiguo y que ha atravesado por miso de la Secretaría de Gobernación se in-
diversos estadios históricos. terna en el país temporalmente y asume
En la antigüedad, incluido el periodo de alguna de las siguientes características:
florecimiento de la civilización grecolatina,
los grandes movimientos migratorios se ha- a) Turista. Le corresponde a aquel que
cen con motivo de las guerras de conquista, ingresa con fines de recreo o salud, o
ya que los prisioneros son objeto de traslados para realizar actividades artísticas, cul-
en calidad de esclavos. turales o deportivas, no remuneradas
244 Inmigración
ni lucrativas, y con una temporalidad prórrogas, cada una por igual tempora-
máxima de seis meses improrrogables. lidad con entradas y salidas múltiples.
b) Transmigrante. Se concede a quien e) Asilado político. Esta visa se concede a
entra al territorio nacional en tránsito quien entra en el territorio nacional para
hacia otro país. Esa persona podrá per- proteger su libertad o su vida de per-
manecer en México hasta por 30 días. secuciones políticas en su país de ori-
c) Visitante. Se considera para quienes gen, y es autorizado por el tiempo que
entran en el país para dedicarse al ejer- la Secretaría de Gobernación juzgue
cicio de alguna actividad lucrativa o conveniente, atendiendo a las circuns-
no, siempre que sea lícita y honesta, tancias que en cada caso concurran. Si
con autorización para permanecer en el asilado político viola las leyes na-
México hasta por un año. cionales, sin perjuicio de las sanciones
Cuando el extranjero visitante du- que por ello le sean aplicables, perderá
rante su estancia viva de sus recursos su característica migratoria y la misma
traídos del extranjero, de las rentas secretaría le podrá otorgar la calidad
que éstos produzcan o de cualquier que juzgue conveniente para continuar
ingreso proveniente del exterior; su su legal estancia en el país. Asimismo,
internación tenga como propósito co- si el asilado político se ausenta del
nocer alternativas de inversión o para país, perderá todo derecho a regresar
realizar éstas; se dedique a activida- en esta calidad migratoria, salvo que
des científicas, técnicas, de asesoría, haya salido con permiso de la propia
artísticas, deportivas o similares; se dependencia.
interne para ocupar cargos de con- f) Refugiado. Para proteger su vida, se-
fianza, o asistir a asambleas y sesio- guridad o libertad, cuando hayan sido
nes de consejos de administración de amenazadas por violencia generaliza-
empresas, podrán concederse hasta da, agresión extranjera, conflictos in-
cuatro prórrogas por la misma tempo- ternos, violación masiva de derechos
ralidad cada una, con entradas y sali- humanos u otras circunstancias que ha-
das múltiples. yan perturbado gravemente el orden
d) Ministro de culto o asociado religioso. público en su país de origen, que lo
Se otorga para ejercer el ministerio hayan obligado a huir a otra nación.
de algún culto, o para la realización de No quedan comprendidas en la presen-
labores de asistencia social y filantró- te característica migratoria aquellas
picas, que coincidan con los fines de la personas que son objeto de persecución
asociación religiosa a la que pertenez- política prevista en la característica an-
ca, siempre que ésta cuente con regis- terior. La Secretaría de Gobernación
tro ante la Secretaría de Gobernación y renovará su permiso de estancia en el
que el extranjero posea, con antela- país cuantas veces lo estime necesario.
ción, el carácter de ministro de culto o Si el refugiado viola las leyes naciona-
de asociado en los términos de la Ley de les, sin perjuicio de las sanciones que
Asociaciones Religiosas y Culto por ello le sean aplicables, perderá su
Público. La visa se dará hasta por un característica migratoria y la misma
año y podrán concederse hasta cuatro dependencia podrá otorgarle la calidad
Inmigración 245
que juzgue procedente para continuar i) Visitante local. Esta visa consiste en
su legal estancia en el país. Asimismo, que las autoridades de migración po-
si el refugiado se ausenta del país, per- drán autorizar a extranjeros para que
derá todo derecho a regresar en esta visiten puertos marítimos o ciudades
calidad migratoria, salvo que haya sa- fronterizas sin que su permanencia
lido con permiso de la secretaría. El exceda de tres días.
refugiado no podrá ser devuelto a su j) Visitante provisional. Esta característi-
país de origen, ni enviado a cualquier ca se presenta cuando la Secretaría de
otro, en donde su vida, libertad o segu- Gobernación autoriza, con carácter ex-
ridad se vean en peligro. cepcional y hasta por 30 días, el des-
La Secretaría de Gobernación po- embarco transitorio de extranjeros que
drá dispensar la sanción a que se hu- lleguen a puertos de mar o aeropuertos
biere hecho acreedor por su internación con servicio internacional, cuya docu-
ilegal al país al extranjero a quien se mentación carezca de algún requisito
otorgue esta característica migratoria, secundario. En estos casos, deberán
atendiendo precisamente a la naturale- constituir depósito o fianza que garan-
za de la figura jurídica de refugiado. tice su regreso al país de procedencia,
g) Estudiante. Para iniciar, terminar o de su nacionalidad o de su origen, si no
perfeccionar estudios en instituciones cumplen con el requisito en el plazo
o planteles educativos oficiales, o in- concedido.
corporados con reconocimiento guber- k) Corresponsal. Para realizar activida-
namental de validez, o para realizar des propias de la profesión de periodis-
estudios que no lo requieran, con pró-
ta, para cubrir un evento especial o
rrogas anuales y con autorizaciones
para su ejercicio temporal, siempre
para permanecer en el país sólo el
que acredite debidamente su nombra-
tiempo que duren sus estudios y el que
miento o ejercicio de la profesión en
sea necesario para obtener la docu-
los términos que fije la secretaría. El
mentación final escolar, pudiendo au-
permiso se otorgará hasta por un año, y
sentarse del país, cada año, hasta por
podrán concederse prórrogas por igual
120 días en total, si estudia en alguna
ciudad fronteriza y es residente de lo- temporalidad cada una, con entradas y
calidad limítrofe, no se aplicará la se- salidas múltiples.
ñalada limitación de ausencias.
h) Visitante distinguido. Se otorga en 2. Inmigrante. Se reconoce como tal al ex-
casos especiales, de manera excepcio- tranjero que se interna legalmente en el
nal. Es un permiso de cortesía para país con el propósito de radicar en él en
internarse y residir en el país hasta por tanto adquiere la calidad de inmigrado.
seis meses y se confiere a investigado- Los inmigrantes se aceptarán hasta por
res, científicos o humanistas de presti- cinco años y sus características son las
gio internacional, periodistas u otras que en seguida se reseñan:
personas prominentes. La Secretaría
de Gobernación podrá renovar estos a) Rentista. Es quien ingresa en el país
permisos en los casos que lo estime para vivir de sus recursos traídos del
pertinente. extranjero; de los intereses que le
246 Inmigración
que establezca el reglamento de la Ley 2. Figura doctrinal que explica algún aspecto
General de Población. de la ciencia del derecho (v.gr.: reglamento,
acuerdo, código, ineficacia). Estructura
3. Inmigrado. Por medio de esta calidad mi- conceptual de un aspecto de nuestra disci-
gratoria el extranjero adquiere derecho de plina.
residencia definitiva en el país.
Los inmigrantes con residencia legal Instituto de las personas adultas mayores
en el país durante cinco años podrán ad- Véase Senectud.
quirir la calidad migratoria de inmigra-
dos, siempre que hayan observado las Instituto de Seguridad Social para las Fuer-
disposiciones de la ley y sus reglamentos zas Armadas Mexicanas Organismo públi-
y que sus actividades hayan sido honestas y co federal descentralizado que tiene a su
positivas para la comunidad. cargo proporcionar los servicios de seguri-
dad social a los miembros del ejército, fuerza
Bibliografía
aérea y armada de México, es decir, al perso-
Bustamante, Jorge A., et al., Estudios fronteri-
zos, ANUIES, México, 1981.
nal militar que realiza función pública.
Contreras Vaca, Francisco José, Derecho Inter-
nacional privado, parte especial, Oxford Uni- Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
versity Press, México, 2001. los Trabajadores del Estado Organismo
Domínguez Vargas, Sergio, Teoría económica, público descentralizado, de carácter federal,
6a. ed., Porrúa, México, 1977. encargado de proporcionar seguridad social
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4a. reimp., Fondo de Cultura Económica, Méxi- deres de la unión que se encuentra regulado
co, 1971.
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Tecnos, Madrid, 1982.
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Melotti, Humberto, Sociología del hambre, Fon- descentralizado de carácter preponderante-
do de Cultura Económica, México, 1980. mente técnico, educativo y cultural, con
Rangel Couto, Hugo, La teoría económica y el personalidad jurídica y patrimonio propios,
derecho, 3a. ed., Porrúa, México, 1980. creado en 1965.
Este instituto se ocupa de la investigación
Institución En derecho administrativo tiene dos científica básica y aplicada, del desarrollo de
connotaciones: disciplinas de investigación básica y aplica-
da, de la formación de investigadores, de
1. Ente de derecho público de cualquier natu- difundir los adelantos científicos y de su
raleza jurídica (centralizado, paraestatal, aplicación en la técnica petrolera, así como
descentralizado, sociedad civil o mercantil de la capacitación de personal obrero que
de estado, asociación civil, desconcentra- pueda desempeñar labores en el nivel subpro-
do, comisión, comité, registro público, au- fesional, en las industrias petrolera, petroquí-
tónomo, órgano legislativo o judicial, mica básica, petroquímica derivada y
etcétera). química.
248 Instituto Mexicano del Seguro Social
el interés público, afirman algunos autores, Lo anterior nos permite entender que el
es la suma de los intereses privados o particu- interés varía según el tiempo, los sitios, las
lares). En la entrada interés público co- sociedades y que da lugar a que se produzcan
mentamos las diferencias entre ambas diferentes derechos, siempre como protec-
expresiones. ción al interés; por tanto, es posible que un
En derecho administrativo tiene impor- interés no tenga carácter jurídico, pues para
tancia esta noción al ser delimitada del inte- que así fuera, sería necesaria la protección
rés público (véase). del derecho, es decir, si atendemos a que
todo individuo busca su realización, y para
Interés público Este concepto resulta difícil de ello su actuar se basa en su interés personal,
precisar y, sin embargo, su empleo es fre- éste puede ser de índole moral, mística, espi-
cuente en los textos legales y doctrinarios, ritual, económica, política, etc.; sólo cuando
llegando incluso a considerarlo como sinóni- este interés entre en juego o en pugna con
mo de necesidad pública, provecho común, otros intereses, el derecho lo protegerá o lo
beneficio colectivo, utilidad social, interés regulará, pero si es irrelevante para el campo
social, interés nacional, necesidad colectiva, jurídico, como los primeros mencionados
utilidad nacional, interés general, utilidad (morales, místicos, espirituales), existirá un
pública, etc. No obstante existe una diferen- interés, pero carecerá de carácter jurídico.
cia, pues todos estos conceptos no siempre Se advierte que el interés es un concepto
son de igual jerarquía y, en ocasiones, en subjetivo, el cual ha sido clasificado como
verdad hay variantes; también es cierto que privado y colectivo. Al respecto, algunos
no son de igual grado, ya que el interés pú- autores sostienen que éstos no se dividen ta-
blico es la noción que abarca a los demás o, jantemente sino que, al contrario, no es posi-
en otros términos, es el más universal. ble determinar dónde empieza uno y dónde
Dada la enorme cantidad de vocablos que termina el otro, puesto que toda norma pre-
se evocan en este concepto, su confusión y tende la realización de ambos, por cuanto
uso irreflexivo, así como la aparente sinoni- que lo relevante de la protección individual
mia, no haremos el análisis de cada término, también adquiere importancia en el contexto
pero es necesario tratar de desentrañar nues- del interés colectivo.
tro concepto fundamental: interés público, Sin embargo, para algunos autores como
para lo cual iniciamos por establecer el sen- Pedro Aguilar Altamira es importante distin-
tido de la palabra interés. guir entre el interés colectivo y el individual,
Para Ihering, interés debe tomarse en su pues el miembro de una agrupación no está
sentido más amplio, ya que puede ser aplicado capacitado para ejercer una acción en defen-
no sólo con carácter económico, sino también sa del interés común o profesional de la
con otros de muy diversa índole, por ejemplo, asociación a que pertenece, ni a la inversa;
la personalidad, el honor, la familia, la salva- por tanto, el vocablo colectivo constituye la
guardia de los diferentes bienes, etcétera. esencia propia del interés, a diferencia del
Esta idea vincula intrínsecamente el con- derecho que supone una obligación en fa-
cepto valor, que sería la medida de la utilidad vor de una determinada persona.
de un bien; el interés, en ese caso, será el Ahora bien, la naturaleza del interés es
valor en su relación peculiar con el individuo múltiple, como ya se ha dicho, pues compren-
y sus aspiraciones. de aspectos materiales, morales, religiosos,
250 Interés público
así como conceptos genéricos que abarcan ridad correspondiente: judicial o admi-
distintas ramas patrimoniales, intelectuales, nistrativa.
económicas, jurídicas, etcétera. 4. Establece la estructura orgánica a fin de:
El sólo hecho de hablar de interés impli- a) Declarar las normas para resolver los
ca una gran dificultad, ya que entraña conflictos de intereses (potestad legis-
concepciones de todo tipo, formuladas pri- lativa y reglamentaria).
mordialmente con base en una reflexión fi- b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo).
losófica, lo que nos permite apreciar que en c) Dictar normas individualizadas (sen-
toda esta gama de ideas surge lo que es in- tencias).
evitable: conflictos entre los distintos inte-
reses, así como en la forma de resolverlos. El conflicto de intereses se resolverá aten-
A este respecto, Luis Recaséns Siches ex- diendo a todas las circunstancias que se pre-
pone que la naturaleza humana siempre senten; no puede haber una solución universal
buscará su realización. En este contexto, en virtud de la variedad de intereses, más
cada individuo tiene multitud de deseos que aún si consideramos el carácter jurídico o
quiere concretar y, como es lógico, entra en no jurídico de este concepto, por lo que
competencia y, por ende, a menudo en con- siempre deberá decidirse conforme el caso
flicto con los intereses de su prójimo; en concreto.
este sentido, el autor entiende el interés La multitud de intereses nos llevaría a
como la demanda o deseo que los indivi- infinitas clasificaciones, situación que rebasa
duos tratan de satisfacer, bien sea de for- la intención de este texto, por lo que tomare-
ma personal, o bien, por medio del grupo mos la de Roscoe Pound, citado por Luis
social. Recaséns, que se basa en los tipos concretos
En razón de que la satisfacción de todos de intereses humanos que claman por protec-
los intereses de cada particular es imposible, ción en el ámbito jurídico.
forzosamente existen conflictos. Para resol-
ver dichos problemas, el derecho positivo a) Intereses individuales. Dentro de ellos
actúa así: se encuentran los patrimoniales, la sa-
lud, la libertad, los económicos, los
1. Clasifica los intereses opuestos en: a) in- familiares, las creencias, la opinión y
tereses que merecen protección y b) el trabajo, por citar algunos. Claro está
intereses que no merecen protección; que ellos deben limitarse, precisamen-
respecto de estos últimos, ya se indicó te para evitar conflictos.
que son los que no tienen un carácter ju- b) Intereses públicos. Aquí caben los es-
rídico, y su protección o salvaguarda co- tatales, porque como organización, el
rresponde al campo donde se generan Estado tiene necesidades y fines por
(morales, religiosos, éticos, etcétera). cumplir y en esto radica su interés, que
2. Establece una tabla jerárquica, en donde será público por el sujeto de que pro-
se precisan qué intereses deben ser prote- viene.
gidos y la prioridad de éstos. Es importante destacar que en este
3. Define los límites para reconocer y inciso no se hace referencia al concep-
proteger los intereses, y mediante normas to que tratamos de delimitar (que es el
jurídicas impone su aplicación por la auto- de interés público), sino que este
Interés público 251
territorio o por cualquier causa trascenden- cualitativa, que obedece al valor protegido,
tal. No se está en presencia de un desorden, salud, seguridad, asistencia médica gratuita,
sino que precisamente en aras de la satisfac- y que, por tanto, es más importante que los
ción del interés público, se da lugar a la si- intereses particularizados.
tuación prevista para que impere la ley Ante el peso de estos argumentos, es ne-
marcial, por tanto, no existe ninguna contra- cesario invocar el interés público con una
dicción en buscar el bienestar de la colectivi- significación jurídica, y esto será posible
dad por medio de un estado de paz o de mediante los principios de competencia de
beligerancia, excepto porque la regulación a las autoridades para arbitrar esos intereses
que se sujeten los gobernados será diferente, particulares en pugna.
según sea el caso, pero se entiende en ambas Es preciso recordar la aclaración mencio-
situaciones que lo importante es satisfacer el nada al principio de este tema, respecto del
interés público. uso indiscriminado de este término, no obs-
De lo apuntado se infiere que también tante que incluso así se revelan los factores
encontramos acepciones de interés público de jerarquía e importancia que se le impri-
provenientes de un punto de vista político y, men al concepto.
por supuesto, otras nacidas de un enfoque En primera instancia, se debe entender al
jurídico que se entrelazan. texto constitucional, que es donde se encuen-
Para entender el sentido político, hay que tran las normas del más alto nivel y del que
evitar dos errores, como lo expone Georges se desprende el valor intrínseco del concep-
Vedel. El primero de éstos sería conceptuar to, pues es su apreciación la que hará del
el interés público como la suma de los inte- interés público el elemento primordial para
reses particulares; por poner un ejemplo, “el satisfacer los fines estatales en la medida en
interés público sería la síntesis del interés de que logre armonizar la satisfacción de los
los productores de alcohol y el de las vícti- intereses particulares. Sin embargo, es el le-
mas del alcoholismo, lo cual es un absurdo”. gislador quien tiene la responsabilidad de
El segundo consiste en pensar que el interés precisar y establecer el interés público, dado
público es algo ajeno o indiferente al indivi- que éste es sumamente variable y debe de ir
duo en sí o a los grupos que conforman la en concordancia con el dinamismo de la so-
nación. Esto porque todo lo actuado por el ciedad y los avances de ésta. La ley, aunque
particular, los grupos sociales, la administra- no siempre con tino, ha ido incorporando en
ción y el propio Estado no tendría valor si su su texto este concepto, medida que permite
fin primordial no fuera el ser humano, lo que no sólo salvaguardar los intereses de la co-
pone de relieve que el interés público está en lectividad, sino mantener un control sobre la
relación directa con el hombre y no con las administración pública, pues también esta-
instituciones y que en provecho de aquél se blece las reglas jurídicas a que han de some-
encuentra el sacrificio de unos hombres por terse tanto la administración pública como
otros. los gobernados para lograr el fin implícito de
En este orden de ideas, el interés público dicho interés público.
constituye un arbitraje entre los diversos in- Por otro lado, la administración pública
tereses de los individuos, que responderá a participa en la delimitación y el logro del
dos directrices: una cuantitativa, que serán interés público, desde el momento en que
los deseos del grupo más numeroso, y la otra éste no está reservado al poder legislativo, ya
Interés público 253
que la actuación del poder ejecutivo no sólo administración; por tanto, si no se satisfacen
se circunscribe a la facultad reglamentaria, estos requisitos necesariamente esa actua-
sino que también interviene en todo aquello ción resultará ineficaz.
que implica vigilancia estatal, en la correcta Por todo lo expuesto, procederemos a
observancia de los principios generales del realizar definiciones breves y concisas que
derecho y en lo referente a su campo de ac- sirvan de base para delinear el concepto de
ción propio; en este sentido, se encuentran interés público.
íntimamente vinculados el interés público y
la administración a propósito de los servicios Interés personal. Es el derivado de una actua-
públicos. ción individual que excluye todo nexo con el
En este contexto, la relación entre lo polí- grupo social; sin embargo, debido a la com-
tico y lo jurídico se presenta de las siguientes plejidad de las relaciones humanas, este ac-
formas: tuar se amplía considerablemente, porque
situaciones en apariencia particulares y priva-
1. La acción administrativa siempre deberá das, se tornan de cierta manera colectivas; por
estar revestida de legalidad, lo que presu- ejemplo, las de carácter tributario o electoral.
pone el fin del interés público.
2. Los particulares, atendiendo a la legali- Interés directo. Se entiende que es actual y
dad y la moralidad existentes, buscarán real; por ningún motivo se habrá de suponer
variados fines y no necesariamente el in- o considerar futuro.
terés público.
3. El actuar de la administración no tiene la Interés legítimo. Es el que provoca una rela-
opción de elegir entre diversos intereses, ción protegida por la ley.
sino que siempre atenderá al interés pú- Al formular estas consideraciones, se po-
blico; en cada caso concreto, evitará que dría pensar que el interés individual le impri-
se desvíe de su fin la tarea encomendada, me una orientación filosófico jurídica al
so pena de invalidez del acto. interés público, y que la restricción a la liber-
4. Los medios para alcanzar el interés públi- tad individual a la cual nos referimos antes,
co pueden estar bajo la administración, sólo es un medio de defensa del propio par-
pero siempre se atenderá a la agilidad y, ticular para hacer valer sus derechos, pero
frecuentemente, a la oportunidad del acto esto no es así, como lo demuestra el Código
mismo. Civil Federal en sus arts. 6o. y 8o., que se
transcriben por su importancia.
En estos incisos se distingue el control que Art. 6o. La voluntad de los particulares no
implica el interés público sobre la adminis- puede eximir de la observancia de la ley, ni
tración, ya que, como se ve, el control pri- alterarla o modificarla. Sólo pueden renunciar-
mordialmente se concreta a la legalidad y la se los derechos privados que no afecten di-
oportunidad y, en ese sentido, el desvío o rectamente al interés público, cuando la
renuncia no perjudique derechos de terceros.
exceso de poder de la autoridad no puede
invocar razones de interés público, porque
Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor
los elementos atribuidos a esta noción cons- de las leyes prohibitivas o de interés público
tituyen a su vez una tutela del individuo y, serán nulos, excepto en los casos en que la
asimismo, la oportunidad de actuar de la ley ordene lo contrario.
254 Interés social
Como se observa, el interés público está si- Por nuestra parte, opinamos que el interés
tuado en una categoría superior a los intere- público es el deseo social para el logro de
ses particulares, si bien su complejidad y su determinado beneficio común o para la reali-
falta de definición concreta en ocasiones zación de ciertas acciones tendientes a la
hacen que se caiga en confusiones. Ahora consecución de los fines que persigue un
bien, la tarea de definir este término, como grupo nacional, que pueden estar o no pre-
se habrá apreciado, no es fácil por sus mis- vistos en el orden jurídico.
mas implicaciones que tiene con la libertad, En resumen, el interés público es la pre-
con otros vocablos y con el dinamismo de tensión de un sector poblacional para que un
la sociedad y las circunstancias de tiempo, bien o actividad material o cultural, que les
lugar e idiosincrasia que se presenten. Aun es común, sea proporcionado o protegido por
así, se citarán los conceptos de algunos au- el Estado al considerarlo éste primordial.
tores, a efecto de esclarecer un poco esta
ambigüedad. Figuras afines. Se han señalado como sinó-
Para Agustín Gordillo, el interés público nimos de interés público:
está presente cuando, de entre la mayoría
de individuos, cada uno puede escindir del • Interés social, interés general, interés
mismo su interés personal; si los individuos nacional, interés colectivo.
no pueden distinguir su interés individual • Utilidad pública, utilidad nacional, uti-
del interés público, este último será una lidad social.
falacia. • Beneficio colectivo, beneficio social,
Por su parte, Gordon C. Bjork identifica beneficio general.
el interés público con la limitación a la li- • Necesidad pública, necesidad colectiva.
bertad de los particulares para comprar y • Provecho común.
vender bienes en condiciones que no le sean • Bienestar general.
fijadas por la sociedad, para que dicha limi-
Bibliografía: véase en Orden público.
tación se constituya en factor determinante
del orden.
Para Enrique Silva Cimma, el interés pú- Interés social Véase Interés público.
blico es la suma de las necesidades indivi-
duales y colectivas y que en su generalidad, Intereses Véase Aprovechamientos y Recargos.
llegan a ser públicas.
Para Miguel S. Marienhoff, no debe ha- Irregularidades e ineficacias del acto admi-
blarse de interés público, sino que debe nistrativo En el derecho administrativo, ac-
interpretarse como el interés general, enten- tualmente se habla, más que de nulidades, de
diéndose éste como la suma considerable de actos irregulares y de ineficacias. Un acto es
similitudes de intereses individuales. irregular cuando no ha sido elaborado con-
Se puede advertir que el concepto de inte- forme a las reglas correspondientes, o sea,
rés público, a pesar de ser estudiado desde cuando son defectuosos uno o más de sus
diversos ángulos, sigue siendo discutible, y elementos o requisitos.
por su definición no es posible que sea una El acto administrativo que padece una
noción que acepten unánimemente los trata- irregularidad no debe producir sus efectos
distas. hasta que tal irregularidad sea corregida, si
Irregularidades e ineficacias del acto administrativo 255
Opinamos que, una vez expuestos los los particulares contra actos gubernamenta-
conceptos fundamentales del derecho admi- les administrativos.
nistrativo, la estructura de los entes del poder Nuestro derecho universitario adoptó en
ejecutivo, los recursos patrimoniales del Es- la UNAM esta figura al crear, en 1985, la
tado y parte de la acción administrativa, re- defensoría de los derechos universitarios.
sulta obvia y necesaria la descripción, por El control judicial lo efectúa precisamen-
sumaria que sea, de las defensas que el par- te el poder judicial conforme a un sistema de
ticular puede intentar ante los actos adminis- controversias (jurisdiccional). A éste corres-
trativos que le afecten de manera ilegal. Esas ponde en el sistema anglosajón el habeas
defensas no pueden ser ignoradas por nues- corpus y, en México, el amparo.
tra disciplina a riesgo de convertirse en una El autocontrol estaría instrumentado por
mera elucubración teorizante sin contacto el contencioso administrativo (tribunales
real y práctico con el derecho vivo. que se basan en el modelo francés, llamado
también sistema continental europeo) y por
Sistema de control. Desde luego, nos referi- los recursos administrativos. Éste es el ver-
remos a los mecanismos que se ponen al al- dadero autocontrol ejercido por parte de la
cance de los administrados y por cuyo medio administración pública. Tanto el contencio-
pueden obligar a los órganos del poder eje- so administrativo como el recurso administrati-
cutivo a actuar conforme al orden jurídico en vo se realizan ante órganos administrativos, es
los asuntos que les afectan. decir, no pertenecientes al poder legislativo
El actuar de la administración pública ni al judicial.
está, como dice Jean Rivero, totalmente so-
metido al derecho; es decir, el principio de Bibliografía: véase en Contencioso administrativo.
legalidad norma toda actividad de la admi-
nistración pública. Cuando la autoridad no se Justicia militar Sistema excepcional en el de-
conduce conforme a la ley, o así lo cree el recho mexicano relativo a las infracciones y
particular, deben existir medios al alcance de delitos cometidos por los integrantes de las
éste para que la administración retome el fuerzas armadas. Merece especial mención
camino legal. en este diccionario la administración de jus-
Los sistemas que encontramos para ese ticia militar, ya que constituye un fuero cuya
control son los siguientes: existencia ha sido motivo de innumerables
disputas de orden jurídico y político a lo
1. Control legislativo. largo de nuestra historia, las cuales han pro-
2. Control judicial. piciado la variación en los instrumentos le-
3. Autocontrol. gislativos que lo han regulado.
En este sentido, se sabe que la constitu-
El primero de ellos, llamado también control ción federal de 1824, siguiendo una tradición
político, se presenta en algunos países escan- jurídica, reconoce los fueros militares y reli-
dinavos mediante el ombudsmän, figura ésta giosos, costumbre que se extendió a las leyes
que recientemente ha sido estudiada de ma- constitucionales de 1836 y a las bases orgá-
nera brillante en nuestro medio. Se trata de nicas de la república de 1843.
un funcionario designado por el parlamento Sin embargo, la Ley de Administración de
para que conozca de las quejas que formulan Justicia de 1855, mejor conocida como ley
Justicia militar 259
Juárez, suprimió la existencia de tales reduc- 1. Son delitos contra la seguridad exterior
tos, siendo causa de rebeliones que, al grito de la nación: la traición a la patria, el es-
de “religión y fueros”, se oponían a esta dis- pionaje, los que se efectúan contra el
posición que afectaba sus intereses, tradicio- derecho de gentes y la violación de neu-
nalmente reconocidos en todo el mundo tralidad.
civilizado en esa época. Los levantamientos 2. Son delitos contra la seguridad interior
tuvieron como consecuencia la restauración del Estado: la rebelión y la sedición.
de esta potestad jurisdiccional, mediante un 3. Son delitos contra la existencia y seguri-
decreto publicado en 1858, no obstante que dad del ejército: la falsificación; el frau-
la constitución de 1857 sólo reconocía el de; la malversación; la retención de
fuero de guerra. haberes; el extravío; la enajenación; el
Posteriormente, con las leyes de reforma robo; la destrucción de lo perteneciente al
dictadas en 1859, se suprime en definitiva el ejército; la deserción e insumisión; la in-
fuero eclesiástico. utilización voluntaria para el servicio; los
La constitución federal vigente, en su art. insultos; las amenazas o las violencias
13, confirma el reconocimiento al fuero mi- contra centinelas, guardias, tropa forma-
litar en nuestro país, de la siguiente manera: da, salvaguardias, bandera y ejército; los
ultrajes y las violencias contra policías, y
[...] Subsiste el fuero de guerra para los delitos la falsa alarma.
y faltas contra la disciplina militar; pero los 4. Son delitos contra la jerarquía y la autori-
tribunales militares, en ningún caso y por nin-
gún motivo, podrán extender su jurisdicción
dad: la insubordinación, el abuso de auto-
sobre personas que no pertenezcan al ejérci- ridad, la desobediencia y asonada.
to. Cuando en un delito o falta del orden militar 5. Son delitos cometidos en ejercicio de las
estuviese implicado un paisano, conocerá del funciones militares o con motivo de
caso la autoridad civil que corresponda. ellas: el abandono de servicio; el maltra-
to a prisioneros, a detenidos, a presos y
De donde se desprende que el principal efec- heridos; el pillaje; la devastación; el me-
to del fuero militar de las fuerzas armadas es rodeo; la apropiación de botín; el contra-
la potestad para gozar de una jurisdicción bando; el saqueo, y la violencia contra
autónoma que se ejerce mediante sus propios personas.
tribunales o instancias, conforme a leyes que 6. Son delitos contra el deber y decoro mili-
les son idóneas en casos específicos. tares: la infracción de deberes comunes a
Los órganos en que reside este fuero son, todos los que están obligados a servir en
de acuerdo con la ley: el supremo tribunal de el ejército; la infracción de los deberes de
justicia militar y los cuerpos de defensores centinela, vigilante, serviola, tope y timo-
de oficio (cuyas actividades coinciden con nel; la infracción de deberes especiales de
las realizadas por sus similares en el llamado aviadores; la infracción de deberes corres-
fuero común), los cuales están reglamenta- pondientes a cada militar según su comi-
dos en el Código de Justicia Militar. sión o empleo; la infracción de los deberes
Los delitos y las faltas que son sometidos de prisioneros; la evasión y el auxilio para
al conocimiento de los tribunales castrenses ésta; contra el honor militar, y el duelo.
y demás autoridades militares se contemplan 7. Delitos cometidos en la administración
en el Código de Justicia Militar. Por su im- de justicia y delitos cometidos con moti-
portancia sólo enunciaremos los primeros: vo de la administración de justicia.
260 Juzgados cívicos
Por último, los órganos judiciales encarga- 5. Los que las leyes o reglamentos dispon-
dos de la administración de justicia militar gan.
son, relacionados por su orden jerárquico:
Bibliografía: véase en Fuerzas armadas.
a) Supremo tribunal militar.
b) Consejos de guerra ordinarios. Justicia naval Véase Armada.
c) Consejos de guerra extraordinarios.
d) Jueces.
Juzgados cívicos Oficinas dependientes del
Éstos se auxilian en su función de: gobierno del Distrito Federal que se encar-
gan de conocer y sancionar las faltas de
1. Los jueces penales del orden común. policía y buen gobierno, llamadas ahora in-
2. La policía judicial militar y la policía fracciones cívicas.
común. En términos generales, la ley de la mate-
3. Peritos médicos legistas militares, los in- ria regula una serie de conductas, tendientes
térpretes y demás peritos. en lo fundamental a la correcta utilización de
4. El jefe del archivo judicial y biblioteca la vía pública. (Véase Faltas de policía y
militares. buen gobierno.)
Laudo Resolución del tribunal federal de con- tiene una sanción directa o indirecta en caso
ciliación y arbitraje a una controversia labo- de inobservancia.
ral burocrática que le fue planteada. En los
casos en que es aplicable el apartado A del Ley burocrática Nombre que se da comúnmen-
art. 123 de la constitución, el laudo lo emite te a la Ley Federal de los Trabajadores al
la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Servicio del Estado, Reglamentaria del Apar-
tado B del Artículo 123 Constitucional. (Véa-
Legalidad Requisito constitucional de todo se Relación de trabajo entre el Estado y sus
acto administrativo (véase). trabajadores de base, art. 123, apartado B.)
Toda la actividad del Estado, ya sea fun-
ción administrativa, jurisdiccional o legisla- Ley de ingresos Véase Ingresos federales.
tiva, debe ajustarse a la ley. Así, los actos de
los órganos del poder ejecutivo han de ser Ley del instituto de seguridad y servicios so-
producidos conforme a disposiciones previa- ciales de los trabajadores del estado Véase
mente emitidas por el legislador. el Anexo de este diccionario.
Si, en términos generales, el particular
puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, Ley federal Ordenamiento legal del Congreso
la administración pública solamente puede de la Unión en cuestiones en que también
hacer lo que la ley le permita en forma ex- puede haber leyes de carácter local, por ser
presa. materias concurrentes. Este criterio para la
Según otro enfoque, el principio de le- nomenclatura no siempre se sigue, como
galidad se refiere a que los actos adminis- podrá advertirse en muchos de los siguientes
trativos se reputan válidos o legítimos; cuerpos normativos:
correspondiendo, en todo caso, al goberna-
do o a los medios de control demostrar lo Ley Federal de Armas de Fuego y Explo-
contrario. sivos.
Ley Federal de Cinematografía.
Ley Ordenamiento jurídico de carácter general, Ley Federal de Competencia Económica.
abstracto, obligatorio e impersonal, que con- Ley Federal de Correduría Pública.
262 Ley general
Ley General que Establece las Bases de Ley Orgánica de Nacional Financiera.
Coordinación del Sistema Nacional Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y
de Seguridad Pública. Organismos Subsidiarios.
Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria
Ley local La expedida por la legislatura o congre- Federal.
so de una entidad federativa para tener vigencia Ley Orgánica del Banco Nacional de Co-
en el ámbito territorial del estado correspon- mercio Exterior.
diente, y con contenido relativo a cuestiones Ley Orgánica del Banco Nacional de
que no sean de competencia federal. Obras y Servicios Públicos.
Ley Orgánica del Banco Nacional del
Ley marco Tomada de la doctrina francesa, se ha Ejército, Fuerza Aérea y Armada.
empezado a utilizar la expresión leyes marco; Ley Orgánica del Consejo Nacional de
éstas, se dice, fijan normas que habrán de Ciencia y Tecnología.
desarrollarse en otras leyes. Tal idea es inapli- Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
cable en nuestro sistema jurídico, donde todas Mexicanos.
las leyes tienen igual rango y sólo se distingue Ley Orgánica del Instituto Nacional de
entre leyes federales y locales; sólo persiste el Antropología e Historia.
principio de que toda norma deroga a la ante- Ley Orgánica del Instituto Politécnico
rior en lo que se le oponga. Nacional.
Ley Orgánica del Seminario de Cultura
Mexicana.
Ley orgánica La sustentada en algún artículo
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Jus-
constitucional relacionado con la estructura
ticia Fiscal y Administrativa.
del poder público (Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal), o la referida a un
ente estatal específico (Ley Orgánica del Ley reglamentaria La derivada de los primeros
Instituto Politécnico Nacional); a continua- 29 artículos de la constitución federal (parte
ción damos una lista completa de las leyes dogmática), y la que desarrolla directamente
orgánicas vigentes: algún artículo constitucional sin el ánimo pre-
ponderante de estructurar órganos públicos.
Ley Orgánica de la Administración Públi- En esta categoría tenemos las siguientes:
ca Federal.
Ley Orgánica de la Armada de México. Ley Reglamentaria de la Fracción V del
Ley Orgánica de la Financiera Rural. Artículo 76 de la Constitución General
Ley Orgánica de la Lotería Nacional para de la República.
la Asistencia Pública. Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis
Ley Orgánica de la Procuraduría General del Apartado B del Artículo 123 de la
de la República. Constitución Política de los Estados
Ley Orgánica de la Universidad Autóno- Unidos Mexicanos.
ma Metropolitana. Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del
Ley Orgánica de la Universidad Nacional Artículo 73 Constitucional, en lo que se
Autónoma de México. refiere a la Facultad del Congreso para
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Dictar Reglas para Determinar el Valor
Ley Orgánica de los Tribunales Militares. Relativo de la Moneda Extranjera.
264 Liberalismo económico
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons- siguientes tendencias liberales del siglo
titucional en el ramo del Petróleo. XIX:
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons-
titucional en Materia Nuclear. a) Fisiócratas: escuela francesa que sostiene
Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Cons- que la tierra es la fuente primordial de la
titucional, Relativo al Ejercicio de las riqueza; principales autores: Francisco
Profesiones en el Distrito Federal. Quesnay y Roberto Turgot. Respecto a
Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. esta escuela, hay quienes opinan que sus
planteamientos no representan una co-
Desde luego que cualquier ley, sin importar rriente liberal propiamente dicha.
el nombre que el congreso le haya impuesto, b) Las sustentadas y expuestas por Adam
debe tener necesariamente un fundamento Smith, David Ricardo, Roberto Malthus,
constitucional; de lo contrario, resultaría vi- John Stuart Mill (que propugna cierto
ciada del todo. intervencionismo) y Juan Bautista Say.
c) Conforme a una clasificación acostumbra-
Liberalismo económico Respuesta teórica y da de las corrientes liberales, se agrupan
práctica que surge al inicio de que la industria en puros y estatistas, según recomienden
y el comercio operan en gran escala. Esta con- una total abstención del Estado en la inter-
cepción teórica práctica va aunada a una ma- vención de las cuestiones económicas o le
yor interrelación económica entre las naciones concedan cierta injerencia limitada.
y constituye una consecuencia del resquebra-
jamiento del Estado protector absolutista. Bibliografía: véase en Rectoría económica.
El liberalismo propugna porque se le per-
mita al individuo realizar libremente sus acti- Licencia Medio de control sobre el ejercicio de
vidades económicas, mientras que al Estado determinadas actividades que desempeñan
sólo debe corresponderle defender al país, los gobernados. Si éstos cumplen con los
administrar justicia y ocuparse de algunas ta- requisitos exigidos pueden desarrollar dichas
reas que no interesen a los particulares. actividades, ya que la propia administración
Adam Smith y los fisiócratas justifican el les reconoce el derecho de ejercicio. Ejem-
liberalismo económico a partir de la concep- plo: licencia de manejo vehicular.
ción de que las actividades de producción y Conviene señalar que estos conceptos se
distribución se desarrollan de manera natural, refieren a la expansión de la esfera jurídica de
sin necesidad de regulación alguna por parte los gobernados, asimismo, es importante acla-
del Estado. rar que la doctrina sostiene que autorización
Además de que esta concepción incluye es la categoría o género y los demás concep-
en sí diversas corrientes y variantes, la ela- tos son formas de la misma, los cuales com-
boración teórica de la escuela liberal es parten principios y régimen jurídico; en este
muy amplia y el análisis detallado de sus sentido opina José Roberto Dromi.
planteamientos requiere un espacio mayor
al asignado en este diccionario. A título Diferencias de la concesión. Existe discre-
simplemente informativo, recordaremos, pancia acerca de si la concesión es contrato,
remitiéndonos a textos especializados, las acto mixto o discrecional. La primera de las
diferencias es que las licencias son actos
Licencias 265
Municipio Etimológicamente: de tomar oficio, partir del acta constitutiva (1824), contem-
obligación, tarea (BDE, J. Corominas). plan escasa o indirectamente a esa figura ju-
Unidad de carácter jurídico, político y rídico política, dado que se hacía hincapié en
geográfico, considerada la célula de la orga- la autonomía de las entidades federativas.
nización estatal. La ley le asigna ciertos Sólo la constitución centralista de 1836 (sex-
asuntos para ser atendidos por sus órganos ta ley, arts. 22, 23 y 25), se ocupó de regular
gubernamentales y delimita su ámbito terri- la existencia del ayuntamiento.
torial. En el congreso constituyente de Queréta-
ro (1916-1917), el municipio es objeto de
Antecedentes en México. El municipio es gran discusión tanto porque se aducía que
una de las figuras de organización política regularlo iría en contra de la autonomía de
más antiguas del mundo, suelen estudiarse los estados, porque se pretendía señalar con
sus antecedentes en el derecho romano y en claridad sus fuentes de ingresos fiscales. La
el derecho español medieval, como prece- tradición federalista de dejar que las legisla-
dentes del actual municipio mexicano. Se le turas locales normaran la actividad munici-
considera la forma elemental de estructurar pal era contraria a la idea de la Revolución
políticamente a la sociedad. de 1910, en el sentido de crear el llamado
Algunos historiadores consideran que municipio libre. Finalmente, se superó la
existe un antecedente más directo del muni- costumbre constitucional de no proteger al
cipio mexicano: el calpulli de los aztecas municipio y el art. 115 fijó las tibias medidas
que, a pesar de su carácter agrario fundamen- que, con algunas importantes reformas, han
tal, también realizaba actividades de tipo subsistido hasta nuestros días. Para el surgi-
administrativo. Al arribo de Hernán Cortés a miento de dicho art. 115 fue determinante la
nuestro territorio, el grupo expedicionario situación que vivió el municipio durante el
que lo acompañaba procede a fundar la Villa gobierno de Porfirio Díaz, en el cual los fun-
Rica de la Vera Cruz tomando como base el cionarios intermedios entre el gobernador y
modelo español del municipio. Así se consti- los ayuntamientos creaban casi siempre un
tuyó el primer ayuntamiento en México; clima de violencia y de corrupción en la pro-
como regulación jurídica en esta materia, el vincia.
conquistador expidió las ordenanzas de 1524
y 1525. Ubicación del municipio en el sistema fede-
A lo largo de la Colonia, el municipio se ral. De conformidad con el art. 115 de la
establece, desarrolla y es regulado, siempre Constitución Política de los Estados Unidos
con base en el esquema español; desde lue- Mexicanos, las partes de la federación, o sea,
go, se le insertan ciertos matices locales, de los estados, adoptarán como base de su orga-
acuerdo con las necesidades del virreinato y nización política y administrativa al munici-
de la ciudad o villa donde se asentaban sus pio, al frente del cual habrá un ayuntamiento
autoridades. Éstas eran designadas general- electo mediante sufragio universal.
mente por el virrey y en algunos casos ex- Lo anterior significa que el Estado mexi-
cepcionales por el propio rey de España. cano está dividido, territorial y políticamen-
Una vez independizado el país, el munici- te, primero en entidades federativas y luego
pio subsiste de manera precaria. Los docu- en municipios. Esto lleva a anticipar que
mentos constitucionales de tipo federal, a existen tres niveles de gobierno: el federal, el
272 Municipio
local y el municipal, sin que ello quiera decir Generalmente se acepta que el Estado
que los estados miembros de la federación moderno (ente único y soberano en determi-
surgieron por la suma de municipios que nado territorio) reconoce, por diversas cau-
hubieren decidido confederarse. sas y distintos fundamentos, la existencia de
El municipio existe en la mayoría de los entidades regionales, provistas de cometidos
países, aunque con distintas características y de competencia específicos.
particulares y a veces otros nombres: comu- Debido al origen, la evolución y la activi-
na, burgo, condado. Los hay en Estados fe- dad presente de los municipios, parece indu-
derales y en estados unitarios o centralistas. dable que su naturaleza y sus funciones son
Sin importar la denominación o tipo de Esta- tanto políticas como administrativas.
do, el municipio no siempre tendrá la misma La doctrina acepta de manera unánime su
relación con el gobierno nacional; en algu- carácter administrativo; en lo que podría ha-
nas ocasiones dependerá de él y en otras ber duda es en su naturaleza política. Sin
gozará de una mayor o menor autonomía. pretender ahondar en esta cuestión, resulta
En resumen: aunque en nuestro sistema al palpable en la realidad que las autoridades
municipio se le otorga cierta autonomía, esto municipales poseen y ejercen cierto poder
no sucede en todos los demás países que dentro de su circunscripción territorial, lo que
también son de tipo federal. determina su naturaleza política, además de
ser, de una u otra forma, agentes del Estado.
Naturaleza política administrativa. El mu-
nicipio se considera la célula política y ad- Gobierno municipal. El municipio es un
ministrativa del estado, ya se trate de una ente territorial de carácter político y admi-
formación natural o porque el orden jurídico nistrativo que cuenta con órganos de gobier-
lo reconozca y regule y, en algunos casos, no, según sea la legislación específica de
sean creados por éste. Surge como un fenó- cada estado, y que sigue determinadas direc-
meno urbano, dada la necesidad de las ciuda- trices formuladas en la constitución federal,
des de contar con un gobierno local que lo que es acorde con el sistema vigente en
atienda los requerimientos de servicios co- México.
munes inmediatos. El principal órgano del municipio y su
El municipio puede enfocarse como representante es el ayuntamiento, ente cole-
desconcentración, o bien, como descentra- giado que tiene a su cargo el desempeño de
lización por región, de tipo político o ad- la función administrativa conforme a la
ministrativo. Pero también puede contar con distribución de competencias que establece
un grado de autonomía o autarquía tal que lo la constitución de la república. Ese ayunta-
convierta en una entidad de carácter político miento (integrado según lo prevea la ley
con funciones administrativas muy propias y local correspondiente) no depende jerárqui-
definidas. camente del gobernador ni de algún funcio-
En el fondo de las consideraciones ante- nario federal.
riores yace la polémica acerca de si el Estado La disposición constitucional que señala
moderno es un todo, y por ello desconcentra la prohibición de que exista autoridad algu-
cierta competencia en entes regionales, o si na entre el ayuntamiento y el gobernador
la actual organización política estatal es la tiene su origen en la situación anterior a
suma de partes (municipios y estados). 1917, en que hubo funcionarios (con diversas
Municipio 273
menos cierto que también hay una subordina- de manera igual entre los diversos estados de
ción real debida a causas financieras y políti- la federación ni atendiendo a la superficie y
cas. (Véase Competencia municipal, Ingresos a su población. El número de municipios por
municipales y Municipios por estado.) entidad federativa es el siguiente:
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32. Distrito Federal 16
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Vedel, Georges, Derecho administrativo, t. I,
Aguilar, Madrid, 1980. En el caso del Distrito Federal no se trata de
municipios, sino de delegaciones políticas
Municipios por estado En México existen (asimilables histórica y funcionalmente al
2 450 municipios, los que no están repartidos concepto de municipio).
276 Municipios por estado
3. En algunos países, por otro lado, se admi- pública. Es la forma normal para iniciar la
te la existencia de la nacionalización por relación entre el Estado y los servidores pú-
parte del Estado. Según Eduardo Novoa blicos.
Monreal, procederá la nacionalización Es el acto final del procedimiento de de-
cuando se trate de recursos naturales o de signación, que se inicia con la selección de
medios de producción, pudiendo o no los candidatos a un cargo público según dis-
mediar indemnización. Para Ramón Mar- tintos sistemas que exigen cumplir requisitos
tín Mateo, la indemnización siempre será específicos, por los que se procura asegurar,
necesaria. La Organización de las Nacio- a criterio de la autoridad o de los ciudadanos,
nes Unidas ha admitido el derecho que la capacidad y honradez del futuro servidor
tienen los Estados para nacionalizar bie- público.
nes en esos términos, siempre que ello no
implique medidas discriminatorias. La Clases de nombramiento. Actualmente, en la
ausencia de indemnización estará justifi- mayor parte de los países, el diseño de los
cada cuando no implique enriquecimien- sistemas de selección de los servidores pú-
to injusto del Estado. En este orden de blicos se efectúa de acuerdo con la trascen-
ideas, cabe mencionar las nacionalizacio- dencia que socialmente se le reconozca a la
nes del cobre en Chile (1971), del canal labor que les sea encomendada, y con ello se
de Suez por Egipto (1956 ), de la planta establecen las distintas clases de nombra-
industrial soviética en la tercera década miento.
del siglo XX y de los energéticos en Boli-
Sufragio. Selección mediante el voto de los
via (2006).
ciudadanos o de sus representantes (en el
4. Con el auge del neoliberalismo, estas
caso de las elecciones indirectas). La prime-
acepciones del término nacionalización
ra es la manera usual de nombrar a los servi-
tienden a caer en desuso.
dores públicos más importantes; en México
se utiliza para designar al presidente de la
Bibliografía: véase en Expropiación.
república, gobernadores, legisladores federa-
les y locales, ayuntamientos, entre otros.
Negativa ficta Véase Silencio administrativo.
Por decisión de un funcionario de rango
Nivel Ubicación, con efectos jerárquicos y para superior. Es la más común en nuestro medio
prestaciones económicas, de un servidor pú- y la que tradicionalmente ha redituado pre-
blico dentro de la estructura organizacional eminencia social a quienes han sido investi-
de una dependencia o entidad; generalmente dos mediante esta facultad. Esto es explicable
se refiere a los mandos medios y superiores, en un país en el que el Estado se ha conver-
aunque en ciertos casos alude a cualquier tido en el patrón más importante.
trabajador al servicio del Estado.
Concurrencia de voluntades de distintas au-
Nombramiento Acto jurídico formal por el que toridades gubernamentales. Es en el caso de
la administración pública designa a una per- los ministros de la Suprema Corte de Justicia
sona como funcionario o empleado y la so- de la Nación, que requiere la propuesta del
mete al régimen que, conforme a la ley, le presidente de la república, seguida de la se-
es aplicable específicamente a la función lección por la cámara de senadores.
Nombramiento 279
Por decisión de un cuerpo colegiado. Por pública mexicana, y por los problemas que
ejemplo, la designación de los magistrados en el pasado reciente ha provocado la contra-
de circuito y jueces de distrito en nuestro tación en esos términos se restringió hasta
poder judicial, a cargo del consejo de la judi- casi desaparecer; pero todavía hay trabajado-
catura federal. res contratados a lista de raya (temporales),
que han acumulado los años de servicio sufi-
Concurso. Por oposición o por méritos. En cientes para jubilarse.
virtud de éste, el aspirante deberá competir En nuestro país los nombramientos que
con otros para ocupar el cargo vacante, me- tienen lugar a partir del sufragio directo son
diante examen (oposición) o por la valora- los de:
ción de la experiencia, especialización o
éxitos alcanzados en la materia propia del a) Presidente de la república cada seis años
cargo por desempeñar (méritos). (art. 81 constitucional)
Por otra parte, nuestra legislación usa otra b) Gobernadores estaduales, de conformi-
clasificación que atiende a la temporalidad; en dad con sus respectivas legislaciones
este caso se habla de definitivo, interino, provi- (art. 116 constitucional)
sional, por tiempo fijo o por obra determinada c) Senadores y diputados, sean éstos federa-
(art. 15, fracc. III de la ley burocrática), de los les o locales, incluso los integrantes de la
que el primero se perfila como la única forma asamblea en el Distrito Federal (arts. 51,
de nombramiento para empleados de base, ya 56 y 122 constitucionales)
que las otras modalidades tienden a desapare- d) Funcionarios de los ayuntamientos, cons-
cer por razones de índole administrativa. tituidos por presidente municipal, regido-
res y síndicos (art. 115 constitucional)
El nombramiento en nuestra legislación. En e) Jefe de gobierno y los delegados políticos
los arts. 3o. y 12 de la llamada ley burocráti- del Distrito Federal.
ca se ubica al nombramiento como el acto f) Integrantes de los comités vecinales en
jurídico por el que se inicia una relación de las delegaciones del Distrito Federal.
función pública entre el Estado y los trabaja-
dores a su servicio. En nuestros textos legales se prevén casos de
sufragio indirecto como la designación del
Trabajador es toda persona que preste un presidente de la república provisional, interi-
servicio físico, intelectual o de ambos géne-
ros, en virtud de nombramiento expedido o
no o sustituto (art. 84 constitucional).
por figurar en las listas de raya de los trabaja- La modalidad de designar al servidor pú-
dores temporales. blico mediante la decisión de un superior
jerárquico tiene su ejemplo típico, en Méxi-
Los trabajadores prestarán sus servicios en co, con lo dispuesto por la fracc. II del art. 89
virtud de nombramiento expedido por el fun- de la constitución federal, que le otorga al
cionario facultado para extenderlo o por estar presidente de la república la facultad para:
incluidos en las listas de raya de trabajadores
temporales, para obra determinada o por
Nombrar y remover libremente a los secreta-
tiempo fijo.
rios de despacho, remover a los agentes diplo-
máticos y empleados superiores de hacienda y
Los trabajadores temporales constituyen mino- nombrar y remover libremente a los demás
ría en el ámbito laboral de la administración empleados de la unión, cuyo nombramiento o
280 Nombramiento
romano y otros al código de Napoleón, hasta Art. 2226. La nulidad absoluta por lo general
llegar al surgimiento de una corriente, mayo- no impide que el acto produzca provisional-
ritaria en la actualidad, la cual califica a la mente sus efectos, los cuales serán destrui-
inexistencia de contraria a la lógica, lo que dos retroactivamente cuando se pronuncie
ha conducido a que insistentemente se hable por el juez la nulidad. De ella puede prevaler-
sólo de nulidades. se todo interesado y no desaparece por la
En este asunto se ha creado una termino- confirmación o la prescripción.
Art. 2227. La nulidad es relativa cuando no
logía muy variada, según los alcances que se
reúne todos los caracteres enumerados en el
den a la irregularidad que afecta a un acto:
artículo anterior. Siempre permite que el acto
nulidad absoluta y nulidad relativa; acto
produzca provisionalmente sus efectos.
nulo y anulable; nulo de pleno derecho;
Art. 2228. La falta de forma establecida por
convalidable e inconvalidable; ineficacia; la ley, si no se trata de actos solemnes, así
nulidad subsanable e insubsanable, etc. Des- como el error, el dolo, la violencia, la lesión,
de luego, en este lugar no es posible ni con- y la incapacidad de cualquiera de los auto-
veniente analizar esos términos y sus res del acto, produce la nulidad relativa del
alcances. mismo.
El Código Civil Federal adopta el sistema Art. 2229. La acción y la excepción de nulidad
de inexistencia, nulidad absoluta y nulidad por falta de forma compete a todos los intere-
relativa, aunque de hecho trata sólo de actos sados.
nulos convalidables y no convalidables, se- Art. 2230. La nulidad por causa de error, dolo,
gún el contenido de los arts. 2224 y 2242. violencia, lesión o incapacidad, sólo puede
Conforme el citado código civil, la nuli- invocarse por el que ha sufrido esos vicios de
dad absoluta no desaparece por conforma- consentimiento, se ha perjudicado por la le-
ción ni prescripción y puede invocarla sión o es el incapaz.
cualquier interesado, en tanto que los actos Art. 2231. La nulidad de un acto jurídico por
jurídicos afectados de nulidad relativa son falta de forma establecida por la ley, se extin-
convalidables, según las disposiciones que gue por la confirmación de ese acto hecho en
transcribimos en seguida: la forma omitida.
Art. 2232. Cuando la falta de forma produzca
nulidad del acto, si la voluntad de las partes
Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor ha quedado constante de una manera indubi-
de las leyes prohibitivas o de interés público table y no se trata de un acto revocable,
serán nulos, excepto en los casos en que la cualquiera de los interesados puede exigir
ley ordene lo contrarío. que el acto se otorgue en la forma prescrita
Art. 2224. El acto jurídico inexistente por la por la ley.
falta de consentimiento o de objeto que pueda Art. 2233. Cuando el contrato es nulo por in-
ser materia de él, no producirá efecto legal capacidad, violencia o error, puede ser confir-
alguno. No es susceptible de valer por confir- mado cuando cese el vicio o motivo de
mación, ni por prescripción; su inexistencia nulidad, siempre que no concurra otra causa
puede invocarse por todo interesado. que invalide la confirmación.
Art. 2225. La ilicitud en el objeto, en el fin o Art. 2234. El cumplimiento voluntario por me-
en la condición del acto produce su nulidad, dio del pago, novación, o por cualquier otro
ya absoluta, ya relativa, según lo disponga modo, se tiene por ratificación tácita y extin-
la ley. gue la acción.
Nulidad del acto administrativo 283
existencia de las libertades éstas tienen que Para Georges Vedel, el orden público, en
ser limitadas, y las razones para ello son el sentido administrativo del término, se
primordialmente de ética social, de orden constituye mediante un mínimo determinado
público y de bienestar general; entendiendo de condiciones esenciales requeridas por una
el concepto que nos ocupa como la ausencia vida social conveniente y su contenido varía
de perturbaciones materiales, como alboro- con el estado de las creencias sociales. La
tos, motines, sediciones, es decir, la total seguridad de los bienes y de las personas,
falta de desórdenes, ya que el ejercicio de las la salubridad y la tranquilidad constituyen su
libertades individuales sólo puede efectuarse fundamento; incluye igualmente aspectos
en la paz, la tranquilidad y la seguridad; sin económicos e incluso estéticos (cuestiones
embargo, cómo se interprete el orden públi- arquitectónicas).
co resulta conflictivo, pues esta idea ha sido Como se observa, la idea de orden públi-
manejada con un especial sentido político de co no tiene una clara definición ni hay con-
carácter tradicional. senso general acerca de cómo conceptuarlo,
Lo anterior conduce a plantear lo dicho ya que dependiendo del país, el autor y las
por Carlos García Oviedo y Enrique Martí- circunstancias que se presenten, éste varía.
nez Useros: el orden público no es un valor Sin embargo, dentro de las semejanzas están
absoluto, sino relativo, pues no sólo se habla la de mantener la seguridad, la paz, el orden
de alterar la tranquilidad y seguridad públi- social y el ejercicio de las libertades indivi-
cas, sino también de perturbar el normal duales, aunque, paradójicamente, para tal
funcionamiento de los servicios públicos y objeto se limiten éstas.
de alterar la paz pública. Dichas limitaciones se logran mediante la
Por su parte, José Canasi establece que el figura denominada policía administrativa,
orden público es un contenido del orden ju- estudiada en la voz correspondiente; baste su
rídico; según Kelsen, debemos entender éste mención para establecer que la convivencia
como un sistema de normas con sustancia humana no es fruto sólo de la buena fe, sino
constitucional referida al Estado. Por ello, el que también requiere órganos encargados de
orden público abarca al derecho público y al vigilar el respeto dentro de esa convivencia
privado. Se presenta como un conjunto de y, si es necesario, usar la fuerza con el fin de
reglas e instituciones destinadas a mantener conservar la paz. (León Duguit: “El derecho
en un país el buen funcionamiento de los sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el
servicios públicos, la seguridad y la morali- derecho es la barbarie.”)
dad de las relaciones entre particulares, y La fuerza opera de dos maneras: como
cuya aplicación en las convenciones no pue- coacción psíquica o como coacción física;
den, en principio, excluirla los contratantes, la primera implica que la norma jurídica
en opinión de Capitant. contiene una sanción, y el temor a ésta es el
Ahora bien, el orden público se puede motivo interno para que sea cumplida; la
referir (Salvat) a un conjunto de principios segunda es el conjunto de instituciones bá-
de orden superior, políticos, económicos, sicas del Estado que intervienen con el fin
morales y algunas veces religiosos, a los de que se cumpla la norma o se deduzca la
cuales una sociedad considera estrechamente responsabilidad, para ello se acude a me-
vinculada la existencia y la conservación de dios mecánicos que mantengan el orden
la organización social establecida. público.
292 Orden público
En este sentido, el orden público es una o cláusula se tuviera por no puesta o fuera
noción material y externa que debe confor- nula de pleno derecho, no sólo para salva-
marse de tres elementos tradicionales: guardar los derechos del particular contra-
tante, sino porque va más allá de esa
1. La tranquilidad pública o tranquilidad en protección puesto que aceptar un acto con-
las calles. trario al orden público sería socavar el nor-
2. La seguridad pública o garantía preventi- mal funcionamiento de la sociedad en sí
va permanente contra los delitos. misma. Esta limitación que se indica no es
3. La salubridad pública o garantía preventiva nueva, por el contrario, tiene su fuente indi-
permanente contra los factores que pongan recta en el derecho romano, el cual influye
en peligro la salud de la comunidad. en los códigos napolitano y napoleónico. En
La doctrina moderna del derecho administra- efecto, el código francés establece: no pue-
tivo considera estos tres elementos tradicio- den derogarse, por convenciones privadas,
nales del orden público, y agrega los que a las leyes que interesen al orden público y a las
continuación se anotan: buenas costumbres.
En atención a lo anterior Betti (citado por
4. Alimentación integral del pueblo. Cardini) expone que el orden público es una
5. Educación. noción de contenido variable y elástico, a
6. Planeación demográfica. efecto de cristalizar en torno suyo las normas
de interés político que exigen observancia
No debe olvidarse el aspecto moral e ideoló- incondicional e inderogable por parte de la
gico del orden público, pues ahí reside el actividad privada.
elemento psicológico del respeto a las nor- Hasta aquí hemos considerado el orden
mas que permiten la convivencia social; pero público como un término unívoco, ya que a
tampoco hay que limitar la noción a uno solo simple vista parece no tener más que un sig-
de sus elementos. nificado desde el punto de vista semántico,
Lo anotado nos permite afirmar que el or- pero para Aurax Castex y Lambías, la pala-
den público se encuentra inmerso en el dere- bra orden no se emplea en el sentido material
cho, sin hacer distinción en público o privado, de orden en contraposición con su antinómi-
ya que si bien se estudia como el imperio de co desorden, sino que tiene un significado de
la ley, la normalidad jurídica, el buen fun- clase, de categoría; esto es, leyes de catego-
cionamiento de los servicios públicos y del ría de clase pública, en oposición a las otras
actuar del Estado, también se halla en las que no lo son o que no revisten esa caracte-
relaciones de los particulares entre sí, de tal rística. Sin embargo, para Risolía, orden es
suerte que vemos al orden público ínsito en una disposición o acomodación metódica de
el derecho privado, en aspectos de familia o lo múltiple conforme a un plano o pauta que
bien en las reformas al código civil en mate- asigna un lugar propio; y el orden público así
ria de arrendamiento; ello sin dejar de consi- concebido sería acomodación o disposición
derar que todo convenio, contrato o acto que de la realidad social, conforme a un plan
se celebre entre los particulares, no puede sistemático: las normas jurídicas.
dejar de observar las leyes que entrañan el Es de notarse que ni siquiera en el vocablo
orden público. La contravención a este prin- los estudiosos guardan uniformidad; es decir,
cipio traería como consecuencia que ese acto la palabra orden pierde toda su proporción
Orden público 293
gramatical y se puede entender como catego- general, sujeta de manera irremediable a los
ría o grado superior o como un sistema de destinatarios.
ordenación; y esto, es natural, presupone Este autor introduce un nuevo elemento,
distintas posiciones respecto a un mismo el cual debemos justificar y entender, para
término, y es esta diversidad de pensamien- comprender el concepto. Pues cada paso
tos lo que hace aún más controvertido el dado para lograr la definición pareciera in-
concepto de orden público. troducirnos dentro de un laberinto de pala-
Ahora bien, como apunta Fernando Fi- bras, conceptos, etimologías o paradojas que
gueroa, esta noción se deduce subjetivamen- contribuyen a aumentar la confusión; pero,
te en virtud de las circunstancias de tiempo y como lo apuntamos al principio, el concepto
lugar, políticas, filosóficas o morales privati- de orden público no tiene una definición
vas en el momento en que la ley se ha expe- perfecta, por lo que para intentar su com-
dido o se pretende aplicar. prensión y alcance es necesario desentrañar
La concepción del orden público debe toda su complejidad y emprender un estable
considerarse como el estado de paz interior y confiable punto de vista que nos acerque lo
del conglomerado, lo cual es resultado de la más posible a su naturaleza real.
protección contra los diferentes peligros que Para Eugenio Cardini, el estándar jurídico
podrían alcanzar a dañar al individuo o si no es toda directiva, norma, pauta, cartabón o
existiera el ejercicio equitativo de las liberta- valla, impuesto o ínsitamente en el ordena-
des individuales. miento positivo, para indicar al intérprete
Al respecto, Kant observó que la libertad una línea de conducta social razonablemente
absoluta de todos es imposible, así que de- correcta en la administración del derecho,
ben coexistir las libertades, por tanto, orden acorde con su objeto y su finalidad, y provis-
público y libertad no se contraponen sino to de una pretensión de orden, seguridad,
que se complementan solidariamente. solidaridad y justicia.
Así, el orden público presenta dos aspec- Con el fin de aclarar un poco esta posi-
tos: uno negativo, que constituye la ausencia ción, se puede decir, en puridad jurídica, que
de trastornos o alteraciones, y uno positivo, no existen leyes de orden público, sino leyes,
que exige no sólo la conservación de una instituciones, normas, conductas, etc., en que
existencia pacífica, sino un conjunto de ac- está en juego, se halla afectado, colisiona o
ciones tendientes a mantenerlo y renovarlo no el orden público o la moral o las buenas
para alcanzar el logro de sus objetivos. costumbres.
A las anteriores consideraciones, es indis- Es necesario recordar que tanto el orden
pensable añadir los argumentos de Eugenio público como la moral y las buenas costum-
O. Cardini, al decir que orden público es el bres son variables, de acuerdo con las cir-
estándar jurídico (trascendente a la norma) cunstancias de tiempo, lugar y sociedad en
que (en virtud de los superiores principios un momento determinado. Por supuesto, no
iusfilosóficos que lo informan, vinculados a entraremos a tratar el tema de la moralidad
la conservación de la sociedad) restringe el o las buenas costumbres, porque ello reba-
ámbito de la autonomía de la voluntad, limi- saría la intención de este texto; además,
ta de modo temporal el principio de la irre- sería abordar temas más bien filosóficos,
troactividad de las leyes, determina en el que podrían desvirtuar y confundir el con-
espacio su territorialidad excluyente y, en cepto toral.
294 Orden público
implícita pretenda perseguir una finalidad de 1. El orden público rebasa las fronteras del
interés social, para que la suspensión sea im- derecho, pero reviste una trascendencia
procedente conforme al art. 124 de la ley de jurídica innegable.
amparo. sino que es menester que las autorida- 2. Mediante el orden público se restringe la
des y los terceros perjudicados aporten al áni-
libertad personal en aras de lograr la con-
mo del juzgador elementos de convicción
vivencia pacífica.
suficientes para que pueda razonablemente es-
timarse que, en el caso concreto que se plantee, 3. Su observancia implica una situación de
la concesión de la suspensión causaría tales paz y tranquilidad, donde el individuo
perjuicios al interés social, o que implicaría logre realizar sus cometidos.
una contravención directa e ineludible, prima 4. Las normas catalogadas de esta manera
facie y para los efectos de la suspensión, a son obligatorias e irrenunciables.
disposiciones de orden público, no sólo por el 5. Los particulares no pueden, alegando su
apoyo formalmente buscado en dichas disposi- libertad de contratar, suscribir convenios
ciones, sino por las características materiales en contravención del orden público.
del acto mismo. Por lo demás, aunque pueda 6. Toda norma o cláusula que contravenga
ser de interés público ayudar a ciertos grupos
el principio del orden público sufre nuli-
de personas, no se debe confundir el interés
particular de uno de esos grupos con el inte-
dad absoluta.
rés público mismo, y cuando no esté en juego 7. Su sola invocación no basta para que se
el interés de todos esos grupos protegidos, esté necesariamente en presencia del or-
sino el de uno solo de ellos, habría que ver si den público, el juzgador deberá allegarse
la concesión de la suspensión podría dañar un los medios necesarios para otorgar esa
interés colectivo de forma mayor que como categoría a la disposición en cuestión.
podría dañar al quejoso la ejecución del acto 8. Las leyes no son de orden público, sino
concreto reclamado. O sea que, en términos que afectan o contienen disposiciones de
generales y para aplicar el criterio de interés orden público.
social y de orden público contenidos en el pre-
cepto en comento, se debe sopesar o contra-
balancear el perjuicio que podría sufrir el Con las reflexiones anteriores, nos encontra-
quejoso con la ejecución del acto reclamado, mos ante la posibilidad de dar un concepto que
y el monto de la afectación a sus derechos en resuma las ideas expuestas; así decimos que:
disputa, con el perjuicio que podrían sufrir las
metas de interés colectivo perseguidas con el Orden público es el conjunto de normas con tras-
acto concreto de autoridad. cendencia jurídica, absolutamente obligatorias
e irrenunciables, que persiguen cierto grado de
Lo apuntado nos permite apreciar claramen- armonía social y de eficacia del derecho.
te cómo el orden público tiene un desarrollo
en todos los campos y actividades del queha- Una observación final: estimamos que el or-
cer humano y cómo su importancia trascien- den público es una noción política, cuya de-
de a todas sus tareas; sin embargo, a pesar de limitación jurídica aún está en desarrollo.
su magnitud, no hay un consenso general ni
en la doctrina ni en la legislación para formu- Bibliografía
lar una definición adecuada, por lo que, a ma- Aguilar Altamira, Pedro, Curso de derecho ad-
nera de conclusión, se plantean las siguientes ministrativo, ed. póstuma, Depalma, Buenos
consideraciones: Aires, 1971.
296 Organismo
Bielsa, Rafael. Derecho administrativo, 6a. ed., Sarría, Eustorgio, Derecho administrativo,
t. IV, La Ley, Buenos Aires. 1965. 3a. ed., Temis, Bogotá. 1957.
Bjork, Gordon C., Empresa privada e interés Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-
público, Diana, México, 1972. lar, Madrid, 1980.
Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-
trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Organismo En derecho positivo mexicano esta
Administración Local, Madrid, 1979. palabra designa a los entes paraestatales des-
Brewer-Carias, Alan Randolph, La expropiación centralizados.
por causa de utilidad pública o interés social, Véase Descentralización administrativa.
Facultad de Derecho, Universidad Central de
Venezuela, Caracas, 1966. Organismos no gubernamentales La defensa
Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 36a. ed., de los derechos humanos, la denuncia de
Porrúa, México, 1999.
violaciones a ellos y contribuir a proteger el
Canasi, José, Derecho administrativo, vol. III,
Depalma, Buenos Aires, 1976.
ambiente de elementos contaminantes han
Cardini, E. Oswaldo, Orden público, Abeledo- dado lugar al surgimiento de asociaciones de
Perrot, Buenos Aires, 1959. particulares dedicadas a las tareas de carácter
Código Civil Federal. altruista. Estos organismos pueden perseguir
Escobar Zaragoza, Joaquín R., La noción de otros fines, como sería el caso de la protec-
utilidad pública en el derecho administrativo, ción civil, la lucha contra las adicciones, la
tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, ayuda a personas discapacitadas.
México, 1972. Para algunos, en el fondo de estas activi-
Figueroa, Fernando, La noción de orden público dades se esconden fines de contenido neta-
en derecho administrativo, 2a. ed., s.d., México,
mente político e incluso de tipo fraudulento.
1966.
Sin embargo, a la fecha constituyen una
Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo,
t. II, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976. fuerza de presión tanto en el ámbito nacional
Forsthoff, Ernest, Tratado de derecho adminis- como en el internacional. Hay algunas cuyo
trativo, 5a. ed., Instituto de Estudios Políticos, prestigio es tan grande que una recomenda-
Madrid, 1958. ción u opinión de su parte obliga a determi-
García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio nado gobierno a acceder a la petición
del derecho, 50a. ed., Porrúa, México, 1998. planteada, en especial en los renglones eco-
García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use- lógico y de los derechos humanos.
ros, Derecho administrativo, 9a. ed., t. III, Jurídicamente, conforme a nuestro dere-
EISA, Madrid, 1968. cho positivo, deberían constituirse como
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho ad-
asociaciones civiles para actuar con plena
ministrativo, t. II, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Bue-
nos Aires, 1975.
eficacia, poseer personalidad propia y contar
Martín Mateo, Ramón y Francisco Sosa Wagner, con bienes también propios. No obstante lo
Derecho administrativo económico, 2a. ed., Pi- cierto de esta afirmación, existe en esos or-
rámide, Madrid, 1977. ganismos la tendencia a eludir cualquier sis-
Noguerón Consuegra, Pedro. “El orden público tema que implique la intervención directa o
y el derecho administrativo”, en Cardinal, Méxi- indirecta del poder público en su formación,
co, 1982. actividad o control.
Recaséns Siches, Luis, Tratado general de filo-
sofía del derecho, 9a. ed., Porrúa, México, Organismos públicos descentralizados Forman
1986. parte de la administración pública federal
Organismos públicos descentralizados 297
(paraestatal) que generalmente prestan un hecho que les permite asistir a la revisión de
servicio público y la autonomía de su opera- sus contratos colectivos con una actitud más
ción es relativa, ya que está sujeta a un con- decidida para exigir mejores prestaciones y
siderable número de controles que ejercen condiciones de trabajo.
las dependencias estatales centralizadas. Por ejemplo, el contrato colectivo de
La Ley Federal de las Entidades Paraesta- trabajo de la Comisión Federal de Electrici-
tales en vigor dispone que en los instrumen- dad impone como condición para que los
tos legales utilizados para crear dichos trabajadores de base puedan desempeñar un
organismos se indicará el régimen laboral al puesto de confianza, que estén autorizados
que se sujetarán, lo que permite en la prác- por el sindicato, y queda a criterio de éste
tica dejar librada a las circunstancias la deci- que se les otorgue la plaza de manera per-
sión acerca del régimen por aplicar en cada manente; además, la empresa deberá conve-
caso, situación que genera discriminación nir con la representación sindical la creación
respecto de los derechos de los demás traba- de puestos de confianza, por lo que queda
jadores que prestan sus servicios para la ad- obligada a dar previamente aviso por escri-
ministración pública descentralizada. La to de la designación o cambio de los traba-
Suprema Corte de Justicia de la Nación sos- jadores de confianza.
tiene actualmente que la relación laboral en El salario diario está integrado por las
las paraestatales debe regirse sólo por el cantidades indicadas en los tabuladores,
apartado A del art. 123 constitucional. más el fondo de ahorro, el tiempo extra
En el ambiente laboral se reconocen constante, la ayuda para renta, la compensa-
como trabajadores privilegiados a los que ción por jornada nocturna, el servicio eléc-
prestan sus servicios en algunos de estos trico gratuito, la cuota de transporte, la
organismos. Las razones en que se apoya tal ayuda de despensa y el fondo de previsión,
consideración surgen de comparar las pres- entre otros.
taciones económicas de que gozan éstos con Es oportuno preguntarse si los trabaja-
las del resto de los obreros y empleados de dores de tales organismos públicos descen-
nuestro país. Ése es uno de los motivos por tralizados por servicio desempeñan una
el que es codiciada la obtención de un lugar función pública, en razón de que éstos go-
en sus nóminas, ya que de lograrse puede zan de autonomía jurídica respecto al Esta-
constituir una herencia en favor de sus des- do, sus relaciones laborales las regulan el
cendientes. apartado A del art. 123 constitucional y la Ley
Tales son los casos de Petróleos Mexica- Federal del Trabajo, aplicables a la generalidad
nos y de la Comisión Federal de Electricidad, de trabajadores y patrones, además, el vínculo
cuyos contratos colectivos de trabajo son ex- organismo-trabajador no se establece en
tensos y prolijos en materia de beneficios virtud de un nombramiento, sino por un
económicos en favor de sus trabajadores, contrato de trabajo.
quienes gozan, además, de gran estabilidad En cuanto a los contratos colectivos de
en el empleo. trabajo que rigen las relaciones entre las
Las representaciones sindicales de estos empresas públicas y sus empleados y traba-
dos organismos descentralizados poseen una jadores, su estudio excedería los objetivos
enorme fuerza laboral en nuestro país, y su de este diccionario y del propio derecho
influencia trasciende al ámbito de la política, burocrático; a efecto de proporcionar una
298 Organización administrativa
idea acerca de las amplias dimensiones de Órgano Sinónimo de ente centralizado o des-
esos instrumentos laborales, mencionamos concentrado de la administración pública.
en las voces correspondientes los aspectos Para referirse a esas instituciones, afirman
incluidos en cada uno de dichos contratos algunos estudiosos, no debe emplearse la
colectivos. palabra organismo, pues ésta implica una
Véase Apartado A del artículo 123 cons- autonomía que no poseen los órganos.
titucional; Comisión Federal de Electrici- Véase Centralización administrativa y
dad, Ferrocarriles Nacionales de México; Desconcentración administrativa.
Instituto Mexicano del Seguro Social y Pe-
tróleos Mexicanos. Órgano superior de fiscalización de la federa-
ción Véase Auditoria superior de la federación.
Organización administrativa, formas de
Véase Formas de organización adminis- Órganos desconcentrados Véase Desconcen-
trativa. tración administrativa.
Paraestatales Véase Descentralización admi- Esta observación es válida sin importar la
nistrativa. jerarquía o nivel de dicha autoridad (secreta-
rio o subsecretario de Estado, director gene-
Pararreglamentos La abundante y extraconsti- ral, etc.); tampoco se modifica la situación
tucional actividad reglamentaria, pretendida- por el empleo de distinta denominación para
mente disfrazada con otra terminología; la el ordenamiento (reglas generales, bases, li-
expresión proviene de la doctrina francesa neamientos, programas, disposiciones gene-
contemporánea. rales, normas oficiales, etc.); igualmente
El reglamento es un medio jurídico de vital resultarán anticonstitucionales los reglamen-
importancia para los cometidos de la sociedad, tos que expidan los organismos descentrali-
de modo que todos los días aumenta su núme- zados y que afecten la esfera jurídica de los
ro, aunque no siempre observa los requisitos particulares.
que constitucionalmente le corresponden. Aparente excepción a lo que se indica son
Conforme a nuestro derecho, encontra- las reglas de urgencia que puede llegar a
mos que no sólo el presidente de la república emitir el consejo de salubridad general (véa-
emite reglamentos, sino que también pueden se), pero en esencia se trata de reglamentos
hacerlo en su ámbito de competencia los de necesidad que hace suyos el presidente de
gobernadores de las entidades federativas, la república.
los ayuntamientos de los municipios, los or-
ganismos descentralizados (cuando su ley Parlamentario, régimen Forma de gobierno en
orgánica así lo prevea), y el jefe de gobierno la cual el poder se deposita en una asamblea
del Distrito Federal. basada en un principio de representación de
Dentro de la administración pública fede- diversos estratos sociales, y cuyas funciones se
ral centralizada solamente el presidente de la refieren principalmente a la actividad legislati-
república puede reglamentar; la facultad del va del Estado, así como a la elección de los
art. 89, fracc. I, de la constitución general, es funcionarios encargados de las tareas ejecuti-
indelegable de tal modo que el reglamento vas (por lo general miembros del propio parla-
que expida cualquier otra autoridad será vio- mento), y a quienes la misma asamblea puede
latorio de la ley suprema. remover cuando así lo considere conveniente.
300 Participaciones federales a estados y municipios
Patente de invención Exclusividad que el Esta- Derechos. Con las modalidades previstas en
do otorga y protege para la explotación de un la ley, la patente confiere a su titular el de-
invento; éste requiere ser susceptible de apli- recho de explotar de forma exclusiva la in-
cación industrial. vención, ya sea por sí o por otros con su
Se considera invento toda creación huma- autorización.
na que posibilite transformar la materia o la Los derechos que confiere una patente no
energía existente en la naturaleza, para apro- producirán efecto contra:
vechamiento del hombre y que éste satisfaga
sus necesidades concretas. • Un tercero que, en el ámbito privado o
Según el art. 19 de la Ley de la Propiedad académico y con fines no lucrativos,
Industrial no son patentables: realice actividades de investigación
científica o técnica puramente experi-
a) Los principios teóricos o científicos. mentales o de enseñanza, y para ello
b) Los descubrimientos que consistan en dar fabrique o utilice un producto o use un
a conocer algo que ya existía en la natu- proceso patentado.
raleza, aun cuando anteriormente fuese • Cualquier persona que comercialice,
desconocido para el hombre. adquiera o use el producto o el proceso
Patrimonio del Estado 301
Patrimonio del Estado El Estado como perso- Creemos que con estas ideas acerca de los
na moral o colectiva que es, y en virtud de recursos materiales del Estado se puede con-
los fines que persigue, cuenta con un patri- formar una concepción general acerca de
monio cuyo manejo le corresponde. Dadas éstos, la cual se precisará cuando se vea la
las dimensiones de las tareas estatales y la amplia variedad de bienes que comprende.
importancia económica y estratégica de su
acervo patrimonial, así como la necesidad de Elementos. Como elementos del concepto de
un adecuado control de éste, conceptuarlo y patrimonio del Estado se pueden señalar:
sistematizarlo ha sido labor constante y am-
pliamente desarrollada por tratadistas y le- 1. El titular del patrimonio. El Estado,
gisladores. como persona jurídica colectiva que es.
302 Patrimonio del Estado
2. Qué integra dicho patrimonio. Cosas, público (persona moral, Estado, nación,
derechos y recursos financieros; es decir, gobierno, pueblo, etc.), la realidad jurídico-
medios de tipo económico. social es que el Estado con sus bienes puede
3. Una finalidad. Sus fines pueden ser de establecerles modalidades, disponer de ellos
muy diversa naturaleza, y los determina y regularlos conforme a mecanismos de de-
la posición iusfilosófica de quien defina: recho que él mismo llegue a crear.
el bien común, el interés general, la justi- El patrimonio del Estado, en su sentido
cia social, la hegemonía de la clase domi- restringido, es decir, limitándolo a los bie-
nante, el beneficio social, garantizar la nes o las cosas con que cuenta para sus co-
libertad individual, cumplir los cometi- metidos, está regulado en los arts. 27, 42,
dos o atribuciones estatales, etcétera. 43, 48 y 132 de la constitución política fe-
deral; en el nivel legal primordialmente lo
Estimamos que la finalidad es la nota distin- rige la Ley General de Bienes Nacionales,
tiva de la figura del patrimonio estatal, pues publicada según DOF de 20 de mayo de
impide que los criterios civilistas se adap- 2004, la cual abrogó a la del 8 de enero
ten a la actividad patrimonial de derecho de 1982.
público. Cierto que el Estado tiene la posibilidad
de imponer modalidades a todos los bienes
El derecho del Estado sobre su patrimonio. ubicados en el ámbito territorial en que ejer-
Suele estudiarse cuál es la naturaleza del ce su soberanía, pero sólo es titular de algu-
patrimonio del Estado, es decir: qué derecho nos bienes que por muy diversas causas le
tiene sobre sus bienes. pertenecen, los cuales se consideran patri-
Para la corriente civilista, se trata de un monio estatal. Estos bienes el Estado los
derecho de propiedad con las mismas no- posee de manera directa o los cede en casos
tas esenciales de esta figura en el derecho aislados y temporalmente a los particulares
privado. por medio de concesión o contrato, cuando
Rafael Bielsa sostiene que existe un ver- la ley así lo permite.
dadero derecho de propiedad, cuyo titular es El estudio del patrimonio del Estado se
el pueblo, y que el Estado únicamente admi- hace normalmente a partir de un concepto
nistra el patrimonio común. amplio que incluye todo su caudal de conte-
Maurice Hauriou considera que se trata nido económico, para luego circunscribirlo
de una propiedad de afectación y, a partir de sólo a bienes o cosas; así, se clasifica en
ello, desarrolla su teoría sobre la propiedad bienes de dominio público y bienes de domi-
administrativa. nio privado estatal. Los primeros son los más
Conforme al programa oficial (UNAM) importantes y los de mayor trascendencia
de nuestra disciplina, hay una titularidad so- social.
berana del Estado sobre sus bienes. El poder público en sus tres niveles: fede-
Para los autores que siguen la teoría clási- ral, local o estadual y municipal, capta recur-
ca de G. Jellinek acerca del Estado, la cues- sos financieros en volúmenes determinantes
tión patrimonial la determina la preocupación para la economía nacional; ello lo puede ha-
de buscarle un titular a los bienes. cer por vías de derecho público y por vías de
Sin importar a quién se le asigne, doctri- derecho privado, cuyo estudio se expone en
nariamente, la titularidad del patrimonio las voces correspondientes.
Patrimonio del Estado 303
Damos los siguientes ejemplos: ingresos ley le impone a los diversos componentes del
por vía de derecho público: impuesto sobre la patrimonio público.
renta, ingresos por vía de derecho privado; di-
videndos de una acción de sociedad anónima. Registro público de la propiedad federal.
Si entendemos los derechos con un conte- Dentro de la administración pública federal
nido económico, distintos de los bienes y de existe un registro público de la propiedad
los recursos financieros, encontramos que el federal, regulado por su propio reglamento.
Estado es titular de una enorme serie de En el registro público de la propiedad fe-
ellos; patentes de invención, marcas, dere- deral, al que tendrá acceso toda persona in-
chos de autor, servidumbres, participación teresada, deberá inscribirse cualquier acto
en sociedades y asociaciones, derechos suce- jurídico en que esté involucrado un bien in-
sorios. mueble perteneciente a la federación. Algu-
Esos derechos usualmente los regula el nos ejemplos de actos que han de inscribirse
derecho privado, pero existen algunos su- son los siguientes: los títulos por los que se
puestos cuya normatividad es objeto del de- adquiere o extingue el dominio del Estado
recho público, como los primeros anotados respecto de bienes inmuebles, los contratos
en el párrafo anterior. de arrendamiento con duración de cinco años
o más, las sentencias judiciales relacionadas
Clasificación de los bienes del Estado. Una con este tipo de bienes (inmuebles federa-
vez delimitado nuestro estudio a los bienes o les), las informaciones ad perpetuam, los
cosas que forman parte del patrimonio esta- decretos de destino, los laudos arbitrales, las
tal, estudiaremos ahora su clasificación. declaratorias de nacionalización de bienes.
El Código Civil, en su art. 767, clasifica Cabe mencionar que está considerada la can-
el patrimonio del poder público en: celación de registros.
que elija uno que dictaminará de modo derechos y obligaciones. Algunos tratadistas
definitivo y este dictamen será inatacable y, no sólo lo consideran como un concepto ju-
por lo mismo, obligatorio para el interesado rídico fundamental, sino también como el
y el instituto. primer objeto del derecho, en virtud del cual
No se concederá pensión por invalidez se ha establecido todo orden jurídico.
cuando la inhabilitación sea consecuencia de
un acto intencional del trabajador u originado Clasificación. Nuestra legislación civil sigue a
por algún delito cometido por él mismo; tam- la doctrina y reconoce dos clases de personas:
poco si la invalidez es anterior a la fecha de
inicio de la relación laboral del Estado con el Persona física. Ser humano al que jurídica-
trabajador. La pensión por invalidez será anu- mente se considera como aquel al que la ley
lada cuando el trabajador recupere su capaci- ha dotado de derechos y obligaciones.
dad. En tal caso, la dependencia o entidad en
la que hubiera prestado sus servicios el traba- Persona moral o colectiva. Es la agrupación
jador recuperado, tendrá la obligación de de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le
ha reconocido capacidad jurídica indepen-
restituirlo a su puesto si es apto para el mis- diente de la de sus integrantes para adquirir
mo, o en caso contrario asignarle un trabajo derechos y contraer obligaciones.
que pueda desempeñar, que debe ser, cuando
menos, de un salario y nivel equivalente a los
Las personas colectivas de derecho público.
que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el
En correspondencia con los atributos que los
trabajador no aceptara reingresar en el servi-
tratadistas y la legislación le han reconocido
cio o estuviese desempeñando otro trabajo
en materia civil a las personas jurídicas, sean
remunerado, le será revocada la pensión.
éstas físicas o colectivas, debemos aceptar,
asimismo, que los órganos conformantes del
Permiso Autorización que otorga el superior aparato del Estado, los que conocemos como
jerárquico, facultado al respecto, para que un personas jurídicas de derecho público, po-
servidor público se ausente de su centro de seen sus propios atributos o características,
trabajo por un lapso breve, con el fin de aten- los cuales los proveen de la capacidad para
der asuntos personales de urgencia. ser sujetos de derechos y obligaciones y cuya
Véase Días económicos y Licencias. diferencia, respecto de las primeras, consiste
en los fines perseguidos por los unos y las
Permiso Acto administrativo por el cual la ad- otras y que, en última instancia, en las perso-
ministración remueve obstáculos para que el nas jurídicas de derecho público se cifra en
particular realice una actividad, pues pre- el interés público.
existe un derecho; por tanto, no se trata de un Con base en ello, los atributos o carac-
privilegio. Ejemplo: importación y exporta- terísticas de dichas personas jurídicas de
ción de mercancías. derecho público son los que a continuación
Véase Licencias. se mencionan:
de un acto del poder ejecutivo. La teoría las actividades económica y social, y que
establece diferencia entre planificación regirá el contenido de los programas.
(sistema socialista) y planeación (siste- Las características del plan son las si-
ma capitalista). guientes:
La planeación es un asunto de la com-
petencia de la Secretaría de Hacienda y a) Temporal. Es casi quinquenal. Deberá
Crédito Público, en la cual intervienen, elaborarse en los primeros seis meses del
por medio del “sistema nacional de pla- sexenio presidencial y cesará su vigencia
neación democrática”, las dependencias y al concluir el periodo constitucional en
las entidades de la administración pública que se haya aprobado. Se trata de una
federal. Al sistema lo integran las unida- previsión a mediano plazo.
des que tengan asignadas las tareas en b) Obligatorio. Su elaboración, aplicación,
esta materia dentro de cada ente adminis- control y evaluación no son discreciona-
trativo. les, sino que tendrá que efectuarlos la
Así pues, el sujeto que emite el plan es administración pública federal.
la administración pública federal (la fede- c) Publicable. Deberá darse a conocer por
ración como persona jurídica). Pueden medio del Diario Oficial y de los órganos
intervenir particulares y otros entes públi- de los gobiernos locales.
cos en las consultas para su elaboración, d) Evaluable. Deberá existir un procedi-
así como en los actos de coordinación y a miento que permita verificar su aplica-
propósito de la concertación e inducción. ción y que califique sus resultados.
Además, hay que considerar que el órga- e) Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5
no legislativo también tiene una modesta años) podrán corregirse los objetivos,
participación. las políticas y las metas de acuerdo con las
El plan, en tanto que acto jurídico, se circunstancias supervenientes a su inicial
dirige fundamentalmente a los subalter- aprobación.
nos del presidente de la república. En el f) Susceptible de observaciones parlamen-
caso de que contenga disposiciones de tarias. El plan, sus resultados y sus
naturaleza reglamentaria, estará dirigido adecuaciones deberán comunicarse al
a todos los gobernados de manera abs- congreso de la unión, el que hará los co-
tracta e impersonal. mentarios que juzgue pertinentes. Lo an-
9. Plan y programas. El término plan se re- terior no tiene consecuencias jurídicas de
serva para el Plan Nacional de Desarro- importancia.
llo, según la legislación actual. De él se
dice que determinará los objetivos nacio- Para cumplir el objetivo de preservar la
nales, la estrategia y las prioridades del soberanía, el Plan Nacional de Desarrollo
desarrollo del país; que tendrá previsio- propone fortalecer la capacidad del Esta-
nes sobre los recursos que se destinarán a do de garantizar la seguridad nacional, la
esos objetivos, que fijará los instrumentos vigencia del estado de derecho y la pre-
y a los responsables de su ejecución; que sencia de las instituciones de la república
establecerá la política de carácter glo- en todo el territorio nacional.
bal, sectorial y regional; que sus previ- 10. Los programas son las diversas vertientes
siones se referirán de manera general a del plan concebidas con detalle. Pueden
312 Planeación
ser sectoriales, institucionales, regionales del plan. Esta norma mengua la precaria
o especiales; acerca de ellos, la Ley de autonomía de los estados de la federa-
Planeación establece: ción, aunque se aduzca que el nuestro es
un federalismo de “colaboración”.
a) Los programas sectoriales se sujetarán La ley de planeación incluye algunas
a las previsiones contenidas en el plan reglas acerca de la coordinación en esta
y especificarán los objetivos, las priori- materia. Ellas son las siguientes:
dades y las políticas que regirán el des-
empeño de las actividades del sector a) El gobierno federal podrá convenir
administrativo de que se trate. Conten- con los gobiernos de las entidades fe-
drán, asimismo, estimaciones de recur- derativas la participación de éstas en
sos y determinaciones acerca de los las labores de planeación.
instrumentos y los responsables de su b) Las acciones que se encaminen a la
ejecución. consecución de los objetivos naciona-
b) Los programas institucionales que de- les se planearán de manera conjunta y
ban elaborar las entidades paraestatales se llevarán a cabo dentro de las respec-
se sujetarán a las previsiones conteni- tivas esferas competenciales.
das en el plan y en el programa secto- c) Deberá considerarse la participación
rial correspondiente. Las entidades, al correspondiente a los municipios.
elaborar sus programas institucionales, d) Se otorgará participación a los diver-
se ajustarán, en lo conducente, a la ley sos sectores, tanto en la planeación
que regule su organización y funciona- nacional como en la regional.
miento. e) El convenio ha de contener lineamien-
c) Los programas regionales se referirán tos técnicos en esta cuestión.
a las zonas que se consideren priorita- f) Se considerarán las acciones que com-
rias o estratégicas, en función de los petan a ambos niveles de gobierno,
objetivos nacionales fijados en el plan, incluyendo aquellas que incumban a
y cuya extensión territorial rebase el los municipios.
ámbito jurisdiccional de una entidad g) Se precisará la intervención de los órga-
federativa. nos centralizados federales en las activi-
d) Los programas especiales deberán dades de planeación del gobierno local.
contraerse a las prioridades del desa- h) El convenio respectivo habrá de publi-
rrollo integral del país que fije el plan carse en el Diario Oficial de la Fede-
o a las actividades que se relacionen ración.
con dos o más dependencias coordina-
doras de sector. 12. Concertación e inducción. La concerta-
ción y la inducción le permiten a la admi-
11. Coordinación en materia de planeación. nistración pública, a través de medidas
El art. 26 de la constitución establece que jurídicas y políticas, orientar la actividad
es el ejecutivo federal el que coordina, económica de los particulares al logro de
por medio de convenios con los gobier- los objetivos establecidos en el plan.
nos de las entidades federativas, las ac- La concertación es la posibilidad que
ciones para la elaboración y la ejecución tiene el gobierno federal de convenir o
Poder Judicial Federal 313
contratar con los representantes de gru- Ley de Planeación, Diario Oficial de la Federa-
pos sociales o con particulares la reali- ción, 5 de enero de 1983.
zación de determinadas acciones que Ley de Información Estadística y Geográfica.
coadyuven a alcanzar las metas y los ob- Martín Mateo, Ramón y Francisco Sosa Wagner,
Derecho administrativo económico, 2a. ed., Pi-
jetivos previstos en el plan y programas
rámide, Madrid, 1977.
de desarrollo. Dichos convenios los con-
Meilán Gil, José Luis, La organización adminis-
certará la federación, por medio del presi- trativa de los planes de desarrollo, Centro de
dente o de algún órgano centralizado o Formación y Perfeccionamiento de Funciona-
paraestatal, con los particulares. rios, Madrid, 1966.
Tales convenios son obligatorios para Navarrete, Alfredo, La planeación y la adminis-
las partes, se consideran de derecho pú- tración financiera del estado, en Memoria del se-
blico y de jurisdicción federal; y, además, minario sobre planeación socio-económica,
pueden incluir sanciones por incumpli- derecho administrativo y administración pública,
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La inducción, mediante medidas de Ortiz Pinchetti, José Agustín, Aspectos jurídicos
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encaminar la actividad económica de los Potosí, 1980.
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mos que le permiten inducir a los particu- dentro del contexto policultural de México, en
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lización de crédito, empresas públicas, 1986.
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Witker, Jorge, Introducción al derecho económi-
propiedad, otras disposiciones legales y co, 4a. ed., McGraw-Hill, México, 1999.
reglamentarias e introducir reformas a
éstas. Poder Ejecutivo Véase Administración públi-
En virtud de que nuestro sistema legal ca, Estados de la federación, Municipio y
de planeación económica y social es indi- Presidente de la república.
cativo, los mecanismos de concertación e
inducción revisten señalada importancia Poder Judicial Federal. Conflictos laborales
para el éxito del plan. con sus servidores La Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-
Bibliografía
mentaria del Apartado B del Artículo 123
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Kaplan, Marcos, “Planificación y cambio so- cífico para resolver los conflictos que se
cial”, en Estudios de derecho económico, vol. V, presenten entre el poder judicial de la federa-
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, ción y sus servidores, de acuerdo con las
México, 1986. bases siguientes:
314 Policía
Así, el concepto de policía se presenta de coactiva se justifica para evitar males o peli-
una forma general que en concreto no dice gros, los medios de los que puede disponer
nada; pero, además, como ya indicamos, el aún son limitados.
concepto y la actividad han evolucionado, La trascendencia de este pensamiento se
por lo que de una manera breve mencionare- tradujo en que el actuar de los gobernados
mos su proceso y características. fuera en razón directa de su felicidad, bienes-
Hasta el siglo XV, por policía se entendió tar y progreso, y sin la intervención del Esta-
la suma de actividades o tareas del Estado, do, y menos que éste hiciera acto de presencia
pero a partir de ese momento se comienza a con el poder coaccionador, pues a él sólo po-
fragmentar el concepto, y las relaciones in- día acudir para asegurar la libertad y la segu-
ternacionales quedan fuera de este campo; ridad; por tanto, emerge el sustento jurídico
así, en el siglo XVIII también adquieren su de la policía y encuentra así también su base
autonomía la justicia y las finanzas. Enton- política, que hacen que este concepto adquie-
ces, la policía era entendida como todo acto ra sus rasgos propios y pueda diferenciarse
de la administración pública para el orden plenamente de cualquier otra tarea del Estado.
interno, lo cual trajo como consecuencia que Sus notas distintivas eran las siguientes:
dentro de su ámbito de validez especial el
Estado no tuviera límites, es decir, podía 1. Asegurar el bien jurídico denominado
emitir las normas o coaccionar a su libre al- derecho natural contra cualquier altera-
bedrío, con la convicción de que las medidas ción que éste pudiera sufrir; en ese senti-
eran tomadas en razón de las necesidades y do, restringía la libertad individual, ya
conveniencias del propio Estado y para el que esa protección, por la naturaleza mis-
bienestar de la nación. En este estadio la ma del bien, se lograba aunque no se
policía se considera como una labor del Es- contara con una legislación específica
tado de la cual se encargaba el ejecutivo. aplicable, en cuyo caso se recurría a la
En este mismo siglo Juan Esteban Pütter coacción.
expone que “la policía es la suprema potes- 2. Posición eminentemente prohibitiva, ya
tad que se ejerce para evitar los males futu- que al limitar la libertad individual lo
ros en el estado de la cosa pública interna y, hacía aplicando medidas de restricción.
por tanto, la promoción del bien común no 3. Esta tarea se encargaba a la parte de la
pertenece a la esfera de la policía”. Estas administración que se identificaba con el
ideas se difundieron rápidamente y fueron poder ejecutivo.
aceptadas de inmediato; gracias a ellas el 4. La mayoría de los autores establecía que
Estado perdía su poder ilimitado de actuar, su objeto esencial era lograr la seguridad,
reduciendo su actividad sólo a intervenir la salubridad y la moral públicas; para
donde se rompiera el orden o la colectividad otros autores era alcanzar y mantener el
se enfrentara a situaciones graves o peligrara orden de la colectividad.
su integridad. En ese momento se abandona 5. Una tarea que se significaba por la pre-
el concepto de Estado autoritario para entrar vención, y sólo en caso necesario se em-
en el Estado liberal. pleaba la represión.
Cabe destacar que si bien es cierto que los
límites de la policía quedan reducidos a Tales concepciones significaron un notable
guardar el buen orden y que su intervención avance, porque la obtención por parte del
316 Policía
individuo de los satisfactores que le permi- naturales (vimos que en su evolución así se
tan lograr una existencia plena, en otras pa- llegó a considerar, y aún hoy encontramos
labras, su felicidad, realización, bienestar, autores que lo entienden en ese sentido), e
estabilidad, etc., provienen del interior mis- ideologías políticas.
mo del ser humano y no se los imponen o no Se ha dicho que los valores que funda-
se los deben imponer designios ajenos a él, mentalmente la policía protege son la seguri-
la presión estatal o el objetivo de complacer dad, la salubridad y la moralidad públicas;
a la sociedad. El individuo debe procurar pero en menoscabo del concepto que veni-
armonizar estos intereses o bienes para lo- mos comentando, se ha expresado que, como
grar el equilibrio entre él y la colectividad. cualquier bien, a éstos los protege el orden
Por tal motivo, la policía se abstiene de inter- jurídico vigente, por lo que es innecesario
venir para suscitar o apremiar la correcta re- crear una figura especial que asegure valores
lación de los seres humanos, sino que se determinados, pues desde un punto constitu-
aboca a mantener el orden existente, defen- cional se reconocen y limitan las libertades
derlo y tutelarlo con los medios a su alcance, individuales, por lo que es impropio conside-
es decir, por medio de la coacción, porque rar a la policía como una noción preconstitu-
ella actúa sobre los efectos y no sobre las cional.
causas que alteran al orden imperante. Por otro lado es falso asegurar que la ac-
Se puede observar que la noción de poli- tividad policial es fundamentalmente de ca-
cía ha evolucionado, por lo que podría iden- rácter prohibitivo, en razón de que existen
tificarse con el término que se le designa y su múltiples disposiciones de hacer, como la de
campo de acción de la antigüedad con lo que vacunación, la de instalación de elementos
actualmente se conoce como tal; el concepto de seguridad contra accidentes; la de la colo-
no ha terminado de evolucionar en razón del cación en un lugar visible de los precios y de
dinamismo propio de la sociedad. Es impres- las autorizaciones del órgano competente
cindible mencionar que el error fundamental que deben hacer los comerciantes; la de lle-
que se comete con el concepto policía es var la contabilidad en libros ex profeso, etc.
asignarle la connotación de arbitrariedad o Todas estas normas son obligaciones positi-
poder limitado, como en un principio se pen- vas muy alejadas de las prohibiciones.
saba; por el contrario, esta noción ha sido En este orden de ideas, encontramos, ade-
superada ampliamente, aun cuando en nues- más que una de las características atribuidas
tros días todavía no se puede erradicar dicho a la policía es que su actividad se reserva a la
prejuicio ni la distorsión que sufre el concep- administración pública; sin embargo, actual-
to de policía al que inmediatamente se le mente no puede decirse que dicha caracterís-
asocia con represión o, desde luego, cárcel, tica sea privativa ni prevalezca de una
concepción errónea. Esperamos aclarar y manera exclusiva; en otras palabras, los
puntualizar su finalidad, definición y límites otros poderes de la unión también realizan
en el desarrollo de la presente exposición. actividades que se podrían considerar inclui-
Los embates que sufre el concepto poli- das dentro de este concepto, como el caso en
cía, aun desde un aspecto jurídico de regula- que el legislador integra comisiones para la
ción y limitación de la libertad individual, investigación de un asunto en particular, o
han hecho que entre en crisis, sobre todo las presentaciones de algún servidor público
cuando se le identifica con los derechos (secretarios de Estado, principalmente) para
Policía 317
explicar los asuntos de su competencia ante haya llegado a alterar la moralidad pública.
alguna cámara. El poder judicial también A título de ejemplo citamos el no maltrato a
realiza actividades que se podrían catalogar los animales); la economía pública (conside-
de policía, como la inspección de lugares, la rada bien jurídico protegido, en lo referente
verificación de actos, la guarda y la vigilan- a los salarios, los precios, los monopolios,
cia de bienes o documentos. las casas de bolsa, el no acaparamiento, etc.
De lo anterior, se puede inferir que el Dada la situación de inflación que vivimos,
concepto de policía ya no es exclusivo del la preocupación de los gobiernos respecto de
poder ejecutivo, sino que es aplicable a las este último renglón ha cobrado auge: su ob-
tareas efectuadas por los tres poderes indis- servación se vigila y regula por los tres pode-
tintamente, ya no sólo en su acepción gené- res sin excepción).
rica, sino en atención a la naturaleza misma Lo expresado repercute directamente so-
de sus funciones. Así tenemos que el legisla- bre el concepto que analizamos, advirtiéndo-
dor emite normas con ese carácter, llamadas se que el objeto tutelado está integrado no
leyes de policía, de lo que ha obligado a ha- sólo por lo que por tradición se ha venido
cer una distinción y ahora se menciona poli- considerando, sino que se ha ampliado de
cía y poder de policía. La primera concepción una manera significativa y, por tanto, no se
tiene como cometido exclusivo la adminis- puede utilizar el concepto de policía desde
tración pública y la segunda, la normatividad un punto de vista técnico jurídico, sino que
que elabora el legislador. Estas nociones se por el contrario, se podría pensar que esta fi-
abordarán posteriormente; sin embargo, con- gura ha perdido su naturaleza y se usa como
viene señalar que esta actividad no sólo es sinónimo de lo llamado estatal coactivo.
ejecutiva, sino que ahora debe tomarse Lo anterior ha permitido que algunos au-
como ejecutivo normativa; pero no puede con- tores, dada la amplitud del concepto y del
cebirse que un mismo concepto encierre objeto tutelado, afirmen que lo que se prote-
tanto la creación de normas en general como ge es el orden público, el bien común o el
su posterior ejecución; es claro, entonces, buen orden. Por lo que respecta al primero,
que esta característica de exclusividad de este punto fue tratado con amplitud en el
policía, correspondiente a la administración vocablo respectivo y si bien es cierto que
pública, también se diluye. el orden público está íntimamente ligado al
De esta manera, se profundiza aún más en concepto de policía, es falso tratar de identi-
lo que se refiere al aspecto con que se inició ficarlo como el objeto tutelado por la policía,
la llamada crisis del concepto de policía: el puesto que de ser así se saldría del contexto
objeto que supuestamente tutela esta figura, jurídico. Asimismo, el orden público abarca
y que de manera tradicional se había centra- el buen orden y, por tanto, la mención de este
do en la salubridad, la seguridad y la morali- último es innecesaria y repetitiva. El bien
dad públicas es evidente que ya está rebasado, común constituye una figura cuyo estudio
pues aparecen un sinnúmero de valores jurí- pertenece a la filosofía del derecho, y sin
dicos protegidos, como la paz, la tranquili- profundizar en su análisis diremos que su
dad pública, la confianza en las instituciones, contenido es muy amplio y que, por lo mis-
el decoro público (aquí se estaría en presen- mo, se reduciría y perdería su esencia, situa-
cia del cuidado de las buenas costumbres, sin ción inconcebible si lo ciñéramos a ser el
que esto todavía se pueda considerar que objeto tutelado de la policía. Esta posición
318 Policía
entraña, por supuesto, que la noción de poli- estatal se divida para proteger a todos los
cía se torne confusa, y se dificulte la posibi- valores y evitar los males que se presenten
lidad de encontrar sus verdaderos valores, por cualquier circunstancia.
sus contenidos y su objeto. En la defensa del orden establecido, las
Se piensa que la falta o la imposibilidad conductas de los seres humanos se unifican
de concretar un objeto propio y determinado para formar una fuerza social que en su con-
que caracterice a la policía, la convierte en junto colabora para evitar los ataques o per-
un concepto metajurídico, lo que excluye a turbaciones que afectan ese orden.
la policía del derecho. En ese contexto, la sociedad por sí misma
En otro aspecto, dentro de la llamada cri- se protege contra las posibles alteraciones
sis del concepto policía, se ha señalado que pueda sufrir, desde simples opiniones
como característica primordial la función hasta acciones individuales, las cuales impli-
preventivo represiva, lo que permite mante- quen suprimirlas con el consenso de la po-
ner el orden establecido para que otra parte blación: es decir, la sociedad nos impone
del Estado se preocupe de mejorar las condi- determinadas conductas que nos obligan a
ciones de vida y de promover su estabilidad comportarnos de una manera específica o
(Agustín Gordillo). a abstenernos de realizar acciones que perju-
Esta característica ha sido el rasgo distin- diquen la buena marcha de la colectividad,
tivo de la policía desde el siglo XVIII; los con lo que se persigue no sólo su manteni-
autores coinciden con ella casi siempre, sin miento sino su progreso. En este sentido, la
embargo, según algunos encierra una contra- promoción del orden público y la prevención
dicción. de los peligros a que se puede enfrentar son
Esa contradicción la explican de la mane- términos que por su naturaleza se encuentran
ra siguiente: toda sociedad constituida esta- íntimamente vinculados y forman parte de la
blece una jerarquía de normas y principios misma actuación de la sociedad y, por tanto,
para que se pueda llevar una vida social el carácter preventivo represivo que se le
aceptable, e impone, por razones de seguri- imputa a la policía no existe, porque simple-
dad y equilibrio, un orden. Una preocupa- mente es una manifestación de la sociedad
ción constante de la misma sociedad consiste en defensa de ella misma.
en que ese orden no se rompa, por el contra- Como ejemplos se pueden citar la obliga-
rio, se esfuerza por promoverlo; por tanto, ción de instalar servicios sanitarios, los au-
cuando se susciten perturbaciones o distur- mentos salariales obligados por la situación
bios en el orden establecido, la colectividad económica reinante, el plantar árboles para
se une y adopta medidas que en un momento mejorar el ambiente, el pago de impuestos,
llegan a restringir las libertades individuales, etcétera.
todo por su afán de proteger ese orden. Des- Por último, a título de conclusión de lo
de luego, parte de la preocupación mencio- que algunos autores denominan la crisis del
nada es procurar el mejoramiento de dichas concepto de policía, se establece que la poli-
libertades. cía no protege valores jurídicos propios del
La lucha constante por el mantenimiento derecho ni se manifiesta exclusivamente
y progreso de la sociedad mediante el orden como un conjunto de normas prohibitivas,
público abarca en su conjunto a toda la co- sino que también incluye disposiciones de ca-
lectividad, lo que da lugar a que la tarea rácter positivo; se rechaza que su realización
Policía 319
sea exclusiva de los órganos administrativos, pertenece más bien a la revaloración hecha a
pues es notorio que esta tarea pertenece a los los derechos humanos y su forma de garanti-
tres poderes, y, fundamentalmente, se im- zarlos, así como a las crisis que sufren las
pugna que tenga un objeto determinado, ya ideologías políticas; por lo tanto, la técnica
que con el orden jurídico positivo se protege jurídica que hace efectivo el concepto de
el orden público. policía no sufre crisis, sino que es perfecta-
Lo anterior lleva ineludiblemente a algu- mente normal que su evolución transforme
nos autores, entre ellos a Agustín Gordillo, a sus alcances y contenido.
pensar que la noción de policía debe supri- Por otro lado, como lo establece Andrés
mirse porque no tiene sentido, contenido o Serra Rojas, es necesario no confundir el
característica propias que la distingan. concepto de policía con el de gendarme o
Así, al parecer, hemos estado comentando guardián de la paz callejera, también deno-
acerca de un concepto que no tiene o no debe minado agente de policía. Éste se encuentra
tener importancia en el mundo jurídico, y constantemente y en relación directa con los
que sólo la costumbre, la mala información o grandes o pequeños problemas que a diario
una deformación cultural y académica han existen en una población, los cuales parece
hecho que el término policía perdure como que aumentan de manera sustancial a medi-
una institución jurídica que merezca aten- da que la sociedad se vuelve más compleja,
ción o estudio. Lo cierto es que a pesar de la y es mediante ese contacto que el ciudadano
llamada crisis de este concepto, no podemos entabla una comunicación inmediata con di-
erradicarlo del sistema jurídico y menos de cho servidor público, pero de ninguna mane-
nuestras instituciones de derecho administra- ra engloba al término policía, es más, se
tivo, porque si la crisis de este concepto puede decir que sólo es una parte ínfima de
contiene afirmaciones que son valederas y lo que debe representarse como policía.
que reducen el alcance de la policía, por otra Concluye Andrés Serra Rojas:
parte no es posible aceptar absolutamente
todas sus aseveraciones, es por eso imperati- La policía está constituida por un conjunto de
facultades que tiene el poder público, para vigi-
vo formular algunas aclaraciones que nos
lar y limitar la acción de los particulares, los
permitan llegar a una conclusión objetiva
cuales dentro del concepto moderno de Estado,
acerca del tema. deben regular su actividad con los deberes y
En un principio, se manifestó que la crisis obligaciones que les impone la ley y se funda en
de este concepto debía identificarse princi- una finalidad de utilidad pública.
palmente con los derechos naturales o con
las ideologías políticas traducidas a normas En este sentido, se ha objetado que la policía
jurídicas; esto, como puede advertirse, es no es exclusiva de la administración pública,
incorrecto y sólo en los inicios de la evolu- ya que la parte reguladora o normativa perte-
ción del concepto policía (siglo XV) era ad- nece, por naturaleza propia, al poder legisla-
mitido, porque en ese estadio se incurría en tivo. Lo que corresponde al poder ejecutivo
arbitrariedades; sin embargo, la misma tras- es la operación y ejecución de lo que se co-
cendencia de esta figura logró que se supri- noce como policía. No obstante esto, se
mieran los errores respecto de la institución, puede afirmar que esta tarea es indivisible en
y permitió pensar que la crisis no es en sí dos concepciones so pena de llegar al ab-
del concepto de policía, sino que aquélla surdo de fraccionar a cualquier acción que
320 Policía
emprenda el poder público; por otro lado, la que antes de la creación de esta secretaría
normatividad que realiza el poder legislativo llevaba casi exclusivamente de modo interno
permite ubicar a la policía dentro del marco cada una de las dependencias o entidades,
que establece el derecho, y así evitar los sin que se le denominara policía; era enton-
abusos y las arbitrariedades que pudieran ces, como lo es en la actualidad, en sentido
suscitarse en el ejercicio de esta actividad. estricto, un control que debe existir de una
Constreñir el objeto tutelado de la policía u otra forma sobre los actos de la adminis-
a sólo tres aspectos: la seguridad, la salubri- tración.
dad y la moralidad, equivaldría a restringir la Debe entenderse que, para evitar caos
actividad de la administración, lo que redun- dentro de la administración pública, es indis-
daría en perjuicio de la sociedad misma. De pensable tener un control, el cual, como
todos es conocido que a medida que las so- cualquier instrumento administrativo, ha
ciedades se vuelven más complejas, la admi- evolucionado y adquirido rasgos propios que
nistración pública tiende a acrecentar su no pueden identificarse con los de policía; lo
intervención en los diversos órdenes; y sería que sucede es que por la naturaleza misma
absurdo que no lo hiciera, ya que eso equi- del control, nos parece estar en presencia del
valdría a negar su evolución y el desarrollo concepto de policía; sin embargo, como ta-
de la administración. rea del propio Estado de revisar sus actos, no
Asimismo, parece un error muy común se pretende crear una policía, sino entender y
confundir el concepto de policía con el de supervisar los fenómenos que ocurren en el
control estatal coactivo, lo que ocasiona que ámbito de la administración pública, a efecto
a toda actividad del Estado se le califique de de corregir las desviaciones o fincar las res-
policía. A título de ejemplo mencionamos a ponsabilidades correspondientes, en este
la Secretaría de la Función Pública, a la que sentido, el control de la administración inci-
en no pocas ocasiones se le identifica como dentalmente toca lo referente al concepto de
el prototipo de la policía y, más concreta- policía, pero no lo hace como finalidad. An-
mente, como policía administrativa. Esto sin tes bien, su propósito fundamental es el
duda es falso: hemos dicho que las tareas de control, que en la mayoría de las acciones
la administración pública aumentan todos emprendidas no implica la actividad policial
los días, no por capricho o por ansias de ni atiende a esos principios.
poder, sino en razón de las múltiples necesi- Hay que delimitar perfectamente los cam-
dades que aquélla debe satisfacer en el cum- pos de acción del control administrativo y
plimiento de sus cometidos; en este orden de del concepto de policía; el primero se justi-
ideas, no puede pensarse que todo lo que fica en razón de la propia administración y
emprende la administración pública lleva en competencia para revisar sus actos y no en
implícito el concepto de policía, dado que la limitación de las garantías individuales
ésa no es su tarea fundamental, sino que es a las que atiende, en un aspecto, la policía.
parte de su función, como también lo es el Respecto al concepto que nos ocupa, con
control estatal. En el caso que nos ocupa, la el fin de proporcionar una amplia gama de
secretaría tiene como misión, precisamente, matices, tendremos que remitirnos a la pos-
“controlar” la actividad de los empleados y tura que se maneja en otros países. En Ale-
funcionarios de las dependencias y entidades mania, el concepto de policía se sustenta
de la administración pública federal, control sobre la coacción en un nivel de subordinación
Policía 321
en que se hallan los particulares frente al lograr sus fines debe regularse por el derecho
poder del Estado; es decir, el individuo acata sin que aquello que va a normarse cambie su
la autoridad, como súbdito, al poder supremo esencia o naturaleza, a efecto de que su ejer-
(gobierno), pero esto puede llevar a pasar cicio se proteja de manera legal y, por tanto,
por alto los derechos humanos y las liberta- no se limite arbitrariamente.
des de los gobernados. Las consideraciones anteriores surgen
La concepción de policía que se tiene en porque esa reglamentación posee una base
Europa, especialmente en las doctrinas fran- primordialmente constitucional y, en las
cesa e italiana, es restringida y se considera disposiciones de ella derivadas, dicha regla-
narrow, y atiende a la tradicional idea tripar- mentación debe tener como finalidad preser-
tita de seguridad, salubridad y moralidad, var el orden público y regular los actos que
que como hemos advertido está muy supera- realiza el Estado por motivos de interés pú-
da pues en la actualidad se atiende al cumpli- blico.
miento de muchos fines. No se puede precisar el alcance de las
Por su parte, la doctrina estadounidense disposiciones de policía sin que se dejen de
suprime todo lo que en la noción se relaciona atender los derechos subjetivos individuales,
con el orden público, en razón de la privati- ya que la pauta del poder de policía es limitar
zación que impera en su país. Atiende no el campo de acción de los particulares por
sólo la seguridad de las personas y los ele- causas de interés público (el cual prevalecerá
mentos tradicionales del concepto de policía sobre el interés individual) que el Estado
(seguridad, salubridad y moral), sino que pretenda lograr, desde luego que siempre
además el llamado police power tiene en habrán de respetarse las garantías individua-
cuenta las normas protectoras en materia les o límites constitucionales, así como la digni-
económica y, en general, a cualquier circuns- dad humana.
tancia que ataña al beneficio del individuo en En nuestra carta magna se encuentran
los aspectos económico, social, político, et- disposiciones de policía; de manera enuncia-
cétera. tiva mencionaremos: policía de reunión y
En mérito de lo expuesto, podemos afir- asociación, de la libre manifestación del pen-
mar que el concepto de policía está muy le- samiento, de libertad de tránsito, de inviola-
jos de extinguirse, como llegaron a pensar bilidad de correspondencia; de inviolabilidad
algunos estudiosos. de personas, familia, domicilio, papeles y
En este momento podemos definir poli- posesiones; económica; educativa, indus-
cía con las palabras de Marcello Caetano: trial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanita-
“la intervención administrativa de la autori- ria, de guerra, de trabajo, legislativa, federal,
dad pública en el ejercicio de las activida- estatal y municipal.
des individuales susceptibles de hacer Para concluir, se puede conceptuar que
peligrar intereses generales, teniendo por policía es toda actividad estatal para verifi-
objeto evitar que se produzcan, amplíen o car que los particulares cumplan sus obliga-
generalicen los daños sociales que las leyes ciones de derecho público.
procuran evitar”.
En el ejercicio de la policía o del poder de Bibliografía
policía, se debe entender que éste afecta la Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. IV,
esfera jurídica de los particulares y que para 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1965.
322 Policía administrativa
Boquera Oliver, José María, Derecho adminis- Policía administrativa Como se consignó en la
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Administración Local, Madrid, 1979. tiene un sentido muy amplio y, según se ad-
Caetano, Marcello, Manual de direito adminis- vierte, podría hablarse en diversos sentidos;
trativo, 7a. ed., Editorial Coimbra, Lisboa, sin embargo, es importante que se distinga a
1965.
la policía judicial de la administrativa. En
Canasi, José, Derecho administrativo, vol. III,
Depalma, Buenos Aires, 1976.
principio, la primera forma parte de la se-
_____, Poder de policía y cuestiones de jurisdic- gunda; sus definiciones respectivas permiti-
ción, Depalma, Buenos Aires, 1963. rán precisar sus diferencias.
Diez, Manuel María, Derecho administrativo, La policía judicial es una corporación
t. II, Omeba, Buenos Aires, 1965. encargada de investigar y perseguir los de-
Dromi, José Roberto, Derecho administrativo litos para poner a los individuos presunta-
económico, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1980. mente responsables a disposición de las
Duverger, Maurice, Introducción a la política, autoridades competentes, con el fin de que se
6a. ed., Ariel, Barcelona, 1980. les consigne y se les siga el proceso corres-
Fiorini, Bartolomé, Derecho administrativo, pondiente.
t. II, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976. Rafael Bielsa dice:
Forsthoff, Ernest, Tratado de derecho adminis-
trativo, 5a. ed., Instituto de Estudios Políticos,
Policía administrativa es la acción directa que
Madrid, 1958.
el Estado realiza para proteger, preventiva y
García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-
represivamente, la integridad física de las per-
ros, Derecho administrativo, t. III, 9a. ed., EISA,
sonas y de las cosas, en el orden moral y de la
Madrid, 1968. economía pública en lo que pueda afectar in-
Gordillo, Agustín, “La crisis de la noción del mediatamente a las primeras. Ese orden es un
poder de policía”, en Revista Argentina de Cien- presupuesto de existencia de la propia adminis-
cia Política, año 1, núm. 2, Buenos Aires, 1961. tración pública.
Jiménez Nieto, Juan Ignacio, Policía y adminis-
tración, 2a. ed., Tecnos, Madrid, 1977.
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho ad- Como se advierte, la diferencia es esencial,
ministrativo, t. II, 2a. ed., Abeledo-Perrot, Bue- pues mientras que la judicial se refiere pri-
nos Aires, 1975. mordialmente a los delitos, la administrativa
Martínez Morales, Rafael, “Política administra- trata de conservar el orden público. Además,
tiva, poderes de policía y facultades de policía”, una sería el género (administrativa) y la otra
en Revista de la Facultad de Derecho de Méxi- la especie (judicial); sin embargo, se mantie-
co, núms. 93-94, México, 1974. nen estrechas relaciones entre ambas poli-
Pratt Fairchild, Henry (ed.), Diccionario de so- cías, tanto por su finalidad de preservar el
ciología, 4a. reimp., Fondo de Cultura Econó- orden establecido como porque las acciones
mica, México, 1971.
que cada una desarrolla ayudan al desenvol-
Rolland, Louis, Précis de droit administratif,
vimiento de la otra.
9a. ed., Dalloz, París, 1947.
Sarria, Eustorgio, Derecho administrativo, Por otro lado, policía administrativa se
3a. ed., Temis, Bogotá, 1957. puede entender en dos sentidos: aquel que sig-
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, nifica al personal que realiza la acción de pre-
t. II, 12a. ed., Porrúa, México, 1983. vención o represión, y que, como ya se aclaró,
Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui- es el más utilizado en el lenguaje corriente a
lar, Madrid, 1980. pesar de que constituye una equivocación.
Policía. Clasificación constitucional 323
Es preferible que se denomine a estos agen- es decir, casi todos los ámbitos de la vida
tes personal de policía. humana, porque prácticamente en todos sus
En el sentido jurídico, la policía adminis- aspectos existen disposiciones de policía que
trativa designa la actividad de vigilancia que atienden al bienestar de la colectividad y
realiza el Estado. Aquí se encuentra la esen- cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo
cia del concepto de policía y de manera es- de la sociedad. A manera de ejemplo, pode-
pecial la administrativa. A pesar de pecar de mos exponer una enumeración de estas ma-
reiterativos, debemos entender claramente nifestaciones a las que se les ha denominado
que la policía administrativa es una actividad policía administrativa especial, porque la
estatal que no puede identificarse con el materia sobre la que tienen competencia es
control que ejerce el Estado sobre sí mismo, específica. Esto no implica que existan di-
ni tampoco con el personal de policía en versas policías administrativas, ésta es sólo
ningún aspecto, porque este personal puede una: es el género, pero en un afán clasifica-
ser no el agente que nos detiene en la calle o torio y en la búsqueda de la especialización
que porta uniforme, placa o armas, sino de las materias, se le ha dividido para su
aquel que revisa o vigila documentos, cifras, análisis y estudio académico, así tenemos:
hace cálculos, inspecciona artículos comer-
ciales, etc., y no porta uniforme o armas, tal 1. Policía fiscal.
vez nunca esté en contacto con el particular, 2. Policía aduanera.
porque su función no es represiva sino de 3. Policía migratoria.
vigilancia; no obstante, no se le puede dejar 4. Policía de salubridad.
de identificar como un elemento de la policía 5. Policía de la propiedad.
administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal 6. Policía de cultos.
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi- 7. Policía de precios.
co, el verificador de precios de la Procuradu- 8. Policía agraria.
ría Federal del Consumidor, el agente del 9. Policía del trabajo.
servicio nacional migratorio de la Secretaría 10. Policía de industria y comercio.
de Gobernación y el verificador de la conta- 11. Policía de prensa.
minación de la secretaría competente. 12. Policía funeraria.
13. Policía patrimonial.
Manifestaciones de la policía administra- 14. Policía minera.
tiva. Hemos estudiado los conceptos de poli- 15. Policía ambiental o de la naturaleza
cía y policía administrativa, y los matices
que presentan y del análisis se colige clara- Bibliografía: véase en Policía.
mente que la gama en que se despliegan sus
actividades puede ser casi infinita. Policía. Clasificación constitucional Para la
Las manifestaciones de la policía admi- constitución política federal mexicana, la po-
nistrativa también son incontables, pues licía se contrae a cuerpos represivos; esto es,
incluyen todas las disposiciones administra- no se refiere a ella como actividad de vigi-
tivas que se encaminen a limitar la libertad lancia general, sino concretamente a la po-
de los gobernados con motivo del manteni- licía preventiva, policía judicial y policía
miento del orden, la seguridad, la economía, la militar.
tranquilidad, la moralidad, la salubridad, etc., Véase Policía y Policía administrativa.
324 Policía judicial
Policía judicial Conjunto de servidores públi- vida del Estado: su nacimiento, su marcha,
cos bajo las órdenes del ministerio público sus tareas.
(procuraduría general de justicia), que tiene Henry Pratt Fairchild define la política
como facultades la investigación y persecu- como “teoría, arte y práctica del gobierno”.
ción de los delitos. En este sentido, las circunstancias que se
Su régimen laboral, por mandato de la presentan en los países desempeñan un papel
constitución de la república es distinto del muy importante. Históricamente, los fines
previsto para los servidores públicos en del Estado varían de acuerdo con las condi-
general. ciones prevalecientes en un momento deter-
Véase Policía administrativa. minado: a veces es la defensa nacional, la
conservación del territorio, la salud de la po-
Policía militar Cuerpo dentro de la estructura blación; otras pueden ser de índole subjetiva
castrense encargado de prevenir conductas como la defensa religiosa, el ideal democrá-
ilícitas de los miembros de las fuerzas arma- tico, la tradición, etc. En la actualidad se
das, vigilar las instalaciones de éstas y velar piensa que la economía nacional y la política
por el orden, la seguridad y la tranquilidad social son los factores principales de las ta-
de las mismas. También es auxiliar de la reas del Estado.
policía judicial militar. Desde una perspectiva que, acaso, permi-
ta definirla mejor, decimos que política es
Policía preventiva Cuerpo de servidores públi- una forma de gobernar, de atender el sistema
cos (de carácter federal, local o municipal), de gobierno adoptado por una nación, por
que tiene facultades para cuidar la tranquili- supuesto siempre velando por los intereses
dad en la vía pública (calles, parques y pla- propios de la sociedad tanto en el aspecto
yas). No debe confundirse con la actividad interno como en el externo. Esto se logra
total de vigilancia del poder ejecutivo, ni cuando se sigue un procedimiento para la
pretender que tiene asignada competencia solución de los problemas en general. En
para investigar y perseguir delitos, pues ésta este sentido, política significa la orienta-
le corresponde a la policía judicial. ción, la dirección, las prioridades que el
La constitución política federal prevé que poder ejecutivo y que en ocasiones el poder
los cuerpos policiacos se regulen por un or- legislativo dan a la tarea de la administra-
denamiento jurídico especializado, distinto ción o del Estado.
de la ley burocrática reglamentaria del La manifestación de estas actividades
art. 123. toma forma mediante el acto político, por el
cual se crean o imputan efectos jurídicos,
Política administrativa Véase Política estatal sociales o económicos a los gobernados, sin
y administrativa. que éstos puedan reaccionar de forma jurídi-
ca contra tales actos para evitarlos o tratar de
Política estatal y administrativa Política deri- invalidarlos; sólo la ley podrá destruirlos,
va del latín politicus y del griego politiké, y pero éste es un efecto que alcanza a cual-
es una ciencia social, que en algunas ocasio- quier acto. Sin embargo, la misma ley con-
nes ha sido identificada con el derecho polí- fiere fuerza a los actos políticos, pues éstos
tico. Su objeto de estudio son las leyes o los encierran un interés público, la seguridad del
fenómenos dentro de los que se desarrolla la Estado o de sus nacionales y se relacionan
Policía estatal y administrativa 325
directamente con el orden público (véase). que éste sea, ya que de lo contrario se afec-
Por esta razón los gobernados acatan las taría el orden jurídico. No obstante lo ante-
medidas que de esta forma se dicten, sin rior, la seguridad del Estado ha prevalecido.
importar su regulación jurídica, porque lo Acerca de esta posición se han desarrollado
trascendental es lograr los objetivos del bien- varias corrientes, a ese respecto se puede
estar o de la seguridad que pretende alcanzar comentar:
el Estado.
En esa medida, las políticas del Estado 1. Lo concerniente a la “alta política” no
adquieren una determinación objetiva y ma- admite control o recurso alguno, porque
terial: benefician a la sociedad, de ahí que su móvil es político. Se debe entender por
tengan una fuerza y calidad jurídicas; por esto los asuntos que directamente atiende
tanto, es válido el razonamiento de que la el gobernante; por fortuna, esta idea se ha
tarea política es una acción orientada hacia el ido desechando, y la administración, aun-
logro de los fines estatales, basada en los que poco a poco, ha de responder de sus
principios de justicia y seguridad para propi- tareas ante un juez; situación que no se
ciar una vida mejor de la colectividad. presentaba en el siglo XIX, por lo que fá-
Todo ello muestra la complejidad de la cilmente se llegaba a arbitrariedades o
política estatal o estadual, pues su valoración abusos.
es subjetiva, ya que depende de los criterios 2. Abandonada la razón de la “alta política”
aplicados por el gobernante en turno y de las o del móvil político, había que ejercer
circunstancias sociales que se presentan en control sobre todos los actos de la admi-
un momento determinado. nistración, lo cual no parece posible toda-
Para entender la política estatal es necesa- vía; porque la configuración misma del
rio conocer sus orígenes y las teorías en las Estado y sus tareas permite que pueda
que se basa el actuar del Estado para el logro prevalecer su poder. Así, se afirma que no
de sus fines; con ese fin recurrimos a Georges debe haber control sobre ciertos actos,
Vedel, quien expone que, en un principio, los no tanto por su móvil político, sino por la
actos de gobierno (identificables con la polí- naturaleza intrínseca del acto, es decir, es
tica estatal, que es nuestro tema), perseguían de tal magnitud e importancia que la con-
la finalidad de que no se les incluyera en la vierten en una razón de Estado y, por
esfera de control que corresponde al poder tanto, se encuentra relacionado íntima-
judicial y al legislativo, ya que estas decisio- mente con la supervivencia del mismo
nes tenían un carácter de política general del Estado.
Estado y, por consiguiente, no era posible
someterlos a controles jurisdiccionales. Por tanto, es necesario elaborar una lista
Posteriormente, sólo determinadas deci- precisa de los actos de gobierno que por su
siones se excluían del control jurisdiccional, naturaleza escapan al control jurisdiccional.
pero tenían que justificarse de manera plena Esta enumeración podría elaborarse median-
por razones poderosas de Estado. te la jurisprudencia, o bien, pormenorizarla
Hoy en día, muchos autores abrigan se- en los textos legales, porque, como ya se dijo
rias dudas acerca de tales determinaciones, antes, nada está sobre la ley, y ésta puede
pues no debe haber ningún acto o ninguna establecer la regulación de la denominada
medida que escape a un control, por mínimo política estadual, mas no su control.
326 Policía estatal y administrativa
Como ejemplo de esta enumeración, po- su política y ésta se tendrá que hacer por
dríamos citar los actos de relación entre los sectores, para ofrecer de una mejor manera
poderes de la unión, las relaciones interna- los bienes y servicios, por esa vía se puede
cionales que lleva a cabo el ejecutivo, las hablar de política educativa, sanitaria, agra-
medidas de orden interior como la salubri- ria, fiscal, industrial, económica, etc., y la
dad, la educación y la cultura. jerarquización de estos rubros o estas mate-
En los ejemplos apuntados, vemos cómo rias se hará con criterios subjetivos que, in-
una iniciativa de ley presentada por el ejecu- sistimos, son del gobernante; pero esta
tivo no pueden objetarla los particulares, así subjetividad no debe tomarse como arbitra-
como tampoco las medidas de seguridad o de riedad, sino como una visión de lo que nece-
paz interior, en virtud de su naturaleza. sita el país.
En esta breve referencia al nacimiento de La valoración de las necesidades del Esta-
los actos de gobierno o política administrati- do se relaciona estrechamente con los nive-
va, se observa que aun cuando se quiera les de gobierno (federal, estatal y municipal),
ejercer un completo control, ya sea jurisdic- los partidos políticos, los grupos de presión, los
cional o legislativo, ello no es posible en factores reales de poder y todo conglome-
virtud de las circunstancias que en un mo- rado que influya para que se provea al encar-
mento determinado se presentan, porque aun gado de proyectar la política de los elementos
lo subjetivo del actuar del gobernante en necesarios para realizar su labor; nos referi-
turno le permite argüir un interés superior mos al encargado, porque como se ve, la
(en este caso el colectivo) para dictar la línea política estatal tiene muchos rubros y en
que debe seguir su administración de forma cada uno de éstos se encuentra un encargado
general o sobre ciertas ramas en especial, o titular. En nuestro país podemos citar, por
entendiendo estos razonamientos en aras del ejemplo, a los secretarios de Estado (en el
interés público. nivel federal), quienes tienen la misión de
Sin embargo, es preciso dejar establecido conducir en sus respectivas ramas las reglas
que la política estadual (o estatal mejor di- marcadas, pero la responsabilidad recae di-
cho) no se refiere a acciones autónomas ni rectamente en el jefe del ejecutivo, puesto
fuera del derecho. Por el contrario, la tarea que él asume la orientación general que se le
misma del Estado debe justificarse y acep- imprimirá a la política estatal.
tarse plenamente en un marco jurídico e Lo anterior no implica que los secretarios
institucional por la comunidad; por tanto, sus de Estado no tengan responsabilidad; la
actos son y deben ser regidos por el derecho tienen, pero es respecto a su superior jerár-
público. quico (excepcionalmente, la habrá, previa
Las ideas que se han esbozado suscriben declaración legislativa de procedencia), por-
la corriente doctrinaria según la cual las ac- que, además, con base en su actuación, y en
ciones de gobierno son función administrati- la información y desarrollo de su despacho,
va sólo en un sentido amplio. La valoración es como el presidente puede formular su
realista de política que aplica técnicas y nor- plan de acción, tomar las medidas pertinen-
mas para la asignación unilateral de priorida- tes, lograr el avance deseado o rectificar su
des, de acuerdo con lo que los gobernantes política.
hayan captado de las demandas de la colecti- Nos hemos referido al nivel federal por-
vidad, percepción subjetiva en la que basarán que éste tiene la competencia para fijar la
Premio 327
política del país; pero, guardando las debidas factible de desmembrarse, pudiendo llegar al
proporciones, en cada nivel de gobierno se absurdo de encontrarnos con política ejecuti-
pueden trasladar los conceptos y las teorías va, legislativa, judicial, administrativa, mu-
aquí expuestos. nicipal, colonial, delegacional, etc., como
Es el momento de recapitular y ofrecer el categorías autónomas.
concepto de política estatal o administrati-
va; la orientación o directriz que le dan los Bibliografía: véase en Policía.
responsables del gobierno a la actividad del
Estado. Portugal Los ministerios de administración
En este aspecto, la política administrativa interna y de finanzas son los órganos res-
o estadual fijará el rumbo, la tendencia, de ponsables de la instrumentación de las po-
acuerdo con el criterio personal del gober- líticas que el Estado aplica en materia de
nante en turno —atendiendo a las circunstan- función pública. Dichos funcionarios están
cias que se presenten en un lugar y tiempo facultados para representarlo ante el tribu-
determinados— a la actividad de un Estado, nal correspondiente y sostener negociaciones
y siempre con base en el interés de la colec- con la representación de los servidores, así
tividad. como para expedir acuerdos con carácter
De lo anterior se desprende que no se obligatorio.
trata de afectar la esfera jurídica de los parti- La regulación de la función pública en
culares, puesto que lo que se busca es el Portugal no está comprendida en un solo
mejoramiento de la sociedad, la conserva- cuerpo que determine el carácter de la rela-
ción de la paz, el orden interno, la salubri- ción, sino en un sinnúmero de decretos,
dad, el estado de derecho y, en una acepción decretos ley y leyes los que, de manera ca-
más amplia, lograr los fines estatales. suística, van resolviendo sobre la marcha los
En los programas de estudio de la UNAM, obstáculos que se le presentan al Estado, sin
política estadual y política administrativa menoscabar los derechos individuales que
aparecen como si se tratara de dos conceptos constitucionalmente le son reconocidos al
diferentes, criterio que nosotros no compar- ciudadano y, como tal, al servidor público.
timos, por las siguientes razones: quienes
sostienen que son dos conceptos distintos Premio Reconocimiento al servidor público por
argumentan que su diferencia radica en el desarrollo de la función pública de manera
que política estadual es dirección e impulso, honesta, puntual, imparcial, eficiente, eficaz,
y política administrativa es la acción com- adecuada, legal y oportuna. Esto se hace
plementaria y subordinada; por tanto, con- mediante estímulos y recompensas previstas
cluyen, responden a fines distintos. Ello no en las condiciones generales de trabajo, in-
es contundente, porque no se trata de dos dependientemente de lo que fije la Ley de
categorías jurídicas diferentes o complemen- Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.
tarias, sino de sinónimos, ya que tienen los Los premios o estímulos que usualmente
mismos principios y elementos, son esen- se otorgan son los siguientes:
cialmente iguales. Tal vez con fines didácti-
cos se pensó en separarlas, pero ello no ha 1. Notas de reconocimiento.
creado más que confusión, porque si se pen- 2. Gratificaciones en dinero.
sara de esa manera, cualquier concepto sería 3. Vales de despensa.
328 Prescripción
4. Días de descanso o vacaciones extraordi- en las tareas que le competen al jefe del po-
narios o adicionales. der ejecutivo.
5. Derecho preferencial en los movimientos En la actualidad, esas unidades dependien-
escalafonarios. tes en forma directa del presidente son:
6. Reconocimiento público de la acción
loable que haya realizado el trabajador. 1. Consejería jurídica.
7. Otras que establezcan las propias condi- 2. Conservaduría de palacio nacional.
ciones generales de trabajo de la depen- 3. Coordinación de asesores para asuntos de
dencia o el contrato colectivo de la entidad política económica y política social.
paraestatal. 4. Coordinación de asesores para asuntos de
política interior y política exterior.
Prescripción Medio de adquirir derechos o li- 5. Dirección general de comunicación social.
berarse de obligaciones por el transcurso del 6. Estado mayor presidencial.
tiempo de acuerdo con las modalidades que 7. Secretaría ejecutiva del consejo consulti-
fije la ley. Esta figura se aplica en derecho vo de ciencias.
administrativo y burocrático a propósito del 8. Secretaría particular.
acto cuya extinción se produce mediante 9. Secretaría privada.
modos excepcionales, por ejemplo, en mate-
ria fiscal. Véase Centralización administrativa.
Consideramos que la imprescriptibilidad
no es atributo del acto administrativo: debe Presidencial, régimen Forma de gobierno
fijarla expresamente la ley. En caso de que el que, a diferencia del sistema parlamentario,
texto legal sea omiso respecto a la prescrip- se caracteriza porque la hegemonía política
ción, se estará a la supletoriedad del derecho del Estado no recae en una asamblea, sino
común. en un solo hombre al que el pueblo elige, ya
sea de manera directa o por intermedio de
Presidencia de la República Oficina del jefe representantes, y al que se le denomina
del poder ejecutivo y, por extensión, conjun- presidente.
to de las diferentes unidades administrativas Las exigencias propias de la dinámica del
de apoyo con que cuenta el presidente. De Estado contemporáneo implican que el orden
ninguna manera es admisible calificar a la jurídico, en un sistema presidencial, otorgue
presidencia de la república como una depen- a su titular facultades discrecionales que le
dencia centralizada de la administración pú- permitan afrontar con idoneidad la problemá-
blica federal, pues la jefatura de ésta no tica socioeconómica imperante en su país.
puede estar subordinada a ella misma.
El presidente de la república cuenta, para Presidente de la República El poder ejecutivo
sus actividades oficiales, con una serie de federal en México se deposita en una sola
oficinas o unidades de apoyo y asesoría. Es- persona, que es el presidente de la república.
tas unidades varían frecuentemente en nú- Los entes o dependencias que se estructuran
mero e importancia, y su naturaleza jurídica inmediatamente bajo su mando configuran la
escapa a las tradicionales formas de organi- administración centralizada de la federación
zación administrativa, pues no realizan actos que tendrá a su cargo los negocios del orden
de autoridad y su labor es de meras auxiliares administrativo de jurisdicción federal.
Prestaciones económicas 329
Requisitos para ser presidente. Los arts. 82 y jurídicamente regulados, sino que existe
83 de la constitución política establecen los una larga serie de supuestos extraordinarios
requisitos para ser electo presidente de la en el accionar del jefe del ejecutivo y de sus
república: auxiliares.
El presidente de la república como fun-
1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, cionario administrativo es el jefe superior de
en pleno goce de sus derechos, hijo de toda la administración pública federal, y por
padre o madre mexicana, y haber residido ello se encuentra en la cúspide de la pirámide
en el país un mínimo de 20 años. jerárquica.
2. Tener 35 años cumplidos el día de la Como funcionario político, el presidente
elección. es jefe de Estado y jefe de gobierno. En
3. Haber residido en el país durante todo el nuestra realidad política, tiene un enorme
año anterior al día de la elección. poder y desempeña actividades variadas en
4. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser numerosos aspectos de la vida nacional (Jor-
ministro de algún culto. ge Carpizo).
5. No estar en servicio activo, en caso de
pertenecer al ejército, seis meses antes Bibliografía
del día de la elección. Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano,
6. No ser secretario o subsecretario de Esta- 2a. ed., Siglo XXI, México, 1979.
do, jefe o secretario general de departa- Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed.,
Porrúa, México, 1998.
mento administrativo, procurador de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
república o gobernador de algún estado, a deral.
menos de que se separe de su puesto seis Moreno Rodríguez, Rodrigo, La administración
meses antes de la elección. pública federal en México, Instituto de Investi-
7. No haber desempeñado el puesto de presi- gaciones Jurídicas, UNAM México, 1980.
dente, electo popularmente, o con el ca- Ríos Elizondo, Roberto, El acto de gobierno,
rácter de interino, provisional o sustituto. Porrúa, México, 1975.
a la relación que con ese fin el hombre esta- Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
blecía con la naturaleza o sus semejantes se del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
le denominó trabajo; con el paso de los si- Artículo 123 Constitucional.
glos y la aparición del trabajo asalariado, Ley Federal del Trabajo.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
como nueva forma de satisfacer sus necesi-
Rural y Pesca y Alimentación, Condiciones ge-
dades, una vez alcanzados importantes lo-
nerales de trabajo.
gros en materia de jornada de trabajo,
condiciones de seguridad e higiene, estabili-
Préstamos a servidores públicos Actividad
dad en el empleo, etc., el salario y otras
dentro del sistema mexicano de seguridad so-
prestaciones económicas pasan a ser el punto
cial que proporciona cantidades en dinero a
central en la relación de trabajo.
los trabajadores del Estado, con la obligación
En México en determinadas circunstan-
de restituirlos en determinado tiempo. Tam-
cias los trabajadores al servicio del Estado
bién llamados préstamos a corto plazo, están
cuentan con pagos por concepto de sobre-
considerados ajenos a la seguridad social
sueldo, horas extra, gratificación anual (lla-
propiamente dicha (A. Briceño Ruiz), sujetos
mada aguinaldo), bono de actuación, prima
a la capacidad de la entidad y a la discrecio-
por antigüedad, ayuda para renta, según pro-
nalidad de su directiva.
ceda; además del sueldo considerado en los
De acuerdo con el presupuesto del ISSSTE,
tabuladores respectivos y las prestaciones de
los préstamos a corto plazo se otorgarán a los
seguridad social. El aguinaldo y la prima
trabajadores según las siguientes reglas:
vacacional se dan en casi todos los casos.
Dentro de las prestaciones de seguridad
1. A quienes hayan cubierto al instituto
social, tienen clara naturaleza económica los
aportaciones por más de un año.
préstamos de corto y mediano plazos.
2. Mediante garantía del total de dichas
Respecto de viáticos, pasajes, hospedaje,
aportaciones.
alimentación, uniformes, herramientas, com-
3. El monto del préstamo se regirá por las
bustibles, vehículos, es discutible si son me-
bases que establece la ley, en proporción
dios para el desarrollo de la función pública
a sueldo y antigüedad.
o si en ciertos casos forman parte del sueldo
4. El plazo para el pago del préstamo e inte-
del servidor público.
rés anual, será el que, mediante acuerdos
La constitución política federal prevé que
generales, fije la junta directiva.
todo empleo público debe ser remunerado, y
5. Cuando el préstamo rebase el monto de
su monto debe establecerlo el presupuesto de
las aportaciones, el excedente se garanti-
egresos o ley posterior y es irrenunciable.
zará en un fondo especial llamado fondo
de garantía.
Bibliografía 6. El préstamo e intereses serán pagados en
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III,
abonos quincenales iguales, en un plazo
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Constitución Política de los Estados Unidos
no mayor de 48 quincenas.
Mexicanos. 7. Los trabajadores de confianza y tempora-
De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra- les podrán obtener préstamos a corto
bajo, t. I, 16a. ed., Porrúa, México, 1964. plazo conforme a las mismas reglas, me-
Guerrero, Euquerio, L., Manual de relaciones diante las garantías que determine la
industriales, 3a. ed., Porrúa, México, 1980. junta directiva.
Presupuesto de egresos 331
8. Los préstamos se harán de tal manera que manera automática a nuestro sistema en el
los abonos sumados a los descuentos por que se emplea únicamente para designar las
préstamos hipotecarios y a los que deban erogaciones.
hacerse por cualquier otro adeudo a favor Rafael Bielsa define el presupuesto como
del instituto, no excedan de 50% del suel- “un cálculo legal de ingresos y gasto públi-
do del interesado. cos autorizados para ser realizados en un
periodo administrativo financiero”.
Préstamos hipotecarios Antes de la creación Las notas esenciales del concepto de pre-
del fondo de la vivienda, FOVISSSTE, los supuesto son las siguientes:
préstamos hipotecarios para adquisición o
construcción de departamentos o casas para 1. Es un acto del poder legislativo. En nues-
servidores del Estado tuvieron amplia difu- tro caso, de la cámara de diputados en el
sión y con el surgimiento de ese fideicomiso presupuesto federal.
se consolidan. Posteriormente, la ley fue re- 2. Contiene una autorización a la adminis-
formada para que la hipoteca en favor del tración pública para que ésta utilice los
fondo pueda aparecer en segundo lugar, y recursos pecuniarios que se recauden; es
permitir así al trabajador contratar otro crédi- decir, la administración pública sólo po-
to que haga posible cubrir el costo total del drá erogar las cantidades que le hayan
inmueble. sido autorizadas mediante el presupuesto
Todo el mecanismo hipotecario resulta y de conformidad con el mismo.
una necesaria garantía para el Estado tratán- 3. Está limitado, en el tiempo, a un año fis-
dose de este tipo de inversiones, aunque lo cal, el cual en nuestro país corresponde al
complicado y caro de los procedimientos año calendario (1 de enero al 31 de di-
puede ser criticable y molesto. ciembre).
Presupuesto de egresos Decisión del órgano El Estado realiza gastos para cumplir con sus
legislativo que permite a la administración cometidos o atribuciones, los cuales lleva a
pública tasar los recursos monetarios del cabo de conformidad con el documento le-
Estado durante un año fiscal. gislativo que lo autoriza para ello. Dicho
Según la abrogada Ley de Presupuesto, documento se llama presupuesto de egresos,
Contabilidad y Gasto Público Federal, “el y está encaminado a satisfacer las necesida-
presupuesto de egresos de la federación será des comunes de la población. Representa,
el que contenga el decreto que apruebe la por otra parte, un importante instrumento
cámara de diputados, a iniciativa del ejecu- para orientar la actividad económica nacional:
tivo, para expensar, durante el periodo de. aumento o contracción de las inversiones,
un año a partir del 1 de enero, las activida- generación de empleos, influencia en la
des, las obras y los servicios públicos pre- atenuación o incremento de la inflación, fo-
vistos en los programas a cargo de las mento a la producción y comercialización
entidades que en el propio presupuesto se privadas, etcétera.
señalen”. En México, el monto del presupuesto es
La mayor parte de las definiciones de la de tal volumen que en 2006 representó
voz presupuesto incluye egresos e ingresos 24% del producto interno bruto, aproxima-
estatales, de ahí que no sean adaptables de damente.
332 Presupuesto de egresos
En virtud de que los dineros públicos son, metas previstas en el plan de desarrollo so-
ante todo, peculio que aportan los goberna- cioeconómico.
dos, el uso correcto que haga de ellos la ad-
ministración debe ser el punto central del Naturaleza jurídica. El presupuesto consti-
derecho presupuestario; de lo contrario, esta tuye el instrumento jurídico que le permitirá
disciplina carece de sentido. a la administración pública erogar las canti-
dades necesarias para cubrir los gastos públi-
Orígenes del presupuesto. Quizá el origen cos y atender las necesidades colectivas, de
del presupuesto, como hoy lo conocemos, acuerdo con la jerarquización que de éstas se
aparece en el derecho inglés, cuando el par- haya hecho.
lamento le impone limitaciones a la activi- En algunos países, el presupuesto se re-
dad gubernamental del monarca. fiere tanto a ingresos como a los gastos del
En el siglo XIX y a principios del XX, la poder público (Venezuela, por ejemplo); sin
idea se desarrolla en torno de la autoriza- embargo, en nuestro país el presupuesto se
ción que implica el mismo presupuesto para refiere siempre a los egresos.
que la administración gaste los dineros pú- Se ha polemizado a fondo acerca de la
blicos. Más adelante se percibe la influen- naturaleza jurídica del presupuesto de egre-
cia que el presupuesto ejerce en la economía sos. A este respecto se ha sostenido principal-
nacional, así como en el logro de los fines mente o bien que se trata de una verdadera
estatales. ley o bien que es un acto administrativo
En la actualidad, y dado el desarrollo de la emitido por el órgano legislativo o parla-
planeación y del presupuesto por programas, mentario.
no se concibe la actividad presupuestaria sin Desde un punto de vista eminentemente
que esté debidamente ligada a los objetivos formal y orgánico estamos, como es lógico,
sociales del Estado y a la orientación econó- en presencia de un acto legislativo, puesto que
mica de las tareas de la comunidad. sigue el procedimiento usual de cualquier ley
En el concepto presupuesto pueden in- (iniciativa, discusión, aprobación, promulga-
cluirse tanto los ingresos como los egresos ción y publicación). El argumento de que no
pecuniarios del Estado. En este sentido lo es ley porque en él sólo interviene una de las
consideran la legislación y doctrina de diver- dos cámaras del congreso nos parece superfi-
sos países. En México, esa expresión se ha cial, ya que ese hecho no es determinante de
reservado tradicionalmente a los egresos. la esencia jurídica de un ordenamiento.
Se habla, también, de presupuesto de Si el presupuesto de egresos se considera
egresos, por un lado, y presupuesto de ingre- con un criterio material, parece ser que no
sos, por el otro. Tampoco esta dicotomía se reúne las notas que identifican a una ley:
utiliza en nuestras doctrina, legislación o generalidad, abstracción e impersonalidad;
práctica administrativas. sino que, por el contrario, contiene disposi-
Algunos tratadistas distinguen entre pre- ciones concretas, particulares y que se diri-
supuesto financiero y presupuesto económi- gen específicamente a los entes públicos. Por
co; el primero corresponde al documento esto, estimamos acertado considerarlo un
jurídico que autoriza el empleo de los ingre- acto administrativo emitido por un órgano
sos estatales y el segundo está referido a una legislativo (cámara de diputados, en el caso
actividad más amplia proyectada hacia las del presupuesto federal).
Presupuesto de egresos 333
Si, como queda anotado, el presupuesto de participación estatal (8 para 2006, que
es un decreto legislativo y no una ley, es del es mucho menos de la totalidad de las
todo erróneo que en las disposiciones de ese entidades que integran la administración
documento se establezcan reglas que modifi- pública paraestatal), aunque también es
can de hecho la Ley Federal de Presupuesto discutible que se consideren dentro del
y Responsabilidad Hacendaria. Con mayor presupuesto este tipo de entes, pues ello
razón será indebida la delegación de faculta- va en contra de las características de los
des que suele hacerse para que el presidente mismos, entre las que se cuentan las auto-
de la república o la Secretaría de Hacienda y nomías financiera y presupuestal.
Crédito Público modifiquen el presupuesto,
pues ello es competencia exclusiva de la cá- 2. Especialidad.
mara de diputados, y ésta no puede, constitu- El presupuesto debe llegar hasta cierto
cionalmente, traspasar su potestad, como detalle y no otorgar partidas de forma ge-
tampoco puede modificar por sí la ley sin neral. Aquí también se discute hasta dón-
que intervenga su colegisladora. de debe penetrar el legislador, pues si va
hasta cuestiones muy concretas le estará
Principios que rigen al presupuesto. La mayo- quitando libertad de acción al ejecutivo.
ría de los autores estudian, con mayor o menor Podemos mencionar cómo se sistema-
amplitud, los requisitos que debe contener el tiza, al subdividirse, el total del presu-
presupuesto o los principios que deben normar- puesto:
lo. De conformidad al programa oficial (UNAM,
1986), esos principios son los siguientes: a) Ramos. Que corresponden a los distin-
tos poderes, las secretarías, las eroga-
1. Universalidad. ciones adicionales, la deuda, y a las
2. Especialidad. entidades paraestatales incluidas en el
3. Anualidad. presupuesto anual.
4. Unidad. b) Programas. Las cantidades que se
5. Planificación. asignen a cada dependencia o entidad
6. Exactitud. se referirán a los programas de acción
7. Claridad. que han de desarrollarlas.
8. Exclusividad. c) Subprogramas. El rubro anterior habrá
9. Previsión. de dividirse en subprogramas. Ambos
10. Publicidad. deberán señalar sus objetivos y metas.
11. Periodicidad. d) Partidas. Aquí estamos en presencia de
asignaciones más concretas, cuya eroga-
En seguida se proporciona una breve expli- ción está permitida. La Secretaría de
cación de cada uno de dichos requisitos. Hacienda y Crédito Público podrá auto-
rizar transferencia de partidas; de ello se
1. Universalidad. informará en la cuenta pública anual.
Consiste en que el presupuesto debe in-
cluir todos los gastos del poder público. 3. Anualidad.
Desde 1965 se incluyeron algunos orga- Indicamos ya que el presupuesto en Méxi-
nismos descentralizados y ciertas empresas co tiene una vigencia anual. Aunque se ha
334 Presupuesto de egresos
afirmado que existen otros países con veto, retraso imputable al parlamento,
presupuestos que comprenden periodos bloqueo de la oposición, etc. En nuestro
más largos, en la actualidad no se da caso, teóricamente se puede dar la situa-
prácticamente en ninguna parte. Nuestro ción de que el 1 de enero no se haya
presupuesto rige del 1 de enero al 31 de concluido el procedimiento de elabora-
diciembre de cada año. En otros lugares ción y aprobación del presupuesto, lo que
el periodo es distinto; por ejemplo, Ja- provocaría situaciones de suma gravedad
pón, Canadá, Gran Bretaña y Dinamarca en los campos financiero, administrativo
inician su año fiscal el 1 de abril; en Ita- y económico. Este planteamiento estuvo
lia, Senegal, Suecia y Camerún el presu- a punto de ser realidad desde diciembre
puesto entra en vigor el lo. de julio; en de 1997, en que se puso de manifiesto la
Estados Unidos de América, el 1 de octu- omisión que al respecto padece nuestro
bre. Existe un punto muy importante orden jurídico.
respecto a la vigencia anual del presu-
puesto: lo que se conoce como la recon- 4. Unidad.
ducción. Significa que el presupuesto debe estar
Si el presupuesto no ha entrado en vi- contenido en un solo documento; en algu-
gor el 1 de enero no se podría realizar, en nos países, el presupuesto abarca más de
los términos del art. 126 constitucional, un texto, por ejemplo, uno para gasto
erogación alguna; esto significa que en corriente, otro para sueldos y otro de in-
nuestro derecho no existe la reconduc- versiones.
ción del presupuesto anterior (la misma
prohibición establecía la constitución de 5. Planeación.
1857 en su art. 119). Sin embargo, según Por estimarlo más idóneo, utilizamos el
el art. 75 de la carta magna, el pago de vocablo planeación y no planificación
salarios sí deberá efectuarse a pesar de la que emplea el programa de la materia.
omisión en el presupuesto, por lo que En 1983 se introdujo, ya en firme, en el
podemos considerar que estamos en derecho mexicano la regulación de los
presencia de una reconducción parcial, planes de desarrollo socioeconómico a
válida únicamente para efectos de remu- mediano plazo, de suerte tal que en la ac-
neraciones al trabajo personal. tualidad es posible que nuestros presu-
En la constitución política de Estado puestos anuales estén referidos a la
los estados de Aguascalientes, Chiapas consecución de las metas fijadas en un
y Jalisco, por ejemplo, sí está prevista plan nacional de desarrollo económico y
la reconducción, y el presupuesto del social.
año anterior continúa vigente hasta en La Ley de Planeación (1983) dispone
tanto no se promulgue y publique el que el presupuesto federal concuerde con
nuevo. los objetivos, los programas y las metas
La mayoría de los países regulan mi- que se establezcan en el plan nacional.
nuciosamente, casi siempre en el nivel
constitucional, la reconducción del presu- 6. Exactitud.
puesto; en dichos países se consideran Se refiere a que las cantidades previstas
diversas posibilidades: falta de iniciativa, correspondan a lo que el poder público
Presupuesto de egresos 335
cualquier proyecto de ley que haya de legislativo, de conformidad con la ley de in-
someterse a votación en ese órgano. gresos y el presupuesto (ambos anuales).
7. El último paso será la promulgación y Así, el largo camino para la elaboración
publicación que, como decreto, se haga del presupuesto comprende:
del presupuesto de egresos de la federa-
ción por parte del poder ejecutivo. El de- a) Etapa administrativa. De enero al 8 de
creto promulgatorio llevará el refrendo septiembre (o 15 de diciembre) del año
del secretario de gobernación. anterior a su vigencia.
b) Etapa legislativa. Del 8 de septiembre (o
En el caso de los presupuestos de las entida- 15 de diciembre) al 31 de diciembre ante-
des federativas, el órgano encargado de su riores a su entrada en vigor.
discusión y aprobación es la legislatura o
congreso local. Para los municipios, esta Los organismos descentralizados y las em-
cuestión presupuestaria cae en el ámbito presas de participación estatal elaboran y
competencial del ayuntamiento, actuando ejercen su presupuesto también de confor-
éste como órgano colegiado. midad con las reglas comunes que precisan
Desde 1977, quedó claramente fijado en y vigilan, según su competencia, la Secre-
el texto constitucional que la iniciativa del taría de Hacienda y Crédito Público, la
presupuesto corresponde al presidente de la Secretaría de la Función Pública y la corres-
república. Cierto es que esta intervención es pondiente coordinadora de sector.
decisiva en el contenido y la orientación del La aprobación del presupuesto de aque-
documento primordial del gasto público llos organismos paraestatales no incluidos en
anual. el presupuesto de egresos de la federación,
El ejecutivo calcula los ingresos públicos que son la mayoría, la hará el órgano cole-
para preparar la iniciativa de egresos. Este giado de gobierno de cada entidad. Este
cálculo deberá basarse en la experiencia del presupuesto lo administra la propia entidad,
año anterior, ajustándola según los índices de que goza en ese aspecto de una relativa au-
inflación y de incremento tributario, si los tonomía.
hubiere, así como en la política de emprésti-
tos que se haya decidido y en el crecimiento Empleo del presupuesto. Cada dependencia
demográfico y económico que se estime fac- ejecutará su presupuesto de manera más o
tible. menos directa. Lo mismo sucede con el po-
El cálculo de los egresos tendrá en cuenta der judicial y con el legislativo, así como con
los factores arriba señalados, lo mismo que los las paraestatales incluidas en el decreto de
programas aprobados; ese cálculo se basa en presupuesto federal.
costos. Para todo ello existen una técnica y La tesorería de la federación es la caja
un sistema especializados. general del gobierno nacional; la Secretaría
En la utilización de los recursos moneta- de Hacienda y Crédito Público aprueba de-
rios previstos en el decreto de presupuesto, terminados pagos con el fin de ejercer un
la intervención del ejecutivo es prácticamen- mayor control. La transferencia de partidas,
te absoluta, ya que éste recauda y encauza técnicamente criticable, está permitida en la
las cantidades correspondientes a cada enti- legislación vigente. En cuanto a las partidas
dad y dependencia y a los poderes judicial y secretas, su empleo necesita un acuerdo
338 Presupuesto por programas
hábil inmediato siguiente a aquel en el que el en las fechas que indique el sello fechador de
interesado conteste. la oficina de correos, excepto en los casos
en que hubieren sido dirigidos a una autoridad
Art. 17-B. Salvo disposición expresa en con- que resulte incompetente. Para tal efecto, se
trario, los plazos para que la autoridad contes- agregará al expediente el sobre sin destruir en
te empezarán a correr al día hábil inmediato donde aparezca el sello fechador, y cuando
siguiente a la presentación del escrito corres- así proceda se estará a lo dispuesto en el
pondiente. párrafo anterior.
VI. El convenio de las partes, siempre y En la doctrina existe una tendencia mayo-
cuando no sea contrarío al ordenamiento ritaria que se orienta a reservar la expresión
jurídico ni verse sobre materias que no
proceso administrativo para aquel que se si-
sean susceptibles de transacción, y ten-
gan por objeto satisfacer el interés públi- gue ante tribunales contencioso administrati-
co, con el alcance, efectos y régimen vos y en los cuales es parte, desde luego, la
jurídico específico que en cada caso pre- administración pública.
vea la disposición que lo regula.
Procuraduría Ente del poder público que tiene
Bibliografía por cometido realizar ciertos actos encami-
Cortés Figueroa, Carlos, Introducción a la teo- nados a la obtención de objetivos en materia
ría general del proceso, Cárdenas, México, de justicia o protección al débil (cuestiones
1974. penales, agrarias, laborales, familiares, eco-
González Navarro, Francisco, El procedimiento
lógicas, entre otras).
administrativo español en la doctrina científica,
Presidencia del Gobierno, Secretaría general
técnica, Madrid, 1972. Procuraduría de la defensa del menor y de la
Gordillo, Agustín, Procedimiento y recursos familia Programa de actividades del Sistema
administrativos, 2a. ed., Macchi, Buenos Aires, Nacional para el Desarrollo Integral de la
1971. Familia (DIF).
Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El Sistema Nacional para el Desarrollo
López Nieto y Mallo, Francisco, Manual de Integral de la Familia, organismo federal
procedimiento administrativo, Bayer Hermanos, descentralizado, cuyo nombre y tareas han
Barcelona, 1978. cambiado a lo largo de cuatro décadas (INPI,
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad- IMAN), tiene por objetivo la promoción de la
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid,
asistencia social y la prestación de servicios
1979.
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
en esta materia. Los principales ordenamien-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988. tos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema
Rivero, Jean, Droit administratíf, 8a. ed., Da- Nacional de Asistencia Social y el Estatuto
lloz, París, 1977. Orgánico del Sistema Nacional para el Desa-
Villar Romero, José María, “Consejo de Estado rrollo Integral de la Familia, los cuales han
y procedimiento administrativo”, en Estudios de permitido llevar a cabo un programa de labo-
derecho administrativo (libro jubilar del Conse- res que se orienta a procurar la defensa ade-
jo de Estado), Instituto de Estudios Políticos, cuada de los derechos del menor y de la
Madrid, 1972. familia, a aquellas personas cuyos recursos
culturales y económicos las colocan en situa-
Proceso administrativo Proceso en el que con- ción desventajosa frente a las violaciones
curren cualquiera de las dos circunstancias legales perpetradas contra ellas. Ese progra-
siguientes: que una de las partes en la contro- ma lo realiza la Procuraduría de la Defensa
versia sea la administración pública, o que del Menor y de la Familia, la que por medio de
quien resuelve la controversia sea un órgano una intensa actividad de asesoramiento jurí-
de la propia administración pública (tribu- dico y defensoría (semejante a la de oficio)
nales administrativos u órganos parajuris- conoce de numerosos casos de obligaciones
diccionales del poder ejecutivo: juntas de alimentarías, maltrato a niños y divorcios
conciliación y arbitraje, por ejemplo). necesarios, principalmente. Estas cuestiones
344 Procuraduría de la defensa del trabajo
establecer criterios comunes a favor de Las constituciones políticas del siglo XIX
los trabajadores. Con ese objeto podrá regulan la presencia de un fiscal, integrante
celebrar convenios con dichas depen- del poder judicial en el nivel de ministro de la
dencias. Suprema Corte. La llamada ley Lares, de
1853, utiliza la expresión procurador gene-
En 1984, con base en la experiencia de la ral de la nación.
procuraduría antes mencionada, se crea El art. 124 de la constitución federal de
la Procuraduría de la Defensa de los Traba- 1824 estableció que:
jadores al Servicio del Estado, para los
empleados públicos. Según su instrumento La suprema corte de justicia se compondrá de
de creación, a dicha procuraduría le corres- once ministros distribuidos en tres salas y de
ponde la defensa gratuita de los intereses de un fiscal, pudiendo el congreso general au-
mentar o disminuir su número, si lo juzgare
los trabajadores en las cuestiones que se
conveniente.
relacionan con la aplicación de la ley de la
materia, así como proponer soluciones por
la vía conciliatoria. La Ley de Secretarías de Estado de 1891
asignó lo relativo al ministerio público a la
Procuraduría de defensa de los trabajadores Secretaría de Justicia e Instrucción Pública.
al servicio del Estado Oficina dependiente En mayo de 1900 se reforma la constitución
del tribunal federal de conciliación y arbitra- de 1857 para excluir a la Procuraduría Gene-
je. Tiene competencia para asesorar y defen- ral de la República del poder judicial. La
der de manera gratuita a los servidores constitución de 1917 previó la existencia de
públicos que participen en un procedimiento ese ente en su art. 102, al cual se le reconocía
ante dicho tribunal. alguna autonomía.
Véase Tribunal federal de conciliación y Han existido leyes orgánicas del minis-
arbitraje. terio público en 1908, 1919, 1934, 1942 y
1955, a las que han seguido leyes de la
Procuraduría General de la República Ente procuraduría promulgadas en 1975, 1983
centralizado de la administración pública y 1996.
federal competente para cuestiones penales.
A ella le corresponde, principalmente, el Órgano centralizado. La constitución políti-
ejercicio de la acción penal y organizar y ca federal da algunos fundamentos para
dirigir al ministerio público y a la policía pensar que la procuraduría de justicia es un
judicial federales. órgano centralizado; ello se deduce de los
arts. 29, 102, apartado A y 89, fracc. IX. En
Antecedentes. Los antecedentes más remo- efecto, su titular es propuesto libremente por
tos, concretamente en su carácter de ministe- el jefe del poder ejecutivo, acude al acuerdo
rio público, se hallan en el derecho vigente de secretarios y jefes de departamento para
en el virreinato, en el que encontramos a los la suspensión de garantías. Pero, por otro
llamados fiscales, funcionarios públicos fa- lado, y ello implica una diferencia con las
cultados para procurar justicia y perseguir secretarías y los departamentos, no está pre-
delitos, los cuales dependían de la Real Au- visto que refrende actos presidenciales en los
diencia. términos del art. 92, ni que comparezca o
346 Procuraduría General de la República
8. Usar sin autorización las instalaciones y 19. Suspender sus labores durante la jornada
bienes de la secretaría, así como los que de trabajo o instigar a los trabajadores a
tenga a su cuidado, para fines ajenos a sus que dejen de cumplir con sus obligacio-
actividades. nes o a que cometan cualquier acto prohi-
9. Destruir intencionalmente edificios, ins- bido por ley.
trumentos, materiales o documentos rela- 20. Asistir dentro de los recintos oficiales a
cionados con su trabajo. reuniones de carácter sindical o de otra
10. Permanecer o entrar en las oficinas des- índole, salvo que se cuente con la autori-
pués de la jornada laboral, salvo que se zación de un servidor público superior.
cuente con autorización. 21. Usar en forma irracional (sic) los medios
11. Registrar la asistencia de otro trabajador de comunicación de la secretaría.
o permitir que esta acción se realice en su
favor. Propiedad intelectual El importante y amplio
12. Presentarse en estado de ebriedad, bajo la campo jurídico de la propiedad industrial
influencia de drogas, enervantes o afecta- suele ser objeto de estudio en el derecho
do por la ingestión de medicamentos no mercantil, el derecho internacional privado y
prescritos por médico autorizado. el derecho económico y, en algunas ocasio-
13. Introducir e ingerir en el sitio de trabajo nes, como rama autónoma de la ciencia del
bebidas embriagantes, drogas, enervantes derecho. La otra parte de la propiedad inte-
o medicamentos no prescritos por médico lectual, los derechos de autor, se incluye a
autorizado. veces en los programas de derecho civil o
14. Cometer actos contrarios a la moral o a también como disciplina independiente: de-
las buenas costumbres en el centro de recho autoral.
trabajo, durante o fuera de la jornada la- El sistema de propiedad intelectual com-
boral. prende: a) propiedad industrial y b) dere-
15. Introducir o ingerir alimentos en las áreas chos de autor. La primera, a su vez, incluye
de trabajo, realizar actos de comercio o patentes de invención, diseño industrial, es-
hacer préstamos con interés a sus compa- quemas de trazado, modelos de utilidad,
ñeros de labores, ya sea directamente o marcas, marcas colectivas, avisos comercia-
por interpósita persona. les, nombres comerciales, denominaciones
16. Hacer préstamos con interés a trabajado- de origen y secretos industriales.
res cuyos salarios tenga que entregarles,
cuando se trate de cajeros, pagadores o Bibliografía
comisión similar, aun cuando ésta fuera Álvarez Soberanis, Jaime, La regulación de las
transitoria, así como retener salarios por invenciones y marcas y de la transferencia tec-
nológica, Porrúa, México, 1979.
encargo de otra persona, sin que medie
Campillo Sainz, José, et al., Inversión extranje-
orden de autoridad competente.
ra y transferencia de tecnología en México,
17. Portar cualquier tipo de armas dentro del Tecnos y Asociación Nacional de Abogados de
centro de trabajo, salvo aquellos que por Empresa, México, 1973.
su cargo lo requieran y se encuentren en Carreras Maldonado, María, “Reglamentación
servicio. jurídica de la propiedad industrial”, Memoria
18. Realizar actos ajenos a sus labores dentro del primer seminario sobre derechos de autor,
de la jornada y recintos oficiales de la propiedad industrial y transferencia de tecnolo-
secretaría. gía, UNAM, México, 1985.
350 Propiedad originaria
Farell Cubillas, Arsenio, El sistema mexicano ampliamente discutida por la doctrina, la ju-
de derechos de autor, Ignacio Vado, México, risprudencia y en la práctica, básicamente en
1966. torno de dos puntos:
Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-
trativo, UNAM, México, 1978.
a) Si la carta magna se está refiriendo a la
Ley de la Propiedad Industrial.
Ley Federal del Derecho de Autor.
nación, la federación, los estados, los
Ley sobre el Control y Registro de la Transfe- municipios o a varios de ellos. Conside-
rencia de Tecnología y el Uso y Explotación de ramos, dado que no es el lugar para ana-
Patentes y Marcas (vigente de 1982 a 1991). lizar detalladamente esta cuestión, que se
Loredo Hill, Adolfo, Derecho autoral mexicano, refiere al Estado como expresión jurídico
Porrúa, México, 1982. política de la nación y que será el legisla-
Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis- dor quien determine a cuál de los tres ni-
trativo, primer curso, 5a. ed., Oxford University veles de gobierno se reservan alguna
Press, México, 2006.
actividad o bienes.
Nava Negrete, Justo, Derecho de los marcas,
b) Si el Estado, realmente dueño inicial de
Porrúa, México, 1985.
Rangel Medina, David, Tratado de derecho tierras y aguas, en un momento determi-
marcario, s.d., México, 1960. nado de la historia, haya cedido la pro-
Rapacki, Ryszard, “Las premisas económicas de piedad de sus bienes al pueblo. Como
la transferencia internacional de tecnología”, en fundamento de este criterio se mencio-
Economía política, núms. 44-45, Escuela Supe- nan las mercedes reales otorgadas por la
rior de Economía, IPN, México, 1975. corona española a raíz de la conquista de
Reséndiz Núñez, Daniel, “La transferencia de 1521. La Suprema Corte de Justicia de la
tecnología y los programas nacionales de desarro- Nación se ha pronunciado por conside-
llo”, en Memoria del primer seminario sobre
rar que los títulos que contienen esas
derechos de autor, propiedad industrial y trans-
ferencia de tecnología, UNAM, México, 1985.
mercedes reales de tierras y aguas tienen
Sepúlveda, César, El sistema mexicano de pro- validez para efectos agrarios, como me-
piedad industrial, 2a. ed., Porrúa, México, dios de prueba.
1981.
Existe la postura contraria que supone que la
Propiedad originaria El territorio no es pro- monarquía ibérica no tuvo derecho alguno
piedad del Estado, sino su ámbito espacial de para transmitir propiedad a los particulares y
actuación jurídico política; por tanto, no se que el Estado mexicano de 1821 recuperó la
adquiere territorio sino que se ejerce o no un soberanía que se le arrebató a las culturas
poder soberano dentro de un cierto lugar precolombinas; en este supuesto, no hubo, a
geográfico. lo largo de nuestra historia, ningún momento
Después de este comentario, estamos en que el poder público haya cedido sus bie-
en condiciones de hablar de la propiedad nes para constituir la propiedad privada. De
originaria. tal manera que la propiedad originaria, como
Según el art. 27 constitucional, la propie- la entiende el constituyente, se limita a que el
dad de las tierras y aguas comprendidas Estado es jurídicamente soberano para esta-
dentro de los límites del territorio nacional blecer modalidades a la propiedad privada y
corresponde originariamente a la nación. regular el patrimonio público, es decir, el lla-
Esta expresión del constituyente ha sido mado dominio eminente sobre el territorio.
Protesta constitucional 351
Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi- bien pertenece a la teoría económica, a la
nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho, historia del pensamiento económico y al de-
Universidad de Madrid, Madrid, 1972. recho económico. Estas disciplinas se abo-
can a estudiarlo en la extensión que conviene
Reasignación Véase Adscripción. a su importancia.
El tema de rectoría económica sirve para
Recargos Accesorios de las contribuciones; tra- iniciar el estudio particular de algunas leyes,
dicionalmente fueron catalogados en el rubro es decir, constituye la parte especial del de-
de aprovechamientos. Pensamos que, en todo recho administrativo, la cual, es preciso
caso, debe dárseles un tratamiento distinto abordar después de estudiar la mayor parte
porque ambos son de naturaleza singular. de los principios y conceptos generales que
En el caso de los recargos estaremos fren- informan a esta disciplina jurídica.
te a cantidades adicionales que el particular Toda legislación de contenido económico
debe cubrir, aparte del crédito fiscal, en vir- es, de cierta forma, rectora de la actividad
tud de que no cubrió éste oportunamente al económica; en este sentido sería necesario
fisco; el código nos dice que son accesorios comentar innumerables textos jurídicos, lo
de las contribuciones y participan de la natu- que iría más allá de la finalidad de la exposi-
raleza de éstas, lo cual es discutible. ción de la presente obra y de este tema, por
Creemos que existe una diferencia entre ello nos circunscribiremos a los cuatro si-
intereses y recargos, ya que es distinto el guientes rubros: el art. 25 de la constitución
caso en que el particular obtiene la prórroga federal; el art. 131 de la misma constitución
para cubrir el crédito (en este supuesto se (comercio exterior); la Ley Federal de Compe-
está frente a intereses) y que aquél en el cual tencia Económica y lo relativo a monopolios.
el particular se toma un tiempo adicional
para pagar. Resulta claro que si el particular
ha obtenido de parte de la autoridad la pró- Art. 25 constitucional. El art. 25 de la cons-
rroga, no estará sujeto a sanciones. titución política federal, con un nuevo texto
La ley anual de ingresos fijará el porcen- que se le añadió el 3 de febrero de 1983, está
taje que se aplicará por concepto de recargos incluido en el llamado capítulo económico
e intereses. La justificación de éstos es resar- de la carta magna, el cual se inserta inade-
cir al Estado el costo del dinero que no capta cuadamente en el capítulo que se refiere a las
oportunamente. garantías individuales.
Más que contenido normativo, el art. 25
Recompensas Véase Premios. tiene una declaración de política económica
del Estado mexicano. Se refiere a tres as-
Reconducción Véase Presupuesto de egresos. pectos concretos: a) la rectoría económica;
b) los sectores productivos, cuya existencia y
Reconsideración Véase Recurso administrativo. actuar quedan garantizados, y c) las áreas
económicas en que pueden participar los
Recopilación Véase Compilación. sectores (privado, social y público).
Rectoría económica Rectoría del desarrollo na- a) En materia de rectoría económica, se es-
cional, conforme la terminología que emplea tablece que el desarrollo nacional implica
la constitución política federal. El tema más por parte del Estado lo siguiente:
Rectoría económica 355
3. Debe afectar al particular. Esto es nece- determinadas fases y garantías del proce-
sario, ya que no sería lógico que el gober- dimiento. Cabe destacar que el Código
nado quisiera, a petición de él mismo, la Federal de Procedimientos Civiles es su-
revisión de un acto que le beneficia. pletorio de la legislación administrativa en
4. Debe estar establecido en la ley. Esto ya este punto.
lo indicamos en el concepto de recurso 9. Obligación de la autoridad de dictar
administrativo, y es necesario que, aun- resolución. Dado que toda la mecánica
que sólo lo enuncie, la ley lo establezca. del recurso administrativo parte de la
En nuestro derecho, en algunos casos garantía individual llamada derecho de
sólo se indica el nombre del recurso y el petición, es totalmente obligatorio que
plazo para interponerlo; aun así, debe ser recaiga una resolución, la cual, como lo
la ley quien lo prevea. hemos indicado, consistirá en anular,
5. La autoridad ante la que se interpone modificar o confirmar el acto que se
será siempre de carácter administrativo, impugnó; tal resolución es un nuevo
pues ya señalamos que a los órganos del acto administrativo, y se debe insistir en
poder ejecutivo se les está brindando la que no se trata, bajo ningún concepto, de
oportunidad de corregir un posible e in- una sentencia, ya que no ha existido
voluntario error de apreciación al emitir contienda procesal ante órgano investido
un acto administrativo. con potestad para pronunciar verdad le-
6. Plazo para interponerlo. Ya que el recur- gal a favor de una parte en controversia
so nunca se tramita de oficio, la ley seña- con otra.
lará el tiempo de que dispone el particular
para presentar su impugnación, el cual Dentro del recurso administrativo debemos
suele ser variable en nuestra legislación: estudiar lo relacionado con la clasificación o
8, 15, 30 días, conforme al ordenamiento las clases de recursos existentes. En esta
aplicable. En la actualidad parece existir cuestión, la doctrina y la ley son poco unifor-
un movimiento legislativo tendiente a mes y utilizan indistintamente las siguientes
unificar el término a 15 días hábiles, su- denominaciones: inconformidad, reconside-
ponemos que para hacerlo coincidir con ración, oposición, revocación, reclamación,
la ley de amparo. reposición, alzada, revisión, revisión jerár-
7. Requisitos de forma. La ley o los regla- quica, queja. Por ello, consideramos que la
mentos correspondientes establecerán clasificación (escuchada en alguna conferen-
esta cuestión; en cierta forma será, en cia) que se basa en la autoridad encargada de
todo caso, escrita. En algunos casos, conocer y resolver el recurso, es más adecua-
como en materia de normas de calidad y da que las nada constantes adoptadas por
de comercio exterior, existen formatos nuestras leyes o la doctrina.
impresos para presentar el recurso que la La clasificación mencionada en el párrafo
ley prevé. anterior se refiere a tres clases de recursos:
8. Procedimiento adecuado. Las etapas del circular, vertical y horizontal.
procedimiento establecidas en otras ramas En el primero, será el mismo funcionario
del derecho no se seguirán minuciosamen- que emitió el acto impugnado quien conozca
te en materia de recursos administrativos; del recurso. En el vertical, corresponde al
sin embargo, es necesario que se respeten superior jerárquico del autor de la resolución
358 Recurso administrativo
recurrida conocer de su impugnación. El re- Según el art. 87, “la interposición del re-
curso horizontal implica la existencia de un curso suspenderá la ejecución del acto” im-
órgano especializado, una autoridad de la pugnado, siempre que:
misma jerarquía de la emisora, a la cual se le
encarga el procedimiento en materia de re- 1. Lo solicite expresamente el particular.
cursos administrativos. 2. Sea procedente el recurso.
La clasificación descrita tiene la ventaja 3. No se siga perjuicio al interés social o se
de presentar una constante, independiente- contravengan disposiciones de orden pú-
mente de las diferencias o fallas terminológi- blico.
cas del legislador o de los autores. Conforme 4. No se ocasionen daños o perjuicios a
a la Ley Federal de Procedimiento Adminis- otras personas, a menos que se garanticen
trativo, sólo hay un recurso: el de revisión, éstos para el caso de no obtener resolu-
que se interpone ante quien produjo el acto ción favorable.
impugnado y cuya resolución corresponde al 5. Cuando se trata de multas, el afectado ga-
superior de dicho funcionario. rantice el crédito fiscal en cualesquiera de
El recurso administrativo debe agotarse las formas previstas en el código fiscal.
previamente a la vía de amparo, conforme al
criterio de la Suprema Corte de Justicia de la La autoridad deberá acordar, en su caso, la
Nación, establecido desde 1929. No será suspensión dentro de los cinco días siguien-
necesario el recurso cuando el gobernado o tes a su interposición, en cuyo defecto se
sus bienes corran inminente peligro; si se entenderá otorgada la suspensión.
trata de una ley que el particular estime vio- Los arts. 89 y 90 prevén las causas de
latoria de la constitución; o bien, se produzca improcedencia y sobreseimiento, de la si-
daño irreparable; en el supuesto de que se guiente forma:
exijan en la ley de la materia mayores requi-
sitos que los fijados para el amparo o en el A. Se desechará por improcedente el recurso:
caso de que se violen directamente preceptos
constitucionales. a) Contra actos que sean materia de otro
El 4 de agosto de 1994, con vigencia a recurso que se encuentre en trámite, pro-
partir del lo. de junio de 1995, se publicó la movido por el mismo recurrente.
Ley Federal de Procedimiento Administrati- b) Contra actos que no afecten los intereses
vo. Una de sus aportaciones más señaladas jurídicos del particular.
es el estatuir un solo recurso administrativo: c) Contra actos consumados de un modo
el de revisión que ha de interponerse en 15 irreparable.
días; aunque deja a elección del gobernado el d) Contra actos consentidos expresamente.
seguir esa vía o la judicial. e) Cuando se esté tramitando ante los tribu-
Se excluyen de la normatividad de esa ley nales alguna defensa legal interpuesta por
las cuestiones fiscales y financieras, así el promovente, que pueda tener por efec-
como las relativas a las responsabilidades de to modificar, revocar o nulificar el acto.
los servidores públicos, elecciones, compe-
tencia económica, justicia laboral y agraria, B. Será sobreseído el recurso si:
ministerio público y asuntos locales, munici-
pales y de paraestatales. a) El promovente se desiste expresamente.
Refrendo 359
Es decir, la firma del secretario de Estado Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgánica
que deben contener los reglamentos, decre- de la Administración Pública Federal esta-
tos y acuerdos presidenciales. Es una de las blece al respecto:
pocas notas parlamentarias que posee nues-
tro sistema jurídico político, el cual, según Los reglamentos, decretos y acuerdos expedi-
sabemos, es de tipo presidencial. dos por el presidente de la república deberán,
Existen diversas teorías que explican la para su validez y observancia constitucionales
ir firmados por el secretario de Estado o el jefe
naturaleza del refrendo: del departamento administrativo respectivo, y
cuando se refieran a asuntos de la competen-
a) Acto de solidaridad. Esta interpretación cia de dos o más secretarías o departamen-
se adapta al sistema parlamentario, ya tos, deberán ser refrendados por todos los
que en un gobierno presidencial no es titulares de los mismos.
lógico que el superior (presidente de la
república) necesite de la solidaridad de Es claro que al hablar de validez, la ley va
un subordinado (secretario de Estado). más allá de la regla constitucional. Con el
b) El secretario que refrenda se responsabi- refrendo no está en juego la validez del
liza del acto. Esto tampoco es aplicable acto que lo requiere, sino sólo su obser-
en nuestra legislación, ya que la respon- vancia.
sabilidad política en que pueden incurrir En la reforma del 26 de diciembre de
los secretarios tiene diferentes causales. 1985, el artículo citado de la Ley Orgánica
c) Acto de certificación. El secretario de de la Administración Pública Federal limitó
Estado no es fedatario, no tiene fe públi- el refrendo en lo siguiente:
ca. Además, en la práctica, los secretarios
firman antes de que lo haga el presidente. Tratándose de los decretos promulgatorios de
las leyes o decretos expedidos por el congreso
d) Acto netamente secretarial. El refrendo
de la unión, sólo se requerirá el refrendo del
es un acto de derecho público, por medio titular de la secretaría de gobernación.
del cual se perfecciona un reglamento,
decreto o acuerdo del presidente de la Creemos que esta modificación viola el art.
república, para efectos de su observancia 92 de la constitución, pues ella no prevé ex-
constitucional. cepción alguna en cuanto al refrendo. No
obstante, la Suprema Corte de Justicia de la
Efectos del refrendo. El refrendo, en calidad Nación falló el 29 de abril de 1986 en el
de acto ministerial, será un acto de respon- sentido de que la reforma era correcta, por
sabilidad y solidaridad; pero como figura cuanto el decreto promulgatorio es un mero
netamente secretarial, según nuestro derecho trámite que pone punto final al procedimien-
positivo produce el siguiente efecto que el to legislativo.
texto constitucional prevé: Por último, en el caso de que un secretario
de Estado se negara a refrendar, se ha soste-
Art. 92. Todos los reglamentos, decretos, nido la opinión generalizada de que no ten-
acuerdos y órdenes del presidente deberán dría el efecto de detener un acto presidencial,
estar firmados por el secretario de Estado o
jefe de departamento administrativo a que el pues el jefe del ejecutivo removería de inme-
asunto corresponda, y sin este requisito no diato al secretario renuente a firmar, solución
serán obedecidos. ésta de facto y no de jure.
Reglamento 361
• Firma del secretario de Estado o jefe Finalidad del reglamento. Es evidente que el
de departamento a cuyo ramo competa reglamento nos permite llegar al detalle de
el asunto (refrendo secretarial). las situaciones contempladas en el orden
• Tiene que publicarse en el Diario Ofi- normativo superior (la ley); pero su finalidad
cial de la Federación. no sólo es de complementación de la ley,
• Su procedimiento de creación es inter- sino que también crea situaciones jurídicas
no, es decir, dentro de la administra- generales, lo que en la esfera administrativa
ción pública. posibilita afrontar de manera equitativa los
Reglamento 363
problemas que se presentan dentro de la di- congreso de la unión. Ésta ha sido la opinión
námica social. reiterada de nuestro máximo tribunal.
Es necesario destacar que la función o fi-
nalidad del reglamento no es sólo adminis- Reglamentos administrativos. Se indicó an-
trativa, pues sus normas son de aplicación tes que los reglamentos, salvo raras excep-
general y su observancia corresponde a todo ciones, los emite el jefe del ejecutivo; en
individuo que se coloque en el supuesto razón de ello, su naturaleza es administrativa
previsto por el propio reglamento, el cual desde un punto de vista orgánico. En cuanto
puede referirse a materias de muy distinta a su procedimiento de creación, es decir
naturaleza (mercantil, laboral, registral, elec- formalmente, son administrativos. Ahora
toral, etcétera). bien, desde un ángulo material son actos le-
En algunos países, el sistema jurídico re- gislativos, ya que contienen normas jurídicas
serva a la ley los asuntos importantes y deja generales, abstractas e impersonales y pro-
como materia de los reglamentos las cuestio- vistas de sanción directa o indirecta.
nes consideradas secundarias desde el punto
de vista social. Esta situación no se da en Reglamentación de las leyes. Quedó indica-
el derecho mexicano, en donde todas las ac- do que reglamentar las leyes es un acto orgá-
tividades regulables jurídicamente están re- nico y formalmente administrativo, cuya
servadas a la ley, y el reglamento sólo puede emisión corresponde al jefe del ejecutivo en
desarrollar el contenido de ésta. el marco de sus facultades indelegables. Se
trata, también, de una facultad discrecional;
Facultad reglamentaria del presidente de la no obstante cabe recordar que algunas veces
república. El art. 89, fracc. I, de la constitu- el legislador ordena en el texto de la ley que
ción federal establece: los reglamentos correspondientes deberán
emitirse en cierto tiempo; lo que de acuerdo
Las facultades y obligaciones del presidente
con lo expuesto, resulta rebatible.
son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Jurisprudencia. Existe una vasta producción
congreso de la unión, proveyendo en la esfera jurisprudencial en materia de reglamentos,
administrativa a su exacta observancia. cuyos puntos esenciales han sido incluidos
en los otros aspectos de esta voz y que puede
Lo anterior ha sido interpretado por la doctri- consultarse en la obra que citamos en la bi-
na, la legislación y la jurisprudencia, en el bliografía correspondiente. A continuación,
sentido de que el presidente posee la potes- se incluye una interesante tesis que resume
tad reglamentaria; ello le corresponde, ade- algunos de los puntos ya tratados:
más, en razón de su calidad de titular de la
administración pública y como jefe de Esta- REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL
do y de gobierno. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIR-
La facultad reglamentaria del presidente LOS. SU NATURALEZA. El art. 89, fracc. I, de
española trajo consigo la necesidad de expe- Dicha legislación consideraba las re-
dir gran cantidad de disposiciones legales, glas para el desempeño de los empleados
que se aplicaban según las circunstancias públicos, y establecía la competencia de
específicas de cada una de las formaciones sus cargos, así como sus sueldos y otros
sociales dominadas, a las que se había inten- beneficios.
tado trasplantar el aparato burocrático admi- Desde el comienzo de la acción coloniza-
nistrativo de la metrópoli. A su compilación dora, la metrópoli, sabedora de las dificultades
más depurada, se le conoce como Leyes de en lo concerniente a que sus instrucciones las
los reinos de Indias (1680). cumplieran cabalmente los funcionarios pú-
La explotación de los recursos de sus blicos asentados en el nuevo mundo, estable-
nuevos dominios requería un abastecimiento ció procedimientos para determinar la
regular de trabajadores forzados, reclutados responsabilidad de éstos:
generalmente entre la población indígena
por los empleados menores. Para ello, la uno público era la residencia, llamada así
corona contaba con un enorme sistema bu- porque durante él se asignaba al funcionario
residenciado un lugar donde debía permane-
rocrático que: cer, alejado de aquel en que había ejercido
sus funciones, de las que se le separaba; se
intervenía en los detalles más ínfimos de ese publicaban pregones convocando a todos
aspecto fundamental de la vida económica, aquellos que tuvieran algún agravio que el
con una amplitud de atribuciones y un grado funcionario encausado les hubiera hecho;
de corrupción tales que ninguna iniciativa eco- el otro era la visita, éste era secreto, no afec-
nómica podía tener efecto sin contar con su taba a un solo funcionario, sino a todos los
beneplácito y apoyo. comprendidos en la visita; ninguno de ellos en
Enrique Semo particular sabía si le hacían cargos.
Toribio Esquivel Obregón
Mucho tuvo que ver en ello el sistema de
venta de oficios con el que el soberano espa- En el caso de la visita, era el consejo de
ñol se allegaba recursos, ya que los sueldos indias el que, una vez analizada la sumaria
que percibían los funcionarios nombrados con que en sobre sellado le hacían llegar, emitía
este sistema no compensaban el precio paga- sentencia.
do por el cargo, de tal suerte que el atractivo
para obtenerlo eran las prebendas e ingresos México independiente
provenientes de corruptelas. Esto llegó al ex-
tremo de someter a la venta el derecho a ser 1. El Decreto Constitucional para la Liber-
nombrado en el cargo a la muerte o remoción tad de la América Mexicana, sancionado
del funcionario titular (futuras). en Apatzingán el 22 de octubre de 1814.
En la citada recopilación de Leyes de los Este documento, más que un antecedente
reinos de Indias, de manera sistemática se jurídico, es histórico, ya que jamás fue
ordenaron las disposiciones emitidas, para aplicado en todo el territorio nacional.
tratar con ello de limitar el enorme poder que Para nuestro tema no representa mayor
gozaban los funcionarios de la Nueva Espa- importancia, ya que dejó provisionalmen-
ña (la más grande burocracia hasta entonces te vigente la legislación del gobierno es-
conocida), al amparo de la lejanía de la resi- pañol, con la salvedad de la organización
dencia de la corona. política y lineamientos generales.
368 Relación de trabajo entre el Estado y sus servidores
Véase al respecto las voces correspon- Dicha ley preceptúa que en caso de plazas
dientes a esos requisitos: competencia, for- vacantes los aspirantes deberán reunir los
ma escrita, fundamentación, motivación, requisitos que fije cada dependencia en par-
legalidad e irretroactividad. ticular.
Desde luego, los requisitos variarán se-
Bibliografía gún sean las necesidades de cada dependen-
Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo cia o entidad de la administración pública
francés, Instituto de Estudios Administrativos, federal.
Madrid, 1977. Por ejemplo, la Secretaría de Agricultu-
Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la
ra, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
administración pública, 2a. ed., Porrúa, México,
1973.
Alimentación en sus condiciones genera-
Diez Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., les de trabajo, incluía como requisitos de
Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, admisión:
1961.
Martínez Morales, Rafael, Garantías constitu- • Presentar solicitud.
cionales, Iure, México, 2007. • Edad mínima de 16 años.
Rodríguez, Ramón, Derecho constitucional, • Nacionalidad mexicana, con la salve-
2a. ed., 1a., reimp., UNAM, México, 1978. dad referida en la ley de la materia.
Ruiz, Eduardo, Derecho constitucional, 2a. ed.,
• Escolaridad o conocimientos afines al
1a. reimp., UNAM, México, 1978.
puesto plaza.
• No padecer enfermedad transmisible o
Requisitos para ingresar al servicio de la incapacidad para el trabajo.
administración pública en México No • No tener antecedentes penales. En su
están considerados de manera sistemática caso, la secretaría podrá dispensarlo si
en nuestra legislación vigente; se regulan el o los delitos cometidos no afectan el
usualmente en las condiciones generales buen desempeño del trabajo.
de trabajo, los reglamentos o los contratos • Aprobar los exámenes previstos para
colectivos. Se señalan de manera especial el empleo a desempeñar.
los aplicables para el ingreso en la admi- • En caso de profesionales, presentar
nistración pública de algunos funcionarios cédula profesional o autorización para
de alto rango.
ejercer.
El apartado B del art. 123 constitucional,
en su fracc. VII, ordena:
Para la Secretaría de Hacienda y Crédito
la designación del personal se hará mediante
Público los requisitos son:
sistemas que permitan apreciar los conoci-
mientos y aptitudes de los aspirantes. 1. Presentar solicitud utilizando la forma
oficial autorizada que deberá contener los
El art. 9o. de la ley reglamentaria del citado datos necesarios para conocer los antece-
apartado dispone que los trabajadores de dentes del solicitante.
base deberán ser de nacionalidad mexicana 2. Tener como mínimo 16 años de edad,
y, por excepción, podrán sustituirlos extran- salvo en los puestos en los que se mane-
jeros cuando no existan nacionales que pue- jen fondos y valores en cuyo caso deberá
dan desempeñar el empleo. tener 18 años.
376 Rescate de la concesión
sociedades políticas de todos los tiempos, hasta alcanzar su apogeo durante la renova-
así como por el poder con que han contado, ha ción moral (1982-1988), y persisten en nues-
existido una tendencia en algunos servidores tros días.
públicos de cualquier época a utilizar en su El constituyente de 1916-1917 dedica el
beneficio particular esos recursos y ese poder. título cuarto de la carta magna a “las respon-
sabilidades de los funcionarios públicos”. En
Antecedentes. Se conocen antecedentes del 1940 se emitió la Ley de Responsabilidades
sistema de responsabilidades de la burocra- de los Funcionarios y Empleados de la Fede-
cia, tanto en el derecho romano como en ración, del Departamento y Territorios Federa-
los sistemas jurídicos que se desarrollaron les, la cual es abrogada por otra, publicada
posteriormente en el resto del continente en diciembre de 1979, que a su vez suple la
europeo; también se citan disposiciones rela- de 1982, actualmente en vigencia.
tivas a esta materia en el derecho náhuatl.
Durante la época colonial, hay una per- Fundamento constitucional. El 28 de di-
manente preocupación por esto que se mani- ciembre de 1982 se publicaron las reformas
fiesta principalmente mediante las normas del título cuarto de la constitución federal en
relativas al juicio de residencia. Éste experi- materia de responsabilidades de los servido-
mentó una continua evolución y presentó res públicos, que estableció el actual sistema
variadas modalidades a lo largo del tiempo en sus arts. 108 a 114. Reglamentaria de es-
en que se instruyó. Su finalidad consistía en tos artículos constitucionales, se expidió la
radicar o arraigar a un funcionario público Ley Federal de Responsabilidades de los
que hubiera terminado su cargo, hasta que un Servidores Públicos (1982).
juez reciba y resuelva las quejas que contra Para los efectos jurídicos de responsabili-
su desempeño tuvieran los gobernados o el dades en la función pública se considera
poder público. servidores públicos a: los representantes de
En el México independiente se empieza a elección popular; los integrantes de los pode-
desarrollar un sistema de responsabilidades res judicial federal y del Distrito Federal, a los
que recogía y rebasaba al juicio de residen- funcionarios y empleados, y a toda persona
cia; aun así, se conservaron ciertos vestigios que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de éste hasta la segunda mitad del siglo XX de cualquier tipo en la administración pública
(Coahuila: la ley vigente todavía en 1967, federal o en el Distrito Federal, quienes serán
emplea esta terminología en materia de res- responsables por los actos u omisiones en que
ponsabilidad burocrática). incurran en el ejercicio de sus facultades.
Las constituciones políticas del siglo XIX Quedan comprendidos en este supuesto los
mencionaban las responsabilidades de los funcionarios y empleados de los entes públi-
servidores públicos, pero de manera no muy cos ahora calificados como autónomos.
sistemática, aunque es claro que el tema pre- Los gobernadores de las entidades federa-
ocupaba constantemente a la sociedad tivas, los diputados de las legislaturas locales
mexicana. Las medidas para combatir la co- y los magistrados de los tribunales superio-
rrupción de los funcionarios están incluidas res de justicia estaduales serán responsables
en importantes documentos políticos y jurí- por las violaciones a la constitución y las
dicos, desde la toma de posesión del primer leyes federales, y por el incorrecto manejo de
presidente, el general Guadalupe Victoria, los recursos de la federación.
380 Responsabilidad penal
Las constituciones de los estados, para González Bustamante, Juan José, Los delitos de
efectos de responsabilidades, indicarán el ca- los altos funcionarios y el fuero constitucional,
rácter de servidores públicos de quienes des- Botas, México, 1946.
empeñen un empleo, un cargo o una comisión Lanz Cárdenas, José Trinidad, “La ley de res-
ponsabilidades, un código de conducta del ser-
en los estados y municipios, según dispone el
vidor público”, en Praxis, núm. 65, Instituto
art. 108 de la constitución de la república.
Nacional de Administración Pública, México,
Tanto la federación como los estados den- 1984.
tro del ámbito de su competencia expedirán Ley Federal de Responsabilidades Administrati-
las leyes de responsabilidades de los servi- vas de los Servidores Públicos.
dores públicos y otras disposiciones jurídi- Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
cas complementarias para sancionar a vidores Públicos.
aquellos que teniendo este carácter, incurran Lions, Monique, El poder legislativo en Améri-
en responsabilidad de cualquier tipo. Los ca Latina, UNAM, México, 1974.
procedimientos para aplicar sanciones por Mommsen, Theodor, Historia de Roma, ts. I y
II, 5a. ed., Aguilar, col. Biblioteca Premios
responsabilidades se desarrollarán indepen-
Nobel, Madrid, 1962.
dientemente. No es admisible imponer dos Silva Cimma, Enrique, El control público, Con-
veces sanciones del mismo tipo por una sola traloría General de la República, Caracas,
conducta; si son de carácter económico, no 1976.
deberán ser mayores a tres veces del benefi- Varas, Guillermo, Derecho administrativo,
cio obtenido o del daño causado. 2a. ed., Nascimiento, Santiago, 1958.
Por otro lado, se concede acción a cual- Ventura Silva, Sabino, Derecho romano, 2a. ed.,
quier ciudadano para que bajo su responsabi- Porrúa, México, 1966.
lidad y mediante la presentación de pruebas,
pueda formular denuncia ante la cámara de Responsabilidad del Estado La posibilidad de
diputados federal respecto de las conductas lograr que el Estado pague por daños causa-
que la constitución prevé como causales de dos a los particulares está escasamente regu-
responsabilidad. lada y estudiada en México. Existe, aunque
de manera limitada e incipiente.
Bibliografía
Armienta Calderón, Gonzalo et al., Los servido- Véase Responsabilidad civil.
res públicos y sus nuevas responsabilidades,
Esther, México, 1984. Responsabilidad penal Existe ante actos u
Barragán Barragán, José, La responsabilidad de omisiones tipificados como delitos por la
los servidores públicos, Instituto de investiga- legislación federal o local.
ciones jurídicas, UNAM, México, 1984. Según la constitución general de la repú-
Blasco Esteve, A. Avelino, La responsabilidad
blica, al presidente, durante el tiempo que
de la administración por actos administrativos,
dure su encargo, sólo podrá acusársele de
Civitas, Madrid, 1981.
Cárdenas, Raúl F., Responsabilidad de los fun- traición a la patria y por delitos graves del
cionarios públicos, Porrúa, México, 1982. orden común; aunque no aclara qué delitos
Constitución Política de los Estados Unidos estima graves, actualmente el código penal
Mexicanos. da una larga lista de conductas consideradas
Delpérée, Francis, L’elaboration du droit discipli- así. La acusación se hará ante la cámara de
naire de la fonction publique, LGDJ, París, 1969. senadores, que deberá resolver al respecto.
Responsabilidad penal 381
Ante la comisión de delitos por parte de Si la cámara declara que ha lugar a proce-
cualquier otro servidor público se actuará der, el inculpado deberá quedar a disposición
conforme disponga el código penal o la ley del órgano competente para que se actúe
que tipifique el acto u omisión, aunque en conforme a derecho.
algunos casos, según se indica adelante, se Para proceder penalmente por delitos fe-
requiere que la cámara de diputados decida derales contra los gobernadores de los esta-
previamente si procede o no. dos, diputados locales, magistrados de los
La constitución deja determinar a la legis- tribunales superiores de justicia y consejeros
lación los casos y circunstancias en que se de la judicatura de las entidades federativas,
deba sancionar penalmente por causa de en- se seguirá el procedimiento establecido para
riquecimiento ilícito a los servidores públi- los funcionarios federales, pero la declara-
cos que durante su encargo, o con motivo del ción de procedencia será para efecto de que
mismo, por sí o por interpósita persona, au- se comunique a la legislatura local y que ésta
menten radicalmente su patrimonio, adquie- actúe como corresponda en el ejercicio de su
ran bienes o se conduzcan como dueños competencia.
sobre ellos y cuya procedencia no pudiesen Las declaraciones y resoluciones de las
justificar. Las leyes penales sancionarán con cámaras de diputados y senadores en mate-
el decomiso de dichos bienes, además de ria de responsabilidades no admiten ningún
otras penas que procedan. recurso.
Por otro lado, la ley suprema establece, en El efecto de la declaración que ha lugar
su art. 111, que para proceder penalmente proceder contra el inculpado será separarlo
contra los diputados federales y senadores, de su cargo en tanto esté sujeto a proceso
los ministros de la Suprema Corte de Justicia penal. Si éste culmina absolviéndolo, el in-
de la Nación, los miembros del consejo de la culpado podrá reasumir su cargo; si fuese
judicatura federal, los secretarios de Estado, condenatorio y se trata de un delito cometido
los jefes de departamento administrativo, los durante el ejercicio de su encargo, no se con-
diputados a la asamblea del Distrito Federal, cederá el indulto al reo.
el procurador general de la república, el pro- Las sanciones penales se aplicarán de
curador de justicia del Distrito Federal, los acuerdo con lo previsto en la legislación pe-
consejeros del Instituto Federal Electoral y nal, y si se trata de delitos por cuya comisión
los magistrados de la sala superior del tribu- el autor haya obtenido beneficio económico
nal electoral, por la comisión de delitos du- o causado daños o perjuicios patrimoniales,
rante el tiempo de su encargo, se requiere deberá decidirse de acuerdo con el lucro ob-
que la cámara de diputados, por mayoría de tenido y con la necesidad de reparar los da-
sus miembros presentes en sesión, apruebe ños y perjuicios causados por el ilícito.
actuar contra el inculpado. No se requerirá declaración de proceden-
Si la resolución de la cámara es negativa, cia de la cámara de diputados cuando algu-
se suspenderá todo procedimiento, pero ello no de los servidores públicos que cuentan
no será obstáculo para que la imputación por con fuero incurra en delito durante el tiem-
la comisión del delito reanude su curso cuan- po en que esté separado de su cargo por
do el inculpado haya concluido su encargo o cualquier motivo. Si el servidor público ha
empleo, pues la misma no juzga los funda- vuelto a desempeñar sus labores o ha sido
mentos de la acusación. nombrado o electo para desempeñar otro
382 Responsabilidad política
Si el trabajador muriera sin tener derecho por ese solo hecho; no obstante, puede esti-
a pensiones el instituto entregará a sus bene- pularse que al terminar la concesión las
ficiarios, en el orden establecido a propósito instalaciones que haya utilizado el conce-
de la pensión por causa de muerte, el impor- sionario pasen a ser propiedad del Estado,
te de la indemnización global. sin que éste deba pagar indemnización al-
Sólo podrá afectarse la indemnización guna. A esto se le denomina reversión; es
global en los siguientes casos: necesario aclarar que no se trata de un dere-
cho nato del concedente, sino de una
• Si el trabajador adeudara alguna can- estipulación que puede o no estar prevista
tidad al Instituto de Seguridad y Servi- en la concesión; más aún, como lo expone
cios Sociales de los Trabajadores del Miguel S. Marienhoff:
Estado.
• Por orden de las autoridades y cuando Esta expresión (reversión), aunque gramatical-
al trabajador se le impute algún delito mente se le acepte como correcta en este senti-
con motivo del desempeño de su em- do, en realidad no es de uso recomendable, por
pleo y que entrañe responsabilidad con cuanto si los bienes aludidos nunca fueron del
Estado, se presta a confusión decir que ellos re-
la dependencia o entidad correspon-
vertirán a él. En estos casos es más propio ha-
diente. En este caso, se retendrá el to- blar de transferencia de bienes.
tal de la indemnización hasta que se
dicte fallo absolutorio y en caso con- Derecho de reversión en la expropiación. La
trario sólo se entregará el sobrante, Ley de Expropiación, también aplicable en
después de cubrir dicha responsabi- el Distrito Federal para asuntos locales, esta-
lidad. Si el trabajador estuviera prote- blece la reexpropiación o retrocesión lla-
gido por algún fondo de garantía, éste mándola reversión, la cual deberá intentar el
operará en primer término. gobernado si en un lapso de cinco años la
• Si el servidor público separado del cosa que le fue expropiada no se ha utiliza-
empleo reingresara y quisiera que do, o bien se destinó a fin distinto de aquel
el tiempo durante el que trabajó con para el que fue expropiada. La ley también
anterioridad se le compute para efec- es omisa en cuanto a los detalles de la rever-
tos de ley, reintegrará en el plazo que sión. (La ley fija un término de dos años para
le otorgue el instituto la indemniza- ejercer ese derecho a partir de la fecha en
ción global que hubiera recibido, más que sea exigible la reversión.)
los intereses que determine la junta La autoridad debe resolver en 45 días. El
directiva. particular sólo ha de regresar lo que se le
haya pagado de indemnización.
Retrocesión Sinónimo, en derecho comparado, La reversión, de poco uso en la práctica,
de la reversión en materia expropiatoria. es interesante teóricamente y llama la aten-
Véase Reversión. ción de los alumnos en la cátedra, en espe-
cial acerca de los términos, destino de la
Reubicación Véase Adscripción. indemnización ya pagada, etc. En el Diario
Oficial del 25 de noviembre de 1982 se re-
Reversión Hemos dicho que los bienes afectos suelve un caso de reversión, cuya expropia-
a la concesión (véase) no cambian de dueño ción se publicó el 8 de enero de 1945. El
Riesgo de trabajo 385
nuevo acto administrativo resultó favorable por irregularidad o ante otra figura jurídica,
al particular en el ejemplo citado. como la anulación o algún medio de defensa
(recurso administrativo de revocación).
Revisión Véase Recurso administrativo. Recalcamos que el acto revocado debe ser
perfecto y no haber agotado sus consecuen-
Revocación Acto que hace cesar los efectos cias; el motivo que origina la revocación es de
jurídicos de uno válido por convenir así a oportunidad y con miras al interés público; en
quien lo produjo. Existe tanto en el derecho ninguna circunstancia deberá perjudicar dere-
público como en el privado. La mayoría de chos adquiridos del gobernado.
los autores que tratan la revocación adminis- Cabe mencionar que en el derecho procesal
trativa están de acuerdo en que existe una civil y penal existe el recurso de revocación;
gran confusión en su empleo, tanto en la éste opera contra autos de trámite no apelables,
doctrina como en la ley. el cual lo resuelve el propio juez. Esta figura es,
Dos problemas suscita la revocación ad- desde luego, distinta de la revocación adminis-
ministrativa: trativa que describimos brevemente.
La revocación de la concesión puede
a) Uno de carácter terminológico al confun- producirse por razones de oportunidad o
dírsele con la anulación de un acto irregu- conveniencia. En nuestro país, cuando el con-
lar o con algún medio de defensa que los cesionario incurre en faltas graves a las condi-
particulares posean para impugnar aque- ciones del título correspondiente se habla de
llos actos que consideren lesivos a su in- revocación, cuando en realidad se está ante
terés (recurso de revocación). Nuestra una sanción consistente en cancelar la con-
legislación acostumbra usar en este últi- cesión (de cierta manera será una forma
mo sentido el vocablo revocación, desde especial de rescisión).
luego de forma inadecuada.
b) El segundo problema gira en torno de Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-
qué actos pueden revocarse y con qué cacias del acto administrativo.
alcances.
Rezago * Aprovechamientos.
Indiquemos algunos aspectos importantes Riesgo de trabajo Posibilidad que tiene un
acerca de la revocación administrativa. Esta servidor público de sufrir un accidente o en-
forma de extinción implica dejar sin efectos fermedad con motivo del desempeño de sus
un acto válido; debe decidirla una autoridad labores para el Estado. De producirse, puede
competente, en ejercicio de sus facultades; provocar:
ha de estar prevista en la ley; se emite de
oficio, nunca a petición del gobernado; no 1. Incapacidad temporal.
debe causar perjuicio al particular; recae so- 2. Incapacidad permanente parcial.
bre un acto que no ha agotado sus efectos; 3. Incapacidad permanente total.
obedece a una causa de conveniencia para el 4. Muerte.
interés público; constituye un nuevo acto
administrativo. El riesgo de trabajo trae aparejadas las medi-
Si faltara una de estas notas fundamenta- das protectoras de seguridad social que las
les estaríamos ante una revocación viciada leyes prevén.
Salario Remuneración a los trabajadores de bajos constantemente le han reconocido la doc-
ingresos y dedicados a tareas manuales. trina y la jurisprudencia; y es así porque
Cantidad de dinero con que se retribuye a constituye el medio de satisfacer las ne-
los obreros manuales (DEM, M. Alonso). cesidades alimenticias del obrero y de su
Algunos autores consideran el salario familia.
como sinónimo de sueldo o jornal, otros es- No es, pues, de extrañar, que los legis-
tablecen distinción entre esas categorías. ladores y el movimiento obrero se hayan
A continuación transcribimos algunos co- esforzado por garantizar al trabajador la
mentarios, en torno de este tema, de Mario percepción efectiva y real del salario y
de la Cueva (con base en la anterior Ley que, a este efecto, se hayan dictado, desde
Federal del Trabajo). el siglo XIX, numerosas e importantes
disposiciones.
El derecho individual del trabajo tiene El viejo derecho civil y la legislación
como propósito esencial asegurar, a cada del trabajo —incluida la Ley Federal del
trabajador, un nivel decoroso de vida. Por Trabajo— utilizan diversas palabras para
ello, e inmediatamente después de la pro- designar los ingresos de los trabajado-
tección a la persona física, dato que se res: las más generalizadas han sido sala-
revela en los principios sobre jornada de rio, jornal y sueldo. Estas dos últimas
trabajo, descansos y vacaciones, tuvo que denominaciones se refieren a formas es-
ocuparse nuestro estatuto de los proble- peciales de retribución de los servicios,
mas del salario. según que el pago se haga por día o por
La relación de trabajo crea de hecho y mes. El término salario es, actualmente, el
en la generalidad de los casos una condi- más general y en él se comprenden las
ción de dependencia económica del tra- diversas formas de retribución del tra-
bajador hacia la empresa. El salario es, en bajo. Es el usado por las legislaciones
la vida real, la fuente única o, al menos, extranjeras.
principal de ingresos para el trabajador, El art. 17 de la ley, al definir la rela-
de cuya circunstancia se desprende que el ción de trabajo, menciona, entre sus ele-
salario tiene un carácter alimenticio que mentos fundamentales, la retribución que
388 Salario
debe pagarse al trabajador y esta retribu- obra, por el contrario, se presentan al-
ción es la consecuencia necesaria que gunas modalidades, pues es natural
deriva del hecho de la prestación de un que la medida sea distinta según los
servicio; el pago de la retribución es la diferentes objetos a que se aplica la
obligación principal del empresario. En- actividad del trabajador. Este objeto
tendemos bajo el rubro formas del sala- puede consistir en la construcción de
rio, las distintas maneras de ser de la piezas independientes unas de otras,
retribución. La fracc. V del art. 24 de la como durmientes, zapatos, etc., en cu-
ley habla de sueldo, salario, jornal o par- yos casos se pagará el servicio según
ticipación, y señala dos formas principa- el número de piezas producidas y en-
les de retribución, según que el pago de tregadas al patrón, pero puede también
los servicios se calcule por unidad de suceder que la unidad de pago sea una
tiempo o por unidad de obra; la misma medida lineal, metro de zanja o de
fracción del art. 24 acepta la posibilidad barda, etcétera.
de que las partes fijen otras formas de Durante mucho tiempo se confun-
retribución. Finalmente, la fracc. III del dió esta clasificación de los salarios
citado art. 24 de la ley se refiere al con- con la distinción de los contratos de
trato a precio alzado. Creemos que la ley prestación de servicios conocidos con
no agotó el problema, por lo que es indis- las denominaciones de contrato de
pensable considerar las diversas formas trabajo o arrendamiento de servicios o
de retribución que se presentan en la rea- contrato de empresa, hasta que demos-
lidad de las relaciones de trabajo. tró Lotmar la inconsistencia de este
punto de vista. La confusión en la doc-
1. Tradicionalmente se ha distinguido trina extranjera no ha desaparecido del
entre salario por unidad de tiempo y todo y es únicamente el derecho mexi-
salario por unidad de obra, conocido cano el que vino a precisar la diferen-
este último también con el nombre de cia entre los contratos y redujo las dos
salario a destajo, si bien el primero formas de salario a dos especies del
de los términos es más preciso. La di- mismo contrato: Contrato de trabajo
ferencia fundamental que se señala con salario por unidad de tiempo y
entre estas dos formas de retribución contrato de trabajo con salario por
del trabajo consiste en que, en la pri- unidad de obra; frente a estas dos es-
mera, se calcula el salario atendiendo pecies, nuestro derecho colocó el con-
al tiempo —jornada diaria de trabajo, trato de obra a precio alzado, regido
semana o mes—, independientemente por los arts. 2616 y siguientes del có-
del resultado que se obtenga del traba- digo civil.
jo, en tanto en la segunda se toma en La distinción entre estas dos formas
cuenta, de manera principal, el resulta- del salario no es absoluta, pues cuando
do del trabajo. se contratan los servicios de una perso-
En el salario por unidad de tiempo na por horas, días, semanas o meses, se
la medida es siempre la misma, a sa- tiene en cuenta, necesariamente, un
ber, horas, de trabajo diario, semanal o rendimiento determinado y a la inver-
mensual; en el salario por unidad de sa, al fijarse el salario por unidad de
Salario 389
obra, se considera siempre el tiempo para la tarea se remunera con una pri-
que ha de invertirse en la producción, ma extraordinaria. Supongamos que se
realización o construcción de la obra. convino que el trabajador ejecutara, en
Este cruce de las dos formas del sala- la jornada de trabajo, un número de
rio se pone de manifiesto con sólo re- piezas igual a diez; si el trabajador
cordar la obligación del trabajador de entrega once o más, recibirá un au-
desempeñar el servicio con la intensi- mento en su salario, aumento que pue-
dad, cuidado y esmero apropiados. de ser una prima igual por cada una de
Por otra parte y en cuanto al salario las piezas excedentes o una prima pro-
por unidad de obra, ha de tenerse en gresiva.
cuenta que la retribución que perciba Es indudable que este procedimien-
el trabajador ha de ser tal, que el nú- to estimula al trabajador; éste puede
mero de unidades obtenidas durante limitarse a cumplir su tarea o bien pro-
ocho horas equivalga al salario míni- curarse un mayor salario. El sistema
mo o al salario remunerador que co- parece haber dado excelentes resulta-
rresponda a una prestación de servicios dos en Rusia, y se encuentra ligado al
retribuida con salario por unidad de movimiento que se conoce en ese país
tiempo. con el nombre de Stakhanovismo, lle-
La imposibilidad de crear una línea vado a la exageración puede conducir
divisoria exacta entre las dos formas a deplorables resultados —igual ocurre,
de salario condujo al reconocimiento de con el salario por unidad de obra—,
una forma mixta, cuyo origen se en- pues si bien es de desear un aumento
cuentra en el derecho de España y que en la productibilidad, que se traduzca
se denomina, salario por tarea. La le- en un mejoramiento de los salarios,
gislación mexicana no tiene disposi- no debe buscarse este resultado con
ción alguna que pudiera aplicarse a peligro de la salud de los trabajadores
esta forma de retribución, pero no por y es manifiesto que los sistemas de
ello ha de estimarse prohibida, pues, el primas extraordinarias obligan fre-
art. 24, fracc. V de la ley, da oportuni- cuentemente al desarrollo de esfuer-
dad para señalar otras formas del sala- zos excesivos.
rio. El art. 38 de la ley española sobre El salario por unidad de obra ha
contrato de trabajo de 1944, lo define: sido objeto de numerosas críticas en
“El trabajo por tarea consiste en la todos los tiempos: Adam Smith, en su
obligación del obrero de realizar una libro La Riqueza de las Naciones, afir-
determinada cantidad de obra o trabajo mó que el salario por unidad de obra
en la jornada u otro periodo de tiempo “es agotador y perturba seriamente la
al efecto establecido, entendiéndose salud”. Y Marx puso de manifiesto, en
cumplida dicha jornada o periodo de el siglo XIX, que este sistema, mejor
tiempo en cuanto se haya ultimado el que cualquier otro, se prestaba a la
trabajo fijado en la tarea”. El salario explotación de los trabajadores.
por tarea se combina, generalmente, Aceptamos las críticas al salario
con un sistema de primas: la cantidad por unidad de obra; sus efectos han
de obra o trabajo que exceda a la fijada sido particularmente dolorosos en el
390 Salario
para ser destinados a aquellos fines; así 12. Participar, junto con la Secretaría de Me-
como de asistencia técnica y de otros dio Ambiente y Recursos Naturales, en la
medios que se requieran para ese propó- conservación de los suelos agrícolas, pas-
sito, con la intervención de la administra- tizales y bosques, y aplicar las técnicas
ción pública federal y de los gobiernos conducentes.
estatales y municipales, y con la partici- 13. Fomentar y organizar la producción eco-
pación de los sectores social y privado. nómica del artesanado, de las artes popu-
4. Fomentar los programas y elaborar nor- lares y de las industriales familiares del
mas oficiales de sanidad animal y vege- campo, con la participación que corres-
tal, así como atender, coordinar, supervisar ponda a otras dependencias o entidades.
y evaluar las campañas de sanidad. 14. Coordinar las acciones que el ejecutivo
5. Procesar y difundir la información esta- federal convenga con los gobiernos loca-
dística y geográfica referente a la oferta y les para el desarrollo de las diversas re-
la demanda de productos relacionados giones agrícolas y ganaderas.
con el sector rural. 15. Proponer el establecimiento de políticas
6. Apoyar, en coordinación con la Secreta- en asuntos internacionales y comercio
ría de Educación Pública, las actividades exterior agropecuarios.
de los centros de educación agrícola me- 16. Organizar los estudios económicos sobre
dia superior y superior, y establecer y di- la vida rural, con objeto de establecer los
rigir escuelas técnicas de agricultura, medios para mejorarla.
ganadería, apicultura, avicultura y silvi- 17. Organizar y patrocinar congresos, ferias,
cultura. exposiciones y concursos de actividades
7. Organizar y fomentar las investigaciones que se desarrollen principalmente en el
agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y medio rural.
silvícolas, estableciendo institutos expe- 18. Participar con la Secretaría de Hacienda
rimentales, laboratorios, estaciones de y Crédito Público en la determinación de
cría, semilleros y viveros, vinculándose a los criterios para los estímulos fiscales
las instituciones de educación de las loca- y financieros para el fomento de la pro-
lidades que correspondan, en coordina- ducción rural, así como evaluar sus re-
ción, en su caso, con la Secretaría de sultados.
Medio Ambiente y Recursos Naturales. 19. Programar y proponer, con la participa-
8. Lo concerniente a los programas y activi- ción de la Secretaría de Medio Ambiente
dades de asistencia técnica y capacita- y Recursos Naturales, la construcción de
ción de los productores rurales. pequeñas obras de irrigación; y ejecutar
9. Fomentar el desarrollo de la infraestruc- y conservar bordos, canales, tajos, abre-
tura industrial y comercial de la pro- vaderos y jagüeyes que compete realizar
ducción agropecuaria, en coordinación a la federación por sí o en cooperación
con la Secretaría de Economía. con los estados, los municipios o los par-
10. Promover la constitución de asociaciones ticulares.
rurales. 20. Participar, con la Secretaría de Medio
11. Elaborar, actualizar y difundir un banco Ambiente y Recursos Naturales, en la
de proyectos y oportunidades de inver- promoción de plantaciones forestales,
sión en el sector campesino. según los programas formulados y que
Secretaría de Comunicaciones y Transportes 397
competa realizar al gobierno federal, por 22. Los demás asuntos que le atribuyen las
sí o en coordinación con los estados, mu- reglas y reglamentos.
nicipios o de particulares.
21. Fomentar la actividad pesquera por me- Secretaría de Comunicaciones y Transpor-
dio de un ente público que tendrá a su tes. Ente centralizado federal cuya compe-
cargo lo siguiente: tencia, según el art. 36 de la LOAPF, es:
25. Cuidar de los aspectos ecológicos y los de convenidas en los términos de los pun-
planeación urbana, en los derechos de vía tos anteriores.
de las vías federales de comunicación. 6. Coordinar, concertar y ejecutar progra-
26. Fomentar y, en su caso, organizar la ca- mas especiales para la atención de los
pacitación, investigación y el desarrollo sectores sociales más desprotegidos, en
tecnológico en materia de comunicacio- especial de los grupos indígenas y de los
nes y transportes. pobladores de las zonas áridas de las
27. Los demás asuntos que le fijen las leyes áreas rurales, así como de los colonos
y los reglamentos. de las áreas urbanas, para elevar el nivel de
vida de la población, con la intervención
Secretaría de Desarrollo Social Ente centrali- de las dependencias y las entidades co-
zado federal cuya competencia, según el rrespondientes y de los gobiernos estata-
art. 32 de la LOAPF, es: les y municipales, y con la participación
de los sectores social y privado.
1. Establecer la política de desarrollo so- 7. Proyectar la distribución de la población
cial para el combate a la pobreza: en y la ordenación territorial de los centros
particular, la de asentamientos huma- de población, conjuntamente con las de-
nos, desarrollo urbano y vivienda. pendencias y entidades que corresponda,
2. Proyectar y coordinar, con la participa- así como coordinar las acciones que el
ción de los gobiernos estatales y munici- ejecutivo convenga con los ejecutivos
pales, la planeación regional. estatales para la realización de acciones
3. Coordinar las acciones para el combate a coincidentes en esta materia, con la parti-
la pobreza fomentando un mejor nivel de cipación de los sectores social y privado.
vida en lo que el ejecutivo federal conven- 8. Prever las necesidades de tierra para el
ga con los gobiernos estatales y municipa- desarrollo urbano y la vivienda, conside-
les, buscando propiciar la simplificación rando la disponibilidad de agua determi-
de los procedimientos y el establecimien- nada por la Secretaría de Medio
to de medidas de control. Ambiente y Recursos naturales; y regu-
4. Elaborar los programas regionales y es- lar, en coordinación con los gobiernos
peciales que le señale el ejecutivo, to- estatales y municipales, los mecanismos
mando en cuenta las propuestas que para para satisfacer esas necesidades.
el efecto realicen las dependencias y las 9. Elaborar, apoyar y ejecutar programas
entidades de la administración pública y para satisfacer las necesidades de suelo
los gobiernos estatales y municipales, así urbano y el establecimiento de provisio-
como autorizar las acciones e inversio- nes y reservas territoriales para el adecua-
nes convenidas en el marco de lo dis- do desarrollo de los centros de población,
puesto en el punto 2 que antecede, en en coordinación con las dependencias
coordinación con la Secretaría de Hacien- y entidades correspondientes y los go-
da y Crédito Público. biernos estatales y municipales, y con la
5. Evaluar la aplicación de los fondos en participación de grupos sociales.
favor de estados y municipios, y de 10. Promover programas de vivienda y de
los sectores social y privado que se desarrollo urbano, y apoyar su ejecución,
deriven de las acciones e inversiones con la participación de los gobiernos
400 Secretaría de Economía
28. Orientar las actividades artísticas, cultu- 5. Fomentar la participación de los particu-
rales, recreativas y deportivas que realice lares, en los términos de las disposiciones
el sector público. aplicables, en la generación y aprove-
29. Establecer los criterios educativos y cul- chamiento de energía, con apego a la
turales en la cinematografía, radio y tele- legislación en materia ambiental.
visión y en la industria editorial. 6. La programación energética a mediano y
30. Organizar y promover acciones tendientes largo plazos, así como fijar las directrices
al pleno desarrollo de la juventud y a su económicas y sociales para el sector ener-
incorporación a la actividad nacional, esta- gético paraestatal.
bleciendo para ello sistemas de servicio 7. Otorgar concesiones, autorizaciones y
social, centros de estudios, programas de permisos en materia energética, confor-
recreación y de atención a los problemas me a las leyes y reglamentos.
de los jóvenes. Crear y organizar siste- 8. Realizar y promover estudios e investiga-
mas de enseñanza especial para niños, ciones sobre ahorro de energía, estructu-
adolescentes y jóvenes que lo requieran. ras, proyectos, mercados, precios y tarifas,
31. Los demás rubros que le fijen las leyes y activos, procedimientos, normas y demás
reglamentos. aspectos relacionados con el sector ener-
gético, y proponer en su caso las acciones
Secretaría de Energía Ente centralizado fede- conducentes.
ral cuya competencia, según el art. 33 de la 9. Regular y, en su caso, expedir normas
LOAPF, es: sobre producción, comercialización, con-
diciones de calidad, suministro de energía
1. Establecer la política energética del país. y demás aspectos que promuevan la mo-
2. Ejercer los derechos del Estado en mate- dernización, eficiencia y desarrollo del
ria de petróleo y todos los carburos de sector, así como controlar y vigilar su
hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, y cumplimiento.
energía nuclear, así como el aprovecha- 10. Regular y, en su caso, expedir normas en
miento de los bienes y los recursos natu- materia de seguridad nuclear y salvaguar-
rales que se requieran para generar, das, incluyendo lo relativo al uso, pro-
conducir, transformar, distribuir y abaste- ducción, explotación, aprovechamiento,
cer energía eléctrica que tenga por objeto transportación, enajenación, importación
la prestación de servicio público. y exportación de materiales radiactivos;
3. Conducir la actividad de las paraestatales además, controlar y vigilar su cumpli-
cuyo objeto esté relacionado con la ex- miento.
plotación y transformación de los hidro- 11. Llevar el catastro petrolero.
carburos y la generación de energía 12. Los demás asuntos que le encomienden
eléctrica y nuclear, con apego a la legisla- las leyes y los reglamentos.
ción en materia ambiental.
4. Participar en foros internacionales res- Secretaría de Estado Órgano administrativo
pecto de las materias competencia de la centralizado, previsto en el art. 90 constitu-
Secretaría de Relaciones Exteriores, y cional, cuya competencia es atender los
proponer a ésta la celebración de tratados asuntos que la ley le asigne de una determi-
internacionales en tales materias. nada rama de la administración pública.
Secretaría de Estado 405
Conviene recordar aquí que ninguna se- fijara el número y la competencia de las
cretaría de Estado goza de personalidad jurí- secretarías.
dica propia, ya que la calidad de persona, a 6. Leyes constitucionales de 1836. En este
propósito del poder público, es un atributo documento se establecieron cuatro de-
del Estado, en este caso de la federación pendencias: interior, guerra y marina,
como un todo. hacienda y relaciones exteriores.
7. Bases Orgánicas de la República mexica-
Antecedentes. Fue preocupación de todos los na de 1843. En su art. 93 se establecieron
constituyentes, a lo largo de la historia de cuatro secretarías: relaciones exteriores,
México, establecer los órganos que auxilia- gobernación y policía; justicia, negocios
rían al jefe del poder ejecutivo en los asuntos eclesiásticos, instrucción pública e indus-
administrativos. Los documentos constitu- tria; hacienda, y guerra y marina.
cionales en esta cuestión siguen dos tenden- 8. La constitución federal de 1857, que se
cias: los de carácter centralista indican qué promulgó el 5 de febrero y entró en
secretarías o ministerios existirán, y los de vigor el 16 de septiembre de ese año,
tipo federal remiten a una ley que al efecto en su art. 86, con una redacción casi
expida el poder legislativo. idéntica a la que tuvo el art. 90 constitu-
Esos antecedentes constitucionales son cional desde 1917 hasta 1981, remitía a
los siguientes: una ley para los efectos de establecer
las dependencias de la administración
1. Elementos constitucionales de 1811, que pública.
se deben a Ignacio López Rayón. En su 9. Estatuto Provisional del Imperio Mexi-
punto 16 establecen los despachos de cano de 1865. En su art. 5o. indicó que
gracia y justicia y de guerra y hacienda. existirían los siguientes ministerios de
2. Constitución de Cádiz de 1812. Enumera- la casa imperial; de estado, de negocios
ba las secretarías y remitía a un reglamen- extranjeros y marina, de gobernación;
to para establecer las facultades de cada de justicia; de instrucción pública y
una de ellas. cultos; de guerra; de fomento, y de ha-
3. Constitución de Apatzingán de 1814. En cienda.
su art. 134 establecía tres dependencias: 10. La constitución federal de 1917, en su
guerra, hacienda y gobierno. art. 90, remitió a una ley que establecería
4. Reglamento Provisional Político del Impe- las secretarías y su competencia y creó
rio Mexicano, del 10 de enero de 1823. En los departamentos administrativos. Ese
su art. 32 estableció las siguientes oficinas: artículo se reformó el 21 de abril de 1981
interior y relaciones exteriores; justicia y para incluir la llamada administración
negocios eclesiásticos; hacienda, y guerra paraestatal, cuyas bases de organización
y marina. Dentro de ese mismo régimen serían fijadas por la misma ley.
jurídico existió el Reglamento Provisional
para el Gobierno Interior y Exterior de las Dentro del vigente orden constitucional
Secretarías de Estado y del Despacho han existido las leyes orgánicas del art. 90
Universal, del 8 de noviembre de 1821. que a continuación se señalan, indicando qué
5. La constitución federal de 1824 remitió secretarías se previeron en cada una de
en su art. 117 a una ley para que ésta ellas.
406 Secretaría de Estado
a) Gobernación. a) Gobernación.
b) Relaciones Exteriores. b) Relaciones Exteriores.
c) Hacienda y Crédito Público. c) Hacienda y Crédito Público.
d) Defensa Nacional. d) Defensa Nacional.
e) Economía Nacional. e) Marina.
f) Agricultura y Fomento. f) Industria y Comercio.
g) Comunicaciones y Obras Públicas. g) Agricultura y Ganadería.
h) Educación Pública h) Recursos Hidráulicos.
i) Asistencia Pública. i) Comunicaciones y Transportes.
j) Obras Públicas.
6. Ley de Secretarías y Departamentos de k) Educación Pública.
Estado, del 21 de diciembre de 1946. Esta l) Salubridad y Asistencia.
ley mencionaba de manera muy breve la m) Trabajo y Previsión Social.
competencia de cada secretaría y departa- n) Patrimonio Nacional.
mento, por lo que fue necesario emitir un ñ) Presidencia.
reglamento, el cual se publicó el 2 de
enero de 1947 y resultó anticonstitucio- La actual Ley Orgánica de la Administra-
nal, pues la disposición de la carta magna ción Pública Federal, que se publicó el 29
es en el sentido de que sea una ley la que de diciembre de 1976 y se le han hecho
fije los asuntos de cada dependencia. reformas en 18 ocasiones: 8 de diciembre
En esa ocasión se establecieron las si- de 1978, 4 de enero de 1982, 29 de diciem-
guientes secretarías: bre de 1982, 30 de diciembre de 1983, 21
de enero de 1985, 26 de diciembre de 1985,
a) Gobernación. 14 de mayo de 1986, 24 de diciembre de
b) Relaciones Exteriores. 1986, 4 de enero de 1989, 22 de julio de 1991,
c) Hacienda y Crédito Público. 21 de febrero de 1992, 25 de mayo de
d) Defensa Nacional. 1992, 23 de diciembre de 1993, 28 de di-
e) Marina. ciembre de 1994, 19 de diciembre de 1995,
f) Economía. 15 de mayo de 1996, 24 de diciembre de
g) Agricultura y Ganadería. 1996 y 4 de diciembre de 1997, establece
h) Recursos Hidráulicos. 17 secretarías de Estado y una procuradu-
i) Comunicaciones y Obras Públicas. ría de justicia. Entró en vigor el 1 de enero
j) Educación Pública. de 1977.
k) Salubridad y Asistencia.
l) Trabajo y Previsión Social. Estructura interna. Sólo la adecuada ordena-
m) Bienes Nacionales e Inspección Ad- ción de los órganos de una secretaría posi-
ministrativa. bilitará el correcto ejercicio de la relación
jerárquica entre los cientos o miles de servi-
7. Ley de Secretarías y Departamentos de dores públicos que laboren en ella. Esa orde-
Estado, del 24 de diciembre de 1958; en nación ha de posibilitar también la distribución
vigor el 1 de enero de 1959. Es el antece- de facultades para el despacho de los diversos
dente inmediato de la ley actual y estable- y complejos asuntos que sean competencia de
cía las siguientes secretarías: esos entes centralizados.
408 Secretaría de Estado
12. Intervenir en los nombramientos, destitu- condiciones que permitan acuerdos polí-
ciones, renuncias y jubilaciones de funcio- ticos y consensos sociales para que, en
narios que no se atribuyan expresamente a los términos de la constitución y de las
otras dependencias. leyes, se mantengan las condiciones de
13. Llevar el registro de autógrafos de los gobernabilidad.
funcionarios de la federación y de los go- 24. Establecer y manejar el sistema de inves-
bernadores de los estados, y legalizar sus tigación e información que contribuya a
firmas. preservar la integridad y estabilidad del
14. Conducir las relaciones del gobierno fe- estado mexicano.
deral con el tribunal federal de concilia- 25. Conducir y poner en ejecución, en coor-
ción y arbitraje. dinación con las autoridades de los go-
15. Administrar las islas de jurisdicción biernos de los estados, con los gobiernos
federal (en dichas islas regirán las le- municipales y con las dependencias y
yes de la unión y tendrán jurisdicción entidades de la administración pública,
los tribunales federales con mayor cer- las políticas y los programas de protec-
canía). ción civil del ejecutivo para la prevención,
16. Manejar el servicio nacional de identifi- auxilio, recuperación y apoyo a la pobla-
cación personal. ción en situaciones de desastre y convenir
17. Administrar el archivo general de la con instituciones de los sectores privado
nación. y social las acciones conducentes al mis-
18. Ejercer el derecho de expropiación en mo objetivo.
aquellos casos no encomendados a otra 26. Formular, normar, coordinar y vigilar las
dependencia. políticas para la participación de la mu-
19. Vigilar que las publicaciones impresas, jer en el desarrollo, así como propiciar
las transmisiones de radio y televisión la coordinación interinstitucional para la
y las películas cinematográficas se man- realización de programas en esa materia.
tengan dentro de los límites del respeto 27. Establecer el calendario oficial.
a la vida privada, la paz y moral pública 28. Conducir la política interior que no com-
y la dignidad personal, y no ataquen los peta a otra dependencia.
derechos de terceros, ni provoquen la 29. Formular, regular y conducir la política
comisión de delitos o perturben el orden de comunicación social del gobierno y las
público. relaciones con los medios de información
20. Autorizar y vigilar el juego, las apuestas, masiva.
las loterías y las rifas. 30. Orientar, autorizar, coordinar, supervisar
21. Compilar las normas que impongan mo- y evaluar los programas de comunicación
dalidades a la propiedad privada, dictadas social de las entidades y dependencias
por interés público. federales.
22. Conducir las relaciones políticas del po- 31. Los demás renglones que le asignen las
der ejecutivo con los partidos y agrupa- leyes y los reglamentos.
ciones políticos, con las organizaciones
sociales y con las asociaciones religiosas. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
23. Fomentar el desarrollo político, promover Ente centralizado federal cuya competencia,
la participación ciudadana y favorecer las según el art. 31 de la LOAPF, es:
412 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
1. Proyectar y coordinar la planeación del 12. Dirigir las aduanas y sus servicios.
desarrollo y elaborar, con la participa- 13. Representar el interés de la federación en
ción de los grupos interesados, el plan procesos fiscales.
nacional. 14. Proyectar y calcular los egresos federales
2. Proyectar y calcular los ingresos de la y de la administración pública paraesta-
federación y de las entidades paraestata- tal, haciéndolos compatibles con la dis-
les, considerando las necesidades del ponibilidad de recursos y en atención a
gasto público, la utilización razonable las necesidades y políticas del desarrollo
del crédito público y la sanidad financie- nacional.
ra de la administración pública. 15. Formular el programa del gasto público
3. Estudiar y formular los proyectos de dis- federal y el proyecto de presupuesto de
posiciones fiscales y de la ley de ingresos egresos y presentarlos, previo acuerdo
de la federación. del presidente.
4. Dirigir la política monetaria y crediticia. 16. Evaluar y autorizar los programas de in-
5. Manejar la deuda pública de la federación versión pública de las dependencias y
y del Distrito Federal. entidades de la administración pública.
6. Realizar o autorizar las operaciones en 17. Llevar a cabo las tramitaciones y los re-
que se haga uso del crédito público. gistros que requiera la vigilancia y eva-
7. Coordinar, evaluar y vigilar el sistema luación del gasto público federal y de los
bancario del país, que comprende al ban- presupuestos de egresos.
co central, a la banca nacional de desarro- 18. Elaborar la cuenta anual de la hacienda
llo y las demás instituciones encargadas pública federal.
de prestar el servicio de banca y crédito. 19. Coordinar y desarrollar los servicios de es-
8. Ejercer la competencia que le señale la tadística y de información geográfica; esta-
ley en materia de seguros, fianzas, valores blecer las normas para la organización,
y de organizaciones y actividades auxilia- funcionamiento y coordinación de los
res del crédito. sistemas estadísticos y de información
9. Determinar los criterios y montos de los geográfica, así como normar y coordinar
estímulos fiscales, escuchando para ello a los servicios de informática de las depen-
las dependencias correspondientes y ad- dencias y entidades de la administración
ministrar su aplicación en los casos en pública.
que no competa a otra secretaría. 20. Fijar los lineamientos para la elaboración
10. Establecer y revisar los precios y las tari- de la documentación necesaria para el
fas de los bienes y servicios de la admi- informe presidencial e integrar dicha do-
nistración pública, o bien, las bases para cumentación.
fijarlos, escuchando a la Secretaría de 21. Opinar, previamente a su expedición,
Economía y con la participación de las sobre las normas y los lineamientos en
dependencias que corresponda. materia de adquisiciones, arrendamientos
11. Cobrar las contribuciones, productos y y desincorporación de activos, servicios y
aprovechamientos federales en los térmi- ejecución de obras públicas de la admi-
nos de las leyes aplicables y vigilar y nistración pública.
asegurar el cumplimiento de las disposi- 22. Vigilar el cumplimiento de las obligacio-
ciones fiscales. nes derivadas de la materia de planeación,
Secretaría de la Función Pública 413
de los avalúos sobre dichos bienes que conservación de tierras y aguas en ejidos
realice la propia secretaría, o bien, terceros y comunidades.
debidamente autorizados para ello. 10. Proyectar los programas de colonización
24. Llevar el registro público de la propiedad ejidal, para realizarlos promoviendo el
inmueble federal y el inventario general mejoramiento de la población rural y, en
de ésta. especial, de la población ejidal exceden-
25. Reivindicar la propiedad de la federación, te, escuchando la opinión de la Secretaría
por conducto del procurador general de de Desarrollo Social.
la república. 11. Administrar los terrenos baldíos, nacio-
26. Los demás asuntos que le encomienden la nales y demasías.
legislación y los reglamentos. 12. Ejecutar los acuerdos que dicte el presi-
dente de la república en materia agraria,
Secretaría de la Reforma Agraria Ente cen- así como resolver los asuntos correspon-
tralizado federal cuya competencia, según el dientes a la organización ejidal.
art. 41 de la LOAPF, es: 13. Las demás actividades que le fijen las
leyes y los reglamentos.
1. Aplicar las disposiciones agrarias del
art. 27 constitucional, así como las leyes Secretaría de Marina Ente centralizado fede-
agrarias y sus reglamentos. ral cuya competencia, según el art. 30 de la
2. Conceder o ampliar, en términos de ley, LOAPF, es:
las dotaciones o restituciones de tierra y
aguas a los núcleos de población. 1. Administrar y preparar la armada.
3. Crear nuevos centros de población agrí- 2. Manejar el activo y las reservas de la
cola y dotarlos de tierras, aguas y de la armada.
zona urbana ejidal. 3. Otorgar licencias y retiros e intervenir
4. Participar en la titulación y el parcela- en las pensiones de los miembros de la
miento ejidal. armada.
5. Administrar el registro agrario nacional, 4. Ejercer la soberanía en aguas territoria-
así como el catastro de las propiedades les, así como la vigilancia de las costas,
ejidales, comunales e inafectables. vías navegables, islas y la zona económi-
6. Conocer de los asuntos relativos a los lí- ca exclusiva.
mites y el deslinde de las tierras ejidales 5. Administrar y operar el servicio de aero-
y comunales. náutica naval militar.
7. Hacer el reconocimiento y la titulación de 6. Dirigir la educación naval.
tierras y aguas comunales. 7. Administrar el servicio de policía ma-
8. Resolver las cuestiones relacionadas con rítima.
los problemas de los núcleos de pobla- 8. Inspeccionar los servicios de la armada
ción ejidal y de bienes comunales en lo de México.
que no corresponda a otras dependencias 9. Construir y conservar las obras portuarias
o entidades, con la participación de las que requiera la armada.
autoridades estatales y municipales. 10. Establecer y operar los almacenes y esta-
9. Cooperar con las autoridades competen- ciones de combustibles y lubricantes de
tes en la realización de los programas de la armada.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 417
12. Las demás actividades que le asignen las acciones de inducción y concertación
leyes y los reglamentos. correspondientes.
7. Planear, normar y controlar los servicios de
Secretaría de Salud Ente centralizado federal atención médica, salud pública, asistencia
cuya competencia, según el art. 39 de la social y regulación sanitaria que correspon-
LOAPF, es: dan al sistema nacional de salud.
8. Dictar las normas a que quedará sujeta la
1. Establecer la política en materia de asis- prestación de servicios de salud en las
tencia social, servicios médicos y salubri- materias de salubridad, incluyendo las de
dad general, con excepción de lo relativo asistencia social, por parte de los sectores
al saneamiento del ambiente; y coordinar público, social y privado, y verificar su
los programas de servicios de salud de la cumplimiento.
administración pública federal, así como 9. Administrar servicios sanitarios genera-
los agrupamientos por tareas y programas les en toda la república.
afines que se determinen. 10. La policía sanitaria de la república, con
2. Crear y administrar establecimientos de excepción de la agropecuaria, salvo cuan-
salubridad, de asistencia pública y de te- do se trate de preservar la salud humana.
rapia social en cualquier lugar del país y 11. La policía sanitaria especial en los puer-
organizar la asistencia pública en el Dis- tos, costas y fronteras, con excepción de
trito Federal. la agropecuaria, salvo cuando afecte o
3. Aplicar a la asistencia pública los fondos pueda afectar la salud de seres humanos.
que le proporcionen Lotería Nacional y 12. Realizar el control higiénico sobre la
Pronósticos para la Asistencia Pública, preparación, posesión, uso, suministro,
y administrar el patrimonio de la benefi- importación, exportación y circulación de
cencia pública en el Distrito Federal, a comestibles y bebidas.
fin de apoyar los programas de servicios 13. Controlar la preparación, aplicación, im-
de salud. portación y exportación de productos bio-
4. Organizar y vigilar las instituciones de lógicos, excepto los de uso veterinario.
beneficencia privada, e integrar sus patro- 14. Regular la higiene veterinaria en lo que
natos, respetando la voluntad de los fun- se relaciona con los alimentos que pue-
dadores. dan afectar la salud humana.
5. Administrar los bienes y fondos que el 15. Controlar la preparación, posesión, uso,
gobierno destine para la atención de los suministro, importación, exportación y
servicios de asistencia pública. distribución de drogas y productos medi-
6. Planear, normar, coordinar y evaluar el cinales, a excepción de los de uso vete-
sistema nacional de salud y proveer la rinario que no estén comprendidos en la
participación de las dependencias y en- convención de Ginebra.
tidades públicas que presten servicios 16. Poner en vigor las medidas necesarias
de salud, a fin de asegurar el derecho a para luchar contra las enfermedades
la protección de la salud. Asimismo, transmisibles, contra las plagas sociales
propiciará y coordinará la participación que afecten la salud, contra el alcoholis-
de los sectores social y privado en di- mo y las toxicomanías y otros vicios, y
cho sistema y determinará la política y contra la mendicidad.
422 Secretaría de Seguridad Pública
17. Medidas tendientes a conservar la salud ámbito federal que comprenda las normas
y la vida de los trabajadores y la higiene y acciones para prevenir la comisión de
industrial, con excepción de lo que se delitos.
relaciona con la previsión social en el 2. Presidir el consejo nacional de seguridad
trabajo. pública.
18. Administrar las escuelas, institutos y ser- 3. Proponer al consejo nacional de seguri-
vicios de higiene establecidos por la dad pública la designación del secretario
federación, excluyendo aquellos que se ejecutivo del mismo y, en su caso, remo-
relacionen exclusivamente con la sanidad verlo libremente.
animal. 4. Proponer, en el seno del consejo nacio-
19. Organizar congresos y reuniones cuya te- nal de seguridad pública, políticas y ac-
mática sea de índole sanitaria o asistencial. ciones de coordinación en materia de
20. Prestar los servicios de su competencia, prevención del delito y política criminal
directamente o en coordinación con los para todo el país.
gobiernos de las entidades federativas y 5. Fomentar la participación ciudadana en
del Distrito Federal. la formulación de programas de preven-
21. Actuar como autoridad sanitaria, ejercer ción en materia de delitos federales y,
las facultades en materia de salubridad por conducto del sistema nacional de
general que las leyes le confieren al eje- seguridad pública, en los delitos del fue-
cutivo, vigilar el cumplimiento de la Ley ro común.
General de Salud, sus reglamentos y de- 6. Promover y facilitar la participación so-
más disposiciones y ejercer la acción ex- cial para el desarrollo de sus actividades
traordinaria en materia de salubridad de vigilancia.
general. 7. Atender de manera expedita las denun-
22. Establecer las normas que deben orientar cias y quejas con relación al ejercicio de
los servicios de asistencia social que sus actividades.
presten las dependencias y entidades y 8. Organizar, administrar y supervisar la po-
proveer a su cumplimiento. licía federal preventiva, así como garanti-
23. Emitir y ejecutar, con la participación zar el desempeño honesto de su personal y
que corresponda a otras dependencias aplicar su régimen disciplinario.
asistenciales, públicas y privadas, pro- 9. Proponer al presidente de la república el
gramas para la asistencia, prevención, nombramiento del comisionado de la po-
atención y tratamiento a los discapaci- licía federal preventiva.
tados. 10. Salvaguardar la integridad y el patrimo-
24. Las demás actividades que le fijen leyes nio de las personas, prevenir la comisión
y reglamentos. de delitos del orden federal, así como
preservar la libertad, tranquilidad y paz
Secretaría de Seguridad Pública Ente centra- pública.
lizado federal cuya competencia, según el 11. Establecer un sistema destinado a obte-
art. 30 bis de la LOAPF, es: ner, analizar y procesar información para
la prevención de delitos, mediante méto-
1. Desarrollar la política de seguridad públi- dos que garanticen el respeto a los dere-
ca y proponer la política criminal en el chos humanos.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social 423
12. Elaborar y difundir estudios multidisci- 20. Auxiliar al poder judicial de la federación
plinarios y estadísticas sobre el fenómeno y a la Procuraduría General de la Repú-
delictivo. blica, cuando así lo soliciten, para el de-
13. Efectuar, en coordinación con la Procu- bido ejercicio de sus cometidos.
raduría General de la República, estu- 21. Ejecutar las penas por delitos del orden
dios sobre los actos delictivos no federal, y administrar el sistema federal
denunciados e incorporar esta variable penitenciario, así como organizar y diri-
en las políticas en materia de prevención gir las actividades de apoyo a liberados.
del delito. 22. Participar, conforme a los tratados res-
14. Organizar y administrar el servicio para pectivos, en el traslado de reos.
la atención a las víctimas del delito y 23. Administrar el sistema federal para el
celebrar acuerdos de colaboración con tratamiento de menores infractores, en
otras instituciones del sector público y términos de la política correspondiente y
privado para el mejor cumplimiento de con apego a los derechos humanos.
este punto. 24. Los demás rubros que le asignen las leyes
15. Organizar, dirigir y administrar el servicio y reglamentos.
civil de carrera de la policía a su cargo.
16. Regular y autorizar la portación de ar- Secretaría del Trabajo y Previsión Social
mas para empleados federales, en co- Ente centralizado federal cuya competencia,
ordinación con la Secretaría de la Defensa según el art. 40 de la LOAPF, es:
Nacional.
17. Otorgar las autorizaciones a empresas 1. Cuidar la observancia y aplicación de las
que presten servicios privados de seguri- disposiciones contenidas en el art. 123 y
dad en uno o más estados, así como su- conexos de la constitución federal, en la
pervisar su funcionamiento. Ley Federal del Trabajo y en los regla-
18. Celebrar convenios de colaboración, en mentos de ésta.
el ámbito de su competencia y en el mar- 2. Propiciar el equilibrio entre los factores
co del sistema nacional de seguridad de la producción, de conformidad con las
pública, con otras autoridades federales, disposiciones legales.
estatales, municipales y del Distrito Fe- 3. Intervenir en los contratos de trabajo de
deral, así como con instituciones simila- los mexicanos que vayan a prestar sus
res, en los términos de los tratados servicios en el extranjero, en cooperación
internacionales. con las secretarías de Gobernación, de
19. Colaborar dentro del sistema nacional de Economía y de Relaciones Exteriores.
seguridad pública, cuando así lo soliciten 4. Dirigir la formulación y promulgación de
otras autoridades federales, estatales, mu- los contratos ley de trabajo.
nicipales o del Distrito Federal compe- 5. Fomentar el incremento de la productivi-
tentes, en la protección de la integridad dad en el trabajo.
física de las personas y en la preservación 6. Promover el desarrollo de la capacitación
de sus bienes, en situaciones de peligro y el adiestramiento en y para el trabajo,
cuando se vean amenazadas por distur- realizar investigaciones, prestar servicios
bios y otras situaciones que impliquen de asesoría e impartir cursos de capacita-
violencia o riesgo inminente. ción que para incrementar la productividad
424 Secretaría del Trabajo y Previsión Social
en el trabajo requieran los sectores produc- 18. Fomentar la cultura y recreación entre los
tivos, en coordinación con la Secretaría de trabajadores y sus familias.
Educación Pública. 19. Los demás que le fijen leyes y regla-
7. Establecer y dirigir el servicio nacional mentos.
de empleo.
8. Coordinar la integración y establecimien- Secretaría de Turismo Ente centralizado fede-
to de las juntas federales de conciliación, ral cuya competencia, según el art. 42 de la
de la federal de conciliación y arbitraje LOAPF, es:
y de las comisiones para regular las rela-
ciones obrero-patronales que sean de ju- 1. Establecer la política de desarrollo de la
risdicción federal, así como vigilar su actividad turística del país.
funcionamiento. 2. Promover, en coordinación con las enti-
9. Registrar las asociaciones obreras, patro- dades federativas, las zonas de desarrollo
nales y profesionales de jurisdicción fe- turístico y formular, en conjunto con la
deral que se ajusten a las leyes. Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
10. Fomentar la organización de sociedades sos Naturales, la declaratoria respectiva.
cooperativas y demás formas de organi- 3. Participar en las comisiones consultivas
zación social para el trabajo, en coordina- de tarifas y la técnica consultiva de vías
ción con las dependencias competentes, generales de comunicación.
así como resolver, tramitar y registrar su 4. Registrar a los prestadores de servicios
constitución, disolución y liquidación. turísticos.
11. Ordenar las medidas de seguridad e higie- 5. Fomentar y opinar en el otorgamiento de
ne industriales, para la protección de los facilidades y franquicias a los prestadores
trabajadores, y vigilar su cumplimiento. de servicios turísticos y participar, con la
12. Coordinar la procuraduría federal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
defensa del trabajo. co, en la determinación de los criterios
13. Organizar exposiciones y museos del para el establecimiento de los estímu-
trabajo y previsión social. los fiscales para la actividad turística y
14. Participar en los congresos y reuniones administrar su aplicación, así como vigi-
internacionales de trabajo, en coordina- lar y evaluar sus resultados.
ción con la Secretaría de Relaciones Ex- 6. Autorizar los precios y tarifas de los ser-
teriores. vicios turísticos, previamente registrados;
15. Llevar las estadísticas correspondientes a y participar, con la Secretaría de Hacien-
la materia del trabajo, de acuerdo con las da y Crédito Público, en el estableci-
normas que establezca la Secretaría de miento de los precios y tarifas de los
Hacienda y Crédito Público. bienes y servicios turísticos a cargo de la
16. Establecer la política y coordinar los ser- administración pública.
vicios de seguridad social de la adminis- 7. Vigilar, con el apoyo de las autoridades
tración pública; intervenir en los asuntos estatales y municipales, la correcta apli-
relacionados con el seguro social en cación de los precios y tarifas autorizados
los términos de la ley de la materia. o registrados y la prestación de servicios
17. Estudiar y proyectar programas para im- turísticos en los términos autorizados o
pulsar la ocupación en el país. en la forma en que se hayan contratado.
Secretario de Estado 425
Mendívil Nieblas, Sergio, Los servidores públi- 1. Reforzar las acciones del gobierno fede-
cos en el sistema mexicano de seguridad social, ral emprendidas en beneficio de personas
tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, de edad avanzada que se encuentren des-
México, 1974. amparadas.
Sánchez León, Gregorio, Derecho mexicano de
2. Proteger, ayudar, atender y orientar a per-
la seguridad social, Cárdenas, Tijuana, 1987.
sonas en edad senil, para aliviar sus pade-
cimientos y enfermedades, así como sus
Seguro de vida Prestación adicional a las que necesidades económicas más apremiantes,
en materia de seguridad social les corres- cuando no cuenten con medios suficientes
ponde por ley a los empleados públicos. ni con servicios de los sistemas de seguri-
Las dependencias y entidades de la admi- dad social y sanitaria ya establecidos.
nistración pública federal y de los otros 3. Estudiar los problemas específicos de la
poderes de la unión tienen contratado un senectud, entre los que figura la desocu-
seguro de vida grupal en favor de sus ser- pación.
vidores. 4. Promover actividades recreacionales para
los senecentes.
Senectud Ancianidad. Edad del ser humano
que sigue a su madurez; no hay unanimidad Este organismo es una entidad de carácter
del momento cronológico en que ello ocurre, asistencial, sectorizado dentro de la Secreta-
suele hablarse de 65 a 70 años. ría de Salud. Cuenta con un director general
Uno de los signos negativos que distin- y un consejo directivo, al primero lo designa y
guen a nuestro tiempo es el desprecio hacia remueve libremente el presidente de la re-
los ancianos. La civilización ha cambiado su pública.
estimación de la denominada tercera edad,
cuya experiencia se valoraba tanto en el pa- Servicio civil Labor realizada para el Estado,
sado; ahora, en términos generales, se le con su dirección y dependencia, que no tiene
margina. La vejez se considera un defecto, y naturaleza o finalidad militar.
la juventud se pondera como la única edad Véase Servicio Civil de carrera.
digna de ser vivida. Por esta razón se veda a
los ancianos, y muchas veces a personas Servicio civil de carrera 1. Función pública a
maduras que aún se encuentran lejos de la cargo de los mandos medios en que se ad-
vejez, las oportunidades laborales y de re- quiere inamovilidad y existe la opción de
creación. Esto ha provocado que los ancia- ascenso.
nos constituyan, salvo algunas excepciones, Establecido por la Ley de Servicio Profe-
una minoría débil y marginada. sional de Carrera en la Administración Pú-
Hace pocas décadas, el Estado mexicano blica Federal, del 10 de abril de 2003. Opera
adoptó medidas tendientes a afrontar este mediante un sistema de servicio profesional
problema. Para ello creó el Instituto de las de carrera, el cual es un mecanismo para
Personas Adultas Mayores como órgano fe- garantizar la igualdad de oportunidades en el
deral descentralizado, provisto de personali- acceso de la función pública con base en
dad jurídica y patrimonio propios. El méritos y con el propósito de impulsar el
Instituto de las Personas Adultas Mayores desarrollo de esa actividad para beneficio de
tiene por objetivos: la sociedad.
Servicio civil de carrera 429
El sistema depende del presidente de sarios para que los aspirantes se incor-
la república, lo dirige la Secretaría de la poren al sistema.
Función Pública y su manejo está a car- c) Subsistema de desarrollo profesional.
go de cada dependencia de la adminis- Contiene los procedimientos para la
tración pública. determinación de planes individuali-
zados de carrera de los servidores
2. Los servidores públicos de carrera se cla- públicos, con el propósito de identi-
sifican en servidores públicos eventuales ficar claramente las posibles trayec-
y titulares. Los eventuales son aquellos torias de desarrollo, permitiéndose
que, siendo de primer nivel de ingreso, se ocupar cargos de igual o mayor nivel
encuentran en su primer año de desempe- jerárquico y sueldo, previo cumpli-
ño, los que hubieren ingresado con moti- miento de los requisitos establecidos;
vo de los casos excepcionales que señala así como los requisitos y las reglas a
el artículo 34 y los que ingresen por mo- cubrir por parte de los servidores pú-
tivo de un convenio. blicos pertenecientes al sistema.
El servidor público de carrera ingresa- d) Subsistema de capacitación y certifica-
rá al sistema a través de un concurso de ción de capacidades. Establece los
selección y sólo podrá ser nombrado y modelos de profesionalización para
removido en los casos y bajo los procedi- los servidores públicos, que les permi-
mientos previstos por la ley. tan adquirir.
El sistema comprenderá, tomando
como base el Catálogo de Puestos del • Los conocimientos básicos, actuali-
Poder Ejecutivo los siguientes niveles: zación y educación formal en el
cargo desempeñado.
• Director general • Las aptitudes y actitudes necesarias
• Director de área para ocupar otros cargos de igual o
• Subdirector de área mayor rango.
• Jefe de departamento, y • La posibilidad de superarse institu-
• Enlace cional, profesional y personalmente
dentro de la dependencia.
3. El sistema de servicio profesional de • Las habilidades necesarias para
carrera comprende los siguientes subsis- certificar las capacidades profesio-
temas: nales adquiridas.
condiciones bajo las cuales se podía desem- régimen público de control que las fue ale-
peñar; para ello se estableció el corres- jando de su regulación conforme al derecho
pondiente control sobre el ejercicio de cada privado, ya hacia la mitad del siglo XIX.
profesión y, por tanto, se aseguró a la colec- Todo este proceso se vivió de manera
tividad que el servicio profesional recibido objetiva y en buena medida en el tribunal
observara un nivel mínimo de calidad. francés de conflictos, al interpretar la legisla-
La inclusión de los particulares en la pres- ción que preceptuaba la división de los tribu-
tación de los servicios públicos, representada nales en administrativos y judiciales, y el
por la creación de las asociaciones o de cual resolvió otorgar la competencia a los
los colegios de profesionales respectivos, no primeros en aquellos asuntos que se suscita-
constituyó un hecho aislado, sino el punto de ban con motivo de reclamaciones de los
partida de lo que después se convertiría en particulares afectados por el desempeño de
una verdadera costumbre, al grado de tornar un servicio público, ya sea que el que lo rea-
obsoleto el criterio orgánico con el que se lizara fuera el Estado en forma directa o bien
determinaba la existencia del servicio públi- mediante un concesionario u otro particular.
co, ya que separaba al órgano de la actividad El caso más famoso y que constituye un
en virtud de que el Estado delegaba en los ejemplo clásico en la historia del derecho
particulares el control y la vigilancia de la administrativo francés, se remonta a 1873,
actividad profesional que desempeñaban cuando el padre de la pequeña Agnès Blan-
otros particulares; esto obligó a los teóricos co, que una vagoneta había herido en un ac-
a iniciar la reformulación de conceptos para cidente, emprendió la acción indemnizatoria
ambos. ante un tribunal civil, el que a su vez planteó
Este fenómeno sacudió al derecho admi- el asunto ante el tribunal de conflictos para
nistrativo francés, pues minaba la base mis- que indicara qué tipo de tribunal era el com-
ma sobre la que hasta ese momento se había petente para tomar conocimiento del caso: el
sustentado, que era el servicio público como judicial o el administrativo. El tribunal de
actividad propia y exclusiva de los órganos conflictos se pronunció por este último, en
administrativos del Estado, disociando la virtud de tratarse de un servicio público cuya
unidad órgano-actividad, y abocándose a in- reglamentación corresponde al derecho ad-
tentar definir al servicio público por medio ministrativo. Este hecho, al que no se le dio
del régimen al que estaba sometido; es decir, mayor importancia en ese momento, trascen-
que una vez considerada por el derecho algu- dió a la solución de casos posteriores y se
na actividad como servicio público, no nece- constituyó en el fundamento de la jurisdic-
sariamente debía desempeñarla el Estado. ción administrativa, así como de la naturale-
Sin embargo, tal escisión no sólo propició za administrativa del régimen legal al que
que los particulares irrumpieran en los terre- están sometidos los servicios públicos, sin
nos que se consideraban privativos del Esta- importar el sujeto que los presta, sea éste el
do, sino que éste también extendió su Estado o particular.
actividad a dominios de aquellos, ejemplo
clásico de lo anterior lo constituye el caso de Teorías acerca del servicio público. De la
las llamadas cajas de seguridad social, las lectura de los dos puntos anteriores podemos
cuales tenían originalmente un carácter mu- inferir la existencia de tres criterios defini-
tualista y poco a poco fueron sometidas a un dos, conforme a los cuales se han elaborado
Servicio público 435
las distintas teorías que aunque no tienen Acerca de este particular, Gabino Fraga
aceptación absoluta han descrito al servicio afirma:
público; ellos son los siguientes:
Se puede definir al servicio público como una
a) Criterio subjetivo u orgánico. Este crite- actividad destinada a satisfacer una necesidad
rio atiende a la persona que despliega la colectiva de carácter material, económico o
actividad: si ésta es el Estado o alguno de cultural, mediante prestaciones concretas e in-
sus organismos, sin duda nos encontra- dividualizadas, sujetas a un régimen jurídico
mos ante un servicio público. que les imponga adecuación, regularidad y uni-
formidad.
Tal enfoque es típico de la primera etapa de
formación del concepto, en la cual existía Esta manera de concebir al servicio público
una identificación absoluta entre el órgano y se debe a la irrupción de personas distintas
la actividad. Al respecto, León Duguit, quien del Estado en la prestación, con lo que se
representa la posición radical de este criterio, abandona el criterio subjetivo u orgánico.
define al Estado como el conjunto de servi- Sin embargo, conforme a este nuevo
cios públicos que prestan los gobernantes a criterio la definición del servicio público se
la sociedad. Lo cual plantea que toda activi- complicó todavía más, ya que existe una
dad estatal constituye en sí un servicio amplia gama de opiniones respecto al nú-
público, opinión ésta que ha sido objeto de mero de las necesidades colectivas que
amplio debate y rechazo, ya que la actuación merecen satisfacerse mediante un servicio
administrativa del Estado no se limita a los público y en relación con su naturaleza
servicios públicos, por ejemplo, cuando toma misma, es decir, si son o no necesidades
a su cargo una empresa industrial o un teatro, colectivas.
o realiza tareas de vigilancia. En ese tenor, Agustín Gordillo afirma
Como ya se mencionó, las teorías que que, “Con ese punto de partida, el fin del
sustentaron este criterio dejaron de tener servicio público es un elemento contingente
utilidad; ciertos servicios públicos pasaron a y que no sirve para caracterizarlo en un
proporcionarlos particulares. plano teórico estable”. Además, sostiene:
“algunos servicios públicos no atienden una
b) Criterio material. Atiende a la naturaleza verdadera necesidad pública, sino que sim-
de la actividad, la cual debe ser de interés plemente realizan actividades de utilidad
general y otorgada mediante prestaciones pública”.
concretas e individualizadas. A su vez, el
interés general deriva de una necesidad c) Criterio formal. Este criterio ha sido el
colectiva que para satisfacerla requiere más socorrido de los tres, ya que aun
la citada actividad, la cual en sí misma cuando no complace a todos, porque es
constituye un servicio público; por ejem- limitante en exceso, sí alcanza una nota
plo, la enseñanza pública, las telecomuni- de infalibilidad al reconocer como servi-
caciones, las redes públicas de distribución cio público única y exclusivamente a los
de agua, la energía eléctrica, la distribu- que la ley les atribuye tal carácter. Desde
ción de gasolina y de otros derivados del luego, es un enfoque muy práctico aun-
petróleo. que poco científico.
436 Servicio público
propio, o bien ante la actividad que sólo por así no satisfaría la necesidad colectiva
disposición legal se denomina servicio pú- que pretende subsanar, incluso en aque-
blico, en tal caso, impropio, del que es ejem- llos servicios públicos que se otorgan de
plo la manufacturación y venta de tabacos en forma gratuita, además, debe señalarse el
Francia, o las de tránsito y vigilancia que mecanismo de defensa del particular con-
menciona el art. 115 de nuestra constitución tra deficiencias provenientes de la presta-
federal. ción que recibe.
Elementos del servicio público. Por lo gene- Crisis actual del concepto. Si retomamos
ral se señalan los siguientes: cuanto hasta aquí hemos expuesto acerca del
tema, es posible observar que no obstante
a) Es una creación jurídica; no hay servicio el unánime reconocimiento de la existencia
si no hay norma que lo cree. del fenómeno denominado servicio público
b) Responde a una necesidad colectiva que y su práctica aplicación cotidiana actual, el
debe atenderse, sin olvidar que la deter- concepto está en crisis, ya que la realidad ha
minación de la necesidad por satisfacer superado con mucho las teorías intentadas
corresponde exclusivamente al Estado. para explicarlo.
c) Su desempeño requiere una empresa u La tradición doctrinaria francesa, por la
organización empresarial profesional- que se han inclinado los Estados iberoame-
mente establecida. ricanos, ha reflejado en ellos las contradic-
d) Su prestación debe ser regular, uniforme, ciones que la agobian desde la segunda
continua y técnicamente adecuada a la mitad del siglo XX, como culminación de
necesidad colectiva que pretende satisfa- un proceso de profundos cambios sociales
cer. Será regular, en cuanto pueda ser que trastocaron las instituciones jurídicas
previsible en el tiempo y el espacio, pro- administrativas y tornaron obsoletos los
porcionando certidumbre al usuario; uni- conceptos que respecto a éstas se habían
forme, en razón de que se prevea en los formulado, obligando a los tratadistas mo-
volúmenes y la calidad fijados, sin discri- dernos a reiniciar sus intentos para descri-
minación o privilegio alguno. Continua, bir la nueva realidad, sin lograr todavía
en virtud de que requiere ser permanente resultados claros.
o, cuando menos, por el tiempo que sub- Todo parece indicar que en el centro de la
sista la necesidad colectiva; y técnica- crisis del concepto se encuentran: la determi-
mente adecuada, en el sentido de que nación de la naturaleza de la persona que
satisfaga las expectativas de la necesidad presta el servicio público, del objeto de la
para la que fue creado. finalidad que se persigue al desempeñarlo y
e) Su ofrecimiento lleva implícita la idea el régimen jurídico al que está sometido.
dominante de que está desprovisto de El cuestionamiento que se refiere a la
lucro. persona que presta el servicio público es
f) Su actividad la rigen reglas de derecho consecuencia, como ya se dijo, de la inter-
público, aun cuando lo presten particula- vención de los particulares en su desempeño,
res concesionarios. lo cual no sólo aceptó el Estado sino inclu-
g) En su desempeño, requiere tener en cuen- so lo promovió. Esta intervención chocó con
ta el interés del usuario, ya que si no es la idea que se tenía relativa a que los servicios
Servicio público 439
públicos única y exclusivamente los otorga- Este indebido uso de la expresión servicio
ba el Estado, de manera directa mediante los público podría quedar en el ámbito de lo
órganos de la administración pública. anecdótico o del lenguaje coloquial, pero la
El objeto o finalidad para el que se crea gravedad de ello reside en que se estila entre
el servicio público también se ha desvirtua- los funcionarios e incluso entre algunos tra-
do, ya que tradicionalmente consistía en tadistas. El lenguaje jurídico no puede usarse
satisfacer una necesidad colectiva; pero la indiscriminadamente, ya que su empleo in-
denominación legal de servicio público que correcto es dañino para la precisión en doc-
se aplica a actividades que en sí mismas no trina y para la práctica.
tienden a ese objetivo, así como la diversi-
dad de hechos en los que puede aplicarse el El concepto de servicio público en la legis-
concepto de necesidad colectiva, impiden lación y la jurisprudencia mexicanas. Aun
que ese objeto o finalidad pueda considerar- cuando la expresión servicio público se
se como criterio de distinción en la figura menciona en nuestra constitución muchísi-
que nos ocupa. mas veces (arts. 3o., 27, 73, 115, 123, etc.),
Respecto al régimen jurídico al que está ésta no considera ninguna definición al res-
sometido el servicio público, resulta el crite- pecto, lo que origina incertidumbre respec-
rio de distinción al que más se recurre, pues to a los alcances de la misma y dificulta su
conforme a él, estrictamente deberá conside- adecuado desarrollo. En consecuencia, ha
rarse cuando estamos ante una actividad que quedado a cargo de las disposiciones lega-
constituye un servicio público. Sin embargo, les secundarias y de la actividad jurispru-
ese criterio resulta muy simplista e implica la dencial aclarar su sentido en nuestro medio.
posibilidad de que, de manera nominalista, Así, la Ley Orgánica de la Administración
se agrupe una serie de actividades desprovis- Pública del Distrito Federal, en su art. 10,
tas de la homogeneidad que permitiría su establece:
análisis científico. Para los efectos de esta ley, se entiende
En la actualidad, la degradación termino- por servicio público la actividad organizada
lógica del concepto servicio público, en que se realice conforme a las leyes o regla-
México, adquiere connotaciones nuevas o mentos vigentes en el Distrito Federal, con el
que ya habían sido ampliamente superadas, fin de satisfacer en forma continua, unifor-
de tal manera que se emplea para designar, de me, regular y permanente, necesidades de
manera incorrecta a: carácter colectivo. La prestación de estos
servicios es de interés público.
• La función pública, que es la actuación Por su parte, nuestro máximo tribunal
de una persona que realiza tareas al ser- sostiene:
vicio del Estado y por cuenta de éste.
• La administración pública; se identi- El servicio público consiste en la actividad que
fica nuevamente al órgano con la se desarrolla para satisfacer una necesidad
función. colectiva de carácter económico o cultural,
• El sector público, considerando que mediante prestaciones que por virtud de nor-
todo órgano u organismo del Estado, ma especial del poder público deben ser regu-
lares, continuas y uniformes [...].
en cualquier poder o nivel, es servicio
público. Tesis 419, Apéndice 1985, segunda sala.
440 Servicios gratuitos
senadores y diputados en su actividad le- más usual por el que el Estado se allega la
gislativa) o deba desempeñarse de forma prestación de los servicios personales nece-
individualizada. sarios para cumplir con sus funciones; en
g) Honoríficos o remunerados. Según reciba torno de él, se ha desarrollado una larga
o no sueldo. Es imperativo aclarar que no disputa entre quienes lo consideran un acto
todos los que prestan un servicio personal administrativo y quienes lo catalogan
al Estado, por ese solo hecho, deben con- como contrato. Como es un tema que abor-
siderarse trabajadores del Estado. Tal es daremos en otra voz, sólo señalaremos
el caso de quienes en México, sujetos a aquí que es el punto de partida de la rela-
una relación jurídica de carácter privado, ción entre el Estado y sus trabajadores, es
desempeñan una tarea para el Estado (por decir, da origen al derecho burocrático
ejemplo, los profesionales), que circuns- propiamente dicho.
tancialmente debe ser satisfecha, y, o Existe otra clase de servicio personal que
bien, se carece para ella del personal es- se presta al Estado y es importante mencio-
pecializado, o de momento las cargas de nar: la que se otorga por un contrato colecti-
trabajo así lo requieren. vo de trabajo, típico de algunas instituciones
paraestatales, como Petróleos Mexicanos,
Bibliografía Instituto Mexicano del Seguro Social, Comi-
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, sión Federal de Electricidad, etc., cuyas rela-
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. ciones laborales las rigen principalmente el
Hobbes, Thomas, Leviatán, 2a. ed., Fondo de apartado A del art. 123 constitucional y la
Cultura Económica, México, 1980.
Ley Federal del Trabajo. En esta asevera-
Ley del Servicio Exterior Mexicano.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
ción, al Estado se le considera como realidad
Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artícu- política y social y no lo limitamos a su ámbi-
lo 123 Constitucional. to como persona jurídica.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-
dores Públicos. Servicios que se prestan por contrato La prác-
Ley Federal del Trabajo. tica administrativa en este caso está dirigida
Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis del a la procuración de servicios necesarios para
Apartado B del Artículo 123 de la Constitución el Estado, de carácter eventual o especializa-
Política de los Estados Unidos Mexicanos. do, para lo que no se requiere sostener una
Martínez Morales, Rafael, Constitución Políti-
relación de trabajo permanente con quienes
ca de los Estados Unidos Mexicanos comenta-
da, 4a. ed., Oxford University Press, México, los presten. Por ello, capta profesionales li-
2006. bres con los que establece un vínculo de ca-
Melo, Andrés, “Relaciones jurídico laborales en rácter netamente civil. Este sistema se ha
el sector público”, en La administración y el desvirtuado y en contra de la conveniencia
desarrollo de personal público, Presidencia de administrativa, se utiliza para beneficiar a
la república, México, 1980. personas que por distintos motivos no están
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi- en condiciones o no quieren someterse al
nistrativo, 3a. ed., Porrúa, México, 1988. régimen legal de los servidores públicos, no
obstante que las tareas que les asignan pueda
Servicios que se prestan en virtud de nom- desempeñarlas el propio personal de las ins-
bramiento El nombramiento es el medio tituciones gubernamentales.
444 Servidor público
Con la finalidad de evitar esta irregulari- Servidores del Estado. Clasificación La vul-
dad, en los últimos años el decreto que garización de ciertos términos en la vida de
aprueba el presupuesto de egresos de la fe- una comunidad no capta íntegramente el
deración ha restringido cada vez más ese concepto con el que se identifica a un fenó-
tipo de contrataciones, limitándolas ex- meno en especial, y llega a confundir a uno
clusivamente a los casos necesarios para con otro que le es semejante, pero que
el buen desempeño de la administración guarda diferencias respecto al primero,
pública. llegándose al extremo de manejarlos como
verdaderos sinónimos; por lo que será labor
Servidor público Persona física que realiza de los especialistas formular las distincio-
función pública de cualquier naturaleza. nes del caso y delimitar el alcance preciso de
En el art. 108 de nuestra carta magna se cada concepto. Tal es el caso de vocablos en
reputa como servidor público a toda perso- nuestra materia, cuando en México la mayo-
na que desempeña un empleo, un cargo o ría de la gente identifica como sinónimos los
una comisión de cualquier naturaleza den- términos: burócrata, trabajador al servicio
tro de la administración pública (federal o del Estado, funcionario, empleado y servidor
del Distrito Federal), incluso a los represen- público, y los utiliza en forma indistinta para
tantes de elección popular, a los miembros designar (la mayoría de las veces peyorativa-
del poder judicial y a los demás funciona- mente) a quien ha hecho de la administración
rios y empleados. pública su modus vivendi. Sin embargo,
El concepto de servidor público abarca como se aclara en diversas voces de este
más que los de funcionario y empleado, pues diccionario, tal sinonimia no existe, ya que
no sólo se refiere a éstos sino también a toda en tanto el burócrata se da en cualquier orga-
persona a la que el Estado le haya conferido nización pública o privada, entre funcionario
un cargo o una comisión de cualquier índole. y empleado públicos existe una tradicional
Entre ellos se ubicaría a los individuos que diferenciación; en tanto que servidor público
hayan sido designados como funcionarios es un concepto más amplio que ambos y, por
electorales, o bien para levantar los censos, lo mismo, rebasa la idea que acerca de la
por mencionar algunos. función pública se ha definido en el desarro-
llo de este texto, al abarcar la acción de ser-
Bibliografía vidor público a personas que no guardan una
Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir relación de carácter laboral respecto al Esta-
hiérarchique, LGDJ, París, 1961. do, relación que sí se da necesariamente en
Ferrater Mora, José, Las crisis humanas, Sal- la susodicha función pública.
vat-Alianza, Navarra, 1972. Por tal razón, consideramos que la inten-
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio ción contenida en el programa de estudios
del Estado, Reglamentaria del Apartado B del que hemos utilizado para el desarrollo de esta
Artículo 123 Constitucional.
materia, es la de exponer la clasificación de
Martínez Morales, Rafael, Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos comentada,
los trabajadores al servicio del Estado, más
4a. ed., Oxford University Press, México, que la de los servidores públicos, además
2006. de que estos últimos constituyen, de cierta
Miliband, Ralph, El Estado en la sociedad capi- forma, una denominación, recientemente
talista, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1976. de moda en nuestro medio y que aparece
Servidores del Estado. Clasificación 445
no hace mucho en los textos jurídicos y, que, como esboza Peter H. Smith, se
por tanto, ha desarrollado escasamente la desarrolla sólo entre la “élite política”,
doctrina. a puerta cerrada y sin trascender a la
De manera muy general puede clasificar- luz pública.
se a los trabajadores al servicio del Estado en Es importante mencionar que de
empleado, funcionario y alto funcionario: este estrecho grupo privilegiado es
elegido cada seis años el presidente de
• Empleado. Presta sus servicios para la república, y su participación en la
algún órgano del Estado, en virtud de toma de decisiones sobre los destinos
un nombramiento o porque está inclui- del país es altamente significativa, tan-
do en las listas de raya, y se desempe- to por la trascendencia inherente a su
ña normalmente en actividades de puesto como por las facultades que la
apoyo al funcionario. No tiene un po- ley le confiere para el desempeño de su
der de decisión, disposición de la fuer- encargo.
za pública o representación estatal La nota característica de esta fac-
alguna. ción que conforma la estructura polí-
• Funcionario. Dispone de poder jerár- tica es que la inestabilidad de sus
quico respecto de los empleados y de miembros en los cargos asignados es
los funcionarios inferiores; poder que mucho más marcada que en los niveles
deriva en capacidad de mando, de de- inferiores, e implica, la mayoría de las
cisión y de disciplina; son los llamados veces, la culminación de la carrera
mandos medios y aparte de los mandos dentro de la función pública.
superiores (en este último caso abarca
sólo desde jefe de departamento hasta Clasificación de los funcionarios según las
subsecretario). leyes mexicanas. Nuestros textos legislati-
• Alto funcionario. Aquel que desempe- vos, al referirse a quienes ejercen la función
ña en el ámbito federal un cargo de pública, los dividen en empleados de con-
elección popular (presidente de la re- fianza y empleados de base; en apariencia,
pública, diputado o senador); o se en- equivalen a los funcionarios y empleados.
cuentra en el máximo nivel dentro del Específicamente, el apartado B del art. 123
poder judicial (ministro de la Suprema constitucional en su fracc. XIV, alude a que
Corte de Justicia de la Nación); o es los cargos de confianza serán los que deter-
titular de cualquier dependencia del mine la ley y, además, deja protegidos los
poder ejecutivo (secretario de Estado o derechos de quienes los desempeñen, tanto
procurador de justicia). Conforme a la en materia de seguridad social como de
constitución federal, aquí quedan in- salario.
cluidos todos los servidores públicos a Al reglamentar este aspecto, la Ley Fede-
quienes para exigirles responsabilidad ral de los Trabajadores al Servicio del Estado,
se requiere declaratoria de procedencia en su art. 5o., presenta una lista de los trabaja-
del órgano legislativo. dores que son considerados de confianza y,
En este nivel de la función pública por exclusión, determina a los de base.
es donde se verifica en nuestra nación De la propia constitución federal pode-
la lucha por el poder político; lucha mos desprender otras clasificaciones, que en
446 Servidores públicos de la administración paraestatal local y municipal
Cuando se trata de servicios públicos, quien los Teoría administrativista Esta posición tiene su
paga es el usuario, sujeto que recibe la presta- origen en el hecho de que la relación del
ción y que está perfectamente individualizado. Estado y los servidores públicos surge con
Este pago, que es el precio del servicio, recibe el motivo de un acto administrativo, como es el
nombre de tasa, tarifa o precio.
nombramiento, en el cual la expresión unila-
teral de la potestad soberana del Estado
La tarifa, denominada así en nuestro país, la asigna una función pública a la persona que
cobra el concesionario. Esa tasa la autoriza considera idónea para su desempeño.
previamente el Estado, según su propio crite- Los órganos del Estado, por sí mismos, no
rio, el cual se debe basar en que el importe de podrían actuar para dar cumplimiento a los
la tarifa tenga un carácter compensatorio, fines de éste, y su existencia sólo es posible
justo y razonable, y que permita un lucro mediante la actividad del ser humano, que
equitativo, de acuerdo con los intereses co- investido de facultades para cumplir las atri-
munes del concesionario y de los usuarios. buciones que la ley reconoce al órgano, eje-
En consecuencia, se puede pensar que la ta- cuta la voluntad del Estado en su ámbito de
rifa ha de ser cierta, de carácter reglamenta- acción.
rio, fijada por la administración pública, En la antigüedad los ciudadanos conside-
modificable por ésta en cualquier momento raban un alto reconocimiento su designación
y que su importe sea justo. honoraria para el desempeño de un cargo
En el supuesto de concesión para el uso o público; es decir, no les importaba no recibir
aprovechamiento de bienes del Estado no exis- pago por ello.
te tarifa. Un equivalente aproximado de ella En Grecia imperaba esta idea y no se le
son los derechos o tasas fiscales que el conce- confundía con el trabajo que cotidianamente
sionario ha de pagar a la hacienda pública. desempeñaban los esclavos y al que se tenía
Bibliografía: véase en Concesión. en muy baja estima. Tal vez esta distinción
464 Teoría autonomista
subsiste en nuestros días, aun cuando de De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra-
cierta forma los conceptos se han inverti- bajo, t. I, 8a. ed., Porrúa, México, 1964.
do, ya que ahora el trabajo burocrático es Martínez Morales, Rafael, Constitución Política
el que goza de poca estima en un sector de los Estados Unidos Mexicanos comentada,
4a. ed., Oxford University Press, México,
importante de la población porque se con-
2006.
sidera improductivo.
Pérez Paton, Roberto, “Derecho boliviano
Este criterio administrativista expresa la del trabajo”, en El derecho latinoamericano del
voluntad del Estado para someter la rela- trabajo, t. I, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-
ción con sus trabajadores a un régimen de co, 1974.
derecho administrativo. Cabe señalar que Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
en la mayoría de las escuelas de derecho el administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
tema forma parte de los programas de estu- ra Universitaria, Montevideo, 1974.
dio en la materia de derecho administrativo.
También los tratados acerca de esta disci- Teoría autonomista La indefinición que priva
plina analizan el fenómeno de las tareas entre el derecho del trabajo y el derecho ad-
burocráticas. ministrativo, respecto a la función pública,
Es evidente que estamos ante una relación dio origen a una tercera posición la que, un
laboral mediante la cual una persona física tanto ecléctica, sostiene que las normas
presta sus servicios al Estado, que funge en que regulan esta materia constituyen una
este caso como patrón. Sin embargo, por rama autónoma dentro de la sistemática ju-
la misma naturaleza de la función pública, la rídica, por contar con disposiciones de am-
relación se ve sujeta a un régimen legal que bas disciplinas.
comporta modalidades importantes respecto Véase Derecho burocrático.
al que se aplica a los trabajadores en general.
Por ejemplo, la forma de iniciar la relación Teoría civilista Explica la relación laboral bu-
es mediante un nombramiento y no en virtud rocrática a partir de un añejo concepto: la
de un contrato de trabajo; la determinación prestación de un trabajo asalariado tiene su
del sueldo o salario se basa en una disposi- origen en la libre manifestación de voluntad
ción administrativa y no en la negociación, por parte del prestador y prestatario (trabaja-
la expedición de las condiciones generales dor y patrón), los que en igualdad de circuns-
de trabajo la realiza el titular en la dependen- tancias convienen las condiciones en las que
cia y no por vía de la revisión o estableci- será desempeñado el servicio. Esta teoría
miento de un contrato colectivo de trabajo. sostiene que, a partir de un acto de naturale-
Todos éstos son aspectos administrativos za contractual, el Estado obtiene la fuerza de
que hacen distinta la relación Estado-servi- trabajo necesaria para cumplir con las atribu-
dor público. ciones que posee.
Tal vez las razones por las que esta teoría
Bibliografía tiene vigencia para algunos tratadistas sean
Álvarez del Castillo, Enrique, “Principios gene- de carácter histórico, ya que la tradición
rales y derecho industrial del trabajo”, en El romanista ha sobrevivido hasta nuestros
derecho latinoamericano del trabajo, t. II, Fa- días, con esquemas conceptuales que arrai-
cultad de Derecho, UNAM, México, 1974. garon en el derecho civil, pero que resultan
De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo, inadecuados para explicar ciertos fenómenos
t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.
jurídicos modernos.
Teoría del acto unión 465
b) La decisión libre del Estado y del indivi- Para formular esta tesis, recordemos que
duo para iniciar una relación laboral, los contratos administrativos atienden al in-
conforme a las normas referidas. terés público y están sujetos a un régimen de
c) La aplicación de dicho orden jurídico al derecho público; en tanto que en los de dere-
caso concreto. cho privado, el Estado concurre a contratar
como particular, es decir, desprovisto de su
No encontramos mayor variación entre el carácter soberano y sometido a las normas de
acto unión y cualquier convenio; sin embar- derecho común.
go, los momentos del acto enumerados arri- En México resulta difícil sostener la dis-
ba son precisos y se acercan, con mayor cusión por la ambigüedad de la expresión
objetividad que las teorías anteriores, a una interés público, concepto que puede dar ca-
conceptuación satisfactoria. bida a cualquier actividad estatal; y porque
De ello se infiere, indudablemente, la las contrataciones de servicios, de obra
presencia de un acuerdo de voluntades, ele- pública, de adquisiciones y de enajenacio-
mento fundamental de la existencia de la nes la rigen normas del derecho público.
función pública y que con independencia de Cabría preguntar qué contratos celebrados
su denominación constituye un convenio o por el Estado están sujetos al derecho co-
contrato, pero no de naturaleza civil o admi- mún, en especial si se argumenta que los
nistrativa, a cuyos inconvenientes nos hemos bienes del Estado (del dominio público o
referido en las voces concernientes. privado) son inembargables y, casi, siem-
Lo mismo que en materia laboral (trabaja- pre imprescriptibles.
dores en general), la ciencia del derecho ha Consideramos discutible que una figura
aceptado la existencia de los contratos colec- jurídica cuyas aplicaciones delimita la cons-
tivo e individual de trabajo como actos aje- titución (art. 134) deba utilizarse para anali-
nos a cualquier clasificación formulada por zar la naturaleza de otra (el nombramiento).
el derecho privado o público; creemos nece- Quienes aceptan esta tesis, o sea, considerar
sario reconocerle al acto que establece una como contrato administrativo al acto formal
relación laboral entre el Estado y sus traba- por el cual el Estado establece la función
jadores una naturaleza ajena a la tradición pública, implícitamente niegan que exista
civilista o administrativa y ubicarlo ya sea una relación laboral, e ignoran que la legisla-
dentro de una variedad del contrato de tra- ción de la materia vigente en nuestro país
bajo o dentro de una realidad distinta de sostiene dicha existencia, además de que en
todo lo ya conocido, la que forma parte de una realidad sí se da tal relación laboral.
disciplina jurídica autónoma: el derecho
burocrático. Teoría del derecho vigente La naturaleza jurí-
dica del acto de prestación de servicios la
Teoría del contrato administrativo Basados determina la ley misma al regularlo. Criterio
en la teoría que explica la actividad contrac- que por simplista es anticientífico, ya que no
tual del Estado, algunos tratadistas sostienen todo lo plasmado en un texto legal es técni-
que la función pública implica un contrato de camente correcto, y, además, es una posición
naturaleza administrativa celebrado con el formalista, que no puede considerarse punto
particular que decide desempeñarse como de partida de un concepto general aplicable a
servidor público. las realidades que pretende explicar.
Teorías acerca de la naturaleza jurídica del acto por el que el individuo... 467
Teoría laboralista La que sostiene el carácter Teorías acerca de la naturaleza jurídica del
laboral de la relación entre el Estado y sus acto por el que el individuo presta sus
trabajadores; es la más aceptada en virtud de servicios al estado La pluralidad de regí-
observarse en ella las características típicas menes que caracteriza el desempeño de la
de dirección, dependencia y salario, propias función pública, así como la polémica doc-
del derecho del trabajo. trinaria existente acerca de la rama del siste-
Dado que el trabajador es la persona físi- ma jurídico moderno, a la que pertenece el
ca que presta a otra, sea ésta física o moral, llamado derecho burocrático, impiden a su
un trabajo personal subordinado a cambio de vez determinar con claridad la naturaleza
una contraprestación económica, es innega- jurídica del acto que establece la relación
ble el hecho de que aquel que sirve a los fi- (laboral o no), entre el Estado y los servido-
nes del Estado en estos términos se considera res públicos.
como trabajador, no obstante que en nuestro En nuestra opinión, por razones obvias,
caso la relación se inicia en virtud de un en tanto no se aclare el régimen aplicable, no
nombramiento o por figurar en las listas de podrá determinarse fuera de duda, la natura-
raya de los trabajadores temporales (art. 3o. leza jurídica de dicho acto.
de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser- El proceso de reivindicaciones laborales
vicio del Estado). Además, en nuestra legis- iniciado durante la revolución industrial ha
lación, las disposiciones reguladoras de esta sido más lento en el caso de la función públi-
materia se hallan en el fundamento principal ca, porque no se consideraba un trabajo pro-
del derecho del trabajo, esto es el art. 123 piamente dicho; esta idea a la fecha cuenta
constitucional y, porque de manera supleto- con muchos adeptos. En nuestro país, según
ria, le son aplicables las normas laborales se ha citado, en 1960 se elevaron a rango
que rigen para los trabajadores en general. constitucional, como garantías sociales, los
Estos últimos argumentos, a pesar de su ín- derechos de este tipo de trabajadores.
dole formal, contribuyen a poner énfasis en El nombramiento, acto por el que común-
la naturaleza laboral de la relación del Esta- mente se establece la relación laboral entre el
do con los servidores públicos. Estado y sus servidores, es objeto de diferen-
tes teorías respecto de su naturaleza jurídica,
Bibliografía como se mencionó en líneas anteriores; lo
Delpérée, Francis, L’élaboration du droit discipli- que de ninguna manera ha impedido que en
narie de la fonction publique, LGDJ, París, 1969. el mundo entero haya aumentado el tamaño
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi- de las llamadas burocracias, verdaderos
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988. ejércitos abocados a la consecución de sus
Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere- fines, hecho que demuestra el retraso de la
cho mexicano, s. d., México, 1938.
ciencia del derecho acerca de la realidad que
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
le corresponde estudiar o regular.
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, Bibliografía
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996. Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III,
Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los fun- 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
cionarios públicos”, en Contratos adminis- Delpérée, Francis, L’élaboration du droit disci-
trativos, t. II, Astrea Depalma, Buenos Aires, plinarie de la fonction publique, LGDJ, París,
1982. 1969.
468 Terminación de los servicios
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi- 8. Cuando faltara por más de tres días con-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988. secutivos a sus labores sin causa justifi-
Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere- cada.
cho mexicano, s.d., México, 1938. 9. Por destruir intencionalmente obras, ma-
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
quinaria, instrumentos, materias primas
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974. y demás objetos relacionados con el tra-
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, bajo.
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996. 10. Por cometer actos inmorales durante el
Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los funcio- trabajo.
narios públicos”, en Contratos administrativos, 11. Por revelar los asuntos secretos o reserva-
t. II, AstreaDepalma, Buenos Aires, 1982. dos de que tuviera conocimiento con
motivo de su trabajo.
Véase Teoría administrativista, Teoría auto- 12. Por comprometer con su imprudencia o
nomista, Teoría civilista, Teoría del acto negligencia la seguridad del taller, oficina
unilateral del Estado, Teoría del acto unión, o dependencia donde preste sus servi-
Teoría del contrato administrativo, Teoría cios o de las personas que allí se encuen-
del derecho vigente y Teoría laboralista. tren.
13. Por no acatar reiteradamente y sin justifi-
Terminación de los servicios La ley burocráti-
cación, las órdenes que reciba de sus su-
ca señala las causas por las que el nombra-
periores.
miento o la designación dejará de surtir
14. Por concurrir de manera habitual al
efectos, sin responsabilidad para el Estado:
trabajo en estado de embriaguez o bajo
1. Por renuncia. la influencia de algún narcótico o droga
2. Por abandono de empleo. enervante.
3. Por repetida falta injustificada a las labo- 15. Por incumplimiento de las condiciones
res relativas al funcionamiento de maqui- generales de trabajo de la dependencia
naria o equipo o a la atención de personas, donde labore.
que ponga en peligro esos bienes o cause 16. Por prisión que sea el resultado de una
la suspensión o la deficiencia de un servi- sentencia ejecutoria.
cio, o ponga en peligro la salud o la vida
de las personas. Para la extinción de la relación laboral por
4. Por conclusión del término o de la obra los motivos numerados del 7 al 16, se requie-
previstos en el nombramiento. re resolución del tribunal federal de concilia-
5. Por fallecimiento del servidor público. ción y arbitraje.
6. Por incapacidad permanente del trabaja- Acerca del art. 46 de la Ley Federal de los
dor, física o mental, que le impida el Trabajadores al Servicio del Estado, que es-
desempeño de su encargo. tablece las causales arriba citadas, Alberto
7. Cuando el trabajador incurriera en faltas Trueba Urbina y Jorge Trueba Barrera for-
de probidad u honradez o en actos de mularon este comentario:
violencia, amagos, injurias, o malos tra-
tos contra sus jefes o compañeros o con- La estabilidad de los trabajadores al servicio
tra los familiares de unos u otros, ya sea del estado e instituciones descentralizadas
dentro o fuera de las horas de trabajo. que en la terminología burocrática se designa
Terminación de los servicios 469
inamovilidad, es más precisa en favor de los dependencias, con el consentimiento del sindi-
empleados públicos y, sobre todo, la legislación cato, que hayan dado motivo para la termina-
burocrática es más tutelar del empleado público ción de su nombramiento, pero no les impone
que las leyes laborales para el empleado privado, la obligación de hacerlo;
pues los efectos del nombramiento del burócrata
fuera de las seis primeras fracciones en que la b) Porque aun cuando la referida disposición
relación forzosamente desaparece, la rescisión legal establece que el nombramiento de los
unilateral por parte del titular de la unidad buro- trabajadores dejará de surtir efectos sin
responsabilidad para los titulares de las de-
crática es inadmisible, ya que éste tiene obliga-
pendencias por resolución del tribunal respon-
ción de someter el caso al tribunal federal de
sable, no establece sanción alguna para el
conciliación y arbitraje cuando se trate de las caso de que no demanden la autorización
causales a que se refiere la fracc. V (equivalente correspondiente al indicado tribunal, sino que
a los números 7 al 16 de nuestra glosa) del pre- cesen a los empleados y después traten de
cepto que se comenta, y si despide sin causa justificar dicho cese en vía de excepción.
justificada al empleado, está obligado a reinsta-
AD 5402/66, Alfredo Castillo Meza,
larlo y a pagarle los salarios vencidos o caídos 6 de junio de 1967.
correspondientes, en los términos previstos por
el art. 48 de la Ley Federal del Trabajo, aplicable
supletoriamente. Existen numerosos criterios jurispruden-
ciales en torno de las causas que pueden
provocar que concluya la relación laboral
Es cierto que la ley establece expresamente
Estado-servidor público. No es nuestro siste-
que si el tribunal resuelve que el cese fue
ma transcribir demasiadas tesis del poder
justificado, el trabajador no tendrá derecho
judicial, por lo que nos limitaremos a las dos
al pago de salarios caídos, siempre que hu-
siguientes:
biere sido suspendido de su empleo con la
conformidad del sindicato de su dependen-
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. FALTA
cia, pues de no ser así tendrá derecho al pago
DE PROBIDAD COMO CAUSA DE CESE. Si un ma-
de salarios caídos, ya que si el sindicato no nejador de fondos del erario federal saca de la
da su conformidad para la suspensión, el oficina correspondiente en donde se encuen-
burócrata deberá ser removido a otra oficina tra la pagaduría, una determinada cantidad de
con objeto de que siga devengando salarios, dinero registrada como sobrante, sin dar aviso
mientras resuelve el tribunal. No obstante a su superior y recabar autorización para tras-
ladarlo a otro lugar, incurre en una falta de
nuestro comentario anterior, fundado en el probidad, aun cuando con posterioridad lo
espíritu y texto del derecho de estabilidad devuelva argumentando que lo hizo para ase-
burocrático, la Suprema Corte de Justicia de gurarlo, pues dicha devolución del dinero de-
la Nación ha sostenido la siguiente tesis: muestra que dispuso del mismo para un fin
distinto de aquel para el que estaba destina-
do, siendo, por ende, procedente el cese res-
No se justifican las anteriores pretensiones pectivo.
del quejoso (despido injustificado y pago de
salarios caídos) por lo siguiente: Séptima época, cuarta sala, Semanario Judicial de
la Federación, vol. 57, amparo directo 1311 / 73.
a) Porque la fracc. V del art. 46 de la Ley Fe-
deral de los Trabajadores al Servicio del Esta- TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. RIÑA
do concede a los titulares de las dependencias DENTRO DE LA OFICINA DE SU ADSCRIPCIÓN Y EN
burocráticas la facultad de suspender en su HORAS DE LABORES. ES MOTIVO DE CESE. El
trabajo a los empleados de las referidas solo hecho de que dos trabajadores riñan
470 Término y condición
Titular del poder ejecutivo En el derecho • Sala superior: compuesta de cinco ma-
mexicano, sinónimo de presidente de la re- gistrados, uno de los cuales será presi-
pública, cuya denominación oficial es presi- dente de esta sala y del tribunal.
dente de los Estados Unidos Mexicanos. • Tres salas ordinarias: tres magistrados
El jefe del poder ejecutivo será el presi- en cada una.
dente o el primer ministro, según se trate de • Salas auxiliares: en el número que de-
regímenes presidenciales o parlamentarios, cida la sala superior, integrada cada
respectivamente. cual por tres magistrados.
Véase Presidente de la república.
A la sala superior le corresponden los asun-
Trabajador al servicio del estado Véase Servi- tos siguientes:
dor Público
1. Fijar la jurisprudencia.
Traslado del servidor público Véase Adscrip- 2. Resolver los recursos en contra de reso-
ción luciones de las salas, así como las contra-
dicciones en las sentencias de éstas.
Tribunal de lo contencioso administrativo 3. Resolver el recurso de reclamación en
del Distrito Federal Se trata de un tribunal contra de los acuerdos de trámite de la
local contencioso administrativo de plena sala superior.
jurisdicción. Se creó por ley publicada el 17 4. Las excitativas de justicia que promue-
de marzo de 1971 para dirimir las controver- van las partes cuando los magistrados no
sias entre el Departamento del Distrito Fede- formulen el proyecto o no emitan voto
ral y los particulares. En reforma del 3 de respecto de proyectos que formularon
enero de 1979 se amplió su competencia otros magistrados.
para conocer cuestiones de carácter tributa- 5. Calificar las recusaciones, excusas e im-
rio, las cuales antes le concernían al tribunal pedimentos de los magistrados del tribu-
fiscal de la federación. Fue un tribunal de nal y designar al magistrado sustituto.
nulidad en el periodo 1974-1995. 6. Establecer reglas para la distribución de
Ese tribunal funcionaba en salas y en ple- asuntos entre las salas y los magistrados
no. Lo integraban tres salas de tres magis- del tribunal.
trados cada una, además de magistrados 7. Designar al presidente del tribunal, quien
supernumerarios hasta para dos salas más, lo será también de esa sala.
así como un décimo magistrado que presidía 8. Fijar y modificar la adscripción de los
al pleno y al tribunal. magistrados de las salas ordinarias y
Con aprobación de la asamblea legislativa auxiliares.
del D. F., se designará a los magistrados para 9. Designar a los secretarios de acuerdos
un periodo de seis años, al cabo del cual, si que suplan las ausencias de los magistra-
fueran ratificados, serán inamovibles. dos de las salas.
472 Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal
acto cuya legalidad se combate, para este no en calidad de agentes del poder público,
efecto existen formas impresas y deberá es decir, no realizan función pública, las con-
firmarla quien la formule, que habrá de troversias a dirimirse son entre particulares
tener interés legítimo en el asunto. y, generalmente, la administración pública.
Se puede conceder la suspensión pro- Este tribunal funcionaba con tres magistra-
visional del acto reclamado, debiendo dos: un representante del gobierno, uno de los
solicitarla el actor ante el presidente de la trabajadores —designado por la Federación
sala. Éste la otorgará en el auto que admi- de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
ta la demanda, siempre que no se trate de Estado—, y un tercero en la doble calidad de
disposiciones de orden público. árbitro y de presidente del órgano (el nombra-
b) Contestación. La autoridad tendrá 15 días miento de éste lo hacían los otros dos magis-
para efectuarla. Si no hay contestación se trados y era para un periodo de seis años).
tendrán por confesados los hechos. Según la reforma publicada el 12 de enero
c) Audiencia. Ésta será para pruebas, alega- de 1984, se adoptó una organización basada
tos y sentencia, en un término de 20 días. en tres salas, compuestas de tres magistrados
Las pruebas pueden ofrecerse en cualquier cada una y de un pleno, al frente del que se
momento; la confesional de la autoridad encuentra un décimo magistrado designado
no está permitida. Excepcionalmente, el por el presidente de la república, que preside
magistrado ponente podrá solicitar 10 al pleno y también es titular del tribunal. Está
días más para dictar sentencia si existie- prevista la instalación de salas auxiliares en
ran pruebas o elementos cuya evaluación las capitales de las entidades federativas.
requiriera tiempo adicional. La integración de cada sala se hace con un
representante del gobierno y con uno de los
Existe un cuerpo de defensores y asesores trabajadores, designado por la misma federa-
jurídicos gratuitos y está contemplada la ción de sindicatos. El nombramiento y la re-
suplencia de la queja, incluso en materia moción de ambos es libre. El presidente de
fiscal. cada sala es el magistrado árbitro, que desig-
nan los otros dos para un periodo de seis
Bibliografía: véase en Contencioso adminis- años; en su ausencia lo sustituye el secretario
trativo. general de acuerdos.
Está prevista también la existencia de
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje funcionarios conciliadores, actuarios y una
Poco estudiado como contencioso adminis- procuraduría de defensa de los trabajadores
trativo, está previsto en la Ley Federal de los del Estado.
Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-
mentaria del Apartado B del Artículo 123 Procedimiento. El título séptimo de la ley
Constitucional, en sus arts. 118 a 151. burocrática reglamenta de manera específica
Se trata, realmente, de un tribunal admi- lo preceptuado por la fracc. XII del aparta-
nistrativo, ya que dirime las controversias do B del art. 123 constitucional, en cuanto a
surgidas entre el Estado y particulares, en la integración y funcionamiento de un tribu-
este caso los trabajadores al servicio del nal dedicado a resolver los conflictos indivi-
Estado. Puesto que los trabajadores están duales, colectivos o intersindicales en los
actuando ante el tribunal como particulares y que intervengan los trabajadores al servicio
474 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
leyes en favor de los miembros de l) Las dictadas por las autoridades que
las fuerzas armadas o de sus derecho- pongan fin a un procedimiento admi-
habientes con cargo al ISFAM o al nistrativo, a una instancia o resuel-
erario federal, así como las que esta- van un expediente, en los términos
blezcan obligaciones a cargo de las de la Ley Federal de Procedimiento
mismas personas. Administrativo.
Cuando se aleguen cuestiones de m) De los juicios que se promuevan con-
jerarquía, antigüedad en el grado o tra una resolución negativa ficta confi-
tiempo de servicios, las sentencias gurada, en las materias señaladas, y
sólo tendrán efectos en cuanto a la n) Juicios que se promuevan en contra de
determinación de la cuantía de la pres- la negativa de la autoridad a expedir la
tación pecuniaria que a los propios constancia de haberse configurado la re-
militares corresponda, o a las bases solución positiva por la ley.
para su depuración.
f) Las que se dicten a propósito de pen- Véase Contencioso administrativo y Fi-
siones civiles, sea con cargo al erario nanzas públicas.
federal o al Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores Tribunales administrativos Véase Contencio-
del Estado. so administrativo.
g) Las que se dicten a propósito de la in-
terpretación o el cumplimiento de con- Tribunales de la administración Aquellos en
tratos de obras públicas. que la administración pública realiza función
h) Las que constituyan créditos por res- jurisdiccional con ciertas limitantes al resol-
ponsabilidades contra servidores pú- ver controversias entre particulares; esto es,
blicos de la federación, del Distrito no está dirimiendo controversias entre ella y
Federal o de los organismos públicos algún gobernado que impugne su actuación,
descentralizados federales o del Distri- sino que estamos en presencia de una verda-
to Federal, así como en contra de los dera excepción al principio de la división de
particulares involucrados en dichas poderes.
responsabilidades. Se ha discutido mucho la constitucio-
i) Las que nieguen a los particulares in- nalidad y la conveniencia de los tribunales
demnización por responsabilidad de de la administración; sin embargo, son
servidores públicos. Se puede optar una realidad en el derecho administrativo.
por esta vía o acudir a procedimiento Se señalan los fueros como el antecedente
judicial. de estos órganos. Se les llama también,
j) Las derivadas de prácticas o medidas jurisdicciones administrativas especiales
en comercio exterior, conforme al art. y órganos parajurisdiccionales. Estas de-
94 de la ley de esa materia. nominaciones son más afortunadas que la
k) Las que requieran pago de garantías usual, utilizada en el rubro de este punto.
de obligaciones fiscales a cargo de No obstante, y a pesar de la confusión con
terceros y a favor de cualquiera de los el contencioso administrativo, por lo gene-
niveles de gobierno, o de sus organis- ral se les conoce como tribunales de la ad-
mos descentralizados. ministración.
478 Tribunales de la administración
campañas se adoptan medidas como des- el turismo social entre sus servidores en
cuentos en los pasajes de transportes forá- coordinación con la secretaría, los orga-
neos durante los periodos de vacaciones nismos de seguridad social y los sindi-
escolares e inducción y promoción de los catos correspondientes.
llamados “paquetes”. • Las organizaciones de obreros y de
En el turismo interno desempeña un papel campesinos, así como las agrupaciones
importante el llamado turismo social, idea populares, podrán solicitar asistencia y
nueva en nuestro medio. En esta cuestión la asesoría a la secretaría en materia de
ley prevé los siguientes aspectos: turismo social.
• La secretaría propondrá programas de
• La secretaría promoverá, coordinará y intercambio internacional en materia
ejecutará programas de turismo social de turismo social.
mediante los cuales grupos de obreros,
campesinos, niños, jóvenes, estudian- En cuanto al turismo externo, México recibe
tes, burócratas, profesores, no asalaria- cada año más de 21 millones de turistas ex-
dos y ancianos tengan acceso a las tranjeros; la mayoría de esos visitantes pro-
riquezas y a los servicios turísticos cede de Estados Unidos de América
disponibles en la república. A pesar de que la cifra anotada representa
• Los programas de turismo social se un incremento mayor a 50% respecto a los
encaminarán a propiciar la identidad y resultados de 1995, ello no es satisfactorio si
la solidaridad patrias por medio de la consideramos el potencial turístico del país,
difusión de las zonas turísticas que así como el número de visitantes que reciben
cuenten con atractivos naturales, histó- otras naciones (España, por ejemplo, con
ricos, culturales o típicos. varias decenas de millones). De ahí la políti-
• Se fomentará la participación de los ca de promoción y diversificación orientada
prestadores de servicios y de las insti- a aumentar el número de turistas y de los
tuciones públicas, sociales y privadas países de procedencia.
en los programas de turismo social, Por medio de esa política se busca captar
diseñando para ese propósito y de for- viajeros de Europa occidental y de Japón,
ma conjunta paquetes e itinerarios tu- quienes tienen un buen potencial de gasto.
rísticos. También se persigue guiar al turismo hacia
• La secretaría suscribirá convenios con los nuevos polos de desarrollo (Cancún,
prestadores de servicios turísticos, en Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas, et-
los cuales se determinen precios y tari- cétera).
fas reducidos para el turismo social. Al difundir en el extranjero los atractivos
• Se estimularán las inversiones tendien- turísticos debe también hacerse hincapié en
tes a incrementar las instalaciones diri- las condiciones sociales, económicas y sani-
gidas al turismo social, así como la tarias del país, pues la imagen que se tiene
formación de sociedades cooperativas afuera no es tan favorable como la idea que
y asociaciones que auspicien esta for- tenemos de nosotros mismos; tampoco co-
ma de turismo. rresponde a la realidad, sino que es más
• Las dependencias y las entidades federa- lamentable. Además, el turismo es muy
les, estatales y municipales promoverán sensible a cualquier problema político o
482 Tutela administrativa
la población. Por ejemplo, transporte pú- como causa de utilidad pública con fines
blico, educación y seguridad. expropiatorios.
2. Caminos y puentes: quedan comprendi- 8. Con motivo de calamidad pública: ante la
dos en esta denominación todo tipo de presencia de un terremoto, incendios,
caminos (carreteras, autopistas, vías fé- plagas o inundaciones, y con la idea de
rreas, terracerías, brechas, calles, aveni- controlar los efectos o, en su caso, impe-
das, calzadas, etc.), y los puentes en esas dirlos. También creemos que estaríamos,
mismas vías de comunicación. en similar situación, frente a la requisa de
3. Parques: este rubro abarca parques, jardi- servicios personales, para la cual la sus-
nes, plazas, parques nacionales, parques pensión de la garantía del art. 5o. consti-
recreativos. tucional sería necesaria.
4. Embellecimiento y saneamiento de po- 9. Conservación de elementos naturales ex-
blaciones: este renglón ampara todas las plotables: esta causal de utilidad pública
cuestiones, ahora de actualidad, relativas es, podríamos afirmarlo sin exagerar, la
a urbanismo y protección ambiental, síntesis de la intención del art. 27 consti-
principalmente. tucional en materia de energéticos y otros
5. Conservación de lugares históricos, ar- recursos naturales. La visión que de esta
tísticos y de belleza panorámica: en esta cuestión tuvo el legislador de 1916-1917,
nominación se incluyen los sitios y mo- se ha dicho y lo repetimos, resulta real-
numentos arqueológicos, propiamente mente asombrosa y premonitoria.
históricos y de algún valor artístico. En 10. Distribución de lo riqueza: lograr una me-
cuanto a los lugares de belleza panorá- jor distribución de la riqueza parecería una
mica, estaríamos en presencia de pro- mera expresión propia del régimen popu-
tección al patrimonio natural y de una lista que generó nuestra actual legislación
medida ecológica contra la contamina- expropiatoria; sin embargo, el rubro le da
ción visual. tal flexibilidad a la administración pública
6. Guerra exterior o interior: esta causa de que, ante circunstancias muy concretas y
utilidad pública se daría en caso de con- alejadas de todo tinte socialista, le permiten
flicto armado interior o guerra con alguna realizar determinados cometidos dentro de
potencia extranjera. Aunque en ciertas nuestro sistema y de nuestra economía,
situaciones, con motivo de este supuesto, primordialmente capitalistas.
estaríamos en presencia de la requisa u 11. Empresas de beneficio general: esta causa
ocupación temporal de la propiedad, que de utilidad pública, al igual que las ante-
la propia ley de 1936 regula. riores, se encuentra dentro de aquellas sólo
7. Abastecimiento de artículos de consumo concebibles dentro de un sistema social de
necesario: asegurar la adecuada distri- derecho en el que el poder público no
bución de este tipo de artículos, de pre- puede sustraerse a la dinámica de los tiem-
ferencia alimentos, ha sido preocupación pos y las carencias de las mayorías.
del legislador mexicano desde hace Esta causal ha sido valioso instrumento
tiempo y constituye una respuesta a una de la administración pública. La segunda
añeja práctica especulativa de ciertos par- sala de la Suprema Corte de Justicia de la
ticulares; de ahí la importancia de incluir- Nación ha afirmado que no hay utilidad
la, cuando menos de forma hipotética, pública en este supuesto.
486 Utilidad pública
Como se indicó, existen 11 causales de utili- Código Civil para el Distrito Federal, la Ley de
dad pública que incluyen prácticamente to- Vías Generales de Comunicación, la Ley
das las previstas en otras leyes, como el Agraria, etcétera.
Vacaciones Periodo de descanso al que tienen Contradicción de tesis 58/93. Entre el Noveno y
Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo
derecho los trabajadores; en el caso de los del Primer Circuito, 10 de agosto de 1994. Cinco
servidores públicos, serán anualmente dos votos. Ponente: Carlos García Vázquez. Secretaria:
partes de 10 días hábiles cada una. Guadalupe Cueto Martínez. Tesis de jurisprudencia
La finalidad de las vacaciones es recrea- 33/94, cuarta sala, Semanario Judicial
de la Federación, septiembre de 1994.
cional: que permita al empleado cambiar de
rutina, descansar, etcétera.
Desde luego, los 20 días de vacaciones al Vías generales de comunicación Según la ley
año incluyen pago total del sueldo corres- de la materia, tienen la calidad de vías gene-
pondiente, más una pequeña prima que, se rales de comunicación:
supone, habrá de cubrir parte de los gastos de
algún paseo. 1. El mar territorial.
Respecto a esta prestación laboral, la Su- 2. Las corrientes flotantes y navegables, así
prema Corte de Justicia de la Nación ha fija- como las afluentes de ellas que también
do lo siguiente: lo sean, si se encuentran en alguno de los
siguientes casos:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. VACA-
CIONES NO DISFRUTADAS POR LOS. CASO EN QUE a) Cuando desemboquen en el mar o en
ES PROCEDENTE EL PAGO DE. De la interpretación los lagos, lagunas o esteros federales.
del segundo párrafo del art. 30 de la Ley Fede- b) Si su cauce sirve de límite, en todo o
ral de los Trabajadores al Servicio del Estado se en parte, al territorio nacional o a dos
advierte que en él sólo se establece la prohibi-
o más entidades federativas.
ción de pagar en numerario los periodos de
vacaciones no disfrutados cuando se encuentre c) Cuando pasen de una estado a otro.
vigente la relación laboral; por lo tanto, dicha d) Cuando crucen la línea limítrofe con
hipótesis no es aplicable para aquellos casos otro país.
en que dicha relación cesó porque existe impo-
sibilidad material de que disfruten. Así, por tra-
tarse de una prestación devengada antes de 3. Los lagos, lagunas y esteros, flotables o
concluir la relación laboral, deben pagarse las navegables, si reúnen cualquiera de los
vacaciones no disfrutadas. requisitos siguientes:
488 Vías generales de comunicación
muy especial y los regula de manera minu- Vivienda Morada, habitación (DEM, M. Alon-
ciosa con el fin de asegurar que su utiliza- so). También: domicilio permanente de per-
ción o funcionamiento, según sea el caso, no sona física; lugar preciso de residencia;
los interrumpa cualquier motivo. edificación idónea para que en ella habiten
Las medidas preventivas o represivas, que personas. El problema habitacional es uno de
permiten su uso o prestación idóneos y con- los más graves en nuestro país. Problema
tinuos, tal vez resultan excesivas en algunos que, por otra parte, existe en casi todas las
supuestos, llegando, en casos concretos, a naciones, inclusive en algunas altamente de-
ser violatorios de garantías individuales. En sarrolladas; por lo que las medidas de segu-
el otro extremo, está la opinión razonable ridad social en este renglón no son más que
en el sentido de que su empleo es de interés un ligero paliativo a una de las injusticias
y orden públicos. mayormente incomprensibles de la civiliza-
ción (el no tener un lugar propio y decoroso
Viático Prevención, en especie o en dinero, de donde vivir).
lo necesario para el sustento del que hace un Para los fines habitacionales previstos en
viaje (DRAE). la fracc. XI del apartado B del art. 123 cons-
Se trata de un viaje a lugar distinto de la titucional, el instituto (ISSSTE) constituirá,
sede de la dependencia o entidad, para reali- conforme a la ley, un fondo de la vivienda
zar función pública; no debe tratarse de un que tendrá por objeto establecer y operar un
cambio de adscripción, caso éste en que no sistema de financiamiento que permita a los
sería procedente pagar viáticos. trabajadores obtener crédito, mediante prés-
De manera usual las condiciones gene- tamos con garantía hipotecaria; así como co-
rales de trabajo o el contrato colectivo de ordinar y financiar programas de construcción
trabajo incluyen disposiciones en relación de habitaciones destinadas a su adquisición
con este tipo de gastos. En el rubro viáticos en propiedad por parte de los trabajadores
no se incluye la provisión de pasajes y prin- que carezcan de ellas. Los recursos financie-
cipalmente incluyen erogaciones por hospe- ros del fondo se orientarán a:
daje y alimentos. Como el servidor público
estará lejos de sus compromisos familiares y 1. La compra de terrenos para construir vi-
personales, estimamos que puede preverse viendas o conjuntos habitacionales des-
cierta suma para algún tipo de recreación en tinados a la habitación de trabajadores.
su tiempo libre, aunque claro está, la misma 2. La adquisición de habitaciones, incluidas
debe ser sana y no onerosa en exceso. las sujetas a régimen de condominio, cuan-
do el trabajador carezca de ellas.
Visita domiciliaria Inspección que del hogar u 3. Construir, reparar, ampliar o mejorar ha-
oficina particular de un servidor público pue- bitaciones.
de ordenar y llevar a efecto la autoridad ad- 4. Pagar el enganche, y gastos de escritura-
ministrativa, con motivo de alguna probable ción, cuando tenga por objeto la adquisición
responsabilidad de éste. Ante la presunta res- de viviendas de interés social.
ponsabilidad por ilícitos, la autoridad puede 5. Cancelar pasivos contraídos por concep-
ordenar este acto, que regulan los arts. 84 y tos habitacionales.
ss. de la Ley Federal de Responsabilidades 6. Financiar la construcción de conjuntos
Administrativas de los Servidores Públicos. habitacionales para que los adquieran
490 Vivienda
trabajadores, mediante créditos que otor- las necesidades de vivienda, en las diversas
gue el instituto, directamente o con parti- localidades del país; y se dará preferencia a
cipación de entes públicos o privados. los trabajadores de sueldos bajos, así como
7. Devolver los depósitos que les correspon- las posibilidades reales de llevar a cabo
den a los trabajadores. construcciones habitacionales.
8. Proporcionar habitaciones en arrenda- Por otro lado, la ley permite que los go-
miento, con opción de venta. biernos de los estados y municipios puedan
celebrar convenios con el instituto para in-
Para canalizar los recursos del fondo, se ten- corporar a sus trabajadores al sistema del
drán en cuenta la demanda de habitación y fondo.
Yacimiento Lugar en el suelo, subsuelo o gran- aplica también a propósito de vestigios ar-
des profundidades donde se encuentra un queológicos o paleontológicos.
recurso natural que puede explotarse. Se
nexo
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
nexo
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
que les soliciten tanto los interesados como el Artículo 10. El Instituto definirá los medios
Instituto y proporcionar los expedientes y datos para integrar un expediente electrónico único
que el propio Instituto les requiera de los Tra- para cada Derechohabiente.
bajadores, extrabajadores y Pensionados, así El expediente integrará todo lo relativo a vi-
como los informes sobre la forma en que se gencia de derechos, historial de cotización, situa-
integran los sueldos de los Trabajadores coti- ción jurídica, historia clínica, historia crediticia
zantes, sus Aportaciones y Cuotas, y designa- institucional, así como otros conceptos que se
rán a quienes se encarguen del cumplimiento definan en el reglamento respectivo.
de estas obligaciones. El Instituto se reserva la Los datos y registros que se asienten en el
facultad de verificar la información recibida. expediente electrónico serán confidenciales y la
En caso de negativa, demora injustificada o revelación de los mismos a terceros, sin autori-
cuando la información se suministre en forma zación expresa de las autoridades del Instituto y
inexacta o falsa, la autoridad competente finca- del Derechohabiente respectivo o sin causa legal
rá la responsabilidad e impondrá las sanciones que lo justifique, será sancionada en los térmi-
que correspondan en los términos de las leyes nos de la legislación penal federal vigente.
aplicables. El personal autorizado para el manejo de la
información contenida en el expediente electró-
Artículo 8. Los Trabajadores están obligados a nico, así como los Derechohabientes tendrán
proporcionar al Instituto y a las Dependencias o acceso a la información de sus expedientes me-
Entidades en que presten sus servicios: diante los mecanismos y normas que establezca
el Instituto.
La certificación que el Instituto emita en
I. La información general de las personas
términos de las disposiciones aplicables, a tra-
que podrán considerarse como Fami- vés de la unidad administrativa competente, con
liares Derechohabientes, y base en la información que conste en el expe-
II. Los informes y documentos probato- diente electrónico a que se refiere este artículo,
rios que se les pidan, relacionados tendrá plenos efectos legales para fines civiles,
con la aplicación de esta Ley. administrativos y judiciales.
Los Trabajadores tendrán derecho a El Trabajador y el Pensionado deberán auxi-
exigir a las Dependencias o Entidades liar al Instituto a mantener al día su expediente
el estricto cumplimiento de las obli- electrónico y el de sus Familiares Derechoha-
gaciones que les impone el artículo bientes. Para el efecto, la Junta Directiva incluirá
anterior, así como el que el Instituto los en el reglamento respectivo, disposiciones que
registre al igual que a sus Familiares los incentiven a presentarse periódicamente a las
Derechohabientes. instalaciones que el Instituto determine para
cumplir con esta disposición.
Artículo 9. El Instituto expedirá a todos los
Derechohabientes de esta Ley, un medio de iden- Artículo 11. Para que los Derechohabientes
tificación para ejercer los derechos que la mis- puedan utilizar los seguros, prestaciones y ser-
ma les confiere. vicios que les corresponden en términos de esta
Para estos efectos, las Dependencias y Enti- Ley, deberán cumplir los requisitos aplicables.
dades estarán obligadas a proporcionar al Insti-
tuto los apoyos necesarios de acuerdo con los Artículo 12. Las Dependencias o Entidades debe-
lineamientos que éste emita. rán enterar al Instituto las Cuotas y Aportaciones
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 501
tomando como Sueldo Básico mínimo el límite efecto de formular escalas de sueldos, prome-
inferior previsto en el artículo 17 de esta Ley, dios de duración de los servicios que esta Ley
aun en el caso de Trabajadores que tengan un regula, tablas de mortalidad, morbilidad y, en
ingreso inferior a dicho límite. general, las estadísticas y cálculos actuariales
necesarios para encauzar y mantener el equili-
Artículo 13. El Instituto contará con medios brio financiero de los recursos y cumplir adecua-
electrónicos que le permitan crear una base de da y eficientemente con los seguros, prestaciones
datos institucional, que contendrá los respecti- y servicios que por ley le corresponde adminis-
vos expedientes de sus Derechohabientes, mis- trar. Con base en los resultados de los cálculos
ma a la que deberá dar acceso continuo a la actuariales que se realicen, deberán proponerse
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para al Ejecutivo Federal las modificaciones que
el Retiro y a las empresas operadoras de la Base fueran procedentes.
de Datos Nacional SAR reguladas en la Ley de
los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con ex- Artículo 15. El Instituto diseñará y pondrá en
cepción de lo relacionado con la información operación, un sistema de evaluación del desem-
médica de los Derechohabientes, la cual estará peño, con base en el cual podrá definir las polí-
reservada al Instituto. ticas y mecanismos de otorgamiento de los
Tanto las Dependencias y Entidades, como seguros, prestaciones y servicios.
los Derechohabientes, tendrán la obligación de
proporcionar la información que permita man- Artículo 16. El Pensionado que traslade su do-
tener actualizados los expedientes a que se re- micilio al extranjero, continuará recibiendo su
fiere este artículo, conforme lo establezca el Pensión, siempre que los gastos administrativos
reglamento que regule las bases de datos de de traslado de los fondos respectivos corran por
Derechohabientes. cuenta del Pensionado.
Asimismo, la Comisión Nacional del Siste- Esta disposición será aplicable a los seguros
ma de Ahorro para el Retiro podrá solicitar a las de riesgos del trabajo, invalidez y vida, y retiro,
Dependencias y Entidades, directamente o a cesantía en edad avanzada y vejez.
través de las empresas operadoras de la Base de
Datos Nacional SAR, la información necesaria Título segundo
para proveer a la operación del seguro de retiro, Del régimen obligatorio
cesantía en edad avanzada y vejez.
La información que se entregue al Instituto, Capítulo I
a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro Sueldos, cuotas y aportaciones
para el Retiro y a las empresas operadoras de la
Base de Datos Nacional SAR será confidencial, Artículo 17. El Sueldo Básico que se tomará en
por lo que la revelación de ésta a terceros sin cuenta para los efectos de esta Ley, será el suel-
autorización expresa de las autoridades del Ins- do del tabulador regional que para cada puesto
tituto y del Derechohabiente o sin causa legal se haya señalado.
que lo justifique, será sancionada en los térmi- Las Cuotas y Aportaciones establecidas en
nos de la legislación penal federal vigente. esta Ley se efectuarán sobre el Sueldo Básico,
estableciéndose como límite inferior un Salario
Artículo 14. El Instituto recopilará y clasificará Mínimo y como límite superior, el equivalente
la información sobre los Derechohabientes, a a diez veces dicho Salario Mínimo.
502 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Será el propio Sueldo Básico, hasta el límite mientras dure la privación de la li-
superior equivalente a diez veces el Salario Mí- bertad;
nimo del Distrito Federal, el que se tomará en III. Cuando el Trabajador fuere suspendido
cuenta para determinar el monto de los bene- en los términos del párrafo final del
ficios en los seguros de riesgos del trabajo e artículo 45 de la Ley Federal de los
invalidez y vida establecidos por esta Ley. Trabajadores al Servicio del Estado,
Las Dependencias y Entidades deberán in- reglamentaria del Apartado B del
formar al Instituto anualmente, en el mes de artículo 123 Constitucional, por todo
enero de cada año, los conceptos de pago suje- el tiempo que dure la suspensión y
tos a las Cuotas y Aportaciones que esta Ley siempre que por laudo ejecutoriado,
prevé. De igual manera deberán comunicar al se le autorice a reanudar labores;
Instituto cualquier modificación de los concep- IV. Cuando el Trabajador fuere suspendi-
tos de pago, dentro del mes siguiente a que haya do en los términos de la Ley Federal de
ocurrido dicha modificación. Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, por todo
Artículo 18. Los Trabajadores que desempe- el tiempo que dure la suspensión y
ñen dos o más empleos en las Dependencias o siempre que por resolución firme, se
Entidades cubrirán sus Cuotas sobre la totalidad revoque la sanción o la medida caute-
de los Sueldos Básicos que correspondan, mis- lar respectiva, y
mos que se tomarán en cuenta para fijar las V. Cuando el Trabajador obtenga laudo
Pensiones y demás beneficios de los seguros de favorable ejecutoriado, derivado de
riesgos del trabajo e invalidez y vida. un litigio laboral, por todo el tiempo
El cómputo de los años de servicio se hará en que estuvo separado del servicio.
considerando uno solo de los empleos, aun cuando
el Trabajador hubiese desempeñado simultánea- En los casos señalados en las fracciones I y
mente varios, cualesquiera que fuesen; en con- II anteriores, el Trabajador, deberá pagar la to-
secuencia, para dicho cómputo se considerará talidad de las Cuotas y Aportaciones estableci-
por una sola vez el tiempo durante el cual das en esta Ley durante el tiempo que dure la
haya tenido o tenga el interesado el carácter de separación. Si el Trabajador falleciere antes de
Trabajador. reanudar sus labores y sus Familiares Derecho-
habientes tuvieren derecho a Pensión y quisie-
Artículo 19. La separación por licencia sin ren disfrutar de la misma, deberán cubrir el
goce de sueldo, y la que se conceda por enfer- importe de esas Cuotas y Aportaciones.
medad, o por suspensión de los efectos del Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el
nombramiento conforme a la legislación federal párrafo anterior son las señaladas en esta Ley,
aplicable, se computará como tiempo de servi- excepto las del seguro de salud y las del Fondo
cios en los siguientes casos: de la Vivienda.
Por lo que se refiere a las fracciones III, IV y
I. Cuando las licencias sean concedidas V, las Dependencias y Entidades, al efectuar la
por un periodo que no exceda de seis liquidación por sueldos dejados de percibir, o
meses; por salarios caídos, deberán retener al Trabajador
II. Cuando el Trabajador sufra de prisión las Cuotas correspondientes, y hacer lo propio
preventiva seguida de fallo absolutorio, respecto de sus Aportaciones enterando ambas
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 503
al Instituto y, por lo que se refiere al seguro de los meses de enero, marzo, mayo, julio, sep-
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, al tiembre y noviembre de cada año y se realizará
PENSIONISSSTE o a la Administradora que mediante los sistemas o programas informáticos
opere la Cuenta Individual del Trabajador. que, al efecto, determine la Comisión Nacional
Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el del Sistema de Ahorro para el Retiro.
párrafo anterior son las señaladas en esta Ley, Las Dependencias o Entidades están obliga-
excepto las del seguro de salud. das a utilizar los sistemas o programas informá-
ticos antes referidos para realizar el pago de las
Artículo 20. Cuando no se hubieren hecho a los Cuotas, Aportaciones y Descuentos.
Trabajadores o Pensionados los Descuentos pro- El Instituto se reserva la facultad de verificar
cedentes conforme a esta Ley, el Instituto man- la información recibida. En caso de encontrar
dará descontar hasta un treinta por ciento del errores o discrepancias que generen adeudos a
sueldo o Pensión mientras el adeudo no esté cu- favor del Instituto, deberán ser cubiertos en for-
bierto. En caso de que la omisión sea atribuible ma inmediata con las actualizaciones y recargos
al Trabajador o Pensionado, se le mandará des- que correspondan, en los términos de esta Ley.
contar hasta un cincuenta por ciento del sueldo.
Artículo 22. Cuando las Dependencias y Enti-
Artículo 21. Las Dependencias y Entidades dades sujetas a los regímenes de esta Ley no
sujetas al régimen de esta Ley tienen la obliga- enteren las Cuotas, Aportaciones y Descuentos
ción de retener de los sueldos del Trabajador el dentro del plazo establecido, deberán cubrir a
equivalente a las Cuotas y Descuentos que éste partir de la fecha en que éstas se hicieren exigi-
debe cubrir al Instituto, de conformidad con las bles en favor del Instituto o, tratándose del se-
disposiciones administrativas que al efecto se guro de retiro, cesantía en edad avanzada y
emitan. Si las Cuotas y Descuentos no fueren vejez, en favor del Trabajador, intereses mora-
retenidos al efectuarse el pago del sueldo, los torios a razón de uno punto veinticinco veces
obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el la tasa de los Certificados de la Tesorería de la
monto acumulado equivalente a dos cotizacio- Federación con vencimiento a veintiocho días.
nes; el resto de los no retenidos será a su cargo. Asimismo, deberán cubrir la actualización de
El entero de las Cuotas, Aportaciones y Des- dichas Cuotas, Aportaciones y Descuentos, en
cuentos, será por quincenas vencidas y deberá los términos establecidos en el Código Fiscal
hacerse en entidades receptoras que actúen por de la Federación.
cuenta y orden del Instituto, mediante los siste- Los titulares de las Dependencias y Entida-
mas o programas informáticos que se establez- des, sus oficiales mayores o equivalentes, y los
can al efecto, a más tardar, los días cinco de servidores públicos encargados de realizar las re-
cada mes, para la segunda quincena del mes tenciones y Descuentos serán responsables en
inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la los términos de Ley, de los actos y omisiones
primera quincena del mes en curso, excepto que resulten en perjuicio de la Dependencia o
tratándose de las Cuotas y Aportaciones al segu- Entidad para la que laboren, del Instituto, de los
ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez Trabajadores o Pensionados, independiente-
y al Fondo de la Vivienda. mente de la responsabilidad civil, penal o admi-
El entero de las Cuotas y Aportaciones al nistrativa en que incurran.
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y Las omisiones y diferencias que resultaren
vejez y al Fondo de la Vivienda será por bimes- con motivo de los pagos efectuados, el Instituto
tres vencidos, a más tardar el día diecisiete de las notificará a las Dependencias y Entidades,
504 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
debiendo éstas efectuar la aclaración o el oportuno entero de los recursos por parte de
pago, dentro de los diez días hábiles siguientes las Dependencias y Entidades, en los térmi-
a la fecha de la notificación, en caso contrario, nos de esta Ley.
deberán pagar la actualización y recargos a que
se refiere este artículo. Artículo 25. En caso de que alguna Dependen-
Las Dependencias y Entidades mencionadas cia o Entidad incumpla por más de seis me-
en este artículo tendrán un plazo de diez días hábi- ses en el entero de las Cuotas, Aportaciones y
les a partir del requerimiento formulado por el Descuentos previstos en esta Ley, el Instituto
Instituto, para realizar ante el Instituto las acla- estará obligado a hacer público el adeudo co-
raciones correspondientes. rrespondiente.
Posteriormente, el Instituto requerirá a la Transcurridos doce meses, consecutivos o
Tesorería de la Federación, los pagos corres- dentro de un periodo de dieciocho meses, de
pondientes por los adeudos vencidos que tengan incumplimiento parcial o total del entero de Cuo-
las Dependencias y Entidades con cargo a su tas, Aportaciones y Descuentos, el Instituto po-
presupuesto. La señalada Tesorería deberá drá suspender, parcial o totalmente, los seguros,
comprobar la procedencia del adeudo y en su prestaciones y servicios que correspondan al
caso, hacer el entero correspondiente al Institu- adeudo, para lo cual bastará con una notifica-
to en un plazo no mayor de cinco días hábiles. ción por escrito al titular de la Dependencia o
En el caso de los adeudos de las Entidades Entidad respectiva con sesenta días de anticipa-
Federativas, de los municipios, o de sus Depen- ción. La Junta Directiva y el Director General
dencias o Entidades, se podrá hacer el cargo direc- del Instituto decidirán sobre el ejercicio de la
tamente a las participaciones y transferencias suspensión dispuesta en el presente párrafo.
federales de dichas Entidades Federativas. En el caso previsto en el párrafo anterior, la
En ningún caso se autorizará la condonación Dependencia o Entidad morosa asumirá la res-
de adeudos por concepto de Cuotas, Aportaciones ponsabilidad y las consecuencias legales que
y Descuentos, su actualización y recargos. resulten por la suspensión de los beneficios
previstos en esta Ley.
Artículo 23. Los ingresos provenientes de las
Cuotas, Aportaciones y Descuentos no se con- Artículo 26. En caso de que las Dependencias
centrarán en la Tesorería de la Federación, de- y Entidades realicen el pago de Cuotas y
berán ser enterados al Instituto. Tratándose Aportaciones en exceso, deberán compensar
de las Cuotas y Aportaciones correspondientes el monto del exceso contra el monto del si-
al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y guiente entero de Cuotas y Aportaciones. Lo
vejez, se depositarán en la Cuenta Individual anterior, sin perjuicio de las responsabilidades
del Trabajador. en que hubieran incurrido los funcionarios de
la Dependencia o Entidad. Tratándose del se-
Artículo 24. La Secretaría de Hacienda y guro de retiro, cesantía en edad avanzada y
Crédito Público incluirá en las partidas nece- vejez, el pago de Cuotas en exceso no se de-
sarias el concepto de Cuotas y Aportaciones berá revertir.
de este ordenamiento al tiempo de examinar En caso de que las Dependencias y Entida-
los proyectos anuales de presupuestos de las des realicen el pago de Cuotas y Aportaciones
Dependencias y Entidades de la Administra- sin justificación legal, la devolución se sujeta-
ción Pública Federal. Asimismo, la Secretaría rá al procedimiento que determine el Institu-
de Hacienda y Crédito Público vigilará el to. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones al
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 505
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y Artículo 29. El Instituto desarrollará una fun-
vejez y a la Subcuenta de ahorro solidario, se ción prestadora de servicios de salud, mediante
deberá estar al procedimiento que determine la la cual se llevarán a cabo las acciones ampara-
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para das por este seguro, a través de las unidades
el Retiro, y en ningún caso procederá la devolu- prestadoras de servicios de salud, de acuerdo
ción de actualizaciones o cualquier accesorio con las modalidades de servicio previstas en las
diferente al monto nominal de las cantidades Secciones III y IV del presente Capítulo. Esta
pagadas sin justificación legal. función procurará que el Instituto brinde al De-
rechohabiente servicios de salud suficientes,
Capítulo II oportunos y de calidad que contribuyan a preve-
nir o mejorar su salud y bienestar.
Seguro de salud
El Instituto desarrollará también una función
financiera de servicios de salud, que administra-
Sección I
rá este seguro, con base en un sistema de evalua-
Generalidades ción y seguimiento que calificará lo mencionado
en el párrafo anterior, propondrá asignaciones
Artículo 27. El Instituto establecerá un seguro presupuestarias por resultados y procurará su
de salud que tiene por objeto proteger, promo- equilibrio financiero.
ver y restaurar la salud de sus Derechohabientes,
otorgando servicios de salud con calidad, opor-
tunidad y equidad. El seguro de salud incluye Artículo 30. La Junta Directiva del Instituto
los componentes de atención médica preventi- emitirá disposiciones reglamentarias para la re-
va, atención médica curativa y de maternidad y gionalización de los servicios de salud, conside-
rehabilitación física y mental. rando criterios demográficos, de morbilidad, de
demanda de servicios, de capacidad resolutiva
Artículo 28. El Instituto diseñará, implantará y y de eficiencia médica y financiera, entre otros.
desarrollará su modelo y programas de salud en Asimismo, se establecerán normas y procedi-
atención a las características demográficas, mientos para el debido escalonamiento de los
socioeconómicas y epidemiológicas de sus De- servicios, referencias y contrarreferencias, su-
rechohabientes, y creará las herramientas de brogación de servicios y otros que se consideren
supervisión técnica y financiera necesarias para pertinentes.
garantizar su cumplimiento.
Para el efecto, la Junta Directiva aprobará los Artículo 31. Los servicios médicos que tiene
reglamentos en materia de servicios médicos; encomendados el Instituto en los términos de
medición y evaluación del desempeño médico y los capítulos relativos a los seguros de salud y
financiero de los prestadores de servicios de de riesgos del trabajo, los prestará directamente
salud del Instituto; incentivos al desempeño y a o por medio de convenios que celebre con quie-
la calidad del servicio médico; financiamiento nes presten dichos servicios, de conformidad
de unidades prestadoras de servicios de salud a con el reglamento respectivo. Los convenios se
través de acuerdos de gestión; surtimiento de celebrarán preferentemente con instituciones
recetas y abasto de medicamentos; oferta de ca- públicas del sector salud.
pacidad excedente; Reservas financieras y ac- En tales casos, las instituciones que hubie-
tuariales del seguro de salud y los demás que sen suscrito esos convenios, estarán obligadas
considere pertinentes. a responder directamente de los servicios y a
506 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
del Trabajador, que lo hiciere sujeto de una Ley Federal de los Trabajadores al
Pensión en los términos de la presente Ley. Si al Servicio del Estado, reglamentaria
declararse esta invalidez el Trabajador no reúne del Apartado B del artículo 123 Cons-
los requisitos para tener derecho a una Pensión titucional;
por invalidez, podrá optar por retirar en una sola II. Ayuda para la lactancia cuando, se-
exhibición, el saldo de su Cuenta Individual, en gún dictamen médico, exista incapa-
el momento que lo desee. cidad física o laboral para amamantar
al hijo. Esta ayuda será proporciona-
Artículo 38. Cuando se haga la hospitalización da en especie, hasta por un lapso de
del Trabajador en los términos del reglamento seis meses con posterioridad al naci-
respectivo, el subsidio establecido en el artícu- miento, y se entregará a la madre o, a
lo anterior se pagará a éste o a los Familiares falta de ésta, a la persona encargada
Derechohabientes señalados en el orden del ar- de alimentarlo, y
tículo 41 de esta Ley. III. Con cargo al seguro de salud, una
Para la hospitalización o intervención quirúr- canastilla de maternidad, al nacer el
gica se requiere el consentimiento expreso del hijo, cuyo costo será señalado perió-
enfermo o de algún familiar responsable, a me- dicamente por el Instituto, mediante
nos que en los casos graves o de urgencia o acuerdo de la Junta Directiva.
cuando por la naturaleza de la enfermedad se
imponga como indispensable esa medida. La Artículo 40. Para que la Trabajadora, Pensiona-
hospitalización de menores de edad y demás da, cónyuge o hija menor de dieciocho años y
incapaces, precisa el consentimiento de quienes soltera, o en su caso, la concubina, tengan dere-
ejerzan la patria potestad o la tutela o, en su cho a las prestaciones que establece el artículo
defecto, del Ministerio Público o autoridad le- previo, será necesario que, durante los seis meses
galmente competente. anteriores al parto, se hayan mantenido vigen-
Se suspenderá el pago del subsidio en caso tes sus derechos o los del Trabajador o Pensiona-
de incumplimiento a la orden del Instituto de do del que se deriven estas prestaciones.
someterse el enfermo a hospitalización, o cuan- En el caso de que la Trabajadora no cumpla
do se interrumpa el tratamiento sin la autoriza- con el requisito de seis meses de antigüedad,
ción debida. la Dependencia o Entidad de su adscripción,
cubrirá el costo del servicio de acuerdo con el
Artículo 39. La mujer Trabajadora, la pensio- tabulador que autorice la Junta Directiva.
nada, la cónyuge del Trabajador o del Pensiona-
do o, en su caso, la concubina de uno u otro, y Artículo 41. También tendrán derecho a los
la hija del Trabajador o Pensionado, soltera, servicios del seguro de salud en caso de enfer-
menor de dieciocho años que dependa económi- medad, los Familiares Derechohabientes del
camente de éstos, según las condiciones del ar- Trabajador o del Pensionado que en seguida se
tículo siguiente, tendrán derecho a: enumeran:
Artículo 45. En aquellos casos en que se dicta- Artículo 48. Las Pensiones a que se refiere esta
mine procedente el otorgamiento de la Pensión, Ley son compatibles con el disfrute de otras
el Instituto estará obligado a otorgar la resolu- Pensiones que se reciban con el carácter de Fa-
ción en que conste el derecho a la misma en un miliar Derechohabiente.
plazo máximo de noventa días, contados a partir
de la fecha en que reciba la solicitud con la Artículo 49. La edad y el parentesco de los
totalidad de la documentación respectiva, así Trabajadores y sus Familiares Derechohabientes
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 511
se acreditará ante el Instituto conforme a los Artículo 54. El Trabajador o sus Familiares
términos de la legislación civil aplicable, y la Derechohabientes que adquieran el derecho a
dependencia económica mediante informacio- disfrutar de una Pensión proveniente de algún
nes testimoniales que ante autoridad judicial plan establecido por su Dependencia o Entidad,
o administrativa se rindan o bien, con docu- que haya sido autorizado y registrado por la
mentación que extiendan las autoridades com- Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
petentes. Retiro, debiendo cumplir los requisitos esta-
blecidos por ésta, tendrá derecho a que el PEN-
Artículo 50. El Instituto podrá ordenar en cual- SIONISSSTE o la Administradora que opere su
quier tiempo, la verificación y autenticidad de Cuenta Individual, le entregue los recursos que
los documentos y la justificación de los hechos la integran antes de cumplir las edades y tiempo
que hayan servido de base para conceder una de cotización establecidos en el Capítulo VI de
Pensión. Asimismo, se podrá solicitar al intere- esta Ley, situándolos en la entidad financiera
sado o a las Dependencias o Entidades, la exhi- que el Trabajador designe, a fin de adquirir
bición de los documentos que en su momento se una Renta vitalicia o bien entregándoselos en una
pudieron haber presentado para acreditar la sola exhibición, cuando la Pensión de que dis-
Pensión. Cuando se descubra que los documen- frute sea mayor al menos en un treinta por cien-
tos son falsos, el Instituto, con audiencia del to a la Garantizada.
interesado, procederá a la respectiva revisión y
en su caso, denunciará los hechos al Ministerio Capítulo V
Público para los efectos que procedan. Seguro de riesgos del trabajo
no reúna los requisitos correspondien- Artículo 66. La Pensión por incapacidad par-
tes recibirá la Pensión Garantizada. cial podrá ser revocada cuando el Trabajador se
recupere de las secuelas que deje el riesgo
Artículo 64. La Aseguradora elegida por el del trabajo, previa valoración que se le realice
Pensionado deberá proceder como sigue: en términos del artículo anterior. En este su-
puesto, el Trabajador continuará laborando, y el
I. Pagará mensualmente la Pensión; único efecto será la cancelación de la Pensión
II. Depositará bimestralmente las Cuotas correspondiente.
y Aportaciones correspondientes al La Pensión por incapacidad total será revo-
seguro de retiro, cesantía en edad cada cuando el Trabajador recupere su capaci-
avanzada y vejez en la Cuenta Indivi- dad para el servicio. En tal caso, la Dependencia
dual del Pensionado, y o Entidad en que hubiere prestado sus servicios
III. Pagará una gratificación anual al Pen- el Trabajador recuperado, tendrá la obligación
sionado. de restituirlo en su empleo si de nuevo es apto
para el mismo, o en caso contrario, asignarle un
Artículo 65. Los Trabajadores que soliciten trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser
Pensión por riesgos del trabajo y los Pensio- cuando menos de un sueldo y categoría equivalen-
nados por la misma causa, están obligados a te a los que disfrutaba al acontecer el riesgo. Si
someterse a los reconocimientos y tratamien- el Trabajador no aceptare reingresar al servicio
tos que el Instituto les prescriba y proporcione en tales condiciones, o bien estuviese desempe-
en cualquier tiempo, con el fin de aumentar o en ñando cualquier trabajo, le será revocada la
su caso disminuir su cuantía y en su caso re- Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que
vocar la misma en virtud del estado físico se hubiere contratado el Seguro de Pensión de-
que goce el pensionista, así como a las inves- berá entregar al Instituto la reserva, por la can-
tigaciones y evaluaciones necesarias para celación anticipada del Seguro de Pensión.
verificar la vigencia de sus derechos por este El Instituto notificará la revocación de la
concepto y, en caso de no hacerlo, no se tra- Pensión por escrito a la Aseguradora correspon-
mitará su solicitud o se le suspenderá el goce diente.
de la Pensión. Si el Trabajador no fuere restituido a su em-
La suspensión del pago de la Pensión sólo pleo o no se le asignara otro en los términos
requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a del párrafo segundo de este artículo por causa
la Aseguradora correspondiente. imputable a la Dependencia o Entidad en que
El pago de la Pensión o la tramitación de la hubiere prestado sus servicios, seguirá perci-
solicitud se reanudará a partir de la fecha en que biendo el importe de la Pensión con cargo al
el Pensionado se someta al tratamiento médico, presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio
sin que haya lugar, en el primer caso, al reintegro de la responsabilidad en que incurra el Titular de
de las prestaciones que dejó de percibir durante la Dependencia o Entidad, el cual deberá resti-
el tiempo que haya durado la suspensión. Asimis- tuir los montos erogados por concepto del pago
mo, el Instituto solicitará a la Aseguradora que de la Pensión.
esté pagando la Renta contratada por el Pensio-
nado, la devolución de la Reserva del Seguro de Artículo 67. Cuando el Trabajador fallezca a
Pensión, correspondiente al plazo que dure la consecuencia de un riesgo del trabajo, los fami-
suspensión. liares señalados en la sección de Pensión por
516 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
causa de muerte del seguro de invalidez y vida incapacidad permanente, sea total o
en el orden que establece, gozarán de una Pen- parcial, se entregará a los familiares
sión equivalente al cien por ciento del Sueldo señalados por esta Ley y en su orden,
Básico que hubiese percibido el Trabajador en el importe de seis meses de la Pensión
el momento de ocurrir el fallecimiento y la mis- asignada al Pensionado con cargo a la
ma gratificación anual que le hubiere corres- Renta que hubiere sido contratada por
pondido al Trabajador como Pensionado por el Instituto para el Pensionado, sin
riesgos del trabajo. En este caso, el Instituto perjuicio del derecho de disfrutar la
cubrirá el Monto Constitutivo a la Aseguradora, Pensión que en su caso les otorgue
con cargo al cual se pagará la Pensión a los esta Ley.
Familiares Derechohabientes. Por lo que se refiere a los recursos
Los Familiares Derechohabientes elegirán la de la Cuenta Individual del Pensionado
Aseguradora con la que deseen contratar su fallecido, sus Familiares Derechoha-
Seguro de Pensión con los recursos relativos al bientes podrán optar por:
Monto Constitutivo de la Pensión a que se refie- a) Retirarlos en una sola exhibición, o
re el párrafo anterior. b) Contratar Rentas por una cuantía
Por lo que se refiere a los recursos de la mayor.
Cuenta Individual del Trabajador fallecido, sus
Familiares Derechohabientes podrán optar por: Artículo 69. La seguridad y salud en el trabajo,
en las Dependencias y Entidades, se normará
I. Retirarlos en una sola exhibición, o por la legislación aplicable, así como por las
II. Contratar Rentas por una cuantía disposiciones que en esta materia se fijen en
mayor. las Condiciones Generales de Trabajo o los
Contratos Colectivos que rijan la relación labo-
Artículo 68. Cuando fallezca un Pensionado ral en las Dependencias y Entidades.
por incapacidad permanente, total o parcial, se
aplicarán las siguientes reglas:
Artículo 70. Para la división de la Pensión de-
rivada de este Capítulo, entre los familiares
I. Si el fallecimiento se produce como
del Trabajador, así como en cuanto a la asigna-
consecuencia directa de la causa que
ción de la Pensión para el viudo, concubinario,
originó la incapacidad, a los sujetos
señalados en la sección de Pensión hijos, ascendientes, o quien, en su caso, tenga
por causa de muerte del seguro de derecho a la ministración de alimentos, se
invalidez y vida en el orden que la mis- estará a lo previsto en la sección de Pensión por
ma establece, se les otorgará en con- causa de muerte del seguro de invalidez y
junto una Pensión equivalente al cien vida.
por ciento de la que venía disfrutando
el Pensionado a cuyo efecto, el Insti- Artículo 71. Las Dependencias y Entidades
tuto entregará el Monto Constitutivo estarán obligadas a realizar acciones de carácter
a la Aseguradora que elijan los Fami- preventivo con objeto de abatir la incidencia de
liares Derechohabientes para el pago las enfermedades y accidentes del trabajo. El
de la Renta correspondiente, y Instituto se coordinará con las Dependencias,
II. Si la muerte es originada por causas Entidades, organismos e instituciones que consi-
ajenas a las que dieron origen a la dere necesarios para la elaboración de programas y
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 517
única y exclusivamente para el caso de que fal- del Seguro de Sobrevivencia para sus Familia-
taren los beneficiarios legales. El Trabajador res Derechohabientes. La disposición de la cuen-
podrá en cualquier tiempo cambiar esta última ta así como de sus rendimientos estará exenta
designación. Dicha designación deberá realizar- del pago de contribuciones.
la en el PENSIONISSSTE o en la Administra- Para efecto de ejercer el derecho a que se
dora que le opere su Cuenta Individual. refiere este artículo, el Trabajador podrá acumu-
A falta de los beneficiarios legales y sustitu- lar los recursos de la Subcuenta de retiro, cesan-
tos, dicha entrega se hará en el orden de prela- tía en edad avanzada y vejez aportados bajo
ción previsto en el artículo 501 de la Ley cualquier régimen, los de la Subcuenta de aho-
Federal del Trabajo. Cualquier conflicto deberá rro solidario, los de la Subcuenta de aportaciones
ser resuelto ante el Tribunal Federal de Conci- complementarias de retiro, los de la Subcuenta
liación y Arbitraje. de aportaciones voluntarias y los de la Subcuen-
ta de ahorro a largo plazo.
Artículo 79. Los Pensionados por retiro, cesantía Asimismo, el Trabajador Pensionado en los
en edad avanzada o de vejez, que reingresen al términos de este artículo, tendrá derecho a reci-
régimen obligatorio abrirán una nueva Cuenta bir servicios del seguro de salud por parte del
Individual, en el PENSIONISSSTE o en la Ad- Instituto.
ministradora que elijan. Una vez al año, en el
mismo mes calendario en el que adquirió el dere- Artículo 81. Con cargo a los recursos acumula-
cho a la Pensión, podrá el Trabajador transferir dos de la Cuenta Individual del Trabajador, el
a la Aseguradora, al PENSIONISSSTE, o a la Pensionado por cesantía en edad avanzada o
Administradora que le estuviera pagando su vejez adquirirá en favor de sus Familiares Dere-
Pensión, el saldo acumulado de su Cuenta In- chohabientes, en el momento de otorgarse la
dividual, conviniendo el incremento en la Renta Pensión, un Seguro de Sobrevivencia, en los
vitalicia o Retiros Programados que se le esté términos que al efecto determine la Comisión
cubriendo. Nacional de Seguros y Fianzas, oyendo a la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
Artículo 80. Los Trabajadores tendrán derecho el Retiro, en las mismas condiciones que para
a un seguro de retiro antes de cumplir las edades tal efecto establece la sección de Pensión por
y tiempo de cotización establecidas en el pre- causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
sente Capítulo, siempre y cuando la Pensión
que se le calcule en el sistema de Renta vitali- Artículo 82. La disposición que realice el Tra-
cia sea superior en más del treinta por ciento a la bajador de los recursos de su Cuenta Individual
Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del por cualquiera de los supuestos previstos por
Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares esta Ley, disminuirá en igual proporción a los
Derechohabientes. La Renta vitalicia se actuali- años de cotización efectuados.
zará anualmente en el mes de febrero conforme La mencionada disminución se calculará di-
al Índice Nacional de Precios al Consumidor. vidiendo el monto acumulado de los recursos de
El Pensionado tendrá derecho a recibir el la Cuenta Individual entre el número de años
excedente de los recursos acumulados en su cotizados hasta el momento de realizarse la
Cuenta Individual en una o varias exhibiciones, disposición de dichos recursos. El monto retirado
solamente si la Pensión que se le otorgue es se dividirá entre el cociente resultante de la an-
superior en más del treinta por ciento a la terior operación. El resultado se le restará a los
Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima años cotizados.
520 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 83. Los recursos depositados en la Artículo 86. El derecho al goce de la Pensión
Cuenta Individual de cada Trabajador son pro- por cesantía en edad avanzada comenzará desde
piedad de éste con las modalidades que se esta- el día en que el Trabajador cumpla con los re-
blecen en esta Ley y demás disposiciones quisitos señalados en esta Sección, siempre que
aplicables. solicite el otorgamiento de dicha Pensión y
Los recursos depositados en la Subcuenta de acredite haber quedado privado de trabajo, si no
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y en fue recibido en el Instituto el aviso de baja.
la Subcuenta de ahorro solidario serán inem-
bargables. Artículo 87. Los Trabajadores que reúnan los
Los recursos depositados en las Subcuentas requisitos establecidos en esta Sección podrán
de aportaciones voluntarias, complementarias de disponer de su Cuenta Individual con el objeto
retiro y de ahorro a largo plazo serán inembar- de disfrutar de una Pensión de cesantía en edad
gables hasta por un monto equivalente a veinte avanzada. Para tal propósito podrán optar por
veces el Salario Mínimo elevado al año por cada alguna de las alternativas siguientes:
Subcuenta, por el importe excedente a esta canti-
dad se podrá trabar embargo. I. Contratar con la Aseguradora de su
elección un Seguro de Pensión que le
Sección II otorgue una Renta vitalicia, que se ac-
Pensión por cesantía en tualizará anualmente en el mes de fe-
brero conforme al Índice Nacional de
edad avanzada Precios al Consumidor, o
II. Mantener el saldo de su Cuenta Indivi-
Artículo 84. Para los efectos de esta Ley, existe
dual en el PENSIONISSSTE o en una
cesantía en edad avanzada cuando el Trabajador
Administradora y efectuar con cargo a
quede privado de trabajo a partir de los sesenta
dicho saldo, Retiros Programados.
años de edad.
Para gozar de las prestaciones de cesantía en
Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido
edad avanzada se requiere que el Trabajador
en esta Ley y en las disposiciones administrati-
tenga un mínimo de veinticinco años de cotiza-
vas que expida la Comisión Nacional del Sistema
ción reconocidos por el Instituto.
de Ahorro para el Retiro.
El Trabajador cesante que tenga sesenta años
El Pensionado que opte por la alternativa
o más y no reúna los años de cotización señala-
prevista en la fracción II podrá, en cualquier
dos en el párrafo precedente, podrá retirar el
momento, contratar una Renta vitalicia de
saldo de su Cuenta Individual en una sola exhi-
acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El
bición o seguir cotizando hasta cubrir los años
Pensionado no podrá optar por la alternativa
necesarios para que opere su Pensión.
señalada si la Renta mensual vitalicia a conve-
nirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.
Artículo 85. La contingencia consistente en la
cesantía en edad avanzada, obliga al Instituto al
otorgamiento de: Sección III
Pensión por vejez
I. Pensión, y
II. Seguro de salud, en los términos del Artículo 88. El seguro de vejez da derecho al
Capítulo II de este Título. Trabajador al otorgamiento de:
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 521
para el pago de la Pensión Garantizada, en los los cuales se destinarán al pago del
términos que determine la Comisión Nacional Monto Constitutivo de la Renta de los
del Sistema de Ahorro para el Retiro. Familiares Derechohabientes, y
II. El Gobierno Federal, por conducto de
Artículo 94. El Gobierno Federal con recursos quien determine la Secretaría de Ha-
propios complementarios a los de la Cuenta cienda y Crédito Público, deberá apor-
Individual correspondiente, cubrirá la Pensión tar los recursos faltantes para el pago
Garantizada, en la forma y términos que al efec- del Monto Constitutivo de la mencio-
to determine la Secretaría de Hacienda y Crédito nada Renta.
Público.
El Trabajador deberá solicitar la Pensión Artículo 96. El pago de la Pensión Garantizada
Garantizada al Instituto y acreditar tener dere- será suspendido cuando el Pensionado reingrese
cho a ella. Por su parte, la Administradora está a un trabajo sujeto al régimen obligatorio de
obligada a proporcionar la información que el esta Ley o de la Ley del Seguro Social.
propio Instituto le requiera para este efecto. El Pensionado por cesantía en edad avanzada o
Agotados los recursos de la Cuenta Indivi- vejez que disfrute de una Pensión Garantizada
dual, la Administradora, notificará este hecho al no podrá recibir otra de igual naturaleza.
Instituto. En este caso, la Pensión será cubierta La Pensión que corresponda a los Familiares
con los recursos que para tal efecto proporcione Derechohabientes del Pensionado fallecido, se
el Gobierno Federal. entregará a éstos aun cuando estuvieran gozan-
do de otra Pensión de cualquier naturaleza.
Artículo 95. A la muerte del Pensionado por
cesantía en edad avanzada o vejez que estuviere
gozando de una Pensión Garantizada, el Go- Sección V
bierno Federal, por conducto de quien determi- De la cuenta individual
ne la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
podrá contratar una Renta que cubra la Pensión Artículo 97. A cada Trabajador se le abrirá una
correspondiente a favor de los Familiares Dere- Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o, si
chohabientes con la Aseguradora que éstos eli- así lo elije, en una Administradora. Los Traba-
jan o pagar las Pensiones conforme al mismo jadores podrán solicitar el traspaso de su Cuenta
procedimiento utilizado para el pago de la Pen- Individual al PENSIONISSSTE o a una Admi-
sión Garantizada. nistradora diferente a la que opere la cuenta en
En caso de optar por la contratación de Ren- los casos previstos en la Ley de los Sistemas de
tas, los Familiares Derechohabientes del Pensio- Ahorro para el Retiro.
nado fallecido y el Instituto, cuando tuviere
conocimiento de este hecho, deberán informar Artículo 98. Los Trabajadores no deberán tener
del fallecimiento al PENSIONISSSTE o a la más de una Cuenta Individual, independientemen-
Administradora que, en su caso, estuviere pa- te de que se encuentren sujetos a diversos regí-
gando la Pensión, y observarse lo siguiente: menes de seguridad social. Si tuvieren varias
Cuentas Individuales deberán hacerlo del cono-
I. El PENSIONISSSTE o la Adminis- cimiento del PENSIONISSSTE o de la o las
tradora deberá entregar al Instituto los Administradoras en que se encuentren registra-
recursos que hubiere en la Cuenta dos, a efecto de que las empresas operadoras de
Individual del Pensionado fallecido, la Base de Datos Nacional SAR a que se refiere
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 523
Artículo 102. Las Cuotas y Aportaciones a que Estado, denominado PENSIONISSSTE, el cual
se refiere este Capítulo serán: será un órgano público desconcentrado del Ins-
tituto dotado de facultades ejecutivas, con com-
I. A los Trabajadores les corresponde petencia funcional propia en los términos de la
una Cuota de seis punto ciento veinti- presente Ley.
cinco por ciento del Sueldo Básico;
II. A las Dependencias y Entidades les Artículo 104. El PENSIONISSSTE tendrá a su
corresponde una Aportación de retiro cargo:
de dos por ciento, y porcesantía en
edad avanzada y vejez, de tres punto I. Administrar Cuentas Individuales, y
ciento setenta y cinco por ciento del II. Invertir los recursos de las Cuentas
Sueldo Básico, y Individuales que administre, excepto
III. El Gobierno Federal cubrirá mensual- los de la Subcuenta del Fondo de la
mente una Cuota Social diaria por Vivienda.
cada Trabajador, equivalente al cinco
punto cinco por ciento del salario Artículo 105. El PENSIONISSSTE tendrá las
mínimo general para el Distrito Fede- facultades siguientes:
ral vigente al día primero de julio de
mil novecientos noventa y siete ac- I. Abrir, administrar y operar las Cuen-
tualizado trimestralmente conforme tas Individuales de los Trabajadores
al Índice Nacional de Precios al Con- en los mismos términos que las Ad-
sumidor al día de la entrada en vigor ministradoras;
de esta Ley. La cantidad inicial que II. Recibir las Cuotas y Aportaciones de
resulte, a su vez, se actualizará tri- seguridad social correspondientes a
mestralmente en los meses de marzo, las Cuentas Individuales y los demás
junio, septiembre y diciembre, con- recursos que en términos de esta Ley
forme al Índice Nacional del Precios puedan ser recibidos en las Cuentas
al Consumidor. Individuales, excepto las de la Sub-
Para efecto de las Cuotas y Aporta- cuenta del Fondo de la Vivienda;
ciones de los Pensionados por riesgos III. Individualizar las Cuotas y Aportacio-
del trabajo o invalidez, las cotizacio- nes destinadas a las Cuentas Individua-
nes antes mencionadas se realizarán les, así como los rendimientos derivados
con base en el monto de la Pensión que de la inversión de las mismas;
reciban. IV. Invertir los recursos de las Cuentas
Individuales en las sociedades de in-
Los recursos a que se refiere este artículo se versión especializadas de fondos para
depositarán en las Subcuentas de retiro, cesantía el retiro que administre;
en edad avanzada y vejez. V. Constituir y operar sociedades de in-
versión especializadas de fondos para
Sección VIII el retiro;
Del PENSIONISSSTE VI. Cobrar comisiones a las Cuentas Indi-
viduales de los Trabajadores, con ex-
Artículo 103. Se crea el Fondo Nacional de Pen- cepción de la Subcuenta del Fondo de
siones de los Trabajadores al Servicio del la Vivienda. Estas comisiones estarán
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 525
destinadas a cubrir los gastos de ad- Artículo 106. El PENSIONISSSTE estará suje-
ministración y operación del PEN- to para su operación, administración y funcio-
SIONISSSTE que sean inherentes a namiento, a la regulación y supervisión de la
sus funciones. Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
En todo caso, las comisiones no Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de
podrán exceder del promedio de comi- la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
siones que cobren las Administrado- y las reglas de carácter general que emita dicha
ras. La Junta Directiva podrá ordenar Comisión aplicables a las Administradoras.
que se reinvierta el remanente de ope- Asimismo, los servidores públicos del PEN-
ración en las Cuentas Individuales de SIONISSSTE estarán sujetos a las responsabili-
los Trabajadores del PENSIONISSS- dades y sanciones establecidas en la Ley de los
TE, favoreciendo a los trabajadores Sistemas de Ahorro para el Retiro para los fun-
de menores ingresos, una vez satisfe- cionarios de las Administradoras.
chos sus costos de administración,
necesidades de inversión y constitu- Artículo 107. El PENSIONISSSTE elaborará
ción de reservas; su presupuesto asegurando que los costos de
VII. Enviar, por lo menos dos veces al administración sean cubiertos únicamente con
año, al domicilio que indiquen los el producto de las comisiones cobradas por la
Trabajadores, sus estados de cuenta y administración de los recursos del Fondo.
demás información sobre sus Cuentas
Artículo 108. Los recursos para la operación
Individuales y el estado de sus in-
del PENSIONISSSTE se integrarán:
versiones, destacando en ellos las
Aportaciones de las Dependencias y
I. Con las comisiones que se cobren por
Entidades, del Estado y del Trabaja-
la administración de los recursos de las
dor, y el número de días de cotización
Cuentas Individuales, con excepción
registrado durante cada bimestre
de la Subcuenta del Fondo de la Vi-
que comprenda el periodo del estado
vienda, y
de cuenta, así como las comisiones II. Con los demás bienes y derechos que
cobradas; adquiera por cualquier título.
VIII. Establecer servicios de información y
atención a los Trabajadores; Artículo 109. La Comisión Ejecutiva del PEN-
IX. Entregar los recursos a la Asegurado- SIONISSSTE deberá establecer el régimen de
ra o Administradora que el Trabajador o inversión de los recursos cuya administración
sus Familiares Derechohabientes ha- se encuentre a cargo del PENSIONISSSTE.
yan elegido, para la contratación de El régimen deberá tener como principal ob-
Rentas vitalicias, del Seguro de So- jetivo otorgar la mayor seguridad y rentabilidad
brevivencia, o Retiros Programados; de los recursos de los Trabajadores. Asimismo,
X. Contratar cualquier tipo de servicios el régimen de inversión tenderá a incrementar el
requeridos para la administración de ahorro interno y el desarrollo de un mercado de
las Cuentas Individuales y la inver- instrumentos de largo plazo acorde con el siste-
sión de los recursos, y ma de pensiones. A tal efecto, proveerá que las
XI. Las demás que le otorguen ésta u inversiones se canalicen preferentemente, a tra-
otras leyes. vés de su colocación en valores, a fomentar:
526 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Para efectos de esta Ley, para con- Artículo 133. Si otorgada una Pensión aparecen
siderarse como tales los concubinos otros familiares con derecho a la misma, se les
deberán acreditar haber vivido en co- hará extensiva, pero percibirán su parte a partir
mún con el Trabajador en forma cons- de la fecha en que sea recibida la solicitud en el
tante y permanente por un periodo Instituto, sin que puedan reclamar el pago de las
mínimo de cinco años que precedan cantidades cobradas por los primeros beneficia-
inmediatamente a la generación de la rios. A efecto de lo anterior, el Instituto deberá
Pensión o haber tenido por lo menos solicitar por escrito a la Aseguradora con la
un hijo en común; que se hubiere contratado el Seguro de Pen-
III. A falta de cónyuge, hijos, concubina sión, que se incluya a los beneficiarios superve-
o concubinario la Pensión se entrega- nientes en el pago de la Pensión.
rá a la madre o padre conjunta o separa- En caso de que dos o más interesados recla-
damente y a falta de éstos a los demás men derecho a Pensión como cónyuges supérs-
ascendientes, en caso de que hubiesen tites del Trabajador o Pensionado, exhibiendo
dependido económicamente del Tra- su respectiva documentación se suspenderá el
bajador o Pensionado; trámite del beneficio hasta que se defina judi-
IV. La cantidad total a que tengan dere- cialmente la situación, sin perjuicio de continuarlo
cho los deudos señalados en cada una por lo que respecta a los hijos, reservándose una
de las fracciones, se dividirá por par- parte de la cuota a quien acredite su derecho
tes iguales entre ellos. Cuando fuesen como cónyuge supérstite.
varios los beneficiarios de una Pen- Cuando un solicitante, ostentándose como
sión y alguno de ellos perdiese el de- cónyuge supérstite del Trabajador o Pensiona-
recho, la parte que le corresponda do reclame un beneficio que ya se haya conce-
será repartida proporcionalmente en- dido a otra persona por el mismo concepto, sólo
tre los restantes, y se revocará el anteriormente otorgado, si existe
V. Los hijos adoptivos sólo tendrán de- sentencia ejecutoriada en la que se declare la
recho a la Pensión por orfandad, nulidad del matrimonio que sirvió de base para
cuando la adopción se haya hecho por la concesión de la Pensión. Si el segundo solici-
el Trabajador o Pensionado antes de tante reúne los requisitos que esta Ley estable-
haber cumplido cincuenta y cinco ce, se le concederá Pensión, la cual percibirá a
años de edad. partir de la fecha en que se reciba la solicitud en
el Instituto, sin que tenga derecho a reclamar al
Artículo 132. Los Familiares Derechohabientes Instituto las cantidades cobradas por el primer
del Trabajador o Pensionado fallecido, en el beneficiario.
orden que establece la sección de Pensión por
causa de muerte del seguro de invalidez y vida, Artículo 134. Si el Pensionado por orfandad
tienen derecho a una Pensión equivalente al llegaré a los dieciocho años y no pudiere
cien por ciento de la que hubiese correspondido mantenerse por su propio trabajo debido a una
al Trabajador por invalidez o de la Pensión que enfermedad duradera, defectos físicos o enfer-
venía disfrutando el Pensionado, y a la misma medad psíquica, el pago de la Pensión por or-
gratificación anual a que tuviera derecho el fandad se prorrogará por el tiempo que subsista
Pensionado. La cuantía de este beneficio será su inhabilitación, previa comprobación anual
hasta por un monto máximo de diez veces el mediante dictamen médico emitido por el pro-
Salario Mínimo. pio Instituto para efecto de determinar su estado
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 533
de invalidez, haciéndose acreedor, en caso con- Artículo 136. No tendrá derecho a Pensión el
trario, a la suspensión de la Pensión; asimismo cónyuge supérstite, en los siguientes casos:
continuarán disfrutando de la Pensión los
hijos solteros hasta los veinticinco años de I. Cuando la muerte del Trabajador o
edad, previa comprobación de que están reali- Pensionado acaeciera antes de cum-
zando estudios de nivel medio o superior en plir seis meses de matrimonio;
planteles oficiales o reconocidos y que no ten- II. Cuando hubiese contraído matrimo-
gan un trabajo. nio con el Trabajador después de ha-
ber cumplido éste los cincuenta y
Artículo 135. Los derechos a percibir Pensión cinco años de edad, a menos que a la
se pierden para los Familiares Derechohabientes fecha de la muerte haya transcurrido
del Trabajador o Pensionado por alguna de las un año desde la celebración del matri-
siguientes causas: monio, y
III. Cuando al contraer matrimonio el
I. Llegar a cumplir dieciocho años de Pensionado recibía una Pensión de
edad los hijos e hijas del Trabajador o riesgos del trabajo o invalidez, a me-
Pensionado, salvo lo dispuesto en el nos de que a la fecha de la muerte
artículo anterior, siempre que no es- haya transcurrido un año desde la ce-
tén incapacitados legalmente o impo- lebración del matrimonio.
sibilitados físicamente para trabajar; Las limitaciones que establece este
II. Porque la mujer o el varón Pensiona- artículo no regirán cuando al morir el
do contraigan nupcias o llegasen a Trabajador o Pensionado, el cónyuge
vivir en concubinato. Al contraer ma- compruebe tener hijos con él.
trimonio la viuda, viudo, concubina o
concubinario, recibirán como única y Artículo 137. Si un Pensionado desaparece de
última prestación el importe de seis su domicilio por más de un mes sin que se ten-
meses de la Pensión que venían dis- gan noticias de su paradero, los Familiares De-
frutando. rechohabientes con derecho a la Pensión,
La divorciada o divorciado no disfrutarán de la misma en los términos de la
tendrán derecho a la Pensión de quien sección de Pensión por causa de muerte del se-
haya sido su cónyuge, a menos que a guro de invalidez y vida con carácter provisio-
la muerte del causante, éste estuviese nal, y previa la solicitud respectiva, bastando
ministrándole alimentos por condena para ello que se compruebe el parentesco y la
judicial y siempre que no existan desaparición del Pensionado, sin que sea nece-
viuda o viudo, hijos, concubina o sario promover diligencias formales de ausen-
concubinario y ascendientes con de- cia. Si posteriormente y en cualquier tiempo, el
recho a la misma. Cuando la divor- Pensionado se presentase, tendrá derecho a dis-
ciada o divorciado disfrutasen de la frutar él mismo su Pensión y a recibir las dife-
Pensión en los términos de este artículo, rencias entre el importe original de la misma y
perderán dicho derecho si contraen aquél que hubiese sido entregado a sus Familia-
nuevas nupcias, o si viviesen en con- res Derechohabientes. Cuando se compruebe el
cubinato, y fallecimiento del Pensionado, la transmisión
III. Por fallecimiento. será definitiva.
534 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
El Instituto donde hubiere cotizado por me- Pensión Garantizada establecida en la Ley del
nor tiempo el Pensionado, deberá transferir las Seguro Social.
Reservas actuariales correspondientes al seguro
de salud, a aquél que prestará el servicio de sa- Artículo 145. Los Trabajadores que lleguen a la
lud de conformidad con los lineamientos que, al edad para pensionarse por cesantía en edad
efecto, acuerden el Instituto y el IMSS. avanzada o vejez, podrán transferir sus periodos
de cotización no simultáneos al IMSS y al Ins-
Artículo 143. Los Trabajadores que por tener tituto, en los términos de lo previsto por los ar-
relación laboral con dos o más patrones coticen tículos 141 y 148 de la presente ley, a efecto de
simultáneamente al Instituto y al IMSS, tendrán cumplir con el mínimo de años de cotización
derecho a recibir atención médica y demás ser- requerido.
vicios del seguro de salud por parte de ambos. En este caso, además de sus periodos de co-
tización, se sumarán los recursos acumulados
Artículo 144. Los Trabajadores que lleguen a la en sus Subcuentas del seguro de retiro, cesantía en
edad de pensionarse bajo los supuestos del se- edad avanzada y vejez, constituidas bajo los dos
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve- regímenes mencionados, para integrar el monto
jez previsto en esta ley y que a su vez tengan con el que se financiará su Pensión y el Segu-
recursos acumulados en su Cuenta Individual ro de Sobrevivencia para sus Familiares Dere-
conforme al régimen de la Ley del Seguro So- chohabientes.
cial, podrán solicitar que estos últimos se acumulen
para la contratación de su Seguro de Pensión o Artículo 146. Los Trabajadores que tengan de-
Retiro Programado y el Seguro de Sobrevi- recho a pensionarse bajo los supuestos del segu-
vencia para sus Familiares Derechohabientes, ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez
en los términos de la presente ley. previsto en esta ley y que, a su vez, coticen
El Pensionado tendrá derecho a recibir el conforme al régimen de la Ley del Seguro So-
excedente de los recursos acumulados en su cial, podrán continuar cotizando bajo este últi-
Cuenta Individual en una o varias exhibiciones, mo régimen, y una vez al año, en el mismo
sin distinguir si fueron acumulados conforme al mes calendario en el que adquirió el derecho a
régimen de la Ley del Seguro Social o el de la la Pensión, podrá el Pensionado transferir a la
presente ley, solamente si la Pensión que se Aseguradora que le estuviera pagando la Renta
le otorgue es superior en más del treinta por vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la Adminis-
ciento de la Pensión Garantizada, una vez cu- tradora que estuviere pagando sus Retiros Pro-
bierta la prima del Seguro de Sobrevivencia gramados, el saldo acumulado de su Cuenta
para sus Familiares Derechohabientes. Individual, conviniendo el incremento en su
Para tener derecho a la Pensión Garantizada Pensión, o retirar dicho saldo en una sola exhi-
los Trabajadores deberán tener reconocidos un bición.
mínimo de veinticinco años de cotización, ex-
clusivamente en el Instituto. Tratándose de Artículo 147. El Pensionado que goce de una
Trabajadores que se encuentren cotizando al Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y
Instituto, que hayan transferido al mismo los vejez bajo el régimen de la Ley del Seguro So-
derechos de sus semanas de cotización del cial no podrá obtener otra Pensión de igual
IMSS y que éstas, conjuntamente con sus años naturaleza bajo el régimen de la presente ley.
de cotización al Instituto, acumulen veinticinco Asimismo, el Pensionado que goce de una
años de cotización, tendrán derecho a recibir la Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y
536 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
vejez en los términos del presente ordenamiento dará, en su caso, a los recursos de la Subcuenta del
no podrá obtener otra Pensión de igual naturaleza Fondo de la Vivienda.
bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, en Asimismo, para la celebración de dichos
ambos casos el Trabajador tendrá derecho a incre- convenios de portabilidad, se deberá contar con
mentar el monto de su Pensión de acuerdo con el dictamen de un actuario independiente en que
procedimiento señalado en el artículo anterior. conste la equivalencia de la portabilidad de de-
rechos que se pretenda convenir, así como la
Artículo 148. Tratándose de los periodos de suficiencia de las Reservas que se deban afectar
cotización para tener derecho a pensionarse para hacer frente a las obligaciones que resulten
bajo cualquier régimen o a recibir servicios a cargo del Instituto.
médicos, no se acumularán aquellos periodos
en los que el Trabajador hubiera cotizado simul- Artículo 150. La portabilidad consistirá en
táneamente al Instituto y al IMSS. transferir derechos obtenidos en otros regíme-
Se entenderá por periodo de cotización si- nes de seguridad social al sistema previsto en la
multáneo aquél en el que al mismo tiempo se presente ley.
enteren Cuotas y Aportaciones correspondien- Los institutos de seguridad social o Entida-
tes al Trabajador bajo el régimen obligatorio de des que operen otros regímenes de seguridad
esta ley y el de la Ley del Seguro Social. social que celebren convenio de portabilidad con
el Instituto deberán señalar en las constancias
Sección II de baja que expidan a los Trabajadores el núme-
De la Transferencia de Derechos ro de años de cotización y su equivalente en
al Instituto provenientes de otros número de semanas.
Institutos de Seguridad Social Para hacer equivalente la portabilidad de
derechos que se menciona en el presente artícu-
Artículo 149. El Instituto, previa aprobación de lo, se considerará por un año de cotización del
su Junta Directiva y opinión favorable de la Instituto el equivalente a cincuenta y dos sema-
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá nas de cotización en otro sistema de seguridad
celebrar convenios de portabilidad con otros social.
institutos de seguridad social o con Entidades que
operen otros sistemas de seguridad social com- Artículo 151. Los Trabajadores que, por tener
patibles con el previsto en la presente ley, me- relación laboral con dos o más patrones, coticen
diante los cuales se establezcan: simultáneamente al Instituto y a otro instituto
de seguridad social o entidad que opere un régi-
I. Reglas de carácter general y equiva- men de seguridad social, tendrán derecho a re-
lencias en las condiciones y requisitos cibir atención médica y demás servicios del
para obtener una Pensión de retiro, seguro de salud por parte de ambos.
cesantía en edad avanzada y vejez, e
invalidez y vida, y Artículo 152. Los Trabajadores que lleguen a la
II. Mecanismos de traspaso de recursos edad de pensionarse bajo los supuestos del se-
de las Subcuentas que integran la guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve-
Cuenta Individual. jez previsto en esta Ley o en un seguro o
régimen equivalente con el que se hubiere cele-
Los convenios de portabilidad a que se refiere brado convenio de portabilidad, podrán aplicar
esta Sección establecerán el tratamiento que se los recursos de su Cuenta Individual y periodos
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 537
Los ingresos que generen los intereses de los revolvencia del propio Fondo y conforme a lo
préstamos otorgados y sus disponibilidades fi- siguiente:
nancieras no afectarán el techo presupuestal del
Instituto y se integrarán al propio Fondo de présta- I. Sólo a quienes tengan un mínimo de
mos personales. seis meses de antigüedad de incorpo-
ración total al régimen de seguridad
Artículo 159. La cartera institucional más el social del Instituto;
remanente de disponibilidad señalados en el ar- II. Los préstamos se otorgarán depen-
tículo anterior, así como los intereses corres- diendo de la disponibilidad financie-
pondientes, integrarán el capital inicial de ra del Fondo y de conformidad con
trabajo para la operación del Fondo. las reglas que establezca la Junta Di-
rectiva del Instituto, y serán de cuatro
Artículo 160. Los recursos del Fondo, en tanto tipos, a saber:
no se destinen a préstamos personales, deberán a) Ordinarios. Su monto será hasta
ser invertidos bajo criterios prudenciales en aque- por el importe de cuatro meses del
llos instrumentos financieros del mercado que Sueldo Básico, de acuerdo con la
garanticen la más alta rentabilidad, el menor antigüedad de quien lo solicite;
riesgo posible y la mayor transparencia para la b) Especiales. Su monto será hasta
rendición de cuentas, de conformidad con las dis- por el importe de seis meses del
posiciones que expidan para el efecto la Junta Sueldo Básico, de acuerdo con la
Directiva del Instituto. antigüedad de quien lo solicite;
El Instituto, previa aprobación de la Junta c) Para adquisición de bienes de uso
Directiva y contando con la autorización de la duradero. Su monto será hasta
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, reali- por el importe de ocho meses de
zará las operaciones financieras necesarias sin Sueldo Básico, de acuerdo con la
afectar o comprometer recursos presupuestales, antigüedad de quien lo solicite, y
con respaldo en los derechos sobre la cartera d) Extraordinarios para damnifica-
vigente de préstamos personales, con el fin de dos por desastres naturales. Su
allegarse de recursos adicionales para ampliar monto será establecido por la
la cobertura de esta prestación. Junta Directiva del Instituto;
La Junta Directiva del Instituto será respon- III. El Instituto determinará trimestral-
sable de que el Fondo conserve cuando menos su mente la tasa de interés aplicada a
valor real. los créditos personales, de tal mane-
ra que el rendimiento efectivo del mon-
Artículo 161. Los gastos por concepto de admi- to prestado no sea inferior a uno
nistración general del Fondo se financiarán con punto veinticinco veces la tasa de los
sus propios recursos de acuerdo con el presu- Certificados de la Tesorería de la Fede-
puesto anual que apruebe la Junta Directiva del ración con vencimiento a veintiocho
Instituto. días. En caso de que desapareciera
este indicador, se tomará el que lo
Artículo 162. Los préstamos personales se otor- sustituya;
garán a los Trabajadores y Pensionados de IV. Para garantizar la recuperación de
acuerdo con el programa anual que autorice los créditos otorgados, con cargo a los
la Junta Directiva del Instituto, con base en la mismos se deberá integrar una Reserva
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 539
de garantía, con la que se cubrirá el cantidad prestada y sus intereses sumados a los
monto insoluto de los préstamos, en Descuentos por préstamos hipotecarios y a los que
los casos de invalidez e incapacidad deba hacerse por cualquier otro adeudo en fa-
total permanente, muerte e incobrabi- vor del Instituto, no excedan del cincuenta por
lidad, conforme lo establezca el regla- ciento del total de las percepciones en dinero
mento que para el efecto emita la del Trabajador, y se ajustarán al reglamento que
Junta Directiva del Instituto, y al efecto expida la Junta Directiva.
V. El monto del préstamo y los intereses
deberán ser pagados en parcialidades Artículo 165. Cuando un Trabajador tenga
quincenales iguales, en un plazo no adeudo con el Fondo de préstamos y solicite
mayor de cuarenta y ocho quincenas licencia sin goce de sueldo, renuncie o sea se-
en el caso de los ordinarios y los es- parado de la Dependencia o Entidad, deberá
peciales, y de setenta y dos quincenas cubrir en un plazo no mayor de noventa días, el
en el caso de los de bienes de consu- monto total de su adeudo. En su caso, la De-
mo duradero. En el caso de los crédi- pendencia o Entidad retendrá al acreditado el
tos extraordinarios para damnificados monto total del saldo insoluto de los pagos por
por desastres naturales, estos tendrán finiquito laboral a que tenga derecho el Traba-
un plazo de hasta ciento veinte quin- jador. De persistir algún adeudo, el Instituto
cenas, según acuerdo especial de la realizará las gestiones administrativas y legales
Junta Directiva. conducentes para recuperarlo. Transcurrido un
año desde la separación del acreditado y ha-
Artículo 163. Las Dependencias y Entidades biéndose agotado las gestiones administrativas
estarán obligadas a realizar los Descuentos de cobranza, el adeudo del capital e intereses
quincenales en nómina que ordene el Instituto correspondientes se cancelarán contra la Reser-
para recuperar los créditos que otorgue y a ente- va de garantía de créditos otorgados en los tér-
rar dichos recursos conforme a lo establecido en minos que se establezca en los lineamientos y
el presente ordenamiento. Asimismo las Depen- políticas de administración de la cartera que
dencias y Entidades estarán obligadas a entre- para el efecto emita el Instituto. En caso de que el
gar al Instituto quincenalmente la nómina de sus Trabajador reingrese al régimen de la presente
Trabajadores con la información y en los forma- Ley, el Instituto ordenará el Descuento del
tos que ordene el Instituto. adeudo actualizado para resarcir a la Reserva
En los casos en que la Dependencia no apli- de garantía.
que los Descuentos, los Trabajadores deberán
pagar directamente, mediante los sistemas que Artículo 166. No se concederán nuevos présta-
establezca el Instituto, sin perjuicio de las ac- mos especiales ni para bienes de consumo durade-
tualizaciones y recargos que se establezcan en ro mientras permanezca insoluto el anterior. En el
el reglamento correspondiente. caso de los préstamos ordinarios sólo podrán
Cuando las Dependencias omitan el entero renovarse cuando se haya cubierto el pago de
de estos Descuentos al Instituto, deberán cubrir- cuando menos el cincuenta por ciento del monto
las adicionando el costo financiero previsto en del crédito que fue concedido, cubiertos los
el artículo 22 de esta ley. abonos para dicho periodo y el deudor pague
la prima de la Reserva de garantía, cubra el
Artículo 164. Los préstamos se deberán otorgar saldo insoluto y la aportación de renovación con
de manera que los abonos para reintegrar la cargo al nuevo crédito.
540 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
II. El Vocal Ejecutivo, el cual será Artículo 173. La Comisión Ejecutiva del Fondo
nombrado por la Junta Directiva a de la Vivienda sesionará por lo menos una vez
propuesta del Director General del cada dos meses. Las decisiones se tomarán por
Instituto; mayoría de los presentes y en caso de empate su
III. Tres vocales nombrados por la Secre- presidente tendrá voto de calidad.
taría de Hacienda y Crédito Público, y Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán
un vocal nombrado por cada una de válidas con la asistencia de por lo menos diez de
las siguientes instituciones: la Secre- sus miembros, de los cuales uno será el Presi-
taría de Desarrollo Social, la Secretaría dente de la Comisión Ejecutiva, cuatro repre-
del Trabajo y Previsión Social, la Se- sentantes del Gobierno Federal y cinco de las
cretaría de la Función Pública y la organizaciones de Trabajadores al servicio del
Comisión Nacional de Vivienda, y Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría
IV. Nueve vocales nombrados por las or- de los presentes y en caso de empate el Presiden-
ganizaciones de Trabajadores. te tendrá voto de calidad.
Por cada vocal propietario se designará un Artículo 174. La Comisión Ejecutiva del Fondo
suplente que actuará en caso de faltas tempora- de la Vivienda, tendrá las atribuciones y funcio-
les del propietario, debiendo tratarse de un fun- nes siguientes:
cionario con el rango inmediato inferior al del
vocal propietario. En el caso de los representan- I. Resolver sobre las operaciones del
tes de las organizaciones de Trabajadores, la desig- Fondo de la Vivienda, excepto aque-
nación del suplente se hará en los términos de llas que por su importancia ameriten
las disposiciones estatutarias aplicables. acuerdo expreso de la Junta Directiva,
la que deberá acordar lo conducente
Artículo 171. Los integrantes de la Comisión dentro de los quince días siguientes a
Ejecutiva del Fondo de la Vivienda no podrán la fecha en que se haga la petición
ser miembros de la Junta Directiva del Instituto, correspondiente;
con excepción del Director General del Institu- II. Examinar, en su caso aprobar y pre-
to. Igualmente será incompatible esta designa- sentar, a la Junta Directiva por conducto
ción con el cargo sindical de Secretario General del Vocal Ejecutivo, los presupuestos
de la Sección que corresponda al Fondo de la de ingresos y egresos, los planes de
Vivienda. labores y financiamientos, así como
Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser los estados financieros y el informe
mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus de labores formulados por el Vocal
derechos civiles y políticos, y ser de reconocida Ejecutivo;
honorabilidad y experiencia técnica y adminis- III. Presentar por conducto del Vocal Eje-
trativa. cutivo a la Junta Directiva para su
aprobación, el presupuesto de gastos
Artículo 172. Los vocales de la Comisión Eje- de administración, operación y vigi-
cutiva del Fondo de la Vivienda durarán en sus lancia del Fondo de la Vivienda;
funciones por todo el tiempo que subsista su desig- IV. Proponer a la Junta Directiva, el pro-
nación y podrán ser removidos libremente a grama de constitución de Reservas,
petición de quienes los hayan propuesto. las reglas para el otorgamiento de
542 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 175. El Vocal Ejecutivo tendrá las Artículo 176. Al momento en que el Trabajador
obligaciones y facultades siguientes: reciba crédito para vivienda, el saldo de la Sub-
cuenta del Fondo de la Vivienda de su Cuenta
I. Asistir a las sesiones de la Junta Di- Individual se aplicará como pago inicial de al-
rectiva con voz, pero sin voto, para guno de los conceptos a que se refiere la frac-
informar de los asuntos del Fondo de ción I del artículo 169 de esta Ley.
la Vivienda; Durante la vigencia del crédito concedido al
II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di- Trabajador, las Aportaciones a que se refiere
rectiva y de la Comisión Ejecutiva, esta Sección a su favor se aplicarán a reducir el
saldo insoluto a cargo del propio Trabajador.
relacionados con el Fondo de la Vi-
El Trabajador que obtenga un crédito de al-
vienda;
guna entidad financiera para aplicarlo al pago
III. Convocar a las sesiones de la Comi-
de la construcción o adquisición de su habitación,
sión Ejecutiva y presidir las mismas
podrá utilizar como pago inicial para la cons-
en ausencia del Director General;
trucción o adquisición, el saldo de su Subcuenta
IV. Presentar anualmente a la Comisión
del Fondo de la Vivienda. Asimismo, las Apor-
Ejecutiva del Fondo de la Vivienda
taciones que se efectúen a la Subcuenta citada
dentro de los dos primeros meses del
con posterioridad al otorgamiento del crédito se
año siguiente, los estados financieros
aplicarán a cubrir el saldo insoluto.
y el informe de actividades del ejerci- El Fondo de la Vivienda podrá otorgar crédi-
cio anterior; tos a los Trabajadores en cofinanciamiento con
V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del entidades financieras o con el Instituto del Fondo
Fondo de la Vivienda, a más tardar Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
el último día de septiembre de cada en cuyo caso, el Trabajador también podrá utili-
año, los presupuestos de ingresos y zar los recursos de la Subcuenta del Fondo de la
egresos, el proyecto de gastos y los Vivienda como pago inicial. Las Aportaciones
planes de labores y de financiamien- que se efectúen a la Subcuenta citada con pos-
tos para el año siguiente; terioridad al otorgamiento del crédito se aplica-
VI. Presentar a la consideración de la Co- rán a cubrir el saldo insoluto del crédito que
misión Ejecutiva del Fondo de la Vi- haya otorgado el Fondo de la Vivienda.
vienda, un informe mensual sobre las En el supuesto de cofinanciamiento a que se
actividades de la propia Comisión; refiere el párrafo inmediato anterior, el Fondo
VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del de la Vivienda deberá otorgar crédito al Traba-
Fondo de la Vivienda para su consi- jador cuando el crédito que reciba de la entidad
deración y en su caso aprobación, los financiera de que se trate, se otorgue en base
programas de crédito a ser otorgados a fondos de ahorro establecidos en planes de
por el Instituto; previsión social que reúnan los requisitos de dedu-
VIII. Proponer al Director General los nom- cibilidad que se establezcan en las disposicio-
bramientos y remociones del personal nes fiscales correspondientes.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 543
Para los efectos del párrafo anterior, también Las cantidades que se descuenten a los Traba-
se entenderá que un Trabajador ha dejado de jadores con motivo de los créditos a que alude el
prestar servicios cuando transcurra un periodo presente artículo, no podrán exceder del treinta
mínimo de doce meses sin laborar en ninguna por ciento de su Sueldo Básico, sin perjuicio de
de las Dependencias o Entidades por suspen- lo previsto en el artículo 20 de esta Ley.
sión temporal de los efectos del nombramiento Los créditos se otorgarán a un plazo no ma-
o cese, a menos que exista litigio pendiente so- yor de treinta años.
bre la subsistencia de su designación o nombra-
miento. Artículo 186. Todos los inmuebles adquiridos o
Las Dependencias y Entidades a que se refie- construidos por los Trabajadores para su propia
re esta Ley seguirán haciendo los depósitos para habitación con los recursos del Fondo de la Vi-
el Fondo de la Vivienda, sobre los sueldos de vienda, quedarán exentos a partir de la fecha de
los Trabajadores que disfruten licencia por en- su adquisición o construcción de todos los im-
fermedad en los términos del artículo 111 de la puestos federales por el doble del crédito y
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del hasta por la suma de diez veces el Salario Míni-
Estado, reglamentaria del Apartado B del ar- mo elevado al año, durante el término que el
tículo 123 Constitucional y 37 de la presente crédito permanezca insoluto.
Ley, así como de los que sufran suspensión Gozarán también de exención los convenios,
temporal de los efectos de su nombramiento contratos o actos en los que se hagan constar
conforme a las fracciones I y II del artículo 45 las correspondientes operaciones, los cuales
de la citada Ley Federal de los Trabajadores al tendrán el carácter de escritura pública para
Servicio del Estado, debiendo suspenderse di- todos los efectos legales y se inscribirán en el
cho depósito a partir de la fecha en que cese la Registro Público de la Propiedad respectivo,
relación de trabajo. incluyendo la constitución del régimen de pro-
La existencia del supuesto a que se refiere este piedad en condominio que haga constar el Ins-
artículo deberá comprobarse ante el Instituto. tituto en relación con los conjuntos que financie
o adquiera, sin menoscabo de que el Trabajador
Artículo 184. En los casos de Trabajadores que pueda acudir ante Notario Público de su elec-
a la fecha de pensionarse presenten saldo inso- ción en las operaciones en que sea parte. Los
luto en su crédito de vivienda se descontarán de gastos que se causen por los referidos concep-
su Pensión los subsecuentes pagos al Fondo tos serán cubiertos por mitad entre el Instituto
de la Vivienda. y los Trabajadores; para tal efecto la Junta Di-
rectiva tomando como base el arancel que estable-
Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados ce los honorarios de los notarios, determinará
a los Trabajadores a que se refiere la fracción I el porcentaje de reducción de los mismos, sin
del artículo 169 de esta Ley se revisará cada vez que dicha reducción pueda ser inferior al cin-
que se modifiquen los Salarios Mínimos, incre- cuenta por ciento. Las exenciones quedarán
mentándose en la misma proporción en que insubsistentes si los inmuebles fueran enajena-
aumente el Salario Mínimo. dos por los Trabajadores o destinados a otros
Asimismo, los créditos citados devengarán fines.
intereses sobre el saldo ajustado de los mismos El Instituto gestionará los convenios corres-
a la tasa que determine la Junta Directiva. Dicha pondientes con los gobiernos de las Entidades
tasa no será menor del cuatro por ciento anual Federativas y municipios, para que los Trabaja-
sobre saldos insolutos. dores protegidos por esta Ley gocen de las
546 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 189. Las Aportaciones al Fondo de la Artículo 191. Son obligaciones de las Depen-
Vivienda, así como los Descuentos para cubrir dencias y Entidades:
los créditos que otorgue el Instituto, que reci-
ban las entidades receptoras conforme a esta I. Inscribir a sus Trabajadores y benefi-
Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el ciarios en el Fondo de la Vivienda, y
Banco de México le lleve al Instituto por lo que II. Efectuar las Aportaciones al Fondo de
respecta al Fondo de la Vivienda, en los térmi- la Vivienda y hacer los Descuentos a
nos y conforme a los procedimientos que se sus Trabajadores en su salario.
establezcan en el Reglamento de la Ley de los El pago de las Aportaciones y Des-
Sistemas de Ahorro para el Retiro. Dichos re- cuentos señaladas en la fracción II de
cursos deberán invertirse, en tanto se aplican a este artículo, será por bimestres ven-
los créditos a favor de los Trabajadores a que se cidos, a más tardar el día diecisiete de
refiere esta Sección, en valores a cargo del Go- los meses de enero, marzo, mayo, julio,
bierno Federal, a través del Banco de México e septiembre y noviembre de cada año
Instrumentos de la Banca de Desarrollo. conjuntamente con las Cuotas y Apor-
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público taciones al seguro de retiro, cesantía
podrá autorizar que los recursos del Fondo de la en edad avanzada y vejez.
Vivienda se inviertan en valores diversos a los
señalados, siempre que sean de alta calidad Los servidores públicos de las Dependencias
crediticia, o se bursatilice la cartera del Fondo o Entidades responsables de enterar las Aporta-
de la Vivienda. ciones y Descuentos, en caso de incumplimiento,
Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto, con serán sancionados en los términos de lo dis-
cargo a dicha cuenta, podrá mantener en efecti- puesto en el Título Sexto de la presente Ley.
vo o en depósitos bancarios a la vista las can-
tidades estrictamente necesarias para la Artículo 192. Los recursos de la Subcuenta del
realización de sus operaciones diarias con res- Fondo de la Vivienda que no hubiesen sido
pecto al Fondo de la Vivienda. aplicados para otorgar créditos a favor de los
Trabajadores de acuerdo a lo dispuesto en esta
Artículo 190. El gobierno federal, por conducto Sección, serán transferidos al PENSIONISSS-
de las Secretarías de Hacienda y Crédito Públi- TE, las Administradoras o Aseguradoras para la
co y de la Función Pública, ejercerán el control contratación de la Pensión correspondiente o su
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 547
Artículo 193. Las prestaciones relativas a prés- Artículo 197. El Instituto proporcionará servi-
tamos personales se financiarán con el Fondo cios culturales, mediante programas culturales,
constituido al efecto en el Instituto. recreativos y deportivos que tiendan a cuidar y
fortalecer la salud mental e integración familiar
Artículo 194. El Fondo de la Vivienda se cons- y social del Trabajador, y su desarrollo futuro,
tituirá con una Aportación del cinco por ciento contando con la cooperación y el apoyo de los
del Sueldo Básico. Trabajadores.
II. A las Dependencias y Entidades les Artículo 201. La continuación voluntaria debe-
corresponde una Aportación de cero rá solicitarse por escrito al Instituto dentro de los
punto cinco por ciento del Sueldo sesenta días siguientes al de la baja del empleo.
Básico.
Artículo 202. La continuación voluntaria ter-
En adición a lo anterior, para los servicios de minará por:
atención para el bienestar y desarrollo infantil,
las Dependencias y Entidades cubrirán el cin- I. Declaración expresa del interesado;
cuenta por ciento del costo unitario por cada II. Dejar de pagar las Cuotas y Aporta-
uno de los hijos de sus Trabajadores que hagan uso ciones en los plazos a que se refiere el
del servicio en las estancias de bienestar in- artículo 200 de esta Ley, y
fantil del Instituto. Dicho costo será determina- III. Ingresar nuevamente al régimen obli-
do anualmente por la Junta Directiva. gatorio de esta Ley.
que se refiere el presente Título, así como de Artículo 208. El Instituto tendrá las siguientes
dar por terminada la vigencia de los mismos funciones:
anticipadamente, en caso de que existan causas o
motivos suficientes a juicio del Instituto que I. Cumplir con los programas aproba-
pongan en peligro la adecuada y eficiente pres- dos para otorgar los seguros, presta-
tación de los servicios, el equilibrio financiero ciones y servicios a su cargo;
del propio Instituto o la preservación de los se- II. Emitir las resoluciones que reconoz-
guros, prestaciones y servicios del régimen can el derecho a las Pensiones;
obligatorio. III. Determinar, vigilar, recaudar y cobrar
Igual disposición se observará en lo relativo el importe de las Cuotas y Aportacio-
a las incorporaciones señaladas en las fraccio- nes, así como los demás recursos del
nes VII y VIII, del artículo 1o. de esta Ley. Instituto, por lo que se refiere al seguro
Para la terminación anticipada de algún con- de retiro, cesantía en edad avanzada y
venio de incorporación voluntaria o respecto vejez, el entero de las Cuotas y Apor-
del régimen de continuación voluntaria de al- taciones correspondientes, se realiza-
gún Trabajador, bastará una resolución de la rá mediante los sistemas o programas
Junta Directiva y la notificación de dicha reso- informáticos que determine la Comi-
lución a la Dependencia o Entidad, o en su caso, sión Nacional del Sistema de Ahorro
a los interesados de que se trate, con un plazo para el Retiro;
mínimo de ciento ochenta días anteriores a la IV. Invertir los Fondos de las Reservas de
terminación. acuerdo con las disposiciones de esta
Ley;
Título cuarto V. Adquirir o enajenar los bienes mue-
De las funciones y organización bles e inmuebles necesarios para la
del Instituto realización de sus fines;
VI. Establecer la estructura y funciona-
Capítulo I miento de sus unidades administrativas
Funciones conforme a su presupuesto aprobado
y el estatuto orgánico que al efecto
Artículo 207. El Instituto tendrá personalidad emita la Junta Directiva;
jurídica para celebrar toda clase de actos y VII. Administrar los seguros, prestaciones
contratos, así como para defender sus derechos y servicios previstos en esta Ley;
ante los tribunales o fuera de ellos, y para ejer- VIII. Difundir conocimientos y prácticas
citar las acciones judiciales o gestiones extra- de previsión social;
judiciales que le competen. Para desistirse de IX. Expedir los reglamentos para la debida
las acciones intentadas o de los recursos inter- prestación de los servicios y de orga-
puestos, así como para dejar de interponer los nización interna;
que las leyes le concedan, cuando se trate de X. Realizar toda clase de actos jurídicos
asuntos que afecten al erario federal, se debe- y celebrar los contratos que requieran
rán afectar los gastos de administración del los seguros, prestaciones y servicios
Instituto por la cantidad correspondiente según previstos en esta Ley, y
conste en acuerdo expreso de la Junta Directi- XI. Las demás funciones que le confieran
va del Instituto. esta Ley y sus reglamentos.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 551
sos, así como los programas de por auditor externo, que incluya, al
labores y de inversión del Fondo menos, los siguientes elementos:
Nacional de Pensiones de los Tra- a) La situación financiera de cada
bajadores al Servicio del Estado; uno de los seguros ofrecidos por
b) Examinar y, en su caso, aprobar el Instituto, y actuarial de sus re-
en el primer bimestre del año, el servas, aportando elementos de
informe de actividades de la juicio para evaluar si las primas
Comisión Ejecutiva del PEN- correspondientes son suficientes
SIONISSSTE y, dentro de los para cubrir los gastos actuales y
cuatro primeros meses del año, futuros de los beneficios deriva-
los estados financieros que re- dos de cada seguro;
sulten de la operación en el últi- b) Los posibles riesgos, contingencias
mo ejercicio; y pasivos que se están tomando en
c) Examinar y, en su caso, aprobar a cada seguro y la capacidad finan-
propuesta de la Comisión Ejecuti- ciera del Instituto para responder a
va del PENSIONISSSTE, la estra- ellos en función de sus ingresos y
tegia de inversión de los recursos; las reservas disponibles;
d) Examinar y, en su caso, aprobar c) Estimaciones sobre las posibles
anualmente el presupuesto de modificaciones a las Cuotas y
gastos de administración, opera- Aportaciones de cada seguro, en
ción y vigilancia del PENSIO- su caso, que se puedan prever,
NISSSTE; para mantener la viabilidad finan-
e) Examinar y, en su caso, aprobar a ciera del Instituto, y de las fechas
propuesta de la Comisión Ejecuti- estimadas en que dichas modifica-
va del PENSIONISSSTE, el pro- ciones puedan ser requeridas, y
grama de Reservas que deben d) La situación de sus pasivos labo-
constituirse para asegurar la ope- rales totales y de cualquier otra
ración del PENSIONISSSTE y el índole que comprometan su gasto
cumplimiento de los demás fines por más de un ejercicio fiscal.
y obligaciones del mismo; Para los propósitos anteriores la
f) Autorizar la constitución de so- Junta Directiva informará sobre las ten-
ciedades de inversión especializa- dencias demográficas de sus Derecho-
das de fondos para el retiro, y habientes, incluyendo modificaciones
g) Las demás funciones necesarias en la esperanza de vida; tendencias en
para el cumplimiento de los fines la transición epidemiológica, y cam-
del PENSIONISSSTE; bios en la composición de género de
XVIII. Aprobar mecanismos de contribución la fuerza laboral, entre otros factores.
solidaria entre el Instituto y sus Dere- La estimación de riesgos, a su vez,
chohabientes; considerará factores derivados del ci-
XIX. Presentar al Ejecutivo Federal, por clo económico, de la evolución del
conducto de la Secretaría de Hacien- costo de los tratamientos y medica-
da y Crédito Público, y al Congreso de mentos, los costos laborales, de la si-
la Unión, a más tardar el 30 de junio tuación macroeconómica, así como
de cada año, un informe dictaminado cualquier otro factor que afecte la
554 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
capacidad del Instituto para cumplir con Artículo 219. Las resoluciones de la Junta Di-
sus compromisos. En todos los casos, rectiva que afecten intereses particulares, podrán
la estimación sobre riesgos y pasivos recurrirse ante la misma dentro de los treinta
laborales y de cualquier otro tipo, se días siguientes.
formulará con estricto apego a los
principios de contabilidad general- Artículo 220. El Director General representará
mente aceptados por la profesión con- legalmente al Instituto y tendrá las obligaciones
table organizada en México. y facultades siguientes:
El informe, asimismo, deberá con-
tener información sobre el estado que I. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-
guardan las instalaciones y equipos rectiva del Instituto y representar a
del Instituto, particularmente los dedi- éste en todos los actos que requieran
cados a la atención médica, para po- su intervención;
der atender de forma satisfactoria a II. Convocar a sesiones a los miembros
sus derechohabientes, y de la Junta Directiva;
XX. En general, realizar todos aquellos III. Someter a aprobación de la Junta Di-
actos y operaciones autorizados por rectiva:
esta Ley y los que fuesen necesarios a) El programa institucional;
para la mejor administración y go- b) El programa de administración y
bierno del Instituto. constitución de Reservas;
c) El programa operativo anual de
Artículo 215. La Junta Directiva sesionará una acuerdo con lo establecido en la
vez cada tres meses, pudiendo además celebrar Ley de Planeación;
las sesiones extraordinarias que se requieran. d) El programa anual de préstamos;
Para la validez de las sesiones de la Junta e) Los estados financieros del Insti-
Directiva se requerirá la asistencia de por lo tuto, y
menos diez de sus miembros, cinco de los cua- f) El informe financiero y actuarial;
les deberán ser representantes del Estado. IV. Presentar a la Junta Directiva un in-
forme anual del estado que guarde la
Artículo 216. La Junta Directiva será auxilia- administración del Instituto;
da por un Secretario, por el Comité de Inver- V. Someter a la Junta Directiva los pro-
siones y por los demás comités técnicos de yectos de estatuto orgánico y regla-
apoyo que apruebe la propia Junta, cuyas fun- mentos previstos en esta Ley;
ciones serán determinadas por la normatividad VI. Expedir los manuales de organiza-
correspondiente. ción, de procedimientos y de servicios
al público así como las disposiciones
Artículo 217. Los acuerdos de la Junta Directi- y lineamientos normativos distintos a
va se tomarán por mayoría de votos de los los reglamentos expedidos por el Titular
miembros presentes. En caso de empate, el Pre- del Ejecutivo Federal, necesarios para
sidente tendrá voto de calidad. la operación del Instituto;
VII. Proponer a la Junta Directiva el nom-
Artículo 218. A falta del Presidente de la Junta, las bramiento y, en su caso, la remoción
sesiones serán presididas por uno de los represen- de los servidores públicos de primer
tantes del Estado que se elija entre los presentes. nivel del Instituto y nombrar a los
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 555
go inmediato inferior al del miembro VII. Designar a los auditores externos que
propietario. auxilien a la comisión en las activida-
des que así lo requieran;
Artículo 223. La Comisión de Vigilancia se VIII. Conformar, a través de la Secretaría
reunirá en sesión cuantas veces sea convocada Técnica, los grupos de trabajo que
por su Presidente o a petición de dos de sus estime necesarios, para el cumpli-
miembros. miento de las fracciones I, II y III del
La Comisión de Vigilancia presentará un in- presente artículo, y
forme anual a la Junta Directiva sobre el ejerci- IX. Las que le fijen el estatuto orgánico
cio de sus atribuciones. Los integrantes de la del Instituto y las demás disposicio-
Comisión de Vigilancia podrán solicitar concu- nes legales aplicables.
rrir a las reuniones de la Junta Directiva, para
tratar asuntos urgentes relacionados con las Artículo 225. El Ejecutivo Federal establecerá
atribuciones de la Comisión. las bases para determinar las organizaciones de
Trabajadores que deberán intervenir en la desig-
Artículo 224. La Comisión de Vigilancia tendrá nación de los miembros de los órganos de go-
las siguientes atribuciones: bierno del Instituto.
I. Sus propiedades, posesiones, dere- Artículo 230. Los bienes muebles e inmuebles
chos y obligaciones; que pertenezcan al Instituto gozarán de las franqui-
II. Las Cuotas, Aportaciones y Cuota cias, prerrogativas y privilegios que sean concedi-
Social al seguro de salud que se ente- dos a los fondos y bienes de la Federación.
ren en los términos de esta Ley, a ex- Dichos bienes, así como los actos y contratos
cepción de las del seguro de retiro, que celebre el Instituto estarán exentos de toda
cesantía en edad avanzada y vejez y clase de impuestos y derechos, y aquellos en los
al Fondo de la Vivienda, que junto que intervenga en materia de vivienda no reque-
con los intereses y rendimientos que rirán de intervención notarial, sin menoscabo de
generen, son patrimonio de los Traba- que el Trabajador pueda acudir ante notario
jadores; público de su elección en las operaciones en que
III. El importe de los créditos e intereses sea parte.
a favor del Instituto, con excepción de El Instituto se considerará de acreditada sol-
los afectos al Fondo de la Vivienda; vencia y no estará obligado a constituir depósitos o
IV. Los intereses, rentas, plusvalías y de- fianza legal de ninguna clase.
más utilidades que se obtengan de las
inversiones que conforme a esta Ley Artículo 231. Los remanentes, excedentes o
haga el Instituto; utilidades de operación, así como los ingresos
V. El importe de las indemnizaciones, diversos que generen o hayan generado el Insti-
pensiones caídas e intereses que pres- tuto, o sus órganos de operación administrativa
criban en favor del Instituto; desconcentrada, deberán incrementar las Reser-
VI. El producto de las sanciones pecunia- vas de operación para contingencias y financia-
rias derivadas de la aplicación de esta miento en los términos que determine la Junta
Ley; Directiva.
VII. Las donaciones, herencias y legados a Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que
favor del Instituto; los recursos del Instituto no bastaren para cum-
VIII. Los bienes muebles e inmuebles que plir con las obligaciones a su cargo estableci-
las Dependencias o Entidades desti- das por la Ley, el déficit que hubiese, será
nen y entreguen para los servicios y cubierto por el Gobierno Federal y los gobier-
prestaciones que establece la presente nos o Dependencias y Entidades de las Entida-
Ley, así como aquéllos que adquiera des Federativas o municipales que coticen al
el Instituto y que puedan ser destina- régimen de esta Ley en la proporción que a cada
dos a los mismos fines, y uno corresponda.
IX. Cualquiera otra percepción respecto En caso de que el informe financiero y
de la cual el Instituto resulte benefi- actuarial que anualmente se presente a la Jun-
ciario. ta Directiva, arroje como resultado que las
Cuotas y Aportaciones son insuficientes para
Artículo 229. Los Trabajadores o Pensiona- cumplir con las obligaciones de uno o varios
dos y sus Familiares Derechohabientes, no ad- de los seguros y servicios a cargo del Institu-
quieren derecho alguno, individual o colectivo, to, el Director General deberá hacerlo del
sobre el patrimonio del Instituto, sino sólo a conocimiento del Titular del Ejecutivo Fede-
disfrutar de los beneficios que esta Ley les con- ral, del Congreso de la Unión y del público en
cede. general.
558 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
ingresos de los mismos, que consideren las esti- III. El renglón de especiales podrá utili-
maciones de sustentabilidad financiera de largo zarse para enfrentar casos especia-
plazo contenidas en el informe financiero y ac- les previstos al momento de su
tuarial que se presente anualmente a la Junta constitución.
Directiva. Cada una de esas Reservas podrá ser Para el uso de estos recursos debe-
dividida y manejada conforme a la naturaleza rá contarse con la aprobación de la
de los riesgos que afecten a cada seguro y co- Junta Directiva del Instituto y deberá
berturas. Esta separación buscará el mejor equi- darse aviso a la Secretaría de Hacienda
librio entre las fuentes y características del y Crédito Público antes de su aplica-
riesgo y los recursos necesarios para su finan- ción, la cual tendrá diez días hábiles
ciamiento. para suspender el uso de estos recur-
sos si a su juicio no existen las condi-
Artículo 238. La Reserva general financiera y ciones requeridas.
actuarial deberá constituirse, incrementarse o
reconstituirse a través de una aportación anual a Artículo 240. La Reserva de operación para
estimarse en el informe financiero y actuarial contingencias y financiamiento se constituirá,
que se presente anualmente a la Junta Directiva, incrementará o reconstituirá trimestralmente
para enfrentar efectos catastróficos o variacio- hasta alcanzar un monto equivalente a sesenta
nes de carácter financiero de significación en días naturales del ingreso total del Instituto en el
los ingresos o incrementos drásticos en los egre- año anterior, excluyendo los recursos corres-
sos derivados de problemas epidemiológicos o pondientes al seguro de retiro, cesantía en edad
económicos severos y de larga duración que avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.
provoquen insuficiencia de cualquiera de las Además de los ingresos ordinarios por Cuotas y
Reservas financieras y actuariales. Aportaciones, a la Reserva de operación para
contingencias y financiamiento podrán afectar-
se los recursos que de manera extraordinaria
Artículo 239. El Instituto deberá constituir la obtenga el Instituto. La Junta Directiva dictará,
Reserva de operación para contingencias y fi- en su caso, el acuerdo respectivo, mismo que,
nanciamiento a que se refiere este Capítulo sepa- automáticamente, modificará el programa anual
rándola en tres renglones, previsión, catastrófica de administración y constitución de Reservas.
y especiales: El Instituto, previa autorización de la Junta
Directiva, podrá disponer de los recursos
I. El renglón de previsión podrá ser uti- afectos a la Reserva de operación para contin-
lizado para financiar gastos de inversión gencias y financiamiento, para sufragar la con-
física cuando condiciones económi- tingencia hasta por un monto equivalente a
cas desfavorables dificulten el avance noventa días de ingreso promedio del año ante-
planeado en los proyectos de inver- rior del seguro o servicio que requiera el finan-
sión física; ciamiento.
II. El renglón de catastrófica podrá ser Para ejercer los recursos de la Reserva de
utilizado para enfrentar los gastos de operación para contingencias y financiamiento,
cualquier tipo para enfrentar desastres se entenderá por contingencia en algún seguro
naturales o causas de fuerza mayor o servicio, algún hecho que hubiese sido imposi-
que por su naturaleza no hayan sido ble programar y presupuestar con oportunidad,
aseguradas, y que presione el gasto del Instituto por única vez
560 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
dentro de un ejercicio fiscal y que, de no enfren- Junta Directiva, ésta deberá aprobar anualmente
tarse, ponga en riesgo el cumplimiento de las en forma previa al inicio del ejercicio fiscal un
obligaciones legales del Instituto. programa anual de administración y constitu-
Cuando se presente alguna de estas situacio- ción de Reservas, conforme al reglamento co-
nes, el Director General deberá hacerlo del cono- rrespondiente, el cual confirmará o adecuará en
cimiento del Titular del Ejecutivo Federal y del lo conducente, una vez que se conozca el presu-
Congreso de la Unión. puesto de gastos definitivo del Instituto. Este
Los recursos destinados a financiar con- programa contendrá como mínimo los siguien-
tingencias se deberán reintegrar con los corres- tes elementos:
pondientes intereses, en los términos del
reglamento respectivo, en un plazo no mayor a I. Un informe sobre la totalidad de los
tres años. recursos financieros en poder del Insti-
tuto, separándolos por tipo de Reser-
Artículo 241. Las Reservas financieras y actua- vas conforme a esta Ley;
riales y la Reserva general financiera y actuarial, II. Proyecciones de ingresos y egresos
se constituirán en la forma, términos y plazos totales en efectivo, y de la Reserva de
que se establezcan por la Junta Directiva, con- operación para el siguiente ejercicio
forme al reglamento correspondiente, conside- fiscal;
rando el informe que el Instituto le envíe. III. Los montos trimestrales y anuales
que se dedicarán a incrementar o re-
Artículo 242. El Instituto podrá disponer de las constituir cada una de las Reservas en
Reservas financieras y actuariales de cada segu- el siguiente ejercicio fiscal; proyec-
ro y cobertura sólo para cubrir las necesidades ción de las tasas de interés que ge-
que correspondan a cada uno de ellos, previo nerarán dichas Reservas y montos
acuerdo de la Junta Directiva a propuesta del esperados de las mismas al final del
Director General, y sólo para enfrentar caídas ejercicio, y
en los ingresos o incrementos en los egresos IV. Los recursos anuales que en forma
derivados de problemas económicos de dura- trimestral prevea afectar a la Reserva
ción mayor a un año, así como para enfrentar de operación para el siguiente ejerci-
fluctuaciones en la siniestralidad mayores a las cio fiscal.
estimadas en el estudio actuarial que se presen-
te anualmente a la Junta Directiva o para el La Junta Directiva, a propuesta del Director
pago de beneficios futuros para los que se hu- General, podrá modificar en cualquier momen-
biera efectuado la provisión correspondiente. to la asignación de recursos contenida en el
programa de administración y constitución de
Sección III Reservas, con excepción de los montos de in-
Del Programa Anual de Administración cremento de las Reservas financieras y actua-
y Constitución de Reservas riales y de la Reserva general financiera y
actuarial comprometidos, cuando los flujos de
Artículo 243. A propuesta del Director Gene- ingresos y gastos a lo largo del ejercicio así lo
ral, con base en el proyecto de presupuesto para requieran. La propuesta del Director General
el siguiente ejercicio y en los estudios financie- deberá describir el impacto que esa modifica-
ros y actuariales que se presenten cada año a la ción tendrá en el mediano y largo plazo.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 561
Artículo 246. Las inversiones de las Reservas Artículo 249. Los créditos respecto de los cua-
financieras y actuariales y la Reserva general les el Instituto tenga el carácter de acreedor,
financiera y actuarial, previstas en este Capítu- cualquiera que sea su especie, prescribirán en
lo, sólo podrán invertirse en los valores, títulos diez años, a partir de la fecha en que el propio
de crédito y otros derechos, que se determinen Instituto pueda, conforme a la Ley, ejercitar sus
por la Junta Directiva, oyendo previamente la derechos.
opinión del Comité de Inversiones, conforme al
reglamento correspondiente. Artículo 250. Las obligaciones que en favor del
Los intereses o rendimientos que genere Instituto señala la presente Ley, prescribirán en
cada Reserva deberán aplicarse exclusivamente el plazo de diez años contados a partir de la fe-
a la Reserva que les dé origen. cha en que sean exigibles. La prescripción se
interrumpirá por cualquier gestión de cobro.
Sección V
De la contabilidad Artículo 251. El derecho del Trabajador y, en
su caso, de los beneficiarios, a recibir los recur-
Artículo 247. Los ingresos y gastos de cada sos de su Cuenta Individual del seguro de retiro,
seguro, prestación y servicio, así como de las cesantía en edad avanzada y vejez en los términos
562 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
de la presente Ley, prescribe en favor del Insti- Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-
tuto a los diez años de que sean exigibles. do publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción el día veintisiete de diciembre de mil
Título sexto novecientos ochenta y tres con sus reformas y
De las responsabilidades y sanciones adiciones, con excepción de los artículos 16, 21,
25 y 90 Bis B, mismos que estarán vigentes
Artículo 252. Los servidores públicos de las hasta el día treinta y uno de diciembre de dos
Dependencias y Entidades, que dejen de cumplir mil siete.
con alguna de las obligaciones que les impone
esta Ley, serán responsables en los términos de TERCERO. Se mantendrán en vigor todas las
las disposiciones aplicables. disposiciones reglamentarias y administrativas
que no se opongan a la presente Ley, hasta en
Artículo 253. El Instituto tomará las medidas tanto se expidan las normas relativas al presente
pertinentes en contra de quienes indebidamente ordenamiento.
aprovechen o hagan uso de los derechos o bene-
ficios establecidos por esta Ley, y ejercitará Derechos de los Trabajadores
ante las autoridades competentes las acciones
que correspondan, presentando las denuncias CUARTO. A los Trabajadores que se encuentren
o querellas, y realizará todos los actos y gestio- cotizando al régimen del Instituto a la fecha de
nes que legalmente procedan, así como contra entrada en vigor de la presente Ley, se les reco-
quien cause daños o perjuicios a su patrimonio nocen los periodos cotizados con anterioridad.
o trate de realizar cualquiera de los actos ante-
riormente enunciados. QUINTO. Los Trabajadores tienen derecho a
optar por el régimen que se establece en el ar-
Artículo 254. La interpretación de los precep- tículo décimo transitorio, o por la acreditación
tos de esta Ley, para efectos administrativos, de Bonos de Pensión del ISSSTE en sus Cuen-
corresponderá a la Secretaría de Hacienda y tas Individuales.
Crédito Público.
SEXTO. Para los efectos señalados en el artícu-
TRANSITORIOS lo anterior, dentro de un plazo que no excederá
del treinta y uno de diciembre de dos mil siete,
PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor el se realizará lo siguiente:
día siguiente al de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación, con excepción de los I. El Instituto acreditará el tiempo de co-
artículos 42, 75, 101, 140, 193 y 199, los cua- tización de cada Trabajador de acuer-
les entrarán en vigor el día primero de enero de do con la información disponible en
dos mil ocho. sus registros y bases de datos, así
Lo dispuesto en las fracciones I, V y VI del como con la que se recabe para este
artículo décimo transitorio les será aplicable a fin, de conformidad con los programas
todos los Trabajadores hasta que ejerzan el de- y criterios que estime pertinentes;
recho previsto en el artículo quinto transitorio. II. Con base en la información relativa al
tiempo de cotización acreditado de
SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor de esta cada Trabajador, el Instituto entregará
Ley, se abroga la Ley del Instituto de Seguridad y a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 563
Público el cálculo preliminar de los derecho a entregar al Instituto, para que reali-
importes de los Bonos de Pensión del ce la revisión y ajuste que en su caso corres-
ISSSTE que les correspondan; pondan, las hojas únicas de servicio que para
III. A través de los mecanismos que esti- este efecto le expidan las Dependencias y En-
men pertinentes, la Secretaría de Ha- tidades en que haya laborado, con el propósito
cienda y Crédito Público y el Instituto de que los ajustes procedentes le sean recono-
harán del conocimiento de los Traba- cidos en el cálculo del Bono de Pensión, como
jadores el cálculo preliminar de sus parte de los elementos necesarios para susten-
Bonos de Pensión, así como la infor- tar su decisión.
mación sobre las opciones a que ten- La opción adoptada por el Trabajador deberá
gan derecho conforme a lo dispuesto comunicarla por escrito al Instituto a través de
en este ordenamiento, y las Dependencias y Entidades, en los términos
IV. Las Dependencias y Entidades debe- que se establezcan y se le hayan dado a conocer,
rán colaborar con la Secretaría de y será definitiva, irrenunciable y no podrá mo-
Hacienda y Crédito Público y el Insti- dificarse. El formato que se apruebe para ejer-
tuto en todo lo necesario para integrar cer este derecho deberá ser publicado en el
la documentación e información re- Diario Oficial de la Federación.
queridas para la acreditación del tiem- Cuando el Trabajador no manifieste la op-
po de cotización, el Sueldo Básico y ción que elige dentro del plazo previsto, se le
el cálculo del Bono de Pensión de los deberá hacer saber en los términos que establez-
Trabajadores, así como para informar ca el reglamento respectivo conforme al cual se
a éstos sobre las opciones y derechos respetará lo conducente a los Trabajadores que
correlativos. no manifiesten su elección.
SÉPTIMO. A partir del día primero de enero OCTAVO. Los Trabajadores que hubieran opta-
de dos mil ocho, los Trabajadores tendrán seis do por el régimen del artículo décimo transitorio,
meses para optar por el régimen previsto en el en ningún caso tendrán derecho a la acredita-
artículo décimo transitorio o por la acreditación ción de Bonos de Pensión del ISSSTE.
de Bonos de Pensión del ISSSTE.
Dentro de ese plazo, en caso de que el Tra- NOVENO. El valor nominal de emisión expre-
bajador considere que su Sueldo Básico o sado en unidades de inversión de los Bonos de
tiempo de cotización son diferentes a los que Pensión del ISSSTE que se calculará a cada
le sean acreditados como base para el cálculo Trabajador será el que se determine conforme a
preliminar de su Bono de Pensión, tendrá la tabla siguiente:
564 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
El otorgamiento de la Pensión por cesantía cuales disfrutará del cincuenta por ciento
en edad avanzada se determinará conforme a fijado.
la tabla anterior, incrementándose anual- La edad mínima para pensionarse por cesan-
mente conforme a los porcentajes fijados tía en edad avanzada se incrementará de manera
hasta los sesenta y cinco años, a partir de los gradual conforme a la tabla siguiente:
Las Pensiones a que tengan por ciento cada año de edad hasta
derecho las personas a que se re- llegar a la Pensión máxima de
fiere la tabla anterior iniciarán en cincuenta por ciento;
cuarenta por ciento en cada ren- III. El cómputo de los años de servicio
glón y se incrementarán en dos se hará considerando uno solo de los
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 569
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
570 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Los Familiares Derechohabientes del Trabaja- deberán cumplir los siguientes requisitos de
dor fallecido, en el orden que establece la sec- edad o tiempo de cotización al Instituto:
ción de Pensión por causa de muerte del seguro
de invalidez y vida, tienen derecho a una Pen- I. Durante el año 2008 tener cumplidos
sión equivalente al cien por ciento de la que por lo menos cincuenta y cinco años de
hubiese correspondido al Trabajador, aplicán- edad, o haber cotizado al Instituto
dose el periodo mínimo de quince años de coti- durante treinta o más años;
zación para tener derecho a la Pensión. II. Durante el año 2009 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y cuatro años de
DÉCIMO PRIMERO. Las Cuotas y Aporta- edad, o haber cotizado al Instituto
ciones del seguro de retiro, cesantía en edad durante veintinueve o más años;
avanzada y vejez de los Trabajadores que opten III. Durante el año 2010 tener cumplidos
por el régimen previsto en el artículo anterior por lo menos cincuenta y tres años de
serán ingresados en la tesorería del Instituto, edad, o haber cotizado al Instituto
excepto la Aportación del dos por ciento de re- durante veintiocho o más años;
tiro, la cual se destinará a la Subcuenta de aho- IV. Durante el año 2011 tener cumplidos
rro para el retiro de las Cuentas Individuales de por lo menos cincuenta y dos años de
estos Trabajadores que serán administradas ex- edad, o haber cotizado al Instituto
clusivamente por el PENSIONISSSTE. durante veintisiete o más años, y
V. Durante el año 2012 tener cumplidos
DÉCIMO SEGUNDO. Estarán a cargo del por lo menos cincuenta y un años de
Gobierno Federal las Pensiones que se otorguen edad, o haber cotizado al Instituto
a los Trabajadores que opten por el esquema durante veintiséis o más años.
establecido en el artículo décimo transitorio, así
como el costo de su administración. A partir del año 2013, estos requisitos dejarán
El Gobierno Federal cumplirá lo previsto en de ser exigibles.
el párrafo anterior mediante los mecanismos de
DÉCIMO CUARTO. Los Trabajadores que a
pago que determine a través de la Secretaría
la fecha de entrada en vigor de esta Ley tengan
de Hacienda y Crédito Público, los que en nin-
derecho a pensionarse conforme a la Ley que
gún caso afectarán a los Trabajadores.
se abroga y hubieren elegido los beneficios de
El Instituto transferirá a la Secretaría de Ha-
la presente Ley, pero que deseen seguir laboran-
cienda y Crédito Público, los recursos a que se
do, recibirán, en lugar de Bonos de Pensión del
refiere el artículo anterior, en los términos que
ISSSTE, un depósito a la vista denominado en
se convengan.
unidades de inversión en el Banco de México,
con la misma tasa de interés real anual utilizada
De los trabajadores que opten para el cálculo de los mencionados Bonos de
por el bono Pensión del ISSSTE prevista en el artículo vigé-
simo primero transitorio, el cual pagará intere-
DÉCIMO TERCERO. Para los Trabajadores ses mensualmente.
que hayan elegido la acreditación de los Bonos La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
de Pensión del ISSSTE, para el ejercicio del de- determinará la forma y términos en que los re-
recho previsto en el artículo 80 de esta Ley, cursos de dicho depósito podrán ser utiliza-
durante los periodos que a continuación se indican dos por el PENSIONISSSTE o, en su caso, las
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 571
I. Serán títulos emitidos por el Gobierno número de series, así como las demás
Federal en términos de las disposicio- características de los Bonos de Pen-
nes legales aplicables, que constitui- sión del ISSSTE y de la emisión de
rán obligaciones generales directas e los mismos.
incondicionales de los Estados Uni- A más tardar el treinta de septiem-
dos Mexicanos; bre de dos mil ocho, el Instituto deberá
II. Tendrá, cada uno, un valor nominal informar a la Secretaría de Hacienda y
de cien unidades de inversión; Crédito Público el monto exacto de
III. Serán títulos cupón cero emitidos a la cada serie de Bonos de Pensión del IS-
par y tendrán un valor nominal cons- SSTE, acompañando el soporte res-
tante en unidades de inversión; pectivo, en los términos que en su
IV. Serán títulos no negociables; caso estén previstos en las disposicio-
V. La conversión de las unidades de in- nes reglamentarias o administrativas
versión se realizará conforme al valor correspondientes.
de éstas al día del vencimiento de los El Banco de México tendrá a su
títulos; cargo las funciones de custodia, ad-
VI. Los títulos se emitirán en series con ministración y servicio de los Bonos
vencimientos sucesivos, conforme al de Pensión del ISSSTE.
perfil que determine la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público; VIGÉSIMO PRIMERO. Los Bonos de Pen-
VII. El monto y plazo de vencimiento de sión del ISSSTE podrán ser redimidos antes de
cada serie corresponderá al que resul- su vencimiento, cuando el Gobierno Federal,
te del perfil de Jubilación del Traba- por conducto de la Secretaría de Hacienda y
jador. Esto es, cuando suceda el Crédito Público, lo considere conveniente o
primero de los siguientes eventos, cuando el Trabajador tenga derecho a pensio-
que el Trabajador cumpla cincuenta y narse. En estos casos, el Trabajador recibirá la
cinco años de edad o treinta años de cantidad que representen sus Bonos de Pensión
cotizar al Instituto, y del ISSSTE a la fecha de redención anticipada
VIII. Podrán ser amortizados previamente conforme a la fórmula siguiente:
a su fecha de vencimiento, cuando el
Gobierno Federal, por conducto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú- VN
blico, lo considere conveniente o VRt = *Udi t
cuando el Trabajador tenga derecho a (1.035)n
pensionarse anticipadamente. En es-
tos casos, se aplicará la fórmula de
redención anticipada prevista en el Donde:
artículo vigésimo primero transitorio.
Con base en el cálculo preliminar t= El día en el que se evalúa el valor de re-
del importe de los Bonos de Pensión del dención anticipada del Bono de Pensión
ISSSTE que el Instituto proporcione del ISSSTE.
al Gobierno Federal, a través de la Udit = Valor de la unidad de inversión en el día t.
Secretaría de Hacienda y Crédito VR = Valor de redención anticipada expresado
Público, ésta deberá determinar el en pesos al día t.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 573
VN = Valor nominal de emisión del Bono de Esta fórmula utiliza los mismos supuestos de
Pensión del ISSSTE, expresado en uni- cálculo utilizados para determinar el valor de los
dades de inversión. Bonos de Pensión del ISSSTE acreditados al
n = Número de años faltantes para el venci- Trabajador.
miento del Bono de Pensión del ISSSTE, De conformidad con la fórmula de pago antici-
expresado como el número de días para pado, el valor de redención expresado en unidades
el vencimiento, dividido entre trescien- de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE
tos sesenta y cinco. a la fecha de su emisión será el siguiente:
574 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Para determinar el monto de los Bonos de con las disposiciones que emita al efecto la Co-
Pensión del ISSSTE en cada caso particular, misión Nacional del Sistema de Ahorro para el
se deberá multiplicar el numeral que correspon- Retiro.
da en la tabla a los años de cotización y edad del
Trabajador, por el Sueldo Básico mensual, ele- DEL PENSIONISSSTE
vado al año y expresado en unidades de inver-
sión, que estuviere percibiendo el Trabajador al VIGÉSIMO TERCERO. El Instituto dispon-
último día del año anterior a que entre en vigor drá de un plazo de doce meses a partir de la
esta Ley. vigencia de esta Ley, para que en el orden admi-
A efecto de cumplir con las obligaciones nistrativo establezca lo necesario para la crea-
generadas con los Trabajadores conforme a lo ción y el funcionamiento del PENSIONISSSTE
dispuesto en la presente Ley, se autoriza al Eje- debiendo proveer los recursos humanos, mate-
cutivo Federal, por conducto de la Secretaría de riales y presupuestales que se requieran desde el
Hacienda y Crédito Público, a celebrar los actos inicio de operaciones del PENSIONISSSTE
jurídicos necesarios para emitir y pagar los Bo- hasta que éste reciba recursos por concepto de
nos de Pensión del ISSSTE, así como, en su comisiones.
caso, a contratar, ejercer, y autorizar créditos, El Gobierno Federal deberá apoyar al Insti-
empréstitos y otras formas del crédito público, tuto, proveyendo los recursos necesarios, para
incluso mediante la emisión de valores, para el el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE.
financiamiento de las obligaciones del Gobier-
no Federal asociadas a esta Ley. Asimismo, se VIGÉSIMO CUARTO. Durante el periodo
autoriza al Ejecutivo Federal por conducto de la que transcurra entre la entrada en vigor de esta
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para Ley y que el PENSIONISSSTE tome a su cargo
realizar los ajustes correspondientes en el Pre- la administración de las Cuentas Individuales
supuesto de Egresos de la Federación a efecto de los Trabajadores, las Cuotas y Aportaciones del
de que se reconozca como gasto el mismo im- seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
porte de las obligaciones a cargo del Gobierno vejez se depositarán en la cuenta que lleve el
Federal a que se refiere esta Ley. Banco de México, al Instituto.
Los recursos depositados en la mencionada
VIGÉSIMO SEGUNDO. Los procedimientos cuenta se invertirán en valores o créditos a car-
para acreditar en las Cuentas Individuales los go del Gobierno Federal, y causarán intereses a
Bonos de Pensión del ISSSTE y su traspaso al una tasa de dos por ciento anual, pagaderos
PENSIONISSSTE o a las Administradoras se mensualmente mediante su reinversión. El cálculo
deberán sujetar a las disposiciones que emita la de estos intereses se hará sobre el saldo promedio
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para diario mensual, ajustado en una cantidad igual a
el Retiro. la resultante de aplicar a dicho saldo, la varia-
El PENSIONISSSTE y, en su caso, las Ad- ción porcentual del Índice Nacional de Precios
ministradoras, deberán incorporar en los esta- al Consumidor publicado por el Banco de
dos de cuenta que expidan a los Trabajadores el México, correspondiente al mes inmediato an-
valor nominal de sus Bonos de Pensión del IS- terior al del ajuste.
SSTE en unidades de inversión y en pesos, así Las empresas operadoras de la Base de Da-
como el valor de pago anticipado de los Bonos tos Nacional SAR deberán llevar el registro de
en unidades de inversión y en pesos, a la fecha las Cuotas y Aportaciones enteradas y su in-
de corte del estado de cuenta, de conformidad dividualización, incluyendo la relativa a las
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 575
Instituto y la Secretaría de Hacienda y Crédito las Aportaciones por concepto de Cuota Social
Público. del seguro de salud en un catorce punto tres por
ciento de los Trabajadores y Pensionados cada
TRIGÉSIMO. La Cuota Social del seguro de año a partir de dos mil nueve, hasta cubrir el
salud, será cubierta por el Gobierno Federal a cien por ciento de los Trabajadores y Pensiona-
partir del día primero de enero del año dos mil dos en el año dos mil once.
ocho. En ese año, el Gobierno Federal aportará
la cantidad que resulte suficiente para cubrir la TRIGÉSIMO PRIMERO. La Cuota por el
Cuota Social del cincuenta y siete punto dos por seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
ciento del total de los Trabajadores y Pensionados vejez correspondiente a los Trabajadores se de-
a esa fecha. El Gobierno Federal incrementará berá ajustar a lo dispuesto en la tabla siguiente:
A.
Porcentaje de
Fecha
condonación
1. Antes del 30 de junio de 2008 80%
2. 1º de julio al 31 de diciembre de 2008 60%
3. 1º de enero al 30 de junio de 2009 40%
4. 1º de julio al 31 de diciembre de 2009 30%
B. Las Dependencias y Entidades que reconoz- superior al Sueldo Básico para la determinación
can antes del treinta de junio de dos mil ocho, el de la Pensión, el pago de las diferencias favora-
total de sus adeudos generados con anterioridad bles al Trabajador será por cuenta exclusiva de
a la entrada en vigor de esta Ley, y opten por la Dependencia o Entidad pública a cuyo cargo
saldar sus adeudos mediante la formalización determinen esas leyes las diferencias. Sin em-
de un convenio de reconocimiento de adeudo y bargo, para que puedan otorgarse esos benefi-
forma de pago a plazos, tendrán el beneficio de cios complementarios a los Trabajadores, se
la condonación del veinte por ciento del total requerirá que previamente se hayan cumplido
de los recargos generados. Estos convenios de- los requisitos que la presente Ley señala para
berán someterse a la opinión de la Secretaría tener derecho a Pensión.
de Hacienda y Crédito Público previamente a
su celebración. CUADRAGÉSIMO. Para dar cumplimiento a
La regularización de adeudos operará contra lo establecido en el artículo 31 de la presente
el pago de quincenas vencidas completas y en Ley, el Instituto contará con un año, a partir de la
ningún caso se condonará la actualización del entrada en vigor de esta Ley para realizar los estu-
principal omitido. dios que correspondan y definir las condiciones
Quedan exceptuados de cualquier condona- en las que podrá intercambiar seguros de salud
ción por la regularización de adeudos el princi- con instituciones públicas federales y estatales
pal, los recargos o actualización a que haya del sector salud.
lugar por las Aportaciones del dos por ciento
del sistema de ahorro para el retiro y el cinco CUADRAGÉSIMO PRIMERO. Los Trabaja-
por ciento a la Subcuenta del Fondo de la Vi- dores y Pensionados que a la fecha de entrada
vienda, previstos en la Ley que se abroga. en vigor de esta Ley, tengan derecho a la pres-
tación de préstamos personales, continuarán
TRIGÉSIMO NOVENO. Cuando por disposi- gozando de dicho beneficio de acuerdo con el
ción de leyes como la de Veteranos de la Revo- programa anual que autorice la Junta Directiva
lución o cualesquiera otras que deban aplicarse y de conformidad con las reglas que establezca
concomitantemente con la presente Ley, se es- la misma.
tablezcan beneficios superiores a favor de los
Trabajadores computándoles mayor número de CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. El reglamen-
años de servicio o tomando como base un sueldo to para el otorgamiento de préstamos deberá ser
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 579