Derecho Constitucional - Jorge Carpizo PDF

ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, nm. 81
Jorge CARPIZO
Jorge MADRAZO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Mxico, 1991
Primera edicin: 1991 DR (:) 1991, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Ciudad Universitaria, Mxico, D. F., C. P. 04510
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-2274-7
INDICE
ADVERTENCIA L LA CONSTITUCIN DE Mxico 7 7 11 11 14 15 17 18 22 24 28 35 40 46 . 47 47 49 51 57 57 58 58
1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . 2. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores. 3. Una nota caracterstica: el aspecto social 4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas 5. Las reformas constitucionales . II. LOS PRINCIPIOS BSICOS 1. La declaracin de derechos humanos 2. La soberana 3. La divisin de poderes 4. El sistema representativo 5. El rgimen federal 6. La justicia constitucional 7. La supremaca del Estado sobre las iglesias. III. Los PARTIDOS POLTICOS 1. Su "constitucionRlizacin" 2. Su reglamentacin. 3. Su realidad . IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 1. Fuentes 2. Caractersticas. 3. Supuestos matices parlamentarios.
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4. Relaciones recprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. El predominio del poder ejecutivo .
V. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. .
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1. El ejecutivo unipersonal 2. Requisitos de elegibilidad 3. Principio de no reeleccin. 4. Periodo presidencial 5. Sustitucin presidencial 6. Secretaras de Estado y departamentos administrativos. 7. Facultades del presidente de la Repblica . .
VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.
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1. 2. 3. 4. 5. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

6.
77 El sistema bicamaral 78 Integracin de las cmaras . 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones 83 Quorum de asistencia y de votacin . 84 ...... Irresponsabilidad e inmunidad. Clasificacin de las facultades de las Cmaras desde el punto de vista de la forma de su actuacin y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo . .. 87 Facultades del Congreso de la Unin. 89 Facultades exclusivas de la Cmara de Diputados. 89 Facultades exclusivas de la Cmara de Senadores. 92 La Comisin Permanente 94
VII. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. .
1. 2. 3. 4.
rganos que integran el poder judicial federal . . . 94 Integracin y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantas judiciales 96
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5. Suplencia, renuncia y licencias .... 6. Independencia del poder judicial federal. . VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . 1. 2. 3. 4. 5.
. . .
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La autonoma de los estados. 99 Las constituciones locales . . ..... 99 Bases constitucionales de organizacin de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 101 La participacin de las entidades federativas en la formacin 105 de la voluntad federal 6. El municipio ........ 105 BIBLIOGRAFA . 110
Derecho Constitucional, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir en los talleres de IMPRESOS CIIVEZ, S. A. DE C. V. el da 18 de diciembre de 1991. La edicin consta de 2 000 ejemplares.
ADVERTENCIA I. LA CONSTITUCIN DE Mxico 7
1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . . 2. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores. 3. Una nota caracterstica: el aspecto social 4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas . 5. Las reformas constitucionales II. Los PRINCIPIOS BSICOS 1. La declaracin de derechos humanos 2. La soberana . . . 3. La divisin de poderes 4. El sistema representativo 5. El rgimen federal 6. La justicia constitucional 7. La supremaca del Estado sobre las iglesias . . .
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DERECHO CONSTITUCIONAL ADVERTENCIA
Hemos redactado este ttulo relativo al derecho constitucional mexicano de acuerdo con los lineamientos generales que el Instituto de Investigaciones Jurdicas determin para esta obra. Se ha hecho nfasis en los aspectos ms importantes y singulares del constitucionalismo de nuestro pas y nicamente nos hemos referido a la doctrina en casos indispensables. El profesor Jorge Carpizo escribi los captulos I, II, III y VI. El profesor Jorge Madrazo escribi los captulos IV, V, VII y VIII. Las conclusiones son de ambos autores. El trabajo est actualizado a diciembre de 1990. En su puesta al da particip la doctora Mara del Pilar Hernndez Martnez. I. LA CONSTITUCIN DE MXICO
1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano
Mxico tiene un sistema federal. Por lo tanto, se puede justamente hablar de un derecho constitucional general o federal y de un derecho constitucional local o de las entidades federativas. Los principios bsicos de organizacin poltica del Estado mexicano se encuentran en el derecho constitucional general y a l nos referiremos primordialmente. Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitucin, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los rganos creados por la propia Constitucin, e) la doctrina y f) algunas reglas de juego del sistema poltico. La fuente primera y ms importante: la Constitucin. La actual Constitucin fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entr en vigor el primero de mayo de ese ao. A su vez, las fuentes de la Constitucin son de carcter a) mediato y b) inmediato.
JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO
La fuente inmediata es quien hace la Constitucin. La fuente mediata es el por qu, la causa de la creacin de la Constitucin. La fuente mediata de la Constitucin mexicana de 1917 fue el movimiento social que principi en 1910 con la rebelin de Madero en contra del presidente Daz, quien haba estado en el poder por treinta aos. Dicho movimiento persegua fundamentalmente un objetivo poltico: llevar a la ley fundamental el principio de no reeleccin del presidente y terminar con la larga permanencia de Daz en el poder. En 1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levant en armas en contra del presidente Victoriano Huerta, quien haba ordenado el asesinato del presidente Madero y del vicepresidente Pino Surez. Durante esta lucha civil se fueron expidiendo decretos de carcter social, especialmente para garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos, los que estaban luchando no slo para cambiar las estructuras polticas y a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivel de vida. La nueva Constitucin no tiene su fundamento de validez en su antecesora, ya que se cre sin seguir el procedimiento que aquella indicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre 1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constitucin que fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana. La fuente inmediata de la Constitucin fue el Congreso Constituyente que se convoc para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Constituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derroc a Victoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentes propietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglas generales de eleccin de los representantes para la Cmara Federal de Diputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respectivo. El Congreso Constituyente, en cuanto Colegio Electoral, comenz sus juntas el 21 de noviembre de 1916, y sus sesiones fueron oficialmente inauguradas el lo. de diciembre de ese ao y clausuradas el 31 de enero de 1917. La segunda fuente: ks jurisprudencia. La propia Constitucin en su artculo 94 seala que la ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la f.3deracin acerca de la interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y los tratados internacionales. As, el poder judicial federal tiene en sus manos, como regla general, la interpretacin ltima de la Constitucin, interpretacin que estn obligados a aplicar todos los tribunales del pas, cuando se ha establecido jurisprudencia.
Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de Justicia, cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. Las salas de la Suprema Corte tambin establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros. Tambin los tribunales colegiados de circuito estn facultados para establecer jurisprudencia, la cual es obligatoria para todos los tribunales y jueces que funcionen dentro de su jurisdiccin territorial. Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que integran el tribunal. La jurisprudencia se puede interrumpir; la Ley de Amparo seala los requisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos. En esta forma, como afirmamos prrafos arriba, por regla general, el poder judicial de la federacin tiene en sus manos la interpretacin ltima de la Constitucin, salvo en algunos casos de naturaleza "politica"; incluso sobre esta misma materia, a veces la Suprema Corte ha aceptado su competencia y en otras ocasiones, con los mismos argumentos, la ha declinado. Tambin como regla general, la Suprema Corte se ha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando ste declara que han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa algo parecido, pero slo parecido a una intervencin federal, y los problemas relacionados con las elecciones populares. La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. El orden jurdico mexicano es primordialmente de carcter escrito. Una costumbre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamental porque ste slo puede ser alterado o abrogado a travs del procedimiento que para su reforma seala la propia Constitucin; esto es congruente con el principio de la supremaca constitucional. Sin embargo, existen costumbres constitucionales en Mxico. Como ejemplo podemos sealar que el artculo 69 constitucional prescribe que el presidente de la Repblica presentar, en la apertura del primer penode sesiones ordinarias del Congreso, un informe por escrito en el que se exponga el estado general de la administracin pblica del pas. El presidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembre con un informe que se convierte en un acto poltico de especial importancia: se suspenden las labores en todo el pas, la ceremonia se trasmite por todos los canales de televisin y radio, el presidente llega al edificio de
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la Cmara de Diputados despus de un recorrido por las calles repletas de gente, lee un documento durante varias horas, y el presidente de la Cmara de Diputados le contesta en trminos generales. Este ritual, esta costumbre constitucional, se ha hecho parte del informe presidencial. La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los rganos creados en la propia Constitucin. Como ejemplo podemos sealar a la mencionada Ley de Amparo, que reglamenta la garanta constitucional ms importante del pas, y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que reglamenta lo relativo a los partidos polticos nacionales. La quinta fuente: la doctrina que, aunque no es obligatoria, ha influido en la legislacin y en la jurisprudencia. Se puede recordar el artculo 34 de la Ley de Amparo de 1882 que indic: "Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a los de amparo) sern en todo caso fundadas en el texto constitucional de cuya aplicacin se trate. Para su debida interpretacin se atender al sentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doctrinas de los autores". (Las cursivas son nuestras.) En consecuencia, de acuerdo con el artculo mencionado, los jueces deban. tomar en cuenta la doctrina para la interpretacin de la Constitucin, con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina. Sin embargo, esa corriente nacida en 1882 no prosper, y en la actualidad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los jueces decidan otorgarle. La doctrina ha tenido importancia en Mxico. Se puede mencionar como ejemplo que Emilio Rabasa influy con sus obras el funcionamiento del sistema de gobierno asentado en la Constitucin de 1917, aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer al grupo poltico perdedor. Empero su pensamiento sobre un ejecutivo fuerte, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la importancia y funcionamiento del veto, influyeron decisivamente en el constituyente mexicano de este siglo. La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema poltico. Estas reglas no se encuentran escritas ni tienen carcter jurdico, pero existen, conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asentadas en la ley fundamental. Por ejemplo: el presidente de la Repblica es el jefe real del partido preponderante y es quien, al escoger el candidato del partido para la presidencia de la Repblica, realmente est decidiendo quin ser su sucesor, ya que desde su fundacin en 1929 ese partido preponderante no ha perdido ninguna eleccin presidencial.
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Junto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano, hay que tener presente tambin el mtodo del derecho comparado que los mexicanos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmente han inspirado instituciones poltico-constitucionales en nuestro pas las de Espaa, Estados Unidos de Norteamrica y Francia. En los ltimos aos hemos tratado de conocer ms y mejor la evolucin constitucional de Amrica Latina, y el sistema representativo mexicano configurado en 1977 fue influido por el que existe en la Repblica Federal de Alemania. Hemos adaptado a las peculiares circunstancias y a la realidad de Mxico una serie de instituciones, con lo cual stas han perdido su "pureza", pero se han arraigado en nuestro sistema constitucional por dar respuesta a necesidades concretas, y porque han auxiliado en la consecucin del objetivo de mejorar nuestra organizacin jurdico-polticoconstitucional.
2. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores
Para tener una idea general de la Constitucin mexicana de 1917, vamos a aplicarle algunos de los criterios que se han formulado para la clasificacin de las constituciones. De acuerdo con Wheare, la Constitucin mexicana es suprema sobre el rgano legislativo, porque para su reforma se sigue un procedimiento ms complicado que aquel que se necesita para alterar una norma ordinaria; es federal, es presidencial y es republicana. La Constitucin formal acepta en su artculo 41 el multipartidismo; pero en la realidad somos un pas con Constitucin de partido predominante, ya que en los ltimos sesenta arios todos los presidentes, gobernadores, senadores y alrededor del 90% de los diputados federales, han sido postulados por ese partido. En la terminologa de Loewenstein, tenemos una Constitucin nominal, ya que no existe concordancia absoluta entre la realidad del proceso poltico y las normas constitucionales a causa de una serie de factores sociales, econmicos y polticos; pero hay la esperanza de que tarde o temprano podamos alcanzar dicha concordancia y lograr una Constitucin normativa.
3. Una nota caracterstica: el aspecto social
Nuestra Constitucin, como la inmensa mayora de las constituciones, posee una parte dogmtica y otra orgnica, divisin que ya encontramos en la Constitucin mexicana de 1814.
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La nota ms caracterstica de nuestra ley fundamental consiste en que fue la primera en incorporar normas de contenido social. La Comisin de Constitucin del Congreso Constituyente de 1916-1917 acept adicionar al proyecto del artculo quinto, que contena el principio de la libertad de trabajo, con los principios que tres diputados constituyentes le haban propuesto de la jornada mxima de ocho horas, el descanso semanal y la prohibicin de trabajo nocturno para mujeres y nios. A su vez dicha Comisin rechaz otros principios que tambin esos tres diputados le haban sugerido, tales como: a trabajo igual salario igual sin hacer diferencias de sexo, derecho a huelga, y establecimiento de juntas de conciliacin y arbitraje. La presentacin del proyecto del artculo quinto dividi al Congreso Constituyente. Una corriente opinaba que era necesario suprimir las normas sociales de ese artculo porque una Constitucin no deba establecer ningn precepto reglamentario. La otra, tambin se mostr inconforme con el proyecto del artculo, porque deseaba que se le incorporaran todos aquellos principios que aseguraran la vida, la libertad y las energas del trabajador, porque argumentaban era preferible sacrificar la estructura de la Constitucin y no al individuo; porque se deban establecer bases precisas sobre las cuales se legislara en materia laboral, y porque se deba hacer justicia a la clase trabajadora que haba sido factor importante en el triunfo del movimiento social. Esta ltima corriente fue obteniendo el consenso del Congreso. Entonces se propuso y se acept tcitamente que todos los principios del aspecto laboral se trataran en un captulo o en un ttulo de la Constitucin, y un grupo de diputados, fuera de las sesiones del Congreso Constituyente, se dio a la tarea de redactar ese ttulo que, con ligeras modificaciones, la Comisin de Constitucin present al Congreso. Ya la discusin no revisti mayor relieve, se acept que los aspectos generales del problema laboral fueran reglamentados en la Constitucin: el artculo 123, en sus veintiocho fracciones, fue aprobado por unanimidad. Se hacan realidad las palabras que haba pronunciado uno de los diputados constituyentes, Cravioto, en una de las sesiones de debates del aspecto laboral: as, como Francia, despus de su revolucin, ha tenido el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales derechos del hombre, as la Revolucin Mexicana tendr el orgullo legtimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una constitucin los sagrados derechos de los obreros.
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Naca toda una concepcin del derecho constitucional, misma que aflorara en la primera posguerra y con mayor vigor en la segunda: la Constitucin no slo estructura polticamente a la nacin, sino que asegura al individuo un mnimo decoroso de existencia. El constitucionalismo poltico se transformaba en social para enriquecerse. De aqu surge el constitucionalismo poltico-social de nuestros das. El aspecto laboral fue complementado con el agrario. Ya no se cuestion en el Congreso Constituyente si esos preceptos deban o no formar parte de la Constitucin; el punto ya estaba ganado. En el artculo 27 se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. Se preceptu, primordialmente, entre otros aspectos; que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde originalmente a la nacin, la que puede constituir la propiedad privada imponindole las modalidades que dicte el inters pblico; se estableci la dotacin de tierras y aguas a los pueblos, rancheras o comunidades que carecieran de ellas; se precisaron los elementos de los cuales la nacin es propietaria y sobre los cuales ejerce dominio directo; se reglament el fraccionamiento de las grandes propiedades y cmo deba efectuarse, y se autoriz la expropiacin por causa de utilidad pblica. Debe quedar claro que con estas garantas sociales nunca se persigui menoscabar las de carcter individual sino, al contrario, complementarlas, armonizarlas, para hacer realidad la igualdad, la libertad y la dignidad humanas. As naci el constitucionalismo social. La Constitucin mexicana tuvo esta originalidad, que es desde entonces su sello distintivo. Las instituciones polticas que quedaron plasmadas desde nuestra primera Constitucin del Mxico independiente, la de 1824, y que subsisten hasta nuestros das, como los sistemas federal, representativo, presidencial y de equilibrio de poderes, han venido evolucionando y, si bien conservan los principios de la institucin, nuestras Constituciones los han ido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones, hasta darles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacer referencia, por ejemplo, al sistema presidencial mexicano o al sistema representativo mexicano. La Constitucin mexicana de 1917 est concebida dentro del constitucionalismo occidental, se reconoce a la persona como la base de todas las instituciones sociales, se limita y subordina el poder, y se le asegura al hombre una existencia realmente humana. Dentro de este contexto, nuestra ley fundamental contiene algunas caractersticas propias, lo que
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es natural, ya que cada pas tiene sus propios problemas y sus propias necesidades. 4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas El artculo 133 de la Constitucin establece el principio de la supremaca constitucional y la jerarqua de las leyes en el orden jurdico mexicano. Textualmente expresa: Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. El principio de supremaca constitucional se ha establecido en todas las Constituciones mexicanas, si bien en algunos casos no se estableci en forma muy clara. El artculo 126 de la Constitucin de 1857 fue tomada literalmente de la Constitucin norteamericana y es el que qued en la actual Constitucin, con reformas de 1934 a la redaccin, no .al sentido. Del artculo 133, en conexin con otros artculos, especialmente el 16, el 103 y el 124, se desprende la jerarqua de las normas en el orden jurdico mexicano, a saber: I) Constitucin federal, II) leyes constitucionales y tratados, III) derecho federal y derecho local. Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad del Estado federal, es decir, su mbito de aplicacin es tanto federal como local; como ejemplo se puede sealar la Ley de Amparo. Ahora bien, el problema es determinar cul de las dos se aplica cuando existe una aparente contradiccin entre una ley federal y una local. En Mxico se quiso que la divisin de competencia entre la federacin y las entidades federativas fuera clara, tajante, sin ninguna ambigedad, y de aqu resulta: a) la redaccin de nuestro artculo 124 constitucional, al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamiento de que las facultades no concedidas expresamente a las autoridades federales se entienden reservadas a las entidades federativas (ntese que en la enmienda dcima norteamericana, de la cual tomamos nuestro precepto, no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotros no existen las facultades concurrentes, ya que ni la Constitucin ni la
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jurisprudencia las admiten, y no existen precisamente por la razn arriba apuntada. Luego, en Mxico, al problema propuesto se responde de la siguiente manera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente, es decir, el problema en nuestro pas no se presenta como de supremaca de la legislacin federal sobre la local sino como un problema de competencia: cul es la autoridad que de acuerdo con la Constitucin es competente para legislar sobre esta determinada materia? Y es ms, el principio de autoridad competente, de acuerdo con el artculo 16, constituye en Mxico una garanta individual, un derecho humano; y el artculo 103 seala la procedencia del juicio de amparo cuando la autoridad federal o local actan en exceso de su competencia. Luego, se garantiza el principio de la competencia con el instrumento procesal ms efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia declara que la constitucionalidad de una ley slo puede examinarla el poder judicial federal a travs del juicio de amparo. O sea, esta jurisprudencia deja como letra muerta la segunda parte del citado artculo 133. Parte de la doctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto, y la propia Suprema Corte abri un poco las puertas a su jurisprudencia al crear lo que la doctrina denomin el recurso de inconstitucionalidad; en l, la contraparte del quejoso es el juez comn que, segn el afectado, aplic un precepto anticonstitucional; no se enjuicia al poder legislativo por su labor, sino se analiza la resolucin del juez local, quien a pesar de lo ordenado en el segundo prrafo del artculo 133 constitucional, aplic una norma anticonstitucional. Este recurso de inconstitucionalidad ha tenido poca aplicacin. La tradicin pesa enormemente sobre nuestros jueces locales, quienes prefieren no entrar al examen de la constitucionalidad de las leyes. En congruencia con la jurisprudencia mencionada, una autoridad administrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley.
5. Las reformas constitucionales
La Constitucin mexicana es de carcter rgido porque existen un rgano y un procedimiento especiales para la reforma de un precepto constitucional. Despus de haberse ensayado otros sistemas, a partir de la ley fundamental de 1857 se implant el norteamericano. El actual artculo 135 establece:
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La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de les Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en su caso, harn el cmputo de los votos de las legislaturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. El artculo 135 fija la regla general para las reformas constitucionales. Crea un rgano especial que parte de la doctrina ha denominado poder revisor y que se integra por el rgano legislativo federal y los rganos legislativos locales, rgano que se encuentra situado entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Est situado por abajo del poder constituyente, pero tiene una jerarqua superior a los constituidos, a los cuales puede alterar. Por ello el presidente de la Repblica no puede vetar la obra del poder revisor, por ser un rgano de mayor jerarqua que l. El procedimiento es ms difcil que el que se sigue para la alteracin de una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige un quorum de votacin de las dos terceras partes de los legisladores presentes, cuando la regla general es que sea slo de ms de la mitad, amn de que despus el proyecto tendr que ser sometido a la consideracin de las legislaturas locales. La regla general establecida en el artculo 135 sufre una mayor rigidez cuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los lmites de las ya existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadas no han dado su consentimiento. En este caso se aplican los principios del artculo 135; pero la ratificacin de las legislaturas locales deber ser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas. Y la Constitucin reviste carcter flexible en un solo caso: cuando el Congreso federal admite nuevos estados a la unin, ya que entonces se reforma el artculo 43 con el mismo procedimiento que se sigue para la norma ordinaria. Obvio es que una Constitucin tiene que irse adecuando a la cambiante realidad, y esta adecuacin puede realizarse principalmente a travs de dos mtodos: la interpretacin judicial y la reforma. En cada pas se presentan estos dos mtodos, slo que de acuerdo con el contexto constitucional general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamrica ha sido el de la interpretacin judicial; en Mxico, el de la reforma. A partir de 1917, mejor
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dicho de 1921, cuando se realiz la primera, nuestra Constitucin ha sufrido ms de 350 modificaciones. En otras palabras, reformar la Constitucin no ha sido difcil, y no lo ha sido porque la gran mayora de las reformas han sido presentadas por el presidente de la Repblica. ste, a partir de 1929, es el jefe real del partido predominante, que cuenta con abrumadora mayora en los rganos legislativos del pas. Es decir, en la realidad la Constitucin mexicana ha mostrado que es flexible, y se le reforma afirma Diego Valads porque se cree en ella esto sera un factor positivo; porque se piensa que la respetan y la cumplen no slo los destinatarios del poder, sino tambin los detentadores; porque se cree que al agotarse casusticamente las posibles incidencias de la vida del Estado, se logra la garanta de que esa vida correr por los cauces constitucionales. Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han presentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 el presidente de la Repblica envi al poder revisor un proyecto para incluir en la Constitucin las proposiciones de la primera convencin fiscal, pero este proyecto nunca dej de ser tal; en 1940, el presidente de la Repblica envi un proyecto con objeto de federalizar algunas materias impositivas, y la Cmara de Diputados lo adicion considerablemente; en 1937, todo el procedimiento de reforma constitucional se efectu con la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nunca se llev a cabo el cmputo de los votos de las legislaturas locales y en consecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, la reforma constitucional. La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poder revisor de la Constitucin tiene lmites o no. Algunos opinan que no tiene ningn lmite, mientras otros afirman que hay ciertos principios que no pueden ser suprimidos; entre estos, el sistema federal y la divisin de poderes. En la realidad mexicana, el poder revisor no ha respetado ningn lmite, como se demostr en 1928, cuando suprimi la existencia del municipio libre en el Distrito Federal. II. Los PRINCIPIOS BSICOS Vamos a examinar siete principios bsicos de nuestra Constitucin; aquellos que construyen y definen la estructura poltica y aquellos que protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos son la declaracin de derechos humanos, la soberana, la divisin de poderes,
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el sistema representativo, el rgimen federal, la justicia constitucional y la supremaca del Estado sobre las iglesias.
1. La declaracin de derechos humanos
La declaracin de derechos humanos est contenida en dos partes: la de garantas individuales y la de garantas sociales. La Constitucin comienza con la declaracin de garantas individuales, y as se intitula el captulo I del ttulo primero. Podemos decir que sta es la parte axiolgica de la ley fundamental y la causa y la base de toda la organizacin poltica. El artculo lo. manifiesta: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece". Algunos autores consideran que este artculo asienta la tesis positivista respecto a los derechos humanos. Nosotros sostenemos que la tesis que se encuentra en el artculo primero es la misma que se halla en todo el constitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurdica por el hecho de existir, y como persona tiene una serie de derechos. Ahora bien, el ttulo de este captulo en la Constitucin de 1857 fue: "De los derechos del hombre" y el artculo lo. dijo: "El pueblo reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin". Luego, existe, en el cambio de redaccin del artculo lo. y del ttulo del captulo, tesis diferente respecto a los derechos humanos entre los textos de 1857 y 1917? No, no existe ningn cambio de tesis, es la misma, con slo una diferencia: nuestra actual Constitucin ya no expres la fuente de las garantas que otorga, sino que omiti este aspecto. Pero es indudable que la fuente de nuestras garantas individuales es la idea de los derechos del hombre. Baste observar la similitud que existe en los contenidos de las dos declaraciones. Adems, los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 19161917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. As, Mgica manifest: la Comisin juzgar que esas adiciones que se le hicieron al artculo son las que pueden ponerse entre las garantas individuales que tien-
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den a la conservacin de los derechos naturales del hombre... tom la Comisin lo que crey ms conveniente bajo el criterio de que en los derechos del hombre deben ponerse partes declarativas, o al menos, aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a constituir ya una garanta de los derechos del hombre. En el Congreso Constituyente se habl indistintamente de derechos del hombre y de garantas individuales. Por ejemplo, en la discusin sobre el artculo de la enseanza, en cuatro ocasiones se hizo referencia a los derechos del hombre, y en quince a las garantas individuales. Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideas generales y abstractas, las garantas, que son su medida, son ideas individualizadas y concretas. La declaracin de garantas individuales que contiene la Constitucin Mexicana de 1917, abarca ms de 80. Su clasificacin se justifica nicamente por motivos didcticos. No existe ninguna garanta que correlativamente no tenga alguna obligacin, y una garanta fcilmente podra ser colocada en ms de un casillero de cualquier clasificacin. Para mencionar cules son las principales garantas individuales que nuestra Constitucin asienta, seguimos una clasificacin, pero slo como mtodo. La declaracin de garantas individuales se divide en tres grandes partes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurdica. En la Constitucin de 1917, las garantas de igualdad son: 1) Goce, para todo individuo, de las garantas que otorga la Constitucin (artculo 1); 2) Prohibicin de la esclavitud (artculo 2); 3) Igualdad de derechos sin distincin de sexos (artculo 4); Prohibicin de ttulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artculo 12); 5) Prohibicin de fueros (artculo 13); 6) Prohibicin de ser sometido a proceso con apoyo en leyes privativas o a travs de tribunales especiales (artculo 13). Las garantas de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertades de la persona humana; b) Las libertades de la persona cvica, y c) Las libertades de la persona social. Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades fsicas y libertades del espritu. Las libertades de la persona humana en el aspecto fsico son: 1) Libertad para la planeacin familiar (artculo 4); 2) Libertad de trabajo (artculo 5); 3) Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, si no es por resolucin judicial (artculo 5); 4) Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artculo 5); 5) Posesin de armas en el domicilio, y su portacin en los supuestos que
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fije la ley (artculo 10); 6) Libertad de locomocin interna y externa del pas (artculo 11); 7) Abolicin de la pena de muerte salvo en los casos expresamente consignados en la Constitucin (artculo 22), aun cuando dicha pena ha sido suprimida totalmente, al derogarse paulatinamente las disposiciones respectivas de los cdigos penales del Distrito Federal y de todas las entidades federativas. Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1) Libertad de pensamiento (artculo 6); 2) Derecho a la informacin (artculo 6); 3) Libertad de imprenta (artculo 7); 4) Libertad de conciencia (artculo 24); 5) Libertad de cultos (artculo 24); 6) Libertad de intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia e inviolabilidad del domicilio (artculo 16). Las garantas de la persona cvica son: 1) Reunin con fin poltico (artculo 9); 2) Manifestacin pblica para presentar a la autoridad una peticin o una protesta (artculo 9); 3) Prohibicin de extradicin de reos polticos (artculo 15). Las garantas de la persona social son: La libertad de asociacin y reunin (artculo 9). Las garantas de la seguridad jurdica son: 1) Derecho de peticin (artculo 8); 2) A toda peticin, la autoridad contestar por acuerdo escrito (artculo 8); 3) Irretroactividad de la ley (artculo 14); Privacin de derechos slo mediante juicio seguido con las formalidades del proceso (artculo 14); 5) Principio de legalidad (artculo 14); 6) Prohibicin de aplicar la analoga y la mayora de razn en los juicios penales (artculo 14); 7) Principio de autoridad competente (artculo 16); 8) Mandamiento judicial escrito, fundado y motivado, para poder ser molestado en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones (artculo 16); 9) Detencin slo con orden judicial (artculo 16); 10) Abolicin de prisin por deudas de carcter puramente civil (artculo 17); 12) Expedita y eficaz administracin de justicia (artculo 17); 13) Prisin preventiva slo por delitos que tengan pena corporal (artculo 18); 14) Garantas del auto de formal prisin (artculo 19); 15) Garantas del acusado en todo proceso criminal (artculo 20); 16) Slo el Ministerio Pblico y la polica judicial pueden perseguir los delitos (artculo 21); 17) Prohibicin de penas infamantes y trascendentes (artculo 22); 18) Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artculo 23); 19) LAS juicios criminales no pueden tener ms de tres instancias (artculo 23).
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La declaracin de garantas sociales est contenida primordialmente en los artculos 3, 27, 28 y 123, que se refieren a la educacin, al agro, al rgimen de propiedad y al aspecto laboral. Las garantas sociales protegen al hombre como integrante de un grupo social y le aseguran un mnimo educativo y econmico. Las garantas sociales implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garantas individuales representan primordialmente una abstencin por parte del propio Estado. A travs de las garantas sociales se protege a los grupos sociales ms dbiles. As nacieron estas garantas y en parte as subsisten, slo que actualmente se han extendido para otorgar proteccin en general; tal es el caso de la educacin y de la seguridad social. La idea de los derechos sociales lleva implcita la nocin de: a cada quien segn sus posibilidades y sus necesidades, partiendo del concepto de igualdad de oportunidades. Para reglamentar estas garantas sociales, han nacido especficas ramas del derecho. Por ello, nos vamos a referir slo al artculo sobre la educacin. El artculo tercero dispone que el Estado impartir educacin que ser gratuita, y que la educacin primaria ser obligatoria. Que la enseanza deber desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano, promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia y la justicia; que se mantendr ajena a cualquier doctrina religiosa; que ser democrtica, nacional, y deber contribuir a la mejor convivencia humana. Resulta hermoso que a la idea de la educacin se la relacione tan estrechamente con los otros pensamientos, y adems la Constitucin precisa qu entiende por ellos: la democracia no es slo una estructura
jurdica y un rgimen poltico, sino que es un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
La educacin es nacional:
en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos atender a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y contribuir a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los
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ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de raza, de sectas, de grupos, de sexo o de individuos. Como se ve claramente se une toda una concepcin de la existencia humana, de la sociedad y de la convivencia, a la nocin de educacin. En este artculo tercero, casi al comienzo de la Constitucin, se definen conceptos que tienen importancia para todos los dems artculos. Digamos que implica una visin constitucional de la vida. Son declaraciones cargadas ideolgicamente que le dan a nuestra Constitucin un tinte especial; pero hay que dejar claro que toda declaracin de derechos sociales est marcada ideolgicamente, slo que la mexicana fue ms all de lo que las constituciones occidentales suelen declarar; adems, debe hacerse notar que esta redaccin del artculo tercero no proviene de 1917 sino de 1946, cuando el pas ya no viva una poca convulsionada despus de un movimiento social sino una etapa de tranquilidad y madurez. Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en las constituciones, porque las normas supremas son la sntesis histrica de un pueblo, apuntan la meta hacia donde se dirige, y configuran la definicin misma de la Constitucin que es la norma por la que corren la realidad y la vida. Y la vida slo se entiende con definiciones y decisiones. Ahora bien, los particulares pueden impartir educacin, pero respetando los postulados del artculo tercero; respecto a la educacin primaria, secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para los obreros y los campesinos, se necesita, para que lo hagan, autorizacin previa y expresa del poder pblico. Para los otros tipos y grados de educacin, el Estado podr reconocer validez oficial a los estudios realizados fuera de los establecimientos pblicos. 2. La soberana Las constituciones persiguen resolver los problemas de su poca. Por ello las primeras Constituciones mexicanas, las de 1814 y 1824, contenan en sus primeros artculos la idea de la soberana e independencia de Mxico. Nuestra actual Constitucin, al igual que su antecesora de 1857, se ocupa de la idea de la soberana despus de hacerlo de las garantas individuales, de la nacionalidad y de la ciudadana.
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El artculo 39 dice: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno". Qu significa en la Constitucin de 1917 que la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo?, son los conceptos de nacin y pueblo equivalentes?, qu es la soberana nacional? Al concepto de nacin se le otorg un significado esencialmente conservador; lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monrquicos de aquel entonces. La nacin, entendan esos pensadores, era la historia del pas, la cual tena el derecho de permanencia, de impedir cualquier movimiento violento que pudiera romperla. En cambio, la nocin de pueblo es el pensamiento de Rousseau, es la idea de la Revolucin francesa, es la idea de libertad, es el anhelo de los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino. Es que la redaccin de nuestro artculo apunta una tesis historicista, o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de las anteriores generaciones? Castillo Velasco, constituyente y exgeta del cdigo supremo de 1857, escribi: La soberana es la potestad suprema que nace de la propiedad que el pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de su derecho... Reside, dice el artculo constitucional, y no residi, porque aunque para el establecimiento de un gobierno delega el pueblo algunas de las facultades de su soberana, ni las delega todas, ni delega algunas irrevocablemente. Encarga el ejercicio de algunas de esas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios pblicos que establece; pero conservando siempre la soberana, de manera que sta reside constantemente en el pueblo. Como se ve, la idea en 1856-1857, que pas ntegramente a la Constitucin vigente de 1917, no fue la concepcin histrica francesa del siglo pasado, sino la idea de pueblo de Juan Jacobo Rousseau. Al decir que la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, se quiso sealar que Mxico, desde su independencia como pueblo libre, tiene una tradicin, tradicin que no encadena, sino que ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo de vivir. Mxico es una unidad que a travs de la historia se ha ido formando, y que como nacin tiene una proyeccin hacia el futuro, pero sin olvidarse de su pasado, y menos de su presente.
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La soberana nacional reside en el pueblo, en el pueblo de Rousseau, en el pueblo que trabaja para su felicidad. Y reside "esencial y originariamente". "Originariamente" quiere decir que jams ha dejado de residir en el pueblo; aunque la fuerza haya dominado, no por ello prescribi a su favor, porque uno de los elementos de la soberana es su imprescriptibilidad. Y lo hace de manera "esencial" porque en todo momento el pueblo es soberano; nunca delega su soberana, sino que nombra a sus representantes, los cuales estn bajo sus instrucciones y mando. Ante la imposibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestiones que afectan la vida de la nacin, el pueblo nombra a sus representantes. La ltima oracin del citado artculo 39 hay que relacionarla, tal fue la intencin de los constituyentes, con el artculo 135 que contiene el procedimiento para reformar la Constitucin. El pueblo tiene el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, pero a travs del propio derecho; a travs de los cauces que indica la Constitucin, ya que el derecho no otorga la facultad para abolirlo; en otras palabras el derecho a la revolucin es un derecho de la vida, de la realidad, metajurdico. Y en este sentido se interpreta esta ltima frase del artculo 39. El artculo siguiente, el 40, comienza expresando que: "Es voluntad del pueblo mexicano constitutirse en una Repblica representativa, democrtica, federal. . ." Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberana construye la organizacin poltica que desea darse. Su voluntad decide su Constitucin poltica, y en la propia ley fundamental precisa qu caractersticas tendr la Repblica, el sistema representativo y el rgimen federal que est creando. Las notas que configuran el sistema democrtico se encuentran en toda la Constitucin, pero adems, sta defini, en su artculo tercero, como asentamos, qu se entiende por democracia. 3. La divisin de poderes El principio general de la divisin de poderes se encuentra en el artculo 49 que indica: El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo
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lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. La tesis mexicana, y que han seguido casi todas las Constituciones de este pas, es que no hay divisin de poderes, sino que existe un solo poder; el Supremo Poder de la Federacin que se divide para su ejercicio; as, lo que est dividido es el ejercicio del poder. Cada rama del poder los poderes constituidos: legislativo, ejecutivo y judicial es creada por la propia Constitucin, la que les seala expresamente sus facultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo podrn ejercer. Pero la propia Constitucin construye la colaboracin entre las ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una facultad o funcin. Como ejemplo podemos sealar: en el procedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley, la facultad de veto y la publicacin de la ley; el presidente resuelve, cuando las dos cmaras legislativas no se ponen de acuerdo, la terminacin anticipada del periodo de sesiones; el senado ratifica los tratados internacionales celebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no los nombramientos de embajadores, agentes diplomticos, consules, generales, coroneles y dems jefes superiores del ejrcito, la armada y la fuerza area. Ahora bien, una cosa es la colaboracin entre las ramas u rganos del poder, y otra muy diferente es la confusin de las facultades de los rganos o la delegacin de las facultades de un rgano en otro. La confusin de poderes la prohbe la Constitucin al sealar expresamente que no pueden reunirse dos o ms de los poderes en una persona o corporacin, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en dos casos que el propio artculo seala, en los supuestos: a) del artculo 29, y b) del segundo prrafo del artculo 131. Es decir, en esos casos y con los procedimientos que la propia Constitucin seala, el presidente de la Repblica puede legislar. Examinmoslos. El primero reglamentado en el artculo 29 se refiere a la suspensin de las garantas individuales y a las facultades extraordinarias para legislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar la emergencia en que se encuentre el pas. El artculo 29 dispone: En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica, y con apro-
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bacin del Congreso de la Unin, y, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso para que las acuerde. El artculo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales se ponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedan suspender las garantas individuales, pero siguindose el procedimiento y con las limitaciones establecidas en el propio artculo. La ltima vez que se han suspendido las garantas individuales en Mxico, fue en 1942 con motivo de la Segunda Guerra Mundial. El artculo 29 indica que el Congreso, y slo el Congreso, podr conceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que el propio presidente pueda superar la situacin de emergencia. En esta frase se encuentran facultades extraordinarias de carcter legislativo para el presidente. Bien entendido el artculo, esas facultades extraordinarias para legislar slo se le pueden conceder al presidente si con anterioridad se han suspendido las garantas individuales, ya que tales facultades se le otorgan con la finalidad de que el pas pueda superar tal emergencia. ste ha sido uno de los puntos crticos del constitucionalismo mexicano. Primero se cuestion en 1876 si la frase mencionada y que hemos resaltado ya que los artculos respectivos en las constituciones de 1857 y 1917 son casi los mismos realmente implicaba facultades legislativas para el presidente de la Repblica. El poder judicial federal acept que s, pero el problema adquiri matices delicados cuando a partir de 1882, la Suprema Corte de Justicia acept como constitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente en tiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestos del artculo 29; sin que antes se hubieran suspendido las garantas individuales. A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdo con la Constitucin de 1857, legislaron sin que antes se hubiera declarado la suspensin de las garantas individuales. En la inauguracin del Congreso Constituyente de 1916-1917, Carranza critic duramente esa situacin. Sin embargo, el 8 de mayo de 1917, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin, pidi
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y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autorizacin no se sigui el supuesto del artculo 29; no se haban suspendido las garantas individuales. Y de aqu que tambin todos los presidentes electos de acuerdo con la actual Constitucin legislaran sin los supuestos del artculo 29 hasta 1938, cuando el presidente Crdenas quiso regresar al sentido gramatical y correcto del artculo 29 y propuso una adicin al artculo 49, a saber; "En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar". Este aadido repeta lo que ya el artculo deca. La importancia que tuvo es que permiti regresar al sentido correcto de la Constitucin: de acuerdo con los artculos 29 y 49, el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la finalidad de superar la emergencia, slo si, precisamente por encontrarse el pas en una situacin tal, con anterioridad se han suspendido las garantas individuales. El otro caso a que se refiere el artculo 49, es el del segundo prrafo del artculo 131, prrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951, y que dice: El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. A travs de este segundo prrafo del artculo 131, se puede autorizar al ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importacin y exportacin respecto a las expedidas por el Congreso. Tambin puede prohibir importaciones y exportaciones, as como el trnsito de productos, artculos y efectos. El propio prrafo seala las finalidades que se persiguen con estas atribuciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. Cada ao, el presidente someter a la aprobacin del Congreso el uso que de estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere de acuerdo en la forma que utiliz esas atribuciones, no hay nada que se
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pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos consumados; pero bien pudiera influir con relacin a la renovacin de la concesin de las facultades a que se refieren dicho artculo y prrafo, o en la nueva autorizacin, pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidente deber seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades, ya que quien puede lo ms, puede tambin lo menos. Ahora bien, adems de los dos casos en que por medio del artculo 49 se autoriza al presidente para legislar, la Constitucin le seala otros tres, a saber: a) La facultad reglamentaria. b) Las medidas de salubridad, que son de dos rdenes: 1) Las que establece el Consejo de Salubridad General, y 2) Las que establece la Secretara de Salud. El artculo 73, fraccin XVI, crea el Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente de la Repblica, siendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el pas. Las medidas que el Consejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental, sern posteriormente revisadas por el Congreso en los casos que le competen. El inciso 2o. de la fraccin que se analiza, faculta al Departamento de Salubridad hoy Secretara de Salud a que en caso de epidemias de carcter grave o de peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el presidente de la Repbl:ca, y c) Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratados internacionales con la ratificacin del senado, y de acuerdo con el artculo 133, los tratados son parte del orden jurdico mexicano y de aplicacin interna. El presidente tambin legisla para el orden interno cuando decide violar una ley internacional, derogar o denunciar un tratado. 4. El sistema representativo El sistema representativo que configur la Constitucin de 1917 estaba de acuerdo con la teora clsica de la representacin. Estos principios, aunados a la existencia de un partido poltico preponderante, dieron como resultado que durante muchos arios todos los senadores fueran miembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI), y que en la Cmara de Diputados la representacin de los partidos de
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oposicin fuera ridcula; veamos algunos datos: en las elecciones de 1955, el Partido de Accin Nacional (PAN) obtuvo seis enrules, el Partido Popular Socialista (PPS) dos y el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) ninguna; en las de 1958, el PAN obtuvo cinco enrules, el PPS y el PARM una cada uno; en las de 1961, el PAN obtuvo cuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En ese lapso de diez arios, toda la oposicin obtuvo un total de 20 enrules en la Cmara de Diputadcs sobre las 483 de ese periodo. Esta situacin dio como resultado que se reformase nuestro rgimen representativo en 1963; para crear en la Cmara de Diputados lo que se denomin el sistema de diputados de partido, que persegua fortalecer la presencia de la oposicin en dicha Cmara. En las elecciones de 1964, el PAN obtuvo 18 enrules, el PPS 9 y el PARM 4; en las de 1967 el PAN obtuvo 20, el PPS y el FARM 6; en las de 1970, el PAN obtuvo 20 enrules, el PPS 10 y el PARM 5. En 1972 se realiz una reforma constitucional para reducir el porcentaje de 2.5% a 1.5% de la eleccin, que se exiga para que los partidos tuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los resultados de las elecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973, el PAN obtuvo 22 enrules, el PPS 9 y el PARM 7; en las de 1976, el PAN obtuvo 20 enrules, el PPS 12 y el PARM 9. El PM logr en 1973, 189 enrules con el 77.60%, de los votos y en 1976 ascendi al 84.86% de la votacin. En esta forma la voz de la oposicin en el Congreso federal haba sido nula. Los partidos de oposicin estaban en franca decadencia, con divisiones internas, y grupos no registrados como partidos actuaban polticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana. Por estos motivos, el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los artculos 51, 52, 53, 54 y 55 constitucionales para modificar la integracin de la Cmara federal de Diputados. Se consider que el sistema de diputados de partido, que indudablemente haba constituido un avance, haba ya agotado todas sus posibilidades para impulsar democrticamente a Mxico, y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo. En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial, claramente se seal que el sistema de representacin que se propona para la Cmara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritario en el cual se inclua la tesis de la representacin proporcional, con lo que se persegua que en la Cmara de Diputados se encontrara el mosaico ideolgico de la Repblica. Se afirm en dicha exposicin que no se debilitara el gobierno de las mayoras; pero que con el nuevo sistema se ampliara la representacin
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nacional en tal forma que el modo de pensar de las minoras se encontrara presente en las decisiones de las mayoras. La filosofa que vibra en esa exposicin de motivos es: gobierno de la mayora; evitando que las decisiones de sta se vayan a ver obstaculizadas; pero la mayora deber or y tomar en cuenta a las minoras antes de decidir. Las mayoras son quienes deben gobernar, pero permitiendo la participacin politica de las minoras, ya que el gobierno que las excluye no es popular. En sntesis: "gobierno de mayoras con el concurso de las minoras; libertad, seguridad y justicia en un rgimen de leyes que a todos una y a todos obligue". El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asentaron los artculos 51, 52, 53 y 54 constitucionales de Mxico, tuvo principalmente las siguientes caractersticas: 1. La Cmara de Diputados podra contar hasta con 400 diputados. 2. 300 de ellos, seran electos por votacin mayoritaria a travs del sistema de distritos electorales uninominales. 3. Hasta 100 diputados podran ser electos de acuerdo con el principio de la representacin proporcional, mediante un sistema de listas regionales que presentaban los partidos politicos para cada una de las circunscripciones plurinominales en que se divida el pas. 4. Los 300 distritos electorales uninominales resultaran de dividir a la poblacin total del pas entre esos distritos. La distribucin de los distritos uninominales entre los Estados se realizara tomando en cuenta el ltimo censo general de poblacin. 5. La representacin de un Estado no poda ser menor de dos diputados de mayora. 6. Las circunscripciones plurinominales podran ser hasta cinco. Para las elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurinominales. 7. La eleccin de los 100 diputados, conforme al principio de representacin proporcional, se debera ajustar a las reglas siguientes: a) Para tener derecho a presentar listas regionales, un partido poltico deba acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayora en cuando menos 100 distritos uninominales. b) No tenan derecho a diputados de representacin proporcional los partidos que hubiesen obtenido 60 o ms diputados de mayora, y los que no alcanzaran cuando menos el 1.5% del total de la votacin emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. c) Al partido poltico en cuestin se le asignaba el nmero de diputados de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la
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circunscripcin plurinominal correspondiente, y para dicha asignacin se segua el orden que tenan los candidatos en las listas respectivas. d) Si dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucin de las listas regionales es decir, que no haban obtenido 60 o ms diputados de mayora, alcanzaban en su conjunto 90 o ms constancias de mayora, entonces slo se reparta el 50% de las curules que deban asignarse por el principio de la representacin proporcional. Sealemos el por qu de algunos de los principios que conformaban ese sistema representativo en Mxico, porque muchas de esas razones an estn vigentes en nuestro pas. El nmero de 400 diputados se debi a que, antes de esa reforma, Mxico era de los pases en los cuales la proporcin "poblacin del pasrepresentante" era de las ms bajas del mundo; por ello existi la idea de duplicar el nmero de diputados, y ya en el plan bsico de gobierno aprobado, en septiembre de 1975, por la VIII asamblea nacional ordinaria del PM, se habl de que la Cmara de Diputados se deba integrar con no menos de 400 diputados. En el dictamen de las comisiones respectivas de esta Cmara, se asent que aumentar los diputados de mayora a trescientos hara ms estrecha la relacin entre el diputado y sus electores, lo que tiene importancia porque en nuestra tradicin politica el diputado debe ser legislador y gestor, debe entregar su esfuerzo a la nacin, pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo. El requerimiento de que un partido poltico a fin de tener derecho al registro de sus listas regionales para la eleccin de acuerdo con la representacin proporcional deba acreditar que participaba cuando menos en 100 distritos uninominales, es decir, en una tercera parte de los distritos uninominales, se deba a que: se trata de estimular la participacin constante y verdadera de los partidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideolgica ni en el conformismo de la negociacin por parte de sus dirigentes. Si la ley no consignara esta exigencia, la reforma estara destinada a perecer en tiempo ms breve del en que ha perecido de hecho el sistema de los diputados de partido. Ahora bien, un partido poltico para tener derecho a diputados conforme al sistema proporcional, deba alcanzar el 1.5% de la votacin emitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales y no haber obtenido 60 o ms constancias de mayora. La exigencia del 1.5% se deba a que no se deseaba auspiciar la proliferacin de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue-
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ran slo membretes. Se quera que el partido tuviera un mnimo de representatividad; que realmente representara a un cierto nmero de ciudadanos. Entendemos que la cifra se dej en 1.5% porque cuando la Constitucin exigi el 2.5% para que se tuviera derecho a diputados de partido, el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidos polticos; ello fue causa de la reforma de 1972, que lo redujo a 1.5%. Lgico es que se haya ratificado ese 1.5%, ya que deriva de la experiencia electoral inmediata; de haber aumentado dicha cifra, probablemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podido acreditar diputados en el rgimen proporcional. La disposicin que sealaba que si dos o ms partidos minoritarios alcanzaban en su conjunto 90 o ms constancias de mayora slo se asignaran 50 curules por el sistema proporcional, obedeca al pensamiento de que siempre deba existir en la Cmara de Diputados una mayora clara que pudiera tomar las decisiones. No se deseaba inutilizarla por la falta de mayora, o que se fuera a repetir el fenmeno poltico que ha acontecido en otros pases: que la representacin popular se pulveriza y se fracciona a tal grado que las Cmaras dejan de cumplir con sus funciones. Ahora bien, las primeras elecciones federales que se realizaron con el nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 de las 300 curules de mayora, el PAN 43 curules, el PPS 11 y el PARM 12. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 el PCM, 12 el PDM y 10 el PST. En 1986 se reform la Constitucin para de nueva cuenta modificar nuestro sistema representativo, de acuerdo con los siguientes principios: a) Se ratific el sistema mixto con dominante mayoritario que se haba establecido en 1977. b) Se aument a doscientos diputados, cien ms, los electos conforme al principio de representacin proporcional. c) Para la eleccin de los diputados de representacin proporcional se dividi necesariamente al pas en cinco circunscripciones electorales plurinominales. d) Para tener derecho a diputados de representacin proporcional era necesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votacin emitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones plurinominales. e) El partido mayoritario poda tener diputados de representacin proporcional:
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i) si obtena el 51% o ms de la votacin nacional efectiva, pero el nmero de curules por representacin de mayora relativa era inferior a ese porcentaje de votos, entonces tendra derecho a participar en diputados de representacin proporcional, hasta que la suma de diputados por ambos principios, representara el mismo porcentaje de votos, y ) si ningn partido obtena el 51% de la votacin nacional efectiva y por tanto no alcanzaba con sus representantes de mayora relativa, la mitad ms uno de los miembros de la Cmara de Diputados; entonces, al partido que tena ms constancias de mayora le seran asignados diputados de representacin proporcional hasta alcanzar la mayora absoluta de la Cmara. iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el nmero de constancias por el sistema de mayora relativa, la mayora absoluta de la Cmara se decida en favor de aquel partido que hubiere alcanzado la mayor votacin a nivel nacional en el sistema de mayora relativa. f) ningn partido tena derecho a que se le reconocieran ms de trescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa Cmara, aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor. Las reformas anteriores permitan a los partidos de oposicin poder contar con ms diputados de representacin proporcional tanto en nmero como en porcentaje, pero se cuid mucho que siempre existiera un partido que tuviera la mayora absoluta de curules en la Cmara de Diputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada. Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situacin poltica que prevaleca en Mxico y cuestionaron el sistema electoral mexicano tanto en su organizacin como en su calificacin. Lo anterior fue la razn para que una vez ms se modificara nuestro sistema representativo en 1990, mismo que an no ha sido puesto en prctica; lo ser con las elecciones federales de 1991. Realmente el rgimen de 1990, ratifica las ideas de 1977 y 1986, afinando y precisando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes: a) Para que un partido poltico pueda obtener el registro de sus listas regionales, debe acreditar que participa con candidatos a diputados de mayora relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; es decir, se pas de exigir 100 a exactamente el doble. b) Se insiste en la idea de que en la Cmara de Diputados debe existir mayora de un partido poltico para que realmente se pueda gobernar.
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Es a lo que se le ha llamado la clusula de gobemabilidad y sus principios son: i) si ningn partido poltico obtiene por lo menos el treinta y cinco por ciento de la votacin nacional emitida, a todos los partidos polticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les ser otorgada constancia de asignacin por el nmero de diputados que se requiera para que su representacin en la Cmara, por amabos principios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos. ) al partido poltico que obtenga el mayor nmero de constancias de mayora y el treinta y cinco por ciento de la votacin nacional, le ser otorgada constancia de asignacin de diputados en nmero suficiente para alcanzar la mayora absoluta de la Cmara. Se le asignarn tambin dos diputados de representacin proporcional, adicionalmente a la mayora absoluta, por cada uno por ciento de votacin obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hasta menos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y iii) si un partido poltico obtiene entre el sesenta y el setenta por ciento de la votacin nacional, y su nmero de constancias de mayora relativa representa un porcentaje del total de la Cmara inferior a a su porcentaje de votos, tendr derecho a participar en la distribucin de diputados electos segn el principio de representacin proporcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente el mismo porcentaje de votos. Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decir que la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirecto en nuestro pas, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la fraccin VI del artculo 73, que seala las facultades legislativas del Congreso de la Unin respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente: "los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen, sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de la iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma seale", y en estos trminos fue aprobada por el Congreso de la Unin. En 1987, esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogndose su contenido. Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base una Asamblea de Representantes, como rgano de representacin ciudadana del Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres aos, determinndose que por cada propietario existir un suplente.
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De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de conformidad con lo establecido en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, segn el principio de mayora relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales. La eleccin de los 26 representantes restantes, se realiza segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripcin plurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a. a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetara la eleccin de estos 26 representantes, amn de lo que en su caso determine la ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990. Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra consagrada en la fraccin VI, base cuarta, prrafo segundo del artculo 73 constitucional. La realidad de la introduccin de los referidos mecanismos de gobierno semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmar la inquietud poltica que existe, por la carencia de municipio libre en la regin ms importante del pas, desde cualquier punto de vista.
5. El rgimen federal
El artculo 40 expresa que Mxico es un Estado federal y que dicho Estado est constituido por estados libres y soberanos; pero unidos en una federacin. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es la teora de Tocqueville, es la tesis de la cosoberana: tanto la federacin como los estados miembros son soberanos. El concepto asentado parece estar en contradiccin con el artculo 39 que seala que la soberana nacional reside en el pueblo. Lo que pasa es que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artculo pot tradicin, pero una interpretacin hermenutica de nuestra Constitucin nos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano est sealada en el artculo 41 que expresa que: El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. De este artculo claramente se desprende que las entidades federativas no son soberanas sino autnomas, y que existe una divisin de com-
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petencias entre los dos rdenes que la propia Constitucin, norma suprema, crea y que le estn subordinados: el de la federacin y el de las entidades federativas. La nota caracterstica del Estado federal, que acepta el artculo 41, es la descentralizacin poltica. El artculo 115 dice "Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre". Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en el artculo 40 con las mencionadas en el encabezado del artculo 115, vemos que son las mismas, lo que configura a Mxico como un tipo de Estado federal. Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexicano sustenta los siguientes principios: a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentro de su competencia (artculo 40). b) Entre la federacin y las entidades federativas existe coincidencia de decisiones fundamentales (artculos 40 y 115). e) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constitucin en la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Constitucin general, que es la unidad del Estado federal (artculo 41). d) Existe una clara y difana divisin de competencia entre la federacin y las entidades federativas: todo aquello que no est expresamente atribuido a la federacin es competencia de las entidades federativas (artculo 124). As, como ya asentamos, la regla para la distribucin de competencias en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, slo que nosotros la hemos hecho rgida por medio de la palabra "expresamente".
Algunas caractersticas de esta divisin de competencias son: a) Existen las facultades implcitas, pero no han tenido mayor desarrollo; la federacin ha adquirido nuevas facultades a travs de reformas constitucionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades que pueden examinarse tal y como lo realiz Bryce, facultades atribuidas a la federacin, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la federacin, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultades coincidentes que son aquellas que tanto la federacin como las entidades federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educacin y el establecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno-
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res infractores; d) Existen facultades coexistentes que son aquellas en que una parte de la misma facultad compete a la federacin y la otra a las entidades federativas; ejemplos de ellas son: la salubridad general y las vas generales de comunicacin competen al Congreso federal, pero la salubridad local y las vas locales de comunicacin competen a las entidades federativas; e) Existen las facultades de auxilio que son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposicin constitucional; ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso y disciplina externa, las autoridades obran como auxiliares de la federacin; f) No existen las facultades concurrentes, y g) La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia modifica los trminos de la divisin de competencias establecida en el artculo 124, siendo, como veremos, el caso ms notorio el que se refiere a la materia impositiva. Analicemos lo referente a la garanta federal, o sea la proteccin que la federacin debe otorgar a las entidades federativas y que est normada en el artculo 122, mismo que establece dos hiptesis; a saber: a) Los Poderes de la Unin tienen la obligacin de proteger a las entidades federativas contra toda invasin o violencia exterior, y b) La misma proteccin les otorgar la federacin en los casos de sublebacin o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no se encuentre reunido. La primera hiptesis, tal y como se ha afirmado, resulta superflua porque las entidades federativas carecen de personalidad internacional, y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado por alguna nacin extranjera. El ataque a una porcin del territirio nacional lo es al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola de sus partes. La segunda hiptesis configura un conflicto o problema domstico donde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientes para superarlo. Y existe una tercera hiptesis de garanta federal: la forma republicana de gobierno; slo que sta ltima no se encuentra sealada en el artculo 122, sino en la construccin de la fraccin V del artculo 76 que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nombrar un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en esa entidad federativa. Y esta hiptesis se confirma con la fraccin V del artculo segundo de la Ley Reglamentaria del artculo 76, fraccin V; nicamente asentaremos que la aplicacin que el Senado ha
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hecho de esa facultad, la haba convertido en uno de los principales problemas polticos del sistema federal mexicano. Examinemos ahora la cuestin econmica que reviste especial importancia. La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical del artculo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria, es decir, en lo relativo a qu materias pueden ser gravadas por la federacin, y cules por las entidades federativas, y dicha jurisprudencia asienta que en Mxico la facultad tributaria es coincidente de la federacin y de las entidades federativas, salvo en aquellas materias que la Constitucin expresamente reserva, en el aspecto impositivo, a la federacin. Esta jurisprudencia es muy antigua en Mxico, nos viene desde la vigencia de la Constitucin de 1857 y ha implantado, como se ha dicho, la anarqua en materia fiscal con el consecuente problema de la doble tributacin. En los aos de 1925, 1933 y 1947 se llevaron a cabo convenciones nacionales fiscales para proponer soluciones a la anarqua fiscal. Entre los instrumentos legales ms importantes que se han expedido con el nimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947; conforme a ella, si las entidades federativas celebraban convenio con la federacin, slo sta ltima cobrara un impuesto, una de cuyas partes se les repercutira; b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados cre la Comisin Nacional de Arbitrios y reforz el sistema de participaciones, segn el cual el gobierno federal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a los municipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a travs de los convenios celebrados, y e) La Ley de Coordinacin Fiscal del 27 de diciembre de 1978, que establece un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmar convenio con la federacin, pero ser en forma integral y no slo en relacin con algunos de los ingresos de la federacin. El artculo lo. de esa ley seala las finalidades de la misma: ...coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y funcionamiento.
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E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente:

Ingresos de la Federacin, Entidades Federativas y Municipios:
Ario
Federacin Entidades federativas Municipios
1900 1923 1929 1932 1940 1950 1960
68.0% 72.6 71.1 64.0 71.4 78.3 71.1
24.1% 14.1 21.2 27.1 23.3 18.4 26.3
12.9% 12.9 7.7 8.9 5.3 3.3 2.6
En el informe del Banco de Mxico, S. A., relativo a 1966, se proporcionaron los siguientes datos:
Entidades 1965 Millones de pesos 1966 Millones de pesos
1. 2. 3. 4.
Federacin Estado y Territorios Distrito Federal Municipios Total
35.780.9-82% 4.272.6-9.8% 2.223.1-5.1% 1.192.4-2.8% 43.469.0-100%
41.839.4-83.4% 4.439.7-8.9% 2.554.3-5.1% 1.310.9-2.6% 50.144.3-100%
El presupuesto de egresos para 1973 fue: Federacin Distrito y territorios federales 29 entidades federativas $ 173,879,078,000.00 $ 9,289,930,000.00 8,898,264,641.00 $
Es decir, los presupuestos de egresos de todas las entidades federativas slo representaban un 5.12% del presupuesto de egresos de la federacin. As, el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de especial importancia. Existen otros elementos centralizadores como la creacin y proliferacin de organismos y empresas descentralizadas, podero-
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sos econmicamente, cuyo campo de accin se extiende a toda la Repblica como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, la Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos, etctera, y como la creacin de bancos nacionales para financiar aspectos importantes de la economa del pas. 6. La justicia constitucional
La justicia constitucional mexicana est integrada por seis garantas: a) El juicio de amparo. A nadie escapa que esta institucin es la garanta constitucional ms importante que contempla el orden jurdico mexicano, motivo por el cual ocupa el primer trmino en nuestra atencin. La procedencia del juicio de amparo est determinada por el artculo 103 constitucional que seala que los tribunales de la federacin resolvern toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantas individuales; por leyes o actos de la autoridad que vulneren o restrinjan la soberana de los estados y por leyes o actos de las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal. Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal que busca la preservacin y, en su caso, el restablecimiento del orden constitucional. El juicio de amparo, a travs de una bella evolucin basada en los artculos 14 y 16 constitucionales, ha ampliado su procedencia a casi todos los preceptos de la Constitucin y a las disposiciones de todo el orden jurdico mexicano, ya que uno de los diversos aspectos que comprende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridad tanto federal como local. Sin que se pretenda una descripcin detallada de su origen, evolucin y contenido, es necesario destacar que mltiples y muy variadas han sido las modificaciones que ha sufrido tan notable institucin desde su reglamentacin en la Constitucin de 1857. En efecto, si en un principio se consider que su funcin debera reducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana y como un medio de defensa del federalismo, hoy da, tal como lo seala Hctor Fix-Zamudio, el amparo mexicano asume una doble funcin: de garanta constitucional, por una parte, y de control de legalidad, por la otra. La reforma hecha al artculo 107 constitucional que, a partir de 1988, establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin habr de dedicarse al ejercicio del control de la constitucionalidad a travs del juicio
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de amparo, en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito les corresponde ejercerlo en torno a la legalidad, delimit y precis los campos del amparo. Con esta reforma se fortaleci la presencia del amparo, refrendndose as su carcter de medio jurdico por el cual se lleva a cabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por los rganos del Estado. En resumen, por la va del amparo se atribuy al ms alto tribunal del pas la interpretacin ltima y definitiva de la Constitucin y por ende su proteccin y salvaguarda. Antes de esa reforma la Suprema Corte ya tena esa facultad en toda su plenitud; sin embargo, al suprimrsele casi totalmente el control de la legalidad, podr concentrar toda su actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la constitucionalidad. En tal virtud, podemos afirmar que el amparo, adems de ser una garanta constitucional, es la institucin mediante la cual las personas fsicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulneran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna, acudiendo para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia ley suprema encomienda el control de la constitucionalidad, mismo que, como es sabido, se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentencia tiene efectos relativos, esto es, se circunscribe a la persona que solicit la proteccin y sobre la materia solicitada, sin hacer ninguna declaracin general sobre la ley o acto que la motive. b) La declaratoria, por parte del Senado, de que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional. La fraccin V del artculo 76 constitucional establece que es facultad exclusiva de la Cmara de Senadores: "Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado". En el mencionado artculo se sealan una serie de detalles sobre el procedimiento que debe seguirse en el nombramiento, destacndose que el nombramiento lo har el Senado a partir de una terna propuesta por el presidente de la Repblica con aprobacin de las dos terceras partes de los senadores presentes y, en sus recesos, por la Comisin Permanente. Esta facultad del Senado es declarativa y no constitutiva, es decir, el Senado no hace desaparecer los poderes sino tan slo declara que debe nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa. Los supuestos que motivan tal desaparicin estn previstos en la Ley Reglamentaria de la Fraccin V
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del artculo 76, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 29 de diciembre de 1978. Antes de la publicacin de dicha ley, que tard muchos aos en formularse y aprobarse, los casos de desaparicin de poderes tenan que suponerse, lo que motiv, entre otras cosas, que en repetidas ocasiones esta garanta constitucional fuera manejada como instrumento de control del ejecutivo federal hacia los gobernadores. Ya se ha sealado que el Senado, una vez que verifica la actualizacin de las hiptesis contempladas en la ley reglamentaria correspondiente y que en consecuencia han desaparecido los poderes, nombrar un gobernador provisional cuya funcin inmediata ser la de convocar a elecciones, sin que este funcionario pueda participar en dicho proceso electoral. La posibilidad de que el Senado o el ejecutivo federal utilicen esta fraccin con finalidades polticas ha quedado limitada con la existencia de la ley reglamentaria correspondiente. c) La competencia del Senado para resolver, en los trminos de la fraccin VI del artculo 76 constitucional, las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de una entidad federativa. El Senado, una vez restablecido en la Constitucin de 1857 en virtud a las reformas de 1874, fue facultado para actuar como un rgano imparcial y suprapartes para intervenir y contribuir al mantenimiento del orden constitucional. Por tal motivo, el Senado qued facultado para intervenir a fin de resolvel los conflictos de naturaleza poltica que surjan entre los poderes de un Estado o que cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. Se ha cuestionado si la resolucin del Senado deber estar fundamentada en criterios de carcter poltico exclusivamente o si deber atender a consideraciones jurdicas. En este caso la respuesta es muy simple: su resolucin deber estar dentro del marco establecido tanto por la Constitucin General de la Repblica como por la del Estado de que se trate. Lo anterior no quiere decir que el Senado vaya a emitir un fallo judicial, sino que, con medidas de carcter poltico que estn dentro de los lineamientos sealados por la ley suprema, habr de restablecer el orden constitucional. En lo anterior no existe contradiccin, ya que an tratndose de cuestiones polticas, stas deben resolverse a travs de los marcos jurdico-constitucionales.
d) La facultad de investigacin que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Conforme a los prrafos 2o. y 3o. del artculo 97 cons-
titucional, el mximo tribunal del pas ha sido facultado por el constituyente para iniciar de oficio (motu proprio) o a peticin del Poder
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Ejecutivo Federal, de alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin o de los titulares de los poderes ejecutivos locales, las investigaciones que le permitan conocer: la conducta de algn juez o magistrado federal; un hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta individual; la violacin del voto pblico, en cuyo caso se intervendr cuando los acontecimientos pusieran en duda la legalidad de todo el proceso electoral de alguno de los otros poderes federales y, por ltimo, conforme a la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal (artculo 12, fraccin XXXIV), la investigacin sobre algn otro delito castigado por ley federal. Como puede advertirse, esta facultad se reduce solamente a la investigacin de los hechos, y sus resultados habrn de turnarse a la autoridad competente; no le corresponder al mximo tribunal del pas tomar decisin alguna. Por tal motivo su actuacin es como rgano de instruccin, investido de imparcialidad, lo cual le confiere a esta facultad el carcter de un procedimiento excepcional que habr de emplearse en aquellos casos que por su gravedad hayan provocado un verdadero escndalo pblico o una conmocin nacional. Para el desahogo de esta encomienda constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin podr nombrar a algunos de sus miembros, a un juez de distrito o magistrado de circuito o bien a uno o varios comisionados especiales para que procedan a realizar las investigaciones. Con frecuencia se han presentado cuestionamientos en torno a posibles conflictos o duplicidad de actuaciones motivadas por la funcin investigadora de la Suprema Corte de Justicia. Al respecto slo habremos de referirnos a dos de las crticas que se presentan con mayor regularidad. 1) Ante la posibilidad de que la investigacin en torno a la violacin grave de garantas individuales duplique las funciones del juicio de amparo, la investigacin sobre la violacin de garantas individuales procede cuando las infracciones sean de tal naturaleza que hagan imposible su reparacin, en tanto que el juicio de amparo proceder cuando haya lugar a reparacin. Como bien puede notarse, en este caso no existe duplicidad sino complementacin. 2) Se ha dicho que con motivo de la investigacin sobre delitos sancionados por la legislacin federal se estaran invadiendo las funciones del Ministerio Pblico Federal, al respecto debe destacarse que la facultad de investigar no se refiere a cualquier clase de delitos federales, sino que debe limitarse a aqullos que por su naturaleza provoquen un malestar generalizado en todo el pas, esto es, slo cuando la gravedad
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del delito lo amerite habr lugar a la participacin de la Suprema Corte de Justicia por la va que comentamos. e) El litigio o conflicto constitucional. El poder constituyente estableci como competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federacin y uno o ms Estados, as como de aquellos en los que la federacin sea parte segn lo establezca la ley correspondiente, en este caso la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. La participacin de la Suprema Corte de Justicia resulta oportuna, toda vez que los conflictos que dan motivo a su intervencin son de carcter jurdico y necesariamente versan sobre la constitucionalidad de los actos realizados por las entidades pblicas. Tomando en cuenta el contenido de este mecanismo de proteccin, su carcter de garanta constitucional no ha sido puesta en duda ni mucho menos cuestionada la participacin del ms alto tribunal del pas. Con el objeto de evitar posibles confusiones, es conveniente distinguir el litigio constitucional del juicio de amparo. El litigio constitucional es un mecanismo que permite a una entidad pblica defender bien sea su soberana o las facultades y atribuciones que le han sido asignadas en la Constitucin, frente a la actuacin de otra entidad de igual carcter. En tanto que en el juicio de amparo se conoce y resuelve un conflicto en el que un particular ha sido afectado por la actuacin de una o varias autoridades. Asimismo, debe sealarse que los efectos de la resolucin que se da al litigio constitucional es de carcter general, en tanto que en el juicio de amparo la proteccin que se otorga es de carcter particular. El Congreso constituyente de 1917 encomend la tramitacin de ciertas garantas constitucionales al Senado de la Repblica para que al intervenir como rgano imparcial y supra partes contribuyera al restablecimiento del orden fundamental violado por la actuacin de los rganos del poder. Es en este sentido que debe analizarse la actuacin de la Cmara de Senadores en los trminos del artculo 76 constitucional, que en sus fracciones V y VI consagra dos garantas constitucionales. f) El juicio de responsabilidad poltica, cuyos antecedentes son el impeachment anglosajn y el juicio de residencia de la poca de dominacin espaola. Mediante ste mecanismo se busca restablecer el orden
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constitucional, est contemplado en el ttulo cuarto de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. A efecto de actualizar el texto constitucional, el da 28 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin un decreto mediante el cual se reform de manera sustantiva el referido ttulo cuarto. Mediante tal enmienda se definieron cuatro tipos de responsabilidad en los que pueden incurrir los servidores pblicos: penal, civil, poltica y administrativa. Las dos primeras categoras se rigen por la legislacin civil y penal que tambin fue modificada; tanto la responsabilidad poltica como la administrativa se rigen por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1982. A travs de la reforma mencionada se ampli el nmero y la categora de los sujetos que puedan incurrir en responsabilidad por participar del ejercicio de la funcin pblica, esto es, se incluy como sujeto de responsabilidad a todo servidor pblico de cualquiera de los tres poderes de la Unin, de los Estados y municipios que adems de violar la Constitucin o leyes federales, incurran en violaciones en el manejo de fondos y recursos federales y se hizo extensiva tal denominacin a los servidores que integran la administracin pblica paraestatal. Asimismo, en las modificaciones se precis la naturaleza de la responsabilidad, el procedimiento para sustanciar el juicio y exigir la responsabilidad poltica, la naturaleza de las sanciones que habrn de aplicarse, los plazos para que opere la prescripcin, etctera. Situaciones, todas ellas, contempladas en los artculos 108 a 114 de la Constitucin federal. Como bien puede observarse se realizaron todas aquellas adecuaciones que permiten fincar responsabilidad poltica y administrativa a todos los servidores pblicos que incurran en arbitrariedades, abusos o se excedan en el ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley suprema. El juicio de responsabilidad poltica, entendido como garanta constitucional, tiene como principal finalidad la represin y sancin a toda violacin que se corneta en contra de las disposiciones constitucionales que sealan los lmites de actuacin de todo servidor pblico. El juicio se tramita ante el Congreso de la Unin a travs de dos instancias: una primera que consiste en que la Cmara de Diputados presenta la acusacin ante la Cmara de Senadores y una segunda en la que sta ltima se convierte en gran jurado. Si las dos terceras partes de los senadores presentes, una vez que han practicado las diligencias correspondientes y que han escuchado al acusado, encuentran que ste
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es responsable, se proceder a la aplicacin de sanciones, que consistirn en la destitucin del servidor pblico y en su inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico, independientemente de las sanciones de tipo civil y penal que resulten aplicables. Las resoluciones tendrn el carcter de cosa juzgada y sern en consecuencia inatacables. Si el proceso concluye con una resolucin absolutoria, el servidor pblico inculpado podr reasumir sus funciones. Por ltimo, debe sealarse que la propia Constitucin establece el plazo para iniciar el juicio poltico, que ser durante el periodo en que el servidor pblico desempee su cargo y dentro del ao siguiente. Asimismo, las sanciones que correspondan debern aplicarse en un periodo no mayor de un ao a partir de que se haya iniciado el procedimiento. La finalidad de esta garanta constitucional es lograr que el desempeo de los servidores pblicos se caracterice por su legalidad, honestidad y eficiencia, esto es, que est ajustado a derecho y que en caso contrario se proceder de inmediato a restablecer la plena vigencia y respeto a la norma fundamental.
7. La supremaca del Estado sobre las iglesias
Este principio bsico representa uno de los problemas ms serios con que ha tenido que lidiar Mxico, aunque parece ser que en los ltimos aos ha ido perdiendo su gravedad debido en parte a que no se aplican varios de los principios del artculo 130 constitucional. Durante la colonia espaola, la Iglesia catlica tuvo un marcado poder poltico que, a partir de la independencia en 1821, acrecent al desconocer que el gobierno mexicano pudiera sustituir al monarca espaol en el patronato eclesistico, medio a travs del cual el rey espaol nombraba a los obispos y: "provea beneficios eclesisticos y gozaba de otros privilegios lucrativos y pecunarios sobre las rentas eclesisticas"; adems, la Iglesia catlica era la principal propietaria en el pas, y sus bienes se convertan en bienes de manos muertas. No podemos exponer ahora la historia de las relaciones entre el Estado y la Iglesia en Mxico, por tanto, slo haremos resaltar como ejemplos algunos episodios: durante la intervencin norteamericana en 1847, la Iglesia se dedic a tratar de derrocar al gobierno; el papa Po IX declar sin valor a la Constitucin de 1857, y el clero mexicano coste la rebelin contra dicha Constitucin; la Iglesia catlica apoy la intervencin francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo;
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ayud al derrocamiento del presidente Madero y apoy al usurpador Huerta. A partir de 1859, el presidente Jurez expidi ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableci la separacin del Estado y de la Iglesia, la nacionalizacin de los bienes del clero, la libertad de cultos y la secularizacin de los actos relacionados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. En la Constitucin de 1917 se super el principio de la separacin del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremaca del primero sobre las segundas, conforme lo dispone el artculo 130 constitucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religin; todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y debern ser mexicanos por nacimiento; los ministros de los cultos no podrn intervenir en poltica, ni criticar en reuniones pblicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines polticos; a los estudios destinados a la enseanza profesional de los ministros no se les podr otorgar validez oficial; las publicaciones de carcter confesional no podrn comentar asuntos polticos nacionales; est prohibida la formacin de agrupaciones polticas cuyo ttulo contenga alguna palabra o indicacin de carcter religioso, y, en los templos no se puede realizar ninguna reunin de carcter poltico. III. Los PARTIDOS POLTICOS
1. Su "constitucionalizacin"
La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez en Mxico, otorg personalidad jurdica a los partidos polticos. La Constitucin de 1917 no contena ninguna mencin a ellos, aunque s presupuso su existencia en el artculo 9 donde garantiz el derecho a la libre asociacin o reunin, estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos del pas". El artculo 35, que seala las prerrogativas del ciudadano, en su fraccin III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacfica-
III. Los
PARTIDOS POLTICOS
47 . .. . . 47 49 51 57 57 58 58
1. Su "constitucionalizacin" . 2. Su reglamentacin. . 3. Su realidad .
W. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO
1. Fuentes 2. Caractersticas 3. Supuestos matices parlamentarios.
4. Relaciones recprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. El predominio del poder ejecutivo
V. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. .
60 64 65 65 66 67 68 69 70 71
1. El ejecutivo unipersonal 2. Requisitos de elegibilidad 3. Principio de no reeleccin 4. Periodo presidencial 5. Sustitucin presidencial 6. Secretaras de Estado y departamentos administrativos. 7. Facultades del presidente de la Repblica . .
VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.
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1. 2. 3. 4. 5. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

6.
77 El sistema bicamaral 78 Integracin de las cmaras 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones . ...... 83 Quorum de asistencia y de votacin 84 Irresponsabilidad e inmunidad Clasificacin de las facultades de las Cmaras desde el punto de vista de la forma de su actuacin y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo 87 . . Facultades del Congreso de la Unin. 89 Facultades exclusivas de la Cmara de Diputados. 89 Facultades exclusivas de la Cmara de Senadores. 92 La Comisin Permanente
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ayud al derrocamiento del presidente Madero y apoy al usurpador Huerta. A partir de 1859, el presidente Jurez expidi ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableci la separacin del Estado y de la Iglesia, la nacionalizacin de los bienes del clero, la libertad de cultos y la secularizacin de los actos relacionados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. En la Constitucin de 1917 se super el principio de la separacin del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremaca del primero sobre las segundas, conforme lo dispone el artculo 130 constitucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religin; todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y debern ser mexicanos por nacimiento; los ministros de los cultos no podrn intervenir en poltica, ni criticar en reuniones pblicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines polticos; a los estudios destinados a la enseanza profesional de los ministros no se les podr otorgar validez oficial; las publicaciones de carcter confesional no podrn comentar asuntos polticos nacionales; est prohibida la formacin de agrupaciones polticas cuyo ttulo contenga alguna palabra o indicacin de carcter religioso, y, en los templos no se puede realizar ninguna reunin de carcter poltico. III. Los PARTIDOS POLTICOS
1. Su "constitucionalizacin"
La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez en Mxico, otorg personalidad jurdica a los partidos polticos. La Constitucin de 1917 no contena ninguna mencin a ellos, aunque s presupuso su existencia en el artculo 9 donde garantiz el derecho a la libre asociacin o reunin, estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos del pas". El artculo 35, que seala las prerrogativas del ciudadano, en su fraccin III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacfica-
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mente para tratar los asuntos polticos del pas". As, resulta claro que nuestra carta magna s previ la posibilidad de la existencia de partidos polticos, aunque, siguiendo la tendencia constitucional entonces imperante, no se refiri expresamente a ellos. En el ao de 1963, el vocablo "partido poltico", se introduce en la Constitucin como consecuencia de la implantacin del sistema de diputados de partido a que hemos hecho alusin. Tambin en 1963 se reform el artculo 63, a fin de sealar responsabilidad a los "partidos polticos" que, habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores, acuerden que no se presenten a ocupar el cargo sus miembros que resulten electos. En diciembre de 1977, simultneamente con las reformas que modificaron el sistema representativo, se "constitucionaliz" a los partidos polticos, agregndole cinco prrafos al artculo 41 constitucional. El prrafo segundo de este artculo, y primero que se ocupa de los partidos polticos, qued redactado en la forma siguiente: "Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las formas especficas de su intervencin en el proceso electoral". La categora de entidades de inters pblico otorgada a los partidos, los equipara a los sindicatos y a los ejidos; es decir, el Estado adquiere la obligacin de garantizarles las condiciones para su desarrollo, as como la de propiciar y suministrar los elementos mnimos para su accin, asegurndoles vida y concurrencia dentro del proceso poltico del pas. Dicha expresin no tendra mayor significado y sera slo una ms, si no se la hubiera relacionado con el derecho al uso de los medios de comunicacin masiva, y el aseguramiento de los elementos necesarios para poder subsistir. En el tercero prrafo del artculo 41 al definir a los partidos polticos, se expresa: . .tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. En la definicin, las actividades que deben realizar los partidos en busca de sus objetivos, no se circunscriben a las pocas de eleccin, sino que deben ser constantes, ya que han de promover la participacin del
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pueblo en la vida democrtica, para lo cual se necesita educacin cvica; por lo mismo, los partidos tienen la obligacin de procurarla. Los tres siguientes prrafos garantizan a los partidos polticos: usar en forma permanente los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley; contar, en forma equitativa, durante los procesos electorales federales, con elementos econmicos mnimos para realizar las actividades correspondientes a la obtencin del sufragio popular; y, participar, sin necesidad de nuevo registro, en las elecciones estatales y municipales. 2. Su reglamentacin En congruencia con las reformas constitucionales de 1977, se expidi una nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciembre de ese ao, y que se denomin Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. Esta ley estuvo vigente hasta 1987 en que se public el Cdigo Federal Electoral, que rigi durante tres aos. En virtud de las reformas a los artculos constitucionales 41, 54, 60 y 73 fraccin VI, base 3a. publicadas el 6 de abril de 1990, fue abrogado, rigiendo actualmente, en materia electoral, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de agosto de 1990. En dicho cdigo, como en su momento su antecesora lo hizo, se precisan las cuestiones relativas a los partidos polticos. Veamos algunos de sus aspectos. Un partido poltico deber de satisfacer una serie de requisitos, a saber : a) Contar con un nmero de afiliados no inferior a 65 000; b) Que ellos se encuentren cuando menos en la mitad de las entidades federativas con un mnimo de 3 000 afiliados en cada una, o tener cuando menos 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales uninominales; c) Haber efectuado en cada una de las entidades federativas o en cada uno de los distritos uninominales donde se encuentren los afiliados que debe tener, una asamblea en presencia de uno de los funcionarios que seala el cdigo, y d) Haber celebrado una asamblea nacional constitutiva. El registro de los partidos podr ser definitivo o condicionado al resultado de las elecciones. En este ltimo caso, el partido, para obtener su registro definitivo, deber haber logrado cuando menos el 1.5% del total de la votacin nacional, y si no lo obtiene perder los derechos y prerrogativas que seala el cdigo.
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Los derechos de los partidos polticos son: a) Participar conforme a lo dispuesto en la Constitucin y en el cdigo, en la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral; b) Gozar de las garantas que otorga el cdigo electoral para realizar libremente sus actividades; c) Disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento pblico; d) Postular candidatos a las elecciones federales; e) Slo los que tienen registro definitivo, formar frentes y coaliciones, as como fusionarse; f) Tambin slo para los de registro definitivo participar en las elecciones estatales y municipales, conforme a lo dispuesto en el sexto prrafo del artculo 41 de la Constitucin; g) Nombrar representantes ante los rganos del Instituto Federal Electoral (antes Comisin Federal Electoral); h) Ser propietarios, poseedores o administradores slo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines; i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos polticos extranjeros, siempre y cuando se mantenga en todo momento su independencia absoluta, poltica y econmica, as como el respeto irrestricto a la integridad y soberana del Estado mexicano y sus rganos de gobierno; j) Nombrar representantes ante las casillas y representantes generales. Las prerrogativas de los partidos polticos nacionales son: a) Tener acceso en forma permanente a la radio y la televisin; b) Gozar del rgimen fiscal que determine el cdigo y las leyes en la materia; c) Disfrutar de franquicias postales y telegrficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones; d) Participar del financiamiento pblico correspondiente a sus actividades. El cdigo precisa los trminos de stas prerrogativas y es el Instituto Federal Electoral el que, a travs de la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos y la Comisin de Radiodifusin, determina las modalidades, formas y requisitos que debern satisfacerse para el ejercicio de las mismas. Las obligaciones de los partidos polticos son: a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrtico, respetando la libre participacin poltica de los dems partidos polticos y los derechos de los ciudadanos; b) abstenerse le recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden pblico, perturbar el goce de las garantas o impedir el funcionamiento regular de los rganos de gobierno; c) Mantener un mnimo de afiliados en las entidades federativas o distritos electorales, requeridos para su constitucin y registro; d) Ostentarse con la denominacin, emblema y color o colores que ten-
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gan registrados; e) Cumplir sus normas de afiliacin y observar los procedimientos que sealen sus estatutos para la postulacin de candidatos; f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus rganos estatutarios; g) Contar con domicilio social para sus rganos directivos; h) Editar por lo menos una publicacin mensual de divulgacin, y otra de carcter terico, trimestral; i) Sostener por lo menos un centro de formacin poltica; j) Publicar y difundir su plataforma electoral en la radio y televisin, el tiempo que utilicen no podr ser menor del 50% del que les corresponda; k) Designar a los presuntos diputados que integrarn el Colegio Electoral y remitir la lista de los que le correspondan a la Comisin Instaladora de la Cmara de Diputados, dentro del plazo establecido en la ley; 1) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificacin a su declaracin de principios, programa de accin o estatutos, dentro de los diez das siguientes a la fecha en que se tome el acuerdo correspondiente por el partido; m) Comunicar oportunamente al Instituto el cambio de domicilio social o de los integrantes de sus rganos directivos; n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinacin con partidos polticos, personas fsicas o morales extranjeras, organismos o entidades internacionales y de ministros de cultos de cualquier religin o secta; o) Abstenerse de cualquier expresin que denigre a los ciudadanos, a las instituciones pblicas o a otros partidos polticos y sus candidatos. Un partido poltico pierde su registro por las siguientes causas: a) No obtener el 1.5% de la votacin emitida, en ninguna de las elecciones federales; b) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro; c) Incumplir de manera grave y sistemtica a juicio del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que le seala el cdigo; d) Por no designar a los presuntos diputados que le corresponda para integrar el Colegio Electoral, o no comunicar su designacin oportunamente o porque acuerde la no participacin de los designados o stos no cumplan sus funciones; e) Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros, conforme a lo que establezcan sus estatutos, y f) Haberse fusionado con otro partido poltico. 3.
Su realidad
A partir de 1955 y hasta 1978, el sistema de partidos polticos en Mxico, cont principalmente con cuatro partidos nacionales registrados. Digamos algo de ellos en el orden cronolgico de su fundacin.
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El Partido Revolucionario Institucional (PR!). El 4 de marzo de 1929 se constituy el PNR, antecedente del PR!, que ms que un partido fue una federacin de partidos locales, fuerzas y grupos polticos que aceptaron las rdenes de un comit ejecutivo nacional. El PRI ha tenido larga evolucin; entre algunos de sus principales momentos se pueden sealar: en 1933, en su segunda convencin se determin que la clula del partido era el individuo y no el club o la organizacin poltica, y que los rganos del partido eran solamente el Comit Directivo Nacional, el Comit Directivo de Estado o Territorio y el Comit Municipal; el 30 de marzo de 1938 cambi su nombre por el de Partido de la Revolucin Mexicana (PRM), y esta modificacin implic una reforma en su estructura; se incluy a la mayora organizada de los sectores obrero, campesino y medio, y con ellos y el militar se formaron los cuatro sectores que lo constituyeron; las organizaciones obreras y campesinas conservaban su autonoma, pero los cuatro sectores se comprometan a que todo acto poltico electoral lo realizaran a travs del partido; el 10 de diciembre de 1940 se suprimi el sector militar; en 1943 se cre la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) para comprender a los grupos del sector medio; el 21 de enero de 1946, el PRM cambi de nombre a PM y comenz a adquirir especial relieve el sector popular. El Partido de Accin Nacional (PAN). El 16 de septiembre de 1939 se constituy el PAN, y sus orgenes se encuentran en la sociedad denominada La Base, que se integraba por grupos secretos de catlicos. El PAN naci como respuesta a la poltica de Crdenas, y desde entonces se considera que tiene una ideologa conservadora. Es el segundo partido en importancia por los resultados electorales, ha obtenido algunos triunfos importantes en diversas presidencias municipales, y recientemente logr su primera gubernatura. El Partido Popular Socialista (PPS). El 20 de junio de 1948 se cre el Partido Popular (PP) que estuvo completamente ligado a su fundador Vicente Lombardo Toledano; naci este partido con la idea de ser independiente del gobierno y con la de crear un frente revolucionario. En 1955, Lombardo Toledano propuso y logr que se aprobara que el partido fuera de clase obrera, basado en la filosofa marxista, y como consecuencia de ello en octubre de 1960 se le agreg al nombre del partido el de Socialista (PPS). A partir de 1958 y hasta 1982, postul a la presidencia de la Repblica al candidato del PM, situacin que ya no ocurri en 1988.
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El Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). El 28 de febrero de 1954 se cre este partido por excombatientes de la revolucin mexicana y personas cercanas al entonces presidente de la Repblica. Sus postulados fueron los que originalmente sostuvo la revolucin mexicana. Los dirigentes de este partido han manifestado que coinciden con la ideologa del PRI, aunque discrepen de su lnea tctica y estratgica; pero nunca han precisado en qu consisten esas discrepancias. El PARM, tambin a partir de 1958 y hasta 1982 postul a la presidencia de la Repblica al candidato del PRI, situacin que tambin cambi en 1988. El resultado de tres elecciones nacionales con la participacin de esos cuatro partidos, fue el siguiente:
1970 PRI PAN PPS PARM 83.57% 14.20% 1.40% 0.83%
1973 77.60% 16.52% 3.83% 2.05%
1976 84.86% 8.98% 3.19% 2.67%
En mayo de 1978, se otorg registro condicionado a tres partidos polticos: Partido Comunista Mexicano (PCM), Partido Demcrata Mexicano (PDM), y Partido Socialista de los Trabajadores (PST). El PCM fue fundado el 24 de noviembre de 1919, por tanto, fue el ms antiguo de los existentes. Su historia se ha caracterizado por la formacin de organizaciones obreras y campesinas, y por una serie ininterrumpida de rupturas internas. A fines de 1945, el partido solicit su registro, mismo que obtuvo en mayo de 1946 y que perdi en junio de 1951 como consecuencia de una reforma a la ley electoral. Ha intervenido en los principales movimientos ocurridos en el pas en los ltimos aos ferrocarriles, magisterial, mdico y estudiantil y a partir de 1973 sostiene su independencia frente al movimiento comunista internacional, ya que afirma que en cada Estado el partido debe disear sus estrategias de acuerdo con las peculiares circunstancias de ese pas. El PDM tiene sus antecedentes en la mencionada La Base y ms cercanamente en la Unin Nacional Sinarquista; esto ltimo, aunque lo estuvo negando el partido, sale a flote cuando se comparan sus postulados ideolgicos y se ve el origen de sus cuadros humanos. El propio PDM manifiesta que empez su formacin como una consecuencia de la
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apertura democrtica del presidente Echeverra, que en 1972 se comenzaron a efectuar las primeras asambleas constitutivas, y que los das 14 y 15 de junio de 1975 se realiz su asamblea nacional de esa ndole. El PST tiene su antecedente en la creacin del Comit Nacional de Auscultacin y Coordinacin (CNAC), en noviembre de 1971, fundado por distinguidos intelectuales y dirigentes polticos y sindicales. Dicho Comit sufri varias separaciones, y una de stas la encabez Rafael Aguilar Talamantes; este grupo despus de haber realizado una serie de actividades polticas, celebr la asamblea constituyente del partido el lo de mayo de 1975. El PST contiene tesis de izquierda pero dentro del contexto mexicano, de acuerdo con nuestra propia historia e instituciones y no con modelos ajenos. As, en las elecciones nacionales realizadas en 1979, para elegir diputados federales, contendieron los siete partidos a los que hemos hecho mencin dentro del marco de un reformado sistema representativo, el cual ya fue explicado. El resultado de esas elecciones fue el siguiente:
VOTACIN GENERAL MAYORIA RELATIVA Partido PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Otros Anulados Totales Votos 1,471,417 9,515,173 354,072 249,106 283,232 675,677 280,576 9,496 1,049,767 13,888,513 Porcentaje 10.59 68.51 2.55 1.79 2.04 4.87 2.02 0.07 7.56 100.00
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REPRESENTACIN PROPORCIONAL Partido PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Anulados Totales Votos 1,525,111 9,418,178 389,590 298,184 293,495 703,038 311,556 839,778 13,788,930 Porcentaje 11.06 68.35 2.82 2.16 2.13 5.10 2.26 6.09 100.00
En 1982, se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente de la Repblica y renovar la Cmara federal de Diputados. El candidato del PRI a la presidencia obtuvo el 68.4% de la votacin total, y los resultados, en tanto por ciento, para esa Cmara de diputados en las elecciones de 1982 y 1985 fueron las siguientes: 1982 PM PAN PDM PARM PPS PST PSUM PRT PMT Otros 69.3 17.5 2.3 1.4 1.9 1.8 4.4 1.3 0.1 1985 64.8 15.6 2.7 1.6 2.0 2.5 3.2 1.3 1.6 4.7
En las elecciones de 1982 contendi un partido ms que en 1979, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) de clara afiliacin trotskista y ligado a la IV Internacional. El PCM se transform en PSUM Partido Socialista Unificado de Mxico para incorporar a cuatro organizaciones polticas socialistas,
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realmente pequeas. Esa unin persigui fortalecerse como partido y tratar de presentar una opcin unitaria de izquierda, para candidatos a la presidencia de la Repblica, a las senaduras y a las diputaciones federales. En las elecciones de 1985 tambin hubo un partido ms respecto a 1982: el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT) cuyo origen como en el caso del PST fue el ya mencionado Comit Nacional de Auscultacin y Coordinacin. Fue un partido de izquierda que estuvo principalmente ligado a algunas organizaciones obreras como el Movimiento Sindical Ferrocarrilero. En 1988 se realizaron elecciones presidenciales y de renovacin del Congreso federal. Los resultados en las elecciones para presidente de la Repblica fueron: PRI PAN PARM, PPS, PFCRN, PMS PDM PRT 50.74% 16.81% 31.06% 1.00% 0.39%
La coalicin de cuatro partidos postul a un mismo candidato presidencial. El PST cambi de denominacin a Partido del Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (PFCRN) y el PSUM y el PMT, en unin de otras cuatro organizaciones polticas, se fusionaron en 1987 en el Partido Mexicano Socialista (PMS). Las elecciones de 1988 cambiaron el espectro electoral de Mxico. Dos partidos polticos el PDM y el PRT obtuvieron una muy baja votacin y al no haber alcanzado el 1.5% de la votacin nacional, perdieron su registro como partidos polticos. El PRI sufri una seria e importante escisin al formarse la denominada Corriente Democrtica que promovi la candidatura presidencial del ingeniero Cuauhtmoc Crdenas, quien primeramente fue postulado para ese cargo por el PARM y posteriormente por los otros tres partidos polticos mencionados, los cuales formaron el Frente Democrtico Nacional (FDN) que logr captar importante parte del descontento de los votantes hacia el gobierno prhsta y la crisis econmica. Despus de esas elecciones, el PMS "cedi" su registro al Partido de la Revolucin Democrtica (PRM), el cual se integra por el partido
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cedente, la corriente cardenista y algunas pequeas organizaciones polticas de tendencias socialistas. En esta forma, para las elecciones federales de este ario de 1991, existen seis partidos polticos con registro: PRI, PAN, PPS, PARM, PFCRN y PRD. Otros tres con registro condicionado: el PDM, el PRT y el PT (Partido del Trabajo). Haban solicitado tambin su registro condicionado como partidos polticos otras diez asociaciones polticas, de tendencia de izquierda, las que no lo alcanzaron por no reunir los requisitos legales para ello. Este es el panorama del sistema de partidos polticos en Mxico. De un partido hegemnico o predominante se est pasando a un sistema en el cual se dan tres grandes partidos PRI, PAN, PRD y en donde las votaciones son muy competidas como lo han demostrado las elecciones locales de 1989 y 1990. Es claro que la evolucin partidista en Mxico continuar y que an no es posible hacer afirmaciones que sean valederas por un largo tiempo. Sin embargo, lo que s puede afirmarse es que en los ltimos seis aos el pluralismo poltico en nuestro pas se ha enriquecido en forma notable, lo cual es, indudablemente, muy saludable para Mxico.
IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO
1. Fuentes
El sistema presidencial de gobierno es un principio originario de la Constitucin norteamericana de 1787, y por eso a ste se le considera como el puro o clsico. El sistema presidencial se estableci por primera vez en Mxico en la Constitucin federal de 1824. Las fuentes que sirvieron de base al Congreso Constituyente de aquel ao, para la configuracin del sistema fueron la Constitucin norteamericana de 1787 y la Constitucin espaola de Cdiz de 1812; de la primera se tomaron los principios fundamentales y, de la segunda, algunos elementos como el refrendo ministerial, las relaciones del ejecutivo con el Congreso, y varias de las facultades concedidas al presidente de la Repblica. La estructura del sistema presidencial establecido en la Constitucin de 1824 se ha conservado, aunque con diversas modificaciones, en el constitucionalismo mexicano. El actual sistema presidencial tiene caractersticas que le son muy propias, sin embargo, en cuanto a las normas
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fundamentales que estructuran al sistema, hay mltiples coincidencias entre la Constitucin de 1824 y la de 1917. 2.
Caractersticas
Las notas caractersticas del sistema presidencial puro son las siguientes: a) El presidente de la Repblica es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno. b) El presidente de la Repblica es electo por el pueblo. c) El presidente de la Repblica nombra y remueve libremente a sus secretarios de Estado. d) El presidente y sus secretarios de Estado no son polticamente responsables ante el Congreso. e) El presidente y sus secretarios no pueden ser al mismo tiempo miembros del Congreso. f) El presidente puede pertenecer a un partido poltico distinto al de la mayora del Congreso. g) El presidente no puede disolver al Congreso, pues de lo contrario estara dando un golpe de Estado; si el Congreso diera un voto de censura al presidente, esto no lo obliga a renunciar. Todas estas caractersticas las rene el sistema presidencial mexicano, por lo que es vlido clasificarlo como puro. 3. Supuestos matices parlamentarios a) El refrendo. Esta institucin est prevista por el artculo 92 constitucional, que establece: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos, rdenes del Presidente debern estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. Mucho se ha discutido en la doctrina sobre la funcin que cumple el refrendo en nuestro actual sistema presidencial. Tomando como base la facultad del presidente para remover libremente a sus secretarios de Estado, se ha concluido que slo cumple una funcin formal de carcter certificativo y, cuando ms, una limitacin moral para el presidente. Por
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la razn apuntada no puede considerarse que el refrendo constituya un matiz parlamentario. b) Los informes de los secretarios de Estado. El artculo 92 constitucional establece la obligacin, para los secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo, de dar cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos, as como la facultad de cualquiera de las Cmaras para citar a los mencionados funcionarios y directores de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o un negocio realtivo a sus respectivas carteras. En un sistema parlamentario los ministros del gabinete tienen tambin la obligacin de rendir informes al parlamento, pero la consecuencia de dichos informes puede ser la emisin de un voto de censura para los ministros, lo que los coloca ante la obligacin de renunciar. En el sistema presidencial mexicano los secretarios de Estado slo son responsables polticamente ante el presidente de la Repblica y no ante el Congreso, por lo que un voto de censura de ste no los obliga a renunciar. c) El artculo 29 constitucional. Este artculo se refiere al rgimen de suspensin de garantas individuales y a las facultades extraordinarias con que cuenta el presidente para legislar. De conformidad con este precepto, el presidente es el nico facultado para solicitar al Congreso la suspensin de garantas, pero previamente debe tener el acuerdo del consejo de ministros, el que, en los trminos del artculo 6 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, est integrado por los secretarios de Estado, jefes de departamentos administrativos y el procurador general de la Repblica, presidido por el propio titular del poder ejecutivo. Esta disposicin tampoco constituye un matiz parlamentario, en razn de que el consejo de ministros no es responsable polticamente ante el Congreso por la actitud que adopte, pudiendo el presidente de la Repblica remover libremente al funcionario que se niegue a aprobar la solicitud de suspensin. d) El artculo 66 constitucional. Este artculo, en su segundo prrafo, faculta al presidente de la Repblica para resolver sobre la fecha de clausura de las sesiones ordinarias del Congreso que, a partir de las reformas publicadas el 7 de abril de 1986 y que surtieron efecto a partir del 19 de septiembre de 1989 se cuentan en dos, en el caso de que las dos Cmaras no hubiesen llegado a un acuerdo al respecto. Se ha pretendido que, con un criterio sutil, esta disposicin equivaldra a la disolucin del parlamento que el poder ejecutivo puede realizar en un sistema parlamentario; sin embargo, ste no es el caso de la disposicin citada, ya que
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el presidente, en funciones arbitrales, slo decide sobre la fecha de terminacin de los dos periodos de sesiones que constitucionalmente deben concluir, a ms tardar, el primero el 31 de diciembre, y el segundo el 15 de julio del mismo ao. Si el presidente de la Repblica disolviera al Congreso, este acto no podra considerarse ms que como un golpe de Estado. e) Los artculos 84 y 85 constitucionales. Estos artculos se refieren al modo de proveer al reemplazo del presidente de la Repblica cuando ste falta. En el supuesto, compete al Congreso designar a quien debe reemplazarlo, querindose ver en este mecanismo un matiz parlamentario, ya que, en dicho sistema, el primer ministro es nombrado de acuerdo con la mayora parlamentaria. Tal argumentacin no repara en el hecho de que el individuo nombrado por el Congreso para cubrir la ausencia del presidente, no es responsable ante el Congreso que lo design, lo que s sucede en el sistema parlamentario. f) El artculo 71 constitucional. Esta disposicin otorga al presidente la facultad de iniciar leyes o decretos; como en el sistema presidencial norteamericano, que es el clsico, la Constitucin no otorga esta facultad al presidente, se considera que dicho alejamiento impregna a la disposicin mexicana de un matiz parlamentario. A este respecto hay que advertir que aunque tericamaente el presidente norteamericano no tiene esta facultad, s la ejerce en la prctica a travs del cYangressman o mediante el proyecto que anexa al informe anual que rinde al Congreso. La facultad de iniciativa del ejecutivo es una manifestacin ms del sistema de coordinacin de funciones, y tampoco constituye un matiz parlamentario. 4. Relaciones recprocas de control entre los poderes
ejecutivo y legislativo
Entre los rganos ejecutivo y legislativo existen controles polticos recprocos que tienen la finalidad de impedir que uno solo de ellos monopolice el poder. Los principales controles polticos que tiene el legislativo sobre el ejecutivo son los siguientes: A. En materia hacendara hay tres actos fundamentales para el poder ejecutivo que deben ser aprobados por el legislativo, ya sea por el Congreso de la Unin, o solamente por la Cmara de Diputados. Estos tres actos son: la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y la cuenta pblica.
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a) La Ley de Ingresos. El artculo 74, prrafo segundo de la fraccin IV, de la Constitucin vigente, establece que es una facultad exclusiva del presidente de la Repblica la presentacin del proyecto de la Ley de Ingresos, y su aprobacin una facultad del Congreso de la Unin, en los trminos de la fraccin VII del artculo 73 constitucional, debiendo fungir como cmara de origen la de diputados. La Ley de Ingresos consiste en la enumeracin de las materias sobre las cuales se pueden establecer impuestos, derechos y aprovechamientos, y otros ingresos necesarios para que la administracin pblica federal pueda prestar los servicios pblicos. De esta suerte, el presidente de la Repblica slo podr contar con los recursos econmicos que le haya autorizado el Congreso de la Unin en la Ley de Ingresos; esta ley tiene una vigencia anual, razn por lo que si se llega a omitir en ella una fuente impositiva o de obtencin de recursos en general, sta no podr ser utilizada durante el ao de vigencia de la ley. b) El presupuesto de egresos. La presentacin del presupuesto de egresos de la federacin y del Departamento del Distrito Federal, es tambin una facultad exclusiva del presidente de la Repblica, en los trminos del prrafo primero, fraccin IV, del artculo 74 constitucional, pero, a diferencia de la Ley de Ingresos, su aprobacin es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados. El presupuesto de egresos es la relacin de Los gastos que anualmente se autorizan a los poderes federales, a las secretaras y departamentos de Estado, a los principales organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, y las erogaciones por concepto de intereses y pago de la deuda pblica. De esta forma, la Cmara de Diputados debe controlar anualmente los gastos de la administracin pblica. El presidente de la Repblica slo podr gastar lo que la Cmara de Diputados le autorice, bien sea en el propio presupuesto de egresos o por una ley posterior; en este ltimo supuesto la facultad de expedir la ley corresponde al Congreso de la Unin y no solamente a la Cmara de Diputados. c) La cuenta pblica. El prrafo cuarto, fraccin IV, del artculo 74 constitucional, establece que la revisin de la cuenta pblica "tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas". En otras palabras, a travs de la cuenta pblica el presidente de la Repblica debe justificar, y la Cmara de Diputados verificar, que los gastos efectuados se hicieron conforme al presupuesto autorizado. La revisin de la cuenta pblica es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, la que tiene a su ser-
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vicio un rgano especfico, llamado Contadura Mayor de Hacienda, que debe realizar un anlisis tcnico contable de la cuenta pblica; con base en el dictamen rendido por la Contadura Mayor de Hacienda decide la Cmara de Diputados. El quinto prrafo de la citada fraccin IV del artculo 74 constitucional, dispone que en el caso de que: "aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del Presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley". Desafortunadamente, el sistema poltico mexicano ha hecho que estas importantes facultades de control en materia hacendaria que tiene el poder legislativo se hayan transformado en meros formalismos. B. En materia de nombramientos, de conformidad con el artculo 89 fraccin II, el presidente de la Repblica puede ejercer esta facultad libremente con respecto a los secretarios de Estado, al procurador general de la Repblica, al gobernador del Distrito Federal y al procurador general de justicia del Distrito Federal, as como a todos los dems empleados de la unin cuyo nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin o en las leyes. Esto implica que el Congreso federal puede dictar leyes en que se establezca un procedimiento distinto para el nombramiento y remocin de una serie de funcionarios federales importantes, sustrayendo esta facultad del control del ejecutivo o, por lo menos, limitndola al establecer ciertos requisitos para su designacin. Asimismo, conforme a la fraccin III del artculo 89, el presidente de la Repblica debe contar con la aprobcin de la Cmara de Senadores para el nombramiento de los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales; coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, armada y fuerza area nacional; empleados superiores de hacienda (fracciones IV y V) y ministros de la Suprema Corte de Justicia (fraccin XVIII). En relacin al nombramiento de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, deber contar con la aprobacin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (fraccin XVII). C. El presidente de la Repblica tiene la facultad de celebrar tratados internacionales; pero debe contar con la aprobacin de la Cmara de Senadores. El 6 de diciembre de 1977, se adicion la fraccin I del artculo 76 constitucional a efecto de facultar al Senado para "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso". Aunque a lo anterior se le ha querido ver como una funcin de control del senado hacia el eje-
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cutivo, esto no es as, pues para ello sera necesario que se establecieran las consecuencias del anlisis realizado por el senado. D. De acuerdo con la fraccin XXX del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin est facultado para expedir todas las leyes, que sean necesarias con objeto de hacer efectivas las facultades expresas concedidas al propio Congreso de la Unin, en las 29 fracciones anteriores consignadas en dicho artculo y en otras disposiciones constitucionales. A la facultad consignada en la fraccin XXX se le conoce con el nombre de "implcita" y no constituye una nueva y distinta facultad, sino que se trata de una facultad subordinada a una expresa. La facultad implcita puede tener, aunque en Mxico no acontece as, una enorme importancia, pues a travs de ella el Congreso podra dictar leyes para hacer efectivas facultades constitucionales, en tal forma que se limitaran o restringieran las facultades del poder ejecutivo. E. El artculo 88 constitucional establece que el presidente de la Repblica no puede ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente. Llegado el caso, esta facultad podra ser un arma muy importante del Congreso contra el poder ejecutivo, en la hiptesis de que el presidente hubiese aceptado ir a un cierto pas y el Congreso no le diera el permiso. F. La fraccin V del artculo 74 constitucional faculta a la Cmara de Diputados para conocer de las acusaciones hechas a los funcionarios pblicos de que habla la Constitucin por la comisin de delitos oficiales, y, en su caso, formular acusacin ante la Cmara de Senadores, as como para desaforar a dichos funcionarios cuando son acusados por la comisin de delitos del orden comn. El presidente de la Repblica, durante su encargo, puede ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn. Tratndose del titular del poder ejecutivo, aun cuando el delito cometido fuese grave del orden comn, la Cmara de Diputados deber acusarlo ante el senado como si se tratara de un delito oficial. As, llegado el caso, el Congreso de la Unin tendra la posibilidad de destituir al presidente de la Repblica. Por su parte, las principales funciones del control que tiene el poder ejecutivo sobre el legislativo son las siguientes: A. El artculo 72, inciso b), de la Constitucin, faculta al presidente de la Repblica para hacer observaciones a los proyectos de ley que le enve el Congreso, disfrutando de un plazo de diez das hbiles para ejercer esta atribucin. A esta facultad se le conoce con el nombre de veto. Vetado un proyecto de ley, ste tiene que regresar al Congreso para ser discutido nuevamente; para superar el veto es necesario un
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quorum de votacin calificado, que es de las dos terceras partes de los legisladores presentes en ambas Cmaras. Superar el veto del presidente es difcil en vista del quorum que se exige, y as el presidente de la Repblica puede paralizar diversas resoluciones del Congreso federal. El veto, en nuestro sistema, adems de ser un control poltico del ejecutivo sobre el legislativo, tiene la finalidad de hacer corresponsable al presidente de la Repblica en la emisin de una ley, darle la oportunidad para evitar la precipitacin en el procedimiento legislativo y, con ello, impedir que se aprueben leyes inconstitucionales. B. La fraccin I del artculo 89 constitucional otorga tres distintas facultades al presidente de la Repblica en relacin con las atribuciones del Congreso de la Unin de aprobar las leyes, que son: promulgacin de la ley, ejecucin de la ley y facultad reglamentaria. A travs de las dos primeras facultades el presidente de la Repblica decide el momento de iniciacin de la vigencia de una ley y la forma y procedimiento de su ejecucin. A travs de la facultad reglamentaria, el presidente puede fijar las precisiones de una ley expedida por el rgano legislativo. 5. El predominio del poder ejecutivo
Las caractersticas de la vida moderna han propiciado el desarrollo de una tendencia prcticamente universal que se manifiesta en el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes u rganos del gobierno. En Mxico, es indiscutible que el presidente de la Repblica constituye el centro del poder poltico del sistema, y que ha ejercido un predominio sobre los rganos legislativo y judicial. Ciertamente, el Constituyente de Quertaro plasm en la ley fundamental el predominio del poder ejecutivo al investirlo con muchas y muy importantes facultades, pero, tambin, otorg a los otros dos poderes las facultades necesarias para su control. Ya hemos mencionado las principales funciones de control que el poder legislativo debe ejercer sobre el ejecutivo, sin embargo, las caractersticas particulares del sistema politico de nuestro pas han propiciado que dichos controles no operen con toda eficacia en la realidad. De esta forma el poder legislativo se ha debilitado, y, consecuentemente, el ejecutivo se ha fortalecido. Adems de la ausencia de un efectivo control legislativo, existen otras razones que explican el predominio del poder ejecutivo en Mxico, entre otras podemos sealar las siguientes: La jefatura que ejerce en el partido predominante; la forma de designacin de los ministros de la Suprema
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Corte; la concentracin de las ms importantes facultades en materia econmica y su intervencin en la economa a travs de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; la institucionalizacin del ejrcito; las facultades extraconstitucionales que ejerce; el control de la poltica internacional, etctera. Las ltimas elecciones generales realizadas en Mxico, permitieron a la oposicin alcanzar un importante nmero de cundes en la Cmara de Diputados. Esta circunstancia, que en s misma est generando importantes modificaciones dentro del sistema poltico, ha contribuido al surgimiento de un balance distinto entre los rganos ejecutivo y legislativo. Por otra parte, el proceso poltico mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene independencia respecto al presidente de la Repblica, aunque dicha independencia no sea en trminos absolutos; en general los rganos del poder judicial federal gozan de independencia para dictar sus resoluciones. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a su funcin de control de la constitucionalidad, pues ello constituye una limitacin real al poder del presidente de la Repblica. La independencia del poder judicial federal se puede fortalecer a travs de ciertas medidas, cmo son: la modificacin del sistema de designacin de los ministros de la Suprema Corte; aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso y la declaracin general de inconstitucionalidad de las leyes. V. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO
1. El ejecutivo unipersonal
El artculo 80 constitucional establece que: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". En contraposicin con el ejecutivo unipersonal o unitario ha habido y hay sistemas con un poder ejecutivo plural o colegiado. En Mxico, solamente la Constitucin de Apatzingn de 1814, estableci un ejecutivo colegiado; pero, a partir de la Constitucin de 1824, siempre hemos tenido un ejecutivo unitario. Si como dice el artculo 80 constitucional el poder ejecutivo se deposita en un solo individuo, que es el presidente de la Repblica, esto quiere decir que los secretarios de Estado y jefes de departamento administra-
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tivo no forman parte de dicho poder, por lo que slo pueden ser considerados como colaboradores del presidente. 2.
Requisitos de elegibilidad
En los trminos del artculo 81 constitucional el presidente de la Repblica es electo por el pueblo en forma directa. El sistema contrario, es decir, el indirecto, en el que el pueblo vota por electores y, a su vez, stos votan por el presidente, fue el establecido por la Constitucin de 1857. Fue hasta la Constitucin de 1917 cuando se modific el sistema. Los requisitos para ser presidente de la Repblica los establece el artculo 82 de la Constitucin y son los siguientes: I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento; II. Tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin; III. Haber residido en el pas todo el ao anterior al da de la eleccin; IV. No pertenecer al estado eclesistico ni ni ser ministro de algn culto; V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses antes del da de la eleccin; IV. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica ni Gobernador de algn Estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del da de la eleccin; y VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artculo 83. El requisito establecido en la fraccin I, en su primera parte, excluye la posibilidad de que ocupen este cargo personas que hayan adquirido la nacionalidad mexicana por naturalizacin; la ratio legis de esta exclusin consiste en evitar que el presidente pueda seguir intereses que no sean los de Mxico. La segunda parte de la fraccin que establece la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento de los padres, es un requisito novedoso de la Constitucin de 1917 que trata de evitar que una persona extranjerizante alcance la presidencia; muy criticado ha sido este requisito al que se considera como excesivamente nacionalista. Se ha dicho que este requisito se estableci para que una persona con las caractersticas de Jos Ives Limantour no llegara a la presidencia de la Repblica. Respecto al requisito establecido en la fraccin II, la Constitucin supone que a la edad de 35 aos existe ya un criterio maduro para poder afrontar el cargo. Este mismo requisito se exige para la designacin de
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los ministros de la Suprema Corte de Justicia y es la edad mxima que llega a exigir la Constitucin para ocupar un cargo. El requisito establecido en la fraccin III obedece a que la persona que va a ocupar la presidencia de la Repblica debe estar al tanto de la realidad del pas y conocer los problemas nacionales. Este requisito no tiene ninguna excepcin, como s sucede respecto de los diputados y senadores por lo que hace a la-vecindad. La fraccin IV no es ms que una reiteracin especfica de lo dispuesto en el prrafo noveno del artculo 130, en el sentido de que los ministros de los cultos no poseen el deredho al voto ni activo ni pasivo. La razn es que dichas personas deben obediencia a poderes y a autoridades extranjeras. Las fracciones V y VI contienen requisitos de carcter negativo, que persiguen que haya imparcialidad en las elecciones y que no se aproveche el cargo para ejercer algn gnero de presin o manipulacin. Las causas de incapacidad a las que se refiere la fraccin VII, derivan del principio de no reeleccin, del que nos ocupamos adelante. Los requisitos establecidos en el artculo 82 valen por igual para ocupar el cargo de presidente, an en los casos de los interinos, provisionales y sustitutos, en virtud de que el texto constitucional no establece ninguna excepcin. El original artculo 82 contena una fraccin adicional, la VII, que estableca el requisito de: "No haber figurado directa o indirectamente en alguna asonada, motn o cuartelazo"; fue suprimida en enero de 1927. 3. Principio de no reeleccin El principio de no reeleccin establecido en el artculo 83 de la Constitucin es el resultado de un proceso histrico operado en nuestro pas. La Constitucin de 1857 permiti la reeleccin indefinida del presidente de la Repblica. En el levantamiento de Daz contra Lerdo de Tejada aqul tom como bandera el principio de la no reeleccin, mismo que incorpor al Plan de Tuxtepec. Ya estando Porfirio Daz en la presidencia, el 5 de mayo de 1878 se reform la Constitucin para asentar este principio con la modalidad de la no reeleccin para el periodo inmediato. A travs de las reformas de 1887 y 1890 Daz consigui perpetuarse en el poder. Madero asent en el Plan de San Luis el postulado de la no reeleccin, y, el 28 de noviembre de 1911, se elev nuevamente este principio a la Constitucin.
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La original Constitucin de 1917, como era lgico, estableci el principio de la no reeleccin; pero, en enero de 1927 se reform el artculo 83 en el sentido de la no reeleccin para el periodo inmediato y en forma absoluta despus del segundo periodo. Con esta reforma se abra la puerta para que Obregn ocupara nuevamente la presidencia de la Repblica. El asesinato de Obregn, que sucedi despus de las elecciones presidenciales y antes de que ste fuera declarado presidente constitucional, salv a Mxico de lo que muy seguramente hubiera sido una segunda dictadura de estilo porfiriano. Este episodio propici la reforma de 29 de abril de 1933 por la que el artculo 83 tom la forma que actualmente tiene: no reeleccin absoluta, an tratndose de presidente interino, provisional o sustituto. Algunos juristas mexicanos han sostenido que el principio de la no reeleccin es antidemocrtico porque limita la libertad del pueblo para reelegir a la persona que en su sentir puede seguir ocupando el cargo por sus caractersticas y patriotismo. Sin embargo, este principio representa una realidad histrica de nuestro pas que no debemos olvidar y cumple el cometido de fortalecer un sistema democrtico como el mexicano.
4. Periodo presidencial
El ya citado artculo 83 constitucional establece que: "El presidente entrar a ejercer su cargo el, 19 de diciembre y durar en l seis aos". El original artculo 83 de la Constitucin de 1917 estableci que el periodo presidencial sera de cuatro aos; pero, en enero de 1928, se reform el precepto para ampliar el periodo a dos aos ms. El argumento de la reforma consisti en que, siendo los procesos electorales momentos potenciales de agitacin, stos no deban ser tan cercanos en el tiempo. El artculo 87 constitucional prev que, al tomar posesin de su cargo, el presidente debe rendir ante el Congreso, o ante la Comisin Permanente, la protesta que en el mismo texto del artculo se establece. Teniendo el acto de protesta una naturaleza formal, no constitutiva, debe entenderse que el presidente asume el cargo desde el primer segundo del da 19 de diciembre, aunque la protesta la rinda horas o incluso das despus.
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5. Sustitucin presidencial
Las constituciones mexicanas del siglo pasado establecieron diversos mecanismos para proveer a la sustitucin del presidente cuando ste llegaba a faltar. Existi la vicepresidencia como un cargo autnomo (1824 y 1904); lo designaba el senado (1836 y 1843); lo designaba la Cmara de Diputados (1847); asuma la presidencia otro funcionario (el presidente de la Suprema Corte de Justicia en 1857; el presidente del senado o de la Comisin Permanente en 1882; el secretario de Relaciones o el de Gobernacin en 1896). Algunos de estos sistemas fueron la causa de muchas crisis polticas que se sucedieron en nuestro pas en el siglo pasado. El sistema establecido en los artculos 84 y 85 de la Constitucin vigente parte de la base de que no debe saberse de antemano quin es la persona que podr sustituir al presidente. La Constitucin distingue entre faltas absolutas y faltas temporales. Tratndose de faltas absolutas, el Congreso de la Unin (Cmara de Diputados y de Senadores conjuntamente), constituido en colegio electoral, con un quorum de asistencia de las dos terceras partes del nmero de miembros, en escrutinio secreto y mayora absoluta de votos, nombrar: a. Un presidente interino, si la falta ocurre en los dos primeros arios del periodo; si la eleccin no estuviere hecha y declarada el primero de diciembre, y, si al comenzar el periodo constitucional no se presentare el presidente electo. En estos casos el Congreso de la Unin debe expedir, dentro de los diez das siguientes al de la designacin de presidente interino, una convocatoria para la eleccin del presidente que deber concluir el periodo. Entre la fecha de la convocatoria y la verificacin de las elecciones deber mediar un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho. b. Un presidente sustituto, si la falta ocurre en los ltimos cuatro aos del periodo; el sustituto deber concluir el periodo. Si el Congreso se encontrare en receso, la Comisin Permanente deber nombrar un presidente provisional y convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que ste nombre a un presidente interino o a un sustituto, segn el caso. Tratndose de faltas temporales, el Congreso o, en su caso, la Comisin Permanente, nombrar un presidente interino para que funcione durante el tiempo de la falta; si la falta fuese por ms de treinta das y no estuviese reunido el Congreso, la Comisin Permanente deber con-
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vocar a sesiones extraordinarias para que sea el propio Congreso quien resuelva sobre la licencia y nombre al presidente interino. Hasta ahora, el procedimiento de sustitucin ha operado con el nombramiento de presidente interino de Portes Gil, ya que Obregn no se present a ocupar el cargo por haber sido asesinado. Portes Gil convoc a elecciones y en ellas fue electo popularmente Pascual Ortiz Rubio; pero, en virtud de que este ltimo present su renuncia antes de concluir el periodo, fue designado Abelardo L. Rodrguez como presidente sustituto. 6. Secretaras de Estado y departamentos administrativos Los secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos son empleados de confianaza del presidente de la Repblica, que ste nombra y remueve libremente. La institucin de las secretaras de Estado es muy antigua, y en nuestro sistema aparece ya con don Miguel Hidalgo, y posteriormente en la Constitucin de Apatzingn; en cambio, los departamentos administrativos constituyen una novedad aportada por el Congreso Constituyente de 1916-1917. Los departamentos administrativos estn supuestos por la Constitucin en su artculo 92 que, como antes se dijo, instituye la figura del refrendo. En realidad la referencia que este artculo hace de los departamentos administrativos se debe a un descuido del Congreso Constituyente. La Comisin de Constitucin del Congreso present un proyecto de artculo 90 que contena la enumeracin de las secretaras de Estado, y al final indicaba la existencia de los departamentos administrativos; la exposicin de motivos del proyecto estableca que los colaboradores del presidente de la Repblica deban agruparse en dos clases distintas: las secretaras de Estado, para el despacho de los asuntos polticos y administrativos, y los departamentos administrativos, que slo deban atender asuntos precisamente administrativos, sin tener nada que ver con los asuntos politicos. Sin embargo el Congreso, que en definitiva se opuso a que se enumeraran las secretaras de Estado, no aprob este proyecto sino el de Carranza, que para nada haca mencin de los departamentos administrativos. Al discutirse el proyecto del artculo 92, los constituyentes no se percataron de la mencin que se haca de los departamentos administrativos, que deba haber sido suprimida en razn de no haberse aprobado el proyecto del artculo 90. Durante la vigencia de la actual Constitucin se han llevado a cabo distintas reformas que poco a poco han hecho desaparecer las diferencias
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entre secretaras de Estado y departamentos administrativos. En la actualidad la nica diferencia que existe, a nivel constitucional, radica en que la ley fundamental establece expresamente los requisitos para ser secretario de Estado y no lo hace as con relacin a los jefes de los departamentos administrativos. Los requisitos para ser secretario de Estado se enumeran en el artculo 91 constitucional y son: "ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta arios cumplidos". 7. Facultades del presidente de la Repblica El presidente de la Repblica posee mltiples facultades que le son conferidas por la Constitucin y por las leyes ordinarias, adems de otras que se derivan en su favor de las caractersticas y condiciones del sistema poltico mexicano, y no estn previstas en ninguna norma jurdica. La naturaleza de las funciones que desarrolla el rgano ejecutivo pueden dividirse actualmente en cuatro grupos: Las polticas, que se refieren a la conduccin del sistema poltico en general, con manifestaciones tales como las relaciones con los otros poderes, la representacin internacional, etctera. Las administrativas por las que se encarga de aplicar la ley a las causas no controvertidas, dando unidad a toda la burocracia. Las econmicas, por las que el presidente interviene en la regulacin de la economa a travs de elementos como el gasto y la inversin pblica, la poltica bancaria y fiscal, el comercio internacional, etctera. Las sociales, como son la educacin, el trabajo, la seguridad social, el campo, etctera. A. Derivadas de la Constitucin Desde la promulgacin de la original Constitucin de 1917 a la fecha, el ejecutivo federal ha ganado importantes facultades y, en cambio, realmente slo ha perdido dos a este nivel. La primera fue la de convocar por s mismo al Congreso de la Unin para celebrar sesiones extraordinarias debindolo hacer, a partir de 1923, por intermediacin de la Comisin Permanente. La segunda consisti en la afortunada supresin de la facultad para solicitar la destitucin de autoridades judiciales por haber observado "una mala conducta". Tal atribucin que desapareci del texto constitucional en 1982 significaba un serio obstculo en el propsito de fortalecer la independencia del poder judicial.
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a) Facultades en el procedimiento legislativo Dentro del principio de colaboracin de poderes que rige en nuestro sistema, se faculta al ejecutivo para intervenir en el procedimiento de formacin de la ley. El presidente interviene en tres momentos: la iniciativa, el veto y la promulgacin o publicacin de la ley. En cuanto a la facultad de iniciar las leyes, que est consignada en el artculo 71 constitucional, slo debemos agregar que en la actualidad es el presidente de la Repblica quien enva al Congreso la inmensa mayora de las iniciativas de ley. Recientemente se ha acostumbrado que en materias de relevante importancia el presidente de la Repblica abra un periodo de audiencias pblicas para que los distintos sectores de la poblacin opinen al respecto, antes de que enve la correspondiente iniciativa al Congreso. Respecto del veto, cuyo significado, finalidades y procedimiento analizamos anteriormente, hay que puntualizar que ste no procede respecto de: las facultades exclusivas de cada una de las Cmaras; las facultades de la Comisin Permanente; las facultades del Congreso o de alguna de las Cmaras cuando actan como colegio electoral o en funciones de jurado, tanto de acusacin como de resolucin; las facultades del Congreso cuando acta como asamblea nica; la Ley Orgnica del Congreso y las reformas constitucionales. Esto ltimo se debe a que el rgano revisor de la Constitucin es un poder superior al poder ejecutivo, que es un poder constituido. La facultad de promulgar las leyes est concedida al presidente de la Repblica en la fraccin I del artculo 89. La Constitucin, en su artculo 72 incisos a) y c) usa como sinnimos las expresiones promulgar y publicar, por lo que, a, pesar de que una parte de la doctrina hace una distincin entre ambas, debemos caer en la cuenta de que cuando la ley no distingue el intrprete no debe distinguir. Si llegado el caso, el presidente de la Repblica se negara a promulgar una ley, el Congreso puede hacerlo motu proprio. b) Facultades legislativas Nuestro sistema de gobierno acepta la posibilidad de que en ciertos casos el presidente de la Repblica asuma funciones legislativas; pero, para ello, es necesario que expresamente la Constitucin lo permita. Como ya asentamos anteriormente son cinco los casos previstos por la
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Constitucin para ello, por lo que solamente me ocupar de la facultad reglamentaria que es la nica que an no se ha examinado. La fraccin I del artculo 89 constitucional establece como facultades del ejecutivo: promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, y agrega: "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia". En esta ltima frase se ha entendido que se encuentra la facultad reglamentaria del presidente de la Repblica. Las constituciones anteriores a la de 1857 haban consignado expresamente que el ejecutivo tena la facultad de dictar reglamentos; pero la de 1857 no lo hizo, consignando en su lugar la expresin arriba transcrita. El Constituyente de 1916-1917 sigui en este aspecto a su antecesora. En la doctrina se ha dado un interesante debate en torno a si en esta expresin se encuentra verdaderamente la facultad reglamentaria. Hoy da nadie lo pone en duda pues, a mayor abundamiento, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia as lo afirma. Los reglamentos tienen la misma naturaleza que una ley, es decir, son actos abstractos generales e impersonales, slo que mientras que las leyes deben basarse necesariamente en la Constitucin, los reglamentos deben hacerlo en las leyes. La finalidad de los reglamentos es conseguir una mejor aplicacin de la ley. De esta forma el presidente legisla a travs de los reglamentos que l expide. c) La ejecucin de las leyes Esta es la segunda de las facultades que otorga al ejecutivo la fraccin I del artculo 89. La facultad de ejecutar las leyes es la funcin tpica y natural de este rgano, tan es as, que de ella recibe su nombre. Segn Tena Ramrez la ejecucin de una ley "consiste en la realizacin de los actos necesarios para hacer efectiva, en casos concretos, la ley del Congreso". Esta serie de actos se inician con la entrada en vigor de la ley y culminan con su aplicacin coactiva al remiso en su cumplimiento. d) Nombramientos Una de las ms importantes facultades administrativas del ejecutivo es la designacin o nombramiento de una amplia gama de funcionarios. A nivel constitucional, el artculo 89 en sus fracciones II, III, IV, V, XVII y XVIII contiene las facultades de nombramiento del presidente. Generalmente la doctrina divide en tres grupos los nombramientos que hace el ejecutivo:
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Nombramientos absolutamente libres. De acuerdo con la fraccin II nombra y remueve libremente a: los secretarios de Estado, al procurador general de la Repblica, al gobernador del Distrito Federal. Por lo que se refiere a los secretarios de Estado y al procurador general de la Repblica, el presidente deber sujetarse a los requisitos que la Constitucin establece en sus artculos 91 y 102, respectivamente. Nombramientos sujetos a la ratificacin del senado. Con la ratificacin del senado nombra a: los ministros y agentes diplomticos; los empleados superiores de Hacienda; los cnsules generales; los coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, la armada y fuerza area nacionales y a los ministros de la Suprema Corte de Justicia. En el caso de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal debe de someter su aprobacin a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Por lo que se refiere a la remocin de los miembros del ejrcito y de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, sta no es una facultad discrecional del presidente, sino que se tienen que seguir las reglas establecidas en la propia Constitucin y en las leyes ordinarias. Nombramientos realizados con sujecin a lo dispuesto en leyes ordinarias. De acuerdo con el tercer supuesto de la fraccin II del artculo 89, el presidente nombra y remueve libremente a los empleados de la unin cuyo nombramiento o remocin no est especificado de otro modo en la Constitucin o en las leyes. La ley que contiene los procedimientos de admisin y cese de los empleados de la unin es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, cuyo artculo 59 enumera a los trabajadores de confianza, que son los que nombra y remueve libremente el ejecutivo. En los trminos de la fraccin V del citado artculo 89, el presidente nombra a los oficiales a partir de coronel del ejrcito, armada y fuerza area nacionales, con_ arreglo a las leyes. La ley que regula esta clase de nombramientos, que es en la que debe apoyarse el presidente, es la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Fuerza Area Nacionales. El presidente nombra a muchos otros funcionarios de muy alta categora en los trminos de las leyes ordinarias, por ejemplo: al director general del CONACYT, al director general y subdirectores de PEMEX; al director general del IMSS, al director general del ISSSTE, al director general de CONASUPO, etctera.
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e)
Otras facultades constitucionales
Muchas ms facultades otorga la Constitucin al presidente de la Repblica; pero por la naturaleza de este trabajo no las podemos abordar particularmente. Entre otras facultades se encuentran las siguientes: La declaracin y conduccin de la guerra (artculo 89, fraccin VIII). Por lo que se refiere a la declaracin, debe entenderse que el ejecutivo tiene la facultad para iniciar ante el Congreso la ley de declaracin de guerra. En cuanto a la conduccin de la misma, puede ordenar todos los movimientos militares para el xito de las acciones e incluso asumir directamente el mando de las fuerzas armadas. La preservacin de la seguridad interna (artculo 89, fracciones VI y VII). Para ello puede disponer del ejrcito, armada y fuerza area nacionales, as como de la guardia nacional. La direccin de las negociaciones diplomticas (artculo 89, fraccin X). Esta facultad tiene las siguientes manifestaciones: representacin del pas hacia el exterior; reconocimiento de gobiernos extranjeros; ruptura de relaciones diplomticas; declaraciones de poltica internacional; el voto del pas ante organismos internacionales. En este mismo rengln se ubica la facultad de celebrar tratados internacionales. La facultad de indulto (artculo 89, fraccin XIV). El indulto consiste en la remisin que hace el ejecutivo de una pena impuesta en sentencia irrevocable. El indulto se debe realizar en los trminos previstos por las leyes respectivas y puede ser necesario o discrecional. Expulsin de extranjeros (artculo 33). sta es una facultad discrecional del presidente que se realiza sin la tramitacin de un juicio previo e inmediatamente que ste lo decida. Es la suprema autoridad agraria (artculo 27). El ejecutivo tiene facultad para: reglamentar la extraccin y utilizacin de aguas del subsuelo y establecer zonas vedadas; otorgamiento de concesiones para la explotacin, uso y aprovechamiento de recursos del dominio de la nacin; establecimiento y supresin de reservas nacionales; resolucin sobre lmites de terrenos comunales; declaracin de nulidad de contratos y concesiones; nombramiento de cinco integrantes del cuerpo consultivo agrario; expropiacin por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin en materia federal y en el Distrito Federal, etctera. Ejercicio de la accin penal (artculo 102). Esta facultad la ejercita a travs del procurador general de la Repblica al que el presidente nombra y remueve libremente.
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Gobierno directo del Distrito Federal (artculo 73, fraccin VI, base la.). sta facultad la ejerce a travs del jefe del Departamento del Distrito Federal. Celebrar emprstitos sobre el crdito de la nacin (artculo 73, fraccin VIII). El Congreso de la Unin debe dictar las normas conforme a las cuales el ejecutivo puede celebrar emprstitos; la contratacin de ellos debe sujetarse a lo prescrito en la propia Constitucin.
B. Facultades derivadas de la ley ordinaria
Adems de la facultad para nombrar a una serie muy importante de funcionarios, que ya hemos visto, la ley ordinaria otorga al presidente de la Repblica mltiples facultades de naturaleza poltica, econmica y social. A manera de ejemplo se pueden mencionar las siguientes: El control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, a travs de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Estas entidades realizan una funcin fundamental en la vida econmica y social del pas; son, entre otras: PEMEX, a travs de la cual el presidente fija la poltica de hidrocarburos; la Comisin Federal de Electricidad, que le da el control de la poltica elctrica; el IMSS y el ISSSTE, que le dan el control de la seguridad social; Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Caminos y Puentes Federales de Ingreso, etctera, que le dan el control de las comunicaciones y transportes; CONASUPO, a travs de la cual interviene decididamente en materia de alimentos, etctera. La participacin en el proceso econmico se le asegura a travs de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, que le otorga facultades para intervenir en las actividades industriales o comerciales relativas a la produccin y distribucin de mercancas y para la prestacin de servicios varios. El control y diseo de la poltica monetaria se le asegura a travs de la Ley Orgnica del Banco de Mxico y as regula el encaje legal, la emisin de billetes y acuacin de monedas, las operaciones de redescuento, la compraventa de valores, etctera. La inversin extranjera la regula y controla a travs de los mecanismos establecidos en la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera. Intervencin en el sistema educativo nacional a travs de la Secretara de Educacin Pblica, y con apoyo en la Ley Federal de Educacin.
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Intervencin en los medios de comunicacin masiva a travs del otorgamiento y revocacin de concesiones para los canales de radio y televisin, as como su inspeccin y vigilancia, con apoyo en la Ley Federal de Radio y Televisin. C. Facultades del sistema poltico Estas facultades no encuentran apoyo en ninguna norma jurdica. Nadie pone en duda que el presidente de la Repblica es el jefe real del partido predominante, partido que es una de las piezas clave del sistema poltico mexicano. Dentro del propio partido las facultades ms importantes residen en el Comit Ejecutivo, a cuya cabeza est un presidente que, de hecho, es nombrado y removido libremente por el presidente de la Repblica. A dicho funcionario corresponde ejecutar las decisiones tomadas por el presidente. Esta jefatura del partido predominante ha repercutido en otras facultades para el presidente, tales como la de intervenir decididamente en la designacin del candidato del partido a la presidencia de la Repblica, as como de los principales candidatos a diputados y senadores de su partido y a las gubernaturas de las entidades federativas, aunque todo parece indicar que estas facultades se estn modificando al iniciarse una transformacin de ese partido predominante, aunque en este momento es difcil percatarse de que profundos van a ser esos cambios. VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
1. El sistema bicamaral
El poder legislativo en Mxico est organizado bajo la base del sistema bicamaral. El artculo 50 de la Constitucin declara: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores". El sistema bicamaral naci en la Gran Bretaa. En el siglo XIV el parlamento ingls se dividi en dos cmaras; la Cmara de los Lores representaba a la nobleza y a los grandes propietarios, y la de los Comunes representaba a la burguesa. La Constitucin norteamericana imit el sistema bicamaral britnico; pero, en vez de que las cmaras tuvieran la representacin de clases
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sociales, se ide que la Cmara de Representantes tuviera la representacin del pueblo y la de Senadores la de las entidades federativas. A su vez, la primera Constitucin del Mxico independiente, que fue la Constitucin Federal de 1824, tom el bicamarismo de la Constitucin norteamericana bajo la misma idea: La Cmara de Diputados tuvo la representacin del pueblo y la de Senadores la de los estados de la federacin. Las dems constituciones mexicanas del siglo XIX, incluso las centralistas, sostuvieron el bicamarismo. La original Constitucin federal de 1857 estableci el unicamarismo; pero en 1874 se reform para regresar al sistema de dos cmaras. La doctrina ha sealado las siguientes ventajas del sistema bicamaral: a) Al dividir al poder legislativo ste se debilita, lo que favorece la existencia de un equilibrio entre este poder y el ejecutivo. b) Al existir dos cmaras, una de ellas puede fungir como mediadora en caso de que el ejecutivo entre en conflicto con la otra. c) Al existir dos cmaras, el proceso de formacin de la ley es ms lento y, por ello, ms meditado, lo que constituye una garanta contra la precipitacin legislativa. 2. Integracin de las cmaras A. De la Cmara de Diputados El artculo 51 de la Constitucin declara que esta Cmara "se compone de representantes de la nacin", es decir, segn esta disposicin, los diputados son representantes de todo el pueblo y no solamente del distrito que los eligi. Sin embargo, en la prctica, es fcil concluir que cuando en dicha Cmara se discuten asuntos de inters nacional, efectivamente los diputados actan como representantes de toda la nacin; pero, cuando se discuten asuntos particulares del distrito que los eligi, como es lgico, actan como representantes de ese distrito. De conformidad con el mismo artculo 51, la Cmara de Diputados se renueva totalmente cada tres aos, existiendo por cada diputado propietario un suplente. En la actualidad esta Cmara se integra, como ya explicamos, por 500 diputados, de los cuales 300 son electos mediante el principio de votacin mayoritaria relativa a travs del sistema de distritos electorales uninominales y 200 que son electos segn el principio de representacin proporcional.
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En la calificacin de la eleccin de diputados el artculo 60 constitucional en su segundo prrafo, de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990, determina que: El Colegio Electoral de la Cmara de Diputados se integrar por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos polticos en la proporcin que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la eleccin de que se trate. Las particularidades del sistema electoral para la integracin de la Cmara de Diputados, han sido descritas en pginas anteriores. B. La Cmara de Senadores El artculo 56 establece que la Cmara de Senadores se compondr de dos miembros de cada Estado y dos del Distrito Federal electos en forma directa. Tradicionalmente, la doctrina mexicana ha sostenido que los senadores son representantes de las entidades federativas; esto resulta cierto respecto del senado en la Constitucin federal de 1824, segn la cual los senadores eran designados por las legislaturas locales; pero, en la actualidad, debe entenderse que los senadores, al igual que los diputados, son representantes de la nacin, por las siguientes consideraciones: a) Los requisitos para ser senador son los mismos que para ser diputado, con excepcin de la edad. b) Los senadores al igual que los diputados no pueden reelegirse para el periodo inmediato; son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos; no pueden disfrutar de empleos federales o estatales remunerados; tienen una igualdad en sus responsabilidades. c) Son electos directamente por el pueblo. Siendo el rgimen jurdico de los diputados y senadores el mismo, no puede afirmarse que su representacin sea distinta. En la prctica, al igual que en el caso de los diputados, los senadores actuarn como representantes de la nacin cuando se discuta un asunto de alcances nacionales, y actuarn como representantes de su Estado cuando se discuta un asunto relativo o concerniente a esa entidad federativa. En 1986 se modific la forma de renovacin de la Cmara de Senadores que imperaba desde el ao de 1933, que consisti en la renovacin total de sus integrantes cada seis aos. Con la reforma apuntada se regres al original sistema de la Constitucin de 1917, que establece la renovacin por mitad de este rgano legislativo, es decir, cada tres aos
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deben verificarse elecciones para nombrar a 32 senadores: uno de cada entidad federativa y uno del Distrito Federal. A pesar de que ha habido varios intentos para que en el senado existan senadores de partido o de minora, se sigue conservando el sistema de mayora relativa para su eleccin. Para la calificacin de la eleccin de los senadores se conserva el sistema de autocalificacin. El tercer prrafo del artculo 60 constitucional, de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990 dispone que: El Colegio Electoral de la Cmara de Senadores se integrar, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaracin de la legislatura de cada Estado y de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, en caso del Distrito Federal, como de los senadores de la anterior legislatura que continuarn en el ejercicio de su encargo. 3. Requisitos para ser diputado y para ser senador Los requisitos para ser diputado se establecen en el artculo 55 de la Constitucin y son los mismos que rigen para los senadores con excepcin de la edad. Estos requisitos son los siguientes: I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos; II. Tener veintin aos cumplidos al da de la eleccin (para ser senador se requiere la edad de 30 aos, artculo 58); III. Ser originario del Estado en que se haga la eleccin o vecino de l con residencia efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha de ella; Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripcin en la que se realice la eleccin, o vecino de ella con residencia efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre; IV. No estar en servicio activo en el Ejrcito Federal, ni tener mando en la polica o gendarmera rural en el distrito donde se haga la eleccin, cuando menos noventa das antes de la eleccin; V. No ser secretario o subsecretario de Estado ni magistrado de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a menos de que se separe definitivamente de sus funciones noventa das antes de la eleccin; VI. No ser ministro de algn culto religioso, y VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que seala el artculo 59.
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Respecto a estos requisitos, vale la pena comentar lo siguiente: En cuanto al requisito contenido en la fraccin II debe aclararse que la original Constitucin de 1917 estableci una edad de 25 aos para ser diputado y 35 para ser senador; pero, en 1972, los requisitos de edad se redujeron a los actuales. La razn para esta reforma consisti en armonizar el precepto con el artculo 34 que concedi la ciudadana a los 18 aos en vez de a los 21, como antes se haca, y abrir la puerta a la juventud, que constituye la inmensa mayora en este pas, para participar en el ejercicio del poder poltico. La diferencia de edades que se exige para ser diputado y para ser senador se debe a la idea que se tiene del senado como Cmara equilibradora, funcin que requiere una prctica poltica ms prolongada. En cuanto al requisito establecido en la fraccin III, ste tiene como fundamento el que la poblacin de un distrito o entidad federativa tenga la oportunidad de conocer al candidato por el que votarn en las elecciones. Esta fraccin tambin aclara que la vecindad no se pierde por ausencia en el desempeo de un cargo de eleccin popular. Con la reforma poltica de diciembre de 1977 se adicion un prrafo a esta fraccin que dispone que los candidatos a diputados de representacin proporcional deben ser originarios o vecinos de alguna de las entidades federativas que comprenda la respectiva circunscripcin plurinominal. Las fracciones IV, V, VI y VII contienen requisitos de carcter negativo; las dos primeras tienen como base el que no se ocupe un cargo o realice una funcin que cerca del tiempo de elecciones pueda utilizarse para ejercer algn gnero de presin que incline las elecciones a su favor. La fraccin VI es consecuencia de lo previsto en el artculo 130 que establece que los ministros de los cultos no tienen voto activo ni pasivo. El impedimento a que se refiere la fraccin VII, concordante con el artculo 59, consiste en que los diputados y senadores no pueden reelegirse para el periodo inmediato. Los representantes propietarios no pueden jugar en las siguientes elecciones en forma absoluta; pero, los suplentes que no llegaron a estar en funciones de propietario, si pueden participar como candidatos a diputados propietarios en las siguientes elecciones.
4. Suplencia Los artculos 51 y 57 de la Constitucin establecen que por cada diputado o senador propietario se elegir un suplente. Los suplentes reemplazan a los propietarios en caso de licencia, separacin definitiva del cargo, ausencia de las sesiones durante diez das consecutivos (lo que
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hace presumir que ya no concurrirn sino hasta el siguiente periodo de sesiones) y en la hiptesis del primer prrafo del artculo 63. La suplencia, en sus orgenes, obedeci a la idea de que un diputado representaba al distrito que lo elega, por lo que, faltando ste, el distrito correspondiente carecera de representante. Sin embargo, dicho fundamento no puede ser el mismo, pues actualmente los representantes lo son de la nacin. Se ha considerado que la suplencia no tiene en la actualidad razn doctrinaria ni prctica que la justifique, teniendo cuando ms la ventaja de que faltando en forma absoluta los propietarios, los suplentes fuesen llamados para integrar un quorum; pero que esa ventaja desaparecera si la ley electoral tuviera un procedimiento que permitiera realizar con rapidez las elecciones de los representantes que faltaren.
5. Periodos de sesiones
Las sesiones del Congreso de la Unin se dividen en ordinarias y extraordinarias. La original Constitucin de 1917, haciendo a un lado una larga tradicin constitucional, estableci la existencia de un solo periodo ordinario de sesiones que se iniciaba el primero de septiembre de cada ao y no poda prolongarse ms all del siguiente 31 de diciembre. Con el nimo de fortalecer al rgano legislativo, en 1986 se aprob una reforma constitucional para regresar al sistema de dos periodos ordinarios de sesiones anualmente. De acuerdo con las reformas a los artculos 65 y 66 el primer periodo ordinario de sesiones se inicia el 19 de noviembre y concluye, por lo ms tarde el 31 de diciembre. El segundo periodo se inicia el 15 de abril, debiendo concluir el 15 de julio, a ms tardar. El artculo 69 constitucional dispone que a la apertura del [primer] periodo ordinario de sesiones, el presidente de la Repblica presentar al Congreso un informe por escrito sobre el estado general que guarde la administracin pblica del pas. En este caso, las dos Cmaras se renen en asamblea nica. La presencia del ejecutivo en el Congreso se ha considerado como un acto de cortesa de ste hacia el que se supone es el primero de los poderes. De acuerdo con el artculo 8 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos, el presidente del Congreso: "contestar el informe en trminos concisos y generales y con las formalidades que correspondan al acto. El informe ser analizado por las cmaras en sesiones subsecuentes". Por lo que se refiere a las sesiones extraordinarias, la Comisin Permanente motu proprio, o el ejecutivo con autorizacin de sta, pueden
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convocar a alguna de las dos Cmaras, O a ambas, para celebrar estas sesiones. La Constitucin no establece la duracin que puedan tener y se limita a disponer que slo podrn ocuparse de los asuntos para los que fueron convocados, mismos que debern constar expresamente en la convocatoria respectiva. En la segunda frase del artculo 69 se dispone que en la apertura del periodo extraordinario de sesiones, del Congreso de la Unin o de una sola de sus Cmaras, el presidente de la Comisin Permanente informar sobre los motivos que originaron la convocatoria. 6. Quorum de asistencia y de votacin Se entiende por quorum de asistencia el nmero de diputados o senadores necesarios para que las Cmaras puedan sesionar vlida y legalmente. La regla general establecida por el artculo 63 constitucional es la de un quorum de ms de la mitad de los miembros para la Cmara de Diputados y de dos terceras partes para la Cmara de Senadores. La nica excepcin a esta regla general se encuentra en el artculo 84 constitucional, y lo es nicamente para la Cmara de Diputados. El artculo 84 constitucional se refiere a la designacin de presidente por el Congreso, para lo cual se exige un quorum de asistencia de las dos terceras partes de representantes en las dos Cmaras. Por quorum de votacin se entiende el nmero de votos indispensables que deben emitirse para que una resolucin sea aprobada. La regla general sobre quorum de votacin es, en ambas cmaras, el de la mayora de votos de los miembros presentes. Hay dos clases de mayoras, la absoluta y la relativa. La mayora absoluta implica que, existiendo dos proposiciones, se aprueba aquella que rene ms de la mitad del total de votos de los presentes. Por su parte, la mayora relativa implica que, existiendo ms de dos proposiciones, se aprueba aquella que mayor nmero de votos obtuvo, sin importar que no exceda de ms de la mitad. Las excepciones a la regla general sobre votacin, son las siguientes: a) En los trminos del inciso 59, fraccin III, del artculo 73 constitucional, es necesario, para formar un nuevo estado dentro de los lmites de los existentes, que dicha ereccin sea votada "por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas cmaras". b) En los trminos del artculo 135 constitucional, para reformar o adicionar la Constitucin se requiere: "que el Congreso de la Unin, por
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el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones". c) En los trminos del artculo 72, inciso c, para superar el veto del presidente de la Repblica se requiere de las dos terceras partes de los votos de los legisladores presentes en cada Cmara. d) En los trminos del artculo 79, fraccin IV, para que la Comisin Permanente convoque a sesiones extraordinarias es necesario: "el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes". e) En los trminos del artculo 110 y en materia de juicio poltico, para que la Cmara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplique la sancin correspondiente, se requiere de la votacin de las dos terceras partes de los miembros presentes. f) En los trminos de la fraccin V del artculo 76, para que el senado designe a un gobernador provisional se requiere la "aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes". Este es un caso de excepcin a la regla de la mayora relativa. 7. Irresponsabilidad e inmunidad Los diputados y senadores cuentan con dos clases de protecciones o salvaguardias para que puedan ejercer su encargo con libertad e independencia. Estas dos protecciones son la irresponsabilidad y la inmunidad. La irresponsabilidad est prevista en el artculo 61, que dispone que: "los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams podrn ser reconvenidos por ellas". Esto quiere decir que, a pesar de que la opinin manifestada por un representante pudiera constituir un delito, no podr ejercerse accin penal en su contra, ni siquiera cuando hubiese terminado su mandato. La inmunidad est prevista en el artculo 111 y consiste en que no se puede ejercer accin penal en contra de un diputado o de un senador por la comisin de un delito del orden comn, si previamente la Cmara de Diputados no los desafuera. El desafuero implica la separacin del representante de su cargo; pero esto no quiere decir que la Cmara prejuzgue sobre el fondo penal del asunto. A diferencia de la irresponsabilidad, la inmunidad slo dura mientras se est en el ejercicio del cargo. Si el delito en que hubiere incurrido el representante no fuese comn, sino oficial, debe substanciarse el juicio de responsabilidad poltica u oficial previsto en el artculo 110.
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8. Clasificacin de las facultades de las Cmaras desde el punto de vista

de la forma de su actuacin y de la naturaleza de sus actos
Desde el punto de vista de la forma de actuacin de las Cmaras, sus facultades se clasifican en: a) Facultades del Congreso de la Unin. Son aqullas facultades que se ejercitan por las Cmaras en forma separada y sucesiva, es decir, para que la facultad se agote debe discutirse primero en una Cmara y luego en la otra. El ejemplo tpico es la ley. Estas facultades se enumeran, fundamentalmente, en el artculo 73. b) Facultades exclusivas de cada Cmara. Son facultades que se ejercitan en forma separada, pero no sucesiva; la facultad se agota en la Cmara competente sin tener que pasar a la otra. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se enumeran en el artculo 74, y las del senado en el artculo 76. e) Facultades del Congreso como asamblea nica. Son facultades que ejercen las Cmaras en forma conjunta y simultnea, es decir, las Cmaras se renen en una sola asamblea; las nicas ocasiones en que esto ocurre son: en los trminos de los artculos 84 y 85 de la Constitucin para hacer la designacin de presidente a falta del titular; en los trminos del artculo 87 para recibir la protesta del presidente al tomar posesin de su cargo, y, en los trminos del artculo 69, para la apertura del [primer periodo] ordinario de sesiones. d) Facultades comunes a las dos Cmaras. Son facultades que se ejercen en forma separada y no sucesiva, sin ser facultades exclusivas de cada Cmara. Estas facultades son de naturaleza administrativa y se enumeran en el artculo 77 constitucional. La clasificacin de las facultades de las Cmaras desde el punto de vista de la naturaleza de los actos que realizan, es una manifestacin del sistema de coordinacin de funciones que establece nuestra Constitucin. Desde esta perspectiva, las Cmarts realizan facultades legislativas formal y materialmente, y ejecutivas y jurisdiccionales materialmente. Las Cmaras realizan actos materialmente administrativos, por ejemplo, en los supuestos del artculo 77 constitucional, y materialmente jurisdiccionales en el juicio de responsabilidad poltica u oficial, en los trminos del artculo 111. 9. La ley y el decreto
El artculo 70 constitucional establece que: "Toda resolucin del congreso tendr el carcter de ley o decreto"; sin embargo, no establece cul
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es la diferencia entre ambos tipos de resoluciones. La Constitucin de 1857 incurri en la misma omisin. La expresin comentada es una transcripcin del artculo 43 de la tercera ley de la Constitucin centralista de 1836; pero, este artculo s hizo la citada diferencia, en los trminos siguientes: El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de inters comn, dentro de la rbita de atribuciones del poder legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma rbita, sean slo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas. Esta distincin es igualmente vlida en la actualidad. 10. El procedimiento legislativo Por procedimiento legislativo entendemos el conjunto de actos que deben realizar los rganos competentes para crear una ley. Estos actos se dividen en: Iniciativa, discusin, aprobacin, sancin, publicacin e iniciacin de la vigencia. Por lo que se refiere a la facultad de presentar iniciativas de ley o de decreto esta facultad compete a los diputados y senadores del Congreso de la Unin, a las legislaturas de los Estados y al presidente de la Repblica, quien presenta la mayora de las iniciativas. A este respecto slo hay que agregar que el presidente tiene exclusividad en la presentacin de iniciativas en el caso de la Ley de Ingresos y para la presentacin del presupuesto de egresos y de la cuenta pblica; pero estas dos ltimas son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados. Las iniciativas de los diputados deben presentarse ante la Cmara de Diputados y las de los senadores ante la Cmara de Senadores. Para la discusin y aprobacin de las leyes o decretos cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras, stas toman los nombres de Cmara de origen y Cmara revisora; la Cmara de origen es la que recibe la iniciativa de ley. Indistintamente las Cmaras de Diputados y Senadores pueden ser de origen o revisora, excepto en los siguientes casos, en que la Cmara de Diputados necesariamente debe ser la de origen: En materia de emprstitos, contribuciones e impuestos y reclutamiento de tropas. La sancin corresponde al plazo del que goza el ejecutivo para interponer su veto, facultad a la que se hace referencia ms adelante. Tambin adelante nos referimos a la promulgacin y publicacin, y respecto
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a la iniciacin de la vigencia hay que sealar que publicada una ley en el Diario Oficial se seala el momento a partir del cual entra en vigor. Las diferentes hipttesis que pueden presentarse en el procedimiento de formacin de una ley se establecen en el artculo 72 constitucional.
11. Facultades del Congreso de la Unin
La Constitucin otorga al Congreso de la Unin mltiples facultades, la mayora de las cuales se consignan en el artculo 73. A lo largo de este trabajo analizamos brevemente algunas de ellas. Como es imposible hacer siquiera alguna referencia a todas las facultades del Congreso, hemos seleccionado una de las ms importantes, como es la relativa al Distrito Federal, para hacer su exposicin, aunque sea sucintamente. El artculo 73 de la Constitucin, en su fraccin VI, faculta al Congreso para "legislar en todo lo relativo al Distrito Federal..." La institucin del Distrito Federal es originaria de la Constitucin norteamericana, y la idea de su creacin consisti en la inconveniencia de que en un mismo territorio tuvieran autoridad o coexistieran los poderes locales y los poderes federales. Por ello, se cre el Distrito de Columbia, donde slo se encuentran asentados los poderes federales. La Constitucin federal de 1824 tom esta idea de la Constitucin norteamericana e instaur el Distrito Federal como lugar exclusivo de residencia de los poderes federales, aunque si bien es cierto sus bases de organizacin fueron distintas. La institucin del Distrito Federal trascendi a las Constituciones federales mexicanas del siglo XIX. Lo que podra llamarse Constitucin del Distrito Federal viene a ser la fraccin VI del artculo 73, al encontrarse ah sus principales bases de organizacin. asta es una de las fundamentales diferencias entre el Distrito Federal y las entidades federativas, pues mientras aquellas estn dotadas de autonoma, que les permite que el poder constituyente local les d su Constitucin, ste no goza de autonoma y lo que pudiera llamarse su Constitucin es obra del poder constituyente general. Por otra parte, en las constituciones locales se crean los poderes del Estado y se les atribuye competencia, mientras que, respecto al Distrito Federal, sus poderes fueron creados en la propia Constitucin federal. Los poderes del Distrito Federal son: ejecutivo, legislativo y judicial. El poder legislativo o legislatura del Distrito Federal es el propio Congreso de la Unin, el que en funciones de constituyente local dota de competencia y organizacin a los otros dos poderes a travs de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
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As pues, el Congreso de la Unin tiene una doble funcin: la de ser el poder legislativo federal y al mismo tiempo ser la legislatura local del Distrito Federal. El Congreso de la Unin en cuanto legislatura del Distrito Federal, tiene las mismas facultades que las legislaturas locales de los estados. La regla para saber en qu materias puede legislar localmente el Congreso es la misma que vale para las entidades federativas, es decir, de acuerdo con el artculo 124, todo aquello que no est expresamente concedido al Congreso de la Unin como rgano federal, podr ser ejercido por l mismo en calidad de legislatura local. De manera independiente al Congreso de la Unin en su carcter de legislatura local, en 1988 se cre como un rgano de "representacin ciudadana" en el Distrito Federal, la llamada Asamblea de Representantes del Distrito Federal, compuesta de 66 asamblestas, de los cuales 40 son electos mediante el sistema de votacin mayoritaria relativa y 26 por el sistema de representacin proporcional. Esta asamblea creada con el fin de atemperar la notable desventaja que en materia de representacin poltica tienen quienes viven en el Distrito Federal, no realiza funciones propiamente legislativas, sino reglamentarias en materias como: educacin, salud, asistencia social, abasto, mercados, rastros, espectculos, seguridad pblica, prevencin y readaptacin social, etctera, adicionalmente cumple funciones de vigilancia del gasto pblico, supervisin de servidores pblicos del Distrito Federal, tiene iniciativa legislativa respecto del Distrito Federal y aprueba los nombramentos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. El poder ejecutivo del Distrito Federal es el propio presidente de la Repblica, quien, en los trminos de la base 11 de la fraccin VI del artculo 73, ejerce el gobierno: "por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva". Al igual que respecto al poder legislativo, en el presidente concurren las condiciones de ejecutivo federal y local. La ley respectiva a la que se refiere la base 11 es la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, esto quiere decir que el rgano a travs del cual el presidente ejerce el gobierno del Distrito Federal es un departamento administrativo. Al frente de este departamento administrativo hay un jefe que nombra y remueve libremente el presidente de la Repblica; ste es el nico departamento administrativo que actualmente existe. El poder judicial del Distrito Federal es el nico que no se identifica con los poderes federales y est depositado en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, cuyos magistrados son nombrados por el
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presidente de la Repblica con la aprobacin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, de conformidad con el artculo 73, fraccin VI, base 31, inciso H.
12.Facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se enumeran en el artculo 74 constitucional. La fraccin I faculta a la Cmara de Diputados para: "Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le seala respecto a la eleccin del Presidente de la Repblica". Esta facultad no debe confundirse con la que los artculos 84 y 85 consignan en favor del Congreso y que se refiere a la designacin de un presidente interino o sustituto. La fraccin I del artculo 74 se refiere a la facultad de la Cmara de Diputados para que, erigido en Colegio Electoral, califique la eleccin popular del presidente d ela Repblica, en los trminos del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Las fracciones II y III del artculo 74 prevn la existencia de una comisin de la propia Cmara para la vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, y la facultad de la Cmara de Diputados para nombrar a los integrantes de dicha contadura. La fraccin IV se refiere a la facultad exclusiva de la Cmara de Diputados de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la federacin y del Departamento del Distrito Federal, as como la revisin y aprobacin de la cuenta pblica. La fraccin V faculta a la Cmara de Diputados para declarar la procedencia penal en contra de los funcionarios pblicos de que habla la Constitucin (senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte de Justicia, secretarios de Estado, procurador general de la Repblica, presidente de la Repblica), y para fungir como rgano de acusacin ante la Cmara de Senadores, por la comisin de un delito oficial y para desaforar a los funcionarios que gozan de este privilegio, por la comisin de un delito del orden comn.
13. Facultades exclusivas de la Cmara de Senadores
Dentro de las facultades exclusivas ms importantes concedidas al senado figuran las contenidas en las fracciones V y VI del artculo 76 constitucional. La fraccin V faculta al senado para:
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Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se har por el Senado, a propuesta en terna del Presidente de la Repblica, con aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisin Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario as nombrado no podr ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que l expidiere. Esta disposicin regir siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso. Esta disposicin se incorpor a la Constitucin de 1857 con las reformas que se le hicieron en el ao de 1874, a consecuencia de los trastornos acontecidos en los estados de Yucatn y de Coahuila, trastornos de los que result la necesidad de que la Constitucin previera la forma de designar un gobernador provisional encargado de convocar a elecciones para integrar nuevamente los poderes, en caso de que stos hubieran desaparecido. Esta disposicin, contenida en la fraccin V del apartado B del artculo 72 de la Constitucin de 1857 pas a la actual fraccin V del artculo 76, con muy pocas diferencias. El ltimo prrafo de la fraccin VI establece que: "La ley reglamentar el ejercicio de esta facultad y el de la anterior". Esto implica la existencia de una ley reglamentaria de la fraccin V del artculo 76. Esta ley tard 62 aos en expedirse, lo que ocasion que la disposicin comentada se convirtiera, por la docilidad del senado, en un arma poltica muy importante en manos del ejecutivo para deshacerse de los gobernadores que se apartaran de la lnea marcada por l. La ley reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978. De acuerdo con la fraccin V del artculo 76, despus de que el senado ha verificado la desaparicin de poderes, nombrar un gobernador provisional, de la terna que para tal efecto le presente el ejecutivo, debindose aprobar el nombramiento por un quorum calificado de las dos terceras partes de los presentes. La designacin del gobernador provisional podr hacerla tambin la Comisin Permanente, pero, sin que sta pueda declarar que ha llegado el caso de nombrar al gobernador provisional. La funcin del gobernador provisional es la de convocar a elecciones, y, de acuerdo con el precepto, este funcionario no podr ser electo gobernador constitucional en dichas elecciones. La fraccin comentada concluye con un prrafo que expresa; "Esta disposicin regir siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso". Aqu,
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el problema consiste en saber a cul de los tres prrafos que contiene la fraccin se aplica este ltimo precepto. Si se aplicara al primero, se estara creando un supra-poder en las entidades federativas con facultad para declarar desaparecidos a los poderes locales; si se aplicara a la tercera, se estara contradiciendo el principio asentado en el artculo 115 que dispone la no reeleccin de los gobernadores interinos, provisionales, etctera, razn por la que slo puede aplicarse al segundo prrafo, es decir, que el nombramiento del gobernador se har por el senado de terna que le presente el ejecutivo. Pocas constituciones locales tienen reglamentado este caso, y la mayora de las que lo hacen, lo hacen en una forma incorrecta. La fraccin VI del artculo 76 faculta al senado para: Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. En este caso el Senado dictar su resolucin, sujetndose a la Constitucin General de la Repblica y a la del Estado. Tratndose de conflictos surgidos entre los poderes de un Estado, la Constitucin distingue entre conflictos constitucionales, para lo cual da competencia a la Suprema Corte de Justicia, y conflictos polticos, para lo cual otorga competencia al senado. La fraccin VI del artculo 76 se incorpor a la Constitucin de 1857 mediante las reformas de 1874. Anteriormente, esta facultad corresponda a la Suprema Corte. Esta facultad del senado para resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado se surte de dos formas: a peticin de uno de los poderes o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. Este segundo supuesto constituye una manifestacin de la garanta federal consignada en la segunda hiptesis del artculo 122. Actualmente no tenemos forma de saber qu debe entenderse por "cuestiones polticas", para que se surta la competencia del senado, en virtud de que no ha sido expedida la ley reglamentaria de esta fraccin, que est prevista constitucionalmente. La fraccin VII del artculo 76 faculta al senado para: Erigirse en jurado de sentencia para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios que expresamente designa la Constitucin.
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Esta facultad es la consecuencia de la facultad que se atribuye a la Cmara de Diputados en la fraccin V del artculo 74. Realizada la acusacin por la Cmara de Diputados, la de Senadores inicia un verdadero juicio en el que debe "practicar las diligencias que estime convenientes y or al acusado", para culminar en una sentencia que, en su caso, podr ser condenatoria. Si la sentencia, que deber aprobarse por las dos terceras partes del total de senadores, es condenatoria, se impondrn al funcionario las penas de privacin definitiva del cargo e inhabilitacin para ocupar otro. La sentencia del jurado constituye cosa juzgada y en tal virtud es inatacable mediante cualquier recurso legal. 14. La Comisin Permanente Esta institucin de origen hispnico fue tomada por el constitucionalismo mexicano de la Constitucin de Cdiz. La Constitucin federal de 1824 la estableci bajo la denominacin de Consejo de Gobierno y, desde entonces, aunque con diversos nombres y modalidades, se ha conservado en nuestro sistema constitucional. En su concepcin original esta institucin fue prevista como un elemento para conseguir el equilibrio entre los poderes durante los periodos de receso del rgano legislativo. La Constitucin vigente, en su artculo 78, establece que: "Durante los recesos del Congreso de la Unin habr una Comisin Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 sern diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas Cmaras la vspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones". De acuerdo con el artculo 109 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisin Permanente est dirigida por una mesa directiva, integrada por un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios, de los cuales dos deben ser diputados y dos senadores. La mesa directiva se nombra por mayora de votos de los miembros de la Comisin Permanente. Dos crticas fundamentales se han levantado contra la integracin y forma de designacin de la Comisin Permanente: la primera, se refiere a que este rgano no est integrado de acuerdo a un criterio de proporcionalidad al nmero de miembros de cada Cmara, y la segunda, que vista la mayora absoluta de legisladores del PRI, los partidos de oposicin no tienen oportunidad de participar efectivamente en la Comisin. Las principales facultades que la Constitucin otorga a la Comisin Permanente se encuentran en el artculo 79 y en los artculos: 29, 37,
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apartado B, fraccin IV; 74, fraccin IV, prrafo sexto; 76, fraccin V; 84 y 85. La mayora de las facultades de la Comisin Permanente se orientan a sustituir al Congreso o a alguna de las Cmaras durante los periodos de receso; pero ninguna de ellas es de naturaleza legislativa, sino ms bien de carcter burocrtico. Algunas otras facultades de la Comisin Permanente se dirigen a preparar el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. La nica facultad autnoma de la Comisin Permanente consiste en convocar al Congreso o alguna de las Cmaras a sesiones extraordinarias. Alguna importancia podran tener las facultades establecidas en los artculos 29, 76, fraccin V, 84 y 85, sin embargo, la Comisin Permanente se encuentra muy limitada en este sentido. De acuerdo con el artculo 29, la Comisin Permanente tiene la facultad de aprobar la suspensin de garantas solicitada por el ejecutivo, pero no puede concederle facultades extraordinarias para legislar durante la emergencia. De acuerdo con el artculo 76, fraccin V, la Comisin Permanente puede hacer el nombramiento de gobernador provisional en caso de que hayan desaparecido los poderes en una entidad federativa pero, lo que no puede hacer es declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional. De acuerdo con los artculos 84 y 85, la Comisin Permanente puede nombrar un presidente provisional en caso de falta del titular; pero, inmediatamente, debe convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que designe al presidente interino o sustituto, segn el caso. En razn de la naturaleza y lmites de las facultades de la Comisin Permanente, sta no puede ser considerada como un rgano que ejerza un verdadero control sobre la actividad del ejecutivo, limitndose su importancia a no retardar el despacho de asuntos burocrticos hasta el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. Si algn asunto emergente o importante se presentara durante el periodo de receso, siempre existe la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias. Una parte de la doctrina mexicana ha insistido en que la Comisin Permanente debe desaparecer de nuestro sistema.
VII. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. . 94
1. 2. 3. 4.
rganos que integran el poder judicial federal . . . 94 Integracin y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantas judiciales 96 98 98
5. Suplencia, renuncia y licencias 6. Independencia del poder judicial federal VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . 1. 2. 3. 4. 5.
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La autonoma de los estados 99 Las constituciones locales 99 Bases constitucionales de organizacin de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 101 La participacin de las entidades federativas en la formacin de la voluntad federal 105 6. El municipio 105 BIBLIOGRAFA . 110
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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL
1. rganos que integran el poder judicial federal
Los titulares del poder judicial de la federacin, en los trminos del artculo 94 constitucional, son los siguientes: La Suprema Corte de Justicia; los tribunales de circuito, que funcionan en forma unitaria en materia de apelacin y en forma colegiada en materia de amparo, y los juzgados de distrito. De todos estos rganos, la Constitucin slo se ocupa, por lo que se refiere a su organizacin, de la Suprema Corte de Justicia, razn por la cual, nos referiremos casi con exclusividad a ella. Los rganos del poder judicial federal llevan a cabo formal y materialmente dos tipos distintos de funciones: la judicial propiamente dicha, que se concreta en la tramitacin de los juicios federales, y la funcin de control de la constitucionalidad.
2. Integracin y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia
El segundo prrafo del artculo 94 constitucional expresa que: La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se compondr de veintin ministros numerarios y hasta cinco supernumerarios, y funcionar en Pleno o en Salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. La original Constitucin de 1917 estableci que la Suprema Corte de Justicia estara integrada por once ministros y funcionara siempre en pleno; sin embargo, el enorme rezago judicial que se haba formado en la Suprema Corte, como resultado de su actividad de tribunal casacional, oblig a la reforma de 1928, por virtud de la cual se adopt el sistema de funcionamiento en pleno y en salas que, por cierto, ya haba sido establecido en el ao de 1900. Las salas' que se crearon en 1928 fueron tres: la civil, la penal y la administrativa, y se dipuso que cada una de ellas estara integrada por cinco ministros; el presidente de la Corte no integraba sala, al igual que en la actulidad. El incremento de los conflictos obrero-patronales ocasion la creacin de la sala de trabajo, en el ao de 1934; con ello se elev el nmero de ministros a veintiuno. Al no poderse eliminar el rezago judicial, en el ao de 1951, se cre la sala auxiliar, con la idea de que funcionara transitoriamente hasta concluir dicho rezago. Originalmente esta sala fue
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concebida para ayudar a la sala civil; pero, posteriormente, se ampli su competencia para hacerlo tambin respecto de la penal y administrativa; esta sala est integrada por cinco ministros supernumerarios.
3. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia
El artculo 95 constitucional establece los requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia, que son los siguientes: L Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos polticos y civiles; II. No tener ms de sesenta y cinco aos de edad, ni menos de treinta y cinco, el da de la eleccin; III. Poseer el da de la eleccin, con una antigedad mnima de cinco aos, ttulo profesional de abogado, expedido por la autoridad o corporacin legalmente facultada para ello; IV. Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao de prisin; pero si se tratare de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico, inhabilitar para el cargo, cualquiera que haya sido la pena, y V. Haber residido en el pas los ltimos cinco aos, salvo el caso de ausencia en servicios de la Repblica por un tiempo menor de seis meses. Merecen un comentario particular los requisitos establecidos en las fracciones II y III. Con respecto al requisito establecido en la fraccin II, hay que advertir que ste es el nico caso en que la Constitucin exige una edad mxima para ocupar un cargo. Debe aclararse que el requisito consiste en no tener ms de sesenta y cinco aos el da de la eleccin, lo que no significa que al cumplir esta edad los ministros en funciones deban retirarse. La Ley de Retiros de los Funcionarios Judiciales establece el retiro forzoso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia a la edad de 70 arios. En cuanto a la fraccin III que impone el requisito de poseer el ttulo de abogado y una experiencia profesional mnima de cinco aos, hay que recordar que la Constitucin de 1857 no exigi este requisito; se era elegible para ocupar el cargo con slo estar instruido en la ciencia del derecho. Hoy en da el requisito establecido en la fraccin III se considera poco selectivo, habindose propuesto reiteradamente el establecimiento de una autntica carrera judicial a la que se ingrese mediante exmenes y concursos de mritos.
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4. Las garantas judiciales Las garantas judiciales son los instrumentos que la ley consagra a efecto de conseguir la independencia, imparcialidad y eficacia en la actividad de los rganos jurisdiccionales, y que, por tanto, se traducen tambin en garantas para los justiciables. Fix-Zamudio seala que dichas garantas son las siguientes: la designacin de los jueces, la estabilidad en sus funciones, dignidad de la profesin judicial, independencia econmica, ejecucin de los fallos y auxilio para el cumplimiento de sus decisiones. A continuacin se analizan las ms importantes.
A) Designacin
La original Constitucin de 1917 estableci que los ministros de la Suprema Corte de Justicia seran electos por el Congreso de la Unin, de propuestas presentadas por las legislaturas locales. En 1928 se modific el sistema por el que actualmente tenemos que, como hemos mencionado, consiste en la designacin hecha por parte del presidente de la Repblica, con la aprobacin del senado. Algunos sectores de la doctrina y dentro de los medios polticos han considerado que el sistema de designacin puede mejorarse y han propuesto alternativas como las siguientes: Designacin hecha por el presidente de ternas que, en turno, presentaran los colegios de abogados, los miembros del poder judicial y las escuelas y facultades de derecho de la Repblica; establecimiento de una carrera judicial a la que se ingrese por concurso, hacindose los nombramientos de ministros previo examen presentado ante un jurado calificador, que confirmara una opinin calificada para que, con base en ella, el presidente de la Repblica hiciera la designacin. Establecimiento de una carrera judicial independiente, sustrayendo totalmente de manos del presidente el nombramiento de los ministros.
B) inamovilidad
El ltimo prrafo del artculo 94 constitucional establece que los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del ttulo cuarto de la Constitucin; es decir, previo el trmite del juicio poltico. La original Constitucin de 1917 consagr el principio de la inamovilidad, aunque escalonadamente, pero en 1934, este principio fue suprimido y en su lugar se estableci que la duracin en el cargo de ministros
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sera de seis aos, lapso que coincida con el periodo presidencial y que, por tanto, permiti al titular del ejecutivo nombrar a la totalidad de los ministros, menoscabando con ello la independencia del poder judicial. En 1944 el principio de inamovilidad fue restablecido. Muchas crticas se han enderezado en contra de la inamovilidad de los ministros de la Suprema Corte, principalmente por el riesgo que implica que un funcionario impreparado o corrupto ocupe el cargo vitaliciamente; la nica solucin para ello es que se tenga gran cuidado y acierto en el momento de hacer la designacin. Por lo que se refiere a los magistrados de circuito y jueces de distrito, son nombrados por la Suprema Corte de Justicia para un periodo de seis aos; pero si al cabo de dicho periodo son ratificados o promovidos, alcanzarn por este hecho la inamovilidad.
C) Remuneracin
El penltimo prrafo del artculo 94 constitucional prev que: "La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de circuito y los jueces de distrito no podr ser disminuida durante su encargo". Esta disposicin se llev a la carta fundamental a travs de las reformas de 1928. La anterior disposicin se complementa con el artculo 127 constitucional, que a partir de su reforma publicada el 10 de agosto de 1987 dispone que: El presidente de la Repblica, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Diputados y Senadores al Congreso de la Unin, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los dems servidores pblicos recibirn una remuneracin adecuada e irrenunciable por el desempeo de su funcin, empleo cargo o comisin, que ser determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresas de la Federacin y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, segn corresponda. La ratio juris del artculo 94 constitucional es la de asegurar la independencia de los funcionarios judiciales.
D) Responsabilidad
Por lo que se refiere a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el artculo 108 constitucional establece que son responsables por los,
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delitos comunes que comentan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo.
5. Suplencia, renuncia y licencias
sustituido por un ministro supernumerario, pero, si la ausencia es por un tiempo mayor, el presidente de la Repblica con la aprobacin del Senado o, en sus recesos, de la Comisin Permanente, debe nombrar un ministro provisional. Tratndose de faltas absolutas por causa de defuncin, retiro, renuncia o separacin forzada del cargo, debe hacerse nuevo nombramiento, con el carcter de definitivo y de acuerdo con el procedimiento establecido en el artculo 96 constitucional. En cuanto a las renuncias de los ministros, el artculo 99 de la Constitucin establece que slo proceden por causas graves, y debe hacer esta calificacin el presidente de la Repblica con la aprobacin del senado o de la Comisin Permanente, en su caso. Por ltimo, en lo relativo a las licencias, si stas no exceden de un mes pueden ser concedidas por la propia Suprema Corte, en caso contrario deben ser concedidas por el presidente de la Repblica con la aprobacin del senado o de la Comisin Permanente en los periodos de receso. El artculo 100 constitucional establece que ninguna licencia puede exceder del trmino de dos aos.
6. Independencia del poder judicial federal
En caso de que un ministro numerario de la Suprema Corte de Justicia incurriera en una ausencia temporal, menor de un mes, debe ser
El proceso poltico mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene una mayor independencia que el poder legislativo respecto al presidente de la Repblica. Aunque dicha independencia no es en trminos absolutos, en general los rganos del poder judicial federal gozan de imparcialidad para dictar sus resoluciones, a menos que el ejecutivo est especialmente interesado en que el asunto se resuelva en determinado sentido. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a su funcin de control de la constitucionalidad, sobre todo a partir de que la Suprema Corte de Justicia slo conoce de esta materia, pues ello constituye una limitacin al poder del presidente de la Repblica.
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La independencia del poder judicial federal puede fortalecerse a travs de ciertas medidas, como son: la modificacin del sistema de designacin de los ministros de la Suprema Corte y el aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso. VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO
1. La autonoma de los estados
La autonoma de los estados miembros es una caracterstica esencial del estado federal. Dicha autonoma consiste en la competencia de las entidades federativas para darse su propia Constitucin y reformarla. Soberana y autonoma son principios distintos, y si bien ambos se traducen en el acto de dar una Constitucin, difieren en cuanto que, respecto al primero, no existen limitaciones jurdicas que condicionen o determinen el contenido de las decisiones constituyentes, mientras que, respecto al segundo, existe una zona de lmites y determinantes jurdicos creados por una voluntad distinta a la del constituyente local y que necesariamente deben observarse en el acto de dar la Constitucin. En otras palabras, el poder constituyente local no se encuentra ante la nada jurdica en el acto de hacer la Constitucin para la entidad federativa, sino que debe atender a las bases de organizacin creadas por el constituyente originario y plasmadas en la Constitucin federal. Nuestra Constitucin vigente, en su artculo 41, recoge el principio de la autonoma de los estados. A la inexacta expresin utilizada por el artculo 40 constitucional, que reputa a los estados libres y soberanos, ya se ha referido el doctor Carpizo en la primera parte de este trabajo.
2. Las constituciones locales
Al igual que la Constitucin federal, las constituciones locales estn divididas en una parte dogmtica y en una parte orgnica. En cuanto a la parte dogmtica no es indispensable que exista, pues las garantas individuales consagradas en la Constitucin federal valen para todas las autoridades, tanto federales como locales. Las entidades federativas tienen la facultad de ampliar y aumentar las garantas individuales, ya que stas constituyen mnimos y por tanto son susceptibles de superarse e incrementarse. No sucede lo mismo respecto a las garantas sociales, las que no pueden crearse ni aumentarse por el constituyente local, ya que. im-
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plican restricciones a las garantas individuales consagradas en la Constitucin general de la Repblica; asimismo tampoco pueden disminuirse. En la parte orgnica se establece la forma de gobierno y se crean, organizan y distribuyen competencias a los rganos de gobierno local, a travs de los cuales los estados expiden su legislacin ordinaria, la ejecutan y la aplican a los casos controvertidos, dentro del mbito de validez de su respectiva competencia, y son dentro de ella, instancias decisorias supremas. En cuanto a la forma de gobierno ya ha quedado perfectamente establecido que el Estado federal mexicano se caracteriza por la identidad de decisiones fundamentales entre la federacin y las entidades federativas, las que tienen por fundamental obligacin la de adoptar, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, y tener como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa al municipio libre. En cuanto al principio de divisin de poderes, la mayora de las constituciones locales reproduce, con variacin de detalles, la frmula del artculo 49 de la Constitucin federal, en el sentido de que el poder del Estado se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial y que stos no podrn reunirse en una sola persona o corporacin ni depositarse el legislativo en un individuo. La mayora de las constituciones locales aceptan las facultades extraordinarias del gobernador para legislar en pocas de emergencia. Como caso verdaderamente excepcional es de citarse que la Constitucin del Estado de Hidalgo, en un precepto hoy derogado, estableci la divisin de poderes en legislativo, ejecutivo, judicial y municipal. Tena Ramrez critic esta situacin advirtiendo que el poder municipal no poda estar a la par de los otros tres porque los organismos municipales no representaban la voluntad del Estado, sino la de cada uno de los municipios dentro de los lmites de su competencia. 3. Bases constitucionales de organizacin de los poderes locales La Constitucin federal, en el artculo 116 (antes en la fraccin III del artculo 115), a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de marzo de 1987, establece las bases de orga-
nizacin de los poderes locales. Estas bases se refieren nicamente a los poderes ejecutivo y legislativo, y dejan plena libertad a las constituciones Locales para la organizacin del poder judicial. Respecto al poder ejecutivo la fraccin 1 de dicho artculo determina las bases siguientes:
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a) Estar depositado en un gobernador, electo en forma directa y para un periodo no mayor de seis aos. b) El gobernador electo popularmente, en elecciones ordinarias o extraordinarias, no podr reelegirse en forma absoluta y bajo ningn otro carcter. El sustituto, interino, provisional y el designado para concluir el periodo en caso de faltas absolutas, as como el designado para suplir una falta temporal ocurrida en los dos ltimos aos del periodo, no podr ser electo gobernador en las elecciones inmediatas. c) Los requisitos mnimos pra ser gobernador son: ser ciudadano mexicano por nacimiento; ser nativo de la entidad federativa o tener en l una residencia efectiva no menor de cinco arios inmediatamente anteriores al da de la eleccin. Por tratarse de requisitos mnimos las constituciones locales pueden, y generalmente lo hacen, ampliarlos y establecer otros distintos. Adems del desarrollo de estas bases constitucionales, las constituciones locales sealan que para el auxilio de las labores propias del gobernador, habr un secretario general de gobierno cuyas funciones son, entre otras, las de refrendar los decretos, acuerdos y rdenes del gobernador; servir como conducto para las relaciones con los otros poderes e incluso, algunas constituciones establecen que este funcionario suple ciertas ausencias temporales, generalmente de muy poco tiempo, del gobernador. Todas las constituciones locales se refieren al procurador de justicia del Estado, y algunas se refieren al tesorero general de gobierno y a otros funcionarios que integran lo que puede llamarse el gabinete del gobernador. Respecto del rgano legislativo, la Constitucin federal establece en la fraccin II del artculo 116, las siguientes bases: a) Se depositar en una legislatura, electa por el pueblo en forma directa e integrada en forma proporcional al nmero de habitantes de la entidad federativa. En la actualidad todas las legislaturas locales son unicamarales, a pesar de no existir disposicin en contrario. b) El nmero mnimo de representantes con que deben contar las legislaturas es el siguiente: Siete, en estados con poblacin inferior a cuatrocientos mil habitantes; nueve, si la poblacin es superior a cuatrocientos mil e inferior a ochocientos mil habitantes y, once, si la poblacin es superior a esta cifra. c) De acuerdo con la legislacin que se expida en cada Estado, se introducir el sistema de diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales. La Constitucin federal no establece el sistema a travs del cual deba elegirse a los diputados de minora; deja esta materia para
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ser regulada por las constituciones y leyes electorales que, para ello, han establecido el sistema de representacin proporcional. d) En las legislaturas locales, los representantes propietarios no podrn reelegirse para el periodo inmediato ni con ese carcter ni con el de suplentes. Los suplentes que no hubieran estado en ejercicio pueden ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios. Las constituciones locales, por lo general, han copiado y adaptado a los regmenes interiores, una serie de instituciones establecidas en la Constitucin federal, tales como la suplencia de los legisladores, la Comisin o Diputacin Permanente y la Contadura Mayor de Hacienda, entre otras. Las constituciones locales establecen uno o dos periodos ordinarios de sesiones de las legislaturas y la posibilidad de celebrar extraordinarias, teniendo facultades para convocarlas la diputacin permanente o el gobernador del Estado. Respecto al poder judicial, la fraccin III del artculo 116 de la Constitucin federal, como ya dijimos, no contiene bases de organizacin, es regulado por las constituciones y leyes orgnicas locales en forma desigual. Slo coinciden las constituciones de los estados, en sealar que el rgano judicial mximo es un tribunal superior de justicia que funciona en pleno o en salas y cuya composicin es de lo ms variado. En cuanto a los dems tribunales y juzgados su organizacin es muy diversa; algunos se componen de jueces de primera instancia, jurados, jueces menores y jueces de paz; otros los designan como jueces letrados locales, jueces legos locales y jueces auxiliares y, otros ms, establecen jueces municipales, jurados populares, jueces de letras y alcaides judiciales, etctera.
4. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas
Adems de las obligaciones que el artculo 116 constitucional impone a las entidades federativas, los artculos 119 y 121 imponen otras de distinto gnero. El artculo 119 establece la obligacin de entregar, sin demora, los criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen, sealando que el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin dar lugar a la detencin por un mes, tratndose de extradicin entre los estados, y por dos meses cuando fuere internacional. Por su parte, el artculo 121 impone a los estados la obligacin de dar fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todas las entidades federativas, facultndose al Congreso federal para
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expedir las leyes que prescriban la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y fijar sus limitaciones y alcances, de acuerdo con las bases sealadas en el propio artculo 121. Las prohibiciones a las entidades federativas estn previstas en los artculos 117 y 118 y son absolutas (que en ningn caso pueden ejercerse), y relativas (que pueden ejercerse con consentimiento del Congreso de la Unin). Las prohibiciones absolutas las enumera el artculo 117 y son las siguientes: I. Celebrar alianza, tratado o coalicin con otro Estado ni con las potencias extranjeras; 55. Derogada; III. Acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado; IV. Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V. Prohibir, ni gravar directa, ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera; VI. Gravar la circulacin, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exencin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exija documentacin que acompae a la mercanca. VII. Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razones de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia; VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino cuando se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas pblica, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarn de su ejercicio al rendir la cuenta pblica, y IX. Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice. Las prohibiciones establecidas en las fracciones: I, relativas a celebrar alianza, tratado o coalicin con potencias extranjeras; III, referente a la acuacin y emisin de papel moneda y, VIII, respecto a contraer corapromisos econmicos con el extranjero, son superfluas, pues estn conce,
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didas a la federacin como facultades expresas en los artculos 76, fraccin I, 89, fraccin X; 73, fracciones XVIII, X y VIII, respectivamente, y al aplicar la regla del artculo 124 todo aquello que no est expresamente concedido a la federacin, se entiende reservado a las entidades federativas. Del artculo 117 slo son de destacarse las prohibiciones contenidas en las fracciones IV, V, VI y VII, que intentan impedir que los estados impongan impuestos alcabalatorios. Desde hace muchos aos los estados han recurrido a la imposicin de alcabalas con el objeto de cubrir sus necesidades, dada la pobreza de los erarios locales. La prohibicin de las alcabalas no es general sino que est limitada a los especficos supuestos de las fracciones IV, V y VII y por los medios referidos en la fraccin VI. Si las entidades federativas establecieran un impuesto aleabalatorio distinto de los sealados en las citadas fracciones, ste no sera inscontitucional pero s podr ser atacado por el Congreso de la Unin, que est facultado en los trminos de la fraccin IX del artculo 73, "para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones". Las prohibiciones relativas se enumeran en el artculo 118 y son las siguientes: I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; II. Tener, en ningn tiempo, tropa permanente, ni buques de guerra, y III. Hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica. Estas prohibiciones relativas a los estados, son facultades expresas concedidas por la Constitucin al Congreso de la Unin y al presidente de la Repblica por los artculos 73, fracciones IX y XXIX y 89, fracciones VI, VII y VIII. En un Estado federal, la federacin debe tener el control exclusivo e intransferible de las aduanas exteriores, de las fuerzas militares y de las relaciones internacionales. La delegacin de estas facultades de la federacin a las entidades federativas es un grave ataque al Estado federal en s mismo pues, entre otras cosas, se estara invistiendo a los estados miembros de una personalidad internacional que no poseen. La guerra se hace entre Estados soberanos y no entre fracciones de ellos; la invasin que una nacin extranjera hiciera a una entidad federativa es una invasin al pas al que pertenece. Por estas consideracio-
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nes se ha insistido en que el artculo 118 debe desaparecer de nuestro texto constitucional.
5. La participacin de las entidades federativas en la formacin de la voluntad federal
Se ha sostenido que la participacin de los estados en la formacin de la voluntad federal se realiza a travs de una forma indirecta y de una directa. Se dice que la forma indirecta se concreta a travs de la Cmara de Senadores, en donde estn representadas todas las entidades federativas. Nosotros hemos expuesto que los senadores no son representantes de los estados sino representantes de la nacin, por lo que no estamos de acuerdo en que sta sea una forma de participacin de los estados en la formacin de la voluntad federal. La forma directa se concreta en el procedimiento para reformar la Constitucin, el cual exige que las reformas o adiciones sean aprobadas, adems del Congreso de la Unin, por la mayora de las legislaturas de los estados. El sistema norteamericano de reformas a la Constitucin, que es el que recoge nuestro artculo 135, naci precisamente para garantizar el status de las entidades federativas. Huelga decir que la participacin de los estados en las reformas constitucionales incide directamente en el orden jurdico del Estado federal y no en el de la federacin que, en este sentido, es un orden jurdico delegado.
6. El municipio
El municipio es una de las formas ms antiguas de la organizacin poltico-social. En Mxico, el primer municipio fue fundado por Hernn Corts, el 22 de abril de 1519, y fue denominado Villa Rica de la Veracruz; su ayuntamiento invisti a Corts de facultades legales para realizar la conquista. Durante la Colonia: el municipio fue reducido a una simple divisin territorial y administrativa que, en trminos generales, careci de libertad y autonoma. En el constitucionalismo mexicano del siglo XIX el municipio fue objeto marginal del debate entre liberales y conservadores. La Constitucin federal de 1824 no regul especficamente al municipio pero las constituciones locales s se encargaron de regularlo siguiendo los lineamientos de la Constitucin de Cdiz. La Constitucin federal de 1857 no estableci una regulacin sistemtica del municipio y aunque contuvo
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muy breves referencias de l, fue bastante para que los estados establecieran en sus regmenes interiores la institucin municipal. Por su parte, las constituciones centralistas de 1836 y 1843 regularon el municipio con mucha mayor precisin, pero lo "sometieron a la rigidez de las instituciones centralistas, les redujeron sus atribuciones y les negaron autntico sustento democrtico". El gobierno del general Daz hizo desaparecer al municipio al crear divisiones ms amplias llamadas partidos, distritos y prefecturas a cuya cabeza figuraba un jefe poltico dependiente del gobernador y del gobierno central y a quien se encomend la preservacin de la tranquilidad y paz interior de las poblaciones, sin importar los medios para lograrlo. La impopularidad de los jefes polticos, ganada a pulso por su crueldad y despotismo, propici que se desplegara la bandera de la autonoma municipal por el movimiento poltico social de 1910. La autonoma municipal fue incluida como principio bsico en los planes de San Luis y de Guadalupe. El 26 de diciembre de 1914, Carranza expidi el decreto nmero 8, para reformar el artculo 109 de la Constitucin de 1857, y es conocido como Ley del Municipio Libre. Las bases de esta ley fueron llevadas al proyecto de Constitucin presentado por Carrania al Congreso Constituyente de 1916-1917; la idea del municipio libre era una de las pocas innovaciones verdaderamente importantes que contena dicho proyecto. El proyecto de Carranza estableca que los estados tendran como base de su divisin territorial y de su organi7acin poltica al municipio libre, que sera administrado por ayuntamientos de eleccin directa y sin que hubiera autoridades intermedias entre el ayuntamiento y el gobernador del Estado. El problema central que se discuti en el Congreso Constituyente fue el relativo a la autonoma financiera del municipio, sobre lo cual el proyecto de Carranza no contena regla alguna. Al respecto, se presentaron varios dictmenes; el primero, propona que los municipios recaudaran tanto los impuestos municipales como los estatales y que la legislatura sealara la contribucin del municipio a los gastos estatales; se nombraran inspectores para la vigilancia de la contabilidad municipal y estableca que en caso de conflicto hacendario entre los municipios y los estados resolvera la Suprema Corte de Justicia. Los diputados Machorro Narvez y Arturo Mndez presentaron un proyecto que estableca la determinacin constitucional de los ingresos municipales y la regla de que en caso de conflicto entre el gobernador del Estado y el municipio, resolvera la legislatura local y si el conflicto del muni-
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eipio fuese con sta, resolvera el Tribunal Superior de Justicia del Estado. Desafortunadamente la atinada propuesta de Madhorro Narvez y Mndez no fue adoptada por los constituyentes quienes, ya cansados por tan prolongadas discusiones, apremiados por el tiempo y preocupados por discutir la cuestin agraria, acabaron por aprobar una propuesta del diputado Gerzayn Ugarte, redactada en los siguientes trminos: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales". Con esta propuesta, que fue llevada a la fraccin II del artculo 115, se daba al traste con la autonoma econmica del municipio. En otra grave omisin incurri el Congreso Constituyente al no incorporar en la Constitucin ninguna regla que permitiera saber cmo y quin resolvera los conflictos suscitados entre el municipio y el gobernador y la legislatura local. A partir de las sustanciales reformas que este artculo ha sufrido desde 1983, muy particularmente, y 1987, las bases constitucionales para la organizacin municipal son las siguientes: a) Los municipios estn investidos de personalidad jurdica y manejarn su hacienda conforme a la ley. Lo anterior implica que el municipio tiene plena capacidad para adquirir bienes y derechos, asumir obligaciones y contar con un patrimonio propio. La legislacin local establece las condiciones para que una poblacin sea erigida en municipio. b) El municipio libre constituye la base de la divisin territorial de los estados de la federacin y de su organizacin poltica y administrativa. En realidad, el municipio no es la base de la divisin territorial de los estados, sino son circunscripciones territoriales ms amplias denominadas distritos y utilizados con fines fiscales y electorales. "Lo que el precepto quiso instituir a travs de una frmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vnculos de coordinacin con el Estado". c) Los municipios administrarn libremente su hacienda, la que se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y, en todo caso: contribuciones en los rubros que se sealan sobre la propiedad inmobiliaria; participaciones federales e ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. La indeterminacin de las fuentes impositivas que corresponden al municipio haban dejado la autonoma y libertad municipal, hasta antes
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de las reformas de 1983 ya sealadas, a merced de las legislaturas locales y de los gobernadores que, invariablemente, las someten y controlan. Con la desafortunada frmula de la anterior fraccin II del artculo 115, las legislaturas locales eran las que fijaban los recursos municipales que, en la mayora de los aproximadamente dos mil setecientos municipios que existen en el pas, no bastaban siquiera para atender a sus ms elementales necesidades. La participacin de los municipios en los impuestos federales y locales era completamente anrquica y un vehculo que favoreca la desigual distribucin de la riqueza en Mxico, ahora con la celebracin de convenios de coordinacin fiscal en materia municipal la situacin de desventaja de los municipios se ha paliado un tanto, dado que el control econmico que los gobiernos estatales ejercan sobre los municipios haca que stos, que deban ser la clula bsica de la democracia mexicana, quedasen reducidos a un burlesco remedo. Dicho lo anterior, consideramos que una de las propuestas ms coherentes que se han realizado para intentar resolver, aunque sea paracialmente, los grandes problemas econmicos del municipio, consiste en auspiciar que las constituciones locales determinen especficamente los renglones tributarios que les coresponden, establecindose en la Constitucin federal, concretamente en el artculo 115, las bases para realizar dicha determinacin. d) Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa. Los presidentes municipales, regidores y sndicos no podrn ser reelectos para el periodo inmediato; los suplentes pueden hacerlo como propietarios en el caso de que no hubieran estado en ejercicio. e) Entre los ayuntamientos y el gobierno del estado no habr ninguna autoridad intermedia. Este precepto, contenido en la fraccin I del artculo 115, es el resultado del deseo constituyente de extirpar para siempre a los prefectos o jefes polticos, que existieron durante el gobierno del general Daz. f) A partir de la multirreferida reforma _de 1983, la fraccin VIII ltimo prrafo, y despus con las de 1987, en el primer prrafo de la misma fraccin, se establece que en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios se introducir el principio de representacin proporcional. Hasta antes de estas reformas, se estableca que los ayuntamientos de los municipios con poblacin de trescientos mil habitantes o ms seran electos de acuerdo con el principio de representacin proporcional; en caso contrario debera hacerse de acuerdo con el sistema de mayora relativa.
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El establecimiento de la representacin proporcional en los municipios es una obligacin que la Constitucin federal establece y que necesariamente debe ser adoptada por los estados. El control del partido poltico predominante no es algo ajeno a las elecciones de los ayuntamientos municipales. La denuncia de la manipulacin del proceso y de los resultados electorales es cuestin que se presenta con frecuencia. En este sentido urgen controles autnticamente democrticos sobre los procesos electorales y respecto al desempeo de los cargos municipales. g) Los municipios estn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones; y participar en la creacin y administracin de zonas ecolgicas, de conformidad con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional. Adems de las anteriores facultades que se le otorgan al municipio, Se encuentran aquellas relativas a la prestacin de servicios pblicos tales como: agua potable y alcantarillado; alumbrado pblica; limpia, mercados y centrales de abasto; panteones, rastro; calles, parques y jardines; seguridad pblica y trnsito; para tales efectos podrn coordinarse y asociarse con otros municipios del mismo Estado (fraccin III). Por otra parte existe disposicin constitucional en materia de planeacin y regulacin de centros conurbados en el mbito de su competencia. Finalmente, en materia laboral, la reforma de 1983 en la fraccin VIII, determina que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artculo 123 de la propia Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. A pesar del contenido del artculo 115 constitucional, las constituciones locales, por lo general, restringen, limitan y vulneran la ya de por s quebradiza e incierta libertad y autonoma municipal y desconocen la personalidad jurdica del municipio.
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ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, nm. 81

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Mxico, 1991

Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-2274-7

ADVERTENCIA L LA CONSTITUCIN DE Mxico 7 7 11 11 14 15 17 18 22 24 28 35 40 46 . 47 47 49 51 57 57 58 58

VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.

1. 2. 3. 4. 5. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

VII. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. .

ADVERTENCIA I. LA CONSTITUCIN DE Mxico 7

DERECHO CONSTITUCIONAL ADVERTENCIA

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

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E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente:

1900 1923 1929 1932 1940 1950 1960

68.0% 72.6 71.1 64.0 71.4 78.3 71.1

24.1% 14.1 21.2 27.1 23.3 18.4 26.3

12.9% 12.9 7.7 8.9 5.3 3.3 2.6

Federacin Estado y Territorios Distrito Federal Municipios Total

35.780.9-82% 4.272.6-9.8% 2.223.1-5.1% 1.192.4-2.8% 43.469.0-100%

41.839.4-83.4% 4.439.7-8.9% 2.554.3-5.1% 1.310.9-2.6% 50.144.3-100%

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

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constitucional, est contemplado en el ttulo cuarto de la Constitucin

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

1. Su "constitucionalizacin" . 2. Su reglamentacin. . 3. Su realidad .

W. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO

1. Fuentes 2. Caractersticas 3. Supuestos matices parlamentarios.

VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.

1. 2. 3. 4. 5. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

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1970 PRI PAN PPS PARM 83.57% 14.20% 1.40% 0.83%

1973 77.60% 16.52% 3.83% 2.05%

1976 84.86% 8.98% 3.19% 2.67%

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JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

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Otras facultades constitucionales

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