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ESCUELA :
CONTABILIDAD.
CURSO :
AUDITORIA GUBERNAMENTAL
TEMA :
“SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN
EL PERÙ”
CICLO :
XI
SEMESTRE 2016 – I
INTRODUCCIÓN
En la actualidad todo Estado moderno cuenta con diferentes sistemas administrativos que
constituyen un conjunto de órganos, principios, normas y procedimientos orientados a
organizar la actividad estatal en diferentes aspectos, que se aplican transversalmente a los
distintos niveles de gobierno que, en el caso de la República del Perú, son tres: nacional,
regional y local. Ejemplos de sistemas administrativos en nuestro país son: el Sistema
Nacional de Presupuesto, el Sistema Nacional de Contabilidad, el Sistema Nacional de
Tesorería, el Sistema Nacional de Endeudamiento, el Sistema Nacional de Inversión
Pública, entre otros. Al lado de ellos existe un sistema cuya denominación, si bien no es
uso frecuente, su accionar que es de carácter permanente se manifiesta en la actividad
cotidiana de toda entidad u organismo público, tal es el Sistema Nacional de Control.
Una de las finalidades del Sistema Nacional de Control es justamente el lograr mejoras en
el funcionamiento de todos los demás sistemas administrativos, contribuyendo de esta
manera a la mejora de la gestión pública, y por ende a la obtención del fin del Esta- do
mismo, esto es el bien común.
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, es objeto del Sistema propender al
apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y
verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la
correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el
desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y
servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las
instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de
sus actividades y servicios en beneficio de la Nación.
Según la Ley del Sistema Nacional de Control, dicho sistema es el conjunto de órganos de
control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal
que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule.
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, el ejercicio del control
gubernamental por el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y
funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y
procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o
especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos
trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de
control, de la gestión de las entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su
calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma
descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos
a que se refiere el literal b) del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de
los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica.
De acuerdo al Sistema Nacional de Control; son atribuciones del Sistema: a) Efectuar la
supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y
bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las
instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de
las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y
planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y
de las operaciones de la deuda pública; b) Formular oportunamente recomendaciones para
mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el
manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su
accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno; c)
Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la
optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial
énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa; d) Propugnar la
capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de
administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados
a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho
efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante
Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el
desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están
obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en
los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales
funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se
hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al
personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas; e) Exigir a los
funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que
desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa
funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y
correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la
responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá
tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva,
presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría
General; f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes
respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida
para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos
informes. En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la
participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir
investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la
actuación de pericias contables; g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al
representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales
derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y
alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos
órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y
sus normas reglamentarias.
Naturaleza Jurídica
Dentro del concepto de Estado, está re- conocida la necesidad de la separación de funciones
entre los distintos detenta- dores del poder, considerándose como funciones predominantes
a: la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.
Adicionalmente, en todo estado de derecho se han establecido controles para cada una de
estas funciones; así, en el caso peruano, tenemos que la función legislativa tiene
mecanismos específicos para el control de las diversas normas que se emiten, por ejemplo
en el caso de las leyes que emite el Congreso de la República, le corresponderá al Tribunal
Constitucional declarar su inconstitucionalidad, si fuere el caso y de acuerdo al
procedimiento previsto; asimismo, el propio Poder Legislativo ejerce el control sobre los
Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia que emite el Poder Ejecutivo. En relación a
la función jurisdiccional, existe un órgano interno en el Poder Judicial, denominado
Órgano de Control de la Magistratura, que vela por el correcto accionar funcional de los
magistrados.
Así, en materia administrativa también existe el control gubernamental, el cual puede ser
ejercido como actividad o como función especializada, y ser aplica- do en diversos
momentos y por diversas instancias, como veremos más adelante. José Roberto Dromi, el
destacado administrativista argentino señala que: “El con- trol público está enraizado en la
estructura misma del poder estatal, pues no hay “poder sin control”, o al menos no debe
haberlo, y es un predicado republicano su instauración y regulación, más aún en tiempos de
un Estado, providencial, planificador y burocrático. El control se impone para asegurar la
sujeción del obrar público a reglas y principios de derecho y buena administración, en el
que debe de imperar inexcusablemente la perspectiva finalista del bien común (causa fin), a
la que debe ajustarse el poder (causa me- dio). El control es el instrumento impuesto para
verificar esa correspondencia entre “medios” y “fines” y un deficiente procedimiento o
estructura de contralor, además del riesgo político por las tentaciones que el ejercicio del
poder ofrece, coadyuva a que se enseñoree la arbitrariedad y se falseen los valores en
desmedro del fin del Estado.”
En este contexto, control significa evaluar, verificar, comparar; es asimismo, una forma de
asegurar que lo propuesto se desarrolle de la forma como se concibió; a través del control
se compara lo previsto, lo propuesto o lo dispuesto, con lo efectiva- mente realizado (2).
Asimismo, es importante anotar que el control no es exclusivo del ámbito público, sino que
también está presente en el sector privado.
En tal sentido, podríamos ensayar una descripción de la naturaleza jurídica del control
gubernamental señalando que es una función del poder que está orientada a verificar el
correcto ejercicio del poder, a asegurar la correcta utilización de los bienes y recursos
públicos, a mejorar los sistemas administrativos y brindar seguridad respecto a la actuación
del aparato del Estado, y del quehacer público en general, dentro del marco jurídico que
establece la Constitución y las Leyes.
Clases de Control
Control como Actividad y Con- trol como Función Especializada como se mencionó
anteriormente, el control puede operar como actividad o como función especializada
El control como actividad, es entendido como parte del proceso administrativo; así como
existe una fase de planeación, de organización, de dirección, también existe una fase de
control.
Este tipo de control, en el ámbito público o gubernamental, es ejercido por todos y cada
uno de los funcionarios y servidores que conforman las distintas entidades públicas.
De otro lado, existen entidades que ejercen el control gubernamental como función
especializada, cuya denominación varía dependiendo el país (3), pero que por la naturaleza
de las funciones que cumplen, internacionalmente se les reconoce como “Entidades
Fiscalizado- ras Superiores”.
El control interno, es aquel que se eje- cuta por la misma entidad, la cual debe prever
mecanismos que posibiliten aseguren el debido cumplimiento de sus propias actividades.
El control externo, es efectuado por personal o entidades diferentes, ajenas a la entidad
evaluada.
El control preventivo, tiene por objetivo efectuar verificaciones que permitan identificar
posibles riesgos en la entidad, sobre determinadas operaciones o actividades. El control de
detección, tiene por objetivo verificar o identificar si se han producido desviaciones
respecto de lo propuesto o dispuesto inicialmente con relación a de- terminadas operaciones
o actividades.
1. Reseña Histórica
A continuación haremos una reseña de los principales hitos que se han dado en el
desarrollo del control gubernamental en el caso peruano, a lo largo de su historia.
Incanato
En el Incanato podemos señalar que también existió un tipo de control administrativo. En
el Tahuantinsuyo tenían una especie de Sistema Contable desarrollado a través de los
quipus, los cuales eran utilizados por los llamados Quipucamayocs, quienes de alguna
manera estaban a cargo de la administración del registro de los recursos en esa época.
Conjuntamente, aparece la figura de los llamados Tuckuyricocs, cuyas funciones incluían
además de realizar inspecciones periódicas en su distrito, la labor de controlar a los
funcionarios subalternos, en base a lo reportado en los quipus, todo lo cual constituye un
primer acercamiento a lo que ahora conocemos como control gubernamental.
Colonia
Los conquistadores trajeron de España una serie de instituciones que operaban en el Viejo
Mundo, entre las cuales se encontraban el Tribunal de Cuentas y Cajas Reales, también
aquellas relacionadas con diversos mecanismos específicos de revisión contable, tales
como la Junta de la Real Hacienda (Virrey La Gasca), la Contaduría Mayor de Indias y
España (Rey Felipe II), y la Contaduría de Cuentas y Recuentas (1595), entes facultados
para exigir las rendiciones de cuentas y formular reparos sobre ellas.
República
Es así que en 1823 se crea la Contaduría de Cuentas y luego el Tribunal Mayor de Cuentas.
La primera medida administrativa relativa al control gubernamental fue emitida por el
Libertador Simón Bolívar, el 02 de enero de 1824, disponiendo que todo funcionario
público, a quien se le probase en juicio sumario haber malversado o tomado para sí fondos
públicos mayores a diez pesos, se le condenaba a la pena capital; asimismo, los jueces que
en su caso no procedieren conforme a dicho decreto, serían condenados a la misma pena; y
que, todo individuo tenía derecho a acusar a los funcionarios públicos del delito antes
mencionado.
A inicios del siglo XX, se emitió el Decreto Supremo de 26 de setiembre de 1929, norma
ratificada por Ley Nº 6784 del 28 de febrero de 1930, por la cual se crea la
c) Las unidades administrativas del Po- der Legislativo, del Poder Judicial y del
Ministerio Público, respetando los ámbitos propios de estas instituciones, tales
como la función jurisdiccional o la función legislativa.
d) Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Esta- do y por
ley, e instituciones y personas de derecho público, tales como las Universidades.
e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de
supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de
contratos de privatización, entre los cuales se encuentra OSIPTEL, OSITRAN,
SUNASS, etc.; así como PROINVERSIÓN.
f) Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en
el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y
bienes materia de dicha participación, en la medida que dichos re- cursos revisten el
carácter de públicos.
En el caso que los informes genera- dos de una acción de control cuen- ten con la
participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir
investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la
actuación de pericias contables.
El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto
de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los
procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios
económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas
cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas
gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices
históricos de eficiencia.
El carácter selectivo del control, en- tendido como el que ejerce el Sistema en las
entidades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor
riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.
La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las
autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a
las normas legales y administrativas pertinentes.
La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del
control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al
Sistema, o dificulte la tarea de este último.
Misión:
“La Contraloría General de la República es el órgano superior del Sistema Nacional de
Control, que cautela el uso eficiente, eficaz y económico de los recursos del Estado, la
correcta gestión de la deuda pública, así como la legalidad de la ejecución del presupuesto
del sector público y de los actos de las instituciones sujetas a control; coadyuvando al logro
de los objetivos del Estado en el desarrollo nacional y bienestar de la sociedad peruana”.
“Promovemos mejoras en la gestión pública, la lucha contra la corrupción y la participación
ciudadana”.
Visión:
“Ser la institución modelo del Estado, re- conocida por sus sólidos principios éticos y el
más competente nivel profesional, tecnológico y de conocimiento; que brinde a la
población confianza y seguridad en el adecuado uso de los recursos públicos mediante un
control oportuno y eficaz, y que fomente un ambiente de honestidad y transparencia en el
ejercicio de la función pública, contribuyendo al desarrollo integral del país”.
a) Atribuciones Constitucionales
En la Constitución Política, adicionalmente a las que incluye el artículo 82º que ya hemos
referido, encontramos otros artículos en los cuales se hace alusión en forma directa o
indirecta al Organismo Contralor, entre las cuales tenemos:
Realizar el control para que los Fondos destinados a satisfacer los requerimientos
logísticos de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional se dediquen exclusiva- mente
para ese fin (Art. 170).
Rol Fiscalizador:
Relacionado con la atribución de efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la
correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado:
Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como
sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando
semestralmente sobre el resultado de las mismas y sobre los procesos
administrativos y judiciales, si los hubiere, a las comisiones competentes del
Congreso de la República.
Rol Rector:
Como Órgano Superior del Sistema Nacional de Control, la ley le concede autoridad
normativa, a fin de establecer los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos
correspondientes. Asimismo, en su calidad de órgano rector, organiza y desarrolla el control
gubernamental en forma descentralizada y permanente:
Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control o ejercer en
forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades.
Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los
Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su
cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones
generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los
recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como
brindar asistencia técnica al Congreso de la República en asuntos vinculados a su
competencia funcional.
Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rin- dan cuenta
oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así
como de los resultados de su gestión.
Rol Preventivo:
A fin de identificar riesgos en las operaciones y actividades que realizan las entidades:
Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes,
servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de
orden interno exonera- dos de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación
Directa.
Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que
otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma
comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en
el país o en el exterior.
Rol Orientador:
Tanto a nivel del personal del sistema, a los funcionarios y servidores públicos de las
distintas entidades públicas, así como a la ciudadanía en general:
Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la
normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso,
orientador.
Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de
vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental.
c) Estructura Orgánica
Para el adecuado ejercicio de las atribuciones indicadas, así como el cumplimiento de las
funciones que le competen, la Contraloría General se encuentra organizada de la siguiente
forma:
Una Sede Central, ubicada en el departamento y provincia de Lima, y
Una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar
la Contraloría General de la república inserta en la totalidad estatal, pero dicha entidad debe
gozar de la independencia funcional y organizativa para el cumplimiento de sus funciones
no solo indicado en las normas, si no aplicado en la realidad.
La independencia de quienes hacen el Control Gubernamental, está regulada por las normas
profesionales, confirmada por los códigos de ética y por sobre todas las cosas, debe estar
garantizada por la formación ética de cada uno de los individuos, quienes ante la mínima
posibilidad de ver comprometida la independencia individual al hacer el control, deben
excusarse de conocer los casos por examinar y dar paso para que otros lo realicen.
El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en las entidades,
se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que
establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su
proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades
de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación debe
permitir la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las entidades y sus
resultados.
BIBLIOGRAFIA
Beas Aranda Jos Luis (2006) Eficiencia Vs Eficacia. Bogot. Editorial Norma.
www.buenastareas .com/ensayos/El-Sistema-Nacional-De-Control-En/70454
Aldave & Meniz (2005) Auditoría y control gubernamental. Lima. Editora Gráfica
Bernilla.