2018 - 10 - 24

Revista española de Derecho Administrativo

2017
Núm. 188 (Octubre-Diciembre 2017)
Estudios
3. El acto administrativo transnacional en el Derecho europeo del mercado interior
(JULIA ORTEGA BERNARDO)

3 El acto administrativo transnacional en el Derecho

europeo del mercado interior*)

JULIA ORTEGA BERNARDO

Universidad Autónoma de Madrid

ISSN 0210-8461
Revista española de Derecho Administrativo 188
Octubre - Diciembre 2017

Sumario:

I. Introducción
II. Principales características del acto administrativo transnacional
1. El acto administrativo transnacional como una modalidad de actuación
propia de una administración europea integrada (o Unión Administrativa
Europea)
2. Ventajas que reporta el empleo de actos transnacionales
2.1. Desde la perspectiva del reparto de poder entre Unión
Europea y Estados Miembros
2.2. En lo relativo al acierto en la toma de decisión
3. Tipos de actos transnacionales
3.1. Actos transnacionales versus eficacia transnacional derivada
del reconocimiento mutuo judicial
3.2. Acto administrativo transnacional versus acto administrativo
con efectos transnacionales supeditados a reconocimiento
posterior
A. Actos transnacionales en sentido estricto
B. Actos con efectos transnacionales a condición de un
reconocimiento estatal posterior
4. Otros rasgos constitutivos del acto administrativo transnacional
4.1. Alcance de la vinculatoriedad del acto transnacional
4.2. El control jurídico de los actos transnacionales
 A. Control jurídico-administrativo
B. Control judicial
III. Modelos regulativos que se corresponden con el empleo del acto transnacional
1. Eficacia transnacional y armonización
2. Eficacia transnacional y modelos de regulación
IV. Tendencias actuales hacia la sustitución de los actos transnacionales por actos
dictados por la Administración Central Europea
V. ¿Cuándo se ha de emplear el acto transnacional?
VI. Breve «excursus» en relación con las «autorizaciones con efectos para todo el
territorio nacional» reguladas en la redacción original de la LGUM
VII. Bibliografía

RESUMEN: ABSTRACT:

El presente trabajo tiene como objetivo el estudio
de la figura del acto administrativo transnacional
dentro del contexto del Derecho europeo del
mercado interior, y especialmente quiere
subrayar su configuración como una de las
modalidades de actuación de la Administración
integrada o compuesta, también conocida como
Unión Administrativa europea, Der Europäische
Verwaltungsverbund. Para ello se procede a su
delimitación con respecto a otras figuras distintas
aunque afines, propias del ámbito de la
cooperación transnacional administrativa, y se
señalan sus rasgos característicos y las ventajas
que ofrece su utilización, aunque no se quieren
ocultar los inconvenientes que su empleo también
puede llevar aparejados. Esto último de hecho
puede ayudar a explicar la tendencia, que se
observa actualmente en el Derecho europeo, de su
sustitución por los actos de las instituciones
europeas. Finalmente se quiere también reflejar
cómo el acto transnacional, dictado en la práctica
en diversos contextos normativos, se integra en
un modelo de regulación mixto en el que se
combinan, en cada caso con distinta intensidad,
un “modelo de regulación centralizada o
armonizada” junto a otro de “regulación
competitiva”. De ello se deriva que la previsión de
su uso resulte disfuncional fuera de este “modelo
regulativo combinado”, como ha ocurrido en el
supuesto de la impugnación de la LGUM.
Main goal of present work is to study the figure of
the transnational administrative act in the context
of the European Law of the internal market and
specially to underline its configuration as one of
the forms of European Composite Administration.
To do this, its delimitation with regards of other
different figures although similar and specific to
the scope of administrative transnational
cooperation is set up and its typical features and
advantages and disadvantages that offers its use
are pointed out. Actually this point may help to
explain the tendency, observed currently in the
European Law, of replacement by the direct
administrative acts of the European institutions.
Lastly this study tries also to explain how the
transnational act ordered in practice in different
normative contexts is integrated in a model of
mixed regulation in which there are combined in
each case with different intensity a “model of
centralized or harmonized regulation” along with
another of “competitive regulation”. As a
consequence the prediction of its use is
dysfunctional out for this “combined regulatory
model”, as it has occurred in the event of the
contestation of the LGUM

PALABRAS CLAVE: Acto administrativo KEYWORDS: Transnational administrative act -

transnacional - Mercado interior -
Administración europea integrada o compuesta
- Modelo de regulación - Modelo de regulación
centralizada - Modelo de regulación
armonizada - Regulación competitiva
Internal market - European Composite
Administration - Administrative transnational
cooperation - Regulation model - Centralized
regulation model - Harmonized regulation
model - Competitive regulation

I. INTRODUCCIÓN
I. INTRODUCCIÓN

El presente estudio quiere contribuir al análisis de la figura del acto administrativo

transnacional, tanto en lo relativo a su teorización jurídica 1) (II) como al alcance de su
empleo actual en la praxis jurídico-administrativa (IV). Especialmente quiere ayudar a
reflexionar sobre dicha institución dentro del contexto del Derecho europeo referido al
mercado interior, como una de las modalidades de actuación de la Administración
integrada o compuesta –también conocida como Unión Administrativa europea,
Europäische Verwaltungsverbund , o composite Administration– (II.1).

Por ello se pretende caracterizar este tipo de actuación administrativa ejecutiva y

delimitarla con respecto a otras figuras distintas aunque afines, propias del ámbito de la
cooperación transnacional administrativa (II.3). Al mismo tiempo, al señalar sus rasgos
característicos se quieren poner de manifiesto las ventajas que ofrece su utilización (II.2) y
los inconvenientes que la misma también puede llevar aparejados. Esto puede ayudar a
explicar la tendencia que se observa actualmente en el Derecho europeo, en el que en
algunos sectores se ha optado recientemente por su sustitución por otras formas de
decisión jurídico-administrativa (IV), que resultan propias de otro tipo de ejecución
europea, la directa, aunque también incorporen elementos de Administración integrada o
compuesta.

Finalmente se quiere reflexionar sobre cómo se inserta el empleo del acto transnacional,
utilizado en la práctica en diversos contextos normativos, dentro de un modelo de
regulación mixto en el que se combinan, en cada caso con distinta intensidad, un modelo
de regulación centralizada o armonizada junto a otro de regulación competitiva (III); de
ello se deriva que la previsión de su uso pueda recomendarse sólo en ciertos supuestos y
resulte en todo caso disfuncional fuera de este modelo regulativo combinado (V).

II. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

TRANSNACIONAL

1. EL ACTO ADMINISTRATIVO TRANSNACIONAL COMO UNA MODALIDAD DE ACTUACIÓN PROPIA

DE UNA ADMINISTRACIÓN EUROPEA INTEGRADA (O UNIÓN ADMINISTRATIVA EUROPEA)

En primer lugar, a la hora de referirnos a la virtualidad del acto administrativo

transnacional en el contexto europeo, lo que hay que poner especialmente de manifiesto
es que con la adopción de estos actos tiene lugar la implantación de un nuevo modelo de
Administración europea. Son actos que sirven justamente para que se ponga en
funcionamiento un nuevo tipo de Administración.

En una primera aproximación, el término acto transnacional hace referencia a un acto

administrativo dictado por una Administración nacional que, sin embargo, surte efectos
extraterritoriales, en parte –en uno o varios de los Estados miembros diferentes a aquel
que lo ha dictado– o incluso en todo el ámbito territorial, y por ende administrativo, de la
Unión Europea 2).

Desde una perspectiva estatal –que es aquella en la que se resalta su originalidad– se trata
de un acto administrativo que despliega eficacia en un ordenamiento jurídico distinto a
aquel al que originariamente pertenece el órgano administrativo que lo ha dictado 3). Sin
embargo, analizado desde un punto de vista europeo, el órgano que ha producido el acto
sí ejerce su competencia dentro del sistema al que pertenece. Desde un enfoque europeo, el
órgano ejerce una competencia que le corresponde en su calidad de Administración
competente para la ejecución europea, atribuida expresamente por una norma de Derecho
europeo .
Por otro lado, lo relevante de la adopción de estos actos no es solo la perspectiva de la
estructura-organizativa –que el acto despliegue efectos en el ámbito territorial de una
organización administrativa nacional distinta a la que lo ha dictado– sino también la del
Derecho sustantivo y procedimental: y es que en los supuestos en los que se dictan este
tipo de actos concurre, en la mayoría de las ocasiones, una falta de coincidencia plena
tanto del Derecho sustantivo como del Derecho procedimental, de los que resulta la
validez y eficacia del acto, con respecto a aquel Derecho sustantivo y procedimental
vigente en el ámbito territorial en el que el acto despliega sus efectos como válido.Y ésta es
asimismo claramente una de las principales características del régimen de aplicación de
este tipo de actos administrativos (al respecto Vid infra II.4).

Lo remarcable de este tipo de actuación administrativa es, por tanto, que se trata de la
adopción de un acto con eficacia en el ámbito territorial europeo (a veces sólo en parte del
mismo) y que, como tales, estos efectos transnacionales solo podrían tener lugar, en
principio, por otra vía, muy evidente, y es porque el acto administrativo en sí mismo lo
hubiera adoptado la Administración central europea ( art. 298 TFUE).Se trataría en
esos casos de decisiones con las que se procedería a ejecutar directamente el Derecho
europeo.Y, sin embargo, en el supuesto de la producción de un acto europeo transnacional
se opta por un tipo de mecanismo procedimental que despliega eficacia para varios o
todos los Estados miembros aunque no se adopta por los órganos europeos, no se atribuye
la competencia para su aprobación a la Administración europea centralizada 4).Con otras
palabras,se trata de actos dictados por un órgano administrativo nacional que asume
funciones descentralizadas con efectos extraterritoriales que de otro modo habrían sido
desempeñadas por una organización territorial, central y unitaria. 5)

Tampoco se trata, como es obvio, de un supuesto en el que la Administración nacional

ejecute el Derecho europeo en su propio Estado ( art. 291.1 TFUE), de lo que habría que
deducir la adopción de actos con efectos estrictamente nacionales, propia de la ejecución
indirecta del Derecho europeo, que se considera además la regla general 6).

El acto administrativo transnacional consiste en un singular supuesto de decisión

administrativa de aplicación del Derecho para el caso concreto, que va más allá de las dos
modalidades (centralizada y estrictamente descentralizada) apuntadas. Es, por
consiguiente, un mecanismo procedimental en el que a través de la vinculación a un acto
de efectos en el ámbito europeo (total o parcial) se constituye simultáneamente una suerte
de Administración europea descentralizada a la que de este modo –entre otros–, por la vía
de la aprobación de actos transnacionales, se la encarga de la ejecución del Derecho
europeo con efectos extraterritoriales.

Al anudar a ciertas decisiones administrativas efectos extraterritoriales, esto es, al

posibilitar que jurídicamente desplieguen eficacia más allá de las fronteras de un Estado
miembro, y abarquen parte o todo el espacio europeo se instaura un tipo nuevo de
Administración , una Administración integrada, asociada o una Unión Administrativa
europea (Europäischer Verwaltungsverbund) 7)–que sirve a la aplicación del Derecho
europeo rompiendo la impermeabilidad de las esferas competenciales ejecutivas de los
Estados miembros y creando competencias de ejecución compartidas e integradas– 8).

Insistimos que es muy necesario resaltar que la legislación europea o nacional –dictada en
ejecución del Derecho europeo– haya dispuesto la eficacia transnacional de ciertos actos
ha venido a significar así no sólo una nueva forma de adopción de decisiones
administrativas en el ámbito europeo, sino una nueva forma de ejecución (integrada) del
Derecho europeo y de Administración europea.

En un sentido estricto, el acto transnacional se configura como un acto administrativo

adoptado por un órgano u organización administrativa de un Estado miembro que actúa
como órgano u organización de la Administración europea, de modo que dicho acto
resulta válido y eficaz en otros o en todos los Estados miembros, sin necesidad de que cada
una de las Administraciones de dichos Estados realicen una actuación jurídico-
administrativa ex post a efectos de su reconocimiento (al respecto infra II.3.2).

Las estructuras propias de esta Administración europea integrada o Unión Administrativa

europea no se erigen solo a través de la implantación de este tipo de mecanismos
procedimentales en los que se dota de efectos transnacionales a la decisión final, sino a
través del establecimiento de nuevos procedimientos integrados para la toma de
decisiones de distinto alcance (ya sea con efectos transnacionales o no) en la que
intervienen las Administraciones de distintos Estados miembros y/o de las instituciones
comunitarias, que se consultan o simplemente proceden al intercambio de información 9) .
También se ha contribuido a su configuración a través de la creación de nuevas formas
organizativas administrativas (como son las Redes) 10), las cuales sirven de soporte
organizativo en muchas ocasiones para el intercambio de información y las consultas
imprescindibles para la adopción de actos con eficacia transnacional 11).

De hecho la opción por un modelo de ejecución descentralizada con efectos

extraterritoriales, que es al que conduce la elección del acto transnacional como forma de
decisión administrativa, de ordinario se compensa –en lo referido a contrapesar la pérdida
de poder de las instituciones de la Unión europea y de los otros Estados miembros «no
decisores»– por medio de estas dos modalidades – procedimental u organizativ a– de
instauración de una Unión Administrativa europea. Bien se compensa a través el
establecimiento de formas de Unión administrativa en el procedimiento , en el que se prevé
una integración (horizontal) con la consulta a las Administraciones estatales afectadas y/o
(vertical) con la intervención asimismo de alguno de los órganos de la Unión. O bien se
compensa, adicional o alternativamente al empleo de interconexiones meramente
procedimentales, con la intervención en el mismo procedimiento de elaboración del acto
de estructuras organizativas (como las Redes o las Agencias) en las que justamente se
integran todas las Administraciones susceptibles de verse afectadas por el acto
transnacional 12).

Desde el punto de vista de la armonización europea, el acto administrativo transnacional

es sólo una, y, a nuestro juicio, la menos exigente 13) –al menos en términos de necesidad
efectiva de armonización–, de las tres posibles modalidades en las que el procedimiento
sirve como instrumento para armonizar la acción administrativa. Las otras dos serían: en
primer lugar, la que se realiza por medio de la armonización de mínimos procedimentales
por obra de los jueces a través de la doctrina del «efecto útil», y una segunda, a través de la
armonización normativa de determinadas reglas de procedimiento 14).

El acto transnacional plasma así la existencia de mecanismos de cooperación inter-

administrativa estatal. Estos mecanismos son imprescindibles en un ordenamiento como
el europeo, en el que sí se adopta y respeta el principio de que cada órgano estatal es
susceptible de convertirse en un órgano de la Administración común o europea. En estos
supuestos de interconexión administrativa, se produce, en muchas ocasiones, como
compensación, una cooperación previa entre las diferentes Administraciones en el
procedimiento de elaboración, antes de la emisión de la decisión administrativa en
cuestión. Y en todo caso se parte del principio de confianza mutua, se confía en las normas
procedimentales y materiales o sustantivas de los otros Estados miembros, dado que
resultan ser normalmente producto de la armonización legislativa 15). Veremos que esto se
produce en mayor o menor medida. En todo caso, cuanto más intensa resulta ser la
armonización normativa y la interconexión administrativa previa, menos dudas habrá de
la legalidad y oportunidad del acto dictado por otra Administración 16).
2. VENTAJAS QUE REPORTA EL EMPLEO DE ACTOS TRANSNACIONALES

La funcionalidad del acto transnacional está estrechamente asociada a las ventajas que
reporta el funcionamiento de la Administración integrada o compuesta como tercera
modalidad (junto a la directa e indirecta) de ejecutar y aplicar el Derecho europeo. Sobre
todo, esto es así en lo relativo a los beneficios que se derivan de la implantación de redes y,
con ellas, de flujos de información entre Administraciones de diferentes Estados
miembros y entre éstas y los órganos europeos 17).

2.1. Desde la perspectiva del reparto de poder entre Unión Europea y Estados Miembros

La ventaja de esta forma de actuación administrativa radica esencialmente en que

permite un equilibrio entre centralización y descentralización, en cuanto que posibilita
que prime el principio de subsidiariedad, al conferir la competencia a los Estados. De esta
forma éstos ven compensadas sus pérdidas de autonomía que indefectiblemente se
producen si se opta por una solución distinta, como la de ejecución centralizada y se
asigna la aplicación del Derecho europeo a los propios órganos de la Administración
europea. Y asimismo, a la inversa, desde el punto de los riesgos de la descentralización
que se efectúa en muchos sectores, y desde la perspectiva de la Comisión, ésta puede ver
mitigadas en gran medida sus preocupaciones por la pérdida de efectividad y de
coherencia cuando en un sector se procede a ella (a la implantación de la actuación
transnacional), en lugar de a la aplicación del Derecho europeo por cada uno de los
Estados miembros simultáneamente 18). Asociado a ello, se encuentran las ventajas que
aporta la simplificación derivada de poder eliminar la duplicidad de controles y de
tramitar un único procedimiento administrativo 19).

Además hay que tener en cuenta que el acto transnacional consiste, antes que nada, en un
instrumento al servicio del pluralismo gubernativo y administrativo 20), en la medida que
los operadores jurídicos implicados procedentes de diferentes aparatos administrativos
estatales deben contrastar sus opiniones con respecto a los mismos asuntos
administrativos, las cuales vendrán condicionadas por la respectiva praxis y cultura
jurídicas. De esta forma es evidente que esta forma de ejecutar y aplicar con efectos
transnacionales la legislación europea resulta más acorde con un sistema en el que tienen
que coexistir una diversidad de ordenamientos jurídicos. Esto es así, ya sea visto desde la
óptica de ordenamientos que compiten entre sí, ya sea desde un enfoque en el que se
subraye la necesidad de que el constitucionalismo europeo haya de regirse con principios
y reglas que han de ser aceptados por todos, y del que han de derivarse, en todo caso,
ciertas normas de principio que han de resultar aptas para resolver los conflictos entre
normas procedentes de ordenamientos jurídicos vigentes simultáneamente en el territorio
europeo.

En este sentido, el acto administrativo trasnacional presupone que rija cierta concurrencia
normativa –en el sentido de competencia entre ordenamientos– y a que ésta se resuelva
con la primacía aplicativa de la legislación del Estado de origen. Esto es, se decida a favor
de la aplicación del ordenamiento jurídico del Estado que emite el acto y con el
desplazamiento (o pérdida de aplicación) del sistema jurídico del Estado que recibe el acto
administrativo ya dictado, al menos en relación tanto con la regulación de la acción de
ejecución o subsunción del supuesto de hecho fáctico en una norma, como con respecto a
la regulación del régimen jurídico de validez y eficacia aplicable al acto ya emitido. Esto
implica que la norma que prevé el supuesto de hecho normativo del acto administrativo
transnacional y que, por tanto, asimismo establece la vinculación de las consecuencias
jurídicas previstas en el dictado del referido acto (que puede ser tanto una norma europea
común –aplicable en el caso concreto a todos los Estados miembros o solo a varios de
ellos– o una norma nacional europeizada en ciertos aspectos sustantivos, o simplemente
 una norma de un Estado miembro que haya de regir por efecto del principio de
reconocimiento mutuo legislativo europeo, esto es, cuando este principio resulte
establecido previamente en una norma europea) 21) se aplica en todo caso tal y como es
interpretada y ejecutada por ese Estado miembro. De este modo, la norma de conducta
resulta conformada en su supuesto de hecho –si este es abierto– por la Administración de
ese Estado de origen atendiendo a su sistema 22), y sus consecuencias jurídicas despliegan
efectos conforme a las previsiones que rigen igualmente en su ordenamiento.

Esta forma de ejecución y aplicación normativa –que se activa por los particulares que
solicitan el acto, si éste es de carácter favorable– es una forma de materializar el
constitucionalismo europeo de forma federal, en el que se abandona la deferencia hacia
las instancias nacionales, individualmente consideradas, y se refuerza la democracia
europea, en el sentido de que se toman en consideración los intereses y forma de entender
e interpretar el Derecho de los demás Estados miembros vecinos, distintos al que recibe
los actos ya dictados 23).

2.2. En lo relativo al acierto en la toma de decisión

Asimismo hay que tener en cuenta que el acto administrativo transnacional es producto
en la mayoría de las ocasiones –en todas las que actúa la Administración integrada o
compuesta, bien por medio de estructuras organizativas bien a través de la interconexión
procedimental entre distintas Administraciones estatales– del consenso entre los Estados
miembros (logrado en sede del procedimiento administrativo tramitado para su
aprobación, que se diseña abierto a la intervención interestatal y europea), el cual se llega
a alcanzar en un determinado ámbito sectorial de la Unión para finalmente quedar
materializado en una decisión final con efectos extraterritoriales adoptada por un único
Estado.

Esta forma consensuada de proceder es especialmente significativa en actos

administrativos transnacionales que actúan como instrumentos de gestión del riesgo, en la
medida en que a través de su procedimiento de adopción se delibera, y finalmente se
decide, sobre cuánto riesgo se está dispuesto a asumir en un determinado campo
(productos farmacéuticos, biocidas, organismos genéticamente aceptados). Por ello, y
debido a la incertidumbre científica y técnica, y al peligro que corren ciertos intereses
públicos directamente afectados (como la salud humana y animal y la protección del
medio ambiente), resulta muy adecuado que ese tipo de toma de decisiones se realicen
con el mayor conocimiento técnico y científico que sea posible reunir, así como con el
mayor consenso. Digamos que, en algunas ocasiones, la incertidumbre compartida por
muchos puede considerarse menos incertidumbre, si la comparamos con la que podría
asumir cada uno individualmente. Aunque no siempre «el riesgo de muchos» funciona
como factor causante del consenso (al respecto véanse, infra IV,lasúltimas tendencias en
relación con las sustancias genéticamente modificadas). En cualquier caso, las
interconexiones administrativas propias de la Administración integrada europea, que se
producen por lo general en la tramitación de los actos transnacionales, resultan
especialmente beneficiosas en estos ámbitos técnicos y científicos sometidos a
fluctuaciones derivadas de los avances del conocimiento. De hecho son sectores en los que
se afirma 24) que el alto grado de incertidumbre impide la aprobación de normas
sustantivas, y tan sólo se pueden diseñar procedimientos administrativos idóneos para
generar soluciones adecuadas en cada caso concreto.

Además con este tipo de actos se evita la multiplicación de procedimientos y se economiza

en los recursos empleados, al tiempo que se suprime la posibilidad de resoluciones
contradictorias con respecto a la misma situación fáctica, aunque obviamente no se
eliminan todos los conflictos y contradicciones que puedan surgir en la consideración y
 calificación jurídica de la misma (al respecto Vid. infra el epígrafe 4 sobre el control ex post
del acto transnacional).

Otra ventaja es que al desplegar efectos la actuación administrativa al margen de sus

contextos y dependencias nacionales, se puede elevar el nivel de independencia de la
actuación administrativa. Se separan las decisiones de las autoridades administrativas de
los contextos en que las mismas despliegan eficacia. Esta cualidad, la mayor
independencia decisoria, suele ser un aspecto que se valora de forma muy positiva en el
Derecho de la regulación económica 25).

En todo caso, se trata de procedimientos administrativos articulados bajo el principio de

cooperación interestatal, en los que por la vía de la negociación y el intercambio de
pareceres –que se articula en ocasiones con carácter previo a la adopción del acto
transnacional y en otras con posterioridad, configurándose en este segundo caso como
actos con transnacionalidad supeditada a reconocimiento ulterior del Estado de acogida (
vid. infra epígrafe 3.2.2)– se trata de reconducir los conflictos y disparidades a fin de evitar
la judicialización de las controversias en los asuntos de índole administrativa 26).

3. TIPOS DE ACTOS TRANSNACIONALES

3.1. Actos transnacionales versus eficacia transnacional derivada del reconocimiento

mutuo judicial

La adopción de un acto administrativo con efecto transnacional , que surte efectos jurídico-
administrativos en el territorio de otros Estados miembros distintos a aquél al que
pertenece la Administración que lo ha dictado, y que despliega virtualidad en todo o en
parte el ámbito territorial de toda la Unión europea, encuentra su previsión y fundamento
jurídico en normas europeas de Derecho secundario dentro de contextos normativos
sectoriales en los que existe o se ha aprobado previamente una regulación sustantiva o/y
procedimental europea de cierta densidad. Se trata claramente de contextos normativos
en los que se ha producido una armonización normativa 27)y en los que la UE tiene
asignadas intensas competencias o poderes 28). Dicha regulación sectorial ha sido
elaborada en la mayoría de los casos 29) con la finalidad de contribuir a cohonestar la
salvaguarda de la libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales en el mercado
único con la protección de otros bienes jurídicos de interés general que forman parte
asimismo en gran medida de los objetivos finales de la Unión y/o de los Estados miembros.

La armonización legislativa europea, incluso en ocasiones la unificación legislativa

europea (al respecto infra III), en ciertos contextos sectoriales se sirve en numerosos casos
de estos instrumentos ejecutivos que son los actos transnacionales –cuando podría optar
por otros tipos de ejecución, por una ejecución indirecta, que es la regla general ( art.
291.1 TFUE) o directa ( art. 298 TFUE) 30)–,
con los que al tiempo que se busca garantizar
el efectivo y correcto funcionamiento del mercado europeo, se quiere lograr una cierta
homogeneidad sin eliminar por completo las competencias normativas (se suelen emplear
para ello, en la mayoría de las ocasiones, Directivas) y, sobre todo, ejecutivas de los
Estados miembros y de sus Administraciones.

Es obvio que los contextos normativos armonizados han ido suponiendo en cada caso
sectorial un hito en la evolución del Derecho europeo 31), cada vez más fragmentado y
especializado 32). Puede resultar casi una obviedad afirmar que alcanzar un elevado nivel
de armonización normativa es un estadio de desarrollo dentro de la evolución en el
proceso de instauración del mercado interior 33) en tanto que en el mismo se ha
conseguido por esa vía, entre otras cosas, un mayor grado de seguridad jurídica. Esta
situación en la que está presente un alto grado de europeización normativa dentro de
cada ordenamiento jurídico estatal redundaría en beneficio de operadores económicos y
jurídicos, en la medida que se han establecido en el espacio europeo del mercado interior
unos parámetros normativos sustantivos e incluso procedimentales más previsibles,
claros y ciertos, en los que los distintos sujetos sociales y económicos producen, circulan,
ejercen sus diferentes actividades y a los que ajustan su comportamiento.

Este tipo de evolución significa, por tanto, un avance claro desde la perspectiva de la
integración europea. En los sectores plenamente armonizados deja de ser necesario
invocar ante los tribunales el «reconocimiento mutuo» como principio en sí mismo
considerado.

En este sentido hay que tener en cuenta que el principio de reconocimiento mutuo se
puede aplicar directamente con fundamento en las libertades económicas –de libre
circulación de mercancías ( art. 28 TFUE), de libre prestación de servicios ( art. 56
TFUE), de establecimiento ( art. 49 TFUE), de libre circulación de trabajadores ( art. 45
TFUE) y capitales ( art. 63 TFUE y ss.)–, por cuanto es inherente a su contenido 34) al
tratarse de la consecuencia jurídica que se deriva de las mismas, y que concretamente se
traduce en la obligación de inaplicación de las medidas que restringen u obstaculizan su
ejercicio 35). Este principio conduciría a que un Estado miembro deba de proceder a la
inaplicación de sus propias normas limitativas de las libertades económicas, en ocasiones
incluso aunque no sean discriminatorias, y correlativamente le obliga a reconocer los
efectos de las normas y actos del Estado de origen que den cobertura al desarrollo en su
territorio de los intercambios económicos de mercancías, servicios o personas (físicas o
jurídicas) procedentes de ese Estado europeo, con independencia, en ciertos casos 36) –
aunque no en todos 37)–, del criterio relativo a la equivalencia de esos actos y normas.

La mera invocación del principio de reconocimiento mutuo como tal es propia de otras
etapas o de aquellos contextos normativos sectoriales, en los que las legislaciones de los
Estados miembros no se encontrarían armonizadas, y en los que resulta del todo punto
necesario basarse en dicho principio para garantizar jurídicamente y con efectividad, en
su caso a través de la necesaria intervención judicial (reconocimiento mutuo judicial 38)),
que primen las libertades económicas frente a las barreras legales y administrativas
proteccionistas no justificadas impuestas en tales supuestos por uno o varios Estados
miembros.

En este sentido el principio de «mutuo reconocimiento» con base en las libertades

económicas reconocidas en el Derecho originario, funcionaría como el fundamento y
medio de reacción frente a los límites inapropiados establecidos por los Estados
miembros. Por ello su interpelación y posterior prevalencia pone de manifiesto la
concurrencia de obstáculos previos o simultáneos al desenvolvimiento de las libertades
económicas constitutivas del mercado único, y, con ello, la presencia de fallos de mercado.
De hecho, a nivel europeo ésta ha sido la vía ordinariamente empleada en los orígenes de
la instauración del mercado interior. A lo largo de su evolución, es fácilmente constatable
que para su correcto funcionamiento la integración económica europea en su desarrollo,
sin acudir a la aprobación de Derecho secundario o acudiendo sólo parcialmente, se ha
servido esencialmente de los mecanismos inherentes al mero «principio de mutuo
reconocimiento», y, en correspondencia con ello, ha necesitado de su necesaria invocación
ante los tribunales por parte de aquellos particulares que han visto en un caso concreto
restringidas sus libertades de circulación 39).

Aún hoy en la actualidad, en sectores en los que aún no se haya procedido a armonizar
completamente la legislación habrá de regir, cuando sea necesario para el
desenvolvimiento de las libertades económicas, el principio de reconocimiento mutuo por
vía judicial, y no por vía legislativa. El principio de reconocimiento mutuo, aplicable por
decisión judicial, conduce entonces a la aplicación de la competencia de regulación y control
del Estado de origen, y proporciona eficacia extraterritorial (transnacional) a sus normas y,
en su caso, a los actos administrativos dictados por él 40). Pero hay que tener en cuenta que
este resultado no es producto de una atribución competencial general prevista en el
Derecho primario, en el Tratado, en materia de libre circulación 41), de forma que las
normas de Derecho secundario pueden separarse de ello. Vinculado con esto, también se
puede comprobar que, en ausencia de armonización, la trayectoria jurisprudencial del
Tribunal de Justicia de la Unión evidencia que los conflictos se saldan en la mayoría de las
ocasiones a favor de las excepciones y en contra de dicho principio. De hecho, lo ordinario
es encontrar declaraciones judiciales en virtud de las cuales le corresponde con carácter
general al Estado de destino, y no al de origen, aprobar y aplicar las normas
correspondientes al desarrollo de las actividades económicas en su territorio 42).

Ahora bien, para entender este resultado, hay que tener muy en cuenta que la no
prevalencia del principio de reconocimiento mutuo, y la consiguiente aplicación de las
normas del Estado de destino –restrictivas de las libertades económicas en la medida que
impiden de suyo la libre circulación– se halla supeditada a que los límites a las libertades
derivados de las mismas resulten proporcionados y encuentren su fundamento y
justificación, bien en los intereses generales que limitan tales libertades, tal y como han
sido establecidos expresamente en el propio Tratado (en relación a cada una de ellas; así,
por ejemplo, con respecto a la libertad de circulación de mercancías en el art. 36 TFUE,)
bien, y siempre que no se trate de una medida discriminatoria sino indistintamente
aplicable, en los imperativos o razones de interés general que la propia jurisprudencia
europea ha ido con el tiempo admitiendo y decantando a partir de la sentencia de Cassis
de Dijon 43). La doctrina jurisprudencial de esta conocida sentencia, dictada en el ámbito
de la libre circulación de mercancías, se ha ido extendiendo, mutatis mutandi , a otras
libertades 44), de modo que el canon de control aplicado resulta similar en relación a todas
ellas. Lo que empezó estableciéndose con respecto al principio de reconocimiento mutuo y
sus excepciones en el ámbito de la libertad de circulación de mercancías en la
jurisprudencia Cassis de Dijon , pasó a otras libertades, a la de servicios, –señaladamente
con el asunto Sager 45)–, a la de establecimiento –de la que es muy ilustrativa el asunto
Gebhard 46)–, a la de trabajadores, en el caso Bosman 47); a la de capitales, en las que
resulta ejemplificativa, entre otras, la sentencia dictada en el asunto Comisión c. Portugal
(acción de oro) 48).

No obstante, el alcance con el que se admiten los obstáculos justificados y no prohibidos a

las libertades económicas –los cuales comportan como resultado la aplicación de las
normas del Estado de destino–, difiere de todas formas lógicamente en cierta medida
dependiendo de la libertad limitada 49).

Asimismo, el canon de control aplicable por el Tribunal en cada supuesto como resultado
de la ponderación (entre la prevalencia de la libertad económica o la de la medida
restrictiva de la misma establecida en la norma del Estado de destino) se hace depender
fundamentalmente, además de la adecuación y necesidad de la medida, del tipo de
intereses públicos a los que sirve la restricción impuesta por el Estado en cada caso. En
este sentido, hay intereses generales a los que la jurisprudencia europea confiere más
peso, de forma que finalmente prevalecen sobre las libertades económicas, por
considerarse de carácter más sensible –por ejemplo, los referidos a cuestiones de moral
pública o que inciden en particularidades culturales, propias de cada Estado miembro– o
por tratarse de intereses más vinculados a la soberanía nacional 50).

Con lo que hasta ahora se ha expuesto, simplemente se quiere enfatizar como el dictado de
actos administrativos con eficacia extraterritorial se adopta en contextos regulativos y
administrativos en los que se ha procedido a armonizar y donde las implicaciones del
 principio de «reconocimiento mutuo» se han plasmado en la legislación . ¿De qué forma?
Con el reconocimiento de los efectos transnacionales de las disposiciones generales y/o de
las decisiones administrativas adoptadas por el Estado de origen y con las reglas
sustantivas y/o procedimentales dirigidas a facilitar la producción de esos efectos 51).

Con carácter general, la eficacia transnacional de los actos administrativos en la Unión

Europea presupone un cierto grado de armonización del sector en el que la misma
despliega (al respecto vid infra III.1). Ello además implica un nivel mayor de evolución, al
menos desde la perspectiva de la posición jurídica del ciudadano y del reforzamiento las
libertades económicas, con respecto a aquellos contextos en los que la transnacionalidad
del acto es el resultado de la mera invocación del principio de «reconocimiento mutuo»
judicial. Esto es así, si nos atenemos a la garantía de la seguridad jurídica y a la liberación
de cargas jurídicas (administrativas y judiciales) que su invocación ante los tribunales por
lo común comportaría.

Con ello, no se quiere negar que se produciría la eficacia transnacional de aquellos actos y
normas del Estado de origen que rigieran como consecuencia de que el principio de
reconocimiento mutuo fuera impuesto como solución judicial. Pero tales actos no fueron
aprobados inicialmente con esa eficacia y los inconvenientes son claros. Es claramente
una desventaja que el acto administrativo como tal no fuera configurado normativamente
para desplegar efectos transnacionales, pues lo normal será que no se haya tenido en
cuenta en su procedimiento de adopción los intereses, opiniones y preocupaciones de las
Administraciones de otros Estados miembros al respecto del mismo asunto; esto es, que no
se trate de un acto propio de la Administración integrada o Unión Administrativa europea.

Con lo expuesto no se quiere llegar a afirmar que el carácter transnacional de los actos
administrativos dictados por la Administración de un Estado miembro con fundamento en
el Derecho secundario sea una solución trasladable a cualquier sector del mercado
interior. Es claro que dicha cualidad comporta ventajas de diferente índole – vid. supra
epígrafe II.2– que se suman a las que reporta en sí el modelo regulativo por el que se ha
optado –al respecto Vid. infra IV–. A ello se suman beneficios desde el punto de vista de la
seguridad jurídica, y del reforzamiento y ampliación territorial de las posiciones jurídico-
subjetivas que ampara. Sin embargo, también trae consigo, algunos problemas jurídicos,
sobre todo, aquellos relativos a la autonomía estatal –pues es evidente que se desplaza la
normativa y la ejecución que realiza de la misma el Estado de destino– y los derivados de
las dificultades que comporta el control de la oportunidad (a través del derecho de veto,
por ejemplo) y de la legalidad del mismo, como tendremos ocasión de relatar – infra 4 –.

3.2. Acto administrativo transnacional versus acto administrativo con efectos

transnacionales supeditados a reconocimiento posterior

La clasificación de los actos con efectos transnacionales puede efectuarse desde diferentes
criterios.

Uno de ellos podría ser atender al alcance de los efectos extraterritoriales, si estos se
extienden a todo el espacio de la Unión Europea o solo en varios Estados miembros –esto
último es lo que sucede con frecuencia en el caso de las sanciones en materia de la
competencia impuestas con base en los arts. 101 y 102 TFUE, solo cuando su
aplicación corresponde a las Autoridades de los Estados Miembros de forma
descentralizada y no a la Comisión 52); también en el supuesto de la autorización del
traslado transfronterizo de residuos, regulado en el Reglamento 1013/2006, de 14 de
junio–.

Otro criterio de distinción se basa en clasificar los actos atendiendo a si el acto despliega
sus efectos extraterritoriales en otros Estados europeos indistintamente o si es por razón
de sus destinatarios que residen o se desplazan en ellos, o bien, en tercer lugar, si trae
causa de que la Administración de un Estado se desplace a otro Estado miembro para
ejercer sus funciones ejecutivas 53).

El criterio de mayor interés, a nuestro juicio, es aquél que permite diferenciar atendiendo
a la actuación de la Administración estatal que lo recibe. Así, frente al acto administrativo
transnacional que de forma automática extiende sus efectos fuera de las fronteras
nacionales nos encontramos con actos administrativos que solo pueden surtir los mismos
efectos trasnacionales a condición de que se produzca un ulterior reconocimiento de esa
eficacia por parte de cada uno de los Estados miembros en los que la misma ha de
desplegarse 54). Este tipo de clasificación pone en evidencia ante todo que la elaboración y
adopción de un acto transnacional consiste fundamentalmente en un mecanismo de
cooperación interadministrativa en el que de alguna forma, más o menos activa, de forma
anterior o posterior a la adopción del acto, han de ejercer su competencia los distintos
Estados miembros involucrados.
A. Actos transnacionales en sentido estricto

Esta primera categoría de actos, en los que la transnacionalidad es automática e

inmediata, son, a nuestro juicio, los genuinos actos transnacionales. La doctrina europea
se ha referido como supuestos de autorizaciones con efectos transnacionales automáticos
o como de mutuo reconocimiento perfecto o pasivo. También se les ha llamado actos de
«pura transnacionalidad» 55). Son un claro ejemplo del «uno para todos».

Estos actos se dictan en aplicación de marcos regulativos en los que hay un alto grado de
armonización, y en el que lo amparado por el acto en cuestión –si es un acto favorable el
contenido consistirá normalmente en el ejercicio de las libertades económicas, si es un
acto desfavorable, el contenido puede coincidir con una orden de cesación de una
actividad ilegal o con la imposición de una sanción– tiene efectos inmediatos y con una
incidencia determinante en la esfera de competencias de la Administración receptora de
los mismos, que se encuentra integrada en la Unión europea, pero que pertenece a la
estructura administrativa organizativa de un Estado miembro distinto a aquel en el que el
acto se ha producido.

Se encuentran dentro de esta categoría de actos la autorización de venta de aguas

minerales – Directiva 2009/54/CE, de 18 de junio de 2009, de explotación y
comercialización de aguas naturales minerales–, la licencia para la provisión de servicios
de transporte aéreo de pasajeros, correo y bienes – arts. 3 y ss. del Reglamento
1008/2008, del 24 de septiembre de 2008, sobre reglas comunes para las operaciones de
servicios aéreos en la Comunidad–, y la autorización para la puesta en marcha y
desarrollo de los negocios de seguro directo y reaseguro, regulada de la Directiva
2009/138/CE de 25 de noviembre de 2009, así como las medidas de supervisión prudencial
de la actividad financiera – arts. 14, 15, 30 y 136 ss.–, y las medidas de
saneamiento y liquidación, reguladas además de ejecutadas por el Estado de origen –
arts. 269 y 273– 56). A ellos habría que añadir, como supuesto ciertamente distinto, al
tratarse de actos desfavorables –frente a los anteriormente citados que eran todos
favorables– 57), las sanciones que se imponen en materia de la competencia con base en los
arts. 101 y 102 del TFUE cuando su adopción corresponde a las Autoridades de la
competencia de los Estados Miembros y no a la Comisión.

El acto transnacional es particularmente incidente en la conducta que le corresponde

desarrollar a la Administración del Estado de destino, ya que implica, en un principio, que
ha de abstenerse de realizar cualquier actuación que obstaculice la esfera de libertad
individual que el acto transnacional, cuando tiene carácter favorable, ha podido crear en
el caso concreto 58).

Ahora bien, los efectos extraterritoriales no implican en todo caso que la Administración
receptora no tenga ninguna potestad de reacción. El carácter automático de la eficacia
transnacional, que se despliega sin necesidad de decisión administrativa posterior de
reconocimiento del Estado de acogida, no significa que se trate de un reconocimiento
incondicional. A este respecto véase infra este mismo epígrafe in fine.

En el caso de la adopción de un acto transnacional, la norma que habilita para su dictado

expresa o implícitamente prevé que esta surta efectos sin necesidad de que cualquiera de
los Estados Miembros que lo recibe y en el que despliega sus efectos realice ninguna
actuación administrativa ulterior que le dote de reconocimiento a su eficacia. Esto no
significa, como ya se ha expuesto, que el procedimiento administrativo previo para su
aprobación se haya tramitado sin ninguna intervención de órganos europeos o de órganos
administrativos procedentes de otros Estados Miembros. Aunque no se produzca en todo
caso –no es así en el supuesto de las autorizaciones de prestación de servicios reguladas en
la Directiva 2006/123/CE, ni en el otorgamiento del permiso de conducir, regulado en la
Directiva 2006/26/CE, de 20 de diciembre–, lo característico de los actos transnacionales
automáticos dictados en el espacio europeo del mercado común suele radicar en que el
procedimiento de elaboración del acto se compone de trámites que integran el parecer de
diferentes Administraciones –nacionales e incluso de la europea–.En este tipo de
procedimientos el particular presenta su solicitud ante un Estado Miembro o se inicia el
procedimiento de oficio por la Administración competente y posteriormente tiene lugar su
tramitación, con fases multinivel en la que se integran las consultas a todas las
Administraciones afectadas a fin de que expresen su consentimiento al contenido de la
solicitud, (en ocasiones basta con que se abstengan en expresar su parecer para que se
entienda que dan su conformidad a la misma).

Es muy relevante introducir en el procedimiento de decisión la participación de las

Administraciones de otros Estados miembros, porque de esta forma se legitiman en mayor
medida los efectos transnacionales 59) de los procedimientos tramitados a impulso y
finalizados por medio de la decisión última de un Estado miembro.

En muchos casos, cuando se trata de decisiones con efectos favorables, suele incorporarse
de todas formas un derecho de veto a favor del Estado de destino 60). Así es por ejemplo en
el caso de la Directiva 2001/18/CE, de 13 de marzo, sobre los organismos genéticamente
modificados no contenidos en sustancias alimentarias ( arts. 18 y ss.) 61). Este modelo de
actos transnacionales con derecho de veto también se prevé en el supuesto del
Reglamento 1013/2006, de 14 de junio, sobre traslado de residuos ( arts. 4 y
ss.).Asimismo responde a esa lógica la autorización para la liberación de sustancias
peligrosas, regulada en la Directiva 92/32/CE 62).

En esta modalidad de procedimiento sometido a veto, en ocasiones se prevé que la

competencia para resolver la controversia suscitada corresponda finalmente a la
Comisión, después de la previa participación de los Estados miembros en cuestión –como
en el caso de la regulación de la liberación de sustancias peligrosas ( art. 18.2 y 29
Directiva 92/32/CEE)–, o después de que tenga lugar un procedimiento de comitología, –por
ejemplo en los arts. 32 y ss. y especialmente 35 Reglamento 528/2012, de 22 de
mayo, sobre la comercialización y el uso de productos biocidas–. Cuando se prevé esta
posibilidad de veto, muchos autores hablan de codecisión 63).
En todos los casos, en el ámbito del espacio europeo del mercado interior, el acto
transnacional aparece, por tanto, como resultado de un proceso en el que se busca lograr
para el caso concreto un equilibrio dentro de la tensión entre el interés por hacer primar
el principio de la unidad de mercado (y las libertades económicas que, junto al respeto de
las normas de la competencia, constituyen su fundamento) frente a la protección de otros
intereses generales (sanitarios, medioambientales, sociales, seguridad económica y
financiera, etc..) que cabe oponer a dicha unidad y que se hayan protegidos, además de
por la Unión, por cada Estado miembro. De este modo el punto de equilibrio entre
intereses contrapuestos se termina de alcanzar con el ejercicio de la competencia de
decisión con efectos transnacionales por parte del Estado miembro de origen.

Hay que tener de todas formas en cuenta, que si bien cierto que, como regla general, el
conflicto de intereses suele haberse resuelto previamente, en la legislación europea
armonizada la cual, al tiempo que pondera, asigna al Estado de origen la competencia de
decisión de naturaleza «reglada» con efectos transnacionales (ejemplo de ello sería la
regulación del permiso de conducir, contenida en la Directiva 2006/123/CE). No
obstante, también es posible implantar otro modelo decisorio. Así, en ocasiones el Derecho
secundario europeo no resuelve de forma definitiva el conflicto, no pondera sino que
permite entonces que entre en la ponderación de intereses la valoración de aquellos que
promueve el Estado de destino, bien remitiéndose al nivel de protección que aquellos
reciben en su legislación (así sucede en el supuesto de las autorizaciones con efectos
transnacionales previstas en la Directiva 2006/123/CE, de servicios), bien configurando la
decisión como de naturaleza discrecional –y por tanto integrando en la misma una cierta
capacidad de ponderar de ambas partes (Estado de origen y Estados de destino)–, lo que se
traduce en el diseño procedimental de la toma de decisión que se adopta con intervención
de varias Administraciones estatales, e incluso de la Comisión (como ocurre en el
Reglamento 528/2012, de 22 de mayo, sobre la comercialización y el uso de productos
biocidas). En este último caso, este diseño lo que posibilita es que en cada caso concreto
varíe la ubicación de ese equilibrio entre intereses contrapuestos, por la apertura caso por
caso a diferentes puntos de vista nacionales y europeos.
B. Actos con efectos transnacionales a condición de un reconocimiento estatal posterior

Si se exige un acto de reconocimiento de la equivalencia del acto administrativo que está

llamado a tener efectos extraterritoriales desde un punto de vista estatal, a través de un
determinado tipo de resolución que ha de adoptar del Estado que se limita a recibir el acto
y que en puridad no lo ha dictado, no estamos, en realidad, ante actos transnacionales en
sentido estricto, o automáticos. No hay auténtica transnacionalidad cuando el despliegue
de la eficacia extraterritorial del acto se hace depender de que el Estado receptor exprese
algún tipo de reconocimiento posterior 64).

Es cierto que la emisión por parte del Estado de destino, receptor –y no emisor del acto–,
de un acto de reconocimiento puede limitarse a un trámite dotado de poca trascendencia
jurídica, en el que el margen de discrecionalidad es inexistente o muy reducido 65). No se
trata de repetir el procedimiento anterior, sino de reconocer sus efectos. Por ello, puede
consistir en supervisar los resultados de un test técnico o químico en los que se basa el
primer acto administrativo adoptado por otro Estado originariamente. De forma que
dicha supervisión, que no implica repetir los test, lleva asociado el despliegue de eficacia
transnacional por parte del acto administrativo primigenio. Se trata de un tipo de
procedimiento de adopción de actos en los que la verificación del ajuste a Derecho lo
asume la Administración del Estado que dicta el acto 66), no la que lo recibe. Pero hay que
advertir que a pesar de que la decisión estatal del Estado de destino no tenga un gran
alcance, los efectos extraterritoriales no tienen lugar sin la acción positiva de la
Administración de ese Estado receptor.
A esta categoría de actos se les conoce como secuencia de autorizaciones 67). También se
refieren a ella con la denominación de actos de verificación del Estado receptor 68). O bien
se le clasifica dentro de las llamadas decisiones de referencia 69), o autorizaciones sujetas a
reconocimiento 70).

Se integra en esta categoría el reconocimiento profesional de calificaciones, reguladas en

la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, aprobada con la base jurídica específica
que proporciona el art. 53 TFUE. El reconocimiento de la transnacionalidad de los actos
–en este caso títulos profesionales– está más o menos condicionado por el Estado receptor
dependiendo de si se ejerce la libertad de establecimiento (más) o de servicios (menos) 71).
Se permite incluso a los Estados, si se trata de profesiones no armonizadas, un
reconocimiento parcial o imponer requisitos compensatorios en el ámbito de la libertad
de establecimiento. A pesar de ello, también se reconocen los efectos extraterritoriales
automáticos a los títulos que hayan sido objeto de armonización sustantiva ( arts. 21-
49).

Dentro de esta clase de actos transnacionales también nos encontramos con las decisiones
de mutuo reconocimiento realizado en paralelo o autorizaciones en paralelo 72). En estos
supuestos, en los que hay una autorización del Estado receptor sobre la base de los
análisis y del proceso de investigación realizado inicialmente en otro Estado miembro, se
encuadran ciertas autorizaciones para la comercialización de productos farmacéutico
para uso humano ( art. 27 de la Directiva 2001/83/CE) o para uso veterinario ( art.
32 de la Directiva 2001/82/CE, de 6 de noviembre, sobre el código comunitario de
productos medicinales para uso veterinario). En estos casos el procedimiento de adopción
presenta rasgos propios de lo que, siguiendo a la doctrina, se ha denominado como
decisiones conjuntas o codecisiones . La razón es que se trata de procedimientos con un
alto grado de armonización procedimental, que no sustantiva 73), en los que se busca
integrar funcionalmente las discrepancias que pudieran suscitarse entre Estados
miembros dentro del procedimiento inicial de toma de decisión y, por consiguiente, antes
de que tenga lugar la adopción de la primera decisión al respecto. Hay que tener en
cuenta que los Estados miembros están obligados a reconocer la autorización en todo
caso, salvo que consideren que existen motivos para pensar que ésta puede presentar un
riesgo para la salud pública. En este ámbito el margen de actuación del que dispone el
Estado de acogida es muy reducido. No puede adoptar unilateralmente un acto de
denegación sino que ha de someter al asunto a la consideración de todos los Estados
afectados a fin de alcanzar un acuerdo conjunto. En caso de que éste no sea alcanzado, la
decisión final y vinculante corresponde a la Agencia Europea para la Evaluación de
Medicamentos (art. 29). Esto es así, que aunque estas Directas se aprobaron en una etapa,
en la que las directrices en materia de regulación de libre circulación de mercancías
respondían a un «nuevo enfoque regulatorio» o ( new approach) 74), en el que a diferencia
del «antiguo enfoque regulatorio», la armonización no resultaba detallada y vinculante, y
en la que la integración jurídica necesaria para garantizar la libre circulación, se basaba
en el uso del reconocimiento mutuo como principio de configuración legislativa, en
combinación con la armonización de mínimos de los Derechos nacionales, a través de
normas aplicables a categorías amplias de productos 75).

De esta tipología de actos se desprende que si no hay una intervención previa del Estado
receptor en el procedimiento de elaboración del acto transnacional, esto es, en el proceso
de toma de decisiones, normalmente, y de manera consecuente, la legislación europea no
va a impedir la desvinculación unilateral posterior del Estado, aunque el acto esté
configurado para vincular efectivamente al Estado receptor. Aun así, la desvinculación
sólo procederá, como regla general (al respecto véase infra 4.1), si el Estado miembro en
cuestión invoca excepcionalmente intereses generales de especial envergadura que
 resulten dignos de su protección que no hayan sido antes valorados o que sean
sobrevenidos. Por el contrario, como regla general, si en el procedimiento de elaboración
previa se ha tomado en consideración su opinión al respecto, la legislación no va a
permitir su desvinculación del acto, que le vincula y obliga.

La ventaja desde el punto de vista político y organizativo de esta forma de gestionar los
conflictos de intereses entre las Administraciones de los Estados miembros y la Unión
europea es clara, y aboca en un pluralismo administrativo (al respecto supra II.2.2). Ahora
bien, desde el punto de vista de los particulares a los que incumben tales decisiones,
puede considerarse que esa compleja articulación que desemboca en procedimientos
multipolares previos o posteriores a la adopción de decisiones administrativas, acarrea un
alto nivel de incertidumbre desde la perspectiva de los sujetos privados afectados por
ellas 76).

4. OTROS RASGOS CONSTITUTIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO TRANSNACIONAL

Al analizar la figura del acto administrativo trasnacional es necesario generalizar a partir

los distintos regímenes previstos en las legislaciones sectoriales que los regulan; esto
complica la tarea de depurar los problemas jurídicos que en la práctica se derivan o se
pueden derivar de su aprobación, atendiendo a que en muchos sectores se observan
particularidades que dependen del reparto de funciones entre la Unión y las diferentes
Administraciones nacionales.

Es difícil la generalización, por ello, vamos a centrarnos fundamentalmente en el régimen

del acto transnacional en sentido estricto. En relación con esta categoría de actos –que
como hemos podido apreciar ( supra 3.2.1) se emplea en un número escaso de sectores– es
necesario poner de manifiesto que su previsión implica una mayor vinculación que en el
caso de otros actos con efectos extraterritoriales, y ello porque con su uso se activa un
mayor protagonismo del Estado que adopta la decisión y un menor refuerzo de los
intereses del Estado de acogida o de recepción del acto, salvo que se trate de un
procedimiento de decisión conjunta o de codecisión, esto es, con derecho a veto. Para ello,
hay que recordar que se trata de decisiones de una Administración nacional que tienen
validez y eficacia para todo o parte del espacio europeo. En este sentido, es imprescindible
resaltar que la eficacia del acto transnacional, desde el punto de vista nacional o estatal
del ordenamiento jurídico que lo recibe, es equiparable a la eficacia de cualquier acto
nacional dictado por la propia Administración nacional 77), aunque en puridad no sea un
acto administrativo conforme a la legislación nacional que disciplina la categoría de acto
administrativo y regula su régimen jurídico. Hay que advertir que a los actos
administrativos transnacionales, en cuanto que se trata de actos dictados por otro Estado,
no se les aplica la legislación de procedimiento nacional, así es en el ordenamiento
alemán 78) y también en el español 79). En este sentido hay que tener en cuenta que cuando
el Derecho europeo se sirve en estos casos de las Administraciones nacionales para la
ejecución del Derecho europeo, hay una remisión implícita a que éstas se rijan por sus
respectivos ordenamientos jurídico-administrativos y por sus sistemas de fuentes para
conferir validez y eficacia a los actos administrativos cuya adopción se les ha encargado.
Es en esta sede, en la legislación de procedimiento administrativo nacional aplicable a los
actos que cada Administración estatal dicta, en la que, de ser oportuno, habrían de
realizarse los cambios regulatorios para dejar constancia de su existencia y permitir los
oportunos encajes a fin de que se hicieran valer los intereses de los extraterritorialmente
afectados –Administraciones y particulares de otros Estados miembros– en los trámites y
plazos de su procedimiento de elaboración, y en las posiciones jurídicas que permitieran
situarles como sujetos legitimados activos para incoar sus procedimientos de revisión y
eliminación. Ello en el caso de que los mismos no hubieran sido ya adoptados en sede
nacional o conforme a las previsiones del Derecho europeo secundario.
 En términos generales, en relación al régimen jurídico de los actos transnacionales se
plantean cuestiones tanto relativas al alcance de la fuerza vinculante que los mismos
despliegan en un plano jurídico-administrativo nacional, como a las vías e intensidad de
su posible control jurídico, en caso de que se considere que infringen el Derecho o
lesionen intereses jurídicamente protegidos.

4.1. Alcance de la vinculatoriedad del acto transnacional

En relación con el alcance de la fuerza vinculante que los actos administrativos

transnacionales comportan, hay que tener en cuenta que éstos despliegan su eficacia en
los respectivos niveles nacionales . Ello significa que tienen efectos inmediatos para
terceros y para las Administraciones públicas distintas a aquellas que los han adoptado y
que, de ordinario, ejercen competencias en el mismo sector en el que el acto despliega
eficacia . Estos efectos extraterritoriales derivados de su fuerza vinculante como acto
transnacional se distinguen en su inmediatez, como se ha expuesto ( infra 3.2), de otros
instrumentos de cooperación interadministrativa (como son los actos condicionados a
procedimientos de posterior reconocimiento, en los que se requiere algún tipo de
intervención ulterior por parte de las Autoridades que los reciben).

Desde una perspectiva jurídico-administrativa hay que tener en cuenta que los actos
transnacionales en sentido estricto son actos que tienen repercusión directa sobre la
actuación administrativa del órgano administrativo que los recibe y no los ha dictado en
relación con su obligatoriedad de respetarlos, de no interferir en su eficacia y de permitir
así que surtan efectos ad extra y ad intra .Ejemplo paradigmático de los efectos que han de
permitirse hacia el exterior sería cualquiera de los supuestos en que se accede por parte
de la Administración de un Estado miembro a que un ciudadano se beneficie del status
que es consecuencia del dictado del acto, permitiendo y no obstaculizando el ejercicio del
derecho o de las facultades que el acto le confiere.En el caso de los efectos ad intra, se
trataría de permitir el despliegue de todas aquellas consecuencias inherentes a la eficacia
del acto que comportan una actuación u omisión por parte de la Administración
receptora,y que conducen indefectiblemente a la no obstaculización de los resultados
derivados de su contenido obligatorio.

De este modo el dictado acto transnacional puede significar que la Administración se

abstenga de realizar una determinada actuación o incluso que posibilite a la
Administración autora del acto la realización de una determinada actividad ejecutoria en
su propio ámbito de actuación –en este sentido parece encaminarse el ordenamiento
comunitario cuando se le pide a la Comisión ( art. 11 de la Directiva 2015/413/UE, de
11 de marzo por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre
infracciones de tráfico en materia de seguridad vial) un informe que contenga valoración
de la necesidad de reforzar la ejecución de sanciones contra las infracciones de tráfico en
materia de seguridad vial y proponer criterios comunes relativos a los procedimientos de
seguimiento en caso de impago de una sanción pecuniaria (o bien que lleve incluso a cabo
actuaciones que posibiliten el cumplimiento material de actos transnacionales) como
pueda ser la inscripción de productos autorizados por otro Estado en los registros
sanitarios nacionales (en España, en relación con el Registro General Sanitario de
Alimentos del Ministerio de Sanidad puede verse la STSJ de Madrid de 25 de enero de
2000)– 80), o la previsión relativa a permitir 81) el acceso a órganos de otros Estados al
Registro de Vehículos del Organismo Autónomo «Jefatura Central de Tráfico», con el fin de
llevar a cabo las indagaciones necesarias para identificar a los conductores de vehículos
matriculados en España con los que se hayan cometido, en el territorio de dichos Estados,
las infracciones a la legislación de seguridad vial que son consideradas graves por el
Derecho de la Unión.
 En el primero de los supuestos enunciados, en el de la abstención, nos encontraríamos
ante una inactividad u omisión administrativa, la cual podría resultar especialmente
significativa. Pensemos en el caso de la imposición de una multa en materia de
competencia dictada como sanción por una Autoridad nacional en aplicación del TFUE (
art. 101 y 102), en relación con un destinatario con residencia o establecido en otro
Estado miembro –recuérdese que las Administraciones nacionales y no la Comisión son
competentes en ciertos supuestos para dictar estas sanciones incluso cuando se trata de la
aplicación del Tratado a conductas que tienen lugar en varios Estados miembros–. En este
caso la imposición de la sanción pecuniaria ha de ser tenida en cuenta por la
Administración del Estado receptor de la misma, en relación con la aplicación del
principio non bis in ídem , lo que le impedirá investigar y castigar los mismos hechos, esto
es, de abstenerse de sancionar la misma conducta, salvo que se trate de un nuevo
comportamiento, que resultara susceptible de ser sancionado de nuevo e incluso
apreciando agravante 82).

4.2. El control jurídico de los actos transnacionales

Ciertas limitaciones derivadas del control de los actos transnacionales es lo que ha llevado
a diversos autores lógicamente a considerar que el empleo del acto transnacional conduce
de forma clara a la existencia de competencia regulatoria entre ordenamientos, e incluso a
cierto dumping regulatorio cuando un Estado aprueba actos transnacionales y tiene un
procedimiento más ágil o requisitos de fondo menos estrictos que otros Estados
Miembros. 83). De esta forma y en relación con la adopción de determinados actos, los
operadores, sobre todo los de carácter económico en el ámbito del mercado único
europeo, elegirán actuar en el ámbito en el que rija un determinado ordenamiento, a fin
de activar la actuación de aquellas Administraciones nacionales bajo las cuales sus
intereses pudieran resultar mejor protegidos –por estar amparados por actos
administrativos con un régimen jurídico más reforzado o con unas mínimas posibilidades
de una ulterior revisión jurídica, en vía administrativa y/o judicial en comparación con las
existentes en otros ordenamientos–. Se ha dicho que esto produce desigualdad entre
operadores económicos y beneficia a aquellos que pueden informarse adecuadamente y
aprovechar las ventajas de desarrollar su actividad bajo determinados marcos
normativos 84).

A la vista de ello, hay que aclarar que, en principio, la elección del marco regulatorio más
atractivo y la obtención de beneficios derivados de la diversidad regulatoria presente en la
Unión Europea no es en sí misma considerada como un abuso de derecho prohibido por el
ordenamiento jurídico de la Unión 85), sino una consecuencia asociada al reconocimiento
del ejercicio de las libertades de circulación.

A. Control jurídico-administrativo

En todos los casos es una nota común al acto administrativo transnacional que la
Administración del Estado que lo recibe no puede (unilateralmente) cuestionar, en
principio, su validez 86) y está vinculada las consecuencias jurídicas que se desprenden del
mismo conforme establece el Derecho europeo 87) (o el Derecho nacional europeizado).

No obstante, expuesto con carácter general el carácter automático de la eficacia

transnacional, que se despliega en los actos transnacionales en sentido estricto sin
necesidad de decisión administrativa posterior de reconocimiento del Estado de acogida,
esto no significa, al menos en todos los casos, que se trate de un reconocimiento
incondicional. La legislación europea prevé en ciertos sectores la posibilidad de adoptar
medidas jurídicas con posterioridad al dictado del acto transnacional por parte de los
Estados de recepción del mismo.
En relación con las medidas preventivas sobre el despliegue de la eficacia , es claro que no
cabe que el Estado receptor realice una actividad de verificación, de comprobación a
través de la adopción de medidas correctoras o de defensa, aunque se encontraran
dispuestas en su respectiva legislación 88) .

Sin embargo sí parece posible adoptar medidas preventivas –al tiempo que un
procedimiento de revisión– cuando así se establece expresamente en el Derecho europeo
que armoniza el sector. Se suele tratar de previsiones con respecto a decisiones aplicativas
que tienen importantes efectos sobre la protección de la salud humana y el medio
ambiente.

Por ejemplo, así es en el caso de la Directiva 2001/18/CE, de 12 de marzo, sobre los

organismos genéticamente modificados no contenidos en sustancias alimentarias ( arts.
20 y ss.). En estos casos, en principio (dejando a salvo lo que luego se dirá infra IV), la
decisión no puede ser adoptada unilateralmente sino que el Estado Miembro receptor
puede iniciar un procedimiento en este sentido que se tramitará con la intervención de
otros Estados miembros y a veces de la Comisión. Esto se prevé también en el supuesto del
Reglamento 1013/2006, de 14 de junio, sobre traslado de residuos ( arts. 4 y ss.).

También cabe suspensión, en los casos de las autorizaciones para la comercialización de

productos farmacéuticos para uso humano reguladas en la Directiva 2001/83/CE o para
un uso veterinario, o las de la Directiva 2001/82/CE, de 6 de noviembre, sobre el código
comunitario de productos medicinales para uso veterinario. En estos casos el Estado
miembro donde se solicita el reconocimiento de la autorización tiene la posibilidad de
suspender la comercialización y la utilización en su territorio del medicamento de que se
trate respecto de una autorización de comercialización ya concedida, en tanto la Agencia
Europea para la Evaluación de Medicamentos –a la que se habrá acudido previamente por
no poder lograr un acuerdo conjunto con todos los Estados miembros al respecto– adopta
una decisión definitiva respecto de la necesidad de modificar, suspender o retirar la
autorización (art. 36.2).

En segundo lugar, cabe esta actuación de supervisión por parte del Estado receptor
cuando se trata de autorizaciones de tracto sucesivo, que sirven para dar cobertura a una
actividad, que se ejerce de forma duradera por un operador económico en el contexto del
espacio del mercado interior. Así es, por ejemplo, en el supuesto de la puesta en marcha y
desarrollo de los negocios de seguro directo y reaseguro, regulada de la Directiva
2009/138/CE de 25 de noviembre de 2009. En esos casos, cuando se trata del ejercicio de la
libertad de establecimiento, el Estado miembro de acogida es competente para realizar la
supervisión de la actividad comercial del operador en su territorio, así como para
establecer las condiciones que, por razones de interés general, éste ha de respetar a la
hora de prestar el servicio (arts. 153 ss., y 146.3). El régimen del reconocimiento mutuo
contenido en la versión original de la Directiva 2009/138/CE 89) es análogo al que resultaba
aplicable a las entidades de crédito hasta los años 2013 y 2014 90).

La misma razón (que se trate de autorizaciones de tracto continuo) subyace a las

excepciones previstas en el Derecho secundario europeo a que sea el Estado de origen el
que proceda a la revocación, y se adopte la misma por el Estado de destino. Este tipo de
previsión –ejercicio de la revocación por el Estado de acogida– se contiene en su momento
en el art. 153.4 de la Directiva 2013/36/CE, sobre las entidades de crédito (art.
153.4).También se pueden reconducir a esta modalidad, aunque fuera ciertamente del
espacio del mercado europeo, la revocación prevista en la Directiva 2006/126/CE, art.
11.2, sobre el permiso de conducir (en la medida que el sujeto autorizado tiene la
residencia normal en dicho Estado de destino), y lo establecido en el art. 34 del
Reglamento 810/2009, del Parlamento europeo, de 13 de julio de 2009, por el que se
establece un Código en materia de visados, con arreglo al cual se permite revocar los
visados a un Estado distinto al que lo hubiera expedido, si se pone de manifiesto que han
dejado de cumplirse las condiciones necesarias para su expedición. Aunque en realidad,
aquí se permite incluso su anulación (por otro Estado miembro) si se demuestra que la
expedición del visado fue fraudulenta.

B. Control judicial

Es en torno al control judicial de los actos transnacionales donde se sitúan seguramente

las cuestiones más controvertidas. En este sentido se suele afirmar que se desincentiva la
tutela judicial si hay que acudir necesariamente al Estado al que pertenece la
Administración nacional que ha dictado el acto –como se desprende de la jurisprudencia
del TJUE, así de la STJCE de 26 de noviembre de 2002 (TJCE 2002, 348), as. First NV, c-
275/00, y STJUE de 17 de septiembre de 2014 (TJCE 2014, 346), C-562/12, Liivimaa
Lihaveis, C:2014:2229– y no se puede impugnar en el Estado correspondiente a la
Administración de destino o receptora del acto. Siendo esto así, se considera que debe
garantizarse una tutela judicial sustancialmente equivalente en el Estado de origen como
la que se obtendría en el Estado de destino para que esta práctica pueda considerarse
conforme al principio de Estado de Derecho 91).

De todas formas, también hay que tener en cuenta que se puede acudir a los tribunales
europeos cuando se trate de un acto de la Unión que ha de ejecutarse a través de un acto
de un Estado miembro con efectos transnacionales –como ocurre en los supuestos del
art. 34 de la Directiva 2001/83, que regula las decisiones de la Comisión sobre la renuncia
de un Estado a reconocer la autorización dada por otro Estado de un producto
farmacéutico– 92). También en el caso de la STJCE de 15 de enero de 1987, as. Krohn (c-
175/84), en el que se admitió la posibilidad de exigir una indemnización por daños frente a
la Comisión, por cuanto la Administración alemana había denegado una licencia de
importación por la oposición previa de la Comisión.

Otra excepción es cuando el Derecho europeo secundario permite a los jueces y tribunales
del Estado de destino controlar la legalidad (su ajuste con el Derecho europeo) de los actos
administrativos otorgados por autoridades administrativas de otros Estados miembros de
la Unión europea. Un ejemplo de esto, fuera del ámbito del mercado interior, se prevé en
el ya citado art. 34 del Reglamento 810/2009, de 13 de julio, por el que se establece el
código comunitario de visados.

El derecho a la tutela judicial efectiva frente a los actos transnacionales plantea problemas
tales como los perjuicios derivados de la imposibilidad de impugnar en el Estado de
destino los actos que incurren en infracciones graves del ordenamiento jurídico, incluso
en la lesión de los derechos fundamentales 93). También pueden observarse desigualdades
en cuanto a la legitimación, vías previas de acceso al recurso y plazos que pueden darse
entre los diferentes ordenamientos jurídicos de los Estados miembros cuando se trata de
impugnar los actos 94). Asimismo se plantean problemas cuando se trata de reclamar
frente a los daños derivados de conductas realizadas por sujetos que se encuentran en la
posición jurídico-subjetiva que los mismos actos han creado en el caso concreto. La
solución a todos estos problemas de cierta complejidad –y que aquí quedan solo
sucintamente apuntados– puede venir dispuesta con el tiempo en el Derecho secundario.
Expuesto de manera sintética, de momento se han ofrecido soluciones teóricas bien a
través de una mayor armonización sectorial 95) –se entiende que hacia una mayor
homogeneidad de los diferentes elementos constitutivos de la tutela–, bien mediante el uso
 de nuevas técnicas. Entre ellas, se enuncian 96) la adopción de un sistema de legitimación
pasiva transnacional por la que se configure una responsabilidad ficticia de las
Autoridades del Estado receptor en caso de daños derivados de los efectos del acto
administrativo, y la previsión normativa de la interrupción de los plazos cuando se trate
de impugnar un acto transnacional y la vía judicial apropiada no se haya indicado de
forma adecuada en la norma europea.

III. MODELOS REGULATIVOS QUE SE CORRESPONDEN CON EL EMPLEO

DEL ACTO TRANSNACIONAL

1. EFICACIA TRANSNACIONAL Y ARMONIZACIÓN

En relación con el fundamento normativo de la eficacia transnacional de determinados

actos administrativos es imprescindible dejar constancia de que las previsiones sobre la
activación de este tipo de eficacia se encuentran en todo caso en normas europeas. La
eficacia transnacional solamente se prevé en determinados contextos sectoriales
normativos europeos que han sido armonizados con mayor o menor intensidad ( Vid. las
diferentes regulaciones europeas referidas a actos transnacionales o de actos con efectos
transnacionales supra I.3.2.).En definitiva, la norma de Derecho europeo secundario que
prevé la eficacia transnacional del acto toma como punto de partida un determinado
contexto de armonización normativa, o lo constituye ella por sí misma.

Por supuesto no hay duda de que también cabe que se active la eficacia transnacional en
el ámbito europeo en relación con los actos administrativos de los Estados miembros
porque opere el reconocimiento mutuo judicial, pero estos actos administrativos no se
configuran jurídicamente como tales ni necesariamente se adoptan desde su inicio para
desplegar tales estos efectos; (al respecto vid. supra I 3.1).

En este sentido la relación entre armonización y eficacia transnacional parece evidente.

La segunda está supeditada a la primera. Y además es necesario que la armonización
normativa resulte de cierta intensidad como veremos a continuación.

2. EFICACIA TRANSNACIONAL Y MODELOS DE REGULACIÓN

La eficacia transnacional viene prevista en todo caso en una norma europea. A diferencia
de ello, como ya se ha expuesto ( supra I.2.1), la efectiva regulación de los actos
administrativos transnacionales –de su supuesto de hecho y de su consecuencia jurídica–
puede estar contenida en una norma de Derecho europeo secundario aplicable en todo el
territorio de la Unión, la misma que le asigna la transnacionalidad, o puede estar
establecida en una norma nacional europeizada del Estado que lo dicta, o puede estar
prevista en mera una norma nacional del Estado que lo dicta, la cual ha de regir
indefectiblemente por efecto del principio de reconocimiento mutuo legislativo europeo,
previsto asimismo por la norma europea que ha optado por la transnacionalidad. Esto
significa que la elección de la adopción de actos trasnacionales en el Derecho secundario
europeo implica en todo caso un modelo combinado de regulación . Hay dos niveles de
regulación: el propiamente europeo que será centralizado, y armonizado en más o menos
medida, y el nivel estatal 97), en el que se encuadra originalmente la competencia de
ejecución que se ejerce por el órgano del Estado miembro y su forma de ejercicio (al
respecto supra II.2.1), y el régimen jurídico aplicable a la validez y eficacia del acto como
tal, en lo que no haya sido armonizado. Estos dos niveles de regulación implican asimismo
la combinación de dos modelos regulatorios , uno centralizado y otro de regulación
competitiva, con sus posibles ventajas e inconvenientes en cada caso 98).

Tratándose de un modelo combinado, a caballo entre el modelo regulativo y el modelo

centralizado, la diferencia entre las diversas regulaciones sectoriales aprobadas se puede
apreciar que radica en el grado de la centralización o armonización que se haya operado
en el primer nivel, ya que dependiendo de ella habrá más espacio a una regulación
competitiva entre Estados miembros. Partiendo de ello, podrían diferenciarse hasta tres
grados distintos de armonización o centralización, que van de un modelo de máxima
centralización a un modelo de mínima. A continuación se relatan sus rasgos
característicos.

En primer lugar, podemos encontrarnos regulaciones que a nivel europeo respondan no

sólo a un modelo de regulación centralizado –en el que se han aprobado normas europeas
aplicables por igual a todo el territorio de los Estados miembros–, sino incluso unificado –
que desplazan las normas estatales por agotar prácticamente la regulación de la
materia 99)–, vinculadas, eso sí, siempre a la implantación de un modelo de regulación
competitiva , en la medida que al atribuirse la competencia de aprobación del acto
administrativo a un órgano de un Estado miembro, y al asignarse al acto su cualidad
transnacional, la norma europea se está remitiendo así a la legislación de cada uno de los
Estados miembros en materia de procedimiento administrativo. La legislación de cada
Estado miembro es la que regulará las cuestiones relativas al régimen jurídico, a la validez
y eficacia generales del acto administrativo en cuestión, en lo que no esté armonizado.
Esto implica, por tanto, que, en todo caso ha de concurrir en cierta medida el modelo de
regulación competitiva por cuanto rige el principio de reconocimiento mutuo entre
legislaciones de Estados miembros, en relación con esta cuestión. La mera previsión
normativa de la aprobación del acto con eficacia trasnacional significa que los Estados de
recepción, (en los que el acto despliegue efectos pero en los que no haya sido dictado)
deberán abstenerse de dictar un acto administrativo con idéntico contenido y deberán
aceptar el acto administrativo dictado con sus consecuencias jurídicas. Por ello se verán
obligados a importar asimismo el sistema jurídico que lo rige (en relación con su validez y
eficacia) en lo que no haya resultado armonizado. A este modelo combinado pero en el
que junto a la competencia entre ordenamientos, concurre un modelo regulatorio de
máxima armonización se puede reconducir el régimen previsto para la autorización de
traslado transfronterizo de residuos regulada en el Reglamento 1013/2006, de 14 de
junio.

En un segundo grado, habría una regulación centralizada europea en la que se

proporcionaría una armonización de mínimos (bien sustantiva, bien de carácter
procedimental 100)) asociada al reconocimiento mutuo de las regulaciones nacionales que
satisfacen dicho marco (técnico y/o procedimental) y de los actos administrativos dictados
en su aplicación, que pasan a tener por ello eficacia transnacional. A este modelo mixto
equilibrado, cabe reconducir, entre otros, de las Directiva 2001/83/CE, de 6 de
noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos
para uso humano, y la Directiva 2001/82/CE, de 6 de noviembre, por la que se establece
un código comunitario sobre medicamentos veterinarios.

Por último, puede disponerse una regulación armonizadora europea de mínimos, y que
dentro de este modelo combinado al que responde la introducción del acto transnacional,
predomine, vinculado a un modelo de regulación centralizada minimalista, el modelo de
regulación competitiva. En esta modalidad, el Derecho secundario habría previsto como
regla general que las autoridades del Estado de destino no pudieran impedir la
comercialización de los productos o la prestación de servicios o la circulación de personas
y capitales a los operadores que cumplen la legislación de origen, de manera que les
reconoce un derecho a los operadores económicos a ejercer sus libertades económicas al
amparo de las normas jurídicas aprobadas por el Estado de origen y conforme a los actos
administrativos adoptados por este Estado, al que de esta forma se les dota de efectos
 extraterritoriales. Al amparo de este modelo regulatorio combinado en el que coexiste el
modelo competitivo con un modelo centralizado de escasa densidad, despliegan sus
efectos transnacionales las autorizaciones de establecimiento y de prestación de servicios
conforme a lo previsto en la Directiva 2006/123/CE de servicios 101). A partir de esta norma
se implanta el modelo de «one-stop»: una sola Administración nacional controla el
cumplimiento de los requisitos jurídicos para el ejercicio de una actividad prestacional de
servicios en el espacio comunitario 102)-. No obstante, en este caso también hay una
mínima armonización en relación con los requisitos materiales que como listado de
excepciones cabe oponer como razones imperiosas de interés general por el Estado de
destino a las libertades económicas, y con ello al principio de mutuo reconocimiento y a la
eficacia transnacional de los actos. Se trata de una lista de excepciones más reducida en el
caso de la libertad de prestación de servicios, que en el de la libertad de establecimiento –y
con menos excepciones oponibles, que las permitidas hasta ese momento, por la doctrina
del Tribunal de justicia europeo 103)–. En este modelo, al que responde la Directiva de
servicios, la ponderación entre libertades económicas e intereses generales susceptibles de
restringirlas está enmarcada por el Derecho europeo secundario pero, en todo caso, en
manos de los Estados miembros.

IV. TENDENCIAS ACTUALES HACIA LA SUSTITUCIÓN DE LOS ACTOS

TRANSNACIONALES POR ACTOS DICTADOS POR LA ADMINISTRACIÓN
CENTRAL EUROPEA

En los últimos tiempos se ha venido asistiendo a una tendencia en la legislación europea

hacia la supresión de los actos administrativos transnacionales y a su sustitución por otro
tipo de instrumentos de decisión, de modo que determinadas decisiones pasan de ser
dictados con efectos extraterritoriales (uno para todos) a ser adoptados por órganos de la
Administración central europea 104). Se trata de una tendencia jurídico-administrativa que
encuentra su explicación ciertamente en las tensiones político-administrativas y de
concepción del funcionamiento de la Unión.

Ejemplo de actos dictados por la Administración central europea son las decisiones por las
que se conceden autorizaciones de funcionamiento de las entidades de crédito en la
eurozona (pasaporte europeo), que han pasado a ser competencia desde 2013 del Banco
Central Europeo en la zona euro ( arts. 20 y 21 del Reglamento 1024/2013, de 15 de
octubre, en conexión con el Reglamento 1022/2013, y con el Reglamento 575/2013),
mientras que antes se configuraban como actos de un Estado Miembro con efectos
transnacionales ( arts. 25 y ss. de la Directiva 2006/48/CE, de 14 de junio, sustituida en
este sentido por la Directiva 2013/36/UE y por el Reglamento 575/2013). Para los
demás Estados, rige la Directiva 2013/36/UE y el Reglamento 575/2013, que mantienen el
régimen anterior de la Directiva 2006/48/CE, en la que se regulaba el pasaporte europeo
de las entidades de crédito, como un acto transnacional.

Lo mismo ocurre con la regulación de las medidas de saneamiento y liquidación de las

entidades de crédito. En relación con los Estados de la zona euro y otros incluidos en el
Mecanismo de Supervisión (MUS), se incorpora a través del Reglamento 806/2914/UE, un
mecanismo único de resolución (MUR) que comporta un sistema de armonización
completa en el que se asigna la competencia centralizadamente en las autoridades de la
UE.Para el resto de los Estados, el sistema establecido por la Directiva 2001/24/CE, ha
sido modificado por la Directiva 2014/59/UE, de 15 de mayo de 2014, por la que se
establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y
empresas de servicios de inversión. En estos casos, aunque se ha completado con un
elevado nivel de armonización sustantiva y procedimental, sí se ha mantenido que las
medidas de saneamiento y de liquidación se sigan configurando como actos
transnacionales dictados por el Estado miembro que hubiese expedido la autorización
tanto a la entidad de crédito como a sus filiales o sucursales establecidas en otros estados
miembros.

La misma tendencia se detecta con determinados productos biocidas que en la actualidad

son autorizados por la Comisión, frente a la práctica anterior en la que se configuraban
como actos administrativos estatales con efectos extraterritoriales, aunque sometidos a
reconocimiento ulterior por cualquier Estado miembro ( art. 41 Reglamento 528/2012,
que reemplaza a lo dispuesto en el art. 4 de la Directiva 98/8/CE, de biocidas) 105).

Este fenómeno de supresión de los actos administrativos con eficacia transnacional

dictados por un Estado Miembro también se ve incrementado con el impulso normativo a
las competencias de ejecución asignadas a las diversas Agencias europeas. Así con la
creación de la Agencia europea de transporte de ferrocarril por Reglamento 2016/796,
de 11 de mayo, que deroga el Reglamento 881/2004, a la que se le asignan una serie de
competencias, como son el otorgamiento de autorizaciones para comercializar vehículos
de transporte ferroviario o comercializar sistemas de señalización y de control y
mando 106). Cabe decir lo mismo en relación con la comercialización de nuevos alimentos y
productos alimentarios con respecto a los que desde 2015 corresponde a la Comisión
europea su autorización con base en la actividad de la Autoridad europea para la
seguridad alimentaria, conforme a lo establecido en el Reglamento 2015/2283, de 25 de
noviembre que deroga el Reglamento 258/98, de 27 de enero, vigente en esa materia 107).
Otro ejemplo, similar a los anteriores, es el de las Agencias de rating, cuyo registro se
articula en la actualidad a través de un acto emitido por la Autoridad europea bancaria (
Reglamento 513/2011, de 11 de mayo, que modifica el Reglamento 1060/2009 sobre
este tipo de agencias, art. 15) mientras que antes lo era a través de un acto administrativo
transnacional.

Las razones que pueden haber fundamentado este tipo de cambio del modelo de ejecución
de la legislación europea son, por tanto variadas. Se habla, sobre todo, de la necesidad,
frente a la complejidad del acto administrativo transnacional, de simplificar ciertos
procedimientos administrativos autorizatorios 108). Esto no significa que no se haya de
tomar en consideración el parecer de las autoridades nacionales, en realidad los ejemplos
expuestos ponen de manifiesto, en todos casos, la complejidad del procedimiento con la
introducción de complejas técnicas interadministrativas de colaboración en la que los EM
intervienen activamente en el proceso de decisión, poniendo de manifiesto sus intereses y
preocupaciones específicas bajo el auspicio de los órganos netamente europeos. Se
habla 109) de un procedimiento soft de centralización, con el que entiende que se obtienen
beneficios significativos en cuanto a la protección de los derechos derivados por cuanto se
clarifica la identidad del responsable de la decisión final individualizadamente.

Por el contrario, en un sentido descentralizador, esto es, de asignación por la legislación

armonizada europea de la competencia de ejecución indirecta de a favor los Estados
miembros, que dictarán actos con efectos transnacionales de forma más condicionada o
los dictarán incluso con efectos estrictamente nacionales, parece que no cabe encontrar
realmente ningún supuesto 110).

Es cierto que se ha admitido recientemente la posibilidad de que los Estados miembros

puedan excluir los efectos en su propio territorio en el caso de la a comercialización de los
productos genéticamente modificados (OMG), regulados en la Directa 2001/18/CE se ha
llegado en 2015 a un sistema (a través del art. 26 ter de la Directiva 2001/18/CE, añadido
 por la Directiva 2015/412/UE, de 11 de marzo). De esta forma en determinados casos
cada Estado miembro puede unilateralmente excluir el efecto transnacional sin más
requisitos ni controles –esto es, sin que se tramite un procedimiento interestatal para
resolver su oposición, y sin que la Comisión pueda adoptar una decisión final sobre el
asunto, como ocurría antes cuando no se lograba unanimidad y se ponían de manifiesto
objeciones de algún o algunos de los Estados Miembros–. Esta regulación se ha aprobado
debido a las claras discordancias que aún se dan en torno a los problemas que aparecen
en este sector entre los Estados miembros y entre las instituciones europeas.

En concreto, los Estados pueden adoptar esta decisión de prohibir o restringir el cultivo
del OGM, ya sea durante el procedimiento de autorización, o de su renovación, de manera
que su territorio quede excluido en su totalidad o en parte del cultivo. En el caso de que
un OMG haya sido autorizado en la UE, el Estado puede excluir su comercialización
siempre que dicha medida sea conforme al Derecho de la Unión, razonada, proporcionada
y no discriminatoria y, además, se base en razones imperiosas de interés general –tales
como las relacionados con objetivos de política medioambiental, la ordenación del
territorio, el uso del suelo, repercusiones socioeconómicas, evitar la presencia de OMG en
otros productos, etc.– 111). Este régimen sustituye al anterior, regulado en la Directiva
2001/18/CE y el Reglamento (CE) núm. 1829/2003, conforme al cual una vez autorizado
para el cultivo y su comercialización, los Estados miembros sólo podían prohibir o
restringir el uso de un OMG en su territorio si tenían nuevas evidencias de que el OMG en
cuestión suponía un riesgo para la salud humana o el medio ambiente.

En definitiva, se trata de una modificación de especial envergadura, pero con ella en

realidad no se descentralizan estas decisiones sino que se adopta un nuevo modelo
regulativo en el que se admite el establecimiento de nuevas excepciones estatales (a través
del derecho de veto), al principio de mutuo reconocimiento, basadas en ciertas razones
imperiosas de interés general, de forma similar a cuando éste funciona sin amparo legal, y
ha de invocarse judicialmente (sobre esta distinción vid. supra I.3.1).

También se habría evolucionado hacia este modelo en el caso de la regulación contenida

en el Reglamento 1107/2009, de 21 de octubre, relativa a la comercialización de
productos de cultivos protegidos, que deroga las Directivas 79/117 y 91/414, en la que
cabe que un Estado miembro opte por la exclusión del efecto extraterritorial de la
autorización otorgada en otro Estado miembro invocando razones como la protección de
la salud humana o animal y de la protección del medio ambiente ( art. 36.3 y art. 41
Reglamento 1107/2009 en sustitución a los arts. 10 y 11 de la Directiva 91/414).

Igualmente se ha mencionado 112), en relación a los permisos de conducir, regulados en la

Directiva 2006/26/CE, de 20 de diciembre, que han sido siempre un ejemplo paradigmático
de autorizaciones con efectos extraterritoriales 113), que la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia habría modulado y recortado su eficacia transnacional 114). Esto tampoco es
ciertamente así. Más bien puede considerarse que al tratarse de actos de tracto continuo (a
este respecto vid. Infra II.4.1), es lógico que las vicisitudes posteriores que incidan sobre la
situación de la persona que obtuvo la licencia, –sus cambios de domicilio, así como su
actuación que comprende las posibles infracciones de la legislación nacional que protege
en cada caso la seguridad vial–, sean recogidas y valoradas por el Estado de destino, ya sea
en el que el particular resida –en caso de cambios de domicilio– o se encuentre, esto es, en
el que ejerza en su caso el derecho a conducir que le confiere el acto administrativo que le
fue otorgado –en casos de infracciones de la legislación sobre seguridad vial–.

V. ¿CUÁNDO SE HA DE EMPLEAR EL ACTO TRANSNACIONAL?

 En este sentido, si hubiera que pronunciarse sobre qué tipo de actos son susceptibles de
ser adoptados mediante el modelo de actos con eficacia transnacional, nos encontraríamos
con diferentes opciones. Se puede seguir, por un lado, la opinión de DE LUCÍA 115), quien a
la vista de las últimas corrientes, considera que la eficacia extraterritorial debería
reducirse a aquellos supuestos de intereses de composición no muy compleja, en los que
no esté presente un gran margen de discrecionalidad, para que no aparezca un riesgo de
fragmentación y falta de homogeneidad de las resoluciones estatales. También sostiene
que podrían ser actos transnacionales aquellos que se dicten para casos que afectasen a
dos o tres Estados. Ejemplos de esto último, podrían ser, claramente, las autorizaciones en
el ámbito del transporte transfronterizo de residuos o las sanciones que se imponen por
las Autoridades de la competencia de los Estados miembros 116).

Por el contrario, los actos que puedan afectar por entero al mercado europeo y aquellos
que afecten a determinados sectores en los que el nivel de la técnica los vuelva muy
complejos, deben ser configurados, a juicio, como actos dictados por las Autoridades
europeas. En estos casos los principios de proporcionalidad y subsidiariedad pueden
conducir, a una centralización justificada. En este sentido coincidimos que para que la
centralización resulte aceptable, debería darse una mejora de la actividad decisoria y
ejecutoria de los órganos de la Unión, evitando mecanismos excesivamente tecnocráticos
en la toma de decisiones, y garantizando el funcionamiento de las Redes por cuanto éstas
representan un factor esencial en la legitimación de las decisiones interestatales
adoptadas en el seno de la Unión europea. A nuestro juicio, que la decisión final sea
adoptada por un órgano de la Unión no debe excluir el empleo en la toma de decisión de
formas de Administración integrada o compuesta, bien sea a través de interconexiones
entre los Estados miembros de carácter procedimental, ya sea a través de la creación de
estructuras organizativas mixtas, con representación tanto de órganos u organizaciones
europeos como de los Estados miembros, o el empleo conjunto de ambas modalidades
(organizativas y procedimentales). Teniendo en cuenta lo anterior, en realidad resulta
bastante menos transcendental, que se trate de una decisión centralizada, o de una
decisión finalmente estatal con efectos extraterritoriales, siempre a condición, en este
último caso, de que la misma resulte susceptible de ser adecuadamente controlada, para lo
que se requiere una regulación a nivel europeo que articule con mayor detalle en cada
caso el efectivo ejercicio del derecho a la tutela judicial.

Asimismo resulta claro que los actos extraterritoriales son dictados en un modelo
combinado de regulación, en el que hay dos niveles, uno de ellos de regulación
competitiva y otro de regulación europea (al respecto supra III.2). Pues bien, también ha
de señalarse a modo de conclusión que, a la vista de lo expuesto aquí y de las últimas
tendencias que surgen en relación con su empleo ( Vid. supra IV), los actos
extraterritoriales dictados en el espacio europeo del mercado interior hasta ahora vienen
requiriendo que los conflictos de intereses entre el mercado y otros bienes colectivos sean
resueltos en esa legislación europea de armonización, esto es, en sede supra territorial
pero, si en la se misma se opta por no resolverlos y no ponderar entre ellos, esto significa
que se ha previsto dejar el conflicto abierto a fin de llegar posteriormente a una solución
de carácter extraterritorial, es decir, a una solución equilibrada que resulte de la
confrontación con los intereses generales no sólo del Estado de origen, sino también de los
Estados de destino. Y a esta solución ponderada se ha de llegar, dentro del marco definido
por la norma europea de armonización, bien a través de la regulación competitiva
dispuesta por los Estados –como en el modelo establecido la Directiva 123/2006/CE, de
servicios-, bien en el nivel de ejecución o decisorio– como en el modelo recientemente
implantado con los organismos genéticamente modificados (al respecto supra IV).

VI. BREVE «EXCURSUS» EN RELACIÓN CON LAS «AUTORIZACIONES CON

EFECTOS PARA TODO EL TERRITORIO NACIONAL» REGULADAS EN LA
REDACCIÓN ORIGINAL DE LA LGUM
REDACCIÓN ORIGINAL DE LA LGUM

Es claro el paralelismo del acto administrativo transnacional con el acto «con efectos en
todo el territorio estatal» dictado por una Autoridad administrativa perteneciente a una
organización jurídico-público territorial que se rige por su propio ordenamiento jurídico
dentro de un Estado compuesto (con pluralidad de ordenamientos por cuanto a su vez
forman parte del mismo otras organizaciones jurídico-públicas territoriales dotadas de
ellos) 117). También resulta evidente que el acto extraterritorial dentro de un Estado
compuesto da incluso menos problemas, sobre todo, en relación con la responsabilidad
administrativa y el control jurídico, administrativo y judicial, en comparación con los
actos transnacionales a nivel europeo 118). Se reducen los problemas cuando éstos son
actos que se dictan en un Estado que cuenta con un único sistema judicial y con una
regulación de procedimiento administrativo común (en el caso español: art. 149.1.18
CE), aplicable en todo el territorio estatal.

Cuando la norma que prevé la eficacia extraterritorial de las decisiones administrativas es

una norma dictada en el Estado compuesto para disciplinar un sector económico, es claro
que esa norma perseguirá, entre otras cosas, optimizar en ese campo el ejercicio de las
libertades económicas inherentes al principio de unidad de mercado, necesitado
normalmente de protección dentro de las dinámicas propias de un Estado compuesto o
con diversidad de niveles territoriales regulatorios ( STC 96/2013, de 23 de abril (RTC
2013, 96), FJ 4,). También es evidente que, al hacerlo, se ha de cohonestar dicho principio
de unidad de mercado con la protección de otros bienes e intereses generales que
pudieran encontrarse en conflicto con el mismo (medio ambiente, salud de las personas,
protección de los consumidores, etc.). A diferencia de la garantía de la unidad del
mercado, el alcance o grado de protección que ha de dispensarse a esos intereses
generales (de variada índole) es determinado, al menos en parte, por las normas de las
diversas organizaciones territoriales con poder jurídico-normativo que conforman dicho
Estado compuesto. Así es en el nivel europeo, y el mismo esquema de reparto de poder se
sigue en la organización territorial de los Estados compuestos.

Pues bien, la resolución de los conflictos o la ponderación entre esos intereses generales y
la garantía de las libertades económicas inherentes a la unidad de mercado se puede
realizar de forma básica por las instancias de poder estatal dentro del Estado compuesto,
si éste ha retenido competencias normativas –aquellas que permiten establecer los
principios o bases para la resolución de tales conflictos–, o bien, exclusivamente en el
nivel normativo de las diferentes organizaciones territoriales. Si eso se dejara por
completo en manos de estas organizaciones, y se implantara un modelo de competencia
regulatoria en el que, con el empleo del acto extraterritorial (de ordinario configurado
como una autorización para el ejercicio de las libertades económicas en determinados
sectores), rigiera sin excepciones el principio de reparto competencial a favor de la
Administración de origen (equivalente en este sentido al de Estado de origen) nos
encontraríamos que los intereses de mercado y sus valedores, los operadores económicos,
podrían abocar entonces fácilmente a un dumping regulatorio 119). En otras palabras,
resultaría de ordinario preferible para cualquier operador económico obtener la
autorización o el permiso (el acto administrativo con eficacia extraterritorial) en el
ordenamiento jurídico-territorial que dentro del Estado compuesto dispensara mayor
garantía a esos intereses de mercado y menor protección a los intereses generales que
resultan oponibles a ellos. Y así sería teniendo en cuenta que el único control y derecho
aplicables a la actividad autorizada por el acto extraterritorial resultarían ser los que
rigen en el ordenamiento respectivo de la organización territorial que dicta el acto como
tal. Esto sería además indefectiblemente así, salvo que se optara por la implantación de
otro modelo de concurrencia competitiva no absoluto sino condicionado, en el que el acto
administrativo desplegara eficacia supraterritorial a condición de que fuera sometido a
reconocimiento posterior por la organización territorial de destino –que es un modelo
distinto al del acto trasnacional con efectos automáticos (sobre esta distinción vid. supra
I.3.2.1)– y esta organización pudiera entonces ejercer sus competencias de acuerdo con los
requisitos regulados en sus normas, a fin de proteger, en su ámbito, con mayor rigor e
intensidad los intereses generales en juego 120).

Si se implantara por un modelo como el anteriormente descrito, de regulación competitiva

incondicional o absoluto, sería necesario entonces paliar el riesgo de disminución del
nivel de protección de ciertos intereses generales que indefectiblemente se produce.
Resultaría imprescindible articular alguna solución jurídica. Se han esbozado
específicamente dos: bien que las bases normativas sean adoptadas por el Estado a fin de
garantizar un adecuado nivel de protección de esos intereses generales; bien que se
establezcan mecanismos de cooperación entre las administraciones territoriales a fin de
que se logre homogeneizar los referidos niveles de protección 121). La segunda solución,
por sí sola, es la que reviste más complejidad. Resulta difícil, prácticamente imposible, que
con ella se obtenga una solución unitaria aplicable a todo el territorio del Estado
compuesto 122). Además puede causar bastante incertidumbre desde el punto de vista de
los operadores económicos.

Atendiendo a lo expuesto, es lógico y comprensible que el Derecho europeo haya optado

por introducir –en todos los sectores en los que en el contexto del mercado interior se
implanta un sistema decisorio o ejecutivo por medio de actos favorables de eficacia
extraterritorial– un modelo regulativo combinado en el que se establece un primer nivel
de regulación armonizada y otro segundo nivel regulativo en el que se produce, con
mayor o menor intensidad –sustantiva, procedimental o sólo en relación con la regulación
del régimen el acto–, la competencia entre ordenamientos. Esto es, en definitiva, lo que a
nuestro juicio, explica que ni las normas del Tratado ni los instrumentos del Derecho
secundario hayan optado por una regulación exclusivamente competitiva que conduciría
a «la regulación y control en origen» como criterio de distribución de los podres
regulatorios entre los Estados miembros, que comportaría asimismo que los bienes y
servicios introducidos o producidos legalmente en el Estado de origen pudieran
comercializarse en el mercado interior con absoluta independencia de la legislación y
control del Estado de destino 123). También explica algo que resulta claramente constatable,
como es que el Derecho secundario que sí ha avanzado en esta dirección lo haya hecho en
concretos sectores de actividad, en relación con aspectos determinados de su regulación y
supervisión, y además, acompañando ese modelo de normas armonizadas 124). En este
sentido, incluso en el modelo regulatorio en el que se introduce la figura del acto
transnacional y en el que la armonización europea resulta ser de mínimos (que es al que
responde, por ejemplo, la regulación contenida la Directiva 2006/123/CE, de servicios)
no se deja de establecer la posibilidad de que concurrieran razones de interés general que
pudieran servir para que el Estado de destino, encargado de ponderar los intereses en
conflicto, opusiera en su regulación excepciones al principio del Estado de origen, y con
ello impidiera la eficacia en su territorio de los actos autorizatorios adoptados en ese
Estado. Si no se establece en la norma, hemos visto que se dispone esa apertura a los
intereses del Estado miembro en el propio procedimiento de adopción del acto
transnacional –o en el ejercicio del derecho de veto asociado al mismo (en la regulación
contenida en las Directivas 2001/18/CE, modificada por la Directiva 2015/412/UE, en
relación con los productos genéticamente modificados, o con el Reglamento 1107/2009,
en relación con la comercialización de productos procedentes de cultivos protegidos)–.

Por todo ello se comprende también por qué resulta disfuncional la inserción de un acto
con eficacia en todo el territorio nacional en la regulación contenida en la Ley 20/2013,
de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado (LGUM), que implantó en su
momento un modelo de regulación exclusivamente competitiva, sin condiciones; y
también permite valorar positivamente que la sentencia del Tribunal Constitucional
79/2017, de 22 de junio (RTC 2017, 79), (FJ 10-14) haya declarado inconstitucionales los
artículos que preveían el empleo del acto con eficacia en todo el territorio nacional (
arts. 6, 19 y 20 LGUM) y que establecían el desplazamiento ope legis de regulaciones o
condiciones establecidas por la organización de destino –en este sentido también se
anulan, por tanto, específicamente los apartados b), c) y e) de art. 18 LGUM–, aunque lo
haya hecho en la medida en que consideró que su uso –que comporta la exclusiva
aplicación del derecho de la Comunidad Autónoma de origen– vaciaba de contenido las
competencias autonómicas. En este sentido el Tribunal Constitucional ha declarado (
STC 79/2017, FJ 13 (RTC 2017, 79)) que si las Comunidades Autónomas ven desplazadas sus
regulaciones al erigirse en derecho aplicable el de la Comunidad de origen, en la que se
dicta el acto con eficacia nacional, se les está desapoderando material, aunque no
formalmente, de sus competencias normativas en ese ámbito 125).

Esto no hubiera ocurrido si el Estado hubiera dictado una legislación básica, esto es,
armonizadora, que dispusiera unas normas comunes sustantivas de regulación de
concretas actividades económicas que sirviese para ponderar, en principio, entre intereses
generales contrapuestos y al mismo tiempo insertara para su aplicación como mecanismo
decisorio el acto con eficacia en todo el territorio nacional, pues la constitucionalidad de
este mecanismo como tal se admite en nuestro sistema 126).

En cualquier caso, a la hora de apreciar la disfuncionalidad de la regulación del acto de

eficacia extraterritorial en el modelo que implantaba la LGUM consideramos un dato del
todo irrelevante, por más que el TC lo haya utilizado en su argumentación (en el FJ 12
STC 79/2017, FJ 13 (RTC 2017, 79)), que la legislación entre Comunidades Autónomas
resulte más o menos equivalente entre sí, esto es, que sea equiparable la intensidad de
protección de ciertos intereses o bienes jurídicos protegidos –esta equivalencia la requiere
el TC en analogía al Derecho europeo para poner en funcionamiento el principio de
reconocimiento mutuo y su consecuencia inmediata que es el principio del Estado de
origen–. Y es irrelevante porque el principio de equivalencia entre regulaciones de los
Estados Miembros en el Derecho europeo es un requisito que, en su caso y si no lo integra
el Derecho secundario en su función armonizadora, se toma fundamentalmente en
consideración en aquellos supuestos en los que no hay una armonización normativa –esto
es, cuando se activa el principio de reconocimiento mutuo judicial (al respecto supra
II.3.1) para hacer valer, en ausencia de excepciones justificadas (razones imperiosas de
interés general), la eficacia directa de las libertades económicas reconocidas en el TFUE–, y
es un principio que, por lo tanto, operaría directamente derivado del Tratado, pues es
inherente a la garantía de estas libertades . No es así en el Derecho español. Del principio
de libre circulación de personas y mercancías reconocido expresamente en la CE ( art.
139 CE) e inherente a la libertad de empresa ( art. 38 CE), no se desprende que un
operador que haya accedido a una actividad económica pueda ejercerla válidamente en
otra Comunidad Autónoma sin satisfacer los requisitos de acceso establecidos en las
normas de esa Comunidad de destino porque la regulación de esa Comunidad haya
quedado desplazada por el ordenamiento jurídico de la de origen si existe entre sus
regulaciones una protección equivalente. Lo que se deriva de este derecho fundamental
de contenido económico, y del propio art. 139 CE ( STC 52/1988 (RTC 1988, 52)), es que
tal libertad no pueda ser sometida por el poder normativo autonómico a restricciones que
no resulten proporcionadas –adecuadas y necesarias– por resultar idóneamente
justificadas en la protección de otros fines de interés general garantizados en la CE 127).

En definitiva, podría decirse que en el sistema constitucional español la razón de peso

 para no admitir la figura del acto transnacional configurado en el modelo regulativo de la
LGUM ha sido fundamentalmente un problema competencial: la única legislación que
puede desplazar la aplicación de una norma autonómica es la básica estatal. Y ésta es
además la única regulación que puede compensar la falta de equivalencia y de
homogeneidad de las condiciones de acceso al ejercicio de una determinada actividad
económica entre las diferentes partes del territorio estatal.

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instituciones de la Unión? Comentarios preliminares y perspectivas», en FUERTES M. Un
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NOTAS AL PIE DE PÁGINA

1

A esta tarea de incorporar en la sistematización de la parte general del Derecho administrativo

conceptos y figuras propias de los procedimientos administrativos transnacionales viene
aplicándose la doctrina jurídico-administrativa europea, desde hace ya más de un par de décadas.
Hay que tener en cuenta que el estudio de este tipo de fenómenos se ha ido incrementando de
forma proporcional a la pérdida de soberanía del poder territorial estatal. Así lo ha puesto de
relieve RUFFERT, M. (2011), «European composite Administration: The transnational
Administrative Act» en JANSEN, O. SCHÖNDORF-HAUBOLD, B., The European Composite
Administration , Cambridge, Intersentia Ltd, pp. 277-278, quien pone fecha a la introducción del
término «acto transnacional»: se utilizó por primera vez en 1993 por SCHMIDT-AßMANN, E.
(1993) «Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht. Wechselseitige Einwirkungen» Deutsches
Verwaltungsblatt , pp. 924 y ss. Desde entonces se han sucedido diversos estudios sobre su
configuración dogmática.

DE LUCIA, L. (2016), «From mutual recognition to EU Authorization: a decline of transnational

administrative acts?» Italian journal of public Law 1, pp. 90 y ss.

En la doctrina española se ha subrayado fundamentalmente solo este aspecto, que se trata de un

acto que despliega sus efectos en ordenamientos jurídicos nacionales diferentes de aquel en que
se dicta. BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), «Los actos administrativos
transnacionales», Revista de Administración pública núm. 177, p. 12.

RÖHL , H.C. (2008) « El procedimiento administrativo y la Administración "compuesta" en la Unión

Europe». en BARNES VAZQUEZ, La transformación del procedimiento administrativo , Global Law
Press, p. 123.
5

Las tendencias actuales se dirigen hacia ese tipo de Administración. Al respecto vid. infra IV.

Constatado, desde hace años, y antes del Tratado de Lisboa, por GALERA RODRÍGUEZ, S. (1998), La
aplicación administrativa del Derecho comunitario. Administración mixta tercera vía de aplicación ,
Civitas, Madrid, p. 27. SCHMIDT-ASSMAN, E. (2006) «Verfassungsprinzipien für den Europäischen
Verwaltunsverbund» en HOFFMANN-RIEM, W., SCHMIDT-AßMANN, E, VOSSKUHLE, A.
Grundlagen des Verwaltungsrechts , Band I, p. 253 RUFFERT, M., (2007) «Von der Europäisierung
des Verwaltungsrechts zum Europäischen Verwaltungsverbund», Die Offentliche Verwaltung 18, p.
766, VELASCO CABALLERO, F. (2008), «Procedimiento administrativo español para la aplicación
del Derecho Comunitario», Revista española de Derecho europeo núm. 28, p. 441.

La caracterización de este tipo de Administración en SCHMIDT-ASSMAN, E. (2006)

«Verfassungsprinzipien für den Europäischen Verwaltunsverbund» en HOFFMANN-RIEM, W.,
SCHMIDT-AßMANN, E, VOSSKUHLE, A. Grundlagen des Verwaltungsrechts , Band I, pp. 241 y ss.,
RUFFERT, M. (2007) «Von der Europäisierung des Verwaltungsrechts zum Europäischen
Verwaltungsverbund», Die öffentliche Verwaltung, 18, p. 761 y ss. VELASCO CABALLERO, F.,
SCHNEIDER, J-P., (2008), La unión administrativa europea, Marcial Pons.Este nuevo tipo de
Administración ha sido desde hace una más de una década, objeto de atención por la literatura
alemana, que en su momento debatió; así SCHNEIDER, J.P. (2008) «Estructuras de la Unión
administrativa europea –Observaciones introductorias–» en VELASCO, F, SCHNEIDER, J-P., (2008),
p. 29, sobre si estas transformaciones estructurales de las instituciones que se producían desde
hace tiempo en el Derecho administrativo de la UE tenían un carácter precisamente científico o
también político.

SCHNEIDER, H.P. (2008), p. 26 y ss.

Sobre las distintas modalidades de actuación transnacional de estas estructuras interconectadas

propias de la Administración integrada y su relación con otros modos de actuación: SYDOW, G.
(2004) Verwaltungskooperation in der Europäischen Union zur horizontalen und vertikalen
Zusammenarbeit der europäischen Verwaltungen am Beispiel des Produktzulassungsrechts , Mohr
Siebeck, p. 78-85.
10

Sobre ellas: CURTIN, D. (2009) Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the
Living Constitution. pp.169-172. Un análisis de su funcionamiento en el espacio europeo en
materia ambiental en ORTEGA BERNARDO, J. (2008), «Elementos de la unión administrativa
europea en materia de protección del medio ambiente: la Agencia europea del medio ambiente y
la red europea de información ambiental» en VELASCO CABALLERO, F., SCHNEIDER, J-P., La unión
administrativa europea, Marcial Pons,pp. 193-217. Y en el ámbito de la seguridad alimentaria en
CHINCHILLA PEINADO, J.A. (2015) «Las redes administrativas de la seguridad alimentaria en el
derecho de la Unión Europea: procedimientos y estructuras» en MENÉNDEZ REXACH (Dir.)
Estudios jurídicos sobre seguridad alimentaria , pp. 143-180.

11

DE LUCÍA, L. (2016), p. 101.

12

El uso de estas modalidades de Unión administrativa europea como mecanismos para compensar
la descentralización y la eficacia transnacional de los actos puede observarse en el ámbito de la
ejecución del Derecho europeo de la Competencia. Al respecto ORTEGA BERNARDO, J. (2015), «La
europeización de la Administración que aplica el Derecho de defensa de la competencia. ¿Hasta
qué punto influye el derecho europeo en la configuración de su estructura organizativa, en su
procedimiento y en el control de sus decisiones?», Revista española de Derecho administrativo
núm. 170, pp. 87 y ss.

13

BOCANEGRA SIERRA, R. GARCÍA LUENGO, J. (2008) p. 14, por su parte, consideran que es una
opción, posiblemente la más extrema de las que existen, para alcanzar el objetivo de cooperación
administrativa transnacional.

14

RÖHL , H.C. (2008) « El procedimiento administrativo y la Administración "compuesta" en la Unión

Europea». en BARNES VAZQUEZ, La transformación del procedimiento administrativo , Global Law
Press, p. 120, El riesgo que aparece, según SCHNEIDER, J.P. (2008), p. 45, es el de que el Derecho
administrativo nacional en materia d procedimiento administrativo resulte instrumentalizado en
su proceso de europeización para incrementar el efecto útil del Derecho comunitario, y al ser
aquel un sistema armónico y complejo, la introducción de esos elementos extraños puede causar
un efecto perturbador considerable, aunque, como él mismo reconoce, tampoco hay que
exagerar.
15

RUFFERT, M. (2001), «Der transnationale Verwaltungsakt», Die Verwaltung 34, p. 487.

16

RUFFERT, M. (2011), p. 300.

17

ALONSO DE LEÓN, S. (2017), Composite administrative procedures in the European Union, Marcial
Pons,p. 213.

18

SCHNEIDER, J. P. (2008) p. 33.

19

PERNAS GARCÍA, J.J. (2016), «The EU’s Role in the Progress. Towards the Recognition and
Execution of Foreign Administrative Acts: The Principle of Mutual Recognition and the
Transnational Nature of Certain Administrative Acts», en RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J. (ed.),
Recognition of Foreign Administrative Acts , Ius Comparatum-Global Studies in Comparative Law
10, p. 17.

20

DE LUCÍA, L. (2016), p. 101.

21

Sobre ello se volverá infra III.

22

Sobre cómo se completa o se «construye» por la Administración la norma aplicable al caso a partir
del texto de la regla que vincula jurídicamente su actuación, para el sistema español, Vid.
RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M. (2016), Metodología del Derecho administrativo. Marcial Pons.
23

DE LUCÍA L., (2016), pp. 108-109.

24

VELASCO CABALLERO, F. (2008), p. 437.

25

RÖHL, H.C. (2008), p. 133.

26

DE LUCIA, L. (2016), p. 102.

27

Al menos técnica, o una estandarización y normalización de las políticas públicas. Este proceso se
estudia con detalle en BARNARD, C. (2013) The substantive Law of the EU , The four freedoms. 4.ª
Ed, especialmente en pp. 10-12.

28

Sin perjuicio de que estos actos puedan también dictarse en el contexto de acuerdos con terceros
Estados. De hecho la Comisión europea decidió a finales del siglo XX celebrar acuerdos de mutuo
reconocimiento con terceros Estados (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y USA). PERNAS GARCÍA,
J.J. (2016), p. 16.

29

Se señala que también funciona el reconocimiento mutuo en otras áreas distintas al mercado
único, como el área de libertad, seguridad y justicia. DE LUCÍA, L. (2016), p. 91., ARROYO JÍMENEZ,
L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BEREJO, D. (2017) «El reconocimiento mutuo en el Derecho europeo del
mercado interior». En prensa p. 12.

30

En torno a ellas Vid. supra II.1. y las tendencias actuales infra IV.
31

Esta tendencia evolutiva como estrategia de la Comisión está claramente expuesta en el Libro
COM (85) 310 Libro blanco de la Comisión para la realización del mercado interior, COM (85) 310
FINAL, de 14 de junio de 1985, en el párrafo 64.

32

ZILLER, J. (2012) «¿Es necesaria una ley de procedimiento administrativo para las instituciones de
la Unión? Comentarios preliminares y perspectivas», en FUERTES M. Un procedimiento
administrativo para Europa, pp. 106-107.

33

DE LUCÍA, L. (2016), pp. 91-92.

34

RÖHL, H.C (2000), Akkreditierung und Zertifizierung im Produktsicherheitsrecht zur Entwicklung

einer neuen Europäischen Verwaltungsstruktur , Springer, p. 37, RUFFERT, M. (2011), p.302.

35

ARROYO JIMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017) «El reconocimiento mutuo en el

Derecho europeo del mercado interior». En prensa. p. 2 y p. 29.

36

ARROYO JIMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO D. (2017), epígrafe 5.b).

37

Por ejemplo, dependiendo de las etapas de la integración, no ha resultado automático el

reconocimiento en relación con la comercialización de productos y se ha requerido equivalencia
entre legislaciones a la hora de la protección de ciertos intereses generales. Así por ejemplo se
desprendía en su momento de la Comunicación interpretativa de la Comisión-Simplificación del
acceso de productos al mercado de otro Estado miembro: aplicación práctica del reconocimiento
mutuo [C/2003/3944-Diario Oficial C 265 de 4.11.2003], constatado en PERNAS GARCÍA, J.J. (2016),
p. 22.
38

Distinción entre reconocimiento mutuo judicial y reconocimiento mutuo legislativo en JANSSENS,

C. (2013) The principle of Mutual Recognition in EU Law. p.11 y ss. y 67 y ss. respectivamente,
también en ARROYO JIMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO D. (2017).

39

WEILER J.H.H., (1999) «The Constitution of the Common Market Place: Text and Context in the
Evolution of the Free Movement of Goods», en CRAIG, P., DE BÚRCA, G. The Evolution of EU Law ,
p. 368. DE LUCIA, L (2016), p. 92. Otra lectura en AGUDO GONZALEZ, J. (2015) «La Administración
del reconocimiento mutuo. Un análisis a partir de la libre circulación de profesionales… hasta la
unidad de mercado». Revista de Administración pública núm. 197, p. 370 quien considera esta
evolución a golpe de sentencias como una evolución favorable al ciudadano.

40

Este fenómeno de reenvío al ordenamiento del Estado de origen se puede describir como una
especie de «domesticación» de la regulación extranjera, así en AGUDO GONZÁLEZ, J. (2014) «La
Administración del espacio europeo», en Revista Vasca de la Administración pública , núm. 99-100,
p.139.

41

Esta idea en ARROYO JIMMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), p. 30 con cita de

bibliografía y jurisprudencia. En este punto STJUE de 13 de mayo de 1997 (TJCE 1997, 89), as. C-
233/94 , Alemania c. Parlamento y Consejo (Sistemas de garantía de depósitos) ECLI:EU:C:1997:231,
para. 64.

42

A esta conclusión llegan ARROYO JIMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), p.30,

epígrafe II.4.c).

43

STJUE de 20 de febrero de 1979, as. 120/28, Casis de Dijon, EU:C, 1979:42.

44

Puede leerse, al respecto, un análisis de cómo ha ido configurado el Tribunal de Justicia las
 excepciones al principio de reconocimiento mutuo en las distintas libertades económicas y cuál es
el alcance de estas excepciones desde un planteamiento general en BARNARD, C. (2013), ARROYO
JIMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), pp. 3-34.

45

STJUE de 25 de julio de 1991 (TJCE 1991, 258), as.C-76/90, Sager, EU.C:1991:331

46

STJUE de 30 de noviembre de 1995 (TJCE 1995, 212), as. C-55/94, Reinhard Gebhard c Consiglio
dellÓrdine degli Avvocatti e Procuratori di Milano , EU:C:1995:411.

47

STJUE de 15 de diciembre de 1995 (TJCE 1995, 240), as. C-415/93, Bosman , ECLI:EU:C:463,
parráfo 98 y ss.

48

STJUE de 4 de junio de 2002 (TJCE 2002, 174), as. C-367/798, ECLI:EU:C:2002:326.

49

Ibidem

50

Ibidem. , en especial pp. 30-33.

51

ARROYO JIMMÉNEZ, L. UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), p.30

52

Sobre el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros conforme al criterio
de la «Autoridad mejor situada» y la implantación de un sistema alternativo de ejecución,
centralizada o descentralizada, con base en el Reglamento 1/2003, del Consejo, de 16 de
 diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia, para imponer las
sanciones en esta materia dentro del espacio europeo Vid. ORTEGA BERNARDO, J. (2015) y la
bibliografía allí citada.

53

Esta tipología de actos en a RUFFERT, M. (2001), p 457, BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO,
J. (2008), pp. 19-20.

54

Se sigue por ello en esta clasificación, la tipología derivada de SYDOW, G. (2008), p 78 y ss. en
relación con las decisiones transnacionales de los Estados miembros, que cabe desde un principio
diferenciar de las decisiones adoptadas mediante ejecución directa por la Administración
europea, y de las dictadas por un Estado miembro, como ejecución indirecta, con efectos
estrictamente nacionales, limitados a su territorio. También referida por AGUDO GONZÁLEZ, J.
(2014), pp. 141-143. Asimismo adoptada por DE LUCÍA, L. (2016), y por PERNAS GARCÍA, J.J. (2016),
aunque éste introduce en los actos transnacionales aquellos actos que despliegan eficacia
extraterritorial sin estar amparados en una regulación de Derecho secundario, simplemente
derivada de Derecho primario, lo que permite que, como se ha expuesto supra I. 3.1, sus efectos
queden enervados en caso de que un Estado miembro se oponga justificada y
proporcionadamente basándose en las excepciones de interés general previstas en el Tratado o en
las razones imperiosas de interés general aceptadas o que acepte, en su caso, la doctrina
jurisprudencial.

55

SCHMIDT-AßMANN, E. (1996) «Verwaltungskooperatioon und Verwaltungskooperationsrecht in

der Europäischen Gemeinschaft», in Europarecht , p 297, DE LUCÍA, L. (2016), p. 95.

56

De manera similar, aunque no idéntica, a lo sucedido en el ámbito de los servicios de las

entidades de crédito, este marco normativo ha sido completado recientemente mediante la
Directiva 2014/51/UE de 16 de abril de 2014.

57

Sobre la distinción entre actos favorables y no favorables, GALLEGO ANABITARTE, A.MENÉNDEZ

REXACH, A. et al. (2001), Acto y procedimiento administrativo , p. 17.
58

DE LUCÍA, L (2016), p. 95.

59

SCHNEIDER, J.P. (2008), pp. 47-48.

60

SCHNEIDER, JP. (2008), p. 38.

61

Sobre ellos vid. lo expuesto más adelante, infra epígrafeIV.

62

Lo constata también RÖHL, H.C. (2008), p. 136-137

63

SCHNEIDER, JP. (2008), p. 38, RÓHL, H.C. (2008), p. 136-137., DE LUCÍA, L. (2016), p. 96.

64

La necesidad de aceptación del acto administrativo dictado es en sí contraria a la idea de

transnacionalidad. En este sentido RUFFERT, M. (2011), p. 285, y p. 296.

65

Dice DE LUCÍA p. 97 y nota 24 que en general este modelo basa su estructura en las reglas de la
Corte de Justicia sobre reconocimiento mutuo, de modo que como se declaró ya en la STJUE de 17
de diciembre de 1981, C-272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor biologische Producten
C:1981:312, párrafo 14: las Administraciones del Estado receptor no tienen derecho a requerir
innecesariamente análisis técnicos o químicos o test de laboratorio que haya sido realizados en
otro Estado miembro y cuyos resultados estén disponibles, o puedan ser entregados a su
solicitud». La misma doctrina en la STJUE de 11 de mayo de 1989 (TJCE 1989, 121), C-25/88,
Wurmser y otros , C:1989:184, párrafos 18-19.
66

DE LUCIA, L (2016), p. 98.

67

Schmidt-AßMANN, E. (1996), p. 285.

68

GALERA RODRIGO, S. (1998), p. 136.

69

RÖHL, H.C. (2008), pp. 135-136. El modelo de decisiones de referencia en SYDOW, G. (2004), p. 181
y ss.

70

DE LUCÍA, L. (2016), p. 97.

71

AGUDO GONZÁLEZ, J. (2015).

72

DE LUCÍA, L. (2016), p. 98.

73

Sobre cómo éstos dos tipos de armonización pueden darse a la vez o por el contrario
alternativamente, para compensar uno –normalmente el procedimental– la ausencia del otro. Vid.
ARROYO JIMÉNEZ, L., UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), II. 4.a). p. 52.

74

Dictadas partir de 1985 con las propuestas de la Comisión en el Libro blanco de la Comisión para
la realización del mercado interior, COM (85) 310 FINAL, de 14 de junio de 1985.
75

Sobre esta cuestión Vid. ARROYO JÍMENEZ, L., UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), epígrafe
III.1., pp. 35-40 .

76

DE LUCÍA L., (2016), p. 102.

77

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 22.

78

RUFFERT, M. (2011), p. 292.

79

Esto no obsta para que la regulación del procedimiento administrativo nacional esté abierta a la
participación o integración de distintas Administraciones públicas en la tramitación del mismo,
también por qué no, europeas. En el caso español, esto lo pone de manifestó VELASCO
CABALLERO, F. (2008), p. 445.

80

VELASCO CABALLERO, F. (2008), p. 466.

81

Como establece la Disposición adicional segunda (dictada para proceder a la incorporación de

la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por
la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en
materia de seguridad vial) de la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto
articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

82

Sobre la interrelación entre el principio de reconocimiento mutuo y el principio de ne bis in idem .

 Vid. JANSSENS, C. (2013), p. 132 y ss.

83

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 26.

84

En este punto BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p 27, sostienen que de facto se
impone una armonización a la baja, al utilizarse la tramitación y regulación del Estado menos
exigente con la tutela de los intereses públicos.

85

Salvo que el ejercicio de la libertad económica en un Estado miembro distinto sea un montaje
puramente artificial, es decir, cuando se obtengan ventajas de la normativa comunitaria creando
las condiciones exigidas para su obtención sin lograr el objetivo perseguido por dicha normativa.
Esta matización puede verse en la jurisprudencia del TJUE sobre el abuso de derecho en relación
con el ejercicio de la libertad de establecimientos, citada por ARROYO JIMÉNEZ, L., UTRILLA
BERMEJO, D. (2017) pp. 33-34.

86

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 22.

87

RUFFERT, M. (2001) «Der transnationale Verwaltungsakt», Die Verwaltung Band 34, p. 473 y ss.

88

Así lo declaro el TJCE de 10 de septiembre de 1996 (TJCE 1996, 148), Comisión-Reino de Bélgica,
C-11/95.

89

Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009, sobre
el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y a su ejercicio (Solvencia II),
DO L 335 de 17.12.2009.
90

ARROYO JIMÉNEZ, L., UTRILLA BERMEJO, D. (2017), p.43.

91

SCHNEIDER, J-P. (2008), p. 40.

92

Esta modalidad de impugnación ha sido reconocida por la jurisprudencia europea en STJCE de

9 de marzo de 1994 (TJCE 1994, 34), C-188/92, TWD y Bundesrepublik Deutschland, C:1994:90 y en
el supuesto de la STJCE 30 de enero de 1997 (TJCE 1997, 21), Wiljo v Belgische Staat, C-178/95,
C:1997:46.

93

Con respecto a estas cuestiones se pone de manifiesto la concurrencia en su momento de un

debate teórico en torno a si sería posible y con qué alcance que el Estado receptor pudiera ignorar
el acto en caso de que fuerte nulo de pleno derecho. BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J.
(2008), p. 24 y ss. En la doctrina alemana RUFFERT, M. (2001), p. 476, en su momento abogó por
ciertos remedios cuando se trataba de un acto administrativo emitido por otro Estado que violara
gravemente los derechos fundamentales de un individuo en correspondencia con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional adoptada en el Estado alemán, aunque posteriormente
cree –RUFFERT, M. (2011), p. 298– que no se deben dedicar muchos esfuerzos dogmáticos a
cuestiones con poca trascendencia práctica.

94

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 24 y ss.

95

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 27. PERNAS GARCÍA J.J. (2015), p. 27.

96

SCHNEIDER, J-P. (2008), pp. 40-41.

97
 A esta combinación de niveles en el modelo regulatorio del acto transnacional se refiere RUFFERT,
M. (2011), p. 281.

98

Sobre las características, y las ventajas e inconvenientes inherentes a los distintos modelos de
regulación y su relación con el reconocimiento mutuo Vid. ARROYO JÍMENEZ, L., UTRILLA
FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), epígrafe IV. No se hace mención en el texto del modelo de
regulación descentralizada porque a nuestro juicio se trata exclusivamente de un modelo
regulatorio ideal, que no se da en ninguna medida o grado (a diferencia de los otros) en la práctica
legislativa europea, aunque se tenga en cuenta en ella como modelo teórico de referencia.

99

ARROYO JÍMENEZ, L., UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), IV.2.a) pp. 57-58.

100

La adopción exclusivamente de esta última, de una armonización procedimental, es propia de

ámbitos de regulación muy complejos y vinculados a los progresos de la ciencia y de la técnica; en
los que, como indica VELASCO CABALLERO, F. (2008), p. 437 el alto grado de incertidumbre
impide la aprobación de normas sustantivas, y tan sólo se pueden diseñar procedimientos
administrativos idóneos para generar soluciones adecuadas en cada caso concreto.

101

Considera que hay una ausencia de armonización en este caso JANSSENS, C. (2013), pp. 85-86, ya
que, a su juicio, al igual que sucede en la regulación contenida en la Directiva 2001/24/CE de
reorganización de las entidades de crédito, más que una combinación de mutuo reconocimiento y
armonización, prevalece lo primero de modo exclusivo.

102

103

ARROYO JÍMENEZ, L., UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. (2017), III. 2.c) p. 45.

104

Lo constata AGUDO GONZÁLEZ, J. (2014), La Administración del espacio europeo. Revista vasca de
 Administración pública núm. 99-100, p. 123. DE LUCIA, L (2016), se refiere a ello con los ejemplos
que también se enumeran supra en el texto.

105

Un análisis detallado de este procedimiento sectorial, ilustrativo de la Administración integrada o

compuesta en ALONSO DE LEÓN, S. (2017), p 192 y ss.

106

Las mismas también se configuraban anteriormente como actos administrativos con efectos
transnacionales automáticos ( arts. 20 y ss. de la Directiva 2008/57, de 17 de junio, sobre la
inter-operatividad del sistema ferroviario comunitario).

107

Sobre el antiguo sistema de actos trasnacionales en ese ámbito sectorial Vid. CHINCHILLA
PEINADO, J.A. (2015), pp. 154-157.

108

En este sentido, lo pone de manifiesto DE LUCIA, L. (2016), pp. 104-15, quien cita el Documento de
la Comisión de la Agencia ferroviaria, de 1 de enero de 2013, párrafo3, N.º 881/2004, SWD (20013)
8 final, de 1 de enero, de 2013, párrafo 3, o la propuesta de Regulación del Parlamento europeo y
del Consejo de nuevos alimentos COM/2013/0894 FINAL-2013/0435 (COD), en particular los
párrafos 2, 3 y 6.

109

DE LUCÍA, L. (2016), p. 101, que también recuerda que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
ya había que la centralización en las instituciones comunitarias de la función de dictar
autorizaciones es uno de los instrumentos a los que puede acudirse para asegurar la unidad de
mercado cuando hay un riesgo de que difieran las actuaciones de los distintos estados ( art. 114
TFEU), STJUE de 22 de enero de 2014 (TJCE 2014, 17), C-240/12, Gran Bretaña versus Parlamento
and Council, C:2014:18, párrafo 110.

110

En un sentido contrario, DE LUCÍA (2016), pp. 105-108.

111

CASTILLA GUERRA, J. (2016) La autorización de los organismos genéticamente modificados . Tesis

doctoral. Universidad de Sevilla. Departamento de Derecho administrativo, en
https://idus.us.es/xmlui/handle/11441/39186

112

DE LUCÍA, L. (2016), pp. 106-107.

113

CANO CAMPOS, T. (2002), El permiso de conducción en España: significado y régimen jurídico. pp.
55-57.

114

DE LUCÍA, L. (2016), p. 106

115

DE LUCÍA, L. (2016), p. 113

116

Al respecto lo expuesto supra I.3. y ORTEGA BERNARDO, J. (2015)

117

De hecho la doctrina que se ha ocupado de analizar el primero, en ocasiones también se ha

preocupado por reflexionar sobre el segundo. Así, RUFFERT, M. (2011), pp. 293-294 BOCANEGRA
SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), pp. 28-29, AGUDO GONZÁLEZ, J. (2015), p. 381 y ss. PERNAS
GARCÍA, J.J. (2016) p. 28-30.

118

BOCANEGRA SIERRA, R., GARCÍA LUENGO, J. (2008), p. 28.

119
 TORNOS MAS, J. (2014): «La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad

de mercado. En particular, el principio de eficacia», REAF, 19 , p. 160

120

En esta posibilidad de implantar un modelo de acto con eficacia extraterritorial sometida a

condición de un reconocimiento posterior de la Administración de acogida –que se otorgaría si el
acto cumple las exigencias presentes en su legislación, esto es, su nivel de protección de los
intereses generales en conflicto– consiste, en síntesis, la propuesta enunciada por AGUDO
GONZÁLEZ (2015) p. 381 y ss.

121

Esta segunda solución fue enunciada por AGUDO GONZÁLEZ, J. (2015), p. 385; PERNAS GARCÍA,
J.J. (2016) p. 29.

122

AGUDO GONZÁLEZ, J. (200), p. 385

123

ARROYO JIMÉNEZ, L. UTRILLA, D. (2017), p. 56.

124

Ibidem. Se cita en ese sentido la Directiva 2009/138/CE, de 25 de noviembre de 2009, sobre el

seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y a su ejercicio (Solvencia II).

125

A esta conclusión también había llegado la doctrina académica, claramente CIDONCHA MARTÍN,
A. (2015), «Sobre la ley de garantía de unidad de mercado: una reflexión jurídico-constitucional»,
CEFCEGAL, CEF núm. 179, p. 134. Y en la misma dirección ya se pronunciaban, entre otros,
GRIFEU FONT, J. (2014), «La impronta de la Directiva de servicios y de la normativa de
transposición interna estatal en las técnicas interventoras urbanísticas. Parada y fonda: la Ley de
garantía de la unidad de mercado», Revista Vasca de Administración Pública, 98 . p. 205, TORNOS
MÁS, J. (2014), p. 156 y AGUDO GONZÁLEZ, J. (2015), p. 381 y ss.
126

Pueden citarse en este sentido la STC 100/1991, de 13 de mayo (RTC 1991, 100) y la STC
236/1991, de 12 de diciembre (RTC 1991, 236), en las que se declaró conforme a la CE la
regulación que reconocía validez en todo el territorio del Estado a los controles metrológicos
efectuados por las Comunidades Autónomas, en un ámbito en el que al Estado le corresponde
ejercer la competencia plena en materia de pesas y medidas (conforme al art. 149.1.12 CE).
También en la STC 87/1985, de 16 de julio (RTC 1985, 87) se declaró conforme a la CE la
previsión normativa de que la comprobación de si un producto se ajustaba a determinadas
reglamentaciones técnico-sanitarias válidas para toda España fuese verificada por la autoridad
sanitaria autonómica.

127

Otra cosa es que se podría decir que resulta «innecesario» imponer un requisito de acceso a una
actividad económica en una Comunidad Autónoma, si éste ya se ha exigido de forma»
equivalente» en la Comunidad en la que se ha accedido por primer vez a la actividad, pero esto no
llevaría a desplazar la legislación autonómica de la segunda Comunidad y a aplicar la de la
primera, sino a exigir la supresión de esa exigencia cuando ya haya sido requerido previamente
para algo equivalente en otra Comunidad.

Este estudio se ha realizado en el marco del proyecto de investigación “La competencia entre
regulaciones. Un enfoque analítico y constitucional”, DER2014-57572-P.

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