Tema 2

DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 2
Curso 2015/2016 EL ACTO ADMINISTRATIVO
TEMA 2
EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1 LAS MANIFESTACIONES DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN:

REGLAMENTOS, ACTOS ADMINISTRATIVOS, CONVENIOS Y CONTRATOS
La razón de ser de la Administración Pública es la de servir de

instrumento para la consecución de la satisfacción de los intereses generales
previstos en el Ordenamiento Jurídico. La Administración Pública es el Estado
en acción, el ente que lleva a cabo la actividad cotidiana y general de los poderes
públicos en sus relaciones con los ciudadanos.
En el estudio de la actividad de la Administración Pública que vamos

a realizar en los siguientes temas dejaremos a un lado los supuestos,
excepcionales, en los que la Administración actúa sometida al Derecho Privado.
Pues bien, en el curso pasado ya vimos cómo, desde el punto de

vista de las formas de intervención, la actividad de la Administración sujeta al
Derecho Administrativo se clasifica, tradicionalmente, en actividad de policía, de
fomento, de prestación de servicios públicos y económica.
Otra cuestión distinta es la que se refiere a los instrumentos

jurídicos de los que la Administración se vale para relacionarse, en el ejercicio Formas jurídicas
de la actuación
de su actividad como tal (y por lo tanto sujeta al Derecho Administrativo), con administrativa
los demás sujetos de Derecho, creando, modificando y extinguiendo situaciones
jurídicas. Desde esta óptica, conviene distinguir aquellos instrumentos que
consisten en negocios jurídicos bilaterales (convenios y contratos), de
aquellos otros en que la actuación administrativa es unilateral (Reglamentos
y actos administrativos).
Así, en primer lugar, la cooperación entre dos Administraciones

Públicas se suele plasmar en convenios de colaboración, que, como resultado
de la confluencia de dos voluntades, resultan obligatorios y vinculantes para Actividad
ambas partes. Estos convenios se encuentran regulados con carácter general bilateral:
convenios de
en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico colaboración
del Sector Público (LRJSP). Deben formalizarse en un instrumento con el
- Página 1 de 26 -
Tema 2
contenido mínimo previsto en el artículo 49, y tienen que publicarse en el BOE

(artículo 48.8). Las controversias que puedan surgir en la aplicación de estos
convenios de colaboración se resuelven, en primer lugar, por el órgano mixto de
vigilancia y control que se pueda crear por el propio convenio (artículo 49.f), sin
perjuicio de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por otro lado, y también como negocio jurídico bilateral, están los
contratos administrativos. Para su validez, necesitan de dos voluntades, la de
Actividad bilateral:
contratos
la Administración y la del particular. Estos contratos serán objeto de estudio
administrativos detallado en la asignatura Derecho Administrativo III. No obstante, hay que tener
en cuenta que, en virtud de la doctrina de los actos separables, las actuaciones
de la Administración dirigidas a la firma del contrato se consideran en todo caso
actos administrativos.
Pero también puede la Administración producir actos jurídicos

vinculantes de manera unilateral, por su propia y única voluntad.
Es el caso de los Reglamentos (o disposiciones administrativas de

Actividad unilateral: carácter general), cuya teoría general estudiamos el curso pasado, mediante
Reglamentos cuya aprobación la Administración crea normas jurídicas que deben ser
respetadas por todos.
Y también es el caso de los actos administrativos (o “disposiciones

Actividad unilateral:
actos
administrativas de carácter particular”, según la terminología usada en el artículo
administrativos 37 de la LPAC), los cuales constituyen el cauce jurídico por el que se lleva a
cabo la mayor parte de la actividad administrativa.
- Página 2 de 26 -
Tema 2
2.2 EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.2.1 CONCEPTO
Inicialmente, el concepto de acto administrativo surge en Francia,

como expresión práctica del principio de separación de poderes entre
Administración y Justicia: se trataría de un acto jurídico exento del poder
jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa y, por
Nacimiento y
ello, sometido al solo control de ésta. evolución del
concepto de acto
administrativo
Otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo
por las notas de autotutela que contiene. La doctrina alemana, encabezada por
OTTO MAYER, formula la teoría del acto administrativo sobre el modelo de la
sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situación jurídica
del súbdito en un caso individual.
Esas dos concepciones son notoriamente imprecisas. La primera,

porque resulta a priori difícil (y en la práctica totalmente imposible) caracterizar
cada uno de los poderes en la producción de un acto jurídico típico y unitario;
existen actos materialmente administrativos emanados del poder legislativo y
del poder judicial. Y la segunda, porque no toda actuación administrativa supone
una manifestación de autotutela, ya que también existen actos
interadministrativos, sin relevancia externa.
En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una

institución más del Derecho Administrativo, no “la” institución por excelencia. En Concepto
un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la amplio
Administración y sometido al Derecho Administrativo. Se distinguiría, por tanto:
de la actuación no jurídica (los actos materiales, como puede ser, por ejemplo,
la regulación del tráfico efectuada por la Policía Local); de los actos jurídicos
producidos por los administrados, aun siendo propios del Derecho
Administrativo (son actos del administrado, por ejemplo, una solicitud de
matrícula en UEX); de los actos jurídicos dictados por la Administración que no
están sometidos al Derecho Administrativo (como los actos de Derecho Privado,
o Procesal, o Laboral, o Constitucional, etc.).
Pero ese concepto amplio es dejado de lado en la doctrina y en la

Concepto legislación a favor de un concepto más estricto. Por una parte, se excluyen los
estricto
- Página 3 de 26 -
Tema 2
Reglamentos, que, en tanto que normas, han de integrarse en la teoría de las

fuentes y que obedecen por ello a principios muy singulares. En segundo
término, se excluyen los actos contractuales para hacer con ellos una teoría
propia de los contratos de la Administración, reduciendo la teoría de los actos
administrativos a los unilaterales. Finalmente, se independiza también el uso de
la coacción administrativa para hacer de la misma una teoría singular, de modo
que el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones, y no
ejecuciones.
La regulación de los actos administrativos se encuentra hoy en la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC), si bien ni en la misma, ni tampoco en otra
norma, se recoge una definición de lo que es el acto administrativo.
El Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, en base a una formulación ya

Definición de
acto clásica de ZANOBINI, corregida parcialmente, define el acto administrativo
administrativo como la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
2.2.2 NOTAS CARACTERIZADORAS
Notas De esta definición, GARCÍA DE ENTERRÍA extrae una serie de

caracterizadoras:
notas caracterizadoras que han de estudiarse con alguna detención.
a) Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las

actividades puramente materiales o de ejecución, mediante las que la a) Declaración
Administración dispensa una prestación de carácter material o ejecuta intelectual
materialmente lo dispuesto en un acto administrativo previo.
Por declaración no ha de entenderse únicamente la que

formalmente se presenta como tal o declaración expresa, sino también la que
se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan
concluyentemente una posición intelectual previa, como es el caso de las
declaraciones o actos tácitos. Un ejemplo de esto último lo encontramos
regulado en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que en su artículo 8, apartado 4,
establece la posibilidad de que se produzca la alteración de la calificación de un
bien como patrimonial en el caso de adscripción de dicho bien por más de
- Página 4 de 26 -
Tema 2
veinticinco años a un uso o servicio público o comunal, en cuyo caso pasaría sin
más a ser bien de dominio público. El acto tácito es la excepción en Derecho
positivo español, no cabiendo ese acto tácito en lo que se denominan actos de
gravamen o limitativos de la esfera jurídica del destinatario, ya que es necesaria
la adopción de la resolución que le sirva de fundamento jurídico. Esto se
encuentra establecido en la LPAC, en su artículo 97:
“1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de

ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico.
2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará

obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa”.
b) La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en

las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de b) Declaración
de voluntad,
otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento. juicio,
conocimiento o
deseo
No cabe duda que las declaraciones de voluntad (como es, por
ejemplo, el otorgamiento de una licencia), que deciden una cuestión o resuelven
un procedimiento, son especialmente relevantes en la actuación administrativa.
Pero no son las únicas que deben tener la consideración de actos
administrativos, aunque hay un sector doctrinal (PARADA) que niega tal
condición a las actuaciones que no contengan una declaración de voluntad.
Declaración de juicio puede ser todo acto consultivo, o un informe,

o una rendición de cuentas o los actos de intervención y fiscalización financiera
realizados por la Intervención General de la Administración del Estado. También
las resoluciones de los recursos administrativos.
Declaraciones de deseo son las propuestas o las peticiones de un

órgano a otro, como una propuesta de resolución formulada en un procedimiento
administrativo.
Y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes,

los diligenciamientos, anotaciones o registros de títulos, documentos, actos o
trámites y el levantamiento de actas.
Es esencia del acto administrativo la de constituir una especie de

acto jurídico emanado de un órgano administrativo o en manifestación de
- Página 5 de 26 -
Tema 2
voluntad creadora de una situación jurídica. Todas las actuaciones con el

contenido antes mencionado son actos administrativos, aunque sólo las
declaraciones de voluntad o resoluciones son recurribles por separado.
No obstante lo anterior, un sector de la doctrina (BOCANEGRA) sólo

otorga carácter de acto administrativo a aquellos que ostentan un “carácter
regulador”, es decir producen la creación, modificación o extinción de un deber
o un derecho. De tal manera, se excluiría de este concepto estricto a los actos
de trámite, a las certificaciones, informes, recomendaciones y actos internos de
la Administración. Pero aun así, estos últimos actos, aunque únicamente a
efectos de la posibilidad de su impugnación ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, pueden ser considerados como actos administrativos, ya que de
otro modo se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva.
c) La declaración debe proceder de una Administración

c) Declaración de Pública. Esto excluye del concepto a los actos jurídicos del administrado (que
una
Administración son también actos jurídicos regulados por el Derecho Administrativo, pero
Pública sometidos a otro régimen sustancialmente diferente), a los supuestos de actos
materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en
la Administración (por órganos judiciales), así como a los contratos o convenios
en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.
No obstante, al respecto de los actos materialmente administrativos dictados por
otros sujetos, parte de la doctrina (COSCULLUELA MONTANER) entiende que
son verdaderamente actos administrativos, si bien la doctrina mayoritaria
entiende que no son realmente tales, sino que se enjuician en la jurisdicción
contencioso-administrativa por la similitud de su régimen y para permitir su mejor
impugnación en sede judicial (SÁNCHEZ MORÓN, GARRIDO FALLA).
Por lo tanto, el acto administrativo es esencialmente un acto

unilateral, sin que requiera la intervención de la voluntad del destinatario para
alcanzar validez. Aunque esto no excluye que, en determinados supuestos, la
voluntad del administrado pueda jugar como presupuesto de existencia (por
ejemplo, la resolución de conclusión de un procedimiento por desistimiento o
renuncia del interesado, artículos 93 y 94 de la LPAC, etc.), o bien de eficacia
(por ejemplo, la toma de posesión de un funcionario, que condiciona la eficacia
del acto administrativo de nombramiento como tal, artículo 62.1.d del Estatuto
Básico del Empleado Público, etc.).
d) La declaración administrativa en que el acto consiste se

d) Ejercicio de
presenta como el ejercicio de una potestad administrativa. A través de un una potestad
acto administrativo la Administración puede innovar o conservar una administrativa
- Página 6 de 26 -
Tema 2
determinada situación jurídica. El carácter del acto administrativo como

expresión necesaria de una potestad es lo que conecta el acto con el principio
de legalidad. Esto es así, porque no puede haber un acto administrativo si no
hay una norma específica que lo autorice. Esto tiene su reflejo en el Derecho
positivo español, en concreto en la LPAC. El artículo 34, apartado 2, recoge que
“el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico
y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”.
e) La potestad administrativa ejercida en el acto

administrativo ha de ser distinta de la potestad reglamentaria. Ya sabemos e) Potestad no
reglamentaria
por qué y también nos consta la singularidad de la teoría del Reglamento y las
diferencias sustanciales de esta figura con los actos administrativos en sentido
estricto. Recordemos que no se trata de una simple diferencia cuantitativa
(destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento, determinados
para el acto), sino de grado: el Reglamento crea o innova derecho objetivo, el
acto lo aplica.
La distinción entre Reglamento y acto administrativo no resulta fácil

en ocasiones, máxime cuando la forma jurídica que deben tener los
Reglamentos (Real Decreto, Decreto, Orden) puede envolver también a un acto
administrativo, y cuando, además, existen actos administrativos que, al igual que
ocurre con los Reglamentos, no tienen unos destinatarios concretos, sino que
se dirigen a una pluralidad indeterminada de ellos.
f) El acto administrativo se encuentra regulado por el Derecho

f) Sujeta al Administrativo. Se excluyen los actos jurídicos de la Administración realizados
Derecho
Administrativo en situaciones en la que esta, por excepción a la regla general, actúa sometida
a otro tipo de Derecho (Civil, Laboral, Procesal, Internacional). Y puede
encontrarse regulado en cualquier norma del ordenamiento jurídico
administrativo, no necesariamente en la LPAC, en la cual se establece su
régimen general.
- Página 7 de 26 -
Tema 2
2.3 LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los elementos de los actos administrativos son aquellos

componentes que deben reunir éstos para alcanzar validez, y cuya carencia
supone la imperfección o invalidez del acto. Los mismos se derivan de la
regulación legal del acto administrativo que se contiene en nuestro Derecho, en
los artículos 34 y siguientes de la LPAC. De la misma, globalmente considerada,
resultan los siguientes elementos.
2.3.1 ELEMENTOS SUBJETIVOS
Constituyen elementos subjetivos de los actos administrativos: Elementos

subjetivos:
a) Una Administración Pública. El acto administrativo sólo puede

a)
producirse por una Administración Pública en sentido formal y no por ningún Administración
órgano público que no esté integrado en una Administración como persona Pública
(judiciales, legislativos), sea cual sea la materia de tales actos, ni por ningún
particular (fuera de los supuestos excepcionales de delegación, quedando,
pues, al margen, todos los actos del administrado). La Administración en
particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el
acto.
b) La Administración, como persona jurídica, se compone de b) Órgano

órganos administrativos, a través de los cuales se manifiesta y actúa. La administrativo
actuación de los órganos administrativos tiene relevancia frente a terceros; y a

través de los mismos se organiza la Administración.
c) Pero sólo podrá dictar el acto aquel órgano de la Administración

c) Competencia
que tenga atribuida la competencia para ello. Así lo precisa el artículo 34.1 de del órgano
la LPAC: “Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas,
bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano
competente ajustándose al procedimiento establecido”. La competencia
consiste en la medida de la potestad que corresponde a cada órgano
administrativo, siendo siempre una determinación normativa. La competencia se
determina por las normas jurídicas (no todos los órganos pueden lo mismo, Concepto de
competencia.
porque entonces no se justificaría su pluralidad), siendo irrenunciable su Determinación
de la misma
ejercicio por el órgano que la tenga atribuida como propia (artículo 8.1 de la
- Página 8 de 26 -
Tema 2
LRJSP), aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación

competencial (delegación, sustitución, avocación, que suponen traslados de
competencia de unos a otros órganos; sin la previsión legal expresa esos
traslados no son posibles).
Puede ocurrir que la norma no establezca el órgano competente,

para lo cual el artículo 8.3 de la LRJSP establece que, en tales casos, “se
entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a
los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si
existiera más de un órgano competente por razón de materia y territorio, la
facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior
jerárquico común de estos”.
La competencia normalmente se puede atribuir por razón de la

Formas de materia, del lugar o del tiempo. Por razón de la materia se define a favor de un
determinación de
la competencia
órgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y contenido. Por razón
del lugar, los órganos tienen una competencia territorial determinada, dentro de
la cual únicamente pueden ejercer válidamente su competencia material. Y
finalmente, la competencia puede limitarse por razón del tiempo, bien en
términos absolutos (por ejemplo, disponibilidad sobre los créditos
presupuestarios, que sólo es posible durante el ejercicio a que el Presupuesto
se refiere, artículo 62 de la Ley General Presupuestaria), bien relativos (por
ejemplo, una suspensión de licencias de parcelación, edificación o demolición).
Según lo expuesto, en un órgano deben confluir todos los criterios

de competencia (material, territorial, temporal) para que, en ejercicio de la
misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo. Cuando no se observan
tales criterios se incurre en un vicio legal, que afecta a la validez del acto: el vicio
de incompetencia.
d) Finalmente, no basta con que el acto proceda de una

d) Investidura, Administración y se dicte a través del órgano competente; es necesario también
imparcialidad y
condiciones que:
legales
- La persona o personas físicas que actúen en la correspondiente

declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura
legítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación
de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso).
- No tengan relación personal directa o indirecta con el fondo del

asunto de que se trate, esto es, mantengan íntegra su situación
- Página 9 de 26 -
Tema 2
abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes

legales de abstención y recusación (artículos 23 y 24 de la LRJSP).
- Procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar

como tales titulares del órgano. Esto es especialmente importante en
los órganos colegiados: convocatoria regular, orden del día, quórum
de constitución, quórum de votación, etc. (artículos 17 y siguientes de
la LRJSP).
2.3.2 ELEMENTOS OBJETIVOS
Estos elementos hacen referencia al contenido del acto. Elementos

objetivos:
Elementos objetivos de los actos administrativos son:
a) El presupuesto de hecho. Consiste en un acontecimiento al

a) Presupuesto de
que la norma le apareja una consecuencia jurídica: la posibilidad de dictar ese hecho
acto administrativo. Como el acto administrativo no es más que el ejercicio de
una potestad, resulta que el mismo solo puede dictarse en función del
presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese
presupuesto puede ser una situación material perfectamente objetivable
(existencia de la vacante para poder dictar el acto de nombramiento, etc.), pero
puede ser también una situación más compleja, o más ambigua, cuya
apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia, o incluso otras
calificaciones jurídicas previas, según la técnica de los conceptos jurídicos
indeterminados (por ejemplo, urgencia, peligro, ruina, idoneidad, etc.).
El supuesto de hecho, en cuanto que proviene directamente de la

norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, Carácter reglado
del presupuesto
por tanto, perfectamente controlable por el juez. Si el presupuesto de hecho de hecho
legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente
configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada
correctamente. La falta del presupuesto de hecho previsto en la norma
determina la invalidez del acto.
b) El fin. Es la finalidad que la norma creadora de la potestad b) Fin

asigna a ésta como objetivo a perseguir. El acto administrativo, en cuanto es
ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico (es decir,
determinado claramente en la norma), e incurrirá en vicio legal si se aparta de
- Página 10 de 26 -
Tema 2
él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad
pública (por ejemplo, una finalidad recaudatoria utilizando un poder de policía).
c) La causa. Es la concreta razón o finalidad por la que se dicta un

c) Causa
acto determinado, y supone la adecuación del acto al fin lícito que se persigue
Enunciada en el artículo 34.2 de la LPAC: “El contenido de los actos se ajustará
a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los
fines de aquéllos”. La causa es la función objetiva que el acto cumple y de cuya
concurrencia depende su validez.
d) Los motivos. Es justamente a través de los motivos que

d) Motivos mueven a la Administración a dictar sus actos donde se viene a concretar todo
el esquema conceptual que hemos expuesto: en ellos ha de aparecer la realidad
del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el
servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad
administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la
causa propia del acto. Puede y debe controlarse aquí, por la Administración
primero, en su fase aplicativa y de eventual autotutela, y por el juez contencioso,
después, en su fase fiscalizadora, si los motivos que la Administración invoca
existen o no.
La desviación de Puede ocurrir que se utilice un acto administrativo para un fin

poder
distinto al establecido en la ley. A esto se le denomina “desviación de poder”,
y su concurrencia convierte al acto en anulable (artículo 48.1 LPAC).
Formalmente, se reúnen todas las características del acto pero el fin no es el
previsto en la norma, lo que determina la invalidez de la actuación.
e) La declaración. Ya hemos expuesto que el acto administrativo

e) Declaración consiste en una declaración y que lo declarado puede ser tanto una voluntad
(decisión), como otros estados psicológicos (juicio, conocimiento, deseo).
También hemos dicho que la declaración puede ser explícita o deducirse de una
conducta expresiva (actos tácitos), aunque esto último con ciertas reservas.
Cuestión de alguna trascendencia es la relativa a los vicios de la

voluntad (o, en su caso, de los demás estados psicológicos) expresados en la
El problema de los
vicios de la declaración: situación de capacidad personal del agente, error, violencia,
voluntad en la
declaración
intimidación, dolo. Ha de tenerse en cuenta que la Administración, como
persona jurídica, actúa a través de personas físicas, las personas titulares o
agentes de los órganos que efectúan la declaración; los vicios de la voluntad (o,
eventualmente, de las demás manifestaciones psicológicas) habrán de referirse,
por ello, a la psicología personal de dichos individuos. En segundo término,
Tema 2
habrá de tener en cuenta que la actividad jurídico-administrativa es una actividad

de ejecución legal, lo que quiere decir que si el contenido del acto se acomoda
a la Ley será normalmente indiferente investigar sobre los vicios de la voluntad
o estado psicológico del agente expresado en el acto.
Respecto a esta cuestión, resulta conveniente hacer dos

observaciones. La primera, que el artículo 47.1 de la LPAC sanciona con la
nulidad de pleno derecho los actos que sean constitutivos de infracción penal o
se dicten como consecuencia de ésta. Y en segundo término, es importante
notar que las personas que hayan determinado o inducido al error, la violencia,
la intimidación, el dolo, no podrán ni invocar el vicio por ellas causado o al que
ellas han contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse del acto producido
(artículo 115.3 de la LPAC).
El contenido de la declaración debe acomodarse a lo dispuesto

Contenido de la
por el ordenamiento. En relación con este tema se plantea la importante cuestión declaración
de las determinaciones accesorias de la voluntad: condición, plazo, modo,
reservas. En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los
márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto las mismas puedan
romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración administrativa de
la decisión. Por ejemplo, no cabría nombrar un funcionario de carrera con plazo
resolutorio, o tampoco una autoridad académica podría aprobar a un alumno o
expedir un título bajo condición suspensiva o con el gravamen de un modo de
ejercicio.
El objeto de la declaración de la Administración puede ser un Objeto de la

declaración
comportamiento del ciudadano, de otra Administración, de otro órgano, del titular
del órgano (dar, hacer, padecer, no hacer); un hecho (que se documenta, que
se certifica, que se aprecia, que se califica); un bien (fungible o infungible); una
situación jurídica (interpretarla, calificarla, revisarla); su propia organización; etc.
2.3.3 ELEMENTOS FORMALES
La declaración en que el acto consiste ha de producirse, primero,

siguiendo un “iter” concreto, y, segundo, a través de determinadas formas de
manifestación. La sumisión del actuar administrativo a un determinado
procedimiento ha pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional
(artículo 105.c de la Constitución). Esto implica que el acto administrativo no
puede ser producido de cualquier manera, sino que para llegar al mismo ha de
Tema 2
Exigencia de un Curso 2015/2016 EL ACTO ADMINISTRATIVO
procedimiento
seguirse un procedimiento determinado. Tal procedimiento regula

simultáneamente:
1º. Una actividad administrativa determinada para llegar a la

fijación del supuesto de hecho del que hay que partir (por ejemplo, declaración
de necesidad de la ocupación).
2º.- La participación de una pluralidad de sujetos o de órganos,

cada uno con la función de iluminar un aspecto determinado, o todos ellos, de
la cuestión a decidir.
3º.- La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación (por

ejemplo, regla de la licitación pública en la contratación).
4º.- La participación de las personas que tienen la condición formal

de “partes” en el procedimiento distintas de la Administración actuante.
El procedimiento administrativo aparece como una ordenación

unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos
realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos
que, no obstante su relativa autonomía, se articulan en orden a la producción de
un acto decisorio final. Aparece, pues, en el procedimiento una distinción
fundamental entre decisión final o resolución (artículo 88 de la LPAC) y actos
procedimentales. Unos y otros son actos administrativos, aunque con función y
régimen diversos. El procedimiento es, pues, un cauce necesario para la
producción de actos administrativos, elevándose así a condición de validez de
éstos (artículo 34.2 de la LPAC).
En cuanto a la forma, ésta es normalmente la escrita “a través de

Forma de los
actos medios electrónicos” (artículo 36 de la LPAC) por algunas razones específicas:
administrativos porque, en el caso normal de los actos recepticios, deben notificarse o
publicarse (artículos 40 y siguientes de la LPAC), notificación o publicación que
sólo mediante forma escrita, con determinados requisitos formales, puede
realizarse. Solo la forma escrita puede asegurar la certidumbre de su producción
y la observancia del orden procedimental establecido.
No hay que confundir la forma escrita de producción con la forma

escrita de constancia; así, por ejemplo, todos los órganos colegiados producen
sus acuerdos, salvo excepción muy singular, en forma verbal, sólo que tales
acuerdos han de hacerse constar seguidamente con un acta levantada por el Supuestos
excepcionales
Secretario y aprobada por el colegio (artículo 18 LRJSP). En el seno de las de actos
verbales
Tema 2
relaciones de supremacía especial, y dentro de ellas de manera especial en las

relaciones orgánicas y funcionariales de jerarquía, la orden verbal es
normalmente admitida y permite ser acreditada por cualquier medio de prueba.
Y finalmente, en el marco de las relaciones de policía, las órdenes verbales (por
ejemplo, la disolución de una reunión), incluso mediante signos acústicos o
visuales, no expresados en palabras, admiten una aplicación ordinaria.
Esos tres supuestos constituyen propiamente verdaderas y

simples excepciones al principio general de la forma escrita.
El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos

Contenido de
administrativos suele responder al esquema siguiente, aunque no se contiene los actos
una formulación general en la LPAC: administrativos
en forma escrita
1º.- Encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto;

preámbulo, que suele referir los actos preparatorios (instancias, informes,
propuestas) y las normas legales de competencia y en su caso de fondo,
en que el mismo se funda.
2º.- Motivación, en su caso, ya que el que se exprese o no depende de

si es obligatorio o no motivar el acto. El artículo 35 de la LPAC establece
cuales deben ser motivados.
3º.- Parte dispositiva o resolución propiamente dicha, que ha de

corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el
expediente (artículo 88 de la LPAC, principio de congruencia, que
complementa el principio de actuación de oficio).
4º.- Lugar, fecha y firma. La firma deberá ser electrónica (artículo 43 de

la LRJSP); y si la competencia se ejerce por delegación se tiene que
indicar dicha circunstancia (artículo 9.4 de la LRJSP).
5º.- La indicación de los recursos que proceden. Esta parte se suele

denominar como “pie de recurso”.
Alcanza un relieve particular el requisito de la motivación. La Ley

obliga a la Administración a motivar la mayoría de sus decisiones, lo que quiere
decir a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las
mismas se apoyan. Es un requisito de fondo y también es un requisito formal,
de tal manera que si las razones no se incorporan al acto, aunque existan
Tema 2
La motivación
como requisito realmente, el acto quedaría viciado. La ley exige que sea expresa en los actos
formal
que se determinan en el artículo 35.1 de la LPAC:
“a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones

o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y
los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o

del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,

así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de

plazos.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador,

así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como

los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa”.
Por “actos que limiten derechos subjetivos o intereses

legítimos” hay que entender todos los actos desfavorables, incluidos por
supuesto los sancionadores.
Particularmente importante es la exigencia de motivación de los

actos discrecionales, que ya fue establecida en la anterior Ley 30/1992.
La motivación debe recoger una sucinta referencia de hechos y

Suficiencia de fundamentos de Derecho y ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena
la motivación del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. No resulta correcto
a estos efectos utilizar una fórmula convencional (como por ejemplo la tan
manida de “las alegaciones no desvirtúan…”) sin establecer su conexión
concreta con el caso del que se trata.
Tema 2
2.4 CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Formular una clasificación general de los actos administrativos es

difícil por la inagotable y cambiante casuística legal, aunque es conveniente
realizar esta clasificación, ya que ciertas categorías van a tener un efecto
práctico en la realización y el control de esa actividad administrativa. Vamos a
realizar la siguiente clasificación:
- Actos expresos, tácitos y presuntos.
Esta clasificación se produce en relación con el modo de

expresión de los actos.
Actos expresos son aquellos en los que la Administración efectúa Actos expresos
una declaración explícita dirigida a los particulares, mediante alguna forma de

expresión lingüística. Normalmente, se producen por escrito, aunque, como ya
se ha visto, también pueden ser orales.
Los actos tácitos, o implícitos, excepcionales en nuestro

ordenamiento, constituyen actuaciones de la Administración que conllevan una Actos tácitos
declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio que no ha sido
exteriorizada de forma expresa. Sirve como ejemplo el ya citado del cambio de
calificación de los bienes patrimoniales locales en bienes de dominio público.
Por último, los actos presuntos se producen cuando existe una

situación de inactividad de la Administración a la que la ley le asigna una Actos
presuntos
determinada consecuencia jurídica, presumiendo la existencia de un acto,
aunque el mismo no haya sido realmente dictado. Son los supuestos de silencio
administrativo que estudiaremos en un Tema posterior.
- Actos resolutorios y actos de trámite.
Esta distinción se realiza en función de la posición que ocupa el

acto administrativo en el procedimiento administrativo y tiene un efecto
claro e importantísimo: la recurribilidad, o no, de los actos.
Tema 2
Los actos resolutorios o definitivos son el acto final de un

Actos procedimiento que decide sobre el fondo del asunto (declaración de voluntad).
resolutorios o La regulación de las resoluciones administrativas se encuentra en el artículo 88
definitivos
de la LPAC:
“1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas,
poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en
su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será

congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso
pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a

que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la
misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica

de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará
electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la
autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo
de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley.
5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto

de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes
de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29
de la Constitución.
6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución

cuando se incorporen al texto de la misma.”
Los actos de trámite constituyen la categoría contrapuesta a la

anterior. Se caracterizan porque son instrumentales de las resoluciones, las
Actos de trámite
preparan, las hacen posibles. No deciden sobre el fondo del asunto. Son
actuaciones procedimentales, que normalmente suelen ser declaraciones de
Tema 2
conocimiento, de juicio o de deseo. Pero también puede existir algún acto de

trámite que sea una declaración de voluntad.
La regla general establece la irrecurribilidad de los actos de Efectos

trámite. No quiere decirse con ella que los actos de trámite no sean prácticos de la
distinción
impugnables, sino que no son impugnables separadamente.
Excepcionalmente, los actos de trámite resultan recurribles

cuando, aun bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del
fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al
procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación. Así, el artículo
112.1 de la LPAC establece las excepciones a la regla general de la
irrecurribilidad: los actos de trámite pueden ser recurridos en vía administrativa
si “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos”.
Hay que hacer una matización importante, y es lo preceptuado en el

párrafo segundo del artículo 112.1 antes citado, en el sentido de que “la
oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados
para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento”.
- Actos favorables y actos de gravamen.
Esta distinción fue formulada originariamente por W. JELLINEK, y

está en función del contenido del acto.
Los actos favorables o actos declarativos de derechos, según

denominación dada por nuestro Derecho (artículo 107 de la LPAC), son los que Actos
favorecen al interesado ampliándole su patrimonio jurídico, otorgándole o favorables
reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación,
liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, en
suma, un resultado ventajoso para el destinatario (por ejemplo: el otorgamiento
de una subvención).
Entre los actos favorables, BOCANEGRA enumera los siguientes:
Variedades de
actos - Las admisiones, que tienen el efecto de la admisión del particular en
favorables una determinada institución, organización o categoría de personas,
como, por ejemplo, el nombramiento como funcionario público.
Tema 2
- Las concesiones, mediante las que la Administración traslada al

particular un determinado derecho del que la Administración dispone,
y del que con anterioridad carecía el particular (por ejemplo, la
concesión para explotar una mina).
- Las autorizaciones, actos mediante los cuales se remueven los

obstáculos que impiden el ejercicio o la efectividad del ejercicio de un
derecho preexistente en el patrimonio del particular (ejemplo: una
licencia de construcción).
- La aprobación, que es un acto por el que se otorga eficacia a un acto

anterior dictado por otro órgano administrativo sobre el que se ejerce
un poder de fiscalización. Un ejemplo es la aprobación por la
Comunidad Autónoma de la desafectación expresa de bienes
comunales aprobada por un Ayuntamiento.
- Las dispensas, mediante las cuales la Administración permite

excepcionalmente, y sólo en los casos en que la Ley lo autorice,
levantar para un determinado caso concreto una prohibición general
existente.
Mientras que los actos de gravamen o desfavorables (artículos 35

Actos de y 109 de la LPAC) son los que le restringen al interesado su patrimonio jurídico,
gravamen o imponiéndole una obligación o una carga nuevas, reduciendo, privando o
desfavorables
extinguiendo algún derecho o facultad hasta entonces intactos. Ejemplos son:
una expropiación, o una sanción, una orden, una revocación de un acto
favorable).
Dentro de los actos desfavorables, BOCANEGRA hace la siguiente

enumeración:
Variedades de - Las órdenes, decisiones de la autoridad administrativa que crean una

actos obligación jurídica en su destinatario.
desfavorables
- Las sanciones, mediante las cuales la Administración impone una

pena con una finalidad estrictamente punitiva de una conducta ilícita.
- Las expropiaciones, por las que la Administración despoja al

expropiado de algún bien o derecho patrimonial, de forma coactiva y
mediante el pago del correspondiente justiprecio.
Tema 2
- Las revocaciones, actos por los que se deja sin efecto un acto anterior.
A estas dos clases de actos (favorables y desfavorables)

Actos con
BOCANEGRA añade una tercera categoría: los actos con doble efecto, que a doble efecto
su vez divide en dos subcategorías:
- Actos administrativos con efectos frente a terceros, como es, por

ejemplo, el otorgamiento de una licencia para la realización de una
actividad industrial, que afecta también a los vecinos del lugar donde
se ubica la instalación.
- Actos administrativos con efectos mixtos, los cuales producen al

mismo tiempo efectos beneficiosos y perjudiciales a un mismo
destinatario, como puede ser la resolución que concede sólo en parte
lo que había solicitado el interesado.
Los efectos prácticos de esta distinción son:

Efectos
prácticos de la
a) Los actos de gravamen, cuando afecten a derechos sustanciales, distinción
deben legitimarse en preceptos con rango de Ley, salvo que tratándose de la
privación de un derecho administrativo, el acto que lo haya otorgado haya
reservado su posible revocación. En cambio, los actos ampliativos, no necesitan
respecto del súbdito una cobertura legal superior.
b) Los actos limitativos o de gravamen deben ser motivados de

manera expresa por la Administración (artículo 35.1.a de la LPAC) para facilitar
la defensa del afectado, lo que no es el caso, en principio, de los actos
favorables.
c) La Ley condiciona estrictamente la revocación por la

Administración de los actos favorables o que han reconocido o declarado
derechos y facultades a los destinatarios, límites que no afectan a los actos de
gravamen, que resultan libremente revocables, sin perjuicio de la eventual
entrada en juego de otros preceptos ordenados a la garantía interna de la
Administración (por ejemplo: prohibición de dispensas, salvo las expresamente
previstas por la Ley).
- Actos singulares y actos generales.
Tema 2
En función del carácter determinado o no de sus destinatarios,

se distinguen los actos singulares y los actos generales.
Actos singulares Los actos singulares son aquellos que tienen un único destinatario,
o varios, pero que son concretos y están determinados. Por ejemplo: la relación
de afectados por una expropiación
Los actos generales o plúrimos tienen como destinatario a una

Actos
generales o
pluralidad indeterminada, ya sea determinable o indeterminable, de sujetos. Es
plúrimos el caso, por ejemplo de las convocatorias de procesos selectivos de empleados
públicos. Otro ejemplo de acto plúrimo son las Relaciones de Puestos de
Trabajo, que afectan a grupos completos de empleados públicos, y sobre cuya
naturaleza jurídica se discutió en su en su momento si eran verdaderos actos o
eran Reglamentos.
La distinción es importante a efectos de notificación o publicación,

Efectos (artículos 40 a 46 de la LPAC): los actos singulares deben ser notificados
prácticos de la
distinción
individualmente a sus destinatarios, mientras que los generales son objeto de
publicación. Recuérdese también la diferencia, ya vista con la teoría del
Reglamento, entre éste y el acto general o que tenga por destinatario una
pluralidad indeterminada de personas, como dice el artículo 45.1.a) de la LPAC.
- Actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no agotan la vía
administrativa.
Esta distinción es capital a los efectos de abrir el acceso a la vía

jurisdiccional, que sólo es posible con respecto a aquellos actos que agotan la
Efectos vía administrativa, es decir, que constituyen la última palabra de la
prácticos de la Administración (artículo 25.1 de la LJCA), por proceder de órganos o
distinción
autoridades a cuyas decisiones reconoce la Ley esa trascendencia. Sólo los
actos que ponen fin a la vía administrativa se pueden impugnar directamente
ante los Tribunales, no siendo indispensable ya interponer recursos ante la
propia Administración.
Actos que ponen En el artículo 114 de la LPAC se establecen los casos en los que los
fin a la vía actos agotan la vía administrativa, en todas las Administraciones Públicas:
administrativa
- Los actos que resuelvan un recurso de alzada (apartado a). En

estos casos no cabe un nuevo recurso de alzada, aunque exista un
superior jerárquico.
Tema 2
- También agotan la vía administrativa (apartado b) las resoluciones

de los procedimientos de impugnación sustitutivos del recurso de
alzada cuya posible existencia se permite en el artículo 112.2 de la
LPAC.
- Las resoluciones de los órganos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario (apartado c). Se
trata de los órganos que se encuentran en la cúspide de la jerarquía
organizativa. La regla es obvia y consecuente con el sistema
jerárquico de la Administración, puesto que al carecer estos órganos
de superior jerárquico, sus resoluciones no pueden ser susceptibles
de corrección por el superior.
- Los acuerdos pactos o convenios que pongan fin a un

procedimiento administrativo (apartado d), como puede ser un
acuerdo indemnizatorio en el procedimiento de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
- Las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad

patrimonial (apartado e) y las que fijan las indemnizaciones
procedentes derivadas de la comisión de infracciones administrativas
(apartado f).
- Las demás resoluciones en que así se establezca por una

disposición legal o reglamentaria (apartado g). Un ejemplo de esto son
las resoluciones de los procedimientos de concesión de subvenciones
(artículo 63 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones,
aprobado por R.D. 887/2006, de 21 de julio).
En desarrollo de estas previsiones, las normas relativas cada

Administración han ido precisando los órganos concretos cuyos actos y
resoluciones agotan la vía administrativa. Así:
- En la Administración General del Estado: el Presidente del

Gobierno, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del
Gobierno, los Ministros, los Secretarios de Estado. Y el resto de
órganos, con rango de Director General o superior, si se trata de
resoluciones en materia de personal (artículo 114.2 LPAC).
- En la Administración autonómica extremeña: el Presidente de la

Junta, la Junta de Extremadura, los Consejeros, y los Secretarios
Tema 2
Generales y Directores Generales en materia de personal (artículo

103.1 LGOAEX).
- En la Administración Local: el Pleno, el Alcalde, la Junta de

Gobierno Local y las autoridades y órganos inferiores cuando
resuelvan por delegación del Alcalde (artículo 52.2 LBRL).
Los actos que no agotan la vía administrativa son todos aquellos

que no se incluyen en la Ley como actos que agotan la vía administrativa, siendo
Actos que no
ponen fin a la
requisito necesario apurar dicha vía administrativa para poder interponer el
vía recurso contencioso-administrativo. Cuáles sean estos actos es algo que se
administrativa
determina por exclusión: la Ley establece cuáles son los actos que sí agotan la
vía administrativa, y los omitidos en esa enumeración son los que no ponen fin
a dicha vía, y, consecuentemente, deben ser impugnados mediante el recurso
de alzada para poder ser luego enjuiciados en la jurisdicción contencioso-
administrativa.
- Actos firmes y no firmes.
Los actos no firmes son aquellos que aún pueden ser recurridos
Actos no firmes
en vía administrativa o en vía contencioso-administrativa, por no haber
transcurrido todavía el plazo para interponer el correspondiente recurso.
Por el contrario los actos firmes no admiten la posibilidad ordinaria

Actos firmes
de impugnación. Han adquirido firmeza, bien porque ha transcurrido el plazo de
impugnación sin que se haya ejercido la acción correspondiente (recurso en vía
administrativa o recurso contencioso-administrativo) o bien porque se han
agotado todos los mecanismos de reacción posibles (es decir, se ha recurrido
en su debido momento, pero se han agotado todas las instancias).
- Actos originarios y actos confirmatorios.
Esta distinción resulta fundamental a los efectos de la disponibilidad

de los medios impugnatorios.
Los actos confirmatorios no pueden ser impugnados ante los

Tribunales, como establece el artículo 28 de la LJCA: “No es admisible el recurso
contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de
otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por Actos
confirmatorios
Tema 2
no haber sido recurridos en tiempo y forma”. Son actos confirmatorios aquellos

que tienen el mismo contenido (presentado una triple identidad de: sujetos,
pretensiones y fundamentos) que un acto anterior que es firme. Los actos
confirmatorios contienen una declaración de voluntad que se limita a ratificar la
existente en el acto originario anterior. Sería el caso, por ejemplo, que se
produce cuando un interesado solicita licencia para edificar, que le es denegada.
Como no recurrió contra tal denegación, porque se le pasaron los plazos para
hacerlo, presenta una nueva solicitud de licencia, al objeto de reabrir la
posibilidad de recurrir. Si se dicta una segunda denegación de la licencia
corroborando la decisión originaria, ésta segunda resolución sería confirmatoria,
y, por lo tanto, no susceptible de recurso.
Tema 2
2.4 LOS ACTOS DEL GOBIERNO
Históricamente la doctrina de los actos políticos fue introducida

por el Conseil d’État, es decir, es un concepto viejo y clásico del Derecho
La doctrina de
los actos
Administrativo francés. Propugna que, fuese cual fuese el objeto material del
políticos acto, siempre que los gobernantes lo dictasen en función de un fin político, el
acto dejaba de ser administrativo y se convertía en político, haciéndose con ello
exento del control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto se
denominó como “teoría del móvil político”.
En España, por influencia de la formulación francesa originaria, la

doctrina del móvil político se asimiló en la antigua Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 1956, que a través de su artículo 2, apartado
b), excluyó del control jurisdiccional a lo que ella denominaba como los actos
políticos del Gobierno y hacía una enumeración de ellos: “los que afectan a la
defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del
Estado y mando y organización militar”.
En su primera interpretación del artículo 2 de dicha Ley, el Tribunal

Supremo siguió por inercia la doctrina del móvil político, aplicándola incluso a la
impugnación de Reglamentos, en cuanto cada uno era, obviamente, la
expresión de una determinada política.
El panorama cambió con la Constitución de 1978. El artículo 106.1

de la Constitución atribuye a los Tribunales el control “de la potestad
reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa” sin excepción
alguna, excepción a la que el artículo 24.1 del propio texto constitucional cierra
el paso expresamente al configurar como fundamental el derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y tribunales, “sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión”. Por otra parte, el artículo 103.1 declara el
“sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” de la Administración, lo que excluye
cualquier espacio para la razón de Estado. Esto llevó a plantearse, por parte de
la doctrina, si la Ley de la Jurisdicción de 1956 era contraria a la Constitución.
Superación de
la doctrina de la
irrecurribilidad
Toda esa indefinición existente dio lugar a dos famosos casos, el del
de los actos nombramiento del Fiscal General del Estado (STS 28-6-1994) y el denominado
políticos
como el de “Los papeles del CESID” (STS 4-4-1997). En este último, el Gobierno
se negaba a facilitar documentación al Tribunal Supremo porque consideraba
que estos eran documentos clasificados como secretos. El Tribunal Supremo
Tema 2
dio un giro a su doctrina anterior, y, sin negar la existencia de actos políticos o

de contenido político, distinguió que pueden existir elementos reglados en
dichos actos, establecidos en el ordenamiento jurídico y susceptibles de control
judicial. Los Tribunales de Justicia pueden entrar a conocer de la existencia de
tales elementos reglados y dictaminar si dichos elementos han sido respetados,
sin bien deben abstenerse de cualquier enjuiciamiento del fondo de la decisión
que vaya más allá, al tratarse de decisiones que se fundan en criterios de
oportunidad política que no pueden ser cuestionados judicialmente.
En la actualidad, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,

clarifica la postura actual en su artículo 26.1, al establecer que “El Gobierno está
sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su
actuación”.
Cuando se aprueba la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su artículo 2.a) se establece una
Plasmación en
cláusula de inclusión general de toda la actuación administrativa como revisable el Derecho
por la jurisdicción: Positivo de la
recurribilidad de
los actos
políticos
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones
que se susciten en relación con:
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos

reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes,
todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.
Esto viene a plasmar lo que el Tribunal de Justicia de la Comunidad

Europea estableció como la garantía del Derecho universal al Juez.
Tema 2

Tema 2

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Tema 2

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 2

Curso 2015/2016 EL ACTO ADMINISTRATIVO

2.1 LAS MANIFESTACIONES DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN:

La razón de ser de la Administración Pública es la de servir de

En el estudio de la actividad de la Administración Pública que vamos

Pues bien, en el curso pasado ya vimos cómo, desde el punto de

Otra cuestión distinta es la que se refiere a los instrumentos

Así, en primer lugar, la cooperación entre dos Administraciones

contenido mínimo previsto en el artículo 49, y tienen que publicarse en el BOE

Pero también puede la Administración producir actos jurídicos

Es el caso de los Reglamentos (o disposiciones administrativas de

Y también es el caso de los actos administrativos (o “disposiciones

2.2 EL ACTO ADMINISTRATIVO

Inicialmente, el concepto de acto administrativo surge en Francia,

Esas dos concepciones son notoriamente imprecisas. La primera,

En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una

Pero ese concepto amplio es dejado de lado en la doctrina y en la

Reglamentos, que, en tanto que normas, han de integrarse en la teoría de las

La regulación de los actos administrativos se encuentra hoy en la

El Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, en base a una formulación ya

2.2.2 NOTAS CARACTERIZADORAS

Notas De esta definición, GARCÍA DE ENTERRÍA extrae una serie de

a) Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las

materialmente lo dispuesto en un acto administrativo previo.

Por declaración no ha de entenderse únicamente la que

“1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará

b) La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en

Declaración de juicio puede ser todo acto consultivo, o un informe,

Declaraciones de deseo son las propuestas o las peticiones de un

Y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes,

Es esencia del acto administrativo la de constituir una especie de

voluntad creadora de una situación jurídica. Todas las actuaciones con el

No obstante lo anterior, un sector de la doctrina (BOCANEGRA) sólo

c) La declaración debe proceder de una Administración

Por lo tanto, el acto administrativo es esencialmente un acto

d) La declaración administrativa en que el acto consiste se

determinada situación jurídica. El carácter del acto administrativo como

e) La potestad administrativa ejercida en el acto

La distinción entre Reglamento y acto administrativo no resulta fácil

f) El acto administrativo se encuentra regulado por el Derecho

2.3 LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los elementos de los actos administrativos son aquellos

2.3.1 ELEMENTOS SUBJETIVOS

Constituyen elementos subjetivos de los actos administrativos: Elementos

a) Una Administración Pública. El acto administrativo sólo puede

b) La Administración, como persona jurídica, se compone de b) Órgano

actuación de los órganos administrativos tiene relevancia frente a terceros; y a

c) Pero sólo podrá dictar el acto aquel órgano de la Administración

LRJSP), aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación

Puede ocurrir que la norma no establezca el órgano competente,

La competencia normalmente se puede atribuir por razón de la

Según lo expuesto, en un órgano deben confluir todos los criterios

d) Finalmente, no basta con que el acto proceda de una

- La persona o personas físicas que actúen en la correspondiente

- No tengan relación personal directa o indirecta con el fondo del

abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes

- Procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar

2.3.2 ELEMENTOS OBJETIVOS

Estos elementos hacen referencia al contenido del acto. Elementos

a) El presupuesto de hecho. Consiste en un acontecimiento al

El supuesto de hecho, en cuanto que proviene directamente de la

b) El fin. Es la finalidad que la norma creadora de la potestad b) Fin