OTRAS ÁREAS

DE LA ADMINISTRACIÓN
Y GESTIÓN PÚBLICA

Sistema Integrado de Administración

Financiera (SIAF)

SIAF: DECODIFICANDO
LAS FINANZAS PÚBLICAS PERUANAS

Isabel CHÁVEZ GUTIÉRREZ

MBA en Finanzas. Economista y titulada en RESUMEN
Administración.

Docente en la Universidad Peruana de Cien-
cias Aplicadas (UPC)
I. INTRODUCCIÓN
Una administración financiera
apropiada, en combinación con la
gestión adecuada de las contrata-
ciones públicas y de los recursos
humanos del sector público, debe-
rían facilitar los insumos necesa-
rios para que cada una de las ins-
tituciones estatales puedan ofrecer
los servicios que la sociedad le de-
manda de manera eficiente y eficaz.
Un sistema integrado de la admi-
nistración financiera del sector pú-
blico es una herramienta digital que
permite unir la gestión de los recur-
sos financieros del sector público
con su registro y, a su vez, que di-
cha gestión sea transparente, que se
tenga un adecuado control por par-
te de los órganos correspondientes
y una mayor participación de la so-
ciedad civil en la vigilancia de la la-
bor de los gestores públicos.
E
l SIAF es el sistema que permite conocer las acciones de gobierno
respecto de los recursos financieros, y es accesible para todos los que
tengan interés en dicha información; puesto que permite ubicarse dentro del
presupuesto público y a la vez darle contenido a los números. Comprender
el SIAF es entender sus diversas formas de clasificación de la ejecución del
gasto público.
II. ADMINISTRACIÓN ejecutoras (UE’s), ya que estas de-
FINANCIERA DEL ESTADO terminan y/o recaudan ingresos,
PERUANO Y EL SIAF-SP contraen compromisos, deven-
gan gastos, ordenan pagos, regis-
La administración financiera en el tran operaciones, informan sobre
Perú tiene su base legal en la Ley el cumplimiento de metas y reci-
Nº 28112, Ley Marco de la Ad- ben desembolsos de operaciones de
ministración Financiera del Sector endeudamiento.
Público. Este sistema integra a: i) el
Sistema Nacional de Presupuesto: Asimismo, en esta norma se esta-
Dirección Nacional del Presupues- blece al Sistema Integrado de Ad-
to Público; ii) el Sistema Nacional ministración Financiera del Sector
de Tesorería; iii) el Sistema Nacio- Público (SIAF-SP) como la úni-
nal de Endeudamiento, y iv) el Sis- ca herramienta informática oficial
tema Nacional de Contabilidad. de registro de la actividad estatal
cuyo uso es de obligatoriedad para
La ley en mención establece como todas las entidades estatales (ver
unidad operativa a las unidades gráfico Nº 1).

En suma, un sistema de adminis-

tración financiera debe cumplir de Gráfico Nº 1
manera general con tres grandes Flujo de información del SIAF-SP
objetivos: Programación SIAF-SP SIAF-SP
Formulación (Cliente) (Servidor)
1. Ejecutar los fondos públicos de Aprobación Rendic. de cuentas
Presupuesto, Conta-
manera transparente. bilidad, Tesoreria,
Ejecución
(Ingresos/Gastos) Deuda, otros
2. Generar información en línea y Envia datos
Base de
confiable que pueda servir para la Contabilidad
PC datos
toma de decisiones o para la acti- Recibe
MEF
vidad de control. Evaluación
conformidad Transparencia y
Acceso a Informa-
Presupuestaria ción Pública
3. Interrelacionar los diversos en-
Banco de Transparencia
tes de la administración financie- Deuda Reportes para
la Nación Económica-Perú
Pública mejorar la gestión
ra del Estado con la finalidad de
mejorar los procesos de evalua-
ción de la gestión pública. Fuente: MEF

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 1 / ENERO 2014 67

 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIAF)
En la actualidad, en las entrañas
del sector público, el personal ve al
SIAF como una herramienta de re-
gistro cuyo flujo de información se
inicia en las unidades ejecutoras. Es
a este nivel en que el registro de los
datos financieros del sector públi-
co peruano se realiza en dos fases:
• Registro administrativo (fases:
compromiso, devengado, girado), y
• Registro contable (contabiliza-
ción de las fases así como notas
contables).
Por otro lado, a nivel de sociedad
civil, se conoce al SIAF como el
sistema que permite conocer a todo
el que tenga interés sobre las accio-
nes del gobierno, puesto que permi-
te ubicarse dentro del presupuesto
público, a la vez permite darle con-
tenido a los números y responder
interrogantes, como: ¿Cuánto va a
invertir el gobierno para lograr los
resultados esperados? ¿Las metas
propuestas están acordes a los mon-
tos estimados? ¿Qué entidad es la
responsable de la implementación
de los mismos?
• El uso del SIAF-SP tiene bene-
ficios que el sector público está
aprovechando y que se mencio-
nan a continuación:
• Registrar en tiempo real y de forma
automática la información finan-
ciera a nivel descentralizado (inclu-
so a nivel local).
• Conocer los responsables de la
ejecución de programas.
• Facilitar la coordinación entre los
diferentes niveles de gobierno.
• Contribuir a la armonización de
políticas nacionales con las sub-
nacionales.
Asimismo, el uso del menciona-
do sistema también cuenta con al-
gunos beneficios potenciales que
en algunos años podríamos estar
en condiciones de aprovechar, ta-
les como:
• Ayudar en la toma de decisiones
sobre prioridades y asignación de
recursos.
• Evaluar el grado de cumplimiento
de las políticas del gobierno.
• Facilitar el control de órganos es-
pecializados.
• Mejorar la rendición de cuentas
de las autoridades ante la sociedad
civil.
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• Mejorar la cobertura de benefi-
ciarios.
• Comparar los costos entre los pro-
yectos y las actividades de las di-
ferentes instituciones de gobierno.
• Mejorar la metodología de eva-
luación del presupuesto.
Si bien el SIAF-SP ha ido migrando
hacia mejores patrones de sistema-
tización y registro, el conocimiento
del mismo –tanto por el sector pú-
blico como por la sociedad civil–
debería ir mejorando con la finali-
dad de lograr una mejor gestión de
los recursos públicos.
III. ¿CÓMO ENTENDER
EL SIAF-SP?
Comprender el SIAF es entender
sus diversas formas de clasifica-
ción de la ejecución del gasto pú-
blico; las formas que se comparten
en casi todos los sistemas de ad-
ministración financiera del mundo
son:
a) Clasificación por niveles de go-
bierno: contesta a la pregun-
ta ¿quién gasta? En el presupues-
to público existe un espacio para
cada institución que integra el sec-
tor público, según cuál es la autori-
dad responsable de ejecutar el gas-
to. El grado de apertura en Perú es
bastante amplio ya que se analiza
al nivel de unidad ejecutora.
b) Clasificación por genérica de gas-
to: contesta a la pregunta ¿cómo
se estructura el gasto? Es decir,
abarca el detalle de todos los bie-
nes y servicios que se adquieren
para cumplir con las metas esta-
blecidas. Las categorías aquí son
personal, bienes y servicios, pen-
siones, donaciones, transferen-
cias, servicio de la deuda pública,
adquisición de activos financieros
y no financieros.
c) Clasificación por fuentes de fi-
nanciamiento: contesta a la pre-
gunta ¿cómo se financia el gasto?
Es decir, los recursos provienen
de los impuestos, de tasas, del en-
deudamiento.
Por otro lado, y desde la implemen-
tación del presupuesto por resulta-
dos, el SIAF en Perú ha modificado
su clasificación funcional. Con la
finalidad de contar con mayor pre-
cisión en el análisis de la calidad
del gasto, ha implementado la cla-
sificación a través de programas
presupuestarios. Este ha sido el
primer paso para comprender y so-
lucionar los problemas en la ges-
tión del gasto público y en la provi-
sión de bienes y servicios públicos,
como son: la no ejecución, inefi-
ciencia (duplicidad de funciones en
programas sociales), ineficacia (fil-
traciones de gasto en programas del
gobierno) e inequidad (los más po-
bres no siempre reciben la atención
adecuada de servicios públicos).
Un programa presupuestal –según
la definición del MEF– consiste en
la provisión de un conjunto de pro-
ductos (bienes y servicios que re-
ciben sus beneficiarios), mediante
el desarrollo de actividades inte-
gradas y articuladas, que atacan las
principales causas de un problema
específico que afecta a una pobla-
ción objetivo.
En otras palabras, en esta clasifi-
cación se enfocan los proyectos o
programas en función a situacio-
nes de interés, que son aquellas que
afectan de manera directa o indirec-
ta a un grupo objetivo de la pobla-
ción de nuestro país.
En suma, según el MEF, un progra-
ma presupuestal debería:
• Vincular resultados con los obje-
tivos nacionales.
• Definir población, objetivo y área
de intervención.
• Identificar la relación causal en-
tre productos y resultados en base
a la evidencia disponible.
• Formular indicadores de desem-
peño y supuestos para su segui-
miento.
• Contar con una estructura presu-
puestal que identifique los pro-
ductos y resultados.
• Identificar al responsable de ren-
dir cuentas sobre el desempeño
del programa presupuestal.
Pero, ¿se cumple esta serie de obje-
tivos en los programas presupues-
tales? Para responder a esta pre-
gunta profundicemos en una meta
asumida por el Estado peruano. De
acuerdo con los compromisos asu-
midos en los objetivos del mile-
nio el gobierno peruano tiene como
meta lograr la erradicación de la
mortalidad materna. ¿Cómo saber
si el sector público está invirtiendo
en este compromiso?
 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIAF)
En la actualidad es posible cono-
cerlo, ya que a través del programa
presupuestal 0002: “Salud materno
neonatal” se encuentra el proyec-
to “brindar atención de partos nor-
mal” y a través del sistema de con-
sulta del SIAF sabemos que en el
año 2013 se ejecutaron S/. 260.5
millones en esta actividad.
Sin embargo, si bien es de impor-
tancia conocer las asignaciones y
ejecuciones presupuestales, y de
alguna forma puede ser un insu-
mo indirecto para analizar el ac-
cionar del Estado, no se tiene ac-
ceso público en línea a la cantidad
de partos atendidos ni se cono-
ce el número de personal que se
encarga de esta actividad. Al no
conocer estos datos se hace di-
fícil realizar una evaluación inte-
gral de la calidad del gasto público
(ver cuadro Nº 1).
IV. SIAF: ¿FUENTE DE TRANS-
PARENCIA Y HERRAMIENTA
PARA MEJORAR LA
CALIDAD DEL GASTO?
Según un estudio realizado por el
BID(1) en 14 países de América La-
tina y el Caribe, sobre gasto públi-
co y rendición de cuentas (en el que
se mide la eficiencia y eficacia del
SIAF), nuestro país se encontraba
en el tercer puesto –solo por deba-
jo de Brasil y Costa Rica– en cuan-
to al índice elaborado por este orga-
nismo internacional. Nuestro SIAF
tenía altas puntuaciones en cuan-
to a credibilidad, comprensión y
transparencia.
(1) Elaborado por Carlos Pimienta (2013) “Efi-
ciencia y Calidad en Gestión Financiera Públi-
ca y Sistemas – SIAF”. Especialista Principal
en Modernización del Estado de la División de
Gestión Fiscal y Municipal del BID
Consulta Amigable (Mensual)
Consulta de Ejecución del Gasto
Año de ejecución: 2013
Incluye: Actividades y Proyectos
TOTAL
Categoria Presupuestal 0002 SALUD MATERNO NEONATAL
Producto Proyecto 3032295 Atención DEL PARTO NORMAL
Actividad / Accion de Inversión / Obra
5000045: BRINDAR ATENCIÓN DE PARTO NORMAL
Fuente: Consulta Amigable SIAF- MEF
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 1 / ENERO 2014
El SIAF debe estar
orientado no solo a
metas financieras
(porcentajes de
ejecución) sino a
poder observar,
a la par de estas,
su impacto en
lo físico, en la
realidad.
Este estudio concluyó que a mejor
calidad de gestión financiera pública
existe mayor efectividad en la ac-
ción gubernamental. Sin embargo,
este mismo texto nos muestra que
la mayoría de los SIAF –incluido el
nuestro– están centrados en el cum-
plimiento de procesos pero poco en
resultados y desempeño.
Por otro lado, el mencionado estu-
dio logró identificar los indicadores
que serían determinantes para un
sistema moderno, eficiente, trans-
parente y eficaz. A continuación,
los enumeramos:
1. Gran cobertura funcional e insti-
tucional.
2. Acceso en tiempo real.
3. Pagos electrónicos.
4. Cuenta única del tesoro y gestión
de caja eficiente.
5. Conciliación bancaria diaria.
6. Contabilidad generada automáti-
camente.
7. Integrado o interoperable con
otros sistemas de gestión.
8. Buenos tiempos de respuesta y de
accesos simultáneos.
9. Costos de operación y manteni-
miento razonables.
Cuadro Nº 1
Gasto en atención de parto normal en el año 2013
108,418,909.559 133,462,025,511
1,085,235.367 1,575,940,958
203,963.113 296,835.576
PIA PIM
203,963.113 296,835.576
Al analizar estos indicadores en la
realidad de nuestro sistema, pode-
mos decir que los desafíos pendien-
tes son lograr la interoperabilidad
del SIAF con otros sistemas de la
administración financiera, como el
SNIP y el SEACE. Asimismo, lo-
grar que se pueda establecer un sis-
tema de contabilidad de costos en el
sector público; y, finalmente, lograr
que esta plataforma se relacione no
solo con los datos financieros sino
con los datos físicos del impacto de
cada uno de los servicios que brinda
el sector público.
El SIAF-SP debería expresar de
manera más clara los procesos pro-
ductivos que llevan a cabo las enti-
dades públicas al vincular insumos
con servicios finales, por lo que
permitiría la medición ex ante y ex
post de la eficiencia y eficacia de la
gestión pública.
Para ser más precisos, en el SIAF
se observan algunas debilidades
que se vienen generando desde
hace varias décadas:
• No se cuenta con un enfoque so-
bre el impacto en los beneficia-
rios de los servicios públicos.
• Se cuenta con limitada informa-
ción y análisis sobre el desempe-
ño de las intervenciones públicas.
• Continúa predominando el crite-
rio de la inercial en la formula-
ción presupuestal debido a una
débil planificación y claridad so-
bre las prioridades del Estado.
• No existe un sistema organizado
de rendición de cuentas solo un
sistema de reporte financiero.
Entonces, podemos concluir que
a pesar de los avances en trans-
parencia (el detalle de cifras por
programa, actividades y ejecu-
tores es amplio), el SIAF debe-
ría estar orientado no solo a metas
117,980,617.583 117,334,794.197 108,988,205.101 87.9
1,495,704,590 1,493.,068.378 1,361,248.141 94.7
281,584,732 281,393.698 260,555,301 94.8
Ejecución
Avance %
Atencio de Devengado Girado
281,584,732 281,393,698 260,555,301 94.8
69
 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIAF)
financieras (porcentajes de ejecu-
ción) sino a poder observar a la par
de estas su impacto en lo físico, en
la realidad.
Además, se debería incidir en vincu-
lar las evaluaciones independientes
de cada programa estratégico con la
plataforma digital del SIAF, con la
finalidad de que los agentes públi-
cos y privados tengan información
sobre los avances físicos y financie-
ros de manera integral y en línea.
V. SIAF: RETOS AL FUTURO
El SIAF en los siguientes años de-
bería, al menos, cumplir con dos
objetivos básicos:
70
a) Mejorar la disponibilidad y exis-
tencia de información pertinente
y de calidad sobre el desempeño
del sector público.
b) Interrelacionar los diversos siste-
mas de la administración pública,
en especial con los sistemas de
gestión de personal, de contrata-
ciones públicas y de control.
Sin embargo, para lograr ambos
ejes centrales deberá contar con al-
gunas condiciones básicas que aún
son falencias en el sistema actual:
• Capacitación al personal encargado
de la alimentación de los terminales.
• Transparencia en cuanto a las
contrataciones de personal en el
sector público.
• Apoyo técnico oportuno en cada
uno de los terminales instalados
del sistema.
• Mejorar el nivel de conectividad
hacia todo el sector público en es-
pecial en los niveles de gobierno
subnacionales.
Hay que recordar que existe el
Proyecto SIAF II, que aún se en-
cuentra en marcha y que tiene
un costo de US$. 22.244 millo-
nes, de los cuales US$. 20 millo-
nes corresponden a un préstamo
del BID, y cuyo fin aún se espe-
ra en diciembre de 2015. Espera-
mos que las deficiencias anota-
das puedan ser superadas en este
proyecto.■