Presupuesto y principios

INTRODUCCIÓN

El presupuesto nacional se refiere a los gastos e ingresos estimados que tiene el

Estado relativos a un año calendario en particular. Tiene entre sus múltiples
propósitos realizar una evaluación del total de los ingresos y los gastos del Estado.
Busca establecer un razonable equilibrio entre los gastos y los ingresos, haciendo
posible una evaluación de los efectos que ellos producirán sobre la economía.
La temática presupuestaria como tal se encuentra ubicada dentro de un campo de
análisis que hoy ha dado en llamarse la Economía Pública. Objetivos e
instrumentos provenientes de la esfera de lo público no sólo tienen que ver con
aspectos normativos, como reglas y principios para conseguir un deber ser, sino
también con la utilización de recursos concretos y específicos conducidos a
determinados fines socioeconómicos. En consecuencia la interacción de la acción
de gobierno debe tener en cuenta la presencia de las fuerzas políticas y sociales
que operan en la realidad del momento que se vive.
El presupuesto como tal constituye un importante instrumento de gestión pública
que debe reflejar los lineamientos de acción propuestos por el Ejecutivo. De allí
sus vínculos con los Lineamientos Generales del Plan de la Nación. Igualmente la
elaboración del Plan Operativo Anual debería cada vez más ser la expresión de un
conjunto de prioridades que permitan orientar la acción gubernamental.
En el presente trabajo se exponen como parte de la materia de Gestión
Presupuestaria de la Administración Pública de la Especialización de Gobierno y
Políticas Públicas de la Universidad Central de Venezuela, el tema de
Presupuesto Público, su origen histórico, se analiza desde el punto de vista
jurídico y administrativo, pasando por las fases del proceso presupuestario, la
estructura financiera del Sector Público, para finalizar con un breve análisis acerca
del Fondem y del Fondo Intergeneracional.

ORIGEN HISTORICO

El Presupuesto de los entes públicos es objeto de una amplísima y dispersa

regulación en nuestro ordenamiento jurídico, la cual parte de algunas
disposiciones constitucionales y se despliega en diversas leyes y en abundantes
reglamentos e instructivos que están sometidos a constante reforma.

Cuando se considera desde una perspectiva histórica el surgimiento del

presupuesto público, a menudo se confunden dos situaciones diferentes: de una
parte, la existencia en determinadas sociedades de la Antigüedad o de la Edad
Media, de documentos administrativos de estimación de ingresos y de previsión de
gastos, con implicaciones de carácter puramente técnico-contable, y de la otra, la
aprobación de límites jurídicos a las autorizaciones para gastar que se conceden
al poder público, lo cual es característico del Estado de Derecho.

El Presupuesto como Documento Técnico.

En los antiguos imperios que surgieron en Egipto y en Babilonia se conformaron
gobiernos centralizados, con administraciones dotadas de una organización capaz
de emprender grandes obras materiales, donde la programación de gastos en
relación a los ingresos no podía estar ausente. Del mismo modo, en las ciudades
griegas se lograron importantes avances en la organización de la Hacienda
Pública, hasta el punto de que se ha afirmado la existencia de presupuestos
públicos con fundamento en el siguiente texto de Aristóteles:”quien quiera
administrar la Hacienda debe conocer cuáles y cuántos sean los ingresos del
Estado a objeto de poderlos aumentar si no fueran suficientes para cubrir los fines
previsto, debe también conocer todos los gastos para eliminar los superfluos y
reducir los que sean excesivos”

EL PRESUPUESTO COMO ACTO JURIDICO

Entre el presupuesto como documento puramente contable y el presupuesto como

instrumento jurídico media una larga evolución, que es precisamente la necesaria
para que se adopte el principio de la legalidad del gasto. Algunos autores
identifican el surgimiento del derecho presupuestario con la instauración del
principio de la legalidad tributaria, cuya primera formulación se produce con el
consentimiento de los estamentos frente a la imposición. Esta posición es errónea,
puesto que si bien existe un paralelismo histórico ente la legalidad presupuestaria
y la legalidad administrativa, el principio de la legalidad tributaria es muy anterior a
los principios jurídicos antes mencionados. Veamos cómo se produce la secuencia
histórica:

A.- El Surgimiento de la legalidad tributaria

En la Edad Media existió en Europa lo que se ha llamado la constitución

estamental, de carácter sociológico, no escrita. Superada la desintegración que
produjo la caída del Imperio Romano, se fueron definiendo dos poderes en la
sociedad: el Rey y el Reino. El Reino estaba formado inicialmente por los señores
feudales y la clerecía noble, al cual se fue agregando progresivamente un grupo
social que después se llamo el estado llano o burguesía y que surgió con la
formación de las ciudades o Burgos. En Francia, desde mediados del siglo XIII , se
instituyo la categoría de los “burgueses del rey”, los cuales formaban una
categoría especial de súbditos, que no obedecían sino al poder central. A estos
fines, el Monarca los desligaba de sus obligaciones para con el señor feudal, entre
ellas la de residir en determinada ciudad. El Rey, como señor feudal que era al
mismo tiempo, obtenía sus recursos de los súbditos que le estaban directamente
sometidos por el pacto de vasallaje y por la explotación de su patrimonio. Sin
embargo, el Rey se vio obligado a solicitar “ayudas” o “servicios” de los demás
señores feudales y de los incipientes Burgos, para hacer frente a los crecidos
gastos que se generaban tanto por las guerras, que cada vez eran mas
frecuentes, como por las exigencias de la vida cortesana a la que se fueron
aficionando los soberanos.
En diversas regiones de Europa se formaron asambleas estamentales bajo
diferentes denominaciones: cortes, parlamentos, estados generales, comunes.
Dichas asambleas adquirieron el carácter de representantes de la sociedad
estamental entre los siglos XI y XIII y exigieron del Rey que solicitara previamente
la autorización de ellas antes de establecer una contribución a los súbditos. En tal
virtud, el Rey (Rex) no podía cobrar tributos sin el consentimiento del Reino
(Regnum).

Como un antecedente de esta evolución, se ha señalado que e España, desde el

año 1188 las Cortes de León, que habían sido convocadas por el Rey Alfonso IX,
con participación del estado llano, acordaron autorizar al Monarca para acuñar la
moneda. Con posterioridad, las Cortes o Parlamentos exigieron y obtuvieron el
derecho de ser consultadas para que las contribuciones de los súbditos pudieran
ser válidamente exigidas. En Inglaterra, en el año 1215, los barones obtuvieron del
Rey Juan que se suscribiera un documento0, que se llamo la Carta Magna, en el
cual se proclama, entre otros, el principio de que los tributos no podían
establecerse sin el consentimiento de quienes debían pagarlo (artículo XII). En
Francia se señalan diversas fechas entre 1302 y 1350 como inicio del derecho de
los Estados Generales a autorizar la creación de lo impuestos.
En este mismo orden de ideas, apunta González García que:

Andando el tiempo las funciones financieras de las Cortes, de los Etats Gèneraux
o de los Commons, se Irán ampliando: quedaran perfectamente definidas la
duración del tributo y su distribución, y nacerán las dos condiciones que sancionan
y concretan definitivamente el derecho al consentimiento del impuesto (periódico
examen preventivo de los ingresos y de los gastos y su posterior control), pero en
el momento que nos ocupa la injerencia de tales órganos quedaba circunscrita al
mero consentimiento por lo que se refiere a los ingresos, y el examen de los
hechos consumados por que se refiere a los gastos.

No obstante, así como en Europa se observa esta evolución hacia la existencia de

una sociedad duocentrica, donde el impuesto nace del acuerdo de dos poderes, el
del Rey y el de los estamentos, pronto se inicia una transformación hacia la
consolidación del poder absoluto del Monarca.

En efecto, con el surgimiento de las ciudades se produce un cambio en la

sociedad que se caracteriza por el fortalecimiento de una clase social, la
burguesía, la cual obtiene representación en la Asamblea estamental como estado
llano. En las ciudades se realizan actividades artesanales, comerciales y
financieras que producen un nivel de riqueza superior al de los campos,
particularmente en cuanto a la posesión de oro y plata bajo formas de moneda.
Ante la voracidad de recursos que caracteriza a los reyes, los burgueses estaban
en capacidad de satisfacer estas necesidades en mayor cuantía que los nobles
rurales. Por otra parte, el estado llano requería del apoyo de los reyes frente a la
nobleza, para Liberarse de las prestaciones feudales que impedían el florecimiento
de la industria y del comercio, para obtener las cartas de autonomía de las
ciudades y para permitir que los siervos de la gleba se trasladaran a los Burgos
para convertirse en artesanos. Esa alianza de los reyes con la burguesía va a
permitir a aquellos consolidar su poder absoluto en la sociedad entre los siglos XVI
y XVII. En este sistema político mono céntrico, apoyado ideológicamente por
teorías como la del derecho divino de los reyes, no tiene cabida el principio del
consentimiento de la sociedad ante el tributo, por lo cual éste se establece por la
sola voluntad del soberano. Ahora bien, aun en los periodos en que el principio del
consentimiento de los impuestos por los súbditos estuvo vigente, las asambleas
estamentales nunca tuvieron facultades para examinar el uso de los fondos, ni
para discutir el objeto de los mismos, ni para limitar las posibilidades de los reyes
comprometer el tesoro de la Corona, ni para controlar la correcta utilización de los
recursos. En estas condiciones, no puede hablarse de un derecho presupuestario
en esta época histórica, aun cuando debe reconocerse que el consentimiento ante
el impuesto, germen de la legalidad tributaria, es una precondición para que surja
posteriormente el presupuesto como institución jurídica.

B.- El Estado de Derecho y la legalidad del gasto público

El establecimiento del Estado de Derecho y el surgimiento del Derecho

presupuestario se producen en Europa desde dos vertientes, cuyos rasgos
principales consideraremos separadamente.

a) El Estado de Derecho en Inglaterra

Después del otorgamiento de la Carta Magna el año 1215, se inicia en Inglaterra

un periodo de intensas luchas entre los reyes y el Parlamento, donde el punto
central de desacuerdo era la pretensión de este ultimo de ejercer su derecho a
autorizar el establecimiento de los impuestos.
Bajo el reinado de Carlos I, se otorga en 1628 el documento llamado “Petición Of.
Right”, donde se proclama definitivamente la ilegalidad de toda imposición directa
no autorizada por el Parlamento. Sin embargo, los conflictos continúan y se
transforman en guerra civil hasta la derrota y ejecución del Rey en 1649. la
supremacía definitiva del Parlamento sobre la monarquía, y el sometimiento de
ésta a las normas de origen parlamentario se expresa en el “Hill Of. Rights” de
1689 en el cual, en la materia fiscal, se declara ilegal de una manera general, toda
la exacción de dinero “para la Corona y para el uso de ésta, bajo pretexto de
prerrogativa, por un tiempo y de una manera diferente a la acordada por el
Parlamento”.

Este mismo principio fue el que sirvió de fundamento jurídico a las colonias
inglesas de América para proclamar su independencia frente a Inglaterra, pues la
metrópoli había establecido un impuesto sin el consentimiento de los
representantes de quienes debían pagarlo.

Con la Revolución inglesa de 1688 se inicia una segunda etapa en la

consolidación de un derecho presupuestario, como es la discusión de los gastos
por el Parlamento. El “Bil Of. Rights” de 1689 había declarado ilegal la existencia
de un ejército permanente en tiempos de paz y que en lo adelante el Parlamento
en cuanto al examen y autorización de los gastos públicos, pero no es sino hasta
1837 cuando dicho Cuerpo adquiere la plenitud de facultades para discutir y
aprobar los gastos civiles y militares.

b) El Estado de Derecho en Francia

Habíamos señalado que en Francia, desde comienzos del siglo XIV, los Estados
Generales habían conquistado el derecho de que los tributos no podían ser
establecidos sin su consentimiento. Pese a ello, el Rey tenía la facultad de exigir el
servicio militar a sus vasallos y aun en caso de emergencia nacional, podía llamar
a las armas a todos los habitantes del reino. Los convocados al servicio militar
podían librarse de éste pagando la suma de dinero, con base en lo cual Felipe el
Hermoso estableció un impuesto general sin el consentimiento de los Estados
Generales. Por esa vía, se crearon nuevos tributos y se fortalecieron los poderes
de la Monarquía frente a los estamentos. En el siglo XVII, el consentimiento de los
Estados Generales frente al impuesto, no era sino un recuerdo carente de toda
aplicación.
Los cambios en la estructura socioeconómica de Francia y las ideas de los
filósofos del siglo XVI, crearon las condiciones para que el estado llano o
burguesía se proclamara Asamblea Nacional y desencadenara la Revolución
Francesa de 1789, que produjo el establecimiento del Estado de Derecho en
Francia.
Los principios filosóficos y jurídicos en que se fundó esta Revolución aparecen
expuestos principalmente en la Declaración de los Derechos del Hombre y del
ciudadano, en cuyo artículo 14 se proclamo que: “Los ciudadanos tienen el
derecho de comprobar por se mismos, o por medio de sus representantes, la
necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, seguir su aparición
y determinar la cualidad, la cuota, el sistema de cobro y la duración de ella”- del
modo expuesto, un siglo después que en Inglaterra, se inicia en Francia la etapa
fundamental en el surgimiento del derecho presupuestario, que se caracteriza por
el examen y la autorización de los gastos públicos por la Asamblea de
representantes de la Nación. Así, en la Constitución Francesa de 1791 se dispone
que: “La Constitución delega expresamente al Cuerpo Legislativo los poderes y
funciones públicas”. (Artículo 1º , Titulo III, Capítulo III, Sección I). en este mismo
orden de ideas, la Constitución mencionada establece que “Los Ministros están
obligados a presentar cada año al Cuerpo Legislativo, a la apertura de la sesión, la
estimación de los gastos a realizar en sus departamentos.

C) La extensión de estos principios

De modo general, puede señalarse que en los diversos países coinciden en el

tiempo la proclamación del Estado de Derecho con los primeros intentos por
establecer el principio de la legalidad del gasto público, el cual no se consolida
sino hasta el siglo pasado.

Las prácticas financieras de la Restauración sobre todo en los años 1814 al 1820
consagraron definitivamente el principio según el cual correspondía a la Asamblea
aprobar tanto los ingresos como los gastos. Para que esto fuera posible no solo en
Francia sino en los demás países surgió la institución presupuestaria. El
presupuesto fue el eje del Derecho financiero constitucional y la crisis que hoy
sufre la institución es paralela a la del régimen que le dio vida.

En España, a raíz de la invasión napoleónica a la Península, el Gobierno refugiado

en Cádiz dicto un Decreto el 2 de marzo de 1811, ordenando formar un
presupuesto. Sin embargo, no es sino hasta 1850 con la promulgación de la Ley
de Administración y Contabilidad cuando se sientan las bases de un derecho
presupuestario.

En Alemania, los principales Estados (Baviera, Saxe, Wurttemberg, Hesse, Bade)

proclaman sus constituciones a principios del siglo XIX, y establecen en las
mismas, por una parte, el antiguo principio de que corresponde a las Asambleas el
poder de examinar los gastos que se harán con los impuestos solicitados. En otros
Estados alemanes la existencia de gobiernos absolutistas demora la consagración
de estos principios, como es el caso de Prusia donde el régimen constitucional no
se establece hasta 1850.
En forma progresiva, los principios relativos a la autorización de los tributos y a la
legalidad del gasto se integran en los ordenamientos constitucionales de países de
todos los continentes, independientemente de las fuentes de inspiración de los
ordenamientos jurídicos o de los sistemas políticos. Así, en la Constitución de la
Unión Soviética de 1936, se confiere competencia a los órganos superiores del
poder estatal para “la aprobación de un presupuesto único de la rendición de
cuentas de su ejecución, el establecimiento de los impuestos y de los ingresos
destinados a la constitución de los presupuestos de la Unión de las Repúblicas y
de los presupuestos locales.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

1. Programación: Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene

que éste -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la programación.
a. Contenido: establece que deben estar todos los elementos que permitan la
definición y la adopción de los objetivos prioritarios. El grado de aplicación no está
dado por ninguno de los extremos, pues no existe un presupuesto que carezca
completamente de una base programática, así como tampoco existe uno en el que
se hubiese conseguido la total aplicación de la técnica.
b. Forma: en cuanto a la forma, con él deben explicitarse todo los elementos de la
programación, es decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las acciones
necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos; los recursos humanos,
materiales y servicios de terceros que demanden esas acciones así como los
recursos monetarios necesarios que demanden esos recursos.
Respecto de la forma mediante este principio se sostiene que deben contemplarse
todos los elementos que integran el concepto de programación. Es decir, que
deben expresarse claramente los objetivos concretos adoptados, el conjunto de
acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos, los recursos humanos,
materiales y otros servicios que demanden dichas acciones y para cuya
movilización se requieren determinados recursos monetarios, aspecto este último
que determina los créditos presupuestarios necesarios.

2. Integralidad: en la actualidad, la característica esencial del método de

presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en
su aplicación en los hechos. El presupuesto no sería realmente programático si no
cumple con las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la integralidad.
Es decir, que el presupuesto debe ser:
a. Un instrumento del sistema de planificación;
b. El reflejo de una política presupuestaria única;
c. Un proceso debidamente vertebrado.
d. Un instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la
programación.
3. Universalidad: dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que
aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él.
Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga
de presupuesto. Si este sólo fuera la expresión financiera del programa de
gobierno, no cabría la inclusión de los elementos en términos físicos, con lo cual la
programación quedaría truncada.
En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía exponerse
cabalmente bajo la "prohibición" de la existencia de fondos extrapresupuestarios.

4. Exclusividad: en cierto modo este principio complementa y precisa el postulado

de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto
asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de
precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así como de otros
instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas. No
obstante, de que en la mayoría de los países existe legislación expresa sobre el
principio de exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen dichas
disposiciones legales.
En algunos países de América Latina, particularmente en épocas pasadas, se
estableció la costumbre de incluir en la ley de presupuestos disposiciones sobre
administración en general, y de personal en particular, tributación, política salarial,
etc., llegando, excepcionalmente, desde luego, a dictar normas que ampliaban o
reformaban el Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo, en este último
aspecto, tal inclusión no era fruto de un error, sino que se procuraba evitar la
rigurosidad del trámite parlamentario a que están sujetas tales cuestiones.
5. Unidad: este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de
todas las instituciones del sector público sean elaborados, aprobados, ejecutados
y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y
adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un
solo método y expresándose uniformemente.
En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada entidad se ajuste
al principio de unidad, en su contenido, en sus métodos y en su expresión. Es
menester que sus políticas de financiamiento, funcionamiento y capitalización
sean totalmente complementarios entre sí.
6. Acuciosidad: para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia
de las siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso
presupuestario:
A Profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de
decisiones, en la realización de acciones y en la formación y presentación del
juicio sobre unas y otras.
b Sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación de
los correspondientes medios; en el proceso de su concreción o utilización; y en la
evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del grado de racionalidad en la
aplicación de los medios y de las causas de posibles desviaciones.
En otras palabras, este principio implica que se debe tender a la fijación de
objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y que tengan
la más alta prioridad.

7. Claridad: este principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto

como instrumento de gobierno, administración y ejecución de los planes de
desarrollo socio-económicos. Es esencialmente de carácter formal; si los
documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las
etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor eficacia.
8. Especificación: este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del
presupuesto y significa que, en materia de ingresos debe señalarse con precisión
las fuentes que los originan, y en el caso de las erogaciones, las características de
los bienes y servicios que deben adquirirse.
En materia de gastos para la aplicación de esta norma, es necesario alejarse de
dos posiciones extremas que pueden presentarse; una sería asignar una cantidad
global que serviría para adquirir todos los insumos necesarios para alcanzar cada
objetivo concreto y otra, que consistiría en el detalle minucioso de cada uno de
tales bienes y servicios.
La especificación significa no sólo la distinción del objetivo del gasto o la fuente del
ingreso, sino además la ubicación de aquellos y a veces de éstos, dentro de las
instituciones, a nivel global de las distintas categorías presupuestarias, y, en no
contados casos, según una distribución espacial. También es indispensable una
correcta distinción entre tales niveles o categorías de programación del gasto.

9. Periodicidad: este principio tiene su fundamento, por un lado, en la

característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país, y, por
otra parte, en la misma naturaleza del presupuesto.
A través de este principio se procura la armonización de dos posiciones extremas,
adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la
previsión con cierto grado de minuciosidad, ni tan breve que impida la realización
de las correspondientes tareas.
La solución adoptada, en la mayoría de los países es la de considerar al período
presupuestario de duración anual.
10. Continuidad: se podría pensar que al sostener la vigencia del principio de
periocidad se estuviera preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte
que cada presupuesto no tiene relación con los que le antecedieron, ni con los
venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad con la continuidad, por
supuesto que con plenos caracteres dinámicos.
Esta norma postula que todas la etapas década ejercicio presupuestario deben
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las
expectativas de ejercicios futuros.

11. Flexibilidad: a través de este principio se sustenta que el presupuesto no

adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de:
Administración, Gobierno y Planificación.
Para lograr la flexibilidad en la ejecución del presupuesto, es necesario remover
los factores que obstaculizan una fluida realización de esta etapa presupuestaria,
dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para modificar los
medios en provecho de los fines prioritarios del Estado. Según este principio es
necesario sino eliminar, por lo menos restringir al máximo los llamados "Recursos
Afectados" es decir, las asignaciones con destino específico prefijado.
En resumen, la flexibilidad tiende al cumplimiento esencial del presupuesto,
aunque para ello deban modificarse sus detalles.

12. Equilibrio: este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del

presupuesto aún cuando éste depende en último término de los objetivos que se
adopten; de la técnica que se utilice en la combinación de factores para la
producción de los bienes y servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y
de precios y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.

POLÍTICA PRESUPUESTARIA DEL ESTADO

BASES LEGALES

LOAFSP Decreto 3776, 18 de Julio de 2005

Reglamento No. 1
Artículo 31. La Oficina Nacional de Presupuesto, atendiendo a los lineamientos
generales y a las prioridades de gastos que establezca el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, como resultado del informe presidencial,
elaborará la versión definitiva de la política presupuestaria que regirán para la
formulación del proyecto de Ley de Presupuesto, y hará la notificación escrita de
ello a los respectivos ordenadores de compromisos y pagos.
La Oficina Nacional de Presupuesto remitirá a todos los órganos y entes las
normas e instrucciones que regirán para la formulación del respectivo proyecto de
Ley de Presupuesto que deberá ser presentado por el Ejecutivo Nacional a la
Asamblea Nacional antes del quince (15) de octubre de cada año.
Gastos
Artículo 38. La distribución general del presupuesto de gastos consiste en la
desagregación de los créditos acordados para cada proyecto, acción centralizada
u otra categoría presupuestaria equivalente aprobada por la Oficina Nacional de
Presupuesto, en el presupuesto de gastos de los órganos, incluidos en el Título II
de la Ley de Presupuesto, hasta la categoría de acciones específicas, subpartidas
genéricas, específicas y subespecíficas, previstas en el plan de cuentas o
clasificador presupuestario.
Artículo 39. La distribución general del presupuesto de gastos contendrá:
1. Información sobre las metas, según corresponda a la estructura presupuestaria
antes señalada, con los respectivos indicadores de desempeño siempre y cuando
la técnica lo permita.
2. Información que permita vincular la producción de bienes y servicios con los
recursos requeridos.
3. Categorías presupuestarias en las que se expresarán por cada órgano de la
República, los proyectos, acciones centralizadas, acciones específicas y las
categorías equivalentes, aprobadas
por la Oficina Nacional de Presupuesto.
4. Los gastos señalados por el Presidente de la República, en el decreto que dicte
para complementar las disposiciones generales de la Ley de Presupuesto.

Una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la República,

dispondrá de un lapso de diez (10) días hábiles para decretar la distribución
general del presupuesto de gastos, a que se refiere este artículo.

Del límite del Gasto

Artículo 40. Constituyen el límite del gasto para los efectos del control externo:
1. El total de créditos presupuestarios asignados a cada uno de los órganos del
sector público,
2. El total para los gastos corrientes, de capital y de aplicaciones financieras
totales, autorizados para los órganos del sector público.
3. Las categorías presupuestarias y de partidas que la Asamblea Nacional
apruebe con tal carácter, conforme a las disposiciones generales de la Ley de
Presupuesto.
A los efectos del control interno, constituyen límites para gastar los créditos
presupuestarios asignados a las desagregaciones de las categorías
presupuestarias y de las partidas autorizadas en la Ley de Presupuesto.

Ingresos
Artículo 114. Al término del ejercicio económico financiero, se determinará el
monto de los ingresos y fuentes financieras recaudados por la República, durante
el mencionado período derivados de la ejecución presupuestaria, de conformidad
con las normas e instrucciones que dicte la Oficina Nacional de Contabilidad
Pública. Con esta información dicha Oficina deberá determinar y certificar el
resultado del Presupuesto de ingresos y fuentes financieras, mediante la
comparación de la totalidad de los recursos presupuestarios efectivamente
recaudados con los estimados en la Ley de Presupuesto y sus modificaciones.
Los ingresos liquidados pendientes de recaudación al 31 de diciembre del ejercicio
económico financiero que culmina, formarán parte del ejercicio en el cual se
recauden, en concordancia con lo establecido en el artículo 56 de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público.

FASES DEL PRESUPUESTO

La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las

responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación
está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una
función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan
Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano
plazo.
Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector
Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de
los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está
sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el
presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de
gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del
sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única.
Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas
etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente
importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente
coordinados.
1. Plan Operativo Anual: Instrumento de Gestión de apoyo a la acción pública, que
contiene las directrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos,
recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera
para acometerlas.
2. Presupuesto: es la expresión financiera para apoyar la ejecución de las
acciones contempladas en el Plan Operativo Anual Nacional (P.O.A.N.)
3.
CICLO PRESUPUESTARIO

 Fase de Preparación (Formulación y Discusión).

Antes de iniciar cada período anual, el gobierno debe elaborar el presupuesto de
ingresos y gastos que regirá dicho período, y que permitirá ejecutar los gastos
necesarios. Análoga a la fase de formulación en el proceso de planificación, el
ciclo presupuestario se inicia con la fase de preparación. En ésta fase se calculan
los niveles de gasto público que serán necesarios para satisfacer las necesidades
seleccionadas como prioritarias para el período, y se estiman las fuentes y montos
de los ingresos que permitirán el financiamiento de los primeros.
La fase de preparación del presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, a todos
sus ministerios y dependencias. El resultado final de la preparación es el Proyecto
de Ley de Presupuesto que será presentada ante el Poder Legislativo para su
revisión, discusión y aprobación.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los órganos de la Administración
Pública intervienen en su elaboración en diferentes etapas.
a) Etapa estimativa: cada dependencia pública estima sus necesidades
presupuestarias para el próximo período, así como sus ingresos, partiendo de los
planes que han desarrollado en el marco de la planificación del gobierno nacional;
este conjunto de estimaciones es entregado al ministerio correspondiente, donde
se integran en un presupuesto conjunto de cada ministerio. Igual proceso realizan
los entes descentralizados, como los establecimientos públicos, estados y
municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que en muchos casos no
existe generación de ingresos propios. Por esto, el Ministerio de Finanzas se
encarga de identificar los parámetros que permitirán llegar a una estimación
aproximada de lo que serán los ingresos a percibir por el Tesoro Nacional en el
período; entre los parámetros considerados pueden mencionarse: lineamientos de
la política económica gubernamental, crecimiento de la actividad económica (del
Producto Interno Bruto – PIB), tipo de cambio, precio del petróleo, tasa de
inflación, entre los más relevantes.

b) Etapa Coordinadora y Selectiva: tomando como referencia los presupuestos

iníciales de ministerios y entes descentralizados, la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE, organismo encargado de la elaboración del presupuesto
global) clasifica, selecciona y coordina las diferentes solicitudes de gastos y
estimaciones de ingresos para redactar la propuesta del proyecto de ley.
El proyecto de ley es revisado, discutido, modificado y aprobado preliminarmente
en Consejo de Ministros, antes de ser enviado al Poder Legislativo.
c) c) Etapa de Presentación al Poder Legislativo: Una vez aprobado el proyecto
del ley por el Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas se encarga de
entregarlo y presentarlo al Poder Legislativo (Asamblea Nacional) antes de la
fecha límite prevista en las leyes. A partir de ese momento se inicia la discusión
del proyecto presentado en la Asamblea Nacional, revisando los niveles de gasto y
la probabilidad de alcanzar los montos de ingresos señalados en el proyecto.

 Fase de Sanción y Promulgación.

Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y pueda ejecutarse el gasto
público, debe ser sancionado por el Poder Legislativo, una vez discutido su
contenido y verificada la viabilidad de su cumplimiento. La legislación
presupuestaria también indica una fecha límite para que este proyecto de ley sea
aprobado en el poder legislativo, y posteriormente promulgado por la Presidencia
de la República y publicado en la Gaceta Oficial.
Si esta aprobación no se logra antes de la fecha prevista, el presupuesto en
cuestión será objeto de una reconducción, es decir, se aprueba un presupuesto
con las mismas características del aprobado en el año anterior, con las
modificaciones que se indican en la legislación correspondiente.

 Ejecución.
El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra en vigencia a partir del 1º
de enero del período correspondiente. Cada dependencia pública a su vez, ha
distribuido sus asignaciones presupuestarias, y en caso de no generar ingresos
suficientes, recibirá los aportes del Tesoro Público que se han presupuestado a lo
largo del año (porciones conocidas como dozavos, veinticuatroavos, dependiendo
de su entrega mensual o quincenal).

Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse gastos que se encuentren

autorizados en las respectivas leyes presupuestarias (leyes, ordenanzas o
resoluciones, según sea el caso, ya sea nacional, estadal, municipal, o por
organismo público).

 Control:
(Administrativo, Legislativo y Judicial. La Contraloría General de la República)
Resulta lógico suponer que la ejecución del gasto público debe ser controlada y
supervisada para garantizar que se realice de acuerdo a lo previsto.
En primer lugar, al poder legislativo le corresponde vigilar el correcto cumplimiento
de las disposiciones del presupuesto aprobado (o de los créditos adicionales
autorizados); es lo que se conoce con el nombre de control legislativo.
El control administrativo lo ejercen las mismas dependencias ejecutoras del
presupuesto (principalmente el poder ejecutivo), para administrar correctamente el
dinero asignado a sus actividades; también se conoce con el nombre de control
interno. Este control administrativo se realiza en tres momentos:
(1) Antes de ejecutar el gasto (control preventivo o previo), para verificar que la
actividad a realizar está prevista en el presupuesto, dispone de fondos y será
ejecutada en forma eficiente (licitaciones);
(2) En el momento de la ejecución de actividades u operaciones (control
simultáneo), para verificar el desarrollo de las mismas; y
(3) El control posterior, relativo a la verificación de que las acciones ejecutadas
han estado ajustadas a lo previsto en el presupuesto y las leyes.
El control judicial o jurisdiccional, como su nombre lo indica, le corresponde al
Sistema Judicial, cuando se detecten irregularidades que requieran la intervención
de los órganos judiciales. En materia de control presupuestario es necesario hacer
referencia a la importancia de las Contralorías, ya sea a nivel nacional, estadal,
municipal y hasta institucional.

En el caso de la República, las funciones de la Contraloría General de la

República pueden estudiarse en la ley correspondiente; la misma ley regula el
Sistema Nacional de Control Fiscal, sistema que viene a coordinar los esfuerzos
de los diferentes órganos contralores del Estado venezolano de acuerdo con lo
establecido por la mencionada ley.
 Evaluación
(Modificaciones Presupuestarias)
Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los
créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas,
subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se
señalen en la Ley de Presupuesto y su respectiva Distribución General de cada
año, para los diferentes organismos. Dichas modificaciones pueden ser
consecuencia de:
• Créditos Adicionales:
Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas,
subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y
subespecíficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la Distribución
General de cada año. El Ejecutivo Nacional, al tramitar la modificación
presupuestaria en referencia, debe demostrar que el Tesoro Nacional dispondrá
de los recursos para atender la erogación.

• Rectificaciones:
Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas,
subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y
subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para
gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes. La fuente de
financiamiento es la partida "Rectificaciones al Presupuesto" prevista en la Ley de
Presupuesto anual; por ello, el uso de esa partida aumenta los créditos del
organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha Ley.
• Insubsistencia o anulaciones de créditos:
Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o
parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas
subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y
subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones
que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.

• Ajustes en los créditos por Reducción de Ingresos:

Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o
parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas,
subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y
subespecíficas de la Ley de Presupuesto. Estas reducciones a los créditos se
originan cuando se evidencia una disminución de los ingresos previstos para el
ejercicio fiscal.
• Reprogramación de contrato de obras:
Consiste en la posibilidad de asignar a "Nuevos Contratos" los créditos destinados
a "Contratos Vigentes", siempre y cuando se demuestre que no existen pagos
pendientes por trabajos ya ejecutados.
• Traspasos de créditos:
Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub
partidas genéricas, específicas y subespecificas de un mismo programa o distintos
programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De
acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en:
1. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas,
requieren aprobación del Poder Legislativo.
2. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no
controladas, requieren aprobación del Poder Legislativo Congreso, si el monto es
mayor al cinco por ciento (5%)
3. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no
controladas, requieren aprobación de la Oficina Central de Presupuesto si el
monto es igual o menor al cinco por ciento (5%).
4. Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no
controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del
organismo o su delegado.

EL FONDO DE DESARROLLO NACIONAL, S.A

(Una empresa para optimizar la inversión productiva y social.)

Es una empresa constituida bajo la figura de sociedad Anónima.

La creación de este instrumento se inserta dentro de la nueva Estrategia
Económica y Financiera del Ejecutivo Nacional, que se fundamenta en dos líneas:

• Apalancar la Recuperación Económica (real y productiva)

• Incrementar la Inversión Social

Igualmente, será utilizado para el manejo de la deuda publica, lo que permitirá al

Estado desarrollar una política cuya estrategia central sea disminuir el
endeudamiento durante los próximos años, y el peso de ese sobre el Presupuesto
Nacional.

EL FONDEN está adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Finanzas, su

aporte inicial en el año 2005, fue de USD 6.000 Millones, provenientes de las
reservas y del excedente de los ingresos petroleros, los cuales están dirigidos a
financiar proyectos de gran envergadura de inversión social y productiva en áreas
como infraestructura, salud, ambiente, energía, defensa, industrias básicas,
educación, agricultura, atención a situaciones especiales y estratégicas.

¿ COMO NACE FONDEN?

Él Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN, S.A.) nace a raíz de la Ley de
Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en Gaceta
Oficial Nº 38232 de fecha 20 de Julio de 2005.

El 29 de Agosto de 2005 se publico el Decreto nº 3.854, en Gaceta Oficial Nº

38261, mediante el cual se autorizo al Ministerio del Poder Popular para las
Finanzas para que procediera a la creación de una empresa bajo la forma de
Sociedad Anónima, que estará bajo su control accionario y estatutario.

En fecha 9 de Septiembre de 2005, a través de la Gaceta Oficial Nº 38.269, se

publico el Acta Constitutiva y Estatutaria del referido Fondo.

SU IMPORTANCIA
Se fundamenta en el diseño de mecanismos financieros que permiten optimizar la
administración y la distribución de un porcentaje de las divisas que recibe el país,
por concepto de ingresos petroleros y recursos provenientes de las reservas
excedentarias del Banco Central de Venezuela (BCV).

¿QUIENES LO DIRIGEN?
La conducción del FONDEN está a cargo de un Directorio presidido por el Ministro
del Poder Popular para las Finanzas, acompañado del Ministro del Poder Popular
para la Planificación y Desarrollo, y el Vice-Presidente Ejecutivo; así mismo
instrumenta su operación por medio de un Secretario Ejecutivo.

MISION
Custodiar y administrar los recursos asignados para el financiamiento de los
proyectos de inversión real productiva, sociales, comunitarios, y los derivados de
situaciones especiales, reembolsables y no reembolsables, nacionales e
internacionales, contribuyendo también, a mejorar el perfil de la deuda externa
pública, con un capital humano de alto desempeño ético y profesional
comprometido con un nuevo modelo de sociedad.

OBJETIVOS
El Fondo tiene como objetivo financiar
1.- Los proyectos de inversión real productiva, la educación, la salud, el
mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública externa y atención a
situaciones especiales.
2.- Proyectos de conveniencia, de evidente necesidad y aquellos dirigidos al
desarrollo económico y social, reembolsable y no reembolsable, nacionales e
internacionales, en moneda nacional o extranjera.
3.- Cualquier otro proyecto que sea necesario financiar a juicio del Directorio
Ejecutivo, previa aprobación del Presidente de la República.

VISION
Ser el promotor y el instrumento financiero capaz de apalancar el crecimiento
económico y el desarrollo sostenible del Estado Venezolano, al mejor costo
posible, promoviendo la eficacia, eficiencia, celeridad, responsabilidad y
transparencia en los procesos, que contribuyen de manera oportuna al desarrollo
integral de la Nación y a generar procesos de cambios estructurales y sociales en
la realidad venezolana.

BASE LEGAL DEL FONDO INTERGENERACIONAL

LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR

PÚBLICO

Titulo VIII: De la Estabilidad de los Gastos y su Sostenibilidad Intergeneracional

Artículo 155.- Mediante ley especial se establecerá un Fondo de ahorro

Intergeneracional a largo plazo, destinado a garantizar la sostenibilidad
intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo, especialmente la
inversión real reproductiva, la educación y la salud, así como a promover y
sostener la competitividad de las actividades productivas no petroleras.

Artículo 156.- El fondo de Ahorro intergeneracional se constituirá e incrementara

con la proporción de ingresos petroleros que la ley determine. Dicho Fondo tendrá
un lapso de no disponibilidad no menor de veinte años, contados a partir de su
constitución efectiva. Durante este lapso, se tomara en consideración para el
cálculo del aporte aquellas inversiones que tengan características
intergeneracionales y que se realicen en cada ejercicio presupuestario.
Transcurrido este lapso, el monto acumulado en el Fondo y sus rendimientos
podrán ser utilizados en inversiones reproductivas, salud y educación, de acuerdo
a las disposiciones que establezca la ley de creación.

Articulo 157.- Los recursos del Fondo de Ahorro Intergeneracional sólo podrán ser
invertidos en portafolios diversificados, en activos de máxima calificación crediticia,
en un contexto de inversión de largo plazo y con criterios de máxima calificación
crediticia, en un contexto de inversión de largo plazo y con criterios de
optimización que garanticen la mayor transparencia y seguridad del retorno de la
inversión, en las condiciones que establezca la ley. Sin embargo, los rendimientos
de este Fondo, apropiadamente contabilizados para el capital y podrán ser
destinados a fines específicos de inversión reproductiva o dotación de obras y
servicios básico.

Artículo 158.- En ningún caso, los recursos del Fondo de Ahorro Intergeneracional
o sus rendimientos podrán ser aplicados a la adquisición de instrumentos de
endeudamiento de entidades públicas nacionales, ni a garantizar obligaciones de
las mismas.

Es importante resaltar que el Fondo Intergeneracional, si bien está establecido en

la Ley, no ha sido creado formalmente.

CONCLUSIONES

• El Presupuesto Público Nacional se refiere a los gastos e ingresos estimados

que tiene el Estado relativos a un año calendario en particular. Tiene entre sus
múltiples propósitos realizar una evaluación del total de los ingresos y los gastos
del Estado. Busca establecer un razonable equilibrio entre los gastos y los
ingresos, haciendo posible una evaluación de los efectos que ellos producirán
sobre la economía.
• El control presupuestario, es un proceso que permite evaluar la actuación y el
rendimiento o resultado obtenido en cada centro; para ello se establecen las
comparaciones entre las realizaciones y los objetivos iníciales recogidos en los
presupuestos, a las que suele denominarse variaciones o desviaciones.
• Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector
Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de
los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está
sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el
presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de
gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del
sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única.
• El FONDEN es una empresa constituida bajo la figura de sociedad Anónima, la
creación de este instrumento se inserta dentro de la nueva Estrategia Económica y
Financiera del Ejecutivo Nacional, que se fundamenta en dos líneas: Apalancar la
Recuperación Económica (real y productiva) e Incrementar la Inversión Social.
• Igualmente, será utilizado para el manejo de la deuda pública, lo que permitirá al
Estado desarrollar una política cuya estrategia central sea disminuir el
endeudamiento durante los próximos años, y el peso de ese sobre el Presupuesto
Nacional.
• El Fondo de ahorro Intergeneracional es creado para que a largo plazo,sea
destinado a garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas
de desarrollo, especialmente la inversión real reproductiva, la educación y la salud,
así como a promover y sostener la competitividad de las actividades productivas
no petroleras.
• Es importante resaltar que el Fondo Intergeneracional, si bien está establecido
en la Ley, no ha sido creado formalmente.