KUNAS Y EMBERÁ WOUNAAN EN LA

CIUDAD DE PANAMÁ
ENTRE LA INVISIBILIDAD Y LA INCORPORACIÓ N DE LA
INTERCULTURALIDAD EN LA ATENCIÓ N A SU SALUD Y A SU CALIDAD
DE VIDA.

Dra. Enriqueta Davis Villalba, Consultoría realizada para la OPS-OMS

Panamá, Ciudad de Panamá, Noviembre 2009.

MU KUNA. COMUNIDAD KOSKUNA

2
 AGRADECIMIENTOS ESPECIALES
ÍNDICE Este trabajo de Investigació n, no se hubiese
Resumen Ejecutivo (5)
podido realizar sin el apoyo de las personas,
instituciones y organizaciones que,
I. desinteresadamente, brindaron su Introducción
colaboració n. A todos ellos MUCHAS GRACIAS. (34)
A. En particular debemos agradecer a: Antecedentes
• La Junta Directiva de las Barriadas kunas Históricos (34)
B. residentes en Panamá , a su Presidente Sr. Selección de las
Victoriano Gonzá lez y a su Secretario Sr. Comunidades
Gregorio Linares. (51)
II. El • La Junta Local de la Barriada Kalu – Mogir Marco
Yala. Conceptual (67)
A. • A la Asamblea General y a la Junta Local de Los Indicadores
la Barriada Boo Yala. de Desarrollo
• A la Junta Local de la Barriada Abya Yala, a Humano de
su Presidente, Julio De la Ossa. Panamá 2007
• A la Sra. Migdalia Herrera, Subsecretaria -2008 (67)
B. General del Congreso General de la Cultura Segundo
Kuna. Decenio de los
• Al Mayor Darío Díaz Encargado de la Pueblos
Subestació n de Policía de Curundú y a su Indígenas del
personal quienes garantizaron nuestra Mundo (69)
C. seguridad personal durante la recolecció n Salud y los
de datos en Curundú . Objetivos de
• A personal sanitario de los Centros de Desarrollo del
Salud de Veracruz y Curundú . Milenio (75)
D. • A los miembros del Pueblo Kuna y del Atención
Pueblo Emberá Wounaan quienes Primaria de
compartieron con nosotros aspectos de su Salud (APS
vida durante las entrevistas. renovada) (79)
E. El Fenómeno de
la Migración
Interna (84)
III. Condiciones de
vida y salud en
las Comarcas
Kuna Yala y
Emberá Wounaan (98)
A. Situación Sociodemográfica (98)
B. Situación de Salud en las Comarcas Kuna Yala y Emberá Wounaan (126)
IV. Condiciones de vida y salud de la población kuna y emberá wounaan
inmigrante a la Ciudad de Panampá y zonas aledañas. (153)
A. Estructura de la Población (153)
B. Alfabetismo (158)

3
 C. Nivel de Instrucción (159)
D. Asistencia a la Escuela (160)
E. Categoría de Ocupación (162)
V. Determinantes de la salud de la población kuna residente en las Barriadas
Kunas de Arraiján y la población Emberá wounaan residente en el
Corregimiento de Curundú (168)
A. Área de residencia (168)
B. Procedencia de la población y relaciones con las comunidades de origen
(169)
C. Prácticas Culturales (171)
D. Vivienda (171)
E. Situación Educativa (176)
F. Situación Laboral (178)
G. Situación de Salud (178)
H. Organizaciones Políticas para la búsqueda de soluciones a los problemas
(185)
VI. Sistemas y servicios de salud en los Distritos de Panamá y Arraiján (198)
A. Marco institucional legal del sistema de protección social en salud de
Panamá (198)
B. Región Metropolitana de Salud (199)
C. Región de Salud Panamá Oeste (202)
D. Acciones realizadas por el Ministerio de Salud de Panamá para incorporar
la medicina tradicional al sistema de salud convencional. (204)
E. Evaluación de los servicios interculturales de salud en Panamá (207)
VII. Cosmovisión de los Pueblos Kuna y Emberá Wounaan en materia de salud
(218)
A. Cosmovisión Kuna de salud – enfermedad (219)
B. Cosmovisión Emberá Wounaan de salud – enfermedad (222)
VIII. Pueblos Indígenas y Salud: Acciones desarrolladas a nivel internacional y en
Panamá (228)
A. Algunas Acciones Internacionales (228)
B. La atención a la salud de los Pueblos Indígenas de Panamá en la
legislación nacional (241)
IX. Implicaciones para un nuevo modelo de salud en las comunidades indígenas
kunas y emberá wounaan residentes en la Ciudad de Panamá y el Distrito de
Arraiján. (60)
Árbol de Problemas de la situación de salud de los Pueblos Indígenas kuna y
emberá wounaan radicados en las Barriadas Kunas y en Curundú. (265)
Árbol de Objetivos de la situación de salud de los Pueblos Indígenas kuna y
emberá wounaan radicados en las Barriadas Kunas y en Curundú. (268)
Marco Lógico: Proyecto Equiparación de la calidad de vida de la población
kuna y emberá wounaan residentes en las Barriadas Kunas y el
Corregimiento de Curundú. (269)
X. Recomendaciones para el Diseño de una Agenda de Investigación tendiente
al mejoramiento de la población kuna y emberá wounaan residentes en las

4
 Barriadas Kunas de la Ciudad de Panamá y en el Corregimiento de Curundú.
(274)
Conclusiones (278)
Bibliografía (282)

5
 Resumen Ejecutivo.

Antecedentes históricos. Los antecedentes históricos – tanto documentados

por estudiosos, como por la tradición oral – ubican al pueblo kuna y a los
Emberá – wounaan en el Darién, a la llegada de los españoles a tierras de
Abya Yala (Continente Americano). Si bien, entre dichos pueblos indígenas se
dieron enfrentamientos bélicos – por la práctica del nomadismo y el recurso
tierra – ambas culturas siempre profesaron respeto a la naturaleza, pues se
consideraban parte de ella. Fue la conquista y colonización extranjera la que no
sólo diezmo a la población indígena – ya por actos violentos ya por las
enfermedades que consigo trajeron los extranjeros – si no que, además, los
pueblos aborígenes fueron obligados a cambiar sus nichos ecológicos en aras
de la preservación de sus vidas, patrimonios y cultura.

La constitución de Panamá en república independiente el 3 de noviembre de

1903, también tuvo sus repercusiones en las culturas aborígenes que
ocupaban el oriente del país. El pueblo kuna, en particular, pueblo guerrero,
con una larga tradición y con una fuerte organización socio – política formada
como respuesta a las constantes agresiones de grupos foráneos – antes grupos
indígenas rivales – luego extranjeros, fue quien salió ganancioso de la
situación. Quedaron en la encrucijada de escoger entre Colombia y Panamá – o
al menos así lo entendieron los colombianos, cuando en 1871 les concedieron
la Comarca de Tulenega con el fin de “civilizar a los salvajes” – y años después
los separatistas panameños, que temían que los colombianos invadieran
territorio panameño para retomar el poder, prestaron atención especial al
pueblo dule que mayoritariamente se había trasladado al hábitat insular del
Archipiélago de las Mulatas. No obstante, los malos tratos y la opresión que
soportaron los tules conllevó a la Revolución de Tule y la proclamación de la
República del mismo nombre en 1925, momentos en que las autoridades
panameñas se enfrentaban a una Huelga Inquilinaria de grandes proporciones.
El resultado de las acciones indígenas se reflejaron en la Ley 59 de 1930 que
reconocía, en calidad de Reserva, a las tierras ocupadas por los tule en San
Blas. Ocho años después – y como producto del cabildeo de los dirigentes
kunas ante las autoridades gubernamentales – se sanciona la Ley 2 de 1938
que organiza la Comarca de San Blas. Esta Ley no sólo reconoce tierras
exclusivas para este pueblo indígena, además fija sus límites. Una veintena de
años después se aprueba la Ley No. 16 de 1953, mediante la que se organiza
la Comarca de San Blas, se reconoce el Congreso General Kuna y se crea la
figura de un Intendente – especie de Gobernador de Provincia – que sería el
representante del órgano ejecutivo ante la Comarca y fungiría como
administrador de la misma.

Esta Ley nunca satisfizo al Pueblo Kuna y a partir de la década de los ochenta,
dan inicio a la elaboración y aprobación interna de una Ley Fundamental – que
se aprueba en 1995 por los organismos tradicionales – y su respectivo Estatuto
Comarcal. Si bien ni la Ley ni el Estatuto han sido aprobadas por el Órgano

6
Legislativo del Gobierno de Panamá, están en práctica en la administración de
la Comarca Kuna.
El Pueblo Kuna sentó un hito, no sólo entre los otros pueblos indígenas de
Panamá, si no en todo el Continente: se puede ser indígena y mantener
autonomía y autogobierno, que es, en resumidas cuentas, lo que implica la
figura político – administrativa denominada “Comarca”. A partir de allí existen
5 Comarcas Indígenas creadas por leyes de la República con sus respectivas
Cartas Orgánicas.

Por su parte, los antiguos chocoes – hoy denominados emberá – wounaan –

recompusieron, a partir de 1969 su escasa organización socio – política –
característica de su ancestral nomadismo – y adoptaron el modelo Kuna de
caciquismo. Así, a partir de 1983 cuentan con la Comarca Emberá y una
estructura política similar a la del Pueblo Kuna, que contiene mecanismos de
participación en el modelo del Estado Nacional y garantiza la presencia del
Gobierno en las áreas comarcales.

Estos dos pueblos indígenas centran sus vidas en función de la familia, la

naturaleza, el miedo a lo sobrenatural y sus creencias y tradiciones
ancestrales.

La definición de las Comarcas y el respeto a los derechos indígenas a la tierra y

a sus respectivas culturas, no necesariamente se traduce en una mejor calidad
de vida para nuestros pueblos indígenas, dado que la participación de éstos en
la economía global se da en condiciones de inferioridad.

Selección de las Comunidades. Panamá es una nación de marcados

contrastes. Con una población de alrededor de 3 millones y un PIB per cápita
que la clasifica en segundo lugar como un país de renta media-alta,
aproximadamente el 40 por ciento de la población vive en la pobreza. En el
telón de fondo de la ciudad de Panamá, del horizonte moderno y las
comodidades, un poco más de la mitad del país, residentes de las zonas
rurales, viven por debajo del umbral de la pobreza, al igual que la quinta parte
de los habitantes de la ciudad.

La Ciudad de Panamá tiene raíces coloniales – San Felipe, Santa Ana,

Calidonia, Parque Lefevre y Juan Díaz – influencias de las épocas de
construcción del Ferrocarril Transístmico y el Canal Interoceánico – ; El
Chorrillo, Pueblo Nuevo, Río Abajo –; asentamientos planificados para clases
altas, medio altas y medias, como Bella Vista, Betania, San Francisco – y
asentamientos surgidos por emigración del centro de la ciudad a la periferia –
Pedregal – o por invasiones de tierras privadas – Curundú –

La dinámica de la economía panameña se centra en las actividades de servicio

y en la vía del Canal. Un importante porcentaje del Producto Interno Bruto del
país se origina en el Distrito de Panamá, destacándose las actividades de
comercio, transporte, comunicaciones y financieras. En la capital se concentra

7
la mano de obra más calificada del país, además de las infraestructuras y los
centros de servicios básicos, al igual que el Centro Bancario Internacional.

Según el Censo de Población y Vivienda del año 2000, la Ciudad de Panamá,

ocupa el 4.16% de la superficie total del Distrito de Panamá y presenta una
densidad de 276.6 habitantes por kilómetro cuadrado. Los corregimientos que
integran la Ciudad son, en su mayoría pequeños, por tanto, la densidad
poblacional a nivel de corregimientos, es sumamente elevada, sobre todo en El
Chorrillo, Curundú, Santa Ana, San Felipe y la Exposición o Calidonia, los que
concentran una importante proporción de población en estado de pobreza. Por
otro lado, los corregimientos de El Chorrillo, Calidonia, San Ana, San Felipe y
Curundú siguen siendo las principales zonas críticas de la ciudad en materia de
criminalidad y es precisamente en dichos Corregimientos en donde se ubica la
mayoría de la población kuna y emberá wounaan residente en la Ciudad.

La población kuna y la emberá wounaan que ha inmigrado a la provincia de

Panamá, presentan un comportamiento diferenciado: los kunas arriban a la
Ciudad e inicialmente se ubican en barrios pobres de los corregimientos que
integran ésta y posteriormente, se organizan para, ya sea mediante invasiones
o por negociación con el Gobierno, obtener terrenos para integrar sus propias
barriadas. En dichos terrenos trabajan colectivamente, distribuyen los lotes, los
limpian y construyen sus viviendas. Al redactar este Informe cuentan con 8
barriadas, ninguna de las cuales se ubica en la Ciudad de Panamá, 4 de las
mismas están localizadas en el Distrito de Arraiján (que forma parte del Área
Metropolitana) y está situado en el lado oeste del Canal de Panamá, a escasos
minutos de la Ciudad de Panamá. La población kuna ubicada en el Distrito de
Panamá era el 38.7% del total de residentes en la Provincia de Panamá y la
radicada en el Distrito de Arraiján fue el 41.1% de dicho total.

Por su parte los emberá wounaan o se trasladan a corregimientos del Distrito

de Panamá que no forman parte de la Ciudad, o permanecen en ésta en áreas
empobrecidas y con altos índices de criminalidad, drogas, prostitución y
bandas delincuenciales como Curundú.

Marco Teórico Conceptual. Si bien en Panamá existe una legislación especial

para garantizar a los pueblos indígenas territorios específicos para que habiten,
con una administración propia que funciona de manera dual, pues cuentan con
autoridades tradicionales y autoridades reconocidas dentro del Sistema Político
Nacional, esta situación no garantiza que dichos pueblos vivan en igualdad de
condiciones con la población no indígena. Los datos arrojados por el IDHP 2007
– 2008, evidencian la inferioridad en las condiciones de vida de este sector de
la población panameña. La población indígena se ve obligada a emigrar de sus
territorios de origen, ya sea de manera temporal – para buscar trabajo – o de
manera permanente.

La primera cuestión que surge es la siguiente: la legislación nacional relativa a

las Comarcas Indígenas concede una serie de derechos a los habitantes
comarcales y a partir de la Ley 72 de diciembre de 2008, se le brinda cierta

8
protección legal a los que abandonan permanentemente las tierras de las
Comarcas. Éstos, por lo general, van a engrosar los cinturones de pobreza de
las ciudades y sus áreas aledañas.
La segunda cuestión que emerge es si dichos emigrantes permanentes gozan
de alguna protección como las propuestas por los organismos internacionales
para los pueblos indígenas, por ejemplo: los objetivos y las metas del Segundo
Decenio para los Pueblos Indígenas del Mundo, los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y la Estrategia APS renovada.

El Proyecto de Programa de Acción para el Segundo Decenio Internacional de

los Pueblos Indígenas del Mundo entre sus Esferas de Acción incluye
recomendaciones precisas con el ánimo de lograr la plena igualdad de los
pueblos indígenas con el resto de la población de los respectivos países.

La Esfera Cultural tiende a la continuidad de elementos autóctonos propios

de cada pueblo indígena – lenguas, historia oral, conocimientos tradicionales,
etc. – pero también alienta a la creación de programas para que la población
no indígena conozca, valore y respete a los pueblos autóctonos, de forma que
la estigmatización y la discriminación por el sólo hecho de “ser indígena”
desaparezca en todos los países del mundo y se respete la diversidad cultural.

Por otro lado, la Esfera Educativa propone la educación bilingüe e

intercultural indígena que tenga en cuenta la visión holística de los pueblos
indígenas y que sirva de medio para que, sin perder la cosmovisión propia de
la educación, tienda puentes para una comunicación oral y escrita fluida en las
lenguas oficiales de cada país. De esta manera se intenta alcanzar la equidad
entre los ciudadanos de un país, para que todos por igual – no importa su
procedencia étnica - tengan acceso al conocimiento universal y a una
formación académica democrática. La Educación Bilingüe Intercultural que se
propone debe incluir la enseñanza y el aprendizaje de la historia, las
tradiciones, la cultura, los derechos, la espiritualidad y la visión de los pueblos
indígenas y sus modos de vida. Para lo anterior se requiere de un educador
formado – académica y metodológicamente – para que sean sensibles a las
cuestiones indígenas. Se recomienda el otorgamiento de becas y facilidades
para que miembros de los pueblos indígenas sean formados y capacitados
como docentes en todos los niveles educativos.

La Esfera de la Salud parte por conceptualizar a la misma a partir de sus

dimensiones físicas, sociales, mentales, ambientales y espirituales y
recomienda el acceso universal al derecho a la salud individual, colectiva,
comunitaria y culturalmente apropiada. Ello, a través de servicios de atención
de la salud, educación sanitaria, nutrición adecuada y vivienda. Las medidas
destinadas a garantizar la salud de los pueblos indígenas se deben considerar
como una cuestión colectiva y holística que incumbe a todos los miembros de
las comunidades. Dentro del marco del respeto a los conocimientos ancestrales
y a la medicina tradicional indígena, se recomienda la incorporación de la
misma y de los agentes de salud – médicos tradicionales, curanderos, parteras
tradicionales, botánicos, etc. – al Sistema Convencional de Salud. Se insta a

9
tener en cuenta la capacitación y el empleo de personas indígenas calificadas,
con inclusión de mujeres indígenas, para elaborar, gestionar, administrar y
evaluar sus propios programas de atención de la salud. En esta Esfera también
se fomenta el respeto a los derechos humanos: Los derechos humanos
fundamentales y las necesidades básicas en la esfera de la salud de los niños,
jóvenes y mujeres indígenas tienen la máxima prioridad y esto se debe
reconocer y fomentar mediante la creación de centros de coordinación o
comités en cada organismo, organización o institución, incluyendo la
participación plena y efectiva de las mujeres y los jóvenes indígenas en la
planificación, ejecución, supervisión y evaluación de las iniciativas. En otro
orden de ideas, se recomienda la formulación y ejecución de políticas y
programas para resolver los problemas sanitarios indígenas mediante una
estrecha asociación con los pueblos indígenas, especialmente en lo que
respecta a:
a) El VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis;
b) Las prácticas culturales que tienen consecuencias negativas para la salud,
incluida la mutilación genital femenina, el matrimonio de menores, la violencia
contra las mujeres, los jóvenes y los niños, y el alcoholismo;
c) La degradación ambiental, que afecta negativamente a la salud de los
pueblos indígenas, incluida la utilización de las tierras de los pueblos indígenas
para llevar a cabo ensayos militares, almacenamiento de subproductos tóxicos,
explotación nuclear e industrial y contaminación del agua y otros recursos
naturales;
d) Los problemas de salud relacionados con el reasentamiento forzado, los
conflictos armados, las migraciones, la trata de personas y la prostitución.

La Esfera de los Derechos Humanos parte de la conceptualización de que

los pueblos indígenas son ciudadanos al igual que los no indígenas y, por tanto,
deben gozar de la misma igualdad en materia de derechos humanos. Por su
propia naturaleza y por los siglos que muchos de los pueblos indígenas han
sufrido de discriminación, aislamiento social y cultural, se propone la
formulación y puesta en práctica de leyes especiales para garantizar los
derechos de los pueblos autóctonos. En especial: se alienta a los gobiernos a
que sigan desarrollando la legislación nacional para la protección y promoción
de los derechos humanos, con inclusión de los medios destinados a supervisar
y garantizar esos derechos. Los Estados que aún no lo hubieran hecho
deberían contemplar la posibilidad de ratificar el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, y de fortalecer los mecanismos destinados a supervisar
la aplicación de ese Convenio. Cuando esto no sea así, se recomienda que las
constituciones nacionales reconozcan la existencia de los pueblos indígenas y
hagan expresa referencia a ellos, cuando fuera pertinente.

La Esfera Medio Ambiente propone una serie de acciones para proteger el

planeta y es clara al señalar la importancia de reconocer los conocimientos de
los pueblos indígenas en su relación con la naturaleza. Así se insta a los
Estados a: a)Trabajar en estrecha relación con las comunidades indígenas y
locales con el objeto de ayudarlas a gestionar las consecuencias ambientales,

10
económicas y sociales del cambio climático y otros factores de perturbación y
adaptarse a ellos; b) Aplicar, según corresponda, estrategias de ordenación
sostenible y evolutiva de los ecosistemas, utilizando los conocimientos locales
e indígenas y la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, así
como revisar las políticas y programas de conservación de la naturaleza y
utilización de la tierra y otros recursos; c) Subrayar la importancia de fomentar
procedimientos para la integración de los conocimientos indígenas y locales en
los estudios científicos, y asociaciones entre los pueblos indígenas, las
comunidades locales y los hombres de ciencia para definir y llevar a cabo
actividades de investigación y de supervisión relacionadas con el cambio
climático y otros factores de perturbación.
Se recomienda la elaboración de programas destinados a fortalecer las
sinergias entre los conocimientos indígenas y los conocimientos científicos a fin
de empoderar a los pueblos indígenas en los procesos de gestión de la
diversidad biológica y evaluación de las repercusiones en los territorios, como
parte del proyecto intersectorial de la UNESCO sobre sistemas de
conocimientos locales e indígenas.

La Esfera Desarrollo Económico y Social insta a la incorporación de los

pueblos indígenas al desarrollo a través de una adecuada formación académica
que los haga aptos para ocupar plazas de empleo en todos los niveles del
sistema económico – público, privado o como empresarios - respetando
siempre sus derechos como ciudadanos y su singularidad como miembro de un
pueblo indígena. Por ello se requiere que los sistemas estadísticos nacionales
den cuenta de la realidad lingüística y cultural específica de los pueblos
indígenas.

Salud y los ODM. Salud no es igual a ausencia de enfermedad. A lo largo del

tiempo se ha reconocido cada vez más, el entrelazamiento de la salud con
otros aspectos del bienestar, puesto que gozar de salud está relacionado
disfrutar del derecho a la alimentación, al saneamiento, al agua y a la vivienda,
esto es, el derecho a un nivel de vida adecuado. El disfrute de la salud
muestra, de manera ineluctable, la indivisibilidad y el entrelazamiento de
varios derechos sociales, constelación que en la jerga de la salubridad o de la
economía de la salud ha sido captada por el concepto de factores
determinantes de la salud. Por tanto, aspectos vinculados a la indigencia, la
desnutrición, el hambre o el acceso a infraestructura social básica, forman
parte de los determinantes de la condición de salud de la población.

El Tercer Informe de Panamá sobre los ODM plantea que:

A través de un proceso de transformación de las instituciones que articulan las

acciones sociales, que incluyó nuevos enfoques, competencias y jurisdicciones,
se ha avanzado hacia la construcción de una nueva Institucionalidad Social,
centrada en el enfoque de las capacidades. Lo anterior, significa un “esfuerzo
por articular un conjunto de estrategias de desarrollo social, con el objetivo de
acelerar el desarrollo humano sostenible, especialmente a través de políticas
sociales que faciliten el acceso de los panameños/as a las garantías sociales

11
mínimas de protección social en materia de ingreso, educación, salud, vivienda
y otros derechos”

Con el objeto de desarrollar estas acciones se identificaron cuatro pilares:

Políticas Sociales, Protección Social, Capital Social y Concertación. Además, se
consideraron tres áreas estratégicas que brindan sustento a la conformación de
la estructura orgánica: inversión para el desarrollo en capital social, políticas
sociales y servicios de protección social.
No obstante lo anterior, el Informe en cuestión, anota que a pesar del
crecimiento económico hay profundas disparidades entre la población que
reside en las áreas urbanas y aquellas que habitan en sectores rurales y que
las mayores desigualdades se encuentran entre la población que vive en las
Comarcas Indígenas.

Respecto a los esfuerzos realizados por el país para el cumplimiento de los

ODM el Informe Clara González 2008 afirma que: Los programas estratégicos
del período 2004 – 2009 se orientan al cumplimiento de los ODM: el total de
los esfuerzos se vinculan con el Objetivo Uno, combina la lucha contra la
pobreza y programa de alimentación. Una proporción significativa se centra en
el Objetivo 7, es decir, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y una
proporción importante se destina al Objetivo 3, sobre la autonomía de la
mujer. El impulso de programas contra la pobreza y la ayuda alimentaria ha
dado lugar a una atención más concentrada en comunidades indígenas y
población en pobreza extrema en los sectores sociales y agrícolas para
conseguir los objetivos claves convenidos internacionalmente. En consecuencia
los Ministerios se han organizado para poner en marcha esfuerzos colectivos y
responder al desafío de los ODM. Iniciativas como redes, comisiones
consultivas ambientales, Manos a la Obra, Familias Unidas y Red de
Oportunidades se constituyen en los programas que llevan la misión de dar
cumplimiento a los ODM. (MIDES, 2008)

El Informe de los Avances de Panamá en el logro de los ODM del año 2009,
denota una serie de esfuerzos importantes realizados por el país, pero como el
mismo informe señala, existen brechas entre la situación reportada por las
áreas urbanas y las rurales, las de difícil acceso y sobre todo, las comarcas
indígenas. Es necesario enfatizar que mientras exista la pobreza y la pobreza
extrema, diferencias culturales y cosmovisiones tan disímiles como las de los
pueblos indígenas y el conjunto de población no indígena del país, se requieren
acciones que se planifiquen, ejecuten y evalúen con la participación plena de
los involucrados.

En el año 2003, con motivo del 25º aniversario de la Declaración de Alma Ata y
a solicitud de sus países miembros, la OPS reexaminó los valores y principios
que décadas atrás inspiraron la Declaración, a fin de formular orientaciones
estratégicas y programáticas sobre la atención primaria de salud, orientadas a
renovar con esa perspectiva la visión del desarrollo de los sistemas de salud.
La estrategia resultante fue refrendada por los estados miembros en el 46º
Consejo Directivo de 2005, en la Declaración de Montevideo. (Ibid)

12
Según la OPS, esta nueva articulación de la atención primaria en los sistemas
de salud supone “un enfoque amplio de la organización y operación de los
sistemas de salud, que hace del derecho a alcanzar el mayor nivel de salud
posible su principal objetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la
solidaridad del sistema. Un sistema de salud basado en la APS está
conformado por un conjunto de elementos estructurales y funcionales
esenciales que garantizan la cobertura y el acceso universal a los servicios, los
cuales son aceptables para la población y promueven la equidad. Presta
atención integral, integrada y apropiada a lo largo del tiempo, pone énfasis en
la prevención y la promoción y garantiza el primer contacto del usuario con el
sistema, tomando a las familias y comunidades como base para la planificación
y la acción. Un sistema de salud basado en APS requiere un sólido marco legal,
institucional y organizativo, además de recursos humanos, económicos y
tecnológicos adecuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de
organización y gestión en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos activos con el fi n de
maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud. Un
sistema de salud de esta naturaleza promueve acciones intersectoriales para
abordar otros determinantes de la salud y la equidad” (OPS, 2007ª en
Naciones Unidas, 2008).

En 2006 la OMS analizó diferentes resultados en salud relacionados con los

Objetivos de Desarrollo del Milenio, conforme a la disponibilidad de recursos
humanos especializados en salud (OMS, 2006). Según las conclusiones, se
observan claramente las repercusiones positivas en el estado de salud de la
población que tiene la oferta de recursos humanos, sobre todo en cuanto a la
mortalidad materno infantil. Para garantizar un nivel mínimo de cobertura de
las intervenciones básicas, en este informe se propuso una densidad de
recursos humanos de salud —que comprende médicos, enfermeras y parteras
— entre 20 y 25 por cada 10.000 habitantes. Si bien tal cifra no es taxativa,
constituye un punto de referencia que permite dimensionar la magnitud
relativa de las actuales carencias. Por su parte, la relación entre los recursos
humanos de salud y la situación de la salud está mediada por la organización
de los servicios de salud y por la combinación óptima de aptitudes y personal
en un contexto dado (Macinko y otros, 2006). (Naciones Unidas, 2008)

Con esta orientación, la 27ª Conferencia Sanitaria Panamericana (octubre

2007) reconoció cinco desafíos y 20 metas en recursos humanos para alcanzar
los ODM en Salud. Entre los desafíos se incluyen: Definir políticas y planes de
largo plazo para adaptar la fuerza laboral a los cambios previstos en los
sistemas de salud, Ubicar a las personas adecuadas en los lugares adecuados
para lograr una distribución equitativa de acuerdo a las necesidades de salud
de esas poblaciones, Promover la acción nacional e internacional para que los
países afectados por la migración conserven a su personal sanitario y eviten
carencias en su dotación, Generar ambientes de trabajo que propicien el
compromiso con la misión institucional de garantizar la prestación de servicios
de salud de buena calidad para toda la población, Crear mecanismos de
cooperación entre las instituciones educativas y de servicios de salud para

13
adaptar la educación de los profesionales sanitarios para la prestación de
atención de buena calidad que satisfaga las necesidades de salud de toda la
población.

Migración Interna. La migración interna se relaciona estrechamente con las

desigualdades territoriales. Al establecer disparidades territoriales relevantes
para los flujos migratorios, los mercados de trabajo juegan un rol protagónico,
especialmente en lo que se refiere a salarios y desempleo en las distintas
zonas. No hay indicios de que la migración atenúe las desigualdades
regionales. Si bien hay controversia conceptual al respecto, la escasa evidencia
disponible en América Latina y el Caribe sugiere que, en general, las regiones
de emigración -normalmente pobres o estancadas tienden a perder población
joven y recursos humanos calificados, población que es “ganada” por las zonas
de atracción.

Los flujos migratorios rural – urbano privilegian como destino a áreas con
mejores condiciones de vida; en tanto que los puntos de partida de tales
flujos, son generalmente, zonas en situación de pobreza y de pobreza extrema.
Entre estas últimas se ubica la población indígena. La pérdida de población en
el campo “erosiona la base de recursos humanos necesarios para el desarrollo
de estas zonas. De este modo, la migración puede ser una vía de escape para
quienes emigran, pero agrava la situación de estas zonas pobres y expulsoras
y perjudica a quienes permanecen allí.”

En el estudio Migración Interna Indígena y no Indígena en América Latina

(Valdés, Marcos, 2008) se afirma que:

…en ocho de los diez países analizados la migración indígena reciente es

inferior en intensidad que la no indígena (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México y Paraguay). Esto implica que se verificaría
empíricamente que la población indígena migra menos que la población no
indígena, independiente de la metodología de captación de población indígena
que podría haber afectado significativamente los resultados observados… En
los dos países restantes (Chile y Panamá) la migración indígena reciente es
superior en intensidad que la no indígena.

En lo que respecta a los puntos de origen y de destino de los movimientos

migratorios internos, Valdés anota que:

Es interesante mencionar el caso de Panamá, toda vez que la división

administrativa mayor1 Panamá, concentra casi el 70% de la inmigración de la
población no indígena (67,3%), en cambio, la población indígena muestra
mayor diversificación de su inmigración, concentrándola su inmigración en tres
Divisiones Administrativas Mayores distintas: Panamá (45,8%), Chiriquí (23%)
y Bocas del Toro (13,4%).

En Panamá, la situación es muy clara, toda vez que las Divisiones

Administrativas Mayores de mayor expulsión son precisamente aquellas en

1
Divisiones Administrativas Mayores: Provincias y Comarcas Indígenas, en el caso de Panamá.

14
donde se asientan los pueblos indígenas mayoritarios en este país (Divisiones
Administrativas Mayores de expulsión: Comarca Ngöbe Bugle: pueblos, Ngöbe,
Buglé y Bokota) y la Comarca Kuna Yala, en donde habita el Pueblo Kuna.

La situación de pobreza extrema por la que atraviesan los pueblos indígenas en

Panamá es la causa principal de la emigración. Entonces, la emigración viene a
significar un mecanismo de supervivencia, una forma creativa de enfrentar la
imposibilidad de resolver problemas estructurales de empobrecimiento. Parece
ser que la emigración temporal, dado que no se pierde el contacto con la
familia y las redes sociales comunitarias, tiene menor impacto en la
organización social de los emigrantes. Ahora bien, los impactos se consideran
mayores si la emigración es permanente.

Condiciones de Vida y Salud en las Comarcas Kuna Yala y Emberá

Wounaan. En este apartado se discuten las condiciones de vida, en general y
de salud, en particular tanto de las Comarcas Kuna Yala y Emberá Wounaan,
regiones de origen de la población kuna y emberá wounaan inmigrante a la
Ciudad de Panamá y al Distrito de Arraiján, objeto del presente Estudio. Se
intenta destacar que las causas de dicha emigración son fundamentalmente las
difíciles condiciones de vida y salud que caracterizan a las áreas comarcales
indígenas y que las convierten en expulsoras de población.

Situación Demográfica. Las tendencias en las tasas de crecimiento

poblacional de estas dos Comarcas Indígenas, se resumen de la siguiente
manera: La Comarca Kuna Yala se caracteriza por mantener bajas tasas de
crecimiento medio anual, las cuales descenderán en un 50.0 por ciento al final
de la proyección, al cambiar de 0.48 por ciento anual durante el quinquenio
2000-2005 a 0.25 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. Su bajo índice
de masculinidad de 86 hombres por cada 100 mujeres, sugiere una mayor
movilidad de población masculina hacia otras áreas de desarrollo económico,
principalmente hacia las ciudades de Panamá y Colón.

La Comarca Emberá presenta un comportamiento similar a la Comarca Kuna

Yala. Su tasa de crecimiento se reduce de 0.58 por ciento anual en el 2000-
2005 a 0.26 por ciento anual en el 2015-2020. Sin embargo, en el distrito de
Cémaco el descenso varía de 0.41 a 0.33 por ciento anual durante el periodo
proyectado. En Sambú el descenso es más rápido, variando la tasa de
crecimiento medio anual de 1.14 por ciento anual durante el quinquenio 2000-
2005 a 0.03 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. El índice de
masculinidad muestra una mayor salida de población femenina, principalmente
en el distrito de Cémaco, que en el 2000 tenía 110 hombres por cada 100
mujeres, con tendencia a regularizar su nivel a 105 hombres por cada 100
mujeres en el 2020.

Fecundidad. Según el Instituto Nacional de Estadística y Censo de Panamá, la

TGF pasó de 2.7 hijos por mujer en el año 2000 – a nivel nacional – a 2.5 hijos
por mujer para el año 2008. En general, las tasas nacionales no permiten ver
las diferencias entre grupos sociales y áreas de residencia. Así – según datos

15
censales del 2000 – Las diferencias urbano – rural son significativas…sin
embargo, las brechas étnicas se mantienen. Las mujeres indígenas urbanas
tienen un promedio de hijos que supera, inclusive, a los no indígenas rurales.
Estos resultados indican importantes brechas de acceso a servicios de
planificación familiar y también responden a diferencias culturales respecto al
tamaño ideal de las familias y factores de preservación étnica. Sin embargo, la
crisis de subsistencia que atraviesan las comunidades indígenas, derivada de la
deforestación y degradación de las tierras, no permitiría cubrir las necesidades
de alimentación de una prole numerosa. Con todo, el desafío consiste en
garantizar el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres
y hombres indígenas y contribuir significativamente, a mejorar la calidad de
vida de estos grupos, respetando la especificidad étnica.

Nacimientos Vivos. En el año 2008 en Panamá se registró un total de 68,759

nacimientos, de los que el 61.5% se dieron en área urbana. Del total de
nacimientos ocurridos en el área rural (26,433) el 23.7% acaeció en áreas
comarcales. En general, las Comarcas Indígenas contribuyeron con el 9.1% de
los nacimientos vivos ocurridos durante el año 2008: 1.3% se dieron en la
Comarca Kuna Yala y 0.2% en la Comarca Emberá. Al evaluar la edad de la
madre, resulta que uno de cada cinco nacimientos vivos registrados en el país,
fue concebido por mujeres menores de 20 años de edad. Cabe resaltar, que el
19.1 por ciento de los niños y niñas nacidas este año corresponden a madres
menores de 19 años (12,887). La provincia de Darién tiene el porcentaje más
alto con 29.9 por ciento que corresponde a 303 nacimientos vivos de 1,014
ocurridos en ese lugar; en Bocas del Toro (1,046) con 27.8 por ciento y en la
Comarca Emberá (71) cuya cifra de madres menores de 19 años alcanzó un
28.5 por ciento. Las madres con 20 a 29 años de edad registraron el 53.0 por
ciento de los nacimientos vivos del país (35,702); esta misma proporción se
observó también, en las provincias y en las comarcas indígenas

Tasa Bruta de Natalidad. Para el año 2008 – en que la Tasa Bruta de

Natalidad, era para el total del país de 20.3 por mil habitantes – el área rural
supera ligeramente (21.7) al promedio nacional, en tanto que las mayores
Tasas Brutas de Natalidad se presentan, en su orden, en la provincia de Bocas
del Toro – con una mayoritaria cantidad de población indígena, en segundo
lugar, la Comarca Ngöbe Buglé, en tercer lugar la Comarca Kuna Yala, en
cuarto lugar, la provincia de Colón, en quinta posición la provincia de Darién y
en sexto lugar la Comarca Emberá.

Mortalidad. Los indicadores del comportamiento de la mortalidad en Panamá

muestran bajos niveles, no obstante, entre la población indígena son
predominantemente altos, lo que se relaciona con que habitan zonas de difícil
acceso, hay escasez de oferta de la medicina convencional y además, los
servicios que se ofrecen no se corresponden con la cosmovisión indígena de
salud – enfermedad. Según las Estadísticas de Salud del MINSA (2008), para el
año 2007, la tasa de defunciones generales fue en el total del país del orden de
4.4 (por mil habitantes). En la Comarca Emberá se aprecia un subregistro
importante y las tasas fueron las siguientes: 2.8 (por mil habitantes) en

16
Cémaco y 1.8 en Sambú, en tanto que en Kuna Yala la tasa es de 7.5 (por mil
habitantes)

Las principales causas de mortalidad en la República de Panamá, para el año

2007 son, en su orden: Tumores (neoplasias) malignos, Accidentes, lesiones
autoinflingidas y otras violencias, Enfermedades isquémicas del corazón,
Enfermedades cerebrovasculares, Diabetes mellitus, Otras enfermedades del
corazón, Enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores,
Enfermedades por VIH, Neumonia y Ciertas afecciones originadas en el período
prenatal. En la Comarca Kuna Yala, para el mismo año, las cinco principales
causas de mortalidad fueron: tuberculosis respiratoria y otras tuberculosis,
tumores malignos, neumonía, diarrea y gastroenteritis de presumible origen
infeccioso y enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana. En lo que
respecta al género los hombres presentaron las siguientes tasas (por 100,000
habitantes): TBC 80.9, Neumonía 75.1, Enfermedades por VIH 57.8, Tumores
malignos 52.0 y diarrea y gastroenteritis 46.2. Por su parte las mujeres
presentaron tasas de 71.0 en TBC, 65.9 en tumores malignos, 50.7 en diarrea
y gastroenteritis, 40.6 en Neumonía y 15.2 en Enfermedades por VIH. En la
Comarca Emberá no hay Región de Salud, por lo que es la Región de Salud de
la provincia de Darién quien brinda los servicios sanitarios. Las 5 principales
causas de muerte registradas en el año 2007 en dicha Región de Salud
fueron: Tumores malignos, Accidentes, lesiones autoinflingidas y otras
violencias, Enfermedades cerebrovasculares, Malformaciones congénitas,
deformaciones y anomalías cromosónicas y neumonía.

Mortalidad Infantil. Este indicador sirve de referencia importante para

evaluar las condiciones de vida de la población y evidencia las brechas sociales
existentes. En este sentido, los resultados encontrados en el año 2000, dan
cuenta de la precaria situación en que viven los indígenas panameños: la
mortalidad infantil fue de 54.1 muertes de menores de un año por cada mil
nacidos vivos, cifra que es tres veces mayor que la de los niños no indígenas
(16.2 por mil nacidos vivos), mientras que la de los indígenas que vivían fuera
de las Comarcas (39.5 por mil nacidos vivos) era mucho menor que la
mortalidad infantil de quienes vivían dentro de ellas: 66.9 por mil nacidos
vivos.

Si bien en las ciudades la mortalidad infantil es significativamente más baja,

las brechas étnicas persisten: 29.4 por mil, entre indígenas urbanos contra
58.5 por mil entre indígenas rurales. La probabilidad de que un niño indígena
urbano muera antes de cumplir el primer año de vida es, inclusive, más
elevada que la de niños no indígenas que residen en el campo (29.4 por mil
indígenas urbanos, 18.9 por mil no indígenas rurales) y es el doble de los no
indígenas urbanos: 14.6 por mil nacidos vivos.

Al interno de las áreas comarcales para el año 2000 – las tasas de mortalidad
infantil son del orden de 70.1 por mil en la Comarca Ngöbe Buglé, 57.8 por mil
en la Comarca Kuna Yala y en la Comarca Emberá las tasas fluctúan entre 35.7
en el distrito comarcal Cémaco y 50.1 en el distrito comarcal Sambú.

17
La mortalidad perinatal2 para el año 2007 tuvo una tasa 3 nacional de 11.9, de
15.3 en la Comarca Kuna Yala y 8.0 en la Comarca Emberá.

Para el año 2007 la tasa de mortalidad infantil para el total del país era del
orden de 14.7 (por mil nacidos vivos). En el distrito de Cémaco dicha tasa fue
de 31.44 y en Kuna Yala la tasa fue de 17.6 (por mil nacidos vivos).

Las principales causas de defunciones en menores de un año en la República

de Panamá en el año 2007 fueron, en su orden, Ciertas afecciones originadas
en el período perinatal (tasa: 5.3 por mil nacidos vivos), Malformación
congénita, deformación y anomalía cromosómica (tasa: 3.6), Neumonía (tasa:
1.2), Diarrea y gastroenteritis de presumible origen infeccioso (tasa: 0.8),
Accidentes, lesiones autoinflingidas, agresiones y otra violencias (tasa: 0.7) y
Desnutrición (tasa: 0.3).

En tanto que, en la Comarca Emberá las principales causas de defunciones en

menores de una año durante el año 2007 fueron: Diarrea y gastroenteritis: 8.0
por mil nacidos vivos, Ciertas afecciones originadas en el período perinatal,
Malformación congénita y anomalía cromosómica y Neumonía: tasas de 4.0 por
mil, las demás causas: 4.0.

En la Comarca Kuna Yala las mayores tasas – durante el año 2007 – se

presentaron en las siguientes causas de muerte: Ciertas afecciones originadas
en el período perinatal (4.4), Diarrea y gastroenteritis (3.3), Neumonía (1.1),
las demás causas (8-8).

Características Específicas de la Migración Interna en Panamá. La

distribución de la población panameña según área de residencia (rural –
urbana) sigue las tendencias del resto de la región latinoamericana, esto es la
creciente urbanización. Así para el año 2010 el 64.5% de la población total de
la República habita en áreas urbanas. En Panamá, la migración indígena
supera a la no indígena, en todos los tramos de edad.

Migrantes Indígenas entre Provincias. Según el Censo 2000,

aproximadamente 1 de cada 5 indígenas residía en una provincia distinta a la
de su nacimiento (53 mil migrantes absolutos) y, durante el período 1996 –
2000, un 8.3% habían migrado de una provincia a otra (19 mil migrantes
recientes). En términos relativos, la migración indígena de toda la vida es
similar a la no indígena y más elevada en el caso de la migración reciente…La
creación y delimitación territorial de las Comarcas Indígenas no impidió la
emigración de estas poblaciones desde sus asentamientos de origen. En el
período 1996 – 2000, las tres Comarcas Indígenas [más grandes: Ngöbe –
Buglé, Kuna Yala y Emberá], han tenido un saldo migratorio negativo, es
decir, han perdido población indígena, siendo Kuna Yala la situación relativa

2
Se refiere a las defunciones fetales de siete meses y más de gestación (feto viable) y a las muertes de niños
ocurridas en los primeros siete días de vida.
3
Por cada mil embarazos (nacidos vivos más defunciones fetales tardías)
4
No hay datos para el Distrito de Sambú.

18
más extrema, desde la cual han salido anualmente, en promedio, 40 por cada
1000 indígenas.

Panamá, polo de atracción urbana, es la principal provincia receptora de

población indígena. Es allí donde se dirige casi la mitad (45.7%) de los
migrantes del período 1996 – 2000. [Durante dicho período] el número de
indígenas de [la provincia de] Panamá, se incrementó anualmente, por efecto
de la migración en casi 70 personas por cada mil residentes. Entre los no
indígenas la intensidad fue bastante menor, con un promedio anual de 15 por
cada mil personas.

A los fines de las políticas públicas, todo lo anterior conlleva la necesidad de

profundizar en las causas de la migración indígena, el impacto sobre las
comunidades de origen así como las condiciones de vida en los lugares de
destino, tomando en consideración las particularidades de cada pueblo.

El estudio: La emigración indígena en Panamá, del antropólogo Blas Quintero

entre sus hallazgos, afirma que la mayoría de los migrantes permanentes de
los pueblos indígenas, señala como razones para emigrar de sus respectivas
áreas autóctonas, la búsqueda de educación, de trabajo y de atención médica.
Entre los kunas y Emberá – wounaan, las principales causas de los
movimientos migratorios están referidos a las necesidades de educación y de
salud. Los Kunas y los Emberá-Wounaan, sin descartar las necesidades de
trabajo, señalan como principales razones la necesidad de educación y de
salud. Esto se corresponde con las razones del por qué viven donde están.
Afirman que allí encontraron trabajo pagado y servicios educativos. En cuarto
lugar señalan que también existe atención médica.

La investigación resalta que las causas de la emigración de residentes de la

Comarca Kuna Yala, guardan estrecha relación con la falta de empleo en el
área comarcal y las necesidades educativas y de salud, la escasez de tierras, la
baja productividad de los terrenos agrícolas, los pleitos por la tierra.

Alfabetismo. Para el año 2007 el porcentaje nacional de alfabetismo – entre

la población de 10 y más años de edad – era de 94.1 – 98.0% en áreas
urbanas, 85.6% en zonas rurales y 61.6% en las Comarcas Indígenas – En la
Comarca Kuna Yala dicha cifra se traduce a 63.3% y en la Comarca Emberá
fue de 69.9%.

Escolaridad entre la población de 15 años y más de edad. Para el año

2007 a nivel de la población total del país los años de escolaridad eran del
orden de 9.3 – 9.0 entre los hombres y 9.4 mujeres eran de 10.3 y 10.6
respectivamente. 6.5 entre los hombres rurales y 6.7 entre las mujeres
rurales. Se observa que tanto a nivel nacional como entre las áreas urbanas y
rurales, las mujeres evidenciaron mayor cantidad de años de estudio. Lo
contrario ocurre a nivel de las Comarcas Indígenas: 5.0 entre los hombres y
3.5 entre las mujeres. En Kuna Yala los hombres poseían un número de años
aprobados de estudio de 5.4 y las mujeres de 3.7, en tanto que en la Comarca
Emberá estás cifras son de 4.6 entre los varones y 1.9 entre las féminas.

19
Asistencia Escolar. El porcentaje de asistencia combinada5 de la población de
6 a 24 años de edad, alcanza – para el año 2007 – un valor de 73.2 a nivel
nacional, 76.1 en áreas urbanas, 68.2 en zonas rurales, 63.7 en las Comarcas
Indígenas, 60.8 en la Comarca Kuna Yala y 68.4 en la Comarca Emberá.

Índice de Conocimiento. 6Según el IDHP (2007 – 2008) el total del país

presenta un índice de educación promedio de 0.759 para el año 2007 – 0.797
entre la población urbana, 0.670 entre los habitantes del campo, 0.507 entre
los residentes comarcales, 0.567 entre los habitantes de la Comarca Kuna Yala
y 0.539 entre los emberá wounaan residentes en la Comarca.

Situación de Salud en las Comarcas Kuna Yala y Emberá. Para el año

2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye 2 hospitales:
Hospital Regional Marvel Iglesias y el Hospital Rural Inabaguinya, 6 Centros de
Salud con cama, 6 Subcentros de Salud y 6 Para el año 2008, el Listado de
Instalaciones de Salud del MINSA, incluye en 18 Puestos de Salud en la
Comarca Emberá: 14 en el Distrito de Cémaco y 4 en el Distrito de Sambú.

Para el año 2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye en

18 Puestos de Salud en la Comarca Emberá: 14 en el Distrito de Cémaco y 4
en el Distrito de Sambú.

Desigualdades en la situación de salud de los Pueblos Indígenas Kuna

y Emberá Wounaan. El IDHP 2007 – 2008 al estudiar la Situación del Logro
en Longevidad, analiza el comportamiento de dos variables, a saber: la
esperanza de vida al nacer y el índice de longevidad.

Esperanza de Vida al Nacer. El promedio nacional estimado de la esperanza

de vida al nacer para el año 2007, el – según el Informe en estudio – fue de
75.4 años, 77.1 años en el área urbana, 72.9 años en zonas rurales, 68.3 años
entre los residentes de áreas comarcales, 70.7 años en Kuna Yala y 66.0 años
en la Comarca Emberá.

Índice de longevidad por género 7 (año 2005) Este indicador alcanzó el

valor de 0.836 entre los varones y 0.838 entre las mujeres a nivel nacional.
Entre los hombres urbanos el índice asciende a 0.864 y es de 0.867 entre las
mujeres. En las zonas rurales los hombres presentan un índice de 0.797 y las
mujeres 0.791. Entre los habitantes comarcanos las cifras son de 0.714 entre
los varones y 0.719 entre las féminas. En Kuna Yala los hombres presentan
guarismos del orden de 0.747 y las mujeres 0.766, en tanto que en la
Comarca Emberá el indicador alcanza el valor de 0.684 entre los hombres y
0.671 entre las mujeres.

5
La asistencia combinada se refiere al nivel primario, secundario y superior. El índice de asistencia es igual a:
(valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). El porcentaje puede tomar valores entre cero (0) y cien
(100).
6
El índice de conocimiento es igual a: (Índice de alfabetización + Índice de escolaridad + Índice de asistencia
combinada + Índice de docentes ocupados) / 4
7
El índice de longevidad es igual a: (valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). La esperanza de vida
puede tomar valores entre 22.5 y 82.5 años para los hombres y entre 27.5 y 87.5 años para las mujeres.

20
Por su parte los Indicadores Básicos de Salud (OPS – Panamá, 2007) incluyen
entre las cinco principales causas de mortalidad en la Comarca Kuna Yala, las
siguientes: Diarrea, Tuberculosis, Enfermedad Inflamatoria Pélvica, Malaria y
SIDA.8

Las Estadísticas de Salud del MINSA (2008) al referirse a la prevalencia de

desnutrición en menores de 5 años señala que el porcentaje nacional es de
3.8%, 41.2% en la Comarca Kuna Yala y 9.3% en la Comarca Emberá.

Nacimientos Vivos con atención profesional al parto. En general, son las

mujeres residentes en las Comarcas las que presentan los más bajos
porcentajes de atención profesional al parto y entre éstas, las madres de la
Comarca Emberá presentan un porcentaje del orden de 45%, en tanto que en
Kuna Yala de cada 4 mujeres que tuvieron un parto menos de 3 tuvieron
atención profesional durante el mismo.

Otros Indicadores de Salud.

VIH/SIDA. Las regiones con mayores tasas de prevalencia en Panamá son los
centros urbanos: Colón, la región metropolitana, el distrito de San Miguelito y
Panamá Oeste. Sin embargo, se han reportado casos de VIH/SIDA en todas las
regiones del país. Además, las zonas fronterizas como lo son Chirriquí y Kuna
Yala representan un segundo grupo de zonas con mayor prevalencia, lo cual
deja en evidencia que el SIDA en Panamá es una epidemia que se ha
extendido a toda la nación aunque está concentrada en ciertas poblaciones y
áreas.

Malaria. De acuerdo con los datos disponibles, en Panamá existe bajo riesgo
de paludismo. No obstante, para el año 2007, se registraron casos de tipo P.
falciparum, resistente a la cloroquina, en la provincia de Darién y la Comarca
Kuna Yala, presentándose tasas de incidencia de 4.45 por mil habitantes en
Darién y 0.51por mil habitantes en Kuna Yala. Aunque para el año 2007 no se
registraron muertes por malaria en esta última Comarca, el comportamiento
del indicador la continúa ubicando como área de alto riesgo.

Tuberculosis. En el año 2007, la mayor tasa 9 de mortalidad por tuberculosis

se registró en la Comarca Kuna Yala (75.6) y en la Comarca Emberá la tasa fue
de 10.6, con valores promedio sustancialmente superiores al nacional (5.1)

La medición de la pobreza indígena en las ENV de 1997, 2003 y cifras

preliminares del 2008. Entre las Encuestas de Niveles de Vida – 1997,2003
y cifras preliminares de la de 2008 – las líneas de pobreza se incrementaron,
así en el período en cuestión la Línea de Pobreza General pasó de B/. 905 a
B/.953 y finalmente B/. 1,124, en tanto que la Línea de Pobreza Extrema pasa
de B/.519 a B/. 534 y a B/.637 en el año 2008. Si bien el coeficiente de la
pobreza general, a nivel de todo el país, disminuye durante las tres encuestas

8
No hay datos para la Comarca Emberá.
9
Tasa por cada 100,000 habitantes.

21
– 16.4, 15.2 y 13.2 – entre la población rural indígena se mantienen valores
sumamente elevados: 66.1, 68.8 y 65.7. Por su parte, el coeficiente de la
brecha de la pobreza extrema también disminuye a nivel nacional – pasa de
7.7 a 6.4 y a 5.4 – no obstante, los valores de dicho coeficiente entre la
población rural indígena se mantienen prácticamente iguales durante los 11
años en estudio: 47.0, 47.9 y 46.1. Para 2008 la pobreza general en todo el
país tiene una incidencia de 32.4, la pobreza extrema es de 14.2, la pobreza
no extrema es de 18.2 y los no pobres alcanzan la cifra de 67.6. Contrastando
con dicha situación, la población rural indígena presenta los siguientes valores:
Pobreza General: 95.5, Pobreza Extrema: 83.7, Pobreza No Extrema: 12.2 y
No Pobres: 4.1.

Finalmente, para el año 2008 la población rural indígena que percibe un

ingreso menor de un balboa al día es 57.58% de dicha población. (Ibid)

Por su parte, el Tercer Informe sobre el IDHP afirma que para el año 2005, la
Comarca Kuna Yala presentaba un porcentaje promedio de personas con
carencias del 57.30 y la Comarca Emberá alcanzó una proporción de 65.80, en
tanto que el promedio nacional era de 12.96%, el área rural alcanzó un
porcentaje de 27.82 y el conjunto de las Comarcas 67.58%. De igual forma el
Índice de Pobreza Humana registrado para ese mismo año fue de 43.15 en
Kuna Yala y 47.39 en la Comarca Emberá frente al 9.65 del promedio nacional.
Lo anterior guarda relación con que el Índice de Nivel Decente de Vida de la
Comarca Emberá sea de 0.219 y el de Kuna Yala 0.141, en tanto que, en el
total del país dicho índice es de 0.598.

Condiciones de Vida y Salud de la población kuna y emberá wounaan

inmigrante a la Ciudad de Panamá y zonas aledañas.

Estructura de la población. Ya se ha anotado que la provincia de Panamá –

y en particular, la Ciudad de Panamá - es un destino migratorio de suma
importancia para la población indígena que sale de sus respectivos territorios
con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. Entre los kunas la
población de 14 años y menos de edad presenta una frecuencia relativa del
orden de 29.5%, el tramo en edades productivas (15 – 64 años de edad)
representa el 67.0% y los de 65 años y más de edad son un 3.5% del total.

Entre los emberá wounaan el peso relativo de los menores de 14 años es de

35.6%, 62.6% para los de 15 a 64 años de edad y 1.7% para los de 65 años y
más de edad.

Entre la población kuna los hombres presentan frecuencias absolutas más altas
que las mujeres y su presencia es mayor que las mismas, en los tramos de
edad de 15 años y más. Entre los emberá wounaan la representación femenina
es preponderante en el tramo 15 – 24 años de edad y vuelve a cobrar
importancia a partir de los 45 años de edad.

Población kuna y Emberá wounaan en la Ciudad de Panamá. Año 2000.

22
Los Corregimientos de Santa Ana, Pedregal, Juan Díaz, Calidonia y Parque
Lefevre concentran a 7 de cada 10 kunas en la Ciudad de Panamá. En todos los
corregimientos – excepto Betania y Río Abajo, la población masculina supera a
la femenina. Por su parte, 3 de cada 4 emberá wounaan se ubican en el
corregimiento de Curundú y la población femenina supera a la masculina en
todos los corregimientos con excepción de San Felipe y Pedregal.

Del total de representantes del pueblo kuna censados en el Distrito de Panamá

(9346) más de la mitad (55.3%) fueron ubicados en los Corregimientos que
integran la Ciudad de Panamá, incluyendo al 57.1% de los hombres y al 53.2%
de las mujeres. En lo que respecta a los emberá wounaan se presenta una
situación diferente pues sólo el 41.1%% de los empadronados en el Distrito de
Panamá fueron localizados en la Ciudad de Panamá: 40.3% de los varones y
42.0% de las féminas.

Barriadas Kunas en Distritos el Distrito de Arraiján. El Censo de 2000

registró una población kuna de 9,701. De éstos el 82.7% (8032) se ubicaron
en los siguientes lugares poblados: Arraiján, Cabecera, Boo Yala, Barriada Boo
Yala, Boo Yala Chiquito y Ciudad Vacamonte. El peso relativo de los menores
de 15 años (34.6%) es superior al de los kunas residentes en la Ciudad de
Panamá, por lo que el peso relativo de la población en edad apta para trabajar
(15 – 64 años de edad) disminuye (62.8%) respecto a los kunas del mismo
tramo, ubicados en la Ciudad de Panamá y lo mismo ocurre con la población de
65 años y más de edad, con un peso relativo de 2.5% en el distrito de Arraiján
frente a 3.9% en la Ciudad de Panamá.

Para el año 2009 – según información personal proporcionada por el Señor

Gregorio Linares Secretario de las Barriadas Kunas en Panamá – se cuenta con
8 Barriadas kunas organizadas, que cuentan con un Junta Local y éstas han
creado una estructura denominada Junta Directiva de las Barriadas Kunas
residentes en Panamá, cuyo Presidente es el Señor Victoriano González, el
Señor Gregorio Linares es el Secretario y el Señor Santiago López es el Vocal.
Las mencionadas “barriadas” son: Koskuna (en Veracruz), El Cristal o Abbia
Yala, Las Nubes o Moguiyala, y Boo Yala (en Arraiján), Dagarkunyala (en
Vacamonte). Por otro lado, la Barriada Kunanega o Chivo Chivo en el Distrito
de San Miguelito.

En Arraiján también se ubica población kuna en la comunidad La Nueva

Esperanza y allí conviven con latinos – no indígenas- y tienen conformada una
Junta Local mixta.

Forman además, parte de esta estructura, las barriadas de Ibeorgun y Cativá,

en la Provincia de Colón. 10

Alfabetismo. Del total de la población de 10 años y más de edad (4232 kunas

y 1215 emberá wounaan censados en la Ciudad de Panamá en el año 2000) el
porcentaje de alfabetismo entre los kunas fue del orden de 93.0% - 96.2%
entre los hombres y 88.3% entre las mujeres. Por su parte, los Emberá

10
Fuente: Trabajo de campo, entrevista realizada el 13 de octubre de 2009.

23
wounaan alcanzaron un porcentaje de alfabetismo (entre la población de 10
años y más de edad) de 88.0% - 93.1% entre los varones y 83.1% entre las
mujeres –

De forma que, aún entre los kunas y Emberá wounaan localizados en la Ciudad
de Panamá, se observa que las mujeres siguen enfrentando una situación de
desigualdad educativa que, parece ser más grave entre las mujeres kunas ya
sea que residan en la Ciudad de Panamá o en el Distrito de Arraiján.

Nivel de Instrucción. Entre los kunas y emberá wonaan residentes en la

Ciudad de Panamá, las mujeres alcanzan porcentajes superiores a los hombres
en los niveles de instrucción Preescolar y Básico, así como entre quienes
declararon no poseer ningún grado aprobado de educación. Los hombres
superan a las mujeres en la educación media y la superior. Entre los emberá
wounaan las mujeres presentan porcentajes superiores en la condición “ningún
grado aprobado”. De igual manera, presentan proporciones superiores en
Educación Básica, en tanto que los varones las superan en el nivel educativo
medio. Resulta interesante que las mujeres superen a los varones en el nivel
de educación superior.
En tanto, entre la población kuna residente en el Distrito de Arraiján,al igual
que entre la población kuna residente en la Ciudad de Panamá, las mujeres
presentan niveles educativos más bajos que los hombres: superan a éstos en
ningún grado, preescolar y educación básica, en tanto que los porcentajes en
educación media y superior son inferiores a los de los varones.

Asistencia a la Escuela. Las posibilidades de recibir educación son razones

argüidas por los migrantes indígenas hacia las áreas urbanas, especialmente a
la Ciudad capital. No obstante la asistencia a la escuela declarada en el Censo
del 2000 por población kuna y emberá wounaan – algunos con muchos años de
residir en la Ciudad de Panamá – no parece colocar en igualdad de condiciones,
a la población indígena con la no indígena declarada en el Distrito de Panamá.
Por su parte, la población kuna residente en el Distrito de Arraiján, que asiste a
la escuela, presenta porcentajes muy similares a la población no indígena
residente en el mismo Distrito, en lo que se refiere al nivel de instrucción,
excepto en la educación superior.

Categoría de ocupación. Dada la imposibilidad que tiene la población

indígena radicada en las zonas urbanas de dedicarse a las tradicionales
actividades agrícolas y pecuarias propias de su cultura y en consideración a sus
bajos niveles educativos en comparación con la población urbana, venden su
fuerza de trabajo mayormente como empleados en la empresa privada y en
servicios domésticos y como independientes o por cuenta propia.

Determinantes de salud de la población kuna residente en la barriadas

kunas de Arraiján y la población emberá wounaan residente en el
Corregimiento de Curundú.

Son muchos los cambios que la reubicación de la población en la inmediatez y

dentro de la misma Ciudad de Panamá, ha ocasionado a los inmigrantes de

24
estos Pueblos Indígenas. Han salido de sus territorios tradicionales en la
búsqueda de mejores condiciones de vida, educación, salud y trabajo. Sin
embargo, las condiciones en que habitan en la actualidad, muestran grandes
carencias respecto a la población no indígena urbana.

No obstante lo anterior, informantes de ambos grupos consideran que “acá

viven mejor que en las Comarcas … puesto que allá, no hay trabajo”.

Las organizaciones que se han creado – tanto a nivel nacional como entre los
emberá wounaan y en las Barriadas Kunas de Panamá – son un paso muy
importante para ayudar a resolver los problemas de los Pueblos Indígenas, por
ello es necesario reforzarlas.

Durante los grupos focales con la población kuna residente en las Barriadas,
alguien me preguntó ¿por qué en la Comarca Kuna Yala, todo mundo acata las
decisiones de los dirigentes y acá no? La respuesta a esta pregunta tiene cierto
grado de complejidad: el desarraigo, el mimetismo con el ambiente urbano en
que la individualidad está por encima de la colectividad, la necesidad de
compartir la autoridad de las comunidades con las autoridades nacionales para
imponer sanciones, las nuevas organizaciones surgidas – como las Juntas
Locales – aún no han madurado lo suficiente para que las decisiones de sus
Asambleas Generales sean acatadas, sobre todo por los jóvenes, algunos de
los que nacieron en Panamá – y como algunos de ellos me dijeron “están
orgullosos de tener cédula 8” 11 Salir de los barrios pobres de la Ciudad de
Panamá, caracterizados por la alta peligrosidad, delincuencia, drogas,
inseguridad individual y colectiva, etc., para integrar comunidades total o
mayoritariamente kunas, representa un proceso complejo de adaptación: no
están en la Comarca, pero tampoco están totalmente integrados a la Ciudad:
necesitan mecanismos de transición y mucho apoyo – tanto del Congreso
General Kuna como del Gobierno Nacional – para concretar tan difícil tarea.

Los resultados de la I Encuesta Nacional de Calidad de Salud y Calidad de Vida

(MINSA, 2009) permiten observar las tempranas edades de consumo de
tabaco y de alcohol, la escasa práctica del deporte – sobre todo entre las
mujeres –. De manera particular, son relevantes las cifras sobre atención a la
salud en el año 2007, pues con todas las instalaciones de salud que hay en la
Ciudad de Panamá se esperaría que todos sus habitantes se realizaran
controles de salud anuales. En el caso de Arraiján se aprecia el escaso cuidado
a la salud entre los habitantes rurales, lo que está relacionado con las escasas
posibilidades económicas para cubrir los gastos de atención en salud. En lo que
respecta al control del embarazo destaca que 2.5% de mujeres – todas
urbanas – no se hubiesen realizado ningún control al igual que el 30% de las
mujeres rurales del Distrito de Arraiján. El uso del condón durante las
relaciones sexuales fue declarado por un 71% de los encuestados urbanos del
Distrito de Panamá con una frecuencia de nunca o casi nunca, al igual que el
11
La Cédula es el documento de identidad personal en Panamá y su primer digito corresponde a la provincia
de nacimiento del portador. Los nacidos en la Comarca Kuna Yala tienen por primer dígito el número 10 y los
nacidos en la Provincia de Panamá tiene por primer dígito el número 8.

25
69.7% de los varones rurales y 87.9% de las mujeres rurales del Distrito de
Arraiján.

En lo que respecta a las preferencias de expresión de la sexualidad – y

tomando en consideración el no uso de condones durante las relaciones
sexuales – se aprecia un alto riesgo, sobre todo entre quienes declararon
varios compañeros sexuales.

Un 17% de los urbanos en el Distrito de Panamá y un 14% de la muestra del

Distrito de Arraiján, consideran que los costos de la atención en salud deben
ser cubiertos por el paciente. Si interpretamos estas respuestas en el marco
del reconocimiento a la responsabilidad individual de cuidar y preservar la
salud, entonces la gran mayoría de los encuestados considera que crear y
cuidar su salud es responsabilidad del Gobierno.

Las patologías sociales propias de la Ciudad son las mismas señaladas por los
informantes claves durante el Trabajo de Campo de este Estudio. De igual
forma, la escasa participación y la apatía de los moradores de las comunidades
objeto de esta Investigación para organizarse y resolver problemas comunes,
se corresponden con la actitud generalizada de los habitantes de la Ciudad de
Panamá y del Distrito de Arraiján. Nótese, en especial la escasísima
participación en organismos que trabajan en pro de la salud.

Los pueblos indígenas de Panamá son conscientes de que a pesar de toda la

legislación promulgada a su favor en el país y en los Convenios
Internacionales, ellos están en inferioridad de condiciones respecto a la
población no indígena, no importa en donde se encuentren radicados. Producto
de tal reconocimiento es la Ley No. 72 de 23 de diciembre de 2008. (Gaceta
Oficial No. 26193), Que establece el procedimiento especial para la
adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos
indígenas que no están dentro de las comarcas, misma que contó con el
apoyo de las Autoridades Indígenas de Los Congresos, Consejos y Comarcas
Indígenas de Panamá. También es interesante la formación de la Coordinadora
de los Pueblos Indígenas de Panamá y la Organización de Jóvenes Emberá
Wounaan de Panamá.

Por otro lado es de destacar la organización de las Barriadas Kunas de la

Ciudad de Panamá en la forma de Juntas Locales en cada comunidad, las que
constan de Estatutos y Reglamentos Internos y la aglutinación de las mismas
bajo la Junta Directiva de las Barriadas Kunas de la Ciudad de Panamá, como
mecanismo para negociar con el Gobierno, con organismos internacionales,
con organizaciones no gubernamentales y privadas a fin de resolver los
problemas de las comunidades.

Sistemas y Servicios de Salud en los Distritos de Panamá y Arraiján. El

Plan de Salud para los Pueblos Indígenas es una excelente estrategia para
brindar atención pertinente, accesible y aceptable por la población objetivo,
atendiendo a sus características étnico – culturales. De acuerdo a la

26
información obtenida en la Sección de Salud de Pueblos Indígenas y Medicina
Tradicional, el mismo aún no está ejecutándose, pues aún se encuentran en la
etapa de divulgación y sensibilización entre los Pueblos Indígenas, básicamente
en las áreas comarcales. Aún no ha dado inicio al trabajo con instalaciones de
salud de primer, segundo y tercer nivel que atienden a miembros de las
diferentes etnias indígenas, para garantizar que estos reciban una atención
humanizada con calidad, calidez, pertinencia e interculturalidad.

Un análisis de la Sección C del Plan: Resultados esperados, estrategias, líneas

de acción evidencia que el mismo no se guía por los determinantes sociales de
la salud ni por la estrategia APS renovada, toda vez que tanto los resultados
que se esperan obtener, como las estrategias a desarrollar para obtener éstos
y las líneas de acción que se sugieren, centran la responsabilidad en el MINSA
como ejecutor. Aún cuando entre los resultados esperados se incluye el
fortalecimiento del MINSA para la rectoría en salud de las poblaciones
indígenas, no se hace alusión a la coordinación que debería liderar el
Ministerio, con todas las agencias estatales, privadas e internacionales para
lograr la mejoría en la calidad de vida de los pueblos indígenas y, con ello,
garantizar la salud de los mismos.

Son relevantes los esfuerzos realizados por el Ministerio de Salud para,

acatando los Convenios Internacionales y las Leyes Nacionales, ofrecer una
atención en salud a los Pueblos Indígenas del país. No obstante, tal y como se
evidencia en la Matriz para la Evaluación de los Servicios Interculturales,
todavía queda un largo camino por recorrer.

Cosmovisión de los Pueblos Kuna y Emberá Waunaan en materia de

salud. La medicina tradicional según la visión indígena, es una ciencia integral
donde interactúan elementos físico-biológicos, socio-cultural, ambientales,
espirituales y territoriales. De acuerdo a este planteamiento, la protección de
los conocimientos debe hacerse con este enfoque, es decir, la protección de los
conocimientos tradicionales debe incluir plantas medicinales además de otros
recursos biológicos, sitios sagrados y espirituales, ecosistemas especiales y el
territorio. Se insiste que, las plantas medicinales y los recursos biológicos y sus
conocimientos tradicionales asociados con el ser supremo y por ende son
propiedades colectivas de los pueblos indígenas. Nadie puede re clamar un
derecho individual sobre ellos.

La medicina kuna surge desde Bab Dummad (Gran Padre) para ayudar al ser
humano, viene desde el vientre de las madres. Por eso, el hombre no debe
maltratar a la naturaleza porque el hombre pertenece a la tierra y no la tierra
al hombre. La función del hombre es cuidar la tierra con todos sus recursos y
la biodiversidad. En este sentido, la tierra es Nan Dummad (Gran Madre o
Madre Tierra), que nos da sus frutos y nos cuida y protege. Según, nos cuenta
los ancianos kunas, en el principio cuando Bab Dummad creó la tierra, hizo la
tierra con toda la medicina, Ologanakunkiler (nelevidente) estudio sobre sus
raíces. Así cuando se empezó la creación de árboles empezó a bajar la
medicina. Por eso para conocer y aprender los conocimientos kunas
medicinales uno debe iniciar el aprendizaje desde el hogar, desde lo elemental,

27
con la madre tierra, de lo contrario siempre andará decepcionado con uno
mismo.

Mientras que el igar es el método de la terapia de la palabra que consiste en

utilizar “cantos curativos y terapéuticos” que tienen fuerza para curar
enfermedades del alma y del espíritu (burba), y sirven para rescatar la vida,
para prevenir las enfermedades, para curar el desequilibrio mental y la locura,
para aliviar las dolencias de la inteligencia humana. El “maestro o especialista”
(gana Abisua) entona este canto usando cacao, ají conguito o muñecos
tallados (nuchugan5) especialmente para estas ocasiones.

Entre los kunas el origen de la enfermedad puede ser físico o espiritual. En el

trabajo de campo también agregaron algunos informantes que con motivo de
la interacción social con la sociedad de los “waga” (no indígenas) también
había enfermedades ocasionadas por tal relación como el VIH – SIDA, por lo
que la medicina tradicional no podía curar tal dolencia.

Es interesante anotar que a pesar del deterioro de la credibilidad en la

medicina tradicional entre los kunas radicados en la Ciudad de Panamá y en el
Distrito de Arraiján – especialmente entre los más jóvenes – la Directora
Médica del Centro de Salud de Veracruz reportó ser testigo de que una pócima
que toman las mujeres para aminorar los dolores de parto, surtía efecto entre
las mujeres kunas a quienes ella asistió.

El mundo espiritual de los Emberá Wounaan es complejo y lleno de dioses,

héroes culturales, espíritus malvados, animales míticos, etc. y es un indicativo
de su deseo de explicar los misterios del universo del individuo. Intentan
alcanzar la buena voluntad del guía y de los seres del gran alcance del mundo
espiritual creando los rituales necesarios. Comienzan creando un Dios pero ese
Dios no participa grandemente en los sucesos de la vida. En resumen, la
religión es principalmente animista y los espíritus de diferentes clases son los
que influyen en la vida, para el bien o para el mal.

El pueblo Emberá considera que hay dos tipos de enfermedades: unas

naturales que pueden ser curadas con plantas, hierbas, baños o pociones y
otras sobrenaturales, producto de hechizos, mal de ojo, intervenciones
diabólicas o producidas por espíritus de difuntos que andan sueltos y quieren
hacer daño. Cuando se trata de un mal menor o en las etapas no graves de
una enfermedad, el enfermo trata de remediarse con medicinas de la
farmacopea botánica que él conoce, por haberlo aprendido desde pequeño. En
el huerto que rodea las viviendas es posible encontrar plantas que actúan
como vermífugos, purgativos, sedantes, diuréticos, desinfectantes, etc. Al no
observar mejoría alguna, el enfermo recurre entonces al chamán – llamado en
lengua emberá Jaibaná – quien tiene la facultad de curar mediante ayuda de
los espíritus y cuyos conocimientos de las propiedades curativas de las plantas
son amplios y efectivos.

28
Pueblos Indígenas y Salud: Acciones desarrolladas a nivel
internacional y en Panamá.

El Primer Taller sobre Pueblos Indígenas y Salud en las Américas, celebrado en

Winnipeg, en Abril de 1993, bajo los auspicios de la Organización
Panamericana de la Salud, frente a la alarmante situación de salud de los
pueblos indígenas, recomendó a los Países Miembros a tomar acciones
inmediatas para identificar las áreas prioritarias de intervención a fin de
mejorar el perfil de salud de éstos. La Resolución V, adoptada, reconoce que
las condiciones de vida y salud de unos 43 millones de personas indígenas en
la Región de las Américas, eran deficientes, lo cual se reflejaba en el exceso de
la mortalidad por causas evitables y en la reducida expectativa de vida. Las
recomendaciones del taller se agruparon en la denominada Iniciativa de Salud
de los Pueblos IndígenasLas recomendaciones de la reunión de Winnipeg y la
Resoluciones CD37.R5 (1993) y CD40.R6 (1997) establecen cinco principios
para el trabajo con las comunidades indígenas: La necesidad de un abordaje
integral a la salud, El derecho a la auto determinación de los pueblos
indígenas, El derecho a la participación sistemática, El respeto y la
revitalización de las culturas indígenas y La reciprocidad en las relaciones.
A partir de allí son muchas las acciones desarrolladas por la OPS/OMS para que
los Estados Miembros garanticen la salud de los pueblos indígenas, respetando
sus derechos y su cosmovisión, además de fomentar las investigaciones y la
utilización de la medicina tradicional en conjunto con la medicina convencional.
Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas también reconoce los
derechos de los pueblos indígenas.
En enero de 1999, el Gobierno de Panamá crea, en el Departamento de
Conducta Humana y Salud del Ministerio de Salud, la Sección Salud de Pueblos
Indígenas y, en el Programa Iniciativa para el Desarrollo de la Salud de las
Poblaciones Indígenas, establece la incorporación del Enfoque Intercultural de
la salud en la formación y desarrollo de recursos humanos, propuestos por la
OPS/OMS, De igual manera, Panamá reconoce la importancia de la Medicina
Tradicional y crea la Comisión de Medicina Tradicional Indígena, adscrita a la
Dirección Nacional de Promoción de la Salud del Ministerio de Salud, encargada
de coordinar, organizar y desarrollar propuestas de políticas y estrategias en el
ámbito nacional, dirigidas específicamente a las poblaciones indígenas y para la
aplicación de la medicina tradicional, con criterio científico, en coordinación con
cada una de las entidades públicas y privadas, así como con los agentes de la
medicina tradicional y los congresos indígenas.
En la actualidad, la Sección de Salud y Medicina Tradicional de los Pueblos
Indígenas, forma parte de la Dirección Nacional de Promoción de la Salud,
Departamento de Conducta Humana y Salud. Entre las acciones más
destacadas en los últimos años, se encuentra la elaboración, divulgación y
publicación del Plan de Salud para los pueblos indígenas de Panamá. Las
diversas iniciativas desarrolladas dan cuenta de los esfuerzos que se continúan
ejecutando, no obstante, aún no logra concretarse la sinergia entre ambas: la
medicina occidental y la medicina tradicional o alternativa.

29
Implicaciones para un nuevo modelo de salud en las Comunidades
indígenas Kuna y Emberá Wounaan residentes en la Ciudad de Panamá
y el Distrito de Arraiján. En este apartado se discute la justificación y
fundamentos para un nuevo modelo de salud para las comunidades indígenas
kunas y emberá wounaan urbanizadas, partiendo por reconocer el problema
fundamental, esto es: La población kuna y Emberá wounaan radicada en las
Barriadas Kunas de Arraiján y en Curundú, viven en condiciones de inferioridad
respecto a la población urbana de clase media, media – alta y alta del área
urbana de Panamá y están en un proceso de pérdida de elementos culturales
que les obstaculiza la autodefinición y el reconocimiento como Pueblos
Indígenas en el marco del respecto a la diversidad cultural y el principio
universal de no discriminación y por ende están sometidos a un proceso de
invisibilización.
Los principios sobre los que se fundamenta el modelo son: Metas del II
Decenio de los Pueblos Indígenas del Mundo, los ODM, las Resoluciones,
Declaraciones y Convenios Internacionales, las luchas indígenas y la
Legislación Nacional que dan cuenta de que la salud es un derecho universal y
tanto el Informe de la Comisión de los determinantes de la salud como la
estrategia APS renovada insisten en que la salud es un producto social y como
tal demanda de la sociedad en su conjunto – organismos internacionales,
políticas, programas, proyectos del gobierno, organismos no gubernamentales,
sociedad civil, comunidad, familia – a construir y preservar la salud y la vida.
Los Objetivos Generales del Modelo son: Lograr que las condiciones de salud y
de vida en general de dicha población sean equiparables con los indicadores de
Desarrollo Humano de las clases medias, media – altas y altas de la Ciudad de
Panamá; Rescatar aspectos de las culturas autóctonas que les garanticen la
autodefinición y el reconocimiento como Pueblos Indígenas en el marco del
respecto a la diversidad cultural y el principio universal de no discriminación.
Las estrategias a desarrollar en el nuevo Modelo incluyen la ejecución de
acciones pertinentes a fin de ejecutar todas las recomendaciones del Proyecto
de Programa de Acción para el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos
Indígenas del Mundo, en las diversas esferas que el Proyecto contempla.
La implementación del modelo debe darse en los tres niveles de atención en
salud para esta población y deben tomarse en consideración todas las barreras
existentes y obviar las mismas con más personal indígena formado como
médicos, enfermeras, asistentes traductores, etc. Algo a destacar es que la
utilización de la medicina tradicional no debe quedar como una exposición de
motivos de buena fe: deben integrarse las dos medicinas: la occidental y la
tradicional. Es fundamental la incorporación de la participación comunitaria y
las perspectivas culturales y de género. En materia de educación y
capacitación laboral también se incluyen recomendaciones puntuales.
Finalmente, se sintetizan las dificultades encontradas para mejorar los
indicadores de calidad de vida en la población, a través del Árbol de Problemas
y de igual forma, se presentan acciones relevantes a desarrollar a través del
Árbol de Objetivos. El Proyecto y las actividades a realizar se incluyen en la
Matriz del Marco Lógico para el mejoramiento de la calidad de vida de los
Pueblos Indígenas urbanizados.

30
Recomendaciones para el Diseño de una Agenda de Investigación
tendiente al mejoramiento de la calidad de vida de la población kuna y
Emberá wounaan residentes en las Barriadas Kunas de la Ciudad de
Panamá y el Corregimiento de Curundú. En este apartado se plantea la
necesidad de elaborar indicadores de desarrollo y bienestar social que incluyan
la perspectiva indígena y así den cuenta de la realidad que viven los pueblos
autóctonos de Panamá.
FALTA

Conclusiones.

1. Las causas de la inmigración de la población indígena a las áreas

urbanas del país – con especial énfasis en las zonas urbanas de la
Provincia de Panamá – se ubican en las escasas condiciones de vida
digna en las áreas de origen: Comarcas y zonas rurales de difícil acceso.

2. Panamá se ubica entre los países en los que la migración interna es

mayoritariamente indígena.

3. Los indígenas salen de sus lugares de origen en la búsqueda de mejores

condiciones de vida, educación, salud, trabajo y seguridad ciudadana.

31
4. Los miembros del Pueblo Kuna llegan a la Ciudad de Panamá e
inicialmente se ubican con parientes y amigos en barrios pauperizados
de la misma y posteriormente negocian con el Gobierno o invaden
terrenos para formar sus Barriadas, en tanto que los emberá wounaan
mayoritariamente se instalan en el Corregimiento de Curundú, en casa
de parientes o amigos y luego proceden a construir sus viviendas en el
mismo. En la actualidad existen 8 Barriadas Kunas ubicadas,
mayoritariamente en el Distrito de Arraiján, al oeste de la Ciudad de
Panamá.
5. Las zonas de la Ciudad en las que mayoritariamente se instalan kunas,
emberás y wounaan son consideradas áreas rojas o críticas por la alta
incidencia de criminalidad en las mismas.

6. Ubicados en la Ciudad los Pueblos Indígenas adoptan modelos de

comportamiento propios de los citadinos residentes en las zonas
tugurizadas de la misma: consumo de alcohol, drogas, prostitución,
violencia contra la mujer y criminalidad.

7. Ubicados en la Ciudad se inicia un proceso de invisibilización de los

inmigrantes indígenas producto del desarraigo, de la pérdida de
prácticas tradicionales que incluyen desde la no utilización de la lengua
materna – sobre todo entre las generaciones más jóvenes – hasta la
falta de credibilidad en la medicina tradicional.

8. La pérdida de las prácticas culturales tradicionales verificadas en el

Trabajo de Campo de este Estudio, son preocupantes toda vez que el
trabajo del antropólogo Blas Quintero citado en este Informe y que data
del año 2005, anota la práctica de dichas tradiciones; lo que significaría
que en menos de 4 años las cosas han cambiado radicalmente en este
sector de la población.

9. A pesar de las dificultades que enfrentan estos Pueblos Indígenas – que

se resumen en viviendas inadecuadas; dotación de servicios de agua,
disposición de excretas y eliminación de la basura, inadecuadas;
elevados consumo de alcohol y drogas; altos índices de criminalidad etc.
– los informantes claves de esta Investigación declararon sentir que en
la Ciudad viven mejor que en las Comarcas y sólo entre los kunas que
esperan jubilarse se dieron manifestaciones de migración de retorno a
sus comunidades de origen.

10. Los datos expuestos en este Informe sobre la calidad de vida en

las Comarcas Kuna y Emberá Wounaan dan cuenta de la presencia de
patologías sociales en las mismas. Ello aunado a la carencia parcial o
total de trabajo remunerado, el elevado tráfico de drogas en la Comarca
Kuna y la acción de la guerrilla colombiana en la Comarca Emberá
Wounaan, de alguna manera explican el sentimiento de los

32
 entrevistados: la vida en la Ciudad es mejor que la vida en las
Comarcas.

11. Si estos Pueblos Indígenas llegaron a la Ciudad para quedarse

entonces se requiere de la implementación y ejecución de políticas,
programas y proyectos especiales para garantizarle una calidad de vida
digna, acceso real a la educación, la salud, el trabajo y el rescate de los
elementos de la cultura autóctona que les permita insertarse con auto
definición y reconocimiento social en el esquema de vida citadino.

12. Resulta evidente la necesidad de incluir en todo tipo de registros

que utilicen las instituciones – entiéndase matrícula escolar en todos los
niveles, cuadrículas médicas, asentamientos informales, violencia contra
la mujer, criminalidad, etc. – una serie de variables que permitan
identificar la procedencia étnica específica de todas las personas, no
importa en qué lugar del país se ubiquen. Con ello se contribuirá a
contrarrestar la invisibilidad estadística de los Pueblos Indígenas. En
Panamá, esto ocurre fundamentalmente en las áreas urbanas. Sólo en
los Censos de Población y Vivienda y en algunos estudios estadísticos
específicos, se pregunta por la auto identificación de la población
indígena, y dado que los Censos se realizan cada 10 años, no es posible
mantener actualizada la información respecto a la migración rural –
urbana.

13. La actualización de tal información permitiría el diseño de

políticas, planes, programas y toma de decisión acertada para hacer
frente a los requerimientos que plantea el aumento de la migración
hacia las ciudades de población indígena. Requerimientos éstos que
incluyen: escuelas, educadores, capacitación de docentes en la
Educación Intercultural Bilingüe; centros de salud, formación de
proveedores de salud convencional en aspectos de las culturas
indígenas, nombramientos de indígenas como médicos, enfermeras,
trabajadores sociales, traductores en las instalaciones de salud de todos
los niveles, para brindar una atención en salud con calidad, calidez y
humanizada. Además de los mencionados requerimientos, se podrían
prever más y mejor las necesidades en materia de vivienda, agua
segura, disposición adecuada de excretas y de basura, etc. También
podrían planificarse y ejecutarse programas de atención a la diversidad
cultural por parte de organismos como el Ministerio de Educación y el
Instituto Nacional de Cultura.

14. Las propuestas para lograr la equiparación entre los géneros,

tienen que desarrollarse en el marco de las tradiciones culturales para
que, efectivamente, tengan resultados positivos. La población en estudio
se caracteriza por la subordinación de la mujer, lo que incluye desde la
planificación familiar, el uso de condones durante las relaciones sexuales
y limita los derechos de salud sexual y reproductiva de las mujeres. Pero
también resulta discriminatorio para la mujer, el temprano inicio de la

33
 vida de pareja, lo que limita sus posibilidades de desarrollo como ser
humano.

15. El mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas

urbanizados pasa por el aumento de los niveles educativos y la
capacitación para el trabajo, sobre todo en el caso de las mujeres.

FALTA

34
I. Introducción.
"Que hobiese tan tupida ceguedad en
aquéllos y mayormente en el bachiller
A. Antecedentes Históricos Anciso, que parece que por sus leyes
debiera más presto sentilla, que
1. Datos históricos del Pueblo Kuna. disponiendo de infestar, matar y
captivar y robar a una gente apartada,
La historia del pueblo Kuna, transmitida a en su tierra y casas segura, sin les
haber ofendido, no menos que las
través de los Sailamar 12 y Argarmar de otras inocentísimas, que ni los indios a
generación en generación está llena de españoles, ni españoles a los indios
triunfos y traumas, de etapas de afirmación habían visto, hiciesen oración a Dios y
de su identidad y de dominación, períodos de hiciesen votos a la Virgen María del
paz y confrontaciones bélicas a través de Antigua porque les ayudase y
favoresciesen a perpetrar tan impías,
toda su historia, pero siempre dentro de una tan crueles, tan violentas, tan tiránicas
matriz sociocultural propia. 13 (Instituto de y de Dios tan ignominiosas y
Investigaciones Koskun Kalu, 2005) afrentosas injusticias! ¿Qué otra cosa
era lo que allí, en aquellas oraciones y
Así pues, la memoria histórica, ubica los votos hacían, sino hacer o tomar por
orígenes del pueblo Kuna, en las llanuras del compañero a Dios y a su Madre Sancta
María de los robos, homicidios y
Bajo Atrato, de donde emigraron a otros captiverios e infamias de la fe y sangre
afluentes del Ogigidiuar (Río Atrato) a que derramaban y rapiñas que
consecuencia de los constantes perpetraban partícipes? Daban a Dios
enfrentamientos con pueblos vecinos, de las y a su Sancta Madre oficios, que no
epidemias que azotaron a la región y por la son de otros propio, sino de los
demonios y de sus ministros".
presión de los españoles en el siglo XVI.
 Fray BARTOLOMÉ DE LAS CASAS
Según el Saila Olonabiginya (Horacio
Méndez, de Ustupu.), los Kunas proceden del Historia de las Indias
norte de lo que hoy es Colombia, tal vez de
la Sierra Nevada de Santa Marta, desde
donde se emigró hacia el Darién, a la zona
de Amukadiwar (Río Atrato). En el Darién
existen aún comunidades Kunas como Paya, Pucuro, Wala, Morti y otros, y
Caiman Nuevo y Arquia en territorio colombiano. En las selvas del Darién se
encontraron con diferentes grupos de indígenas y de invasores como los
ingleses, los escoceses, y los franceses y también con piratas, luchando contra
ellos y aliándose con otros en contra de los colonizadores españoles. La
migración hacia el norte y hacia las islas se efectuó a mediados del siglo XVIII
y algunas poblaciones permanecieron en la costa.14

12
Sailamar: plural de saila, guía y orientador en las comunidades kunas. Además asumen el papel de jefes.
13
Archibold, Juan en Instituto de Investigaciones Koskun Kalu: Orígenes del Pueblo Kuna, 2005.
14
Hernández Campos, Artinelio “Cultura, historia e identidad”
http://onmaked.nativeweb.org/Art.cultura.htm en Viegas, Diego R, El Chamanismo Kuna, Núcleo
Sociocultural de un Pueblo con Magia Verbal, www.fundacionmesaverde.org

35

Etnohistoria: Por cientos de
años, los indígenas kuna han
habitado las áreas forestales de
Darién en el Este de Panamá.
Son una cultura con su propio
lenguaje y una cosmovisión del
medio ambiente en que viven.
Sufrían de la explotación y
dominio de los conquistadores
españoles y fueron obligados a
huir cruzando el continente
dividido y a la costa caribeña.
Muchas de sus identidades
culturales y sus costumbres
actuales fueron formadas
durante siglos de conflictos con
los españoles y otras
imposiciones extranjeras.
A través de su historia, los kunas
siempre han luchado por la
autonomía de su territorio. No
permitirán imposiciones por
visitantes para explotar su
territorio para beneficios
individuales. Después de una
sangrienta revolución en 1925, el
gobierno panameño aprobó una
ley en 1938 y en 1953 dando
reconocimiento político y estuvo influenciada por la percepción que tenían de un
autonomía al kuna y la definición
del territorio Kuna Yala, Comarca
de San Blas, a lo largo de la
costa Noroeste de Panamá. Esto
aseguró a los kunas su
soberanía y posesión de sus
tierras, garantizando el manejo
directo de sus recursos
terrestres y marinos, así como la
protección subsecuente de los
recursos y como parte integral
de su patrimonio cultural.
Fuente:
www.unesco.org.uy/aguaycultura
/es/panama
Hacia la mitad del siglo XIX los kunas empezaron a
descender a la costa, primero a lugares cercanos a la
desembocadura de los ríos y luego a las islas próximas a
la orilla, en un proceso gradual que se prolongó por más
de ochenta años. Esta nueva ubicación les proporcionó
mayor acceso al comercio, pero el alivio que le brindaba
de las culebras, mosquitos y enfermedades endémicas
vino a expensas de un mayor riesgo de contraer la
viruela y otras epidemias. (Howe, James, 2004)
En el año 1871 el gobierno de la Gran Colombia concedió
a los Kunas la "Comarca de Tulenega" con el fin de
"civilizar a los salvajes". (Ibid). Después de la separación
de Panamá de Colombia en 1903, se produce una ruptura
del territorio ancestral kuna que se extendía desde
Colombia hasta Panamá.
Aunque los kunas no habían tenido ninguna participación
en la secesión de Colombia, sus vidas se verían afectadas
en forma trascendental, tanto por la hegemonía de los
Estados Unidos como por la independencia de Panamá. El
trato del nuevo gobierno hacia los kunas, durante el
primer cuarto de siglo, estuvo fuertemente determinado
por su fragilidad, inseguridad, quisquilloso nacionalismo
y por la presencia de dos naciones en el Istmo.
Asimismo, la forma en la que los kunas respondieron
poder istmeño dividido. En los primeros meses
subsecuentes a la separación, Panamá vio a San Blas
como la única ruta a través de la cual los ejércitos
colombianos podrían regresar al Istmo, puesto que no les
era posible cruzar el Darién por tierra. Esto motivó al
envío de varias misiones diplomáticas del gobierno
panameña a San Blas, durante los primeros meses
de 1904 con el objeto de congraciarse con los
indígenas que sopesaban el nuevo orden: escoger
entre Colombia y Panamá. (Howe, 2004)
36
A partir de 1903 los kunas inician una constante lucha con el Estado para
defender su autonomía y preservar
su cultura, lo que concluye con la
Revolución de 1925, año en el que
los tules (kunas) liderizados por los
sailas Nele Kantule (Ustupo), Cimral
Colman (Ailigandí) y Olonibiginya
(Cartí) se sublevan contra el Estado [En los tiempos de la conquista española,
panameño, entre otras cosas, por la nuestros ancianos habitaban el bosque
llegada de misioneros católicos y lluvioso del Darién. Allí enfrentaron por
protestantes, los policías coloniales más de 250 años la presión de los intentos
y la legislación sobre “la civilización españoles de colonizar el Darién, extraer el
de los indígenas” que establecía oro de la zona y someter a los Kunas a su
llevar niños kunas a Panamá para control político. A pesar de esto, nuestros
“educarlos” y devolverlos a sus abuelos entraron al siglo XIX, con grandes
áreas de la región del Darién bajo su
comunidades como agentes de
control. Este control territorial y la
aculturación. La opresión se
independencia del Kuna dule se debió en
enfatizó después de 1915 cuando se
gran medida a la cohesión cultural, social y
creó la Intendencia de San Blas, en política de sus poblaciones, expresadas a
manos de autoridades no través del conocimiento de su historia, la
tradicionales. Durante la rebelión voluntad, capacidad y habilidad de
se proclamó la República de Tule, la modificar su sociedad ante la adversidad y
cual tuvo una efímera duración (2 a las alianzas con piratas europeos
días) (Bartolomé y Barabas, 1998), (ingleses, franceses, holandeses y
no obstante a raíz de estos hechos escoceses. .. En aquellos tiempos existían
se reconoce la Reserva a través de regados por toda Abia Yala, otros pueblos,
la Ley 59 de 12 de diciembre de pero particularmente en la región del
1930. Posteriormente, mediante Atrato estaban los Emberáes, quienes
Ley 2 de 16 de diciembre de 1938, poseían costumbres muy distintas a la
el Estado otorga territorio a los nuestra. Y muchos otros que poblaban
desde Patagonia, hasta Canadá. De esta
kunas, denominándolo Comarca de
manera, el pueblo Kuna vivía en medio de
San Blas y fija sus respectivos
la diversidad de tradiciones y lenguas. Por
límites.
tal motivo, los Kunas a través de los miles
de años de su existencia han vivido
En 1953 mediante Ley 16, se tiempos de paz o han tenido que enfrentar
organiza la Comarca de San Blas, en varias luchas con otros pueblos de
se reconoce el Congreso General distintos caracteres y tradiciones, por
Kuna y los Congresos Locales, no preservar lo suyo para su generación.
obstante, la administración de la
Comarca queda a cargo de la Fuente: Instituto de Investigaciones Koskun
Intendencia, a la que se le dio la Kalu, 2005
potestad de “administrador
superior, con categoría igual y
atribuciones similares a las de Gobernador de Provincia, y quien es designado
y removido por el Órgano Ejecutivo”. (Instituto de Investigaciones Koskun
Kalu, 2004)

37
La figura del Intendente fue regulada mediante Decreto Ejecutivo No. 89 de 23
de agosto de 1983, a través del cual se estable que el nombramiento y la
remoción del mismo compete al Órgano Ejecutivo, pero se le confiere potestad
al Congreso General Kuna para escoger una terna “de las personas que
considere aptas para ejercer el cargo de conformidad con la reglamentación
que para estos efectos establezca” (Artículo 1) (Ibid)

La Ley 16 no satisfizo a los kunas pues limitó su territorio y las funciones del
Congreso General Kuna, por tanto, a finales de la década de 1980 se procedió
a la elaboración de un documento denominado Ley Fundamental Kuna y su
respectivo Estatuto Comarcal para la administración propia de la Comarca
Kuna Yala15.(Ibid).

2. Datos Históricos del Pueblo Emberá – Wounaan.

El pueblo Emberá – wounaan no es autóctono del Istmo de Panamá sino que

procede del Sur, de la región llamada Chocó en Colombia. Pero su tradicional
nomadismo les hace emigrar de su primitivo habitat, desplazándose
tradicionalmente hacia Panamá en pequeñas partidas familiares, en busca de
mejores lugares de caza y pesca. A lo largo de la historia, han recibido
diferentes nominaciones: emberáes, noanamaés, nonamá o wanana, entre
otros. En el pasado, han sido enemigos del pueblo kuna que, como hemos
visto, habitaba el Darién y que con el tiempo se desplazó hacia el río Bayano y
el Archipiélago de San Blas.

En Darién generalmente viven en las partes altas y los tributarios de los ríos
Las Comarcas Indígenas son regímenes especiales y divisiones políticas administrativas presentes
en la legislación y en el ámbito socio-político.

Inicialmente el Estado utilizó el concepto de reserva para referirse a la porción de tierras, sin
mencionar la organización tradicional. Por su parte el movimiento indígena, por el contrario, rescata el
concepto de Comarca que responda a la lucha por el reconocimiento de su estructura política
administrativa tradicional, de su autonomía, de su identidad y de sus valores históricos culturales,
como parte del sistema nacional. Estos principios han estado presentes en las leyes de creación de las
actuales comarcas indígenas. La experiencia de los Kunas –pioneros en este campo- ha sido un
modelo para los otros grupos indígenas panameños y del exterior, razón por la que en cada ley
comarcal y su carta orgánica administrativa se perfecciona la visión de sus derechos.

Fuente: PRONAT, 2008

Sambu, Jaque, Tucuti, Sabanas, y en las partes bajas y los tributarios del
Chucunaque. Las densidades de poblaciones más altas ocurren en las cuencas
de los ríos Sambu y Chucunaque. (unesco.org.uy)

3. Las Comarcas Indígenas como figura político – administrativa de

Panamá.

15
Denominación que reemplaza a Comarca de San Blas, según la Ley 99 de 23 de diciembre de 1998
aprobada por la Asamblea General de la República.

38
En Panamá, la legislación consigna la existencia de áreas geográficas
especiales para la población indígena. Dichas áreas se denominan Comarcas.
La Comarca tiene sus antecedentes en las encomiendas, resguardos,
circunscripciones y reservas indígenas de la época de la colonización española.
A partir de la Ley 2 de 1938 – mediante la que se crean las Comarcas de San
Blas y Barú- se han utilizado oficialmente los términos reserva y Comarca
indistintamente. En la actualidad existen cinco Comarcas Indígenas legalmente
constituidas, a saber: La Comarca Kuna Yala organizada mediante Ley 16 del
16 de febrero de 1953; la Comarca Emberá - Wounaan de Darién creada
mediante Ley 22 del 8 de noviembre de 1983; la Comarca Kuna de
Madungandí creada mediante ley 24 del 12 de enero de 1996; la Comarca
Ngöbe Buglé creada mediante Ley 10 del 7 de marzo del 1997;
complementada por la Ley 5 del 19 de enero de 1998 y la Ley 69 del 31 de
octubre de 1998 y la Comarca Kuna de Wargandi creada mediante Ley 34
del 25 de julio de 2000. El desarrollo de estas Leyes obedece a lo preceptuado
en la Constitución Política de la República de Panamá. En el Mapa No.1 se
presenta la ubicación de dichas Comarcas.
MAPA NO. 1

Ubicación Actual del Pueblo Kuna. Este pueblo indígena habita en la

Comarca Kuna Yala, Comarca Madungandi (creada mediante Ley 24 de 12 de
enero de 1996), Comarca de Wargandi (creada mediante Ley 34 del 25 de julio
del 2000) , Takarkunyala que incluye las comunidades de Paya y Púcuro las
cuales se encuentran en el Parque Nacional de Darién (Decreto Ejecutivo 21 de
1980), y las regiones de Colombia en Arquía y Caimán, comunidades que hasta
1903, estaban unidas en un solo territorio denominado “Comarca de
Tulenega”, la cual a consecuencia de la separación de Panamá de Colombia,
sufren divisiones producto del nuevo ordenamiento territorial del Estado
panameño, fragmentando así las tradicionales regiones ocupadas por los
Kunas, quedándose separadas entre sí 4 regiones habitadas por el pueblo
kuna: Kuna Yala (75 lugares poblados, según el Censo de Población y Vivienda
de 2000), Madungandí (19 lugares poblados registrados en el Censo del año
2000), Wargandi (3 comunidades: Mortí, Nurra y Wala) y Takarkunyala (2
39
 comunidades: Paya y Pucuro). En el Mapa No. 1 se observa que los territorios
kunas en Panamá, reconocidos como Comarcas, son colindantes, aún cuando
presentan dificultades geográficas para la comunicación de sus respectivas
poblaciones.

En resumen, el pueblo kuna de Panamá, en la actualidad cuenta con 3

comarcas, a saber: Comarca Kuna Yala, con 3,206 km², la comarca de
Madungandi con 1,800 km² y la Comarca de Wargandi con 775 km² (Ver Mapa
No. 1). Además, producto de los frecuentes movimientos migratorios
permanentes, se ubican miembros de este pueblo en 9 colonias en las ciudades
de Panamá -, Abya Yala, Kalu Mogir- Yala, Dagar Kunyala, Koskuna, Boo Yala,
Kuna Nega , Nueva Esperanza – y en la ciudad de Colón – Cativá e Ibeorgun –

Ubicación Actual del Pueblo Emberá – Waunaan. Habitan en áreas

comarcales, segregadas de los distritos de Chepigana y Pinogana. Abarca unos
4383.5 kilómetros cuadrados. Está integrada por dos distritos: Cémaco – con
los corregimientos Cirilo Guaynora, Lajas Blancas y Manuel Ortega –
constituyéndose Unión Chocó en la cabecera del distrito. El otro distrito que la
integra es Sambú – cuya cabecera es Puerto Indio y está integrado por los
corregimientos Jungurundó y Río Sábalo. El territorio comarcal está integrado
por 42 comunidades.

Organización Social
Ibeorgun (líder espiritual kuna) ordenaba: consigan palos fuertes, macizos, Tradicional
rectos para los soportes centrales de la choza! A estos palos los llamaremos
“puar”, pero para que sea “puar” macho va a necesitar del “tior” (palo corto, Del Pueblo Kuna. Las
delgado, fuerte), del “sarki” (bejuco). De igual modo, la cabeza de la
comunidade, el saila, no puede ser saila sin el “argar” – intérprete del saila - ,
comunidades son
sin el “suar ibed” – persona que pone orden en la comunidad – sin la sistemas sociales que
comunidad. En la choza es importante el “uusor” que pide la mano del “akebir” interactúan y se auto
y vendrá así el “nagubir”. Como ven, todos se necesitan mutuamente y al regulan de acuerdo la
juntarse todos en orden, lo llamamos NEGA casa). Todos ´pierden sus cosmovisión desarrollada
pequeños nombres para formar un nombre grande, muy grande. .. Cada palo
es un valor material, social y político, sobre todo es la identidad…y representa a lo largo de la historia
las ideas y valores que sintetiza la unidad en diversidad, porque cada palo por de esta cultura, con
pequeño que sea tiene una función igual que un palo grande. capacidad para satisfacer
las necesidades en
Fuente: Instituto de Investigaciones Koskun Kalu, 2004. atención al entorno local,
espacial y del medio
natural. Las
comunidades son
espacios que constituyen
y desarrollan los roles de
los individuos.

En la cosmovisión kuna la casa es considerada como símbolo de unidad…

ser sujeto de su propia casa. Y la casa no se limita a una choza, sino que
nos lleva indefectiblemente a una tierra. Y esta casa (tierra) a su vez
reclama a la gran casa que es la Madre Tierra. En definitiva, es la gran casa

40
 la que me hace hombre o mujer, y la que me ofrece elementos de
libertad.16

La organización social kuna está fuertemente ligada a sus costumbres y

tradiciones ancestrales: la historia oral forma parte del proceso de socialización
y está a cargo de la familia – sobre todo la madre -, fiestas tradicionales y
educación popular: los cantos sagrados expresan que todo lo que está
alrededor del kuna son hermanos, que cada cosa tiene su espíritu e historia
para lo cual existe, expresan como deben comportarse los seres humanos a los
ojos de Bab Dummad (Gran Padre). Por lo tanto, los mitos, cuentos, leyendas
toman mucha relevancia porque también son valores de formaciones
ideológicas, construyen la familia y el comportamiento de la sociedad.
(Instituto de Investigaciones Koskun Kalu, 2004)

La Comunidad es la unidad básica de la estructura social de los kunas del

archipiélago. En esta estructura se produce la relación cotidiana entre los
miembros de la comunidad. Cabe señalar la reciprocidad, ayuda mutua o la
cooperación, como uno de los elementos de la relación humana en estas
comunidades. La organización político-religiosa descansa sobre el Saila
(cacique) y su cabildo –integrado por
cuatro alcaldes-cacique ("argar"), ocho
guardias ("suabedi"), un secretario, un
fiscal y un tesorero. El órgano
comunitario de decisión y deliberación
es el Consejo o reunión de toda la
comunidad de adultos. La residencia matrilocal es
(www.fundacionmesaverde.org). considerada esencial en los kunas. En
la carta orgánica de la Comarca Kuna
Yala, Artículo 37, establece que “En el
El respeto a la cultura kuna ha sido matrimonio kuna la mujer trae al
manifestado por la legislación nacional hombre, quien está en la obligación
panameña, por ejemplo en el Código de de trabajar al servicio de la familia de
la Familia (Ley No. 3 de 17 de mayo de la novia”. Esto da a la mujer una gran
importancia social y a la comunidad
1994) cuyos artículos relativos al quien sin embargo, no debe
matrimonio de los miembros del pueblo interpretarse como un matriarcado.
kuna dicen: La mujer kuna es fecunda y
generalmente se convierte en madre
en un tiempo corto después del
Artículo 60. El Sáhila es la autoridad
matrimonio. Durante el embarazo
competente para celebrar el matrimonio de ellas son llevadas al inatuledi (doctor)
los Kunas en el territorio de la Comarca de en la comunidad, quien prepara una
San Blas. bebida de hierbas. Durante este
Artículo 61. Esta clase de matrimonio no período la mujer observa ciertas
tendrá que cumplir las formalidades del reglas y restricciones de sus
actividades porque a ellas no les
gusta que las vean durante su
embarazo.
16
Memoria Encuentro de Pueblos Indígenas de Abia Yala, Ustupo, 1993 en Instituto de
Fuente: www.unesco.org.uy
Investigaciones Koskun Kalu, 2004

41
matrimonio ordinario o común, ni exigir leer los derechos y obligaciones de los
cónyuges.
Artículo 62. La soltería de los interesados podrá acreditarse ante la autoridad que
celebra el matrimonio, mediante las declaraciones de dos personas mayores de edad,
honorables y residentes del lugar.
Artículo 63. La celebración del matrimonio se inicia con el desarrollo de las ritualidades
tradicionales de la Comarca de San Blas en acto público, y culmina y termina con la
comparecencia de los contrayentes ante el Sáhila y su secretario, o quien haga sus
veces y, por lo menos, ante dos testigos mayores de edad. El secretario del Sáhila, o
quien haga sus veces, extenderá la correspondiente acta matrimonial.
Artículo 64. El matrimonio se considera realizado con su celebración, previo
cumplimiento
de todos los ritos o ceremonias propias de las costumbres del pueblo Kuna. […]

El Matrimonio Kuna. El clásico  matrimonio kuna es concertado entre los

padres. Generalmente parte de la iniciativa del padre de una niña. Esta
iniciativa de parte del padre de la novia se debe principalmente al tipo de
residencia matrimonial, que es uxorilocal, y que destaca la posición relevante
de la mujer en esa cultura. La castidad, la cualidad interna y habilidades
manuales en la mujer, y la capacidad de trabajo, posesión de cayuco y
perspectiva de buena herencia en el hombre son cualidades que hacen a unos
jóvenes de mutua convivencia para el matrimonio. Las mujeres se casan
generalmente a los 15 o 16 años, y los hombres poco antes de arribar a los
veinte. El ritual comienza con el traslado del novio, a orden del suegro, a casa
de su futura esposa, en cuya compañía es sentado en la hamaca. Durante
cuatro días, el joven es llevado por su suegro a la casa, donde es sometido a
un baño, y se sienta luego en la hamaca con la novia, y demostrará la fortaleza
física que lo capacita para hacerse cargo de una familia. El jefe de la familia es
el suegro, llamado "Saka", y generalmente en un hogar se encuentran varias
familias, resultado del matrimonio de varias hijas del dueño de casa. Todos
contribuyen al sostenimiento del hogar comunal. Las familias kunas son
generalmente numerosas, no existe la práctica de aborto actualmente, esta
ceremonia matrimonial va desapareciendo en las islas, ante los embates de
aculturación. (Ibid)

El traslado del pueblo kuna hacia las islas y el crecimiento de la economía

monetaria fomentó cambios fundamentales en la división sexual del trabajo.
Como en muchas sociedades sudamericanas selváticas, la mujeres habían
estado a cargo de todas las labores agrícolas menos la tala y quema de
bosques. Ahora, en vista de la creciente distancia entre los cultivos y el
caserío, el gran peso de los alimentos básicos, los guineos y los cocos, y el
auge en la venta de productos agrícolas, los varones asumieron mayores
responsabilidades. Las mujeres siguieron buscando agua en los ríos de tierra
firme y dedicándose a las faenas agrícolas livianas y a la recolección, pero por
lo demás se quedaban en sus casas. (Howe, 2004)

La mujer kuna juega un rol de importancia dentro de su cultura y la institución

familia también, al punto que el Estatuto Comarcal dedica el Capítulo XXII a
estos temas:

42
Del Matrimonio y la Familia Kuna.

 Art. 335: La unión matrimonial de toda pareja kuna en la Comarca se hará mediante
la ceremonia kuna de unión.

 Art. 336: Los congresos locales kunas establecerán los detalles de cada ceremonia de
matrimonio en sus respectivos reglamentos.

 Art. 337: Celebrada la ceremonia según las normas kunas, la autoridad local estará
obligada a tramitar los documentos de matrimonio para el registro civil, a través del
registrador auxiliar de su comunidad, dentro del mes calendario

 Art. 338: Los contrayentes, antes de la ceremonia kuna, deberán contar con la
certificación de soltería emitida por el registro civil, salvo en casos de comuneros bien
conocidos en una comunidad determinada.

 Parágrafo: Todo contrayente que provenga de otra comunidad tendrá la obligación

de contar con el certificado de soltería expedido por el saila del lugar de donde el
contrayente provenga, además del correspondiente del registro civil.

Art. 339: Las autoridades locales no permitirán la celebración de la ceremonia

matrimonial sin contar con los documentos arriba mencionados.

 Art. 340: La separación temporal o la disolución matrimonial de las parejas kunas

será regida por el reglamento interno de cada comunidad.

 Art. 341: Los kunas ya casados, mediante la ceremonia kuna, deberán solicitar a las
autoridades locales la constancia y la tramitación de los documentos de su matrimonio
para los efectos legales del mismo.

 Art. 342: Todo menor kuna será reconocido y amparado por sus propios
progenitores.

 Art. 343: En caso de incumplimiento de la norma anterior, las autoridades locales

podrán sancionar al trasgresor con expropiación de fincas en producción para ser
entregadas al menor afectado; o con una multa, que deberá ser entregada el
íntegramente al niño y con la pensión alimenticia adicional hasta la mayoría de edad.

 Parágrafo: La multa de que habla el artículo deberá ser administrada por las
autoridades locales a favor del menor afectado. Además, todo progenitor deberá
garantizar la educación formal e integral del niño hasta su mayoría de edad.

 Art. 344: En la Comarca Kuna Yala no se permitirán niños abandonados o

maltratados. Para implementar esta norma, las autoridades locales pondrán todo el
empeño para identificar y ubicar ese tipo de anomalía social para su solución.

 Art. 345: Cuando se compruebe el abandono o el maltrato de algún menor, las

autoridades locales llamarán a juicio a los responsables directos del menor, quienes
podrán ser sancionados con penas de un mes, como mínimo, de trabajo comunal,
expropiación de fincas u otras penas similares que serán determinadas en el
reglamento de cada comunidad.

43
 Art. 346: Cuando se compruebe el abandono de los hijos por parte de padres que
trabajen fuera de la Comarca, en condiciones de procurar lo suficiente para sus hijos,
la Junta Ejecutiva del Congreso podrá imponer sanciones a fin de canalizar la ayuda
hacia los hijos.

 Parágrafo: Las sanciones podrán ir desde la citación ante el juez de menores hasta
medios de presión para que vuelva a la Comarca, si el caso así lo aconseja.

 Art. 347: En toda la Comarca Kuna Yala, será combatida, de forma permanente y
eficiente, la discriminación y la marginación de la mujer; y todo acto contra la unidad
de la familia kuna.

 Art. 348: Todas las comunidades contarán siempre con la presencia de la mujer entre
sus delegados al Congreso General Kuna.

 Art. 349: Se prohíbe terminantemente todo negociado sobre niños. En caso de

extrema pobreza, sólo podrán ser cedidos a familias kunas para su custodia. La
infracción de esta norma será sancionada con la consignación de los responsables a las
autoridades policiales, cuando las autoridades locales así lo crean conveniente, o bien
con trabajos comunales vigilados.

 Art. 350: Con el fin de facilitar un crecimiento en salud e integridad a la futura

generación, cada comunidad kuna contará con espacios sanos de diversión y
establecerá normas que tiendan a proteger a los niños de la violencia, de la droga, del
abandono, del maltrato en general.

 Art. 351: En las comunidades kunas, sólo se ofrecerán, a los menores, films de índole
formativa, evitando, por todos los medios posibles, las proyecciones con recarga de
violencia, de sexo descontrolado, o de otras enfermedades sociales.

 Parágrafo: Para la implementación de este artículo, las comunidades kunas contarán

con una Comisión de Censura integrada por el director de la escuela o su delegado, un
saila y el representante de los padres de familias.

 Art. 352: La desnutrición de los niños será considerada como maltrato a los menores,
por lo tanto, los responsables serán acreedores de sanciones que aplicarán las
autoridades de cada comunidad. Las autoridades locales podrán realizar encuestas
formales para determinar a personas de extrema pobreza en sus comunidades con el
fin de ofrecerles alternativas de solución.

 Parágrafo: Para cerciorarse de los casos de desnutrición, las autoridades locales

contarán con los agentes de salud que trabajen en las comunidades; y, bajo una
previa evaluación del caso, impondrán sanciones a los infractores, que podrán ir desde
una amonestación verbal hasta la fiscalización de sus trabajos en el campo por un
agente policial.

Del Pueblo Emberá – Waunaan. La familia está compuesta por un

matrimonio monógamo y sus hijos. Las leyes del matrimonio son: 1)
endogamia, 2) el incesto es prohibido y 3) es prohibido el matrimonio entre
parientes de la línea familiar paternal. La autoridad principal de la familia es el
padre. De él salen las decisiones que conciernen a la familia y a la vida

44
doméstica. Sin embargo, esto no representa una inferioridad en la mujer. La
esposa y madre tienen derechos tales como el derecho a la propiedad y a la
herencia y en la división sexual de las labores, no le son adjudicadas tareas
excesivas o denigrantes.

La familia nuclear está compuesta por un matrimonio monogámico y sus hijos

y en ocasiones los padres ancianos de los cónyuges. El padre o anchitata, es el
jefe de la familia y toma decisiones después de consultar con su mujer (anchi
papa), que tiene sus propios derechos sobre la tierra, propiedad y herencia.
Antes de mudarse a su propia casa, la tradición indica que la nueva pareja
debe vivir con los padres del marido por un tiempo.

Por su parte, el Decreto Ejecutivo No.84 de Abril 9 de 1999, Por el cual se

adopta la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Emberá Wounaan de
Darién hace referencias precisas a la protección de la familia:

Artículo 105. Los asuntos domésticos relativos a la familia serán de competencia del
respectivo Congreso Local, a través del Noko-Chi Por, de acuerdo a las normas
consuetudinarias.

Artículo 108. El matrimonio celebrado de acuerdo a las formas tradicionales y a lo

establecido en el Código de la Familia surtirá todos los efectos legales de matrimonio
civil.

El Cacique Regional celebrará el matrimonio y lo comunicará a la autoridad del registro

Civil de la Comarca para los trámites de rigor, de manera que se garantice su
reconocimiento.

Artículo 109. Los padres o la pareja solicitarán por escrito al Cacique Regional la
celebración del matrimonio tradicional. Celebrado el matrimonio, la autoridad
correspondiente expedirá el acta respectiva y la remitirá al Registro Civil.

Artículo 110. La unión de hecho de una familia Emberá o Wounaan mantenida

durante cinco (5) años consecutivos en condición de singularidad y estabilidad surtirá
todos los efectos del matrimonio civil. El Cacique Regional será el competente para
atender las solicitudes respectivas y lo comunicará a la instancia registral
correspondiente para garantizar su reconocimiento.

Artículo 112. El régimen tradicional de la familia Emberá y Wounaan en materia de

nacimiento, adopción, herencia, maltrato de menores, separación y divorcio será
regulado por el Congreso General a través de la Dirección de Familia en estrecha
coordinación con los Congresos Locales, se acuerdo a las costumbres tradicionales y el
Código de Familia, garantizando los derechos propios del pueblo Emberá-Wounaan.

4. Organización Política

Del Pueblo Kuna. La Comarca Kuna Yala – como unidad político –

administrativa - está integrada por 49 comunidades. El gobierno está
conformado por el Congreso General, órgano dirigido por tres Caciques que
son elegidos en Asamblea General por los diferentes delegados de las 49

45
comunidades. Durante el año se celebran dos Asambleas Generales y
dependiendo de la necesidad de tratar asuntos urgentes, se realizan
Asambleas Extraordinarias.

Cada comunidad es dirigida por un Sailagan, el cual es elegido en Asamblea

General de los Congresos Locales.

Dentro de la Comarca Kuna Yala existe otro congreso denominado Congreso

General de la Cultura. La Ley Fundamental17 define de la siguiente manera la
organización política de la Comarca en su Capítulo II. Gobierno y
Administración:

Art. 3: La Comarca Kuna Yala constituye una división política, cuya organización,
administración y funcionamiento estarán sujetos a régimen especial, establecido en
esta Ley y en el Estatuto de la Comarca.

Para los efectos de este artículo se consideran sujetas a este régimen especial las
comunidades de Puerto Obaldía, la Miel y sus alrededores, salvo en aquellos aspectos
etno-culturales propios de sus pobladores.

 Art. 4: Las comunidades de la Comarca Kuna Yala estarán sujetas a sus autoridades
propias, las cuales son:

a. Congreso General de la Cultura Kuna;

b. Congreso General Kuna;
c. Saila Dummagan;
d. Congreso Local;
e. Saila.

Estas autoridades ejercerán sus funciones según las disposiciones de esta ley y
conforme a las normas y costumbres kunas.

Además de estas autoridades, cada comunidad podrá tener otras cuyas facultades
desarrollará el Estatuto de la Comarca.

 Art. 5: El Estado reconoce la existencia y la jurisdicción de los Congresos y

autoridades mencionados en el artículo anterior como organismos y representantes de
carácter religioso, cultural, y político-administrativo de la Comarca, cada uno en su
respectivo nivel y facultades que establece esta ley y el Estatuto de la Comarca.

 Art. 6: Los acuerdos y las disposiciones que adopten los Congresos Generales y
Locales no podrán ser contrarios a los valores sociales, culturales y religiosos
fundamentales.

17
Aprobada integralmente por los delegados de todas las comunidades de la Comarca Kuna Yala. Kuna Yala,
en 1995

46
Del Congreso General de la Cultura Kuna.

 Art. 7: El Congreso General de la Cultura Kuna es el máximo organismo de expresión

religiosa, de protección, conservación y divulgación del patrimonio histórico-cultural del
Pueblo.

 Art. 8: Las atribuciones del Congreso General de la Cultura son:

a. Proteger, conservar, defender e incrementar la historia, la tradición y las buenas

costumbres del Pueblo Kuna;
b. Promover la enseñanza de la religión, de los valores éticos y sociales kunas;
c. Proteger, conservar y recuperar los sitios sagrados y objetos arqueológicos,
documentos y monumentos históricos y    cualquier bien mueble o inmueble,
testimonios del Pueblo Kuna;
d. Elegir a los Saila Dummagan de acuerdo a esta ley y a las leyes internas de la
Comarca.

Además de lo establecido en esta ley, el Congreso General de la Cultura Kuna podrá

tener otras atribuciones que serán establecidas en el Estatuto de la Comarca y en el
Reglamento propio.  

Del Congreso General Kuna.

 Art. 9: El Congreso General Kuna es el máximo organismo político-administrativo de

deliberación y decisión de la Comarca; sus pronunciamientos y resoluciones serán de
cumplimiento obligatorio para todas las autoridades y comunidades de la Comarca, a
partir de su divulgación. El incumplimiento de los mismos será sancionado de acuerdo
con las normas que fije el Estatuto de la Comarca.

 Art. 10: El Congreso General Kuna se reunirá ordinaria o extraordinariamente:

a. Ordinariamente, cada 6 (seis) meses por derecho propio, sin que pueda ser
impedido por ninguna fuerza externa  ni interna a la Comarca;
b. Extraordinariamente, cuando sea convocado por las dos terceras partes (2/3) de
las comunidades de la Comarca, o a convocatoria hecha por acuerdo mayoritario
de los tres Saila Dummagan, cuando los problemas exijan soluciones
inmediatas.

 Art. 11: Para la validez del Congreso General es necesaria la asistencia mínima de las
dos terceras partes de las comunidades reconocidas que conforman la Comarca,
representadas en sus Sailagan y delegados oficiales.

 Art. 12: El Congreso General estará constituido por los Sailagan y delegados de las
comunidades escogidos en el pleno de cada Congreso Local.

Cada delegación de la comunidad será presidida por el Saila, quien tendrá derecho a
voz y voto en nombre de su comunidad. En su ausencia, el Congreso Local designará a
la persona que encabezará la delegación con igual derecho que el Saila.

El Reglamento interno del Congreso podrá reconocer otros organismos o individuos

como partes del Congreso General Kuna.

47
 Art. 13: Las atribuciones del Congreso General Kuna son:

a. Elaborar planes, programas y proyectos de desarrollo social, económico, cultural

y político que beneficie a las comunidades de la Comarca.
b. Analizar, aprobar o improbar e implementar programas, planes y proyectos de
desarrollo de la Comarca que fueren sometidos a su consideración;
c. Aplicar sanciones o medidas coercitivas a instituciones o personas que realicen,
sin su autorización, proyectos, programas y planes que repercutan notablemente
en el orden social, cultural, religioso y económico de la Comarca;
d. Proteger y conservar los bienes comunales y particulares de la Comarca;
e. Exigir y evaluar informes y actividades de los Saila Dummagan, de las
comisiones, representantes de entidades estatales y privadas y personas
particulares, cuando los intereses de la Comarca así lo exijan;
f. Ratificar a los Saila Dummagan, según la decisión del Congreso General de la
Cultura, conforme a esta Ley y a las leyes internas de la Comarca;
g. Sancionar y aprobar la Ley Fundamental, el Estatuto de la Comarca, su
Reglamento interno y todas las resoluciones a fines que sean sometidos a su
consideración;
h. Nombrar comisiones de trabajo y de estudio o de cualquier otra actividad que se
desee realizar;
i. Fiscalizar los fondos de la Comarca provenientes de cualquier fuente interna o
externa y los que se asignen en el presupuesto nacional para programas de
desarrollo;
j. Defender y conservar la integridad territorial y la identidad del Pueblo Kuna;
k. Proteger y conservar los ecosistemas y establecer el uso racional de los recursos
naturales;
l. Sancionar a los Saila Dummagan, miembros de la directiva del Congreso y de
comisiones por el incumplimiento o extralimitación de sus funciones o por la
infracción de las normas morales o de las disposiciones del mismo Congreso, de
acuerdo a esta Ley, al Estatuto de la Comarca y al Reglamento interno;
m. Sancionar a las comunidades y a las personas que infrinjan o no acaten las
disposiciones emanadas del Congreso, de acuerdo al Estatuto de la Comarca;
n. Concertar contratos con los órganos del Estado u otros organismos nacionales e
internacionales o personas particulares.

Art. 14: Los Congresos Generales, para su organización y funcionamiento, además

del Estatuto de la Comarca y esta misma Ley, se regirán por un reglamento interno
respectivo y contarán con un cuerpo colegiado de asesores.

 De los Saila Dummagan.

Art. 15: Se reconocen tres Saila Dummagan en Kuna Yala, quienes serán
representantes y portavoces del Congreso General y de la Comarca ante el Estado,
autoridades públicas y privadas y organismos internacionales.

Su elección, mecanismo de representación, sanciones y el periodo de su gestión

comarcal serán establecidos en el Estatuto de la Comarca.

Art. 16: Los Saila Dummagan tendrán la misma jerarquía y jurisdicción en toda Kuna
Yala; actuarán en forma coordinada en sus gestiones administrativas en las que uno de
ellos presidirá, por tener mayor tiempo de experiencia en el cargo.

48
 Art. 17: Para ser Saila Dummad se deben reunir los siguientes requisitos:

a. Ser versado en los conocimientos de la historia y de la tradición;

b. Tener no menos de cuarenta y cinco años de edad;
c. Ser de origen kuna;

Y los demás que señale el Estatuto de la Comarca.

Art. 18: Los Saila Dummagan, revestidos de autoridad política y religiosa, asistirán
como un deber suyo a los Congresos de la Cultura como guías y orientadores de los
mismos. Su labor se desarrollará principalmente a nivel comarcal.

Art. 19: Las atribuciones y obligaciones de los Saila Dummagan son las siguientes:

a. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos, las resoluciones u otras disposiciones

emanados del Congreso General;
b. Orientar a las comunidades, a los Sailagan y las demás autoridades de la
región, en los valores culturales, morales y religiosos del Pueblo Kuna;
c. Mantener la unidad del Pueblo y la cohesión interna de sus dirigentes;
d. Visitar periódicamente a las autoridades y Congresos Locales para informar
sobre la situación de la Comarca y motivarlos en la defensa de la integridad del
territorio;
e. Gestionar en conjunto ante diferentes órganos del Estado e instituciones
privadas, proyectos y ayudas especiales, cuando las necesidades de la Comarca
así lo exijan;
f. Presidir o delegar la presidencia del Congreso General;
g. Convocar el Congreso General extraordinario cuando los problemas exijan
soluciones inmediatas;
h. Motivar las manifestaciones de la cultura, su estudio y desarrollo;
i. Firmar en conjunto acuerdos, resoluciones, convenios y a fines que se fijen con
organismos nacionales e internacionales.

Art. 20: Los Saila Dummagan no podrán contradecir las resoluciones del Congreso
General, ni firmar documentos o acuerdos, ni hacer declaraciones públicas que
comprometan los intereses de la Comarca, sin previa consulta al Congreso General.

Del Congreso Local y Sailagan de las Comunidades.

 Art. 21: El Congreso Local es el máximo organismo de expresión religiosa, cultural y

político-administrativa de una comunidad; sus decisiones son de cumplimiento
obligatorio para las autoridades y miembros de esa comunidad y demás personas que
se encuentren en ella.

 Art. 22: Los Sailagan de las comunidades son las legítimas autoridades en sus
respectivos pueblos. En cada comunidad o pueblo hay un Saila principal, que es la
primera autoridad de la misma, y otros subalternos. Su elección, remoción y ejercicio
de sus funciones se realizarán de acuerdo a las prácticas sociales y religiosas propias.

 Art. 23: Las atribuciones y funciones del Congreso Local y del Saila serán
reglamentadas en el Estatuto de la Comarca.

49
Respecto a las relaciones entre el gobierno tradicional kuna y el gobierno
nacional de Panamá, la Ley Fundamental prevé en su Capítulo 4:

Representantes de los Órganos del Estado y Entidades Privadas.

Art. 26: Los representantes de los Órganos del Estado y entidades privadas en la
Comarca estarán regidos por esta Ley y las leyes internas de la Comarca.

Art. 27: El Congreso General Kuna, debidamente constituido, podrá solicitar la

remoción de los funcionarios mencionados en el artículo anterior, a las autoridades
competentes, en los siguientes casos:

1. Por violación comprobada de las disposiciones de esta Ley y las leyes internas de
la Comarca;
2. Por incumplimiento de las funciones, deberes y obligaciones propios del cargo
debidamente comprobado.

Parágrafo: Los requisitos de nombramiento para el cargo de representantes

mencionados en el artículo anterior, además de lo exigido para el cargo, y el
procedimiento de solicitud de remoción de los mismos serán establecidos en el
Estatuto de la Comarca.

Las instituciones gubernamentales que tienen presencia en las áreas

comarcales funcionan bajo el régimen estatal pero deben realizar consultas a la
máxima autoridad de la comunidad.

División Política y Electoral Kuna. La Comarca Kuna Yala está dividida en

cuatro corregimientos: Narganá, Ailigandí, Tubualá y Puerto Obaldía. Estos
corregimientos eligen a sus Representantes 18, pero no implica sustitución de
poder en esa región, sólo son representantes de partidos políticos escogidos
electoralmente y que en muchos casos no responden a las necesidades de los
comuneros. (SIC!) (Instituto de Investigaciones Koskun Kalu, 2004). Además,
la Comarca se divide en dos circuitos electorales con el derecho de elegir a dos
Diputados para representar a la misma en la Asamblea de Diputados de
Panamá.19

Del Pueblo Emberá – Wounaan. Antiguamente los Emberá y Wounan no

tenían una organización política superior a la familia, donde cada unidad
familiar era económicamente autosuficiente, dirigidos por el hombre más
anciano de la familia. Hoy día, este patrón está siendo modificado, en razón de
que los Emberá wounaan han formado pueblos, por lo que han necesitado una
nueva organización política y social, bajo la figura del caciquismo. Así lo
expresa Reina Torres de Araúz (1980):

Los Emberá y Wounaan constituyen dos grupos lingüísticos diferentes, los

cuales mantienen una historia y cultura similar. A partir de 1968 – 1969,

18
Los Representantes de Corregimientos son figuras de la estructura política del Estado Panameño.
19
Los Diputados son figuras de la estructura política del Estado Panameño.

50
 cuando se realiza el Primer Congreso Nacional de Indígenas en Alto de Jesús,
provincia de Veraguas, siguiendo el patrón político Kuna se escogen
formalmente los primeros Caciques Generales Emberá, recayendo tal
responsabilidad en los señores: Temístocles Ortega, Fabio Mezúa y Sixto Olea.
El modelo kuna fue oficialmente adoptado en el Primer Congreso Regional
Indígena de Darién (1969). A partir de allí, se inicia la política estatal de
nuclearización de la población indígena. El nuevo sistema político se fue
adaptando a los cambios sociales exigidos por la nuclearización poblacional y
por la Constitución de 1972.

Con la Ley Nº22 de 1983 que crea la Comarca Emberá - Wounaan de Darién,
este pueblo indígena tiene una organización compuesta de la siguiente
manera: (www.unesco.org.uy)

Cacique General: máxima autoridad que representa al Pueblo Emberá.

Suplente del Cacique General: representa al cacique general cuando por

alguna razón el principal no puede asistir.

Ley 22 de 1983 (Crea la Comarca de Emberá-Wounaan)

Artículo 7: “La Comarca de Emberá-Wounaan queda sujeta, en cuanto a su administración a lo que disponga la Constitución
Nacional, las leyes y las disposiciones que adopte el Congreso General de la Comarca, las cuales serán ejecutadas por los
gobiernos municipales y los organismos estatales que se instituyan en la misma”.  

Artículo 10: “Se instituye como máximo organismo tradicional de decisión y expresión del pueblo Emberá Wounaan, al Congreso
General de la Comarca, cuyos pronunciamientos se darán a conocer por medio de resoluciones suscritas por la Directiva del
Congreso, las que entrarán en vigencia a partir de su debida promulgación. Igualmente se instituyen los Congresos Regionales y
los Congresos Locales como organismos tradicionales de expresión y decisión, se establece además el Consejo de Nokoes como
organismo de consulta de los Congresos y de los Caciques de la Comarca”.  

Artículo 11: “Habrá un cacique general dentro de la Comarca, quien será la primera autoridad tradicional del pueblo Emberá-
Wounaan, cuyas funciones y facultades se establecerán en la Carta Orgánica de la Comarca. El cacique general será el principal
representante y vocero de la Comarca ante el Gobierno Nacional y entidades públicas y privadas”.  

También el Congreso tiene una Junta Directiva que está compuesta por:
Presidente del Congreso General, Vice-presidente, Secretario, Vocal, Fiscal.

El presidente del Congreso General y su directiva junto con el Cacique General,

pueden hacer un llamada para celebrar un Congreso General ordinario o
extraordinario.

División Política y Electoral Emberá.

También existe un Cacique Regional debido a que la Comarca Emberá -

Wounaan está dividida en dos áreas, área 1 y área 2. El área 1 es el Distrito de

51
Cémaco y el área 2 es el Distrito de Sambú. Esta administración política tiene
a un dirigente por cada comunidad, quien es el vocero de la comunidad.

Los dirigentes (Nokoe) celebran consejo consultivo para evaluar lo actuado por
el Cacique. Si se requieren algunas recomendaciones, estas se elevan a la
directiva del Congreso Regional y éste a su vez lo eleva a la Junta Directiva del
Congreso General para ver si es meritorio celebrar un Congreso General o
extraordinario.

El Congreso General de la Comarca se instituye como máximo organismo

tradicional de decisión y expresión del pueblo Emberá-Wounaan, al igual que
los Congresos se eligen los Caciques Generales y Regionales, los cuales son los
representantes y voceros de la Comarca ante el Gobierno Nacional. Los
Emberá-Wounaan, eligen 2 Alcaldes, 5 Representantes de Corregimiento y 5
Concejales por votación popular.

Por su parte la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Emberá se

constituye en parte de la legislación nacional mediante el Decreto Ejecutivo No.
84 de Abril 9 de 1999. Por el cual se adopta la Carta Orgánica Administrativa
de la Comarca Emberá Wounaan de Darién Está integrado por 132 artículos
relativos a los diversos órganos tradicionales de decisión- Congreso General,
Congreso Regional, Congreso Local – así como a las diversas autoridades
tradicionales y a las relaciones entre organismos y autoridades tradicionales
con los funcionarios de la administración pública nacional presentes en las
áreas comarcales. Se incluyen además artículos sobre Economía, Recursos
Naturales y Ambiente, Cultura y Educación, Familia y Religión, Salud y
Bienestar Social, Administración de Justicia, Organismos no Gubernamentales
y Disposiciones Finales.

B. Selección de las comunidades.

A este estudio le interesa caracterizar la incorporación del enfoque intercultural

en la atención de la salud de representantes de los pueblos indígenas kuna y
Emberá – wounaan que habitan en la Ciudad de Panamá, así como la
articulación entre la medicina tradicional de dichos grupos étnicos y la
medicina convencional. Para lograr dicha caracterización, se han tomado en
cuenta varios aspectos a efectos de escoger la muestra a investigar.

1. La Definición de Área Metropolitana. El Ministerio de Economía y

Finanzas incluye en el Área Metropolitana de la Provincia de Panamá a los
Distritos de Arraiján, Chorrera, Panamá, San Miguelito, Pacora y Chepo.

2. Definición de la Ciudad de Panamá. Es la capital de la República, la

cabecera del Distrito de Panamá y el centro político, administrativo y
cultural del país. Está integrada por 19 Corregimientos, a saber: San Felipe,
El Chorrillo, Santa Ana, La Exposición o Calidonia, Curundú, Betania, Bella
Vista, Pueblo Nuevo, Parque Lefevre, Río Abajo, Juan Díaz, Pedregal – estos
13 corregimientos constituyen la Ciudad de Panamá – y el resto del Distrito

52
 está integrado por los Corregimientos Ancón, Chilibre, Las Cumbres,
Pacora, San Martín y Tocumen.

3. Historia de la Ciudad de Panamá.

La Ciudad de Panamá es fundada en 1673. La construcción del Canal de

Panamá repercutió en la ciudad y estimula su crecimiento. En el orden
higiénico se vence la fiebre amarilla; se la aprovisiona de agua del río Chagres,
excelentemente purificada en la planta de Miraflores y se construye el
acueducto que la lleva a la ciudad, casa por casa…La mano de obra que la
construcción del Canal exige es inmensa: más de 8,200 españoles, unos 2,000
italianos, 1,100 griegos, 1,500 colombianos y más de 30,000 antillanos acuden
a la labor. Muchos de ellos buscarán, pasado el trabajo, asiento y acomodo en
la Ciudad. Los barrios del Chorrillo, el Marañón y Calidonia crecen súbitos,
provisionales, como campamentos de casas de madera que cada día se
repletan más de gente. Un impacto étnico penetra dentro de la cultura urbana:
el antillano del Canal. (Rubio, Angel, 1950)

Conformación de cada uno de los corregimientos que integran la Ciudad de

Panamá.

Corregimiento de San Felipe

Historia: Se ha caracterizado desde sus inicios por una arquitectura neoclásica que
dio a la misma un toque de elegancia a la ciudad que se edificó como el tercer
emplazamiento de la ciudad de Panamá, la cual se funda oficialmente un 21 de enero
de 1673. Esta ciudadela fue protegida por una muralla polígona hecha de cal y canto y
que iniciaba desde las Bóvedas a la orilla del mar y recorría la ciudad hasta calle
décima donde terminaba con una puerta de tierra como entrada principal.

En la actualidad en la Casa de la Municipalidad se encuentra un vestigio de la ciudad

amurallada.

Para el siglo XIX, la ciudad se vio afectada por el tránsito hacia las minas de oro de
California y por el intento francés de construcción del canal, sus edificios coloniales
sufrieron modificaciones. A partir de 1930 las afueras de la ciudad adquirieron valor y
se acentúo la extensión de la misma, lo que determino que quedará como Casco Viejo.

San Felipe fue declarado por la Organización de las Naciones Unidas y la UNESCO el 6
de diciembre de 1997, como Patrimonio Histórico de la Humanidad.

Este se crea como corregimiento mediante el Acuerdo Municipal N°6 del 29 de abril de
1915.

Extensión: Tiene una superficie de 0.5 kilómetros cuadrados.

www.concejopanama.gob.pa)

Corregimiento El Chorrillo.

53
Historia: Este popular corregimiento, surgió al trasladarse la ciudad que se
encontraba en Panamá La Vieja para el Tercer emplazamiento a las faldas del Cerro
Ancón. Para esa época era conocido también, como los arrabales; porque existía una
división entre los jornaleros o trabajadores con la clase alta que vivía en la ciudad
amurallada.

Su nombre surge por los chorros que venía del ojo de agua que se originaban en el
Cerro Ancón.

Es importante destacar, que el sector lo utilizaban para aprovisionamiento de agua y

lavadero. Además, debido a la Construcción del Canal por la que llegó a la Ciudad de
Panamá gran cantidad de extranjeros, motivo por el cual se construyeron viviendas
comunales, como una solución al grave problema habitacional que existía.

El corregimiento es conformado siendo Presidente de la República el Dr. Belisario

Porras, mediante Acuerdo Municipal N° 6 de 1915.

Extensión: Tiene una superficie de 0.4 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento Santa Ana.

Historia: Este sector se caracteriza por un elemento popular donde se dieron

movimientos armados de gran envergadura que por muchas décadas inquietaron la
vida del Istmo como lo fueron el Incidente de la Tajada de Sandía, el Movimiento
Inquilinario y el Golpe Separatista de 3 de noviembre de 1903. Del arrabal santanero
sobresalieron grandes hombres públicos de la talla de José Domingo Espinar,
Buenaventura Correoso, Rafael Aizpuru, entre otros. Esta población es el resultado de
un cruzamiento entre blancos, negros e indígenas. Esta comunidad se crea como
corregimiento oficialmente un 29 de abril de 1915 mediante Acuerdo Municipal N° 6.

Extensión: Tiene una superficie de 8.0 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento de Calidonia o La Exposición.

Historia: El corregimiento de Calidonia forma parte de la historia Patria, debido a que

junto con el corregimiento de Santa Ana formaron parte [del extramuro] de la ciudad
amurallada de Panamá y durante la Unión a a Colombia se registraron en el Puente de
Calidonia, numerosos choques entre los liberales y conservadores.

El corregimiento se funda por Acuerdo Municipal N° 6 de 29 de abril de 1915.

Extensión: Cuenta con una superficie de 1.6 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento de Bella Vista.

Historia: Este corregimiento se funda el 12 de junio de 1930, mediante decreto N°12.

Sus pobladores eran familias de clase alta que procedían del barrio de San Felipe.

Extensión: Tiene una superficie de 5.1 kilómetros cuadrados. (Ibid)

54
Corregimiento de Curundú.

Historia: Este corregimiento surgió por las constantes invasiones que se establecieron
en terrenos privados. Los precaristas construyeron sus viviendas de madera, cartón y
zinc de tal forma que fue creciendo la población tan aceleradamente que dio pie a la
búsqueda de nuevos intereses y a la necesidad de organizar y formalizar la
comunidad. El 17 de noviembre de 1971 se creó el acuerdo municipal Nº 235 por
medio del cual se funda este corregimiento.

Extensión: Tiene una superficie de 1.1 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimento de Betania.

Historia: La Urbanización se inaugura el domingo 20 de abril de 1947 con 30

residencias, convirtiéndose en la primera ciudad satélite residencial de nuestro país.
Dado el rápido crecimiento de la comunidad, el Consejo Municipal de Panamá decidió
convertir a Betania en corregimiento mediante acuerdo N° 70 del 23 de junio de 1960.

Extensión: Tiene una superficie de 8.6 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento de Pueblo Nuevo

Historia: Este sector surgió debido a la emigración de diferentes pobladores del

territorio nacional que se instalaron provisionalmente en esta popular área y que
vinieron a trabajar para la construcción del Ferrocarril Transístmico en 1855 y la
construcción del canal interoceánico. Nuevas áreas residenciales se construyeron
durante este período demarcando progresivamente los vecindarios, que en sus inicios
carecían de vía de comunicación, agua potable y electricidad.

Pueblo Nuevo ha ido creciendo desde entonces a pasos agigantados y se crea

mediante Acuerdo Municipal N° 34 de 9 de septiembre de 1895.

Extensión: Tiene una superficie de 5.1 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento de Río Abajo

Historia: Desde el siglo XIX al XX esta zona llena de pastos fue un área que se
caracterizaba por el desarrollo de la ganadería. Fue entonces para 1914 durante la
construcción del canal interoceánico cuando una serie de afroantillanos se
establecieron allí y dieron origen a los asentamientos urbanos. Para 1925 a 1932 se
dieron movimientos populares por los graves problemas habitacionales en algunos
sectores de la ciudad de Panamá por parte de los antillanos que residían allí, éstos se
ubicaron cerca de las riberas del río en el sector que hoy conocemos como Río Abajo.

En el año de 1937 mediante Acuerdo Municipal N°20 del 18 de junio se crea este
corregimiento.

Extensión: Tiene una superficie de 33.8 kilómetros cuadrados. (Ibid)

Corregimiento de Parque Lefevre

55
Historia: Esta comunidad data de 1519 cuando fue fundada la hoy denominada
Ciudad de Panamá La Vieja; en la actualidad, Conjunto Monumental declarado por la
UNESCO como Patrimonio Histórico de la Humanidad.

Parque Lefevre se constituye como corregimiento mediante decreto N°32 de abril de

1938 y Acuerdo Municipal N° 70 del 23 de junio de 1960.

Extensión: Tiene una superficie de 6.2 kilómetros cuadrados. (ibid)

Corregimiento de San Francisco

Historia: Oficialmente fue creado como corregimiento el 9 de agosto de 1926

mediante Acuerdo Municipal N°22.

Extensión: Tiene una superficie de 5.6 kilómetros cuadrados. (ibid)

Corregimiento de Juan Díaz

Historia: Este es un corregimiento que ha evolucionado a través de los años. Inició

como regiduría en los tiempos de la colonización española. Es importante señalar que
pasaron 10 años desde el nacimiento de la República , cuando durante la Presidencia
del Doctor Belisario Porras, la Augusta Cámara emitió el acuerdo N° 24 del 14 de
agosto de 1913, el cual crea dicho corregimiento

Extensión: Tiene una superficie de 35.6 kilómetros cuadrados. (ibid)

Corregimiento de Pedregal

Historia: Sector que nació debido a la constante emigración de pobladores de los

corregimientos de El Chorrillo, Marañon y Calidonia. Se creó el corregimiento de
Pedregal mediante el Acuerdo Municipal N° 70 del 23 de junio de 1960.

Esta popular área fue beneficiada con los programas habitacionales a bajos costos en
la década de los años 70.

Extensión: Tiene una superficie de 31.2 kilómetros cuadrados. (ibid)

En resumen, la Ciudad de Panamá tiene raíces coloniales – San Felipe, Santa

Ana, Calidonia, Parque Lefevre y Juan Díaz; – influencias de las épocas de
construcción del Ferrocarril Transístmico y el Canal Interoceánico – El Chorrillo,
Pueblo Nuevo, Río Abajo; – asentamientos planificados para clases altas,
medio altas y medias, como Bella Vista, Betania, San Francisco – y
asentamientos surgidos por emigración del centro de la ciudad a la periferia –
Pedregal – o por invasiones de tierras privadas – Curundú –

4. Descripción de la Ciudad de Panamá.

56
La dinámica de la economía panameña se centra en las actividades de servicio
y en la vía del Canal. Un importante porcentaje del Producto Interno Bruto del
país se origina en el Distrito de Panamá, destacándose las actividades de
comercio, transporte, comunicaciones y financieras. En la capital se concentra
la mano de obra más calificada del país, además de las infraestructuras y los
centros de servicios básicos, al igual que el Centro Bancario Internacional.

No obstante lo anterior, la Ciudad de Panamá, presenta al menos, seis caras

que reflejan el grado de urbanización y las profundas disparidades en la
situación económica de sus pobladores.
La población objeto de este estudio,
reside en las áreas más pobres de la
Ciudad, lo que no sólo representa
condiciones precarias de vivienda y
salubridad, sino también altos índices
de criminalidad, venta y consumo de
drogas, prostitución, existencia de
bandas delincuenciales, inseguridad y
riesgo social.
Panamá es una nación de marcados contrastes. Con una
población de alrededor de 3 millones y un PIB per cápita
que la clasifica en segundo lugar como un país de renta
media-alta, aproximadamente el 40 por ciento de la
población vive en la pobreza. En el telón de fondo de la
ciudad de Panamá, del horizonte moderno y las
comodidades, un poco más de la mitad del país, residentes
de las zonas rurales, viven por debajo del umbral de la
pobreza, al igual que la quinta parte de los habitantes de la
ciudad.

Fuente: www.web.worldbank.org
Seis caras de la Ciudad de Panamá.

Los rascacielos de la Ciudad para

albergar a las clases altas, chalets y
edificios de apartamentos, destinados a clases medias y los cuartos de
vecindad, viviendas de interés social, para quienes, a pesar de su pobreza,
pueden pagar hipotecas; finalmente, casas condenadas y barracas, para las
clases más desprotegidas y en estos últimos tipos de vivienda, es en donde
reside la inmensa mayoría de la población objeto de este estudio.

57
 RASCACIELOS EN LA CIUDAD DE PANAMA
Fuente: www.forospanama.com

CHALET
Fuente: inversionesnatasha.com

58
CASA DE APARTAMENTOS
Fuente: inversionesnatasha.com

VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL: EDIFICIO SALOMÓN

Fuente: www.conelsa.com

CASA CONDENADA
Fuente: http://mensual.prensa.com/mensual/contenido/

BARRACA EN CURUNDÚ

59
 Fuente: http://www.diaadia.com.pa/archivo/12072008/impacto.html

Población de la Ciudad de Panamá.

Según el Censo de Población y Vivienda del año 2000, la Ciudad de Panamá,

ocupa el 4.16% de la superficie total del Distrito de Panamá y presenta una
densidad de 276.6 habitantes por kilómetro cuadrado. Como puede observarse
en el Tabulado No. 1 los corregimientos que integran la Ciudad son, en su
mayoría, pequeños con excepción de Juan Díaz y Pedregal, ubicados en la
periferia. Por tanto, la densidad poblacional a nivel de corregimientos, es
sumamente elevada, sobre todo en El Chorrillo, Curundú, Santa Ana, San
Felipe y la Exposición o Calidonia, los que concentran una importante
proporción de población en estado de pobreza. Por otro lado, los
corregimientos de El Chorrillo, Calidonia, San Ana, San Felipe y Curundú
siguen siendo las principales zonas críticas de la ciudad en materia de
criminalidad. 20 (Ver Mapa 2)
 CUADRO NO.1 : SUPERFICIE, POBLACIÓN Y DENSIDAD DE POBLACIÓN
DE LOS CORREGIMIENTOS DE LA CIUDAD DE PANAMÁ. CENSO 2000
  Superficie Población Densidad
TOTAL DEL DISTRITO 2560.8 708438 276.6
Ciudad de Panamá 106.5 415964 3905.8
San Felipe 0.5 6928 13856.0
El Chorrillo 0.4 22632 56580.0
Santa Ana 1.3 21098 16229.2
La Exposición o Calidonia 1.6 19729 12330.6
Curundú 1.1 19019 17290.0
Betania 8.6 44409 5163.8
Bella Vista 5.1 28421 5572.7
Pueblo Nuevo 5.8 18161 3131.2
San Francisco 5.6 35751 6384.1
Parque Lefevre 6.2 37136 5989.7
Río Abajo 6.3 28714 4557.8
Juan Díaz 35.6 88165 2476.5
Pedregal 28.4 45801 1612.7
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo. Resultados Finales Básicos:
Distrito de Panamá: 2000. Cuadro No.2

20
Fuente: William Sala, “En la Capital hay 8 zonas críticas”, en prensa.com, 15 de mayo 2009.

60
Fuente: Elaboración propia, Base de Datos del Censo 2000

MAPA 2

61
Las “casas condenadas” son viviendas deterioradas a tal punto, que no son
aptas para ser habitadas. Según cifras estadísticas de la Dirección de
Desarrollo Social del Ministerio de Vivienda en 9 de los 13 corregimientos que
integran la Ciudad de Panamá, se localizan 149 casas condenadas que están
siendo habitadas por más de 1,600 familias y más de 5,000 personas. 21

CUADRO NO. 2. CASAS CONDENADAS EN LA CIUDAD DE PANAMÁ POR NÚMERO DE FAMILIAS Y

PERSONAS QUE LAS OCUPAN SEGÚN CORREGIMIENTO.
CORREGIMIENTO CASAS CONDENADAS FAMILIAS PERSONAS
SAN FELIPE 24 272 1,128

21
Fuente: Aet Elisa Tejera, en www.prensa.com, 2 de septiembre de 2009

62
 EL CHORRILLO 35 452 1,209
SANTA ANA 24 213 815
CALIDONIA 12 515
PUEBLO NUEVO 34 146 378
RIO ABAJO 9 * *
PARQUE LEFEVRE 3 * *
SAN FRANCISCO 7 * *
JUAN DÍAZ 1 * *
Fuente: Aet Elisa Tejera, en www.prensa.com, 2 de septiembre de 2009

5. Formación de Barriadas Kunas.

Los inmigrantes del pueblo kuna al Área Metropolitana de la Provincia de

Panamá, siguen, por lo general, una ruta crítica que tiene como origen la
Comarca Kuna Yala hacia zonas empobrecidas de la Ciudad de Panamá, para
finalmente obtener terrenos – ya por invasión ya por negociación con el
Gobierno Nacional – a objeto de formar barriadas netamente kunas. Al
redactar este Informe cuentan con 8 barriadas, ninguna de las cuales se ubica
en la Ciudad de Panamá 4 de las mismas están localizadas en el Distrito de
Arraiján (que forma parte del Área Metropolitana) y está situado en el lado
oeste del Canal de Panamá, a escasos minutos de la Ciudad de Panamá. La
población kuna ubicada – según el Censo 2000 – en el Distrito de Panamá era
el 38.7% del total de los kunas residentes en la Provincia de Panamá y la
radicada en el Distrito de Arraiján fue el 41.1% de dicho total. (Ver en el Mapa
siguiente la ubicación de la Ciudad de Panamá y el Distrito de Arraiján).

6. Organización de las Barriadas Kunas.

Las Barriadas no sólo están integradas de manera mayoritaria por kunas.

Además de ello cuentan con Juntas Locales regidas por Estatutos y
Reglamentos propios, lo que de alguna manera, dan cierta continuidad a las
prácticas tradicionales de esta cultura en materia de organización comunitaria.
Por otro lado, existe una Junta Directiva de las Barriadas Kunas en la Ciudad
de Panamá, que aglutina a las Juntas Locales de las Barriadas. Dicha Junta
Directiva funge como mecanismo de intermediación con el Gobierno en aras de
buscar soluciones a los problemas de las comunidades.

MAPA 3

63
 Fuente:www.zonu.com

La Región Oeste de la Provincia de Panamá se caracteriza por sus “localidades

dormitorios”, esto es, sus habitantes mayoritariamente trabajan en la Ciudad
de Panamá, por lo que pasan el día entero en ésta. La mencionada situación se
aplica a las Barriadas Kunas Abya Yala, Kalu Mogir – Yala, Boo Yala y Koskuna,
ubicadas en el Distrito de Arraiján.

7. Emberá Wounaan en la Ciudad de Panamá.

Como se ha señalado antes en este Informe, este pueblo indígena no posee el

nivel organizativo de los kunas y los dos grupos que lo integran manejan
lenguas diferentes. El Corregimiento de Curundú concentra gran parte de la
población emberá wounaan residente en la Ciudad, conviven con población no
indígena – panameños y extranjeros. Además de ser considerada un área roja
o crítica, Curundú presenta otro tipo de problemas:

La situación del corregimiento de Curundú es una de las más difíciles en el área

metropolitana de Panamá, por el hecho de que dos de sus principales barrios
(Hollywood y Viejo Veranillo, que representan el 40% de su población), se encuentran
en zonas propensas a inundaciones y requieren medidas urgentes de saneamiento.
Estas condiciones obligan a mantener un crecimiento restringido a las mismas cifras de

64
población de 1995 (unos 20,000 habitantes), mediante una política que permita
rehabilitar las áreas malsanas del corregimiento y sustituir los tugurios de madera por
apartamentos en densidades comparables. (Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas
Metropolitanas del Pacífico y el Atlántico, Volumen II en www.mivi.gob.pa)

8. Las comunidades seleccionadas.

Tomando en cuenta los elementos señalados supra se recopilará la información

de primera mano, mediante grupos focales, entrevistas a personajes claves y
guías de investigación cualitativa, en las Barriadas Kunas ya anotadas y entre
emberá wounaan residentes en el Corregimiento de Curundú.

RESUMEN. Los antecedentes históricos – tanto documentados por estudiosos,

como por la tradición oral – ubican al pueblo kuna y a los Emberá – wounaan
en el Darién, a la llegada de los españoles a tierras de Abia Yala (Continente

65
Americano). Si bien, entre dichos pueblos indígenas se dieron enfrentamientos
bélicos – por la práctica del nomadismo y el recurso tierra – ambas culturas
siempre profesaron respeto a la naturaleza, pues se consideraban parte de
ella. Fue la conquista y colonización extranjera la que no sólo diezmo a la
población indígena – ya por actos violentos ya por las enfermedades que
consigo trajeron los extranjeros – si no que, además, los pueblos aborígenes
fueron obligados a cambiar sus nichos ecológicos en aras de la preservación de
sus vidas, patrimonios y cultura.

La constitución de Panamá en república independiente el 3 de noviembre de

1903, también tuvo sus repercusiones en las culturas aborígenes que
ocupaban el oriente del país. El pueblo kuna, en particular, pueblo guerrero,
con una larga tradición y con una fuerte organización socio – política formada
como respuesta a las constantes agresiones de grupos foráneos – antes grupos
indígenas rivales – luego extranjeros, fue quien salió ganancioso de la
situación. Quedaron en la encrucijada de escoger entre Colombia y Panamá – o
al menos así lo entendieron los colombianos, cuando en 1871 les concedieron
la Comarca de Tulenega con el fin de “civilizar a los salvajes” – y años después
los separatistas panameños, que temían que los colombianos invadieran
territorio panameño para retomar el poder, prestaron atención especial al
pueblo dule que mayoritariamente se había trasladado al hábitat insular del
Archipiélago de las Mulatas. No obstante, los malos tratos y la opresión que
soportaron los tules conllevaron a la Revolución de Tule y la proclamación de la
República del mismo nombre en 1925, momentos en que las autoridades
panameñas se enfrentaban a una Huelga Inquilinaria de grandes proporciones.
El resultado de las acciones indígenas se reflejaron en la Ley 59 de 1930 que
reconocía, en calidad de Reserva, a las tierras ocupadas por los tule en San
Blas. Ocho años después – y como producto del cabildeo de los dirigentes
kunas ante las autoridades gubernamentales – se sanciona la Ley 2 de 1938
que organiza la Comarca de San Blas. Esta Ley no sólo reconoce tierras
exclusivas para este pueblo indígena, además fija sus límites. Una veintena de
años después se aprueba la Ley No. 16 de 1953, mediante la que se organiza
la Comarca de San Blas, se reconoce el Congreso General Kuna y se crea la
figura de un Intendente – especie de Gobernador de Provincia – que sería el
representante del órgano ejecutivo ante la Comarca y fungiría como
administrador de la misma.

Esta Ley nunca satisfizo al Pueblo Kuna y a partir de la década de los ochenta,
dan inicio a la elaboración y aprobación interna de una Ley Fundamental – que
se aprueba en 1995 por los organismos tradicionales – y su respectivo Estatuto
Comarcal. Si bien ni la Ley ni el Estatuto han sido aprobadas por el Órgano
Legislativo del Gobierno de Panamá, están en práctica en la administración de
la Comarca Kuna.

El Pueblo Kuna sentó un hito, no sólo entre los otros pueblos indígenas de
Panamá, si no en todo el Continente: se puede ser indígena y mantener
autonomía y autogobierno, que es, en resumidas cuentas, lo que implica la
figura político – administrativa denominada “Comarca”. A partir de allí existen

66
5 Comarcas Indígenas creadas por leyes de la República con sus respectivas
Cartas Orgánicas.

Por su parte, los antiguos chocoes – hoy denominados emberá – wounaan –

recompusieron, a partir de 1969 su escasa organización socio – política –
característica de su ancestral nomadismo – y adoptaron el modelo Kuna de
caciquismo. Así, a partir de 1983 cuentan con la Comarca Emberá y una
estructura política similar a la del Pueblo Kuna, que contiene mecanismos de
participación en el modelo del Estado Nacional y garantiza la presencia del
Gobierno en las áreas comarcales.

Estos dos pueblos indígenas centran sus vidas en función de la familia, la

naturaleza, el miedo a lo sobrenatural y sus creencias y tradiciones
ancestrales.

La definición de las Comarcas y el respeto a los derechos indígenas a la tierra y

a sus respectivas culturas, no necesariamente se traduce en una mejor calidad
de vida para nuestros pueblos indígenas, dado que la participación de éstos en
la economía global se da en condiciones de inferioridad. Esto volveremos a
retomarlo más adelante en este Informe.

Panamá es una nación de marcados contrastes. Con una población de

alrededor de 3 millones y un PIB per cápita que la clasifica en segundo lugar
como un país de renta media-alta, aproximadamente el 40 por ciento de la
población vive en la pobreza. En el telón de fondo de la ciudad de Panamá, del
horizonte moderno y las comodidades, un poco más de la mitad del país,
residentes de las zonas rurales, viven por debajo del umbral de la pobreza, al
igual que la quinta parte de los habitantes de la ciudad.

La Ciudad de Panamá tiene raíces coloniales – San Felipe, Santa Ana,

Calidonia, Parque Lefevre y Juan Díaz; – influencias de las épocas de
construcción del Ferrocarril Transístmico y el Canal Interoceánico – El Chorrillo,
Pueblo Nuevo, Río Abajo –; asentamientos planificados para clases altas,
medio altas y medias, como Bella Vista, Betania, San Francisco – y
asentamientos surgidos por emigración del centro de la ciudad a la periferia –
Pedregal – o por invasiones de tierras privadas – Curundú –

La dinámica de la economía panameña se centra en las actividades de servicio

y en la vía del Canal. Un importante porcentaje del Producto Interno Bruto del
país se origina en el Distrito de Panamá, destacándose las actividades de
comercio, transporte, comunicaciones y financieras. En la capital se concentra
la mano de obra más calificada del país, además de las infraestructuras y los
centros de servicios básicos, al igual que el Centro Bancario Internacional.

Según el Censo de Población y Vivienda del año 2000, la Ciudad de Panamá,

ocupa el 4.16% de la superficie total del Distrito de Panamá y presenta una
densidad de 276.6 habitantes por kilómetro cuadrado. Los corregimientos que
integran la Ciudad son, en su mayoría, por tanto, la densidad poblacional a

67
nivel de corregimientos, es sumamente elevada, sobre todo en El Chorrillo,
Curundú, Santa Ana, San Felipe y la Exposición o Calidonia, los que concentran
una importante proporción de población en estado de pobreza. Por otro lado,
los corregimientos de El Chorrillo, Calidonia, San Ana, San Felipe y Curundú
siguen siendo las principales zonas críticas de la ciudad en materia de
criminalidad y es precisamente en dichos Corregimientos en donde se ubica la
mayoría de la población kuna y emberá wounaan residente en la Ciudad.

La población kuna y la emberá wounaan que han inmigrado a la provincia de

Panamá, presentan un comportamiento diferenciado: los kunas arriban a la
Ciudad e inicialmente se ubican en barrios pobres de los corregimientos que
integran ésta y posteriormente, se organizan para, ya sea mediante invasiones
o por negociación con el Gobierno, obtener terrenos para integrar sus propias
barriadas. En dichos terrenos trabajan colectivamente, distribuyen los lotes, los
limpian y construyen sus viviendas. Al redactar este Informe cuentan con 8
barriadas, ninguna de las cuales se ubica en la Ciudad de Panamá 4 de las
mismas están localizadas en el Distrito de Arraiján (que forma parte del Área
Metropolitana) y está situado en el lado oeste del Canal de Panamá, a escasos
minutos de la Ciudad de Panamá. La población kuna ubicada – según el Censo
2000 – en el Distrito de Panamá era el 38.7% del total de los kunas residentes
en la Provincia de Panamá y la radicada en el Distrito de Arraiján fue el 41.1%
de dicho total.

Por su parte los emberá wounaan o se trasladan a corregimientos del Distrito

de Panamá que no forman parte de la Ciudad, o permanecen en ésta en áreas
empobrecidas y con altos índices de criminalidad, drogas, prostitución y
bandas delincuenciales como Curundú.

II. Marco Teórico – Conceptual.

Este estudio se orienta en cuatro aspectos básicos, a saber:

68
 A. Los Indicadores de Desarrollo Humano de Panamá 2007 – 2008

A continuación se presenta un resumen del IDHP, en el que se evidencia la

situación de desventaja de los habitantes de las Comarcas Indígenas de
Panamá. Si bien los pueblos indígenas habitan en áreas rurales, puede
observarse que sus condiciones de vida son inferiores a las de los
residentes rurales no indígenas y las diferencias son aún mayores en
comparación con los habitantes urbanos.

La movilización permanente de población rural hacia áreas urbanas no tiene

las mismas connotaciones entre los no indígenas y los miembros de pueblos
indígenas, por las características socioculturales propias de estos últimos.

 Situación del Logro Educativo (2007)  Situación del Logro en Longevidad

(2007)

o Porcentaje de Alfabetismo o Esperanza de vida al nacer (en

(población de 10 años y más de años)
edad)  Total del país-------------75.4

69
  Total del país------------- 94.1
 Área Rural---------------- 85.6
 Comarcas Indígenas -----61.6
o Escolaridad Promedio (población
de 15 años y más de edad)
 Total del país---------------9.3
 Área Rural------------------6.8
 Comarcas Indígenas ----- 4.3
o Índice de Escolaridad Promedio
(población de 15 años y más de
edad)
 Total del país------------0.627
 Área Rural---------------0.568
 Comarcas Indígenas---0.360
o Porcentaje de Asistencia
Combinada (población de 6 a 24
años de edad)
 Total del país------------73.2
 Área Rural---------------68.2
 Comarcas Indígenas---63.7
o Índice de conocimiento
(educación)
 Total del país----------0.759
 Área Rural-------------0.670
 Comarcas Indígenas 0.507
 Índice de desarrollo relativo al género
(IDG) (2005)
o IDG – Logro en conocimiento
 Total del país-----------0.76
 Área Rural--------------0.63
 Comarcas Indígenas- 0.52
o IDG – Dimensión longevidad
(Índice de longevidad por género
2005)
 Total del país----------0.836
 Área Rural-------------0.797
 Comarcas Indígenas 0.714
o Índice de ingreso promedio anual
per – cápita, por género (2005)
 Total del país…………
Hombres 0.64 Mujeres 0.52
 Área Rural………………
Hombres 0.52 Mujeres 0.32
 Comarcas Indígenas
Hombres 0.36 Mujeres 0.12
o Índice de nivel decente de vida
 Área Rural----------------72.9
 Comarcas Indígenas----68.3
o Índice de longevidad
 Total del país-----------0.841
 Área Rural--------------0.799
 Comarcas Indígenas--0.722
 Situación del Logro en nivel decente de
vida (2007)
o Ocupados con ingresos iguales o
superiores al salario mínimo (%
de ocupados de la PEA)
 Total del país------------59.1
 Área Rural---------------38.6
 Comarcas Indígenas---10.9
o Ingreso promedio anual per-
cápita corriente (en balboas)
 Total del país----------3,321
 Área Rural----------- 1,649
 Comarcas Indígenas- - 548
o Índice de ingreso promedio anual
per cápita
 Total del país-----------0.615
 Área Rural------------- 0.488
 Comarcas Indígenas- -0.287
o Porcentaje de personas que
habitan en viviendas aceptables
 Total del país------------58.9
 Área Rural-------------- 44.7
 Comarcas Indígenas ----3.3
o Índice de nivel decente de vida
 Total del país-----------0.598
 Área Rural--------------0.440
 Comarcas Indígenas--0.143
 Índice de pobreza humana (IPH – 1)
(2005)
o Porcentaje de analfabetismo
 Total del país-------------6.3
 Área Rural---------------15.0
 Comarcas Indígenas---39.9
o Porcentaje de personas que
mueren antes de cumplir 40 años.
(2005)
 Total del país-------------6.46
 Área Rural----------------7.90
 Comarcas Indígenas---13.06
o Porcentaje de personas con
ingresos por debajo de la canasta
básica (2005)
 Total del país-----------22.14
 Área Rural--------------43.45
 Comarcas Indígenas--79.82
o Porcentaje de personas sin acceso
a agua potable (2005)
 Total del país-------------9.55
70
 por género (2005)
 Total del país----
Hombres 0.587 Mujeres 0.541
 Área Rural—
Hombres 0.438 Mujeres 0.347
 Comarcas Indígenas---
Hombres 0.165 Mujeres 0.072
o Índice de potenciación de género
(2005)
 Total del país----------0.493
 Área Rural--------------0.460
 Comarcas Indígenas--0.175
 Área Rural---------------22.63
 Comarcas Indígenas-- 52.69
o Porcentaje de personas sin acceso
a servicio sanitario (2005)
 Total del país-----------7.18
 Área Rural-------------17.36
 Comarcas Indígenas 70.24
o Porcentaje promedio de personas
con carencias (2005)
 Total del país----------- 12.96
 Área Rural----------------27.82
 Comarcas Indígenas----67.58
o Índice de pobreza humana (IPH)
2005
 Total del país-----------9.65
 Área Rural-------------20.38
 Comarcas Indígenas 49.98

Fuente: Elaboración propia basada en los datos del

Anexo I. La Medición del Desarrollo Humano en Panamá,
Informe del IDHP 2007 – 2008, PNUD – Panamá.

B. Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del

Mundo. De conformidad con la resolución 59/174 de la Asamblea General,
de 20 de diciembre de 2004, la Asamblea proclamó el Segundo Decenio
Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, que se iniciaría el 1º
de enero de 2005. Con arreglo a la resolución, la meta del Segundo Decenio
consistirá en continuar fortaleciendo la cooperación internacional para la
solución de los problemas a que se enfrentan los pueblos indígenas en
esferas tales como la cultura, la educación, la salud, los derechos humanos,
el medio ambiente y el desarrollo social y económico, por medio de
programas orientados a la acción y proyectos específicos, una mayor
asistencia técnica y las actividades normativas pertinentes. En la misma
resolución, la Asamblea General también pidió al Secretario General que, en
su sexagésimo período de sesiones, le presentara un informe sobre un
programa amplio de acción para el Segundo Decenio basado en los logros
del primer Decenio.

En consideración a dicha resolución se elaboró el Proyecto de Programa amplio

de acción para el Segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas
del Mundo, mismo que consta de objetivos, esferas de acción y proyectos y
programas.22
1. Objetivos del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos
Indígenas del Mundo.

22
Fuente: Naciones Unidas, agosto 2005.

71
Teniendo en cuenta estos objetivos, se propone el siguiente programa de
acción y se invita a los Estados, al sistema de las Naciones Unidas y a otras
organizaciones intergubernamentales, organizaciones de los pueblos
indígenas, otras organizaciones no gubernamentales, el sector privado y otras
partes de la sociedad civil a que hagan lo posible por lograr su aplicación.
Además, se deben promover las cuestiones indígenas en el marco de las
principales conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, con inclusión de la
aplicación del Programa 21, y en el marco del Decenio de la Educación para el
Desarrollo Sostenible, del Decenio Internacional para la Acción, “El agua,
fuente de vida” (2005-2015) y del Programa Mundial para la educación en
derechos humanos.

2. Esferas de Acción.

3. Esferas de Acción: Recomendaciones a Nivel Nacional.

72
 CULTURA EDUCACION SALUD
 Se insta a los Estados a que  Se recomienda que se haga  Se debe asegurar el acceso sin
elaboren políticas y programas especial hincapié en la discriminaciones, amplio,
bien definidos destinados a educación de calidad en el comunitario y culturalmente
corregir las percepciones idioma materno, la educación apropiado, a servicios de
etnocéntricas de los pueblos no bilingüe e intercultural que atención de la salud, educación
indígenas con respecto a las tenga en cuenta la visión sanitaria, nutrición adecuada y
culturas indígenas, que a menudo holística de los indígenas, los vivienda. Las medidas
son estereotipadas, folclorizadas y idiomas, los conocimientos destinadas a garantizar la
sesgadas. En este proceso reviste tradicionales y otros aspectos salud de los pueblos indígenas
gran importancia la función de los de sus culturas, en todos los se deben considerar como una
medios de comunicación. programas de enseñanza para cuestión colectiva y holística
 Se recomienda que los programas los pueblos indígenas. que incumbe a todos los
e iniciativas relativos a las culturas  En el marco de los objetivos de miembros de las comunidades
indígenas apliquen el principio del desarrollo del Milenio y del e incluye dimensiones físicas,
consentimiento libre, previo e Marco de Acción de Dakar sociales, mentales,
informado de los pueblos sobre Educación para Todos, ambientales y espirituales.
indígenas. Se debe ejercer los Estados deben adoptar  Se insta a todos los agentes
especial prudencia al elaborar medidas legislativas para pertinentes a que apoyen y
proyectos de turismo y de parques eliminar las políticas y lleven a la práctica la
nacionales en territorios indígenas. prácticas nacionales que crean recopilación y el desglose de
 Los organismos y órganos mayores dificultades para los datos sobre los pueblos
pertinentes del sistema de las niños indígenas en el goce de indígenas, haciendo especial
Naciones Unidas deben examinar su derecho a la educación. hincapié en los niños
la posibilidad de elaborar  Se recomienda el aumento de indígenas, incluidos los
directrices internacionales sobre el la sensibilización acerca de la lactantes, basados en criterios
consentimiento libre, previo e importancia de integrar los relativos al origen étnico, la
informado en lo tocante a los sistemas de enseñanza y los pertenencia a una colectividad
conocimientos tradicionales de los conocimientos indígenas en la cultural o tribal y el idioma.
pueblos indígenas. educación escolar y Además, se debe asegurar la
 Se alienta categóricamente la extraescolar destinada a los difusión e información sobre
adopción de medidas nacionales pueblos indígenas. Esto incluye esos datos con el mayor
destinadas a facilitar la la enseñanza y el aprendizaje alcance posible entre los
comunicación pública entre los de la historia, las tradiciones, pueblos indígenas, las
pueblos indígenas y el resto de la la cultura, los derechos, la autoridades regionales y
población, incluido el acceso a los espiritualidad y la visión de los locales y otros interesados.
medios de comunicación. pueblos indígenas y sus modos  Se recomienda que se lleven a
 Se recomienda que se utilicen la de vida. Se debe hacer cabo consultas regionales y
tecnología de la información y las especial hincapié en la locales con los pueblos
comunicaciones para apoyar y educación de los maestros en indígenas a fin de integrar
alentar la diversidad cultural y todos los niveles para que sean adecuadamente a los
preservar y promover las lenguas más sensibles a las cuestiones curanderos indígenas, los
indígenas, las identidades distintas indígenas, y se deben conceptos indígenas y la
y los conocimientos tradicionales establecer escuelas indígenas comprensión de la salud, el
de los pueblos indígenas de modo en las zonas en las que los bienestar, la curación, las
en que, a juicio de éstos, se pueblos indígenas constituyen afecciones y enfermedades, la
alcancen mejor sus objetivos. la mayoría. Los Estados deben sexualidad y el parto, así como
 Se invita a los pueblos indígenas a reconocer los centros de los sistemas de salud
reforzar las medidas destinadas a enseñanza en función de su tradicional en las políticas,
conservar, desarrollar y fomentar labor y sus condiciones directrices, programas y
sus idiomas, historia y culturas, académicas a fin de facilitar el proyectos llevados a cabo
por medio de sus historias orales y intercambio y la cooperación durante el Decenio. Se deberá
en forma impresa y audiovisual. entre ellos. tener en cuenta la capacitación
 Se insta a todos los agentes y el empleo de personas
pertinentes a que aporten indígenas calificadas, con
programas bien definidos, con inclusión de mujeres indígenas,
mayores asignaciones para elaborar, gestionar,
presupuestarias del Estado, y administrar y evaluar sus
con inclusión de becas para propios programas de atención
apoyar la matriculación de de la salud.
personas indígenas en los  Se insta a todos los actores
programas de capacitación de pertinentes a que garanticen el
maestros, universidades e acceso de los pueblos
instituciones de educación indígenas, y especialmente de
superior pertinentes. Se ha de las mujeres, a la información
hacer especial hincapié en la relativa a su tratamiento

73
 educación de los maestros médico, y a que garanticen su
indígenas en todos los niveles. consentimiento libre, previo e
 Para que los pueblos indígenas informado respecto del
nómadas y seminómadas tratamiento médico. Las
puedan gozar plenamente de investigaciones sanitarias
su derecho a la educación, se sobre las comunidades
deberán establecer prácticas indígenas o que afecten a ellas
de educación culturalmente también deben respetar su
apropiadas, con inclusión del consentimiento libre, previo e
uso de tecnologías. informado, que puede
involucrar sus derechos de
propiedad intelectual. Los
investigadores, sean
académicos o del sector
privado, deben practicar la
transparencia en lo tocante a
los posibles beneficios
económicos de toda
investigación o conocimiento
de prácticas curativas
indígenas.
 Se recomienda que se
establezcan mecanismos
nacionales de supervisión para
que las comunidades indígenas
puedan informar respecto de
abusos y negligencias del
sistema de salud a las
autoridades sanitarias
nacionales, y que se cree un
marco jurídico para abordar
eficazmente estas cuestiones.
Los derechos humanos
fundamentales y las
necesidades básicas en la
esfera de la salud de los niños,
jóvenes y mujeres indígenas
tienen la máxima prioridad y
esto se debe reconocer y
fomentar mediante la creación
de centros de coordinación o
comités en cada organismo,
organización o institución,
incluyendo la participación
plena y efectiva de las mujeres
y los jóvenes indígenas en la
planificación, ejecución,
supervisión y evaluación de las
iniciativas.
 Se insta a todos los agentes
pertinentes a que adopten
políticas, programas, proyectos
y presupuestos destinados a
resolver los problemas
sanitarios indígenas, mediante
una estrecha asociación con los
pueblos indígenas, en las
siguientes esferas:
a) El VIH/SIDA, el paludismo y
la tuberculosis;
b) Las prácticas culturales que
tienen consecuencias negativas
para la salud,
incluida la mutilación genital
femenina, el matrimonio de
menores, la violencia contra

74
 las mujeres, los jóvenes y los
niños, y el alcoholismo;
c) La degradación ambiental,
que afecta negativamente a la
salud de los pueblos indígenas,
incluida la utilización de las
tierras de los pueblos
indígenas para llevar a cabo
ensayos militares,
almacenamiento de
subproductos tóxicos,
explotación nuclear e industrial
y contaminación del agua y
otros recursos naturales;
d) Los problemas de salud
relacionados con el
reasentamiento forzado, los
conflictos armados, las
migraciones, la trata de
personas y la prostitución.

DERECHOS HUMANOS MEDIO AMBIENTE DESARROLLO

 Se insta a los gobiernos a que
inicien un examen de
legislaciones nacionales para
eliminar posibles disposiciones
discriminatorias, con
participación plena y efectiva de
expertos indígenas.
 Se recomienda que se adopte un
marco de protección especial para
los pueblos indígenas que viven
aislados voluntariamente y que los
gobiernos establezcan políticas
especiales para asegurar
protección y los derechos de los
pueblos indígenas que tienen
pequeñas poblaciones y corren
riesgo de extinción.
 Se recomienda que los gobiernos
consideren la posibilidad
integrar los sistemas de justicia
tradicionales en las legislaciones
nacionales, de conformidad con las
normas internacionales
derechos humanos y las normas
internacionales de justicia.
 Se alienta categóricamente la
buena gobernanza por parte de las
autoridades locales y nacionales
en las zonas habitadas por
pueblos indígenas.
 Se recomienda que se lleve a cabo
una evaluación de los mecanismos
nacionales de derechos humanos y
derechos de los pueblos indígenas,
tales como de asuntos tribales,
comisiones sobre pueblos
indígenas y comisiones
derechos humanos, a fin de
ECONÓMICO Y
SOCIAL
 Se recomienda que los elementos  Se recomienda que se
las relacionados con las cuestiones examinen políticas
indígenas del programa de trabajo específicas a nivel nacional
del Convenio sobre la Diversidad para la creación de empleo
la Biológica y el Protocolo de destinadas a los pueblos
Cartagena sobre Seguridad de la indígenas y para facilitar
Biotecnología, especialmente en lo su acceso a la
que respecta a una distribución financiación, el crédito y la
justa y equitativa de los beneficios creación de pequeñas y
derivados de la utilización de los medianas empresas. Se
recursos genéticos, se consideren insta encarecidamente a
como parte del Programa de Acción los gobiernos a que
la para el Decenio; en particular, el adopten medidas de
desarrollo sostenible y la protección creación de capacidad
de los conocimientos tradicionales para aumentar el acceso
deben seguir siendo prioridades de las personas indígenas
urgentes en lo tocante a los a la función pública, en
pueblos indígenas del mundo. particular mediante becas.
de  El cambio climático y otros factores  Se insta a que se conceda
de perturbación, en particular los alta prioridad a la
contaminantes y el uso no sistematización de la
sostenible ecológicamente de los recopilación y desglose de
de recursos naturales representan una datos y a la difusión de
variedad de amenazas para la salud iniciativas. Se deben
humana, la cultura y el bienestar proporcionar recursos
de los pueblos indígenas, y riesgos técnicos a los sistemas
para las especies y ecosistemas de nacionales de información
los que dependen esas para que puedan elaborar
comunidades y culturas. Por estadísticas fiables a fin de
consiguiente, es esencial: poner de manifiesto las
 a) Trabajar en estrecha relación características lingüísticas
con las comunidades indígenas y y culturales específicas de
locales con el objeto de ayudarlas a los pueblos indígenas. Se
gestionar las consecuencias puede tomar como base la
ambientales, económicas y sociales labor y los estudios de la
del cambio climático y otros Comisión Económica para
de factores de perturbación y América Latina y el Caribe,
adaptarse a ellos; como ejemplo del

75
 determinar los puntos fuertes y las  b) Aplicar, según corresponda, establecimiento de
deficiencias en la promoción y estrategias de ordenación sistemas de recopilación
protección de los derechos de los sostenible y evolutiva de los de datos más coherentes
pueblos indígenas, lo que ecosistemas, utilizando los con respecto a los pueblos
constituirá la base para la reforma conocimientos locales e indígenas y indígenas a nivel nacional.
de esos órganos. la participación plena y efectiva de
 Se recomienda que los gobiernos los pueblos indígenas, así como
apoyen y amplíen el mandato de revisar las políticas y programas de
los mecanismos nacionales conservación de la naturaleza y
existentes para la promoción de la utilización de la tierra y otros
igualdad de derechos y la recursos;
prevención de la discriminación, a  c) Subrayar la importancia de
fin de que incluyan el fomento de fomentar procedimientos para la
los derechos de los pueblos integración de los conocimientos
indígenas. Las autoridades indígenas y locales en los estudios
nacionales podrían establecer científicos, y asociaciones entre los
centros jurídicos destinados a pueblos indígenas, las comunidades
informar y prestar asistencia a los locales y los hombres de ciencia
pueblos indígenas con respecto a para definir y llevar a cabo
la legislación nacional e actividades de investigación y de
internacional en materia de supervisión relacionadas con el
derechos humanos y libertades cambio climático y otros factores
fundamentales, a llevar a cabo de perturbación.
actividades encaminadas a  Se recomienda la elaboración de
proteger esos derechos y programas destinados a fortalecer
libertades y a fomentar la creación las sinergias entre los
de capacidad y la participación de conocimientos indígenas y los
los pueblos indígenas. conocimientos científicos a fin de
 Se alienta a los gobiernos a que empoderar a los pueblos indígenas
sigan desarrollando la legislación en los procesos de gestión de la
nacional para la protección y diversidad biológica y evaluación de
promoción de los derechos las repercusiones en los territorios,
humanos, con inclusión de los como parte del proyecto
medios destinados a supervisar y intersectorial de la UNESCO sobre
garantizar esos derechos. Los sistemas de conocimientos locales
Estados que aún no lo hubieran e indígenas.
hecho deberían contemplar la  Se deberán tener en cuenta y
posibilidad de ratificar el Convenio aplicar, en los programas y
169 de la Organización proyectos llevados a cabo durante
Internacional del Trabajo sobre el Decenio, las directrices Akwe:
pueblos indígenas y tribales en Kon para realizar la evaluación de
países independientes, y de las repercusiones culturales,
fortalecer los mecanismos ambientales y sociales de las
destinados a supervisar la intervenciones propuestas para su
aplicación de ese Convenio. ejecución, o que podrían tener
Cuando esto no sea así, se consecuencias en los sitios
recomienda que las constituciones sagrados, tierras y cursos de agua
nacionales reconozcan la tradicionalmente ocupados o
existencia de los pueblos utilizados por comunidades
indígenas y hagan expresa indígenas y locales.
referencia a ellos, cuando fuera  Se recomienda que los programas y
pertinente. proyectos que se prevé ejecutar en
territorios indígenas tradicionales o
que de otro modo afecten a la
situación de los pueblos indígenas
prevean y respeten la participación
plena y significativa de los pueblos
indígenas.
 Se insta a que las personas
indígenas que promueven la
protección del medio ambiente no
sean perseguidas ni hostigadas por
realizar sus actividades.
 Se alienta a todos los agentes
pertinentes a que elaboren y
ejecuten programas y proyectos

76
 para la gestión de desastres
naturales a nivel nacional y
comunitario, con la participación
plena y significativa de los pueblos
indígenas.

C. Salud y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El Informe de la Organización de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo

del Milenio. La Progresión hacia el Derecho a la Salud en América Latina y el
Caribe (2008) anota que:

La salud es un derecho social cuya base jurídica se expresa en diversas

obligaciones que los Estados deben cumplir de conformidad con las
convenciones, protocolos y declaraciones por ellos suscritos que establecen la
salud como un derecho. A lo largo del tiempo se ha ido reconociendo cada vez
más su entrelazamiento con otros aspectos del bienestar, puesto que su goce
se relaciona con el disfrute del derecho a la alimentación, al saneamiento, al
agua y a la vivienda, esto es, el derecho a un nivel de vida adecuado. El
disfrute de la salud muestra, de manera ineluctable, la indivisibilidad y el
entrelazamiento de varios derechos sociales, constelación que en la jerga de la
salubridad o de la economía de la salud ha sido captada por el concepto de
factores determinantes de la salud.

De forma que aspectos vinculados a la indigencia, la desnutrición y el hambre,

o el acceso a infraestructura social básica, forman parte de los determinantes
de la condición de salud de la población. El hecho de que las disparidades en
materia de salud dependan también de estos factores llama a encararlas
mediante políticas integrales, no encasilladas en la dinámica de sectores
sociales aislados y que logran actuar sobre la desigualdad de la distribución
socioeconómica de la salud y de sus determinantes.(Ibid)

De acuerdo con una definición normativa ya clásica (Whitehead, 1991) 23, las
inequidades en materia de salud pueden definirse como aquellas diferencias
que son innecesarias y evitables y, además, injustas. En este campo, muchas
veces hay una lacerante distancia entre la igualdad jurídica y la desigualdad
social, entre la titularidad formal de derechos y la ineficacia de las políticas
públicas para garantizar que sean efectivos. De ahí que sea una tarea
pendiente avanzar hacia la plena universalidad de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales, para lo cual hay que conjugar el
Estado de derecho con el respeto a las libertades, la representación política y
el mayor acceso a oportunidades de bienestar, de uso productivo de las
capacidades y de protección social. A diferencia de los derechos civiles y
políticos, que se instauran a partir de una voluntad y un acto políticos, los
derechos sociales tienen otras condiciones: son parte de un proceso, en la
23
Whitehead, Margaret (1991), “The concepts and principles of equity and health”, Health Promotion
International, vol. 6, Nº 3, Oxford University Press.

77
medida en que requieren que aumenten y mejoren los recursos humanos,
físicos, institucionales y financieros a fi n de poder pasar del de jure al de
facto. En términos del financiamiento, por ejemplo, no es lo mismo determinar
el nivel de beneficios que es preciso otorgar en el campo de los derechos
sociales que establecer las garantías de libertad, privacidad o elecciones libres
e informadas en el campo de los derechos civiles y políticos (CEPAL, 2007a en
Naciones Unidas, 2008).

El Tercer Informe de Panamá sobre los ODM (ONU – Panamá/ Gabinete Social
de la República de Panamá, 2009), parece insertarse en esta línea de
pensamiento cuando se refiere a la nueva institucionalidad social como
plataforma para el cumplimiento de los ODM y señala que:

La prioridad que el Estado panameño ha asignado a la agenda social ha sido el

resultado de un proceso inspirado en la búsqueda de una mayor equidad y
oportunidades para un mayor número de panameños y panameñas. Desde la
década de los 90s la agenda social ha venido recobrando más visibilidad en las
políticas públicas del país.
A través de un proceso de transformación de las instituciones que articulan las
acciones sociales, que incluyó nuevos enfoques, competencias y jurisdicciones,
se ha avanzado hacia la construcción de una nueva Institucionalidad Social,
centrada en el enfoque de las capacidades. Lo anterior, significa un “esfuerzo
por articular un conjunto de estrategias de desarrollo social, con el objetivo de
acelerar el desarrollo humano sostenible, especialmente a través de políticas
sociales que faciliten el acceso de los panameños/as a las garantías sociales
mínimas de protección social en materia de ingreso, educación, salud, vivienda
y otros derechos”

Con el objeto de desarrollar estas acciones se identificaron cuatro pilares:

Políticas Sociales, Protección Social, Capital Social y Concertación. Además, se
consideraron tres áreas estratégicas que brindan sustento a la conformación
de la estructura orgánica: inversión para el desarrollo en capital social,
políticas sociales y servicios de protección social.

Por su parte, las políticas económicas del Estado parten del reconocimiento del
derecho que tiene cada persona al empleo digno y se orientan a alcanzar
cuatro objetivos estratégicos: reducir la pobreza y mejorar la distribución del
ingreso; impulsar el crecimiento económico para generar empleo
(productividad y empleo); saneamiento de las finanzas públicas y desarrollo de
capital humano. Asimismo, se reconocen como principios rectores del nuevo
desarrollo social del país: la integración social, la inclusión de grupos
mayoritarios, las equidad en la distribución del ingreso, la transparencia, la
equidad en el acceso a los servicios, la solidaridad ante la vulnerabilidad y la
marginalidad, la cooperación y la transdisciplinariedad en la gestión
institucional y el respeto a la diversidad, los cuales constituyen criterios de
validez y legitimidad para el desarrollo social, humano, sostenible. (ONU,
Panamá - GABINETE SOCIAL, 2009)

78
No obstante lo anterior, el Informe en cuestión, anota que a pesar del
crecimiento económico hay profundas disparidades entre la población que
reside en las áreas urbanas y aquellas que habitan en sectores rurales y que
las mayores desigualdades se encuentran entre la población que vive en las
Comarcas Indígenas.

Respecto a los esfuerzos realizados por el país para el cumplimiento de los

ODM el Informe Clara González 2008 afirma que: “Los programas estratégicos
del período 2004 – 2009 se orientan al cumplimiento de los ODM: el total de
los esfuerzos se vinculan con el Objetivo Uno, combina la lucha contra la
pobreza y programa de alimentación. Una proporción significativa se centra en
el Objetivo 7, es decir, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y una
proporción importante se destina al Objetivo 3, sobre la autonomía de la
mujer. El impulso de programas contra la pobreza y la ayuda alimentaria ha
dado lugar a una atención más concentrada en comunidades indígenas y
población en pobreza extrema en los sectores sociales y agrícolas para
conseguir los objetivos claves convenidos internacionalmente. En consecuencia
los Ministerios se han organizado para poner en marcha esfuerzos colectivos y
responder al desafío de los ODM. Iniciativas como redes, comisiones
consultivas ambientales, Manos a la Obra, Familias Unidas y Red de
Oportunidades se constituyen en los programas que llevan la misión de dar
cumplimiento a los ODM. “(MIDES, 2008)

Análisis de los avances en el cumplimiento de los ODM según el Tercer

Informe de Panamá. 24
A continuación se presenta un resumen del estado del arte de los avances
logrados en cada uno de los 8 ODM.

Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre

El Informe del 2009 destaca que en el Segundo Informe de Seguimiento los logros en
este objetivo fueron moderados. La mejora en la situación económica del país
permitió que el Tercer Informe reporte que se ha reducido de manera importante, la
población que vive con menos de 1 dólar al día y la disminución del porcentaje de
población que consume menos de las calorías mínimas, además de disminuir la
desnutrición infantil. No obstante, los datos no son homogéneos para todas las
regiones, pues la población indígena – a pesar de los programas y proyectos
reseñados – presentan avances menores en este objetivo.
Lograr la Educación Primaria Universal
En cuanto a lograr la educación primaria universal para el año 2015 – el Tercer
Informe señala que – Panamá se encuentra con una probabilidad alta de alcanzarla,
sobre todo en la población comprendida hasta los 14 años de edad. No obstante,
nuevamente se señalan limitaciones regionales en detrimento de las áreas rurales de
difícil acceso y las comarcas indígenas, ya que la gran mayoría de la población que no
aparece cubierta por el sistema educativo habita en dichas zonas.

24
Fuente: Davis V., Enriqueta, Promoción de la Medicina y Terapias Indígenas en la Atención Primaria de
Salud. Estado Actual del Pueblo Ngöbe Buglé de Panamá, Informe de Consultoría realizada para la OPS/OMS,
2009.

79
Promover la igualdad entre los géneros y lograr la autonomía de la mujer
El Tercer Informe anota que Panamá ha avanzado en este Objetivo y que a nivel
nacional ha sido alcanzada la meta de mantener la igualdad entre los géneros en la
educación primaria a nivel nacional. Asimismo, se registran logros destacados en el
acceso femenino en los niveles secundario y superior. No obstante, la igualdad de
género en todos los niveles educativos no se ha alcanzado en las comarcas indígenas.
Reducir la mortalidad de los niños de 5 años
Si las tasas de mortalidad en la niñez – específicamente entre la población más
vulnerable, la que habita en áreas de difícil acceso y en las comarcas indígenas -
continúan con la tendencia observada, es probable que la meta no se alcance. Para
lograr que en el 2015 la mortalidad de menores de 5 años represente un tercio de la
tasa del año 1990, es decir, 8.2 muertes por mil nacidos vivos, será necesario
mantener un ritmo de descenso de aproximadamente 1.5% anual.
Mejorar la salud materna
Es poco probable el cumplimiento de las metas pactadas para mejorar la salud
materna, ya que el comportamiento de los indicadores muestra las brechas existentes
entre las áreas indígenas, rurales y urbanas. La situación de las comarcas indígenas
difiere en forma alarmante de los promedios nacionales y del resto de las provincias,
al registrar las mayores tasas de mortalidad materna…Esta situación demanda el
fortalecimiento y desarrollo de acciones estratégicas focalizadas con un enfoque
intercultural.
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
El Informe de 2009 señala que es poco probable alcanzar las metas relacionadas con
el VIH/SIDA sin un cambio drástico en los comportamientos sexuales de riesgo,
considerando que la transmisión sexual es la primera causa de infección. De otra
parte, alude a los altos niveles de vulnerabilidad y prevalencia en las comarcas
indígenas, particularmente en Kuna Yala.
Respecto a la meta de reducir la incidencia y mortalidad por malaria, el Tercer
Informe señala que existen grandes probabilidades de alcanzarla, sin embargo, se
identificaron comportamientos diferenciados en las zonas indígenas y algunas
provincias. En las áreas indígenas, la enfermedad registra los mayores niveles de
incidencia.
Las tasas de incidencia, prevalencia y mortalidad por tuberculosis expresan un
comportamiento estabilizado a nivel nacional. Sin embargo, se han de considerar los
nuevos casos asociados a una infección VIH, especialmente en las comarcas
indígenas, en donde se registra la mayor mortalidad.
Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente
La incorporación de los principios de desarrollo sostenible en la política y los
programas nacionales, además de reducir la pérdida de recursos del medio ambiente,
como primera meta de este objetivo, ha propiciado un avance en la consolidación de
las normas destinadas a garantizar la sostenibilidad. No obstante, el cambio producido
por las medidas establecidas se da a un ritmo lento. Esta condición demanda redoblar
los esfuerzos hacia la adopción de modelos de producción ambientalmente sostenibles
orientadas a lograr la satisfacción de las necesidades básicas de la población. En la
mayoría de las comunidades rurales e indígenas el sistema de producción agrícola es
el de quema y roza.
El acceso sostenible a agua potable y servicios de saneamiento mejorados denota

80
 grandes avances en lo que respecta al promedio nacional, lo que indica que existen
amplias posibilidades de lograr la meta. No obstante, se observan brechas en las
áreas rurales y las comarcas indígenas con respecto a las áreas urbanas.
Fomentar una alianza mundial para el desarrollo
En lo que respecta al servicio de la deuda pública como porcentaje de las
exportaciones de bienes y servicios, el país cumple con la meta de la sostenibilidad de
la deuda, como resultado del adecuado manejo de las finanzas públicas, el incremento
de las exportaciones y el aumento de las relaciones comerciales del país con otras
economías. Estos factores han permitido cumplir los compromisos financieros sin
sacrificar el gasto público social.
Con relación al acceso sostenible a medicamentos a precios asequibles, queda para el
país el reto de la elaboración de una lista única de medicamentos esenciales que
permita un adecuado monitoreo de los mismos.
En cuanto al acceso a las tecnologías de la información, se observan grandes avances,
en especial en la difusión de la tecnología celular, aunque se hace necesario distribuir
los beneficios de las telecomunicaciones en todo el país, ya que aún el acceso es muy
limitado en las comarcas indígenas y en algunas comunidades rurales.

El Informe de los Avances de Panamá en el logro de los ODM del año 2009,
denota una serie de esfuerzos importantes realizados por el país, pero como el
mismo informe señala, existen brechas entre la situación reportada por las
áreas urbanas y las rurales, las de difícil acceso y sobre todo, las comarcas
indígenas. Es necesario enfatizar que mientras exista la pobreza y la pobreza
extrema, diferencias culturales y cosmovisiones tan disímiles como las de los
pueblos indígenas y el conjunto de población no indígena del país, se requieren
acciones que se planifiquen, ejecuten y evalúen con la participación plena de
los involucrados.

D. Atención Primaria de Salud (APS renovada).

La salud es un componente central de los derechos económicos y sociales. En

la medida en que la sociedad pueda garantizar a todos sus miembros la
prevención y atenciones pertinentes, se avanza en materializar estos derechos
y su exigibilidad. El disfrute efectivo de este aspecto de la ciudadanía fortalece
el sentido de pertenencia de las personas a la sociedad y con ello la cohesión
social democrática. De ahí que la agenda de reformas de salud de la región
deba orientarse a un doble objetivo. Por una parte, es preciso avanzar en la
creación de mecanismos de financiamiento solidario que permitan brindar un
acceso equitativo a los servicios de salud a toda la población,
independientemente del ingreso o del nivel de riesgo; como se vio, se
requieren esfuerzos adicionales de financiamiento. Por la otra, es necesario
reducir los costos y aumentar la eficiencia en materia de asignación y gestión
de los recursos para responder de la mejor forma posible —dentro de las
restricciones financieras e institucionales existentes— a los actuales cambios

81
tecnológicos, demográficos y epidemiológicos. (CEPAL, 2000, 2006 y 2007a en
Naciones Unidas, 2008)25

En esos términos la OPS, conforme a su resolución del 19 de septiembre de

2002, define la extensión de la protección social en salud como la garantía que
la sociedad otorga, por conducto de las distintas autoridades públicas, para
que los individuos o grupos de individuos puedan satisfacer sus necesidades y
requerimientos en salud por medio de un acceso adecuado a los servicios de
salud del sistema o a cualquier subsistema de salud existente en el país,
independientemente de su capacidad de pago. (Naciones Unidas, 2008)

En el año 2003, con motivo del 25º aniversario de la Declaración de Alma Ata y
a solicitud de sus países miembros, la OPS reexaminó los valores y principios
que décadas atrás inspiraron la Declaración, a fin de formular orientaciones
estratégicas y programáticas sobre la atención primaria de salud, orientadas a
renovar con esa perspectiva la visión del desarrollo de los sistemas de salud.
La estrategia resultante fue refrendada por los estados miembros en el 46º
Consejo Directivo de 2005, en la Declaración de Montevideo. (Ibid)

Según la OPS, esta nueva articulación de la atención primaria en los sistemas

de salud supone “un enfoque amplio de la organización y operación de los
sistemas de salud, que hace del derecho a alcanzar el mayor nivel de salud
posible su principal objetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la
solidaridad del sistema. Un sistema de salud basado en la APS está
conformado por un conjunto de elementos estructurales y funcionales
esenciales que garantizan la cobertura y el acceso universal a los servicios, los
cuales son aceptables para la población y promueven la equidad. Presta
atención integral, integrada y apropiada a lo largo del tiempo, pone énfasis en
la prevención y la promoción y garantiza el primer contacto del usuario con el
sistema, tomando a las familias y comunidades como base para la planificación
y la acción. Un sistema de salud basado en APS requiere un sólido marco legal,
institucional y organizativo, además de recursos humanos, económicos y
tecnológicos adecuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de
organización y gestión en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos activos con el fi n de
maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud. Un
sistema de salud de esta naturaleza promueve acciones intersectoriales para
abordar otros determinantes de la salud y la equidad” (OPS, 2007ª en
Naciones Unidas, 2008).26

25
CEPAL (2000), Equidad, desarrollo y ciudadanía (LC/G.2071(SES.28/3)), Santiago de Chile. CEPAL
(2006), La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad (LC/G.2294(SES.31/3)),
Santiago de Chile. CEPAL, 2007a. Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y
el Caribe (LC/G.2335) Santiago de Chile, enero.

26
(Organización Panamericana de la Salud) (2007a), La renovación de la atención primaria de salud en las
Américas, Washington, D.C.

82
La OPS y sus estados miembros consideran que una estrategia renovada en
materia de atención primaria es condición esencial para el logro de objetivos
de desarrollo a nivel internacional, tales como los contenidos en la Declaración
del Milenio de las Naciones Unidas, así como para abordar las causas
fundamentales de la salud — tal como ha definido la Comisión sobre
determinantes sociales de la salud (CDSS) de la OMS— y para codificar la
salud como un derecho humano.

La capacidad de respuesta de los sistemas de salud debe ponerse a la altura

de los desafíos que plantean los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Entre
otras cosas, se exige poner en práctica programas eficaces en campos tales
como la salud sexual y reproductiva y el control de las enfermedades
infecciosas, así como el desarrollo de los sistemas y servicios de salud
indispensables para que esos programas y las intervenciones conexas
beneficien a todos los ciudadanos (OPS, 2004)27. También hacen necesario
trabajar simultáneamente en las áreas de gestión, financiamiento,
aseguramiento y prestación de servicios, en sintonía con la búsqueda de la
equidad (OPS, 2002). Debe ampliarse el nivel básico de la atención primaria de
salud de conformidad con los criterios de equidad y mediante la integración de
enfoques verticales y el fortalecimiento de la colaboración intersectorial y la
participación social en materia de salud (OPS, 2003 en Naciones Unidas, 2008)

En 2006 la OMS analizó diferentes resultados en salud relacionados con los

Objetivos de Desarrollo del Milenio, conforme a la disponibilidad de recursos
humanos especializados en salud (OMS, 2006 28). Según las conclusiones, se
observan claramente las repercusiones positivas en el estado de salud de la
población que tiene la oferta de recursos humanos, sobre todo en cuanto a la
mortalidad materno infantil. Para garantizar un nivel mínimo de cobertura de
las intervenciones básicas, en este informe se propuso una densidad de
recursos humanos de salud —que comprende médicos, enfermeras y parteras
— entre 20 y 25 por cada 10.000 habitantes. Si bien tal cifra no es taxativa,
constituye un punto de referencia que permite dimensionar la magnitud
relativa de las actuales carencias. Por su parte, la relación entre los recursos
humanos de salud y la situación de la salud está mediada por la organización
de los servicios de salud y por la combinación óptima de aptitudes y personal
en un contexto dado (Macinko y otros, 2006). (Naciones Unidas, 2008)

27
OPS 2004, “Los objetivos de desarrollo del Milenio y las metas de salud” (CD45/8), documento presentado
al cuadragésimo quinto Consejo Directivo, Washington, D.C., 27 de septiembre al 1º de octubre.
OPS 2003, “Atención primaria de salud en las Américas: las enseñanzas extraídas a lo largo de 25 años y los
retos futuros” (CD44/9), documento presentado al cuadragésimo cuarto Consejo Directivo, Washington, D.C.,
22 al 26 de septiembre.
OPS 2002, “Ampliación de la protección social en materia de salud: iniciativa conjunta de la Organización
Panamericana de la Salud y la Organización Internacional del Trabajo” (CSP26.R19), vigésima sexta
Conferencia Sanitaria Panamericana, Washington, D.C., 23 al 27 de septiembre.
28
OMS (Organización Mundial de la Salud), Informe sobre la salud en el mundo, 2006. Colaboremos por la
salud, Washington, D.C.
Macinko, J. y otros (2006), “Evaluation of the impact of the family health program on infant mortality in
Brazil, 1990-2002”, Journal of Epidemiology and Community Health, vol. 60.

83
A continuación los recientes acuerdos en esta materia.

CINCO DESAFÍOS Y VEINTE METAS EN RECURSOS HUMANOS PARA ALCANZAR

LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO EN SALUD, ACORDADAS POR
LA 27ª CONFERENCIA SANITARIA PANAMERICANA EN OCTUBRE DE 200729

Desafío 1: Definir políticas y planes de largo plazo para adaptar la fuerza

laboral a los cambios previstos en los sistemas de salud.

Metas

1) Todos los países de la región de las Américas habrán logrado una razón de
densidad de recursos humanos de 25 profesionales por 10.000 habitantes.
2) La proporción de médicos de atención primaria excederá el 40% de la fuerza
laboral médica total.
3) Todos los países habrán formado equipos de atención primaria de salud con una
amplia gama de competencias, incluidos agentes comunitarios de salud, para
mejorar el acceso, llegar a los grupos vulnerables y movilizar redes de la
comunidad.
4) La razón de enfermeras calificadas con relación a los médicos alcanzará al
menos 1:1 en todos los países de la región.
5) Todos los países de la región habrán establecido una unidad o dirección de
recursos humanos para la salud responsable del desarrollo de políticas y planes de
recursos humanos, la definición de la dirección estratégica y la negociación con
otros sectores.

Desafío 2: Ubicar a las personas adecuadas en los lugares adecuados para

lograr una distribución equitativa de acuerdo a las necesidades de salud
de esas poblaciones.

Metas

6) La brecha en la distribución de personal de salud entre zonas urbanas y rurales

se habrá reducido a la mitad en 2015.
7) Al menos el 70% de los trabajadores de atención primaria de salud tendrán
competencias de salud pública e interculturales.
8) El 70% de las enfermeras, las auxiliares de enfermería, los técnicos de salud y
los agentes comunitarios de salud habrán perfeccionado sus capacidades y
competencias a la luz de la complejidad de sus funciones.
9) El 30% del personal de salud en los entornos de atención primaria se habrá
contratado de sus propias comunidades.

Desafío 3: Promover la acción nacional e internacional para que los países

afectados por la migración conserven a su personal sanitario y eviten
carencias en su dotación.

Metas

29
Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), La renovación de la atención primaria de salud en
las Américas, Washington, D.C., 2007 en Naciones Unidas 2008.

84
10) Todos los países de la región habrán adoptado un código de práctica global o
habrán elaborado normas éticas sobre la contratación internacional de
trabajadores de la salud. 11) Todos los países de la región tendrán una política de
autosuficiencia para satisfacer sus necesidades de recursos humanos para la salud.
12) Todas las subregiones habrán establecido mecanismos para el reconocimiento
de los profesionales formados en el extranjero.

Desafío 4: Generar ambientes de trabajo que propicien el compromiso con

la misión institucional de garantizar la prestación de servicios de salud de
buena calidad para toda la población.

Metas

13) La proporción de empleo precario, sin protección para los proveedores de

servicios de salud se habrá reducido a la mitad en todos los países.
14) El 80% de los países de la región contará con una política de salud y seguridad
para los trabajadores de la salud, incluidos programas para reducir las
enfermedades laborales y accidentes de trabajo.
15) Al menos el 60% de los gerentes de servicios y programas de salud reunirán
requisitos específicos de competencias para la salud pública y la gestión, entre
ellas las de carácter ético.
16) El 100% de los países de la región contarán con mecanismos de negociación y
legislaciones efectivas para prevenir, mitigar o resolver los conflictos de trabajo y
garantizar la prestación de los servicios esenciales, toda vez que se presenten.

Desafío 5: Crear mecanismos de cooperación entre las instituciones

educativas y de servicios de salud para adaptar la educación de los
profesionales sanitarios para la prestación de atención de buena calidad
que satisfaga las necesidades de salud de toda la población.

Metas

17) El 80% de las escuelas de ciencias de la salud habrán reorientado su

formación hacia la atención primaria de salud y las necesidades de la salud
comunitaria y habrán incorporado estrategias para la formación interprofesional.
18) El 80% de las escuelas de ciencias de la salud habrán adoptado programas
específicos para atraer y formar a estudiantes de poblaciones subatendidas,
haciendo hincapié, cuando corresponda, en las comunidades o poblaciones
indígenas.
19) Las tasas de abandono de las escuelas de medicina y enfermería no pasarán
del 20%.
20) El 70% de las escuelas de ciencias de la salud y de las escuelas de salud
pública estarán acreditadas por una entidad reconocida.

E. El fenómeno de la migración interna.

En el estudio de CELADE: Migración Interna y desarrollo en América Latina y el

Caribe: continuidad, cambio y desafíos de política (2007) se postulan cinco
hipótesis sobre el fenómeno de la migración interna, a saber:

85
a. la relación entre la intensidad de la migración interna y el grado de
desarrollo económico y social de los países. Se postula que la migración
interna involucra a un alto porcentaje de la población y que, incluso, su
intensidad aumenta junto con el desarrollo económico y social. De lo
anterior se deduce que los migrantes internos deberían representar una
fracción significativa de la población, que esta debería mostrar una
tendencia creciente en la región y que los países con mayor grado relativo
de desarrollo deberían presentar una migración interna más intensa.
b. la relación entre migración interna y desarrollo dentro de los países y
plantea que, en general, los desplazamientos internos responden a la
búsqueda de mejores oportunidades, distribuidas heterogéneamente en el
territorio de un país, lo que se traduce en un atractivo migratorio de las
zonas más desarrolladas y un rechazo de las menos desarrolladas. En estas
últimas, la emigración, por su selectividad etaria y educativa, podría
agravar la situación ya existente.
c. las relaciones entre migración y urbanización, el avance de este último
proceso en la región ha consolidado el predominio de los flujos migratorios
interurbanos, ya sea entre una ciudad y otra o dentro de ellas. Muchos
traslados, sobre todo desde las metrópolis hacia sus alrededores, podrían
estar determinados por la búsqueda de oportunidades residenciales (sea de
vivienda o de entorno), lo que los desvincularía de la tradicional búsqueda
de trabajo o educación, o por una comparación entre ciudades, en la que
las diferencias de calidad de vida serían cruciales, lo que debilitaría el
atractivo migratorio de las grandes urbes. Por otra parte, las pertinaces
desigualdades socioeconómicas, que dejan a las zonas rurales en una
situación desfavorable, llevan a pronosticar que registrarán una sostenida
emigración neta.
d. la relación entre migración y características de la población y postula dudas
sobre la persistencia de mayores índices de migración (selectividad) entre
los jóvenes, las mujeres y quienes cuentan con un nivel de educación
superior al promedio.
e. Por último, la quinta hipótesis se relaciona con el proceso de inserción
laboral de los migrantes en el punto de destino y sostiene que el
predominio de la búsqueda de trabajo debería conducir a una mayor
participación laboral de los migrantes, en tanto que el de adaptación en el
destino conduciría a un mayor desempleo de estos.

Por su parte, otro documento de la misma organización – Migración interna y

distribución espacial (2006) – al referirse a las razones de los movimientos
migratorios internos anota que:

La migración interna se relaciona estrechamente con las desigualdades

territoriales. Al establecer disparidades territoriales relevantes para los flujos
migratorios, los mercados de trabajo juegan un rol protagónico, especialmente
en lo que se refiere a salarios y desempleo en las distintas zonas.

Estas disparidades se tornan más preocupantes cuando acentúan las

desventajas de los pobres. Así ocurre, por ejemplo, con la dificultad para

86
atender a la población rural dispersa, por los Dado que buena parte de los
costos que supone. desplazamientos internos obedece
a desigualdades territoriales, es
Lo mismo sucede con las barriadas pobres, que evidente la necesidad de políticas
en algunas ciudades de la región se localizan destinadas a influir sobre la
en los sectores de la periferia, precariamente distribución de la población,
conectados al centro de la ciudad, con promoviendo el desarrollo
equipamiento deficiente y bajo jurisdicciones regional, la protección del medio
descentralizadas y con recursos escasos. La ambiente y el mejoramiento de las
estigmatización de sus habitantes es abonada condiciones de vida a lo largo de
los territorios. Las políticas deben
por estos factores, que contribuyen a la
considerar las señales de varios
reproducción de la pobreza.
mercados claves en las decisiones
No hay indicios de que la migración atenúe las migratorias: el laboral, el
desigualdades regionales. Si bien hay educacional, el del suelo y el
inmobiliario. Las fuerzas del
controversia conceptual al respecto, la escasa
mercado influyen en la asignación
evidencia disponible en América Latina y el
de recursos territoriales y deben
Caribe sugiere que, en general, las regiones de
aprovecharse para incentivar la
emigración -normalmente pobres o estancadas localización y desplazamiento de
tienden a perder población joven y recursos población. Para eso es ineludible
humanos calificados, población que es considerar tendencias como la
“ganada” por las zonas de atracción. inversión privada y la demanda
por mano de obra, y utilizar
Los flujos migratorios rural – urbano privilegian incentivos territoriales como
como destino a áreas con mejores condiciones subsidios, transferencias,
de vida; en tanto que los puntos de partida de asignaciones, líneas de crédito y
tales flujos, son generalmente, zonas en ventajas tributarias y/o
situación de pobreza y de pobreza extrema. arancelarias.
Entre estas últimas se ubica la población
indígena. La pérdida de población en el campo FUENTE: CELADE, Migración
“erosiona la base de recursos humanos interna y distribución espacial,
2006
necesarios para el desarrollo de estas zonas.
De este modo, la migración puede ser una vía
de escape para quienes emigran, pero agrava
la situación de estas zonas pobres y expulsoras y perjudica a quienes
permanecen allí.” (CELADE, 2007)

87
 Urbanización y Migración Interna. Los procesos de urbanización
latinoamericanos han sido particularmente dinámicos y agresivos. En su origen
se encuentra el declive de la economía campesina y el crecimiento de la
producción manufacturera y los servicios, las mayores expectativas de mejora
ofrecidas por los centros urbanos, y el propio crecimiento poblacional de las
ciudades. Según CEPAL, entre 1970 y 2000 la población urbana regional creció
un 240%, mientras que la población rural sólo lo hizo un 6,5%. De continuar la
tendencia de crecimiento de la población urbana, hacia 2010-2015 la totalidad
de los países, exceptuando Belice, tendrá más del 50% de sus habitantes
viviendo en ciudades… Se estima que en 2001 había 940 millones de personas
que vivían en asentamientos precarios en todo el mundo, de los cuales 128
millones correspondían a América Latina y el Caribe. De acuerdo a los datos
utilizados para las metas del milenio en relación a este fenómeno, en el
conjunto de América Latina la proporción de población urbana que vive en
tugurios ha descendido del 36% al 32% entre 1990 y 2001, mientras que en el
Caribe aumentó del 13% al 14%. Atendiendo a países concretos, los países en
los que más de la mitad de la población
urbana vive en tugurios son Belice (62%);
Efecto de la migración interna en las Bolivia (61%); Guatemala (62%); Haití
zonas de origen y destino (86%); Nicaragua (81%) y Perú (68%).
Atendiendo a la evolución de este problema, la
Por su selectividad, la migración
modifica la composición de las proporción ha aumentado en Costa Rica, Haití
poblaciones de origen y de destino. y Perú, y los países en los que se han
Según cálculos focalizados en zonas registrado avances más importantes son
pobres e históricamente expulsoras de Brasil, El Salvador, Honduras, Paraguay y
algunos países de la región, la
República Dominicana… Dado que la economía
emigración neta desde ellas modificaría
de manera adversa su estructura
urbana ha sido incapaz de generar suficientes
demográfica, lo que contribuye a la empleos en el sector formal, el subempleo en
configuración de trampas territoriales de el sector informal está muy relacionado con la
pobreza. Por otra parte, de acuerdo con marginalidad urbana. La noción de
cálculos más generales, las brechas
“tugurización” alude al proceso de aumento de
territoriales en materia de estructura
etaria y educación tienden a
la densidad poblacional urbana en zonas
ensancharse por efecto de la migración donde la provisión de servicios es deficiente,
interna, con lo cual esta no parece las viviendas son de mala calidad, existe
contribuir a la reducción de las hacinamiento, e inseguridad en la tenencia de
desigualdades territoriales dentro de los la vivienda y el suelo. Durante los años
países.
noventa la liberalización económica coincidió
Fuente: CELADE, 2007 con un retraimiento de la intervención estatal
en diversos campos, incluyendo la provisión
de servicios urbanos y el planeamiento
urbanístico. En ese contexto, se ha producido un deterioro de las condiciones
de la vivienda debido a que el ritmo de crecimiento de la población urbana ha
sido más rápido que el planeamiento urbano y la construcción de viviendas. Ha
aumentado la población asentada en las llamadas villas miserias, favelas,
chabolas, ciudades perdidas o cantegriles. Solo en las favelas brasileñas viven
6,5 millones de personas, y en los suburbios de Buenos Aires, las villas
miserias albergan 1,3 millones de habitantes en condiciones de hacinamiento y

88
precariedad. Ello supone más presión sobre los distintos servicios de
educación, salud, saneamiento, transporte y esparcimiento.

Existen importantes disparidades en cuanto a la calidad de la vivienda y la

situación de la tenencia. Sin embargo, el principal problema relacionado a la
tenencia segura y a los niveles de tugurización son el creciente número de
nuevos asentamientos humanos ilegales e informales, que hacen frente a los
continuos obstáculos políticos, legales, urbanísticos y territoriales para acceder
al suelo sin que este sea irregular. Entre 1990 y 2003 la tenencia no segura en
términos absolutos pasó
…las grandes ciudades latinoamericanas son un espacio que expresa de manera muy
de 6 a 9 millones de visible los procesos de exclusión y la desigualdad que caracteriza a la región. En las
hogares. Los países en ciudades latinoamericanas se produce y consolida una segregación social y territorial que
donde más del 50% de configura “ciudades duales” o “ciudades divididas”, donde convive la urbe cosmopolita y
globalizada con áreas pobres, marginales y caracterizadas por la violencia urbana, a
su población no tiene veces muy próximas, pero segregadas unas de las otras.
condiciones de tenencia
Fuente: Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja,
segura son Bolivia, El Ginebra, Suiza, 2009.
Salvador, Guatemala y
Honduras. Le sigue
Argentina, Brasil,
Ecuador, México,
Panamá, Paraguay y
Perú en donde entre el
25 y el 50% no tienen
tenencia segura.
Finalmente, los países mejor ubicados son Chile, Costa Rica y Uruguay con
más del 75% del total de la población en condiciones de tenencia segura.
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja, 2009)

1. Migración Indígena en América Latina.

En el estudio Migración Interna Indígena y no Indígena en América Latina

(Valdés, Marcos, 2008) se afirma que:

…en ocho de los diez países analizados la migración indígena reciente es

inferior en intensidad que la no indígena (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México y Paraguay). Esto implica que se verificaría
empíricamente que la población indígena migra menos que la población no
indígena, independiente de la metodología de captación de población indígena
que podría haber afectado significativamente los resultados observados… En
los dos países restantes (Chile y Panamá) la migración indígena reciente es
superior en intensidad que la no indígena.

El comportamiento de la migración interna en los 10 países analizados por

Valdés (Valdés, 2008) le permite determinar tres conjuntos de países, a saber:

Un primer grupo de países en que las diferencias entre intensidades

migratorias recientes son mayores a un punto porcentual, y que está
constituido por Paraguay, Honduras, México, Ecuador y Guatemala. En este

89
grupo de países, serían los no indígenas los que migran más. Un segundo
grupo de países constituido por Costa Rica, Bolivia y Brasil. En estos países es
posible observar que prácticamente no hay diferencias en la intensidad
migratoria reciente entre indígenas y no indígenas. En este grupo de países la
intensidad de la migración reciente indígena es algo menor a la no indígena,
pero sus diferencias porcentuales no son significativas, y por lo tanto, habría
una propensión a migrar muy parecida entre la población indígena y no
indígena. En cambio, en Chile y Panamá las diferencias se invierten toda vez
que es posible observar que los indígenas muestran una intensidad migratoria
reciente un poco más alta que los no indígenas.

En lo que respecta a los puntos de origen y de destino de los movimientos

migratorios internos, Valdés anota que:

Es interesante mencionar el caso de Panamá, toda vez que la división

administrativa mayor30 Panamá, concentra casi el 70% de la inmigración de la
población no indígena (67,3%), en cambio, la población indígena muestra
mayor diversificación de su inmigración, concentrándola su inmigración en tres
Divisiones Administrativas Mayores distintas: Panamá (45,8%), Chiriquí (23%)
y Bocas del Toro (13,4%).

En Panamá, la situación es muy clara, toda vez que las Divisiones

Administrativas Mayores de mayor expulsión son precisamente aquellas en
donde se asientan los pueblos indígenas mayoritarios en este país (Divisiones
Administrativas Mayores de expulsión: Comarca Ngöbe Bugle: pueblos, Ngöbe,
Buglé y Bokota) y la Comarca Kuna Yala, en donde habita el Pueblo Kuna.
(Ibid)

2. Urbanización y Migración Interna en la Región Metropolitana

Urbana de Panamá: Características Generales.

Antecedentes. El tema de la vivienda espontánea en Panamá, que acompaña

el desarrollo de la ciudad capital desde hace al menos medio siglo, recibió
tradicionalmente un tratamiento que, partiendo de sus aspectos más
negativos, enfatizaba el carácter ilegal y carente de normas y planificación de
los asentamientos populares: "El término barriadas de emergencia es el
aceptado comúnmente para referirse a esas barriadas en las áreas urbanas
más densamente pobladas, que no responden a las normas mínimas de
urbanización, que no tienen los servicios públicos más elementales, y en las
que las viviendas son construidas sin ningún patrón preconcebido, y en
terrenos sobre los cuales no se tiene ningún título legal" 31(Ministerio de
Vivienda, 1997: Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del
Pacífico y del Atlántico, Volumen II, Parte II).

Desde una perspectiva similar a ésta, el Estado optó inicialmente por realizar
intentos de relocalización que no tuvieron éxito: en palabras del entonces
30
Divisiones Administrativas Mayores: Provincias y Comarcas Indígenas, en el caso de Panamá.
31
Informe sobre la encuesta realizada en 13 barriadas de emergencia de la ciudad de Panamá por el Instituto
de Vivienda y Urbanismo, junio; 1965

90
alcalde de Panamá, Mauricio Díaz, los pobladores de Boca de la Caja, Panamá
Viejo, Veranillo y Curundú, "se resistían" a ser trasladados a Peñoncito (hoy
Alcalde Díaz), ya hace cincuenta años (1947) y el resultado final fue la
creación de otra barriada por autoconstrucción (aunque no espontánea o
"bruja" -Alcalde Díaz-), mientras que las barriadas objeto del traslado -las más
antiguas del hoy llamado sector informal- todavía están ahí. La otra vertiente
de la acción estatal fue la construcción masiva de vivienda popular,
especialmente durante los años 1973-1983, cuando se levantaron más de
20,000 viviendas en la ciudad de Panamá, de las que cerca de la mitad se
concentraron en San Miguelito, entonces el área de mayor concentración de
vivienda espontánea. Tales esfuerzos y otros similares, se fueron agotando
más temprano o más tarde, al paso que la fuerza de los hechos impuso las
barriadas espontáneas como la forma más efectiva de lograr el acceso a tierra
y vivienda por parte de los grupos de menores recursos en la ciudad. Pero
también el paso del tiempo aportó nuevos elementos al debate.

En primer lugar, el problema de la vivienda se amplió significativamente por

razones de urgencia: el conjunto de las antiguas casas de cuartos que
constituían el grueso de la vivienda popular en las ciudades de Panamá y
Colón, comenzó a deteriorarse rápidamente a partir de los años 1960 y ya en
la presente década, agravado aún más por la destrucción del barrio de El
Chorrillo durante la invasión de 1989, se convirtió en objetivo prioritario de la
política estatal de vivienda, a través de programas como "Nueva Vida",
orientados a atender a "las familias que viven en casas condenadas, barracas,
viviendas comunitarias e inmuebles privados ocupados por damnificados por
los cuales el MIVI paga un alquiler". El producto de estos programas ha sido la
construcción de edificios multifamiliares (los modelos Begonia, Hortensia, Lirio
y Salomón), en las áreas centrales de las dos ciudades, y en las afueras de
Colón, lo que ha representado prácticamente la totalidad de la vivienda nueva
producida por el MIVI en los últimos tiempos.

El otro elemento que ha surgido con los años es el considerable grado de

sofisticación que alcanzó la vivienda informal por autoconstrucción, puesto que
las nuevas "barriadas de emergencia" distan mucho de ser las agrupaciones de
"viviendas menesterosas… malsanas y destartaladas, construidas con
materiales de naturaleza inadecuada… (en) loteamientos salpicados de casas
de repartición defectuosa…" que se originaron con las primeras tomas masivas
de tierras de los años 1960 y que fueron descritas con el calificativo de
"barriadas brujas". El reconocimiento del gran avance logrado por los
pobladores en las barriadas informales está implícito en los recientes
programas elaborados por el MIVI, donde, en vez de la acostumbrada
denuncia de la indigencia técnica y de las malas condiciones higiénicas, el
hacinamiento y la promiscuidad, las autoridades ponen en primer plano los
aspectos legales del problema, principalmente en el tema de la tenencia de la
tierra. Así, mediante un decreto ministerial se creó, en 1991, la Unidad de
Mensura y Legalización y se inició un programa que, según advertencia
enfática del MIVI,

91
"no es para avalar invasiones de propiedades ajenas, sino que busca resolver
conflictos que se perpetúan a veces por muchos años entre propietarios y
ocupantes, impidiendo a sus legítimos dueños ejercer el respeto sobre sus
propiedades y a grande masas de la población incorporarse a una vida decente
legalizando las tierras donde viven junto a sus familiares".

Estas consideraciones, como puede apreciarse, están en un plano

cualitativamente superior al de la mera necesidad básica de un albergue y
marcan un nuevo enfoque sobre el tema de la vivienda popular, en torno al
cual se ha estado desarrollando y se deberá elaborar aún más la política del
Estado en materia de asentamientos espontáneos, durante los próximos años.
(Ibid)

Para el año 2005 la Provincia de Panamá incluía 280 asentamientos informales

(54% de todos los asentamientos informales del país) y en ellos residían
35,904 familias y 179,520 personas. 32

32
Fuente: Instituto Libertad y Democracia (ILD), Perú, 2006: Evaluación Preliminar de la economía extralegal
en 12 países de Latinoamérica y el Caribe. Reporte de la Investigación en Panamá. www.idbdocs.iadb.org

92
RESUMEN. Si bien en Panamá existe una legislación especial para garantizar a
los pueblos indígenas territorios específicos para que habiten, con una
administración propia que funciona de manera dual, pues cuentan con
autoridades tradicionales y autoridades reconocidas dentro del Sistema Político
Nacional, esta situación no garantiza que dichos pueblos vivan en igualdad de
condiciones con la población no indígena. Los datos arrojados por el IDHP 2007
– 2008, evidencian la inferioridad en las condiciones de vida de este sector de
la población panameña. La población indígena se ve obligada a emigrar de sus
territorios de origen, ya sea de manera temporal – para buscar trabajo – o de
manera permanente.

La primera cuestión que surge es la siguiente: la legislación nacional relativa a

las Comarcas Indígenas concede una serie de derechos a los habitantes
comarcales y a partir de la Ley 72 de diciembre de 2008 33, se le brinda cierta
protección legal a los que abandonan permanentemente las tierras de las
Comarcas. Éstos, por lo general, van a engrosar los cinturones de pobreza de
las ciudades y sus áreas aledañas.

La segunda cuestión que emerge es si dichos emigrantes permanentes gozan

de alguna protección como las propuestas por los organismos internacionales
para los pueblos indígenas, por ejemplo: los objetivos y las metas del Segundo
Decenio para los Pueblos Indígenas del Mundo, los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y la Estrategia APS renovada.

El Proyecto de Programa de Acción para el Segundo Decenio Internacional de

los Pueblos Indígenas del Mundo entre sus Esferas de Acción incluye
recomendaciones precisas con el ánimo de lograr la plena igualdad de los
pueblos indígenas con el resto de la población de los respectivos países.

La Esfera Cultural tiende a la continuidad de elementos autóctonos propios

de cada pueblo indígena – lenguas, historia oral, conocimientos tradicionales,
etc. – pero también alienta a la creación de programas para que la población
no indígena conozca, valore y respete a los pueblos autóctonos, de forma que
la estigmatización y la discriminación por el sólo hecho de “ser indígena”
desaparezca en todos los países del mundo y se respete la diversidad cultural.

Por otro lado, la Esfera Educativa propone la educación bilingüe e

intercultural indígena que tenga en cuenta la visión holística de los pueblos
indígenas y que sirva de medio para que, sin perder la cosmovisión propia de
la educación, tienda puentes para una comunicación oral y escrita fluida en las
lenguas oficiales de cada país. De esta manera se intenta alcanzar la equidad
entre los ciudadanos de un país, para que todos por igual – no importa su
procedencia étnica - tengan acceso al conocimiento universal y a una
formación académica democrática. La Educación Bilingüe Intercultural que se
propone debe incluir la enseñanza y el aprendizaje de la historia, las
tradiciones, la cultura, los derechos, la espiritualidad y la visión de los pueblos
33
Esta Ley la pasaremos a analizar más adelante en este Informe.

93
indígenas y sus modos de vida. Para lo anterior se requiere de un educador
formado – académica y metodológicamente – para que sean sensibles a las
cuestiones indígenas. Se recomienda el otorgamiento de becas y facilidades
para que miembros de los pueblos indígenas sean formados y capacitados
como docentes en todos los niveles educativos.

La Esfera de la Salud parte por conceptualizar a la misma a partir de sus

dimensiones físicas, sociales, mentales, ambientales y espirituales y
recomienda el acceso universal al derecho a la salud individual, colectiva,
comunitaria y culturalmente apropiada. Ello, a través de servicios de atención
de la salud, educación sanitaria, nutrición adecuada y vivienda. Las medidas
destinadas a garantizar la salud de los pueblos indígenas se deben considerar
como una cuestión colectiva y holística que incumbe a todos los miembros de
las comunidades. Dentro del marco del respeto a los conocimientos ancestrales
y a la medicina tradicional indígena, se recomienda la incorporación de la
misma y de los agentes de salud – médicos tradicionales, curanderos, parteras
tradicionales, botánicos, etc. – al Sistema Convencional de Salud. Se insta a
tener en cuenta la capacitación y el empleo de personas indígenas calificadas,
con inclusión de mujeres indígenas, para elaborar, gestionar, administrar y
evaluar sus propios programas de atención de la salud. En esta Esfera también
se fomenta el respeto a los derechos humanos: Los derechos humanos
fundamentales y las necesidades básicas en la esfera de la salud de los niños,
jóvenes y mujeres indígenas tienen la máxima prioridad y esto se debe
reconocer y fomentar mediante la creación de centros de coordinación o
comités en cada organismo, organización o institución, incluyendo la
participación plena y efectiva de las mujeres y los jóvenes indígenas en la
planificación, ejecución, supervisión y evaluación de las iniciativas. En otro
orden de ideas, se recomienda la formulación y ejecución de políticas y
programas para resolver los problemas sanitarios indígenas mediante una
estrecha asociación con los pueblos indígenas, especialmente en lo que
respecta a:
a) El VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis;
b) Las prácticas culturales que tienen consecuencias negativas para la salud,
incluida la mutilación genital femenina, el matrimonio de menores, la violencia
contra las mujeres, los jóvenes y los niños, y el alcoholismo;
c) La degradación ambiental, que afecta negativamente a la salud de los
pueblos indígenas, incluida la utilización de las tierras de los pueblos indígenas
para llevar a cabo ensayos militares, almacenamiento de subproductos tóxicos,
explotación nuclear e industrial y contaminación del agua y otros recursos
naturales;
d) Los problemas de salud relacionados con el reasentamiento forzado, los
conflictos armados, las migraciones, la trata de personas y la prostitución.

La Esfera de los Derechos Humanos parte de la conceptualización de que

los pueblos indígenas son ciudadanos al igual que los no indígenas y, por tanto,
deben gozar de la misma igualdad en materia de derechos humanos. Por su
propia naturaleza y por los siglos que muchos de los pueblos indígenas han
sufrido de discriminación, aislamiento social y cultural, se propone la

94
formulación y puesta en práctica de leyes especiales para garantizar los
derechos de los pueblos autóctonos. En especial: se alienta a los gobiernos a
que sigan desarrollando la legislación nacional para la protección y promoción
de los derechos humanos, con inclusión de los medios destinados a supervisar
y garantizar esos derechos. Los Estados que aún no lo hubieran hecho
deberían contemplar la posibilidad de ratificar el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, y de fortalecer los mecanismos destinados a supervisar
la aplicación de ese Convenio. Cuando esto no sea así, se recomienda que las
constituciones nacionales reconozcan la existencia de los pueblos indígenas y
hagan expresa referencia a ellos, cuando fuera pertinente.

La Esfera Medio Ambiente propone una serie de acciones para proteger el

planeta y es clara al señalar la importancia de reconocer los conocimientos de
los pueblos indígenas en su relación con la naturaleza. Así se insta a los
Estados a: a)Trabajar en estrecha relación con las comunidades indígenas y
locales con el objeto de ayudarlas a gestionar las consecuencias ambientales,
económicas y sociales del cambio climático y otros factores de perturbación y
adaptarse a ellos; b) Aplicar, según corresponda, estrategias de ordenación
sostenible y evolutiva de los ecosistemas, utilizando los conocimientos locales
e indígenas y la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, así
como revisar las políticas y programas de conservación de la naturaleza y
utilización de la tierra y otros recursos; c) Subrayar la importancia de fomentar
procedimientos para la integración de los conocimientos indígenas y locales en
los estudios científicos, y asociaciones entre los pueblos indígenas, las
comunidades locales y los hombres de ciencia para definir y llevar a cabo
actividades de investigación y de supervisión relacionadas con el cambio
climático y otros factores de perturbación.
Se recomienda la elaboración de programas destinados a fortalecer las
sinergias entre los conocimientos indígenas y los conocimientos científicos a fin
de empoderar a los pueblos indígenas en los procesos de gestión de la
diversidad biológica y evaluación de las repercusiones en los territorios, como
parte del proyecto intersectorial de la UNESCO sobre sistemas de
conocimientos locales e indígenas.

La Esfera Desarrollo Económico y Social insta a la incorporación de los

pueblos indígenas al desarrollo a través de una adecuada formación académica
que los haga aptos para ocupar plazas de empleo en todos los niveles del
sistema económico – público, privado o como empresarios - respetando
siempre sus derechos como ciudadanos y su singularidad como miembro de un
pueblo indígena. Por ello se requiere que los sistemas estadísticos nacionales
den cuenta de la realidad lingüística y cultural específica de los pueblos
indígenas.

Salud y los ODM. Salud no es igual a ausencia de enfermedad. A lo largo del

tiempo se ha reconocido cada vez más, el entrelazamiento de la salud con
otros aspectos del bienestar, puesto que gozar de salud está relacionado
disfrutar del derecho a la alimentación, al saneamiento, al agua y a la vivienda,

95
esto es, el derecho a un nivel de vida adecuado. El disfrute de la salud
muestra, de manera ineluctable, la indivisibilidad y el entrelazamiento de
varios derechos sociales, constelación que en la jerga de la salubridad o de la
economía de la salud ha sido captada por el concepto de factores
determinantes de la salud. Por tanto, aspectos vinculados a la indigencia, la
desnutrición, el hambre o el acceso a infraestructura social básica, forman
parte de los determinantes de la condición de salud de la población.

El Tercer Informe de Panamá sobre los ODM plantea que:

A través de un proceso de transformación de las instituciones que articulan las

acciones sociales, que incluyó nuevos enfoques, competencias y jurisdicciones,
se ha avanzado hacia la construcción de una nueva Institucionalidad Social,
centrada en el enfoque de las capacidades. Lo anterior, significa un “esfuerzo
por articular un conjunto de estrategias de desarrollo social, con el objetivo de
acelerar el desarrollo humano sostenible, especialmente a través de políticas
sociales que faciliten el acceso de los panameños/as a las garantías sociales
mínimas de protección social en materia de ingreso, educación, salud, vivienda
y otros derechos”

Con el objeto de desarrollar estas acciones se identificaron cuatro pilares:

Políticas Sociales, Protección Social, Capital Social y Concertación. Además, se
consideraron tres áreas estratégicas que brindan sustento a la conformación
de la estructura orgánica: inversión para el desarrollo en capital social,
políticas sociales y servicios de protección social.

No obstante lo anterior, el Informe en cuestión, anota que a pesar del

crecimiento económico hay profundas disparidades entre la población que
reside en las áreas urbanas y aquellas que habitan en sectores rurales y que
las mayores desigualdades se encuentran entre la población que vive en las
Comarcas Indígenas.

Respecto a los esfuerzos realizados por el país para el cumplimiento de los

ODM el Informe Clara González 2008 afirma que: Los programas estratégicos
del período 2004 – 2009 se orientan al cumplimiento de los ODM: el total de
los esfuerzos se vinculan con el Objetivo Uno, combina la lucha contra la
pobreza y programa de alimentación. Una proporción significativa se centra en
el Objetivo 7, es decir, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y una
proporción importante se destina al Objetivo 3, sobre la autonomía de la
mujer. El impulso de programas contra la pobreza y la ayuda alimentaria ha
dado lugar a una atención más concentrada en comunidades indígenas y
población en pobreza extrema en los sectores sociales y agrícolas para
conseguir los objetivos claves convenidos internacionalmente. En consecuencia
los Ministerios se han organizado para poner en marcha esfuerzos colectivos y
responder al desafío de los ODM. Iniciativas como redes, comisiones
consultivas ambientales, Manos a la Obra, Familias Unidas y Red de
Oportunidades se constituyen en los programas que llevan la misión de dar
cumplimiento a los ODM. (MIDES, 2008)

96
El Informe de los Avances de Panamá en el logro de los ODM del año 2009,
denota una serie de esfuerzos importantes realizados por el país, pero como el
mismo informe señala, existen brechas entre la situación reportada por las
áreas urbanas y las rurales, las de difícil acceso y sobre todo, las comarcas
indígenas. Es necesario enfatizar que mientras exista la pobreza y la pobreza
extrema, diferencias culturales y cosmovisiones tan disímiles como las de los
pueblos indígenas y el conjunto de población no indígena del país, se requieren
acciones que se planifiquen, ejecuten y evalúen con la participación plena de
los involucrados.

En el año 2003, con motivo del 25º aniversario de la Declaración de Alma Ata y
a solicitud de sus países miembros, la OPS reexaminó los valores y principios
que décadas atrás inspiraron la Declaración, a fin de formular orientaciones
estratégicas y programáticas sobre la atención primaria de salud, orientadas a
renovar con esa perspectiva la visión del desarrollo de los sistemas de salud.
La estrategia resultante fue refrendada por los estados miembros en el 46º
Consejo Directivo de 2005, en la Declaración de Montevideo. (Ibid)

Según la OPS, esta nueva articulación de la atención primaria en los sistemas

de salud supone “un enfoque amplio de la organización y operación de los
sistemas de salud, que hace del derecho a alcanzar el mayor nivel de salud
posible su principal objetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la
solidaridad del sistema. Un sistema de salud basado en la APS está
conformado por un conjunto de elementos estructurales y funcionales
esenciales que garantizan la cobertura y el acceso universal a los servicios, los
cuales son aceptables para la población y promueven la equidad. Presta
atención integral, integrada y apropiada a lo largo del tiempo, pone énfasis en
la prevención y la promoción y garantiza el primer contacto del usuario con el
sistema, tomando a las familias y comunidades como base para la planificación
y la acción. Un sistema de salud basado en APS requiere un sólido marco legal,
institucional y organizativo, además de recursos humanos, económicos y
tecnológicos adecuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de
organización y gestión en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos activos con el fi n de
maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud. Un
sistema de salud de esta naturaleza promueve acciones intersectoriales para
abordar otros determinantes de la salud y la equidad” (OPS, 2007ª en
Naciones Unidas, 2008).

En 2006 la OMS analizó diferentes resultados en salud relacionados con los

Objetivos de Desarrollo del Milenio, conforme a la disponibilidad de recursos
humanos especializados en salud (OMS, 2006). Según las conclusiones, se
observan claramente las repercusiones positivas en el estado de salud de la
población que tiene la oferta de recursos humanos, sobre todo en cuanto a la
mortalidad materno infantil. Para garantizar un nivel mínimo de cobertura de
las intervenciones básicas, en este informe se propuso una densidad de
recursos humanos de salud —que comprende médicos, enfermeras y parteras
— entre 20 y 25 por cada 10.000 habitantes. Si bien tal cifra no es taxativa,

97
constituye un punto de referencia que permite dimensionar la magnitud
relativa de las actuales carencias. Por su parte, la relación entre los recursos
humanos de salud y la situación de la salud está mediada por la organización
de los servicios de salud y por la combinación óptima de aptitudes y personal
en un contexto dado (Macinko y otros, 2006). (Naciones Unidas, 2008)

Con esta orientación, la 27ª Conferencia Sanitaria Panamericana (octubre

2007) reconoció cinco desafíos y 20 metas en recursos humanos para alcanzar
los ODM en Salud. Entre los desafíos se incluyen: Definir políticas y planes de
largo plazo para adaptar la fuerza laboral a los cambios previstos en los sistemas
de salud, Ubicar a las personas adecuadas en los lugares adecuados para lograr
una distribución equitativa de acuerdo a las necesidades de salud de esas
poblaciones, Promover la acción nacional e internacional para que los países
afectados por la migración conserven a su personal sanitario y eviten carencias en
su dotación, Generar ambientes de trabajo que propicien el compromiso con la
misión institucional de garantizar la prestación de servicios de salud de buena
calidad para toda la población, Crear mecanismos de cooperación entre las
instituciones educativas y de servicios de salud para adaptar la educación de los
profesionales sanitarios para la prestación de atención de buena calidad que
satisfaga las necesidades de salud de toda la población.

Migración Interna. La migración interna se relaciona estrechamente con las

desigualdades territoriales. Al establecer disparidades territoriales relevantes
para los flujos migratorios, los mercados de trabajo juegan un rol protagónico,
especialmente en lo que se refiere a salarios y desempleo en las distintas
zonas. No hay indicios de que la migración atenúe las desigualdades
regionales. Si bien hay controversia conceptual al respecto, la escasa evidencia
disponible en América Latina y el Caribe sugiere que, en general, las regiones
de emigración -normalmente pobres o estancadas tienden a perder población
joven y recursos humanos calificados, población que es “ganada” por las zonas
de atracción.

Los flujos migratorios rural – urbano privilegian como destino a áreas con
mejores condiciones de vida; en tanto que los puntos de partida de tales
flujos, son generalmente, zonas en situación de pobreza y de pobreza extrema.
Entre estas últimas se ubica la población indígena. La pérdida de población en
el campo “erosiona la base de recursos humanos necesarios para el desarrollo
de estas zonas. De este modo, la migración puede ser una vía de escape para
quienes emigran, pero agrava la situación de estas zonas pobres y expulsoras
y perjudica a quienes permanecen allí.”

En el estudio Migración Interna Indígena y no Indígena en América Latina

(Valdés, Marcos, 2008) se afirma que:

…en ocho de los diez países analizados la migración indígena reciente es

inferior en intensidad que la no indígena (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México y Paraguay). Esto implica que se verificaría
empíricamente que la población indígena migra menos que la población no
indígena, independiente de la metodología de captación de población indígena

98
que podría haber afectado significativamente los resultados observados… En
los dos países restantes (Chile y Panamá) la migración indígena reciente es
superior en intensidad que la no indígena.

En lo que respecta a los puntos de origen y de destino de los movimientos

migratorios internos, Valdés anota que:

Es interesante mencionar el caso de Panamá, toda vez que la división

administrativa mayor34 Panamá, concentra casi el 70% de la inmigración de la
población no indígena (67,3%), en cambio, la población indígena muestra
mayor diversificación de su inmigración, concentrándola su inmigración en tres
Divisiones Administrativas Mayores distintas: Panamá (45,8%), Chiriquí (23%)
y Bocas del Toro (13,4%).

En Panamá, la situación es muy clara, toda vez que las Divisiones

Administrativas Mayores de mayor expulsión son precisamente aquellas en
donde se asientan los pueblos indígenas mayoritarios en este país (Divisiones
Administrativas Mayores de expulsión: Comarca Ngöbe Bugle: pueblos, Ngöbe,
Buglé y Bokota) y la Comarca Kuna Yala, en donde habita el Pueblo Kuna.
(Ibid)

La situación de pobreza extrema por la que atraviesan los pueblos indígenas en

Panamá es la causa principal de la emigración. Entonces, la emigración viene a
significar un mecanismo de supervivencia, una forma creativa de enfrentar la
imposibilidad de resolver problemas estructurales de empobrecimiento. Parece
ser que la emigración temporal, dado que no se pierde el contacto con la
familia y las redes sociales comunitarias, tiene menor impacto en la
organización social de los emigrantes. Ahora bien, los impactos se consideran
mayores si la emigración es permanente. (Quintero, 2005)

34
Divisiones Administrativas Mayores: Provincias y Comarcas Indígenas, en el caso de Panamá.

99
III. Condiciones de Vida y Salud en las Comarcas Kuna y Emberá
Wounaan.

En este apartado se discutirán las condiciones de vida, en general y de salud,

en particular tanto de las Comarcas Kuna Yala y Emberá Wounaan, regiones de
origen de la población kuna y emberá wounaan inmigrante al Distrito y a la
ciudad de Panamá, objeto del presente Estudio –. Se intenta destacar que las
causas de dicha emigración son fundamentalmente las difíciles condiciones de
vida y salud que caracterizan a las áreas comarcales indígenas y que las
convierten en expulsoras de población.

A. Situación Sociodemográfica.

1. Dinámica Demográfica.

a. Estimación de la población de las Comarcas Kuna Yala y Emberá

para el año 2010.

En la Gráfica No. 2 se observa que entre los menores de 15 años de edad hay
supremacía masculina, en el tramo 15 – 19 las proporciones de los géneros
son prácticamente iguales y a partir de los 20 años de edad, la población
residente en la Comarca Kuna Yala es mayoritariamente femenina, lo que
indica una mayor salida de hombres de las áreas comarcales.

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN

DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES Y PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ,
POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS 2000 – 2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

Por su parte, en la Gráfica No. 3 se aprecia la estimación de la población de la

Comarca Emberá, por sexo y grupos quinquenales de edad, para el año 2010.

100
Nótese que entre los menores de 15 años de edad hay predominio masculino,
en el tramo 15 – 19 la cantidad de hombres y mujeres es bastante similar.
Sólo en el tramo 20 – 24 hay más mujeres que hombres y a partir de allí se
observa una masculinización de la población residente en la Comarca, lo que
alude a una mayor salida de mujeres de la misma.

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES
Y PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS
2000 – 2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

Las tendencias en las tasas de crecimiento poblacional de estas dos Comarcas

Indígenas, se resumen de la siguiente manera:

Se observa que la Comarca Kuna Yala se caracteriza por mantener bajas tasas
de crecimiento medio anual, las cuales descenderán en un 50.0 por ciento al
final de la proyección, al cambiar de 0.48 por ciento anual durante el
quinquenio 2000-2005 a 0.25 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. Su
bajo índice de masculinidad de 86 hombres por cada 100 mujeres, sugiere una
mayor movilidad de población masculina hacia otras áreas de desarrollo
económico, principalmente hacia las ciudades de Panamá y Colón.

La Comarca Emberá presenta un comportamiento similar a la Comarca Kuna

Yala. Su tasa de crecimiento se reduce de 0.58 por ciento anual en el 2000-
2005 a 0.26 por ciento anual en el 2015-2020. Sin embargo, en el distrito de
Cémaco el descenso varía de 0.41 a 0.33 por ciento anual durante el periodo
proyectado. En Sambú el descenso es más rápido, variando la tasa de
crecimiento medio anual de 1.14 por ciento anual durante el quinquenio 2000-
2005 a 0.03 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. El índice de
masculinidad muestra una mayor salida de población femenina, principalmente
en el distrito de Cémaco, que en el 2000 tenía 110 hombres por cada 100
mujeres, con tendencia a regularizar su nivel a 105 hombres por cada 100
mujeres en el 2020. (INEC, Boletín No. 9)

101
Obsérvese en las Gráficas siguientes el comportamiento de los índices de
masculinidad de ambas Comarcas durante los años 2000 y 2010.

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA.

ESTIMACIONES Y PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA
INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS 2000 – 2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES
Y PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS
2000 – 2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

En lo que respecta al peso relativo de los grupos de edad, el Cuadro No. 4 da

cuenta de lo siguiente: en ambas Comarcas los menores de 15 años tienen
proporciones mucho más elevadas que el promedio nacional en tanto que, la
población residente en las Comarcas Kuna Yala y Emberá, con edades aptas
para trabajar presenta porcentajes menores que el promedio nacional y

102
destaca el hecho que entre las personas de 65 años y más de edad, la
proporción de la Comarca Kuna Yala sea mayor que la del total del país, lo que
pudiera relacionarse con que a cierta edad los tules – que habían emigrado a
otras localidades del país – realizan un movimiento de retorno a su área de
origen.

CUADRO NO. 4: DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LA POBLACIÓN EN EL TOTAL DEL PAÍS Y

LAS COMARCAS KUNA YALA Y EMBERÁ POR GRANDES GRUPOS DE EDAD. AÑO 2010
  Menores de 15 15 - 64 65 y más
TOTAL DEL PAÍS 29.17 64.27 6.55
COMARCA KUNA YALA 36.93 55.52 7.55
COMARCA EMBERÁ 44.53 50.77 4.70
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES
Y PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS
2000 – 2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

b. Fecundidad. Según el Instituto Nacional de Estadística y Censo de

Panamá, la TGF pasó de 2.7 hijos por mujer en el año 2000 – a nivel
nacional – a 2.5 hijos por mujer para el año 2008. (INEC, 2009 35).

En general, las tasas nacionales no permiten ver las diferencias entre grupos
sociales y áreas de residencia. Así – según datos censales del 2000 – Las
diferencias urbano – rural son significativas…sin embargo, las brechas étnicas
se mantienen. Las mujeres indígenas urbanas tienen un promedio de hijos
que supera, inclusive, a los no indígenas rurales. Estos resultados indican
importantes brechas de acceso a servicios de planificación familiar y también
responden a diferencias culturales respecto al tamaño ideal de las familias y
factores de preservación étnica. Sin embargo, la crisis de subsistencia que
atraviesan las comunidades indígenas, derivada de la deforestación y
degradación de las tierras, no permitiría cubrir las necesidades de
alimentación de una prole numerosa. Con todo, el desafío consiste en
garantizar el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las
mujeres y hombres indígenas y contribuir significativamente, a mejorar la
calidad de vida de estos grupos, respetando la especificidad étnica. (CEPAL –
BID, 2005)

c. Nacimientos Vivos. En el año 2008 en Panamá se registró un total de

68,759 nacimientos, de los que el 61.5% se dieron en área urbana. Del
total de nacimientos ocurridos en el área rural (26,433) el 23.7% acaeció
en áreas comarcales. En general, las Comarcas Indígenas contribuyeron
con el 9.1% de los nacimientos vivos ocurridos durante el año 2008: 1.3%
se dieron en la Comarca Kuna Yala y 0.2% en la Comarca Emberá. (INEC,
2009, Cuadro No. 7)

Al evaluar la edad de la madre, resulta que uno de cada cinco nacimientos

vivos registrados en el país, fue concebido por mujeres menores de 20 años

35
INEC, Nacimientos vivos en la República, por sexo según provincia, comarca indígena y distrito de
residencia: primer semestre de 2009.

103
de edad. Cabe resaltar, que el 19.1 por ciento de los niños y niñas nacidas
este año corresponden a madres menores de 19 años (12,887). La provincia
de Darién tiene el porcentaje más alto con 29.9 por ciento que corresponde a
303 nacimientos vivos de 1,014 ocurridos en ese lugar; en Bocas del Toro
(1,046) con 27.8 por ciento y en la Comarca Emberá (71) cuya cifra de
madres menores de 19 años alcanzó un 28.5 por ciento.

Las madres con 20 a 29 años de edad registraron el 53.0 por ciento de los
nacimientos vivos del país (35,702); esta misma proporción se observó
también, en las provincias y en las comarcas indígenas. (INEC, 2009)

d. Tasa Bruta de Natalidad. En la Gráfica No 6 se observa que para el año

2008 – en que la Tasa Bruta de Natalidad, era para el total del país de
20.3 por mil habitantes – el área rural supera ligeramente (21.7) al
promedio nacional, en tanto que las mayores Tasas Brutas de Natalidad se
presentan, en su orden, en la provincia de Bocas del Toro – con una
mayoritaria cantidad de población indígena, en segundo lugar, la Comarca
Ngöbe Buglé, en tercer lugar la Comarca Kuna Yala, en cuarto lugar, la
provincia de Colón, en quinta posición la provincia de Darién y en sexto
lugar la Comarca Emberá.

GRÁFICA NO. 6: TASA BRUTA DE NATALIDAD SEGÚN ÁREA, PROVINCIA Y

COMARCA INDÍGENA. AÑO 2008.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo, Situación Demográfica, Nacimientos Vivos en la

República, por sexo, según provincia, comarca indígena y distrito de residencia: primer semestre de
2009, Cuadro No. 7.

e. Mortalidad. Los indicadores del comportamiento de la mortalidad en

Panamá muestran bajos niveles, no obstante, entre la población indígena
son predominantemente altos, lo que se relaciona con que habitan zonas

104
 de difícil acceso, hay escasez de oferta de la medicina convencional y
además, los servicios que se ofrecen no se corresponden con la
cosmovisión indígena de salud – enfermedad. Según las Estadísticas de
Salud del MINSA (2008), para el año 2007, la tasa de defunciones
generales fue en el total del país del orden de 4.4 (por mil habitantes). En
la Comarca Emberá se aprecia un subregistro importante y las tasas
fueron las siguientes: 2.8 (por mil habitantes) en Cémaco y 1.8 en
Sambú, en tanto que en Kuna Yala la tasa es de 7.5 (por mil habitantes)

Las principales causas de mortalidad en la República de Panamá, para el

año 2007 son, en su orden: Tumores (neoplasias) malignos, Accidentes,
lesiones autoinflingidas y otras violencias, Enfermedades isquémicas del
corazón, Enfermedades cerebrovasculares, Diabetes mellitus, Otras
enfermedades del corazón, Enfermedades crónicas de las vías respiratorias
inferiores, Enfermedades por VIH, Neumonia y Ciertas afecciones
originadas en el período prenatal. (OPS, 2007).

En la Comarca Kuna Yala, para el mismo año, las cinco principales causas
de mortalidad fueron: tuberculosis respiratoria y otras tuberculosis,
tumores malignos, neumonía, diarrea y gastroenteritis de presumible
origen infeccioso y enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana.
En lo que respecta al género los hombres presentaron las siguientes tasas
(por 100,000 habitantes): TBC 80.9, Neumonía 75.1, Enfermedades por
VIH 57.8, Tumores malignos 52.0 y diarrea y gastroenteritis 46.2. Por su
parte las mujeres presentaron tasas de 71.0 en TBC, 65.9 en tumores
malignos, 50.7 en diarrea y gastroenteritis, 40.6 en Neumonía y 15.2 en
Enfermedades por VIH. (MINSA, junio 2008)

En la Comarca Emberá no hay Región de Salud, por lo que es la Región de

Salud de la provincia de Darién quien brinda los servicios sanitarios. Las 5
principales causas de muerte registradas en el año 2007 en dicha Región
de Salud fueron: Tumores malignos, Accidentes, lesiones autoinflingidas y
otras violencias, Enfermedades cerebrovasculares, Malformaciones
congénitas, deformaciones y anomalías cromosónicas y neumonía. (Ibid)

Es interesante destacar que según el Informe Comarca Emberá 2002 (ops

– oms.org.pa) la Comarca Emberá mantenía un subregistro de mortalidad
del orden de 78.9% para el año 2000 en tanto que en el total del país el
subregistro era del orden de 21.5%. Las principales causas de mortalidad,
para ese año, fueron neoplasias, enfermedades transmisibles, signos,
síntomas y afecciones mal definidas, causas externas, afecciones
originadas en período perinatal y enfermedades del sistema circulatorio.
Los tres (3) casos reportados de enfermedades transmisibles incluyen 1
caso de VIH, 1 de enfermedades infecciosas intestinales 1 de infecciones
respiratorias agudas.
f. Mortalidad Infantil. Este indicador sirve de referencia importante para
evaluar las condiciones de vida de la población y evidencia las brechas
sociales existentes. En este sentido, los resultados encontrados en el año

105
 2000, dan cuenta de la precaria situación en que viven los indígenas
panameños: la mortalidad infantil fue de 54.1 muertes de menores de un
año por cada mil nacidos vivos, cifra que es tres veces mayor que la de los
niños no indígenas (16.2 por mil nacidos vivos), mientras que la de los
indígenas que vivían fuera de las Comarcas (39.5 por mil nacidos vivos)
era mucho menor que la mortalidad infantil de quienes vivían dentro de
ellas: 66.9 por mil nacidos vivos. (CEPAL – BID, 2005)

Si bien en las ciudades la mortalidad infantil es significativamente más

baja, las brechas étnicas persisten: 29.4 por mil, entre indígenas urbanos
contra 58.5 por mil entre indígenas rurales. La probabilidad de que un
niño indígena urbano muera antes de cumplir el primer año de vida es,
inclusive, más elevada que la de niños no indígenas que residen en el
campo (29.4 por mil indígenas urbanos, 18.9 por mil no indígenas rurales)
y es el doble de los no indígenas urbanos: 14.6 por mil nacidos vivos.
(Ibid)

Al interno de las áreas comarcales para el año 2000 – las tasas de

mortalidad infantil son del orden de 70.1 por mil en la Comarca Ngöbe
Buglé, 57.8 por mil en la Comarca Kuna Yala y en la Comarca Emberá las
tasas fluctúan entre 35.7 en el distrito comarcal Cémaco y 50.1 en el
distrito comarcal Sambú. (Ibid)

La mortalidad perinatal36 para el año 2007 tuvo una tasa 37 nacional de

11.9, de 15.3 en la Comarca Kuna Yala y 8.0 en la Comarca Emberá.
(INEC, 2007)

Para el año 2007 la tasa de mortalidad infantil para el total del país era del
orden de 14.7 (por mil nacidos vivos). En el distrito de Cémaco dicha tasa
fue de 31.438 y en Kuna Yala la tasa fue de 17.6 (por mil nacidos vivos).
(MINSA, 2008)

Las principales causas de defunciones en menores de un año en la

República de Panamá en el año 2007 fueron, en su orden, Ciertas
afecciones originadas en el período perinatal (tasa: 5.3 por mil nacidos
vivos), Malformación congénita, deformación y anomalía cromosómica
(tasa: 3.6), Neumonía (tasa: 1.2), Diarrea y gastroenteritis de presumible
origen infeccioso (tasa: 0.8), Accidentes, lesiones autoinflingidas,
agresiones y otra violencias (tasa: 0.7) y Desnutrición (tasa: 0.3).
(MINSA, 2008)
En tanto que, en la Comarca Emberá las principales causas de defunciones
en menores de una año durante el año 2007 fueron: Diarrea y
gastroenteritis: 8.0 por mil nacidos vivos, Ciertas afecciones originadas en

36
Se refiere a las defunciones fetales de siete meses y más de gestación (feto viable) y a las muertes de niños
ocurridas en los primeros siete días de vida.
37
Por cada mil embarazos (nacidos vivos más defunciones fetales tardías)
38
No hay datos para el Distrito de Sambú.

106
 el período perinatal, Malformación congénita y anomalía cromosómica y
Neumonía: tasas de 4.0 por mil, las demás causas: 4.0. (Ibid)

En la Comarca Kuna Yala las mayores tasas – durante el año 2007 – se

presentaron en las siguientes causas de muerte: Ciertas afecciones
originadas en el período perinatal (4.4), Diarrea y gastroenteritis (3.3),
Neumonía (1.1), las demás causas (8-8). (ibid)

g. Características Específicas de la Migración Interna en Panamá.

La distribución de la población panameña según área de residencia (rural –

urbana) sigue las tendencias del resto de la región latinoamericana, esto es la
creciente urbanización. Así para el año 2010 el 64.5% de la población total de
la República habita en áreas urbanas.

El Cuadro No. 5 y las Gráficas No. 7 y No. 8, dan cuenta de que la población es
mayoritariamente urbana, independientemente del sexo y de los tramos de
edad y, que sólo entre la población de 65 años y más de edad, se aprecia un
acercamiento entre las frecuencias de población femenina y masculina que
reside en áreas urbanas y zonas rurales.

CUADRO NO.5: ESTIMACIÓN DE LA POBLACIÓN DE LA

REPÚBLICA POR ÁREA SEGÚN SEXO. AÑO 2010.

SEXO TOTAL URBANA RURAL

Ambos Sexos 3 504 483 2 262 765 1 241 718

0- 4 351 221 208 269 142 952

5- 9 341 709 205 648 136 061

10 - 14 329 340 190 973 138 367

15 - 19 307 769 183 791 123 978

20 - 24 298 800 193 108 105 692

25 - 29 277 505 191 549 85 956

30 - 34 263 334 189 011 74 323

35 - 39 259 755 182 595 77 160

40 - 44 236 952 165 600 71 352

45 - 49 201 998 141 013 60 985

50 - 54 165 538 113 611 51 927

55 - 59 134 094 90 029 44 065

60 - 64 106 753 68 245 38 508

65 - 69 84 013 51 441 32 572

107
70 - 74 60 678 35 148 25 530

75 - 79 43 317 25 559 17 758

80 y más 41 707 27 175 14 532

Hombres 1 765 734 1 119 546 646 188

0- 4 179 371 106 475 72 896

5- 9 174 456 105 111 69 345

10 - 14 168 137 97 407 70 730

15 - 19 156 928 93 422 63 506

20 - 24 151 900 97 226 54 674

25 - 29 140 612 94 536 46 076

30 - 34 132 845 93 774 39 071

35 - 39 130 366 90 863 39 503

40 - 44 118 777 81 805 36 972

45 - 49 100 644 68 336 32 308

50 - 54 81 908 54 248 27 660

55 - 59 66 304 42 678 23 626

60 - 64 53 121 32 196 20 925

65 - 69 41 413 23 860 17 553

70 - 74 29 519 15 728 13 791

75 - 79 20 618 10 990 9 628

80 y más 18 815 10 891 7 924

Mujeres 1 738 749 1 143 219 595 530

0- 4 171 850 101 794 70 056

5- 9 167 253 100 537 66 716

10 - 14 161 203 93 566 67 637

15 - 19 150 841 90 369 60 472

20 - 24 146 900 95 882 51 018

25 - 29 136 893 97 013 39 880

30 - 34 130 489 95 237 35 252

108
 35 - 39 129 389 91 732 37 657

40 - 44 118 175 83 795 34 380

45 - 49 101 354 72 677 28 677

50 - 54 83 630 59 363 24 267

55 - 59 67 790 47 351 20 439

60 - 64 53 632 36 049 17 583

65 - 69 42 600 27 581 15 019

70 - 74 31 159 19 420 11 739

75 - 79 22 699 14 569 8 130

80 y más 22 892 16 284 6 608

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo, Boletín No. 11: Estimaciones y Proyecciones de
la Población Total Urbana- Rural en la República por Provincia, Comarca Indígena según sexo y
grupos de edad. Años 2000 - 2010.

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES Y
PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS 2000 –
2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

109
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSO. ESTADÍSTICA PANAMEÑA. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA. ESTIMACIONES Y
PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PROVINCIA, COMARCA INDÍGENA Y DISTRITO. AÑOS 2000 –
2015 Y 2020. BOLETÍN NO. 9.

h. Migración Indígena y no Indígena en Panamá.

En los 10 países analizados por Valdés (Valdés, 2008) entre la población

indígena el segmento de edad (20-59 años) es el más importante respecto de
los demás grupos de edad en todos los países. Lo sigue el segmento de edad
de (5-19 años) y finalmente el segmento (60 años y más)… El grupo de edad
(20-59 años) es el más importante tanto para la población indígena como para
la población no indígena, dicho grupo de edad se constituye por mujeres en
edad fértil y por hombres en edad de trabajar, probablemente no debería
extrañar que ambos conjuntos poblacionales estén compuestos por personas
en este tramo de edad especialmente porque se trata de migrantes recientes…
El segmento [60 años y más] es el que sigue en importancia relativa. Es una
proporción de personas indígenas y no indígenas que están en la última etapa
de su vida productiva y que buena parte es población no económicamente
activa. Probablemente estos migrantes sean acompañantes de los segmentos
«productivos». En todo caso llama la atención que en Panamá se observe que
la población indígena de este grupo de edad sea el más alto del conjunto de
países analizados (4,7%)… (Ibid)

En la Gráfica No. 9 se aprecia la distribución relativa de la población migrante –

indígena y no indígena – en divisiones administrativas mayores en la República
de Panamá, según datos censales del año 2000. Obsérvese que en todos los
tramos de edad estudiados, la migración indígena supera a la no indígena.

110
 Fuente: Elaboración propia basada en los Gráficos 2 y 3, cuyo origen es Cepal/Celade,
Procesamientos especiales a partir de microdatos censales, en Valdés, Marcos (2008)

En lo que se refiere al género que más migra al interno del país, el trabajo de
Valdés (Valdés, 2008) también ofrece
datos interesantes, que evidencian
que la migración interna no aparece
La histórica mayor propensión femenina a como “feminizada”. Así:
migrar, ampliamente documentada y
ratificada con los antecedentes sobre Se observa en la población indígena
migración de toda la vida, no parece haberse migrante reciente que hombres
mantenido durante los últimos 15 años. Una migran más que las mujeres en Chile,
parte importante de los países con Costa Rica, Ecuador, Panamá y
información de los censos de la ronda 2000 Paraguay. Sobresale el caso de
muestra un predominio masculino entre Panamá que tiene el índice de
migrantes recientes. masculinidad más alto de todo el
conjunto de datos…
Rodríguez, Jorge (2004). «Migración Interna
en América Latina y el Caribe: Estudio regional 3. Migrantes Indígenas entre
del periodo 1980-2000». Serie 50. Provincias. De acuerdo al Atlas
Cepal/Celade, en Valdés, 2008. Sociodemográfico de los Pueblos
Indígenas de Panamá (CEPAL/BID,
2005):

Según el Censo 2000,

aproximadamente 1 de cada 5 indígenas residía en una provincia distinta a la
de su nacimiento (53 mil migrantes absolutos) y, durante el período 1996 –
2000, un 8.3% habían migrado de una provincia a otra (19 mil migrantes
recientes). En términos relativos, la migración indígena de toda la vida es
similar a la no indígena y más elevada en el caso de la migración reciente…La

111
 creación y delimitación territorial de las Comarcas Indígenas no impidió la
emigración de estas poblaciones desde sus asentamientos de origen. En el
período 1996 – 2000, las tres Comarcas Indígenas [más grandes: Ngöbe –
Buglé, Kuna Yala y Emberá], han tenido un saldo migratorio negativo, es
decir, han perdido población indígena, siendo Kuna Yala la situación relativa
más extrema, desde la cual han salido anualmente, en promedio, 40 por cada
1000 indígenas…

Panamá, polo de atracción urbana, es la principal provincia receptora de

población indígena. Es allí donde se dirige casi la mitad (45.7%) de los
migrantes del período 1996 – 200. [Durante dicho período] el número de
indígenas de [la provincia de] Panamá, se incrementó anualmente, por efecto
de la migración en casi 70 personas por cada mil residentes. Entre los no
indígenas la intensidad fue bastante menor, con un promedio anual de 15 por
cada mil personas…

A los fines de las políticas públicas, todo lo anterior conlleva la necesidad de

profundizar en las causas de la migración indígena, el impacto sobre las
comunidades de origen así como las condiciones de vida en los lugares de
destino, tomando en consideración las particularidades de cada pueblo.
(CEPAL/CELADE, 2005)

i. Migración Interna a Áreas Urbanas con origen en la Comarca Kuna

Yala y la Comarca Emberá.

Destino de los emigrantes de la Comarca Emberá. Independientemente

de la etnia [emberá o wuanaan] las dos
La situación de pobreza extrema por la que principales corrientes migratorias se
atraviesan los pueblos indígenas en Panamá es la dirigen a Panamá y Darién. (Ibid)
causa principal de la emigración. Entonces, la
emigración viene a significar un mecanismo de Destino de los emigrantes de la
supervivencia, una forma creativa de enfrentar la Comarca Kuna Yala. Según el Censo
imposibilidad de resolver problemas estructurales 2000, algo más de 6 mil personas
de empobrecimiento. Parece ser que la emigración emigraron de la Comarca Kuna Yala
temporal, dado que no se pierde el contacto con la durante el período 1996 – 2000, de las
familia y las redes sociales comunitarias, tiene cuales el 84% era indígena…La provincia
menor impacto en la organización social de los de Panamá es el principal destino de
emigrantes. Ahora bien, los impactos se consideran estos migrantes…A su vez suelen
mayores si la emigración es permanente. asentarse en las zonas urbanas,
Fuente: Quintero, Blas, 2004 - 2005 principalmente en la ciudad de Panamá.
Si bien esta movilidad pone en riesgo la
identidad étnica de los pueblos, en el
caso particular de los kunas existen
comunidades y barriadas urbanas así
como asociaciones deportivas, gremiales
y culturales, que favorecen la conservación de su identidad. (PNUD, 2002 en
CEPAL/BID, 2005)

El estudio: La emigración indígena en Panamá, del antropólogo Blas Quintero

(2005) – cuya Hipótesis de Trabajo era: El fenómeno de la migración de la

112
población indígena es, en la mayoría de los casos, un factor de aculturación y
pérdida de sus propios valores y costumbres por la búsqueda de mejores
condiciones de vida al trasladarse de sus territorios hacia las áreas urbanas, ya
que no encuentran respuestas ni económicas, ni sociales, ni educativas en sus
lugares de origen, entre sus hallazgos, afirma que la mayoría de los migrantes
permanentes de los pueblos indígenas, señala como razones para emigrar de
sus respectivas áreas autóctonas, la búsqueda de educación, de trabajo y de
atención médica. Entre los kunas y Emberá – wounaan, las principales causas
de los movimientos migratorios están referidos a las necesidades de educación
y de salud. Aquí existen diferencias entre los grupos étnicos. Los Ngöbe-Buglé
migran, esencialmente, en búsqueda de trabajo. Los Kunas y los Emberá-
Wounaan, por su parte, sin descartar las necesidades de trabajo, señalan como
principales razones la necesidad de educación y de salud. Esto se corresponde
con las razones del por qué viven donde están. Afirman que allí encontraron
trabajo pagado y servicios educativos. En cuarto lugar señalan que también
existe atención médica. (Quintero, 2005)

La investigación resalta que las causas de la emigración de residentes de la

Comarca Kuna Yala, guardan estrecha relación con la falta de empleo en el
área comarcal y las necesidades educativas y de salud, la escasez de tierras, la
baja productividad de los terrenos agrícolas, los pleitos por la tierra.

Con el objetivo de evaluar si las necesidades educativas – como causa

importante para la movilización de kunas y emberás hacia las áreas urbanas de
la provincia de Panamá – se concretan en una mejoría de sus niveles
educativos, se presentan a continuación cuatro gráficos: dos correspondientes
a cada una de las Comarcas Indígenas en estudio.

Si bien los porcentajes de población sin ningún grado aprobado o sólo con
algún grado de educación básica son mayores en las áreas comarcales de Kuna
Yala y que la educación media y superior presenta proporciones mayores entre
quienes habitan en la provincia de Panamá, se mantienen las diferencias por
género, pues tanto entre los residentes como entre quienes residen en la
provincia de Panamá, las mujeres están en inferioridad de condiciones respecto
a los hombres en los tres niveles educativos aludidos. (Ver Gráficas No. 10 y
No. 11)

113
 Fuente: Elaboración propia con datos del Cuadro No. 4 del Volumen V, Censo 2000

Fuente: Elaboración propia con datos del Cuadro No. 4 del Volumen V, Censo 2000

Por su parte, las Gráficas No. 12 y No. 13 dan cuenta de la situación educativa
de población emberá y wounaan residente en las áreas comarcales y
residentes permanentes en la provincia de Panamá. Los porcentajes de la
población residente en la Comarca, sin grado aprobado superan los de aquellos
que están en la misma condición y residen en la provincia de Panamá. En el
caso de las mujeres sin ningún grado aprobado, residentes comarcales el
porcentaje multiplica por 2.36 al correspondiente a las mujeres residentes en
la provincia de Panamá. Entre las mujeres que sólo poseen algún grado de
educación básica, los porcentajes son prácticamente iguales, en las dos áreas
de residencia en análisis. Las proporciones de niveles educativos medio y
universitario son superiores entre la población residente en la provincia de
Panamá. Nótese que al igual que ocurre con la población kuna, las mujeres

114
emberás y wounaan - sin distingo del área en que residan – están en
inferioridad de condiciones respecto a los hombres.

Fuente: Elaboración propia con datos del Cuadro No. 4 del Volumen V, Censo 2000

Fuente: Elaboración propia con datos del Cuadro No. 4 del Volumen V, Censo 2000

j. Adaptación y supervivencia de los migrantes indígenas en las

áreas de destino.

En lo que se refiere a los mecanismos de adaptación y supervivencia en las

áreas de destino de los migrantes, Quintero (2005) señala que:

Cada pueblo articula sus mecanismos de adaptación. Parece ser que la

presencia de familiares, amigos o conocidos de la misma etnia propicia que la
transición desde la comunidad de origen hasta la ciudad sea menos calamitosa

115
 al principio. Sin embargo, no es la razón principal para vivir en ese lugar.
Tanto para los emigrantes permanentes como
La migración de los indígenas temporales conseguir trabajo remunerado es la razón
hacia los centros urbanos principal para irse a vivir a determinado lugar. Otras
provoca la vinculación de estas razones importantes [son] que haya servicios de
poblaciones a actividades educación, posibilidad de El pueblo kuna, ha sido
informales, que en ocasiones
los expone a enfermedades
históricamente guiado por sus líderes tradicionales
infectocontagiosas, además de (sailagan), los que han conformado una fuerte cohesión
limitar su acceso al sistema social que prioriza el respeto y la práctica de la cultura
educativo por la carencia de pero valora, en gran medida, la educación. Esto explica,
recursos económicos. Estos
los resultados del estudio realizado por Quintero (s/f)
elementos ponen de
manifiesto que la desigualdad referidos a que: “En la segunda mitad del siglo XX y de
de los grupos indígenas no se manera creciente desde 1970, los kunas han visto la
limita sólo a las áreas rurales necesidad de continuar estudios universitarios en la
apartadas carentes de ciudad de Panamá. Pero los estudiantes no viajaron
condiciones que garanticen
una existencia decorosa, sino
solos: algunos de sus familiares los acompañaron a la
que en la condición de ciudad.” (Ibid)
supervivencia que los impulsa
a trasladarse o migrar hacia Las autoridades tradicionales apoyaban a las familias
los centros urbanos se emigrantes en los contactos con familias de la ciudad
enfrentan a situaciones que donde pudieran hospedarse hasta que consiguieran
pueden trastocar los valores
étnicos propios de cada
trabajo. Y la creciente tendencia migratoria hace que,
cultura. dichas autoridades funden la denominada Secretaría
Fuente: CEPAL, 2005 Indígena, cuya función principal era la de apoyar “a las
familias que viajaban a la ciudad [de Panamá] por
motivos de estudio o trabajo,” (Ibid)

Como consecuencia
del importante movimiento kuna hacia la
ciudad de Panamá, se crean barriadas de
este pueblo indígena, en correspondencia
con los patrones de organización tradicional
de dicho pueblo, con el objetivo de
mantener la cultura, tradiciones y su propia
identidad. (Ver Quintero, 2005)
Continuidad cultural de los kunas en la
ciudad. El estudio en comento, anota que
según información obtenida de líderes
formales, maestros y agentes de pastoral
en Kuna Yala, los emigrantes de la
Comarca:
“Conservan las costumbres en la ciudad,
por ejemplo, la danza, la música, la
hospitalidad, el idioma. La conciencia y la
identidad no se pierden en la ciudad. La
gente no se avergüenza de hablar su
idioma y vestir tulemola” (Ibid)
Hay una continua afirmación de
los adultos y adultos mayores de
las comunidades de que la
educación impulsada por el
Estado y las religiones o sectas
han provocado un cambio radical
en las costumbres de los pueblos
indígenas, de la misma forma se
indica que con las generaciones
que han nacido y criado en las
ciudades se vive la pérdida de la
identidad cultural y la adquisición
de nuevos patrones culturales
“latinos”.
Fuente: Quintero Blas, 2005

116
 También los emberá y los wounaan emigran a la ciudad de Panamá hacia
determinados corregimientos preferentemente.

En lo que se refiere a la Hipótesis de Trabajo, los resultados de las encuestas y

los grupos focales llevadas a cabo en el estudio de Quintero (s/f) permiten
concluir que (Ver diagrama siguiente): La práctica de la lengua autóctona
presenta un porcentaje aceptable: 90%, lo que no ocurre con el uso de la
vestimenta tradicional por parte de las mujeres, pues el porcentaje apenas
supera la mitad. Recuérdese que la vestimenta femenina – sobre todo entre
gnöbes y tules – es una representación simbólica de su cosmovisión y su
historia ancestral. Preocupante también resulta el porcentaje alcanzado por la
práctica de fiestas rituales, que apenas alcanza un 50%, pues como señala el
investigador Quintero (2005):

…los ritos son mecanismos fijadores de símbolos en el campo de la

representación simbólica de las sociedades. Los ritos utilizan los símbolos
fuertes de una cultura para hablar en un tiempo que irrumpe fuera del tiempo
ordinario, cotidiano…los rituales, además, propician paz social, crean armonía,
equilibrio ante las situaciones vitales: nacimiento, pubertad, matrimonio,
muerte, enfermedad.

HIPÓTESIS DE TRABAJO PÉRDIDA DE VALORES Y COSTUMBRES:

El fenómeno de la migración de la  Uso de la lengua autóctona: El 89.90% de

población indígena es, en la mayoría de
los casos, un factor de aculturación y
pérdida de sus propios valores y
costumbres por la búsqueda de mejores
condiciones de vida al trasladarse de sus
territorios hacia las áreas urbanas, ya que
no encuentran respuestas ni económicas,
ni sociales, ni educativas en sus lugares
de origen.
los encuestados respondió que sí habla su
idioma cuando está fuera de su lugar de
origen.
 Uso del vestido tradicional por parte de
las mujeres: El 56% respondió que sí lo usa.
 Celebración de Fiestas Rituales: El 50.4%
contestó que sí celebra rituales: 52.6% entre
los emberá, 48.1 entre los kunas y 52.9%
entre los wounaan.

En el estudio en comento, se aprecia la discriminación que padecen migrantes

indígenas fuera de sus áreas de origen, lo que se revela en las respuestas
ofrecidas por las mujeres, al ser cuestionadas respecto a si habían sufrido
algún rechazo – ya en su trabajo, ya en restaurantes o lugares públicos – por
ir ataviadas con sus vestidos tradicionales: Un 11% declaró que en sus
trabajos les prohíben utilizarlos y un 10% señaló que no le permitieron entrar
en lugares públicos con sus atuendos ancestrales. Acciones como éstas son
actos etnocentristas y que, a la larga, conducen a la aculturación y a la
consiguiente pérdida de valores y costumbres tradicionales, lo que atenta con
la supervivencia cultural de los pueblos indígenas, que se ven forzados a
abandonar sus nichos ecológicos por la carencia de tierras y de servicios
públicos que garanticen condiciones de vida equiparables con la población no
indígena del país, sobre todo, con la población urbana.

117
Finalmente, resulta interesante reseñar que la muestra investigada por
Quintero (2005) considera que los migrantes mejoran sus condiciones
económicas y sociales, lo que es obvio si se refiere a los de la misma etnia que
permanecen en sus lugares de origen, pero no así si la referencia se hace con
la población urbana no indígena: por sus propias características culturales y
sociales – entre ellas, el nivel educativo – los indígenas migrantes a las zonas
urbanas están en situación de desventaja económica y social. El antropólogo
Quintero expresa esta situación con suma claridad:

Esta mejoría relativa podría llevarnos a equívocos si pensáramos que la

emigración indígena (el abandono de sus territorios y el irse a vivir a las
ciudades), tendría que ser el camino obligado para que los indígenas mejoren
sus condiciones de vida. Este argumento, aunque parezca, extraño, se escucha
entre la gente no indígena, como si la solución estuviera en urbanizar a los
ciudadanos. No se comprende que la emigración, para el sector indígena, es,
esencialmente, un mecanismo de sobrevivencia, dadas las deterioradas
condiciones de vida que existen en sus lugares de origen.(Ibid)

2. Características de las viviendas y la población en las Comarcas

Indígenas Kunas y Emberá.

Las viviendas de Kuna Yala, así como las viviendas kunas terrestres (wurgandi
y madugandi), están agrupadas en establecimientos. Aparte de las viviendas
privadas, en cada isla hay una casa grande llamada el congreso. Esto es donde
la comunidad se reúne. También está la casa de la chicha (Inna Nega) para
cuando haya festividades y ceremonias. Las viviendas de los Kunas tienen dos
estructuras. La más grande es el dormitorio, la sala y el cuarto donde se
guardan las pertenencias. Cerca de la casa principal hay una choza que sirve
como cocina y bodega y donde están los alimentos. Esta choza usualmente
contiene leña, totumas con agua de beber, canastas con pescado ahumado, el
cual es guardado en plataformas sobre el fuego con las hojas para el proceso
del ahumado. Las viviendas son grandes, algunas son de 50 pies de largo y
tienen techo hecho de hojas. Los pilares son hechos de madera dura, como
cacique (Diphysa robinoides) o de caoba (Swietenia spp.), las paredes son
hechas de palo de jira (Socratea spp.), manglares y bambú, el cual se atan
con sogas. El techo es hecho de hojas de guagara, oska o platanillo.

La construcción de la casa es responsabilidad del hombre y generalmente los

miembros de la comunidad ayudan bajo la guía de un experto llamado
negasahila.

Las casas duran de 7 a 10 años y la construcción toma cerca de cuatro días.

En algunas islas en un lugar aislado, una casa grande está aparte para las
mujeres cuando dan a luz. En otras islas, hay pequeñas casas separadas, que
son especialmente usadas para la cura de aquellos que son picados por
culebras.
Tienen muy pocos muebles, pero gran cantidad de hamacas se encuentran
atadas a los pilares y en ellas es donde duermen. También se construye una

118
especie de ático en donde suben por una escalera/palo y allí guardan sus ropas
y pertenencias personales. (unesco.org.uy)

Entre los emberá wounaan: Las viviendas se construyen en pilares y con un

techo cónico. El plan del suelo es rectangular pero el perímetro agregado al
techo le da un aspecto circular. Están generalmente en una elevación pequeña
de 100 a 200 metros del río.

Las casas usualmente están separadas una de la otra. La construcción es muy

sólida, el piso elevado es usualmente apoyado por pilares de 20-30 de
“Astrocaryum standleyanium” u otra clase de madera que tenga la corteza
removida. El techo de paja es también apoyado por pilares largos. El piso es
hecho de palma de pejibaye (Guilielma gasipaes). Las casas generalmente no
tienen paredes. Los muebles son escasos. Normalmente duermen en las
esteras hechas del paño de la corteza. (Ibid)

En el Cuadro No. 6 se presentan algunas características de las viviendas y de

la población que habita en las Comarcas Indígenas Kuna Yala, Madungandí,
Wargandí y Emberá. Obsérvese que entre los miembros del pueblo kuna un
elevado porcentaje de las viviendas tienen piso de tierra, lo que no ocurre en
la Comarca Emberá por la forma tradicional de construcción de la vivienda en
este pueblo indígena. La mayoría de las viviendas tienen dificultades de acceso
al agua potable, no cuentan con servicio sanitario para la eliminación de
excretas, no tienen servicios de luz eléctrica, cocinan con leña, no tienen
televisor y tampoco radio, esto último dificulta la posibilidad de realizar
programas de comunicación masiva en materia de educación sanitaria o de
cualquier tipo.

La distribución de la población por género en las Comarcas en estudio, permite

apreciar la constante emigración de hombres kunas y de mujeres emberá
wounaan.

La población adulta – 18 años y más de edad – fluctúa en las áreas comarcales

entre un 45% en la Comarca Emberá hasta un 53% en la Comarca Kuna Yala,
lo cual da cuenta de la gran cantidad de menores de edad en dichas áreas.

Entre la población de 10 años y más de edad, con menos de tercer grado de

primaria aprobado, destaca que la población kuna de Wargandí y Madungandí
presentan porcentajes elevadísimos, en tanto que los residentes de Kuna Yala
y Emberá tienen proporciones menores de población en dicha condición, pero
las cifras continúan señalando las condiciones de inferioridad de esta población
respecto a la población no indígena del país. Lo anterior se refleja en los
elevados porcentajes de analfabetismo – para el año en análisis el porcentaje
de analfabetas en el país era de un 7.6% -

La relación entre la NEA y la PEA da cuenta de una elevada dependencia

económica en la población en estudio.

119
 La cantidad de habitantes por vivienda es elevada – siendo más alta entre los
kunas que entre los emberá – wounaan. No obstante, continúa siendo más alto
que en el total del país, que para el año 2000 era de 4.1 habitantes por
vivienda.

Las cifras sobre la población menor de 15 años dan cuenta de un número de

niños y adolescentes que superan el promedio nacional – 32.02 – durante el
año en análisis, lo que se refleja en el menor peso relativo de la población en
los tramos 15 – 64. En lo que respecta a los que tienen 65 años de edad y
más, es notorio que la población indígena en estudio está en inferioridad de
condiciones – la mortalidad parece darse a edades más tempranas que en el
promedio nacional – en comparación con el resto de los habitantes del país,
pues el peso relativo de este grupo de edad a nivel nacional es de 6.03 para el
año 2000, sólo los residentes en Kuna Yala se acercan a dicho porcentaje.

El índice de masculina evidencia en Kuna Yala y Wargandí una mayor

emigración masculina, en tanto que en Madungandí y la Comarca Emberá, la
emigración de la población se feminiza.

La estructura de la población queda de manifiesto al analizar la edad mediana

de los habitantes en las Comarcas Indígenas en análisis si se compara con la
mediana de la población total del país que es de 25 años según el Censo 2000.

El promedio de años aprobados de educación es de 7.5 a nivel nacional, por lo

que al comparar los promedios de las Comarcas Indígenas en estudio, se pone
en evidencia la desventaja social de este sector de la población panameña.

El porcentaje de hogares con jefatura masculina en el total del país alcanzaba

la cifra de 75.65% en el año 2000. Dicho porcentaje es superado en las
Comarcas Indígenas, lo que tiene relación con las costumbres ancestrales de
dichos pueblos.

Finalmente, el promedio nacional de hijos por mujer fue de 2.4 – año 2000 –
Como se observa en el tabulado No. 3 sólo en la Comarca Wargandí se
presentó un promedio similar al nacional siendo mayores en el resto de las
Comarcas Indígenas en estudio.

CUADRO NO. 6 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LAS VIVIENDAS EN LAS COMARCAS KUNA YALA, MADUNGANDI, WARGANDI Y EMBERÁ (EN
PORCENTAJES) AÑO 2000
COMARCAS TOTAL CON PISO DE SIN AGUA SIN SERVICIO SIN LUZ COCINAN SIN TELEVISOR SIN RADIO

120
 TIERRA POTABLE SANITARIO ELÉCTRICA CON LEÑA
KUNA YALA 4281 86 32 92 92 84 90 42
MADUNGANDI 413 92 74 85 99 91 93 34
WARGANDI 140 71 100 99 99 97 94 51
EMBERÁ 1498 6 89 57 83 79 94 39
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN
POBLACIÓN DE 10 AÑOS Y MAS DE EDAD
CON MENOS DE
TERCER GRADO
DE 18 AÑOS Y DE PRIMARIA ANALFA
COMARCAS TOTAL HOMBRES MUJERES MÁS DE EDAD TOTAL APROBADO BETA PEA NEA
KUNA YALA 32466 47 53 53 23013 40 38 9250 13686
MADUNGANDI 3305 51 49 46 2068 71 64 883 1185
WARGANDI 1133 49 51 51 777 86 85 408 369
EMBERÁ 8246 53 47 45 5327 40 34 2417 2908
PRINCIPALES INDICADORES SOCIODEMOGRÁFICOS Y ECONÓMICOS
PORCENTAJE PORCENTAJE PORCENTAJE ÍNDICE DE MEDIANA PROMEDIO
DE DE DE MASCULINIDAD DE EDAD DE PROMEDIO PORCENTAJE DE HIJOS
PROMEDIO DE POBLACIÓN POBLACIÓN POBLACIÓN (HOMBRES POR LA DE AÑOS DE DE HOGARES NACIDOS
HABITANTES MENOR DE DE 15 A 64 DE 65 AÑOS Y CADA 100 POBLACIÓN EDUCACIÓN CON JEFE VIVOS POR
COMARCAS POR VIVIENDA 15 AÑOS AÑOS MÁS MUJERES) TOTAL APROBADOS HOMBRE MUJER
KUNA YALA 7.5 41.48 52.46 6.06 87.6 20 3.7 82.74 2.9
MADUNGANDI 7.9 47.90 49.74 2.36 102.8 16 1.5 97.83 3.4
WARGANDI 8.1 42.19 55.08 2.74 94.7 18 0.7 98.57 2.5
EMBERÁ 5.5 49.66 46.82 3.52 113.6 15 3.3 88.53 3.8
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE RESULTADOS FINALES DE LOS CENSOS DE POBLACIÓN Y VIVIENDA DE 2000. VOL. 1 Y VOL. 2 LUGARES POBLADOS.

3. Situación Educativa.

…los niños, niñas y adolescentes indígenas sufren los efectos de una doble
invisibilización. Son invisibilizados como indígenas, como hemos visto, junto a
sus familias y comunidades; y también lo son por ser niños y niñas. Para las
niñas la invisibilización es aun triple: como mujeres, como menores de edad y
como indígenas. Así, cuando van a la escuela todos ellos y ellas se ven
expuestos a una educación que, por su afán homogeneizador, empobrece
culturalmente y, producto de ello, mina su autoestima e impide o limita la
identificación con los padres y los mayores de su comunidad. La educación
oficial no promueve el aprender a ser diferente, no enseña a vivir como
diferente y ni menos aún a convivir con los demás. (UNICEF, 200439)
El Informe IDHP 2OO7 – 2008 40 evidencia grandes disparidades entre los
sectores poblacionales urbanos, rurales e indígenas panameños, en lo que al
acceso a la educación respecta. Examinemos algunos de estos indicadores.
39
Igualdad con dignidad. Hacia nuevas formas de actuación con la niñez indígena en América Latina,
Documento elaborado por Luis Enrique López, por encargo de la Oficina Regional del UNICEF para América
Latina y el Caribe, 2004,www.coleccion edu.ar

40
Índice de Desarrollo Humano de Panamá (2007 – 2008) “Institucionalidad para el Desarrollo Humano”
(PNUD,2008)

121
 a. Alfabetismo.

Para el año 2007 el porcentaje nacional de alfabetismo – entre la población

de 10 y más años de edad – era de 94.1 – 98.0% en áreas urbanas, 85.6%
en zonas rurales y 61.6% en las Comarcas Indígenas – En la Comarca Kuna
Yala dicha cifra se traduce a 63.3% y en la Comarca Emberá fue de 69.9%.

Las brechas no sólo se observan entre áreas de residencia, también se

expresan en el género. Así, en el total del país el alfabetismo femenino es
menor (93.1%) que el masculino (94.2%). Entre la población que reside en
áreas urbanas los hombres alfabetas representan el 98.1% y entre las
mujeres 97.6 por ciento son alfabetas. En las zonas rurales el 86.8% de los
hombres saben leer y escribir, al igual que el 82.9% de las mujeres. La
población residente en las Comarcas Indígenas muestra niveles más bajos
incluso que los de las áreas rurales: 70.2% entre los hombres y 50.7% entre
las mujeres. Las Comarcas Indígenas Kuna Yala y Emberá presentan
proporciones de 75.0% y
75.3% entre los hombres, y Tanto entre indígenas como no indígenas
53.1% y 60.7% entre las aproximadamente una de cada cuatro personas de
mujeres, respectivamente. 20 años y más tiene entre 4 y 6 años de estudio. Sin
embargo, entre los indígenas más de la mitad
(52,8%) tiene a lo sumo 3 años de escolaridad
b. Escolaridad entre la mientras que esta situación alcanza solamente al
población de 15 años y 12,8% de la población no indígena. En el otro
extremo, apenas un 7,6% de los indígenas
más de edad. terminaron la secundaria o tienen un nivel superior,
situación que entre los no indígenas abarca al 36,8%.
La misma fuente en análisis
Fuente: CEPAL, 2005
señala que a nivel de la
población total del país los
años de escolaridad eran del
orden de 9.3 – 9.0 entre los
hombres y 9.4 mujeres eran de 10.3 y 10.6 respectivamente. 6.5 entre los
hombres rurales y 6.7 entre las mujeres rurales. Se observa que tanto a nivel
nacional como entre las áreas urbanas y rurales, las mujeres evidenciaron
mayor cantidad de años de estudio. Lo contrario ocurre a nivel de las
Comarcas Indígenas: 5.0 entre los hombres y 3.5 entre las mujeres. En Kuna
Yala los hombres poseían un número de años aprobados de estudio de 5.4 y
las mujeres de 3.7, en tanto que en la Comarca Emberá estás cifras son de
4.6 entre los varones y 1.9 entre las féminas.

De allí que los índices de escolaridad promedio 41 entre la población de 15

años y más de edad expresen, con claridad, los rezagos educativos de los
pueblos indígenas: frente a un promedio nacional de 0.627 – 0.656 zonas
urbanas y 0.568 áreas rurales – las Comarcas Indígenas apenas alcanzan un

41
El Índice de escolaridad es igual a: (la proporción urbana por el logro urbano) + (la proporción rural por el
logro rural).
El logro urbano es igual a: (la escolaridad promedio urbana / 16); el logro rural es igual a: (la escolaridad
promedio rural / 12)

122
 promedio de 0.360, con valores muy similares en Kuna Yala (0.422) y la
Comarca Emberá (0.421)

c. Asistencia Escolar.

El porcentaje de asistencia combinada 42 de la población de 6 a 24 años de

edad, alcanza – para el año 2007 – un valor de 73.2 a nivel nacional, 76.1 en
áreas urbanas, 68.2 en zonas rurales, 63.7 en las Comarcas Indígenas, 60.8
en la Comarca Kuna Yala y 68.4 en la Comarca Emberá.

Como lo evidencian las Gráficas No. 8 y No. 10 del presente Informe, el nivel
educativo que para el año 2000 se alcanzaba en las dos Comarcas Indígenas
en estudio, era la educación primaria.

43
d. Índice de Conocimiento.

Según el IDHP (2007 – 2008) el total del país presenta un índice de

educación promedio de 0.759 para el año 2007 – 0.797 entre la población
urbana, 0.670 entre los habitantes del campo, 0.507 entre los residentes
comarcales, 0.567 entre los habitantes de la Comarca Kuna Yala y 0.539
entre los emberá wounaan residentes en la Comarca.

Las cifras citadas permiten apreciar la situación de desventaja educativa de

los residentes en áreas comarcales del país. Cabría preguntarse si los
movimientos migratorios Comarcas – Ciudades, que como se ha reseñado
supra, tienen entre sus motivos, la búsqueda de mejor educación,
efectivamente inciden en elevar los niveles educativos de los pueblos
indígenas. Las Gráficas No. 14 y No. 15 de este Informe no parecen
corroborar esta suposición, sobre todo en lo que a las mujeres se refiere.

El estudio de UNICEF (2004) al referirse a los niños, niñas, adolescentes y

jóvenes indígenas urbanizados plantea que:

Son numerosos los casos de niñas y adolescentes indígenas que son

trasladadas del campo a la ciudad y que son entregadas por sus padres a
parientes, padrinos o incluso a extraños, con el fin de que aprendan el
castellano y se apropien de nuevas competencias que les permitan vivir en la
ciudad, a cambio de vivienda y alimentación y, a veces, también de un salario
mensual. En otros casos, las migraciones son motivadas por las necesidades
familiares y las niñas, adolescentes y jóvenes indígenas envían parte de sus
magros salarios a los familiares que se quedaron en el campo. Estas
situaciones no sólo conllevan a la interrupción de la escolaridad, sino también

42
La asistencia combinada se refiere al nivel primario, secundario y superior. El índice de asistencia es igual
a: (valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). El porcentaje puede tomar valores entre cero (0) y cien
(100).
43
El índice de conocimiento es igual a: (Índice de alfabetización + Índice de escolaridad + Índice de asistencia
combinada + Índice de docentes ocupados) / 4

123
a la explotación laboral de las niñas y jóvenes. Hay evidencias que confirman
que las adolescentes que prestan servicios domésticos sufren en ocasiones
vejaciones sexuales por parte de los hijos de los señores de las casas en las
que sirven (cf. UNICEF, 2003).

Uno de los datos más preocupantes respecto del futuro de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes indígenas urbanos es el que proviene de un estudio
realizado en México, en el que se comprobó que el 69% de los niños y niñas
indígenas migrantes interrumpía su escolarización una vez instalados en la
ciudad (en Larsen, 2003). No son pocos los casos de niñas y mujeres
indígenas que fuera de su ámbito natural de asentamiento y como resultado
de la desarticulación familiar que la migración usualmente trae consigo, son
víctimas de la explotación y el comercio sexual en las ciudades a las que se
trasladan. Así ocurre, por ejemplo, con niñas, adolescentes y jóvenes kunas en
Panamá, hecho que está también relacionado con el avance del VIH/SIDA
entre algunos asentamientos indígenas (F. Jonson, comunicación personal)

e. La Educación Intercultural Bilingüe: Una propuesta para alcanzar

la equidad de toda la población del país.

Es ante situaciones como la descrita que ahora los indígenas reivindican una
educación diferente, la propia:

Cuando hablamos de educación propia nos referimos a aquella educación que

constituye la base fundamental de los conocimientos, saberes y valores que
nos han formado y educado en la interiorización del ser indígena con el
pensamiento y sentimiento colectivo y con los principios de dignidad, y esta
educación nos permite reafirmar y potenciar nuestra identidad como indígenas,
nativos u originarios (Ipía y Bolaños, 2001 en UNICEF, 2004).

44
En este aspecto Panamá, denota avances importantes:

Desde el punto de vista de definición y valoración de la política públicas, en lo

que atañe a la atención educativa de los pueblos indígenas, el estado
panameño es los últimos años ha estado encaminado a establecer las bases y
garantizar la institucionalización del programas educativos intercultural
bilingüe, teniendo como su principal marco de acción la implementación del
Plan Nacional, elaborado por la Dirección Nacional de Educación Intercultural
Bilingüe del Ministerio de Educación con el consenso y la participación de las
autoridades indígenas del país.

Dentro de este contexto, Panamá es un país altamente privilegiado que desde

su cimiento posee grandes riquezas y potencial de incalculable valor que
conlleva el tema de la diversidad cultural y su papel en el desarrollo educativo
de los pueblos indígenas, concepto que ha evolucionado positivamente hasta

44
Fuente: MEDUCA, 2009. Dirección de Educación Intercultural Bilingüe. Informe de Gestión 2004 - 2009

124
nuestro días ya que reconoce los derechos lingüísticos y culturales por ende en
el fortalecimiento de la identidad nacional.

Por tanto el objetivo nacional de la Educación Intercultural Bilingüe, inmerso

en la realidad social y como parte importante de la construcción, respecto a la
promoción, sostenibilidad de un modelo curricular que permita darle un
carácter y sentido de desarrollo a los conocimientos de la cultura indígenas,
estructuralmente diferenciado, siendo la enseñanza de los respectivo idioma
indígena el objetivo de esta modalidad educativa, se propone formar individuo
bilingüe (lengua materna y español) es decir utilizando el idioma materno
como instrumento de educación y formación escolar fundamentándonos que
los sistemas educativo son ejecutoras de las políticas culturales para el
desarrollo de los estados.

Proyecto de implementación de la Educación Intercultural Bilingüe en

la Comarca Kuna Yala.

El Proyecto se inició en la Comarca Kuna Yala en el año 2004 con una etapa
previa de sensibilización y concienciación dirigido a las autoridades
tradicionales kunas (sailas, argar, suaribed), mujeres, docentes, estudiantes
entre otros sectores de la sociedad kuna.

Desde el octubre de 2005, el proyecto inició una nueva etapa, incorporando a

los otros territorios kunas de Panamá (Comarca Madungandi, Comarca
Wargandi, Dagargunyala) y algunas barriadas de la periferia de la ciudad. Para
estos lugares, el proyecto empezó con la sensibilización y concienciación
mientras para Kuna Yala, se había iniciado con los talleres y preparación del
personal técnico que conformaría el equipo técnico del Proyecto (ETP). Con el
equipo técnico se realizaron talleres y jornadas sobre EIB, se llevó a cabo un
diagnóstico sobre los factores socioculturales más relevantes relacionados con
el desarrollo de la EBI en Kuna Yala, además de la elaboración de una
propuesta de sistematización de la lengua kuna y producción de materiales
divulgativos sobre la educación bilingüe intercultural en kuna Yala.

Todas las actividades desde 2004 al 2006 fueron dirigidas a favorecer una
amplia discusión y participación de los sectores clave en este proceso previo,
generando información actualizada, necesaria para orientar el futuro desarrollo
de la EBI.

En el año 2007 una de las actividades prioritarias fue el Diplomado en

Educación Bilingüe Intercultural, Investigación lingüística para la
estandarización de la lengua materna. Seguidamente la capacitación de los
docentes, diseño del curriculum EBI en el contexto kuna.

Para el año 2009 esperamos varias publicaciones de los textos que

acompañaran a los docentes y los estudiantes como materiales de uso en los
salones de clase, mientras hemos avanzando para este año con la
profundización de la aplicación e implementación de la EBI-KUNA en los años
iniciales: primero y segundo grado.

125
Algunas actividades realizadas con el pueblo Emberá wounaan.

Capacitación a docentes de primer grado en la metodología de la enseñanza en

lengua materna, producción de textos y guías en lengua emberá y wounaan,
dotación de materiales educativos fungibles y no fungibles a los centros
escolares, divulgación del Programa EIB entre autoridades indígenas.
Capacitación en Educación Intercultural Bilingüe con énfasis en los conceptos y
Metodología EIB, Legislación Educativa y Desarrollo del Plan Nacional; Plan
Nacional de EIB, y legislación en Derecho Educativo y culturales de los pueblos
Indígenas de Panamá y su proceso de ejecución; Educación Intercultural
Bilingüe de las lenguas indígenas de Panamá y Metodología de la lengua
materna y alfabetos indígenas de Panamá. (ibid)
45
4. Economía Kuna.

La agro-economía kuna está basada en un sistema de subsistencia agrícola y

comercialización del cultivo de cocos usando los métodos agrícolas
tradicionales enfocados en mantener un balance con el medio ambiente
natural. Sus tierras de cultivo están ubicadas principalmente a lo largo del río y
cercanos a las costas dentro de una distancia de 2km de la costa hacia las
montañas.

Los kunas de Kuna Yala, dependen de los recursos marinos para el intercambio
comercial y el sustento familiar. Varias especies de tortugas, langostas, peces
y otros crustáceos marinos son esenciales para el consumo diario y comercio
de los Kuna. Se ha estimado que el 80% de la proteína en la dieta diaria kuna
es obtenida tradicionalmente de los recursos de alimentos marinos.

Es interesante ver que nunca se formó una palabra Kuna en relación al

concepto dinero. Hoy día los kunas utilizan la palabra “moni” (dinero en
inglés).

Para poder participar en la economía de mercado, la población kuna se ha

dedicado a: producción de cocos, pesca de langosta y mariscos, arte y
artesanías tradicionales (molas), actividades turísticas y tiendas de menudeos,
trabajos temporales y permanentes en áreas urbanas especialmente de
Panamá y Colón.

La monetarización en la economía Kuna ha reducido perceptiblemente la

cohesión social tradicional; subsecuentemente, el rompimiento de la eficiente
distribución de los recursos kunas para cumplir con sus necesidades y deseos.
La cultura Kuna es una cultura que está presionada por cambios rápidos. Bajo
el constante bombardeo del consumismo, los kunas pelean por mantener su
identidad cultural mientras que aceptan ciertos cambios para mejorar su
bienestar. A la vez que muchos de sus conocimientos tradicionales que han
dominado su vida se mantienen intactos, no han podido resistir la influencia
45
www.unesco.uy.org

126
del comercialismo no planeado y sus consecuencias adversas al medio
ambiente.

En algunas comunidades la sobrepoblación y la presencia de basura han

resultado ser una amenaza para el ecosistema marino y sus modos de vida
tradicionales. La introducción de nuevos métodos tecnológicos, dinero y formas
de consumo, han llevado a un abuso irracional de los recursos marinos. Por
ejemplo, tradicionalmente los huevos de las tortugas marinas se habían
constituido como parte de la dieta Kuna. Culturalmente las normas prohíben el
uso excesivo de la cosecha de huevos y la cacería de tortugas.

Similarmente, las langostas han constituido un componente significante para la

dieta de los kunas. Ni las langostas ni las tortugas eran objetos de comercio,
hoy día, langostas, tortugas y sus huevos son exportados comercialmente, a
través de empresas que aprovechan los vuelos comerciales que se iniciaron en
1984 diariamente a Kuna Yala. La población, tanto de las langostas como de
las tortugas de mar, ha disminuido considerablemente. Pero no son los kunas
los responsables directos de explotar estos recursos; la gran demanda por
mariscos frescos en la ciudad de Panamá y a tan sólo 30 minutos de distancia
aérea, trae muchas influencias a la Comarca. Aviones cargados de langostas
salen diariamente de la misma.

Los efectos del apuro socio-económico de las comunidades kunas pueden

verse en los indicadores de empleos, desnutrición, salud, educación y
ambiente marino. Con un 70%, Kuna Yala tiene la más alta proporción de
desnutrición infantil en la República. Consecuentemente, muchos kunas han
emigrado a la ciudad de Panamá y Colón para tratar de encontrar otros medios
y así poder ayudar a sus familias, enviándoles sus ganancias a la Comarca.
Esta transferencia monetaria representa uno de los recursos principales que
amplían la circulación de dinero en Kuna Yala.

En la actualidad, el turismo se está expandiendo como un recurso económico

importante para los Kunas. Cruceros, paquetes de viajes de ecoturismo y
veleros privados están llevando aproximadamente 60,000 turistas a la
Comarca cada año. El ingreso anual aproximado de la venta de las Molas
(artesanía kuna) es de US $1,000,000. Esto sobrepasa muy de cerca el ingreso
de la venta de los 25,000,000 cocos producidos en la Comarca, así como el
valor comercial estimado en la exportación de los vuelos diarios de mariscos.

5. Economía Emberá.46

La economía está basada en la agricultura y, en segundo lugar, en la pesca y

caza. La agricultura es de un nivel de subsistencia al igual que la pesca y la
cacería.

Las fincas de plátano en Darién son usualmente tan grandes que los Emberá

46
www.unesco.uy.org

127
Wounaan debe conseguir ayuda de on inmigrantes del Departamento Choco en
Colombia. Hay casos en que los ingresos semanales que provienen de la venta
de los plátanos es de $500.00 pero lo más común es que fluctúen entre
$40.00 a $50.00 semanal.

Los Emberá Wounaan viajan por los ríos hasta los pueblos para vender sus
vegetales una vez a la semana. Para transportar los vegetales (de 1,000 a
20,000 plátanos) utilizan unas canoas largas, usualmente con motor fuera de
borda. Los plátanos son cubiertos con grandes hojas para protegerlos del sol.

Tanto los Emberá como los Wounaan también viven de la venta de sus
artesanías. Tradicionalmente los hombres han tallado en cocobolo (árbol de
una madera muy oscura y dura) animales típicos de su región. También tallan
la tagua, una nuez fuerte del árbol del mismo nombre que también es
conocido como marfil vegetal.

Su durabilidad es legendaria, antes de que el plástico desplazara a la tagua, se

exportaba de países tropicales grandes cantidades de tagua para hacer
botones y joyería. Todavía se usa la tagua en ciertos negocios de ropa que
hacen botones de este material para casas de alta costura. La talla en tagua y
en otras maderas es labor artesanal, propia de hombres para hacer cestas.
Usan tintas naturales para colorearlas, como Kipará (jagua) para el color negro
y canchi = Kandy (achiote) para el rojo. A veces usan también del cocobolo
mezclado con la tierra para lograr ciertos colores, existen bejuco y plantas
para lograr infinidad de colores.

Otra actividad que le ha dado fama o los Emberá y Wounaan es su habilidad

de fabricar las mejores piraguas (canoas) de todo el país. La piragua es de un
solo
tronco, que se moviliza con remos, pértigas o motores fuera de borda.

B. Situación de Salud en las Comarcas Kuna Yala y Emberá.

1. Región de Salud Kuna Yala.

128
 La organización en atención en Salud en la Comarca inició en la década del 60
perteneciendo a la Región Oriental de Salud conformada por Colón, Chepo,
Chorrera, Darién y San Blas y con apoyo de la presencia de la iglesia Bautista
en la comunidad de Ailigandí y de la iglesia católica en las comunidades de
Corazón de Jesús y Mulatupu.

En la década del 70 se reorganiza su estructura funcional y surge lo que se

conoció como la Región de Panamá-San Blas conformada por Chorrera, Chepo
y San Blas.En 1985 a través de un Gaceta Oficial se separó la Región de
Panamá-San Blas en regiones de Panamá Oeste, Panamá Este y San Blas.

En el año 1998 mediante Decreto de la Asamblea se reemplaza el nombre de

San Blas por la Comarca Kuna Yala (Ley No.99 del 23 de diciembre de
1998).Nuestra primera institución de salud fue Hospital de Ailigandí Marvel

Cabe señalar que durante nuestra permanencia en la Comarca Kuna Yala, es de vital importancia que respetemos sus tradiciones
y costumbres. Se comprende como tradición todo la cultura heredada de sus antepasados (cantos sagrados, oración, “INNA” ó
fiesta de la chicha, la fumadera de pipa, la menarquia y corte de cabello de las adolescentes, matrimonio, nacimiento de un Nele o
curandero, entierro y medicina tradicional (“Tuleína”) y supersticiones.- Religión Autóctona: Importante en relación a la religión,
podemos mencionar que los Sáhilas Tradicionales se consideran como los predicadores del Camino hacia Dios.

Los comuneros tienen el deber de guardar respeto a los predicadores, enseñando la cultura y tradiciones Kunas.Además de la
Religión Autóctona existen diferentes credos religiosos: bautista, mormones, católicos, bahai, evangélicos, etc. y también hay que
respetarlos.- Leyes y Reglamentos: Es obligación de todos los funcionarios del S.I.S. de Kuna Yala, conocer y respetar leyes y
reglamentos internos, que difieren de unos a otros. En general:

a. Guardar respeto a las autoridades indígenas locales, así como cumplir con los reglamentos vigentes en la comunidad.

b. No mantener relaciones prohibidas dentro de la Comunidad.

(Embriagarse públicamente, vestir inadecuadamente, relaciones
interpersonales de carácter interno ilegales)

Fuente: www.minsa.org.pa

Iglesias en una infraestructura donada y equipada por la Iglesia Bautista y la

mayor parte del personal en Kuna preparado por esta iglesia. Luego, le
siguieron el Hospital Rural de Mulatupu y el Hospital Rural de Corazón de Jesús
que también fueron estructuras donadas y equipadas por la Iglesia Católica a
la naciente región de Kuna Yala. Con el paso del tiempo se va fortaleciendo la
Región de Salud de Kuna Yala con el establecimiento de otras instalaciones de
salud de primer nivel de atención en varias comunidades de la Comarca
(Centros de Salud, Subcentros de Salud y Puestos de Salud).

En el año 2001 se cierra el Hospital de Corazón de Jesús por deterioro de su

infraestructura y la no funcionabilidad, en miras de racionalizar el Recurso
Humano, los bienes del Estado. Actualmente, se mantienen en funcionamiento
dos (2) hospitales, seis (6) centros de salud, 6(seis) subcentros de salud y

129
cinco (5) puestos de salud para un total de 19 instalaciones de salud al 2001.
(www.minsa.gob.pa)

Para el año 2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye 2

hospitales: Hospital Regional Marvel Iglesias y el Hospital Rural Inabaguinya, 6
Centros de Salud con cama, 6 Subcentros de Salud y 6 Puestos de Salud.

2. Región de Salud de Darién.

La provisión de servicios de salud de Darién inician antes de los 70 cuando se

conformó La Región Oriental de Salud, que abarcaba las áreas geográficas de
San Blas, Darién y Panamá Este, luego para 1975 se crea la Región de Salud
de Darién, la cual en 1977 se transforma en el Sistema Integrado de Salud de
Darién y nuevamente para finales del 93 retorna nuevamente a Región de
Salud de Darién.

Ya para 1975 existían las instalaciones de salud hospitalarias de La Palma, El

Real y Yaviza, el Centro de Salud de Sambú y el Subcentro de Salud de Jaqué.
Con el inicio de la carretera Panamericana se instalan 2 carros casa en Santa
Fe y la Caja de Seguro Social (CSS) comienza sus aportes a la región darienita
sólo en estas instalaciones.

En 1976 se construyen los Centros de Salud de Santa Fe y Garachiné, se pone

en vigencia para 1977 la integración de los servicios de salud y tanto MINSA
como CSS inician sus aportes proporcionales al presupuesto de funcionamiento
del Sistema Integrado de Salud de Darién.

Para los 80 se construyen los centros de salud de Metetí, Jaqué y Boca de

Cupe. Durante este período se van construyendo subcentros y puestos de
salud de acuerdo al crecimiento y las necesidades de la población.

En 1993 se separan nuevamente los aspectos financieros entre la CSS y el

MINSA, reduciendo significativamente el aporte de insumos y medicamentos
de la CSS a la región de Darién, manteniendo sólo la planilla de los
funcionarios existentes hasta el momento y un presupuesto limitado para la
administración de los mismos.

La división política de la Región de Salud de Darién en su inicio sólo era la

Provincia de Darién y sus 2 distritos: Chepigana y Pinogana. Mediante la Ley
22 del 8 de noviembre de 1983 se crea la Comarca Emberá-Wounan con sus 2
distritos: Cémaco y Sambú, la vigencia de esta ley se realiza el 16 de abril de
1999 cuando se inicia la separación de las estadísticas vitales en estos 4
distritos situación que hasta la fecha cuenta con dificultades y confusiones ya
que la red de servicios de salud no cuenta con instalaciones específicas para
estos nuevos distritos.

Recientemente mediante la Ley 34 del 25 de julio de 2000 se crea la Comarca

de Wargandí población kuna asentada en la cordillera norte limitando con la

130
Comarca Kuna-Yala. Políticamente se considera como un corregimiento del
distrito de Pinogana lo cual confunde aún mas la separación de nuestras
estadísticas. (www.minsa.gob.pa)

Para el año 2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye en

18 Puestos de Salud en la Comarca Emberá: 14 en el Distrito de Cémaco y 4
en el Distrito de Sambú.

3. Recursos Humanos en las Regiones de Salud.

La Gráfica No.16 muestra la razón de médicos, odontólogos y enfermeras por

cada 10,000 habitantes, a nivel nacional, provincias y comarcas indígenas. Se
aprecia con claridad las disparidades en la distribución del personal de salud
que afecta, mayoritariamente, a las Comarcas Indígenas, particularmente a la
Comarca Emberá.
GRÁFICA NO. 16: RECURSOS HUMANOS EN SALUD. AÑO 2006.

Fuente: OPS MINSA, Panamá. Indicadores Básicos de Salud, 2007.

4. Desigualdades en la situación de salud de los Pueblos Indígenas

Kuna y Emberá Wounaan.

El IDHP 2007 – 2008 al estudiar la Situación del Logro en Longevidad, analiza

el comportamiento de dos variables, a saber: la esperanza de vida al nacer y el
índice de longevidad.

a. Esperanza de Vida al Nacer.

El promedio nacional estimado de la esperanza de vida al nacer para el año

2007, el – según el Informe en estudio – fue de 75.4 años, 77.1 años en el

131
área urbana, 72.9 años en zonas rurales, 68.3 años entre los residentes de
áreas comarcales, 70.7 años en Kuna Yala y 66.0 años en la Comarca Emberá.

Al realizar el análisis por género (año 2005) se aprecia que las mujeres tienen
esperanza de vida mayor que los hombres, no obstante hay diferencias
importantes al interior de los géneros según el área de residencia: el promedio
nacional para los hombres es de 72.63 años y 77.79 para las mujeres. En las
zonas urbanas la esperanza de vida masculina es de 74.32 años y la femenina
79.49, en tanto que entre los hombres residentes del campo la cifra es de
70.33 y entre las mujeres 74.98. Los habitantes comarcanos varones tienen
una esperanza de vida 7.28 puntos inferiores al promedio masculino del país y
el promedio de las mujeres habitantes comarcales es de 7.13 años menos que
el promedio de sus congéneres a nivel nacional. Los hombres residentes en
Kuna Yala presentan una esperanza de vida del orden de los 67.30 años y las
mujeres 73.44 años. La Comarca Emberá presenta promedios inferiores al total
de las Comarcas: 63.54 para los hombres y 67.73 años para las mujeres.

b. Índice de longevidad por género47 (año 2005)

Este indicador alcanzó el valor de 0.836 entre los varones y 0.838 entre las
mujeres a nivel nacional. Entre los hombres urbanos el índice asciende a 0.864
y es de 0.867 entre las mujeres. En las zonas rurales los hombres presentan
un índice de 0.797 y las mujeres 0.791. Entre los habitantes comarcanos las
cifras son de 0.714 entre los varones y 0.719 entre las féminas. En Kuna Yala
los hombres presentan guarismos del orden de 0.747 y las mujeres 0.766, en
tanto que en la Comarca Emberá el indicador alcanza el valor de 0.684 entre
los hombres y 0.671 entre las mujeres.

Los indicadores esperanza de vida e índice de longevidad por género dan

cuenta de inequidades en la situación de salud de los residentes en las
Comarcas Indígenas. Ello se expresa en la tasa de mortalidad general
registrada para el total del país (4.4 por mil habitantes), en tanto que en Kuna
Yala, la misma asciende a 6.9. En la Comarca Emberá dicha tasa es de 2.9 (por
mil habitantes)48 Por su parte, la mortalidad infantil registrada presentó para el
mismo año una tasa nacional de 14.8 (por mil nacidos vivos), mientras que en
Kuna Yala la cifra es de 35.1 y de 39.5 en la Comarca Emberá. (OPS, 2007,
Indicadores Básicos de Salud)

c. Principales causas de Morbilidad en la Comarca Kuna Yala.

Según datos del MINSA, para el año 2005, las cinco causas principales de
morbilidad, según grandes grupos de edad, en la Comarca Kuna Yala fueron
las siguientes:

47
El índice de longevidad es igual a: (valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). La esperanza de vida
puede tomar valores entre 22.5 y 82.5 años para los hombres y entre 27.5 y 87.5 años para las mujeres.
48
Esto puede deberse a un subregistro.

132
 Morbilidad en el grupo 0 – 4 años de edad. Rinifaringitis aguda
(resfriado común), Desnutrición proteinocalórica, Pioderma, Escabiosis (o
sarna), Desnutrición proteinocalírica moderada.

Morbilidad en el grupo 20 – 59 años de edad. Escabiosis, Rinifaringitis

aguda, Micosis superficial sin otra especificación, Desnutrición no especificada
y Pioderma.

Morbilidad en el grupo de 60 años y más de edad. Rinifaringitis aguda,

Micosis superficial, Escabiosis, Desnutrición no especificada y Pioderma.
(MINSA, Indicadores Básicos de Salud, 2006)

Por su parte los Indicadores Básicos de Salud (OPS – Panamá, 2007) incluyen
entre las cinco principales causas de mortalidad en la Comarca Kuna Yala, las
siguientes: Diarrea, Tuberculosis, Enfermedad Inflamatoria Pélvica, Malaria y
SIDA.49

Las Estadísticas de Salud del MINSA (2008) al referirse a la prevalencia de

desnutrición en menores de 5 años señala que el porcentaje nacional es de
3.8%, 41.2% en la Comarca Kuna Yala y 9.3% en la Comarca Emberá.

d. Indicadores de salud reproductiva.

50 51
1. Práctica de relaciones sexuales.

En la I Encuesta Nacional de Salud y Calidad de Vida (MINSA, 2009) se

incluyeron aspectos relativos a la SSR. Ante la pregunta sobre si practica
relaciones sexuales, los encuestados respondieron en un 91% que sí lo
hacen. Es decir, que de cada 10 Kunas de la Comarca entrevistados, 9
practican relaciones sexuales.

Preferencia de expresiones de la sexualidad.

Ante la preferencia de expresiones de la sexualidad de los encuestados que

señalaron practicar relaciones sexuales, el 97% de ellos prefieren tener sexo
con personas de diferente sexo, en relación a tener relaciones con personas
del mismo sexo el 3.7% presenta una conducta homosexual y el 10.4 %
refiere tener sexo con un más de un compañero(a).

49
No hay datos para la Comarca Emberá.
50
Fuente: Encuesta Nacional de Salud y Calidad de Vida (ENSCAVI) es una investigación promovida por el
Instituto Conmemorativo Gorgas de Estudios de la Salud en coordinación directa con el Ministerio de Salud,
el Instituto Nacional de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República y el Ministerio de
Economía y Finanzas, con miras a tener una mejor línea base sobre la calidad de vida y el estado de salud de
la población panameña a partir de la percepción ciudadana y con ello facilitar la revisión de políticas y
estrategias de intervención sanitaria en el sistema público nacional.
51
El Informe Ejecutivo de la Encuesta para la Comarca Emberá no incluye el análisis de esta sección del
estudio.

133
Ante esta preferencia de expresiones de la sexualidad según sexo, se observa
que en relación a tener sexo con personas de diferente sexo es la mujer la
que presenta mayor porcentaje con 64%, mientras que el hombre con un
33%.

Con relación a la práctica con personas del mismo sexo, el hombre supera a
la mujer con un 3%, es decir que por cada mujer existen 3 hombres que
tienen relación con otro hombre. (SIC!)

Este último dato requiere de mayor profundización, toda vez que, como se
discutirá más adelante, la tasa de incidencia del VIH/SIDA entre miembros
del pueblo kuna son más altas que el promedio nacional.

Uso de condones.

Ante la pregunta - de la ENSCAVI 2007- si utiliza condón durante la práctica

de las relaciones sexuales, tenemos que el 85% de los encuestados refieren
no usar nunca éste y 7% respondieron que casi nunca usa este dispositivo.
Al analizar las respuestas según género, se observa que son las mujeres las
que durante las relaciones sexuales son las que más rehúsan el condón (un
59% declaró no utilizarlo nunca y 3.5% casi nunca) mientras que entre los
hombres el 25% no utiliza el dispositivo nunca y 3.5% casi nunca).

Este resultado es muy preocupante por la alta incidencia del VIH/SIDA en la

Comarca, por lo que se requiere de campañas promocionales sobre el uso del
condón e información constante sobre el VIH/SIDA.

Percepción de satisfacción con el disfrute de su vida sexual.

Ante la percepción de satisfacción en el disfrute de la vida sexual tenemos

que el 77% de los que practican relaciones sexuales están satisfechos -
siempre o casi siempre -, sólo un 22% no consigue ese disfrute. Las mujeres
perciben satisfacción - siempre o casi siempre - durante la relación sexual en
un 49%, mientras que el hombre sólo en un 27%. Es decir por cada 2
mujeres satisfechas sexualmente existe un hombre satisfecho. (MINSA, 2009)

2. Nacimientos Vivos con atención profesional al parto.

En la Gráfica No.17 se aprecia que , en general, son las mujeres residentes

en las Comarcas las que presentan los más bajos porcentajes de atención
profesional al parto y entre éstas, las madres de la Comarca Emberá
presentan un porcentaje del orden de 45%, en tanto que en Kuna Yala de
cada 4 mujeres que tuvieron un parto menos de 3 tuvieron atención
profesional durante el mismo.

134
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo. Sección de Estadísticas Vitales. Año 2008.

De los nacimientos ocurridos en Kuna Yala con asistencia profesional al parto

– médicos, enfermeras obstetras, enfermeras y técnicos de enfermería – el
58.6% nacieron con pesos inferiores a 6 libras con 10 onzas, al igual que el
46.9% de los niños nacidos en la Comarca Emberá, lo que parece aludir a la
escasa atención prenatal y a la situación nutricional de las gestantes. (Ver
Gráfica No.18 y Gráfica No.19)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo. Sección de Estadísticas Vitales. Año 2008.

135
 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo. Sección de Estadísticas Vitales. Año 2008.

e. Otros Indicadores de Salud.

VIH/SIDA. Panamá registró sus primeros casos de SIDA en el año 1984, y al

año siguiente comenzó a funcionar el primer centro de examen y
asesoramiento en VIH/SIDA. La epidemia ha crecido concentrada en grupos
identificados como de alta vulnerabilidad y vulnerables: TCS (trabajadores
comerciales del sexo), HSH (hombres que tienen sexo con hombres), personas
privadas de libertad, jóvenes e indígenas, principalmente, Kunas
(aproximadamente un 10% de la población de Panamá es indígena).

Una de las razones para transmisión del VIH/SIDA en este país, es su

ubicación geográfica como puente que une Centroamérica con Sudamérica.
Esta condición convierte a Panamá en el punto de tránsito para poblaciones
migrantes, las cuales, resultan difíciles de captar ya sea para proveerles
información de prevención del VIH/SIDA como para el suministro de condones.

Las regiones con mayores tasas de prevalencia en Panamá son los centros
urbanos: Colón, la Región Metropolitana, el distrito de San Miguelito y Panamá
Oeste. Sin embargo, se han reportado casos de VIH/SIDA en todas las
regiones del país. Además, las zonas fronterizas como lo son Chiriquí y Kuna
Yala representan un segundo grupo de zonas con mayor prevalencia, lo cual
deja en evidencia que el SIDA en Panamá es una epidemia que se ha
extendido a toda la nación aunque está concentrada en ciertas poblaciones y
áreas. (Banco Mundial, diciembre 200652)

De acuerdo a la misma fuente, la distribución de la incidencia de SIDA en

Panamá, para el año 2004 era la siguiente:
52
Banco Mundial, Programa Global de VIH/SIDA, Reduciendo la vulnerabilidad al VIH/SIDA en
Centroamérica. Panamá: Situación del VIH/SIDA y respuesta a la epidemia, diciembre 2006, en
www.worldbank.org

136
 MAPA 3

Fuente: Hojas informativas de la OPS/OMS sobre la atención y tratamiento de la infección del VIH/SIDA.
2004 y datos geográficos del Centro Centroamericano de Población en Banco Mundial, 2006.

El Informe del Banco Mundial (2006) en comento, al referirse a la

vulnerabilidad de población kuna ante esta enfermedad, anota lo siguiente:

Según estimaciones del sistema de vigilancia epidemiológica, este grupo tiene

una prevalencia de VIH/SIDA que duplica la de la población general. En el año
2005 se realizó un estudio exploratorio en la Comarca Kuna y poblados
periféricos metropolitanos22 que informa que los Kunas en general carecen de
información sobre ITS/VIH/SIDA, la mayoría de las mujeres nunca han
utilizado condón y muchos no saben que es.

La actividad sexual en las mujeres se inicia entre los 11 y 15 años, en los

varones un poco más tarde y son iniciados por los omegit (grupo trans-género
que son percibidos como mujeres). Existe una gran estigmatización con
respecto al VIH/SIDA ya que al existir altos niveles de desconocimiento acerca
de la enfermedad, no saben como relacionarse con personas portadoras. Sin
embargo, tanto los Sahilas (autoridades comunitarias) como los médicos
tradicionales se muestran muy receptivos a tener más información referente al
VIH/SIDA.

Entre las principales recomendaciones del estudio son: los Kunas demuestran
colaboración para brindar información, aunque prefieren que las actividades

137
 estén avaladas por los Sahilas. Prefieren que la entrevista sea en su idioma
(dulegaya) y en pares. En lo referente al entrevistador hay mayor colaboración
si éste es de su misma edad y sexo. La mejor forma de transmitirles la
información es utilizando lenguaje oral o audio-visual. (Banco Mundial, 2006)

Por su parte el Informe Nacional sobre los Progresos realizados en la aplicación

del UNGASS PANAMÁ, MINSA, Enero 2006 – Diciembre 2007, al referirse a la
situación de la epidemia en Panamá, anota que:

“La tasa de incidencia anual es de 12.1 por cada 100 mil habitantes.[...] Cabe destacar
que se observa también una tasa de incidencia alta en zonas comarcales y áreas de alto
porcentaje de hábitat indígena, a saber: Comarca Kuna Yala (16.3), Panamá Oeste
(16.6), Bocas del Toro (15.7), Comarca Ngöbe Buglé (4.5)”.

Es oportuno destacar que la homosexualidad dentro de la cultura kuna, no

adquiere las dimensiones que en el resto de la población panameña,
dimensión, que en este último caso, conduce a la discriminación. Así lo
expresa el Informe de la Asociación Hombres y Mujeres Nuevos de Panamá:
La sexualidad de los Kunas frente a la realidad del VIH/Sida, presentado en la
Segunda Pre – Conferencia Mundial de Pueblos Indígenas/Originarios y
Afrodescendientes
Para las poblaciones indígenas de Panamá (y los Kunas han sistematizado este frente al VIH/SIDA.
pensamiento), el placer es una necesidad natural y, por lo tanto, está limitado por Las sexualidades y
las necesidades del individuo y/o del grupo. Ya que la ideología indígena es los Derechos
ecológica en sus conceptos de integración del humano y de la naturaleza, según Humanos. México,
ellos no es necesario pedir más para satisfacer el propio placer, ya que el exceso agosto, 2008,
está en contra de la vitalidad de la naturaleza. Así, la sexualidad es una parte cuando señala que:
natural del placer humano y la ceremonia de la pubertad es el reconocimiento de la
entrada a la edad adulta. Describir con
Fuente: VERGES, Claude. Profesora de Ética Médica y Bioética, Facultad de Medicina, certeza, la
Universidad de Panamá, Panamá. Programas de Educación Sexual en Panamá. Acta bioeth.,
jun. 2007, vol. 13, no. 1, p. 97-105. ISSN 1726-569X. Trabajo presentado en el IX Congreso mentalidad y los
Internacional de Bioética, Sydney-Australia, 2004, corregido en marzo de 2007. sentimientos de un
varón Kuna, es
adentrarnos a un
complejo mundo de realidades, en la que se percibe de forma general,
deseos de experimentar necesidades propias de su sexualidad.

El varón Kuna, se inicia sexualmente, retomando la idea, con la intención

de experimentar su curiosidad de potencial sexual. Y encuentra en el
varón gay Kuna, la forma más natural de satisfacción

Con el tiempo, a medida que va madurando, descubre que la convivencia

con el varón gay, se fortalece como una relación de compañerismo, de
amistad y de afecto fraternal.

138
 La convivencia es abierta, del conocimiento incluso de todos miembros de
la familia y la comunidad, es respetada, tolerada. Muchas de estas
relaciones no son aceptadas; por ello, se sumergen en la clandestinidad.

La sociedad impone la heterosexualidad del varón, como la predominante;

por ello, difícilmente, resulta evidente y expresivo, sus tendencias, a dirigir
su mirada y sus sentimientos hacia otros varones.
En este mismo sentido el Boletín Regional de Epidemiología de Campo,
Centroamérica, República Dominicana y Panamá, Noviembre, 2006. Volumen
1, No. 3, en la Presentación — Evaluación exploratoria de etnoprácticas de
VIH/SIDA en la comunidad Kuna de Panamá, 200653, anota que:

La epidemia de VIH/Sida en Panamá, ha alcanzado áreas inaccesibles

como la región Kuna-Yala, donde la prevalencia de VIH entre los indígenas
Kunas duplica la existente en la población general.

Un estudio cualitativo conducido en septiembre 2005, demostró que hay

adolescentes que son sexualmente iniciados con “Omegit”, hombres kunas
que se autoidentifican y son educados como mujeres...

Malaria. De acuerdo con los datos disponibles, en Panamá existe bajo riesgo
de paludismo. No obstante, para el año 2007, se registraron casos de tipo P.
falciparum, resistente a la cloroquina, en la provincia de Darién y la Comarca
Kuna Yala, presentándose tasas de incidencia de 4.45 por mil habitantes en
Darién y 0.51por mil habitantes en Kuna Yala. Aunque para el año 2007 no se
registraron muertes por malaria en esta última Comarca, el comportamiento
del indicador la continúa ubicando como área de alto riesgo. (ONU – Panamá,
2009)

Tuberculosis. En el año 2007, la mayor tasa 54 de mortalidad por tuberculosis

se registró en la Comarca Kuna Yala (75.6) y en la Comarca Emberá la tasa fue
de 10.6, con valores promedio sustancialmente superiores al nacional (5.1)
(Ibid)

3. Algunos determinantes de salud en las Comarcas Kuna Yala y

Emberá.

La información proveniente de la Encuesta Nacional de Salud y Calidad de

Vida, ENSCAVI – 2007, publicada por el MINSA (2009), arroja información
relevante sobre la situación de factores determinantes de salud, encontrada en
las Comarcas Kuna Yala y Emberá. En este apartado se revisan los aportes
más relevantes.
FACTORES COMARCA KUNA YALA COMARCA EMBERÁ
CONSUMO DE TABACO Con relación a la edad de inicio El grupo etáreo de inicio de
de consumo de productos de consumo de productos de
tabaco, podemos señalar que tabaco en la Comarca Emberá-

53
Informado por: Aurelio Núñez, Programa ITS/VIH-Sida, entrenado de la IV Cohorte del FETP/GAP, Panamá
54
Tasa por cada 100,000 habitantes.

139
 los grupos más vulnerables son Wounaan se encuentra entre
los de 18 – 24, 13 – 15 y 16 - los adolescentes de 13 a 15
17 años, con 45.2%, 14.8% y años (10.0%) y con predominio
12.3% respectivamente. Se en los hombres.
refleja un inicio de consumo de
productos de tabaco en la etapa
de la adolescencia temprana
resaltando en el adulto joven.

Se evidencia una mayor

prevalencia de consumo de
productos de tabaco en el
hombre que en la mujer
(49.8% y 14.1%
respectivamente). En cuanto a
la prevalencia de consumo de
vida de productos de tabaco
según sexo y edad de
inicio podemos destacar, que el
hombre presenta una mayor
concentración en la edad de 18
– 24 con 50% mientras la
mujer refleja ser más
vulnerable en la edad de 25
años y más. No obstante, se
observa que un 5% de la
muestra inicia en edades de 12
años y menos, lo cual nos
indica que la población empieza
el consumo de productos de
tabaco en los primeros años de
la adolescencia.

CONSUMO DE ALCOHOL El 58.5% de los entrevistados Más de la mitad (64.8%) de los

ha consumido bebidas
alcohólicas alguna vez en su
vida. Se refleja un mayor
consumo de bebidas alcohólicas
por parte de la mujer (54.5%).
Esto puede estar en relación a
una ceremonia tradicional en
las comunidades denominada
“fiesta de la chicha” en donde
las mujeres tienen una alta
participación.
Se aprecia que desde temprana
edad se inicia el consumo de
bebidas alcohólicas siendo más
representativa en el grupo de
adolescente y adulto jóvenes.
encuestados han ingerido
bebidas alcohólicas alguna vez
en su vida.
La edad de inicio de consumo
de bebidas alcohólicas se
encuentra en mayor porcentaje
en el grupo etáreo de 18 a 24
años (10.6%). No obstante 56
de los encuestados reportaron
haber iniciado su consumo
entre los 13 a 17 años y 46 de
los 18 a 24 años.

EXPOSICIÓN O Hay una mayor exposición a La exposición a mosquitos,

CONTACTO CON mosquitos, ratones y otros ratones y otros son los
CONTAMINANTES vectores con 36.1% siempre y contaminantes ambientales a
AMBIENTALES 46.9% casi siempre seguida de los cuales se encuentran
las partículas de polvo, humo, mayormente en contacto
olores con 31.2% siempre y (77.6%) según manifestaron
33.9% casi siempre. La los encuestados, seguido por

140
 exposición al exceso de ruidos las partículas de polvo, humo y
también es significativa con olores (50.8%)
14.6% siempre y 21.9% casi
siempre.

DISPONIBILIDAD DE Se aprecia que más del 90% de De los servicios básicos el

SERVICIOS BÁSICOS EN las viviendas no disponen de
LA VIVIENDA. servicios básicos a excepción de
agua segura para el consumo
humano representado por la
conexión al acueducto de
gravedad existente en diversas
comunidades. Hay que señalar
que no existe sistema de
alcantarillado como tal en la
Comarca.
63.1% tiene acceso a agua
segura, el 76.1% a letrina o
tanque séptico y solamente el
13.4% a recolección de basura.
No tienen acceso al sistema de
alcantarillado.

El 55.6% de los entrevistados

disponían de agua segura para
consumo humano en su
vivienda. Los demás servicios
básicos – letrina y tanque
séptico, sistema de recolección
de basura – representan menos
del 6%.

PRÁCTICA DE EJERCICIO Ante la pregunta si practica Sin Información.

O DEPORTE. ejercicio o algún deporte al
menos durante 30 minutos,
más de 3 veces por semana, se
encontró que de la muestra en
estudio el 22% de esta realiza
actividad física, por lo que nos
indica que podríamos estar
frente a una población
sedentaria, ya que de cada 10
personas 2 de ellas realizan
deporte. Ante estos resultados
podríamos concluir que esta
población es propensa a sufrir
enfermedades cardiovasculares.

Al analizar la diferencia por

género se encuentra que el
61% de la población que
práctica actividad física
corresponde al sexo masculino.

ATENCIÓN A LA SALUD Ante la pregunta ¿Se ha Sin Información.

EN LO QUE VA DEL AÑO. atendido su salud en algún
lugar en lo que va del año? se
aprecia que el 60% de los
entrevistados lo ha hecho.
(55.7% hombres, 62.2%
mujeres). Entre los motivos de
atención a la salud. Se aprecia
que el control de salud resalta
como el principal con un
53.1%, seguida de la atención

141
 de enfermedad reciente o
nueva (30.8%) y por urgencia
(10.2%).
POSIBILIDAD Antes la pregunta ¿Con qué
ECONÓMICA DE CUBRIR frecuencia sus ingresos
LOS COSTOS DE LA económicos le permiten cubrir
ATENCIÓN A LA SALUD. los gastos que produce la
atención de su salud? El 45.4%
de los entrevistados podía
hacerle frente a dicho gasto.
(7.1% siempre, 38.3% casi
siempre) De acuerdo al sexo el
50.7% de los hombres y el
43.6% de las mujeres siempre,
casi siempre tenían la
capacidad económica para
cubrir los gastos de atención en
salud.
BUENAS PRÁCTICAS EN En general, más del 80% de
EL CUIDADO DE LA los encuestados no se ha
SALUD. realizado una evaluación de
gabinete. Específicamente, el
96.1% no se realizó durante el
último año un examen de
colesterol – triglicéridos, 91.4%
no se hizo la prueba de sangre
en heces, igualmente el 95.4%
no se hizo un Rx Pulmonar. El
97.5% no se hizo pruebas de
TBC, ni tampoco de función
renal (97.1%), ni hemograma
(83.0%), ni azúcar en sangre
(96.8%), ni prueba de VIH
(92.5%)
Por su parte, el 53% de los
encuestados se ha aplicado un
tipo de vacunas en los últimos
12 meses.
En promedio el 95% de la
población masculina encuestada
no se ha realizado una
evaluación preventiva de la
próstata en los últimos 12
meses.
Con respecto al Autoexamen de
mamas en relación con la edad
se observa que a medida que
pasan los años la mujer no se
realiza el autoexamen de
mamas. Hay una tendencia al
descenso notable a partir de los
55 años de edad, siendo la
autoevaluación menos del 5%.
En general, aproximadamente
más del 90% de la población
femenina encuestada no se ha
Sin Información.
La vacunación (57.5%), el
control de salud (49.7%), toma
de P/A (15.6%) y examen bucal
(10.6%) son los tipos de
evaluación que los encuestados
reportaron haberse realizado en
el último año. Entre el 96 y el
100 por ciento declaró no
haberse realizado durante los
últimos 12 meses pruebas de
colesterol – triglicéridos, sangre
en heces, Rx pulmonar, Prueba
de TBC, Prueba de Función
Renal, Hemograma, Azúcar en
Sangre, ni Prueba de VIH.
En relación a las evaluaciones
preventivas de la próstata el
100% de los varones
respondieron no haberse
realizado la prueba de
laboratorio y sólo el 1.1% se ha
realizado en los últimos 12
meses el tacto rectal.
La evaluación preventiva para
el cáncer cervicouterino es el
examen que las encuestadas
reportaron haberse realizado en
mayor porcentaje (79.1%)
5.5% declararon autoexamen
mensual de mama, ninguna de
las entrevistadas declaró
haberse realizado el examen
clínico de mama y tampoco la
mamografía.
142
 realizado el Autoexamen de
mamas en los últimos 12
meses.
Con respecto al Examen clínico
de mamas se observa que en
promedio menos del 20% de
las mujeres hasta los 64 años
de edad se ha realizado dicho
examen. Por arriba de los 65
años de edad se aprecia que
aproximadamente el 98% de
las mujeres no se ha realizado
el examen clínico de mamas en
los últimos meses.

Con respecto a la mamografía

se puede apreciar que
aproximadamente el 99% de la
población femenina encuestada
no se ha realizado la misma.
Hay que señalar que en la
Comarca de Kuna Yala no se
oferta ese servicio.

Se observa que más del 80%

de la población femenina
encuestada ha tenido
hijos. Con respecto a la
duración de la lactancia
materna el 98% de las que han
tenido hijos han dado pecho por
más de un mes. El 92% de las
mujeres que han dado pecho lo
han hecho por más de 6 meses:
el 36.4% ha dado pecho por 25
o más meses, 26.3% por 6 a
12 meses, 24.2% por 19 a 24
meses y 5.3% por 13 a 18
meses.
De las mujeres embarazadas en
el momento de la encuesta el
69.2% disponía de menos de 5
controles prenatales y el 30.8%
de 5 ó más controles
prenatales.

El 86.9% de la población
encuestada no ha hecho uso de
ningún método para evitar o
posponer el embarazo.

PREVALENCIA DE En relación a la pregunta sobre Las enfermedades respiratorias

ENFERMEDADES enfermedades que le han sido (29.2%), seguida por las
DIAGNOSTICADAS POR diagnosticadas por médico cataratas (10.1%), otras
MÉDICOS. prevalece la enfermedad enfermedades de la vista
respiratoria diferente a la gripe (7.8%) y la presión alta
(2.7%) seguida de la (5.6%), Tuberculosis (3.4%)
hipertensión arterial y fueron las cinco enfermedades
tuberculosis con 2.2% y 2.0% mas diagnosticadas por Médicos

143
 respectivamente, Cataratas en la Comarca Embera-
(1.7). Wounaan según los
encuestados.

COBERTURA DE Con respecto a la pregunta: ¿en El 9.5% de los encuestados en

SEGUROS DE SALUD. lo que va del año ha estado la Comarca Emberá-Wounaan
cubierto por seguros de salud? indicaron que el seguro de
Se aprecia que menos del 10% salud al cual tienen acceso es el
de los entrevistados disponían Seguro Social, el resto de los
de seguridad social en tanto encuestados no cuentan con
que menos del 1% de seguro seguro de salud.
privado de salud. De acuerdo al
sexo el 14.9% de los hombres y
el 6.2% de las mujeres disponía
de seguro social en tanto que
con respecto al seguro privado
el 1.5% de los hombres y el
0.5% de la mujer disponen del
mismo.

PERCEPCIÓN SOBRE LA De acuerdo al 61.9% de los Sin Información.

RESPONSABILIDAD entrevistados el costo de la
CIUDADANA EN LA atención de salud debe
COBERTURA DE LA ser cubierto totalmente por el
ATENCIÓN A LA SALUD. gobierno, seguido de un 20.3%
por el usuario o paciente en su
totalidad, 9.7% el gobierno y el
paciente y 8% la caja de
seguro social.

PROBLEMAS QUE MÁS Ante la pregunta sobre los El problema de seguridad

PREOCUPAN EN LA problemas que más le pública que más preocupa a los
COMUNIDAD. preocupan para la seguridad de encuestados en la Comarca
su barrio o localidad, vemos Embera - Wounaan es la poca
que se percibe que los Vigilancia policial (79.9%)
problemas más preocupantes seguida por la poca iluminación
para los habitantes de las (55.3%), Parrilladas (10.1),
comunidades son: la poca Cantinas, Bares, Discotecas
vigilancia policial, la (5.6%), Drogadicción, Piedreros
drogadicción, la venta de (5%), Pandillas (2,2%), Venta
drogas y la poca iluminación de de drogas (2.2), Prostitución
las calles de la comunidad. En (0.6%).
la Comarca de Kuna Yala existe
en la actualidad un problema
muy preocupante de trasiego
de droga por sus costa debido
al paso de embarcaciones
procedente de Colombia, como
sabemos este país es unos de
los más grandes exportadores
de drogas, la droga procedente
de este país, alguna es utilizada
para la venta y consumo
interno y la otra parte va a
otros países, estos problemas
se deben más que todo a la
poca vigilancia policial como
indican los encuestados. En
cuanto a la poca iluminación

144
 este problema también es
considerado como preocupante
por ellos debido a que en casi el
98% de las comunidades de la
Comarca de Kuna Yala no se
cuenta con fluido eléctrico
permanente por lo que los priva
de muchas comodidades.

Consumo de drogas. En lo que respecta al Consumo de Drogas la ENSCAVI

da cuenta de que 332 personas consumidoras respondieron la pregunta sobre
tipo de drogas consumidas, presentándose las siguientes frecuencias relativas:
56.6% marihuana, 22.6% cocaína, 2.7% heroína y 2.1% éxtasis. Del total de
consumidores de marihuana 10.6% residían en áreas indígenas; de igual
forma, en dichas áreas se concentró el 9.3% de los consumidores de cocaína y
no se declaró consumo de heroína ni de éxtasis. Por otro lado, el consumo de
drogas no aparece registrado en el Informe de la Región de Salud Kuna Yala y
en lo que a la Comarca Emberá respecta, el 7% de los encuestados
manifestaron haber consumido drogas alguna vez en la vida, siendo todos ellos
varones. El 11.8% de los encuestados reportaron que iniciaron el consumo
drogas entre los 13 y 15 años de edad

4. Situación de Pobreza.

El Informe de CEPAL Pobreza y Distribución del Ingreso en Panamá 2001 –

2007 (2008), señala que la distribución de la pobreza extrema según regiones
se dio durante los años 2001, 2004 y 2007 de la siguiente manera:

145
Fuente: CEPAL, 2008

Obsérvese que en lo que se refiere a las áreas Comarcales, los porcentajes

de población en extrema pobreza muestran incrementos entre los años
2001 y 2007.

La medición de la pobreza indígena en las ENV de 1997, 2003 y

cifras preliminares del 2008. Entre las Encuestas de Niveles de Vida –
1997,2003 y cifras preliminares de la de 2008 – las líneas de pobreza se
incrementaron, así en el período en cuestión la Línea de Pobreza General
pasó de B/. 905 a B/.953 y finalmente B/. 1,124, en tanto que la Línea de
Pobreza Extrema pasa de B/.519 a B/. 534 y a B/.637 en el año 2008. Si
bien el coeficiente de la pobreza general, a nivel de todo el país, disminuye
durante las tres encuestas – 16.4, 15.2 y 13.2 – entre la población rural
indígena se mantienen valores sumamente elevados: 66.1, 68.8 y 65.7. Por
su parte, el coeficiente de la brecha de la pobreza extrema también
disminuye a nivel nacional – pasa de 7.7 a 6.4 y a 5.4 – no obstante, los
valores de dicho coeficiente entre la población rural indígena se mantienen
prácticamente iguales durante los 11 años en estudio: 47.0, 47.9 y 46.1.
Para 2008 la pobreza general en todo el país tiene una incidencia de 32.4,
la pobreza extrema es de 14.2, la pobreza no extrema es de 18.2 y los no
pobres alcanzan la cifra de 67.6. Contrastando con dicha situación, la
población rural indígena presenta los siguientes valores: Pobreza General:
95.5, Pobreza Extrema: 83.7, Pobreza No Extrema: 12.2 y No Pobres: 4.1.
(ONU,Panamá – Gabinete Social, 2009)

146
Finalmente, para el año 2008 la población rural indígena que percibe un
ingreso menor de un balboa al día es 57.58% de dicha población. (Ibid)

Por su parte, el Tercer Informe sobre el IDHP afirma que para el año 2005,
la Comarca Kuna Yala presentaba un porcentaje promedio de personas con
carencias del 57.30 y la Comarca Emberá alcanzó una proporción de 65.80,
en tanto que el promedio nacional era de 12.96%, el área rural alcanzó un
porcentaje de 27.82 y el conjunto de las Comarcas 67.58%. De igual forma
el Índice de Pobreza Humana registrado para ese mismo año fue de 43.15
en Kuna Yala y 47.39 en la Comarca Emberá frente al 9.65 del promedio
nacional. Lo anterior guarda relación con que el Índice de Nivel Decente de
Vida de la Comarca Emberá sea de 0.219 y el de Kuna Yala 0.141, en tanto
que, en el total del país dicho índice es de 0.598. (PNUD, 2008)

RESUMEN. En este apartado se discuten las condiciones de vida, en general y

de salud, en particular tanto de las Comarcas Kuna Yala y Emberá Wounaan,
regiones de origen de la población kuna y emberá wounaan inmigrante a la
Ciudad de Panamá y al Distrito de Arraiján, objeto del presente Estudio. Se
intenta destacar que las causas de dicha emigración son fundamentalmente las
difíciles condiciones de vida y salud que caracterizan a las áreas comarcales
indígenas y que las convierten en expulsoras de población.

Situación Demográfica. Las tendencias en las tasas de crecimiento

poblacional de estas dos Comarcas Indígenas, se resumen de la siguiente
manera: La Comarca Kuna Yala se caracteriza por mantener bajas tasas de
crecimiento medio anual, las cuales descenderán en un 50.0 por ciento al final
de la proyección, al cambiar de 0.48 por ciento anual durante el quinquenio
2000-2005 a 0.25 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. Su bajo índice
de masculinidad de 86 hombres por cada 100 mujeres, sugiere una mayor
movilidad de población masculina hacia otras áreas de desarrollo económico,
principalmente hacia las ciudades de Panamá y Colón.

La Comarca Emberá presenta un comportamiento similar a la Comarca Kuna

Yala. Su tasa de crecimiento se reduce de 0.58 por ciento anual en el 2000-
2005 a 0.26 por ciento anual en el 2015-2020. Sin embargo, en el distrito de
Cémaco el descenso varía de 0.41 a 0.33 por ciento anual durante el periodo
proyectado. En Sambú el descenso es más rápido, variando la tasa de
crecimiento medio anual de 1.14 por ciento anual durante el quinquenio 2000-

147
2005 a 0.03 por ciento anual en el quinquenio 2015-2020. El índice de
masculinidad muestra una mayor salida de población femenina, principalmente
en el distrito de Cémaco, que en el 2000 tenía 110 hombres por cada 100
mujeres, con tendencia a regularizar su nivel a 105 hombres por cada 100
mujeres en el 2020.

Fecundidad. Según el Instituto Nacional de Estadística y Censo de Panamá, la

TGF pasó de 2.7 hijos por mujer en el año 2000 – a nivel nacional – a 2.5 hijos
por mujer para el año 2008. En general, las tasas nacionales no permiten ver
las diferencias entre grupos sociales y áreas de residencia. Así – según datos
censales del 2000 – Las diferencias urbano – rural son significativas…sin
embargo, las brechas étnicas se mantienen. Las mujeres indígenas urbanas
tienen un promedio de hijos que supera, inclusive, a los no indígenas rurales.
Estos resultados indican importantes brechas de acceso a servicios de
planificación familiar y también responden a diferencias culturales respecto al
tamaño ideal de las familias y factores de preservación étnica. Sin embargo, la
crisis de subsistencia que atraviesan las comunidades indígenas, derivada de la
deforestación y degradación de las tierras, no permitiría cubrir las necesidades
de alimentación de una prole numerosa. Con todo, el desafío consiste en
garantizar el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres
y hombres indígenas y contribuir significativamente, a mejorar la calidad de
vida de estos grupos, respetando la especificidad étnica.

Nacimientos Vivos. En el año 2008 en Panamá se registró un total de 68,759

nacimientos, de los que el 61.5% se dieron en área urbana. Del total de
nacimientos ocurridos en el área rural (26,433) el 23.7% acaeció en áreas
comarcales. En general, las Comarcas Indígenas contribuyeron con el 9.1% de
los nacimientos vivos ocurridos durante el año 2008: 1.3% se dieron en la
Comarca Kuna Yala y 0.2% en la Comarca Emberá. Al evaluar la edad de la
madre, resulta que uno de cada cinco nacimientos vivos registrados en el país,
fue concebido por mujeres menores de 20 años de edad. Cabe resaltar, que el
19.1 por ciento de los niños y niñas nacidas este año corresponden a madres
menores de 19 años (12,887). La provincia de Darién tiene el porcentaje más
alto con 29.9 por ciento que corresponde a 303 nacimientos vivos de 1,014
ocurridos en ese lugar; en Bocas del Toro (1,046) con 27.8 por ciento y en la
Comarca Emberá (71) cuya cifra de madres menores de 19 años alcanzó un
28.5 por ciento. Las madres con 20 a 29 años de edad registraron el 53.0 por
ciento de los nacimientos vivos del país (35,702); esta misma proporción se
observó también, en las provincias y en las comarcas indígenas

Tasa Bruta de Natalidad. Para el año 2008 – en que la Tasa Bruta de

Natalidad, era para el total del país de 20.3 por mil habitantes – el área rural
supera ligeramente (21.7) al promedio nacional, en tanto que las mayores
Tasas Brutas de Natalidad se presentan, en su orden, en la provincia de Bocas
del Toro – con una mayoritaria cantidad de población indígena, en segundo
lugar, la Comarca Ngöbe Buglé, en tercer lugar la Comarca Kuna Yala, en
cuarto lugar, la provincia de Colón, en quinta posición la provincia de Darién y
en sexto lugar la Comarca Emberá.

148
Mortalidad. Los indicadores del comportamiento de la mortalidad en Panamá
muestran bajos niveles, no obstante, entre la población indígena son
predominantemente altos, lo que se relaciona con que habitan zonas de difícil
acceso, hay escasez de oferta de la medicina convencional y además, los
servicios que se ofrecen no se corresponden con la cosmovisión indígena de
salud – enfermedad. Según las Estadísticas de Salud del MINSA (2008), para el
año 2007, la tasa de defunciones generales fue en el total del país del orden de
4.4 (por mil habitantes). En la Comarca Emberá se aprecia un subregistro
importante y las tasas fueron las siguientes: 2.8 (por mil habitantes) en
Cémaco y 1.8 en Sambú, en tanto que en Kuna Yala la tasa es de 7.5 (por mil
habitantes)

Las principales causas de mortalidad en la República de Panamá, para el año

2007 son, en su orden: Tumores (neoplasias) malignos, Accidentes, lesiones
autoinflingidas y otras violencias, Enfermedades isquémicas del corazón,
Enfermedades cerebrovasculares, Diabetes mellitus, Otras enfermedades del
corazón, Enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores,
Enfermedades por VIH, Neumonia y Ciertas afecciones originadas en el período
prenatal. En la Comarca Kuna Yala, para el mismo año, las cinco principales
causas de mortalidad fueron: tuberculosis respiratoria y otras tuberculosis,
tumores malignos, neumonía, diarrea y gastroenteritis de presumible origen
infeccioso y enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana. En lo que
respecta al género los hombres presentaron las siguientes tasas (por 100,000
habitantes): TBC 80.9, Neumonía 75.1, Enfermedades por VIH 57.8, Tumores
malignos 52.0 y diarrea y gastroenteritis 46.2. Por su parte las mujeres
presentaron tasas de 71.0 en TBC, 65.9 en tumores malignos, 50.7 en diarrea
y gastroenteritis, 40.6 en Neumonía y 15.2 en Enfermedades por VIH. En la
Comarca Emberá no hay Región de Salud, por lo que es la Región de Salud de
la provincia de Darién quien brinda los servicios sanitarios. Las 5 principales
causas de muerte registradas en el año 2007 en dicha Región de Salud
fueron: Tumores malignos, Accidentes, lesiones autoinflingidas y otras
violencias, Enfermedades cerebrovasculares, Malformaciones congénitas,
deformaciones y anomalías cromosónicas y neumonía.

Mortalidad Infantil. Este indicador sirve de referencia importante para

evaluar las condiciones de vida de la población y evidencia las brechas sociales
existentes. En este sentido, los resultados encontrados en el año 2000, dan
cuenta de la precaria situación en que viven los indígenas panameños: la
mortalidad infantil fue de 54.1 muertes de menores de un año por cada mil
nacidos vivos, cifra que es tres veces mayor que la de los niños no indígenas
(16.2 por mil nacidos vivos), mientras que la de los indígenas que vivían fuera
de las Comarcas (39.5 por mil nacidos vivos) era mucho menor que la
mortalidad infantil de quienes vivían dentro de ellas: 66.9 por mil nacidos
vivos.

Si bien en las ciudades la mortalidad infantil es significativamente más baja,

las brechas étnicas persisten: 29.4 por mil, entre indígenas urbanos contra
58.5 por mil entre indígenas rurales. La probabilidad de que un niño indígena
urbano muera antes de cumplir el primer año de vida es, inclusive, más

149
elevada que la de niños no indígenas que residen en el campo (29.4 por mil
indígenas urbanos, 18.9 por mil no indígenas rurales) y es el doble de los no
indígenas urbanos: 14.6 por mil nacidos vivos.

Al interno de las áreas comarcales para el año 2000 – las tasas de mortalidad
infantil son del orden de 70.1 por mil en la Comarca Ngöbe Buglé, 57.8 por mil
en la Comarca Kuna Yala y en la Comarca Emberá las tasas fluctúan entre 35.7
en el distrito comarcal Cémaco y 50.1 en el distrito comarcal Sambú.

La mortalidad perinatal55 para el año 2007 tuvo una tasa56 nacional de 11.9, de
15.3 en la Comarca Kuna Yala y 8.0 en la Comarca Emberá.

Para el año 2007 la tasa de mortalidad infantil para el total del país era del
orden de 14.7 (por mil nacidos vivos). En el distrito de Cémaco dicha tasa fue
de 31.457 y en Kuna Yala la tasa fue de 17.6 (por mil nacidos vivos).

Las principales causas de defunciones en menores de un año en la República

de Panamá en el año 2007 fueron, en su orden, Ciertas afecciones originadas
en el período perinatal (tasa: 5.3 por mil nacidos vivos), Malformación
congénita, deformación y anomalía cromosómica (tasa: 3.6), Neumonía (tasa:
1.2), Diarrea y gastroenteritis de presumible origen infeccioso (tasa: 0.8),
Accidentes, lesiones autoinflingidas, agresiones y otra violencias (tasa: 0.7) y
Desnutrición (tasa: 0.3).

En tanto que, en la Comarca Emberá las principales causas de defunciones en

menores de una año durante el año 2007 fueron: Diarrea y gastroenteritis: 8.0
por mil nacidos vivos, Ciertas afecciones originadas en el período perinatal,
Malformación congénita y anomalía cromosómica y Neumonía: tasas de 4.0 por
mil, las demás causas: 4.0.

En la Comarca Kuna Yala las mayores tasas – durante el año 2007 – se

presentaron en las siguientes causas de muerte: Ciertas afecciones originadas
en el período perinatal (4.4), Diarrea y gastroenteritis (3.3), Neumonía (1.1),
las demás causas (8-8).

Características Específicas de la Migración Interna en Panamá. La

distribución de la población panameña según área de residencia (rural –
urbana) sigue las tendencias del resto de la región latinoamericana, esto es la
creciente urbanización. Así para el año 2010 el 64.5% de la población total de
la República habita en áreas urbanas. En Panamá, la migración indígena
supera a la no indígena, en todos los tramos de edad.

Migrantes Indígenas entre Provincias. Según el Censo 2000,

aproximadamente 1 de cada 5 indígenas residía en una provincia distinta a la
de su nacimiento (53 mil migrantes absolutos) y, durante el período 1996 –

55
Se refiere a las defunciones fetales de siete meses y más de gestación (feto viable) y a las muertes de niños
ocurridas en los primeros siete días de vida.
56
Por cada mil embarazos (nacidos vivos más defunciones fetales tardías)
57
No hay datos para el Distrito de Sambú.

150
2000, un 8.3% habían migrado de una provincia a otra (19 mil migrantes
recientes). En términos relativos, la migración indígena de toda la vida es
similar a la no indígena y más elevada en el caso de la migración reciente…La
creación y delimitación territorial de las Comarcas Indígenas no impidió la
emigración de estas poblaciones desde sus asentamientos de origen. En el
período 1996 – 2000, las tres Comarcas Indígenas [más grandes: Ngöbe –
Buglé, Kuna Yala y Emberá], han tenido un saldo migratorio negativo, es
decir, han perdido población indígena, siendo Kuna Yala la situación relativa
más extrema, desde la cual han salido anualmente, en promedio, 40 por cada
1000 indígenas…

Panamá, polo de atracción urbana, es la principal provincia receptora de

población indígena. Es allí donde se dirige casi la mitad (45.7%) de los
migrantes del período 1996 – 200. [Durante dicho período] el número de
indígenas de [la provincia de] Panamá, se incrementó anualmente, por efecto
de la migración en casi 70 personas por cada mil residentes. Entre los no
indígenas la intensidad fue bastante menor, con un promedio anual de 15 por
cada mil personas…

A los fines de las políticas públicas, todo lo anterior conlleva la necesidad de

profundizar en las causas de la migración indígena, el impacto sobre las
comunidades de origen así como las condiciones de vida en los lugares de
destino, tomando en consideración las particularidades de cada pueblo.

El estudio: La emigración indígena en Panamá, del antropólogo Blas Quintero

entre sus hallazgos, afirma que la mayoría de los migrantes permanentes de
los pueblos indígenas, señala como razones para emigrar de sus respectivas
áreas autóctonas, la búsqueda de educación, de trabajo y de atención médica.
Entre los kunas y Emberá – wounaan, las principales causas de los
movimientos migratorios están referidos a las necesidades de educación y de
salud. Los Kunas y los Emberá-Wounaan, sin descartar las necesidades de
trabajo, señalan como principales razones la necesidad de educación y de
salud. Esto se corresponde con las razones del por qué viven donde están.
Afirman que allí encontraron trabajo pagado y servicios educativos. En cuarto
lugar señalan que también existe atención médica.

La investigación resalta que las causas de la emigración de residentes de la

Comarca Kuna Yala, guardan estrecha relación con la falta de empleo en el
área comarcal y las necesidades educativas y de salud, la escasez de tierras, la
baja productividad de los terrenos agrícolas, los pleitos por la tierra.

Alfabetismo. Para el año 2007 el porcentaje nacional de alfabetismo – entre

la población de 10 y más años de edad – era de 94.1 – 98.0% en áreas
urbanas, 85.6% en zonas rurales y 61.6% en las Comarcas Indígenas – En la
Comarca Kuna Yala dicha cifra se traduce a 63.3% y en la Comarca Emberá
fue de 69.9%.

Escolaridad entre la población de 15 años y más de edad.Para el año

2007 a nivel de la población total del país los años de escolaridad eran del

151
orden de 9.3 – 9.0 entre los hombres y 9.4 mujeres eran de 10.3 y 10.6
respectivamente. 6.5 entre los hombres rurales y 6.7 entre las mujeres
rurales. Se observa que tanto a nivel nacional como entre las áreas urbanas y
rurales, las mujeres evidenciaron mayor cantidad de años de estudio. Lo
contrario ocurre a nivel de las Comarcas Indígenas: 5.0 entre los hombres y
3.5 entre las mujeres. En Kuna Yala los hombres poseían un número de años
aprobados de estudio de 5.4 y las mujeres de 3.7, en tanto que en la Comarca
Emberá estás cifras son de 4.6 entre los varones y 1.9 entre las féminas.

Asistencia Escolar. El porcentaje de asistencia combinada58 de la población

de 6 a 24 años de edad, alcanza – para el año 2007 – un valor de 73.2 a nivel
nacional, 76.1 en áreas urbanas, 68.2 en zonas rurales, 63.7 en las Comarcas
Indígenas, 60.8 en la Comarca Kuna Yala y 68.4 en la Comarca Emberá.

Índice de Conocimiento. 59Según el IDHP (2007 – 2008) el total del país

presenta un índice de educación promedio de 0.759 para el año 2007 – 0.797
entre la población urbana, 0.670 entre los habitantes del campo, 0.507 entre
los residentes comarcales, 0.567 entre los habitantes de la Comarca Kuna Yala
y 0.539 entre los emberá wounaan residentes en la Comarca.

Situación de Salud en las Comarcas Kuna Yala y Emberá. Para el año

2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye 2 hospitales:
Hospital Regional Marvel Iglesias y el Hospital Rural Inabaguinya, 6 Centros de
Salud con cama, 6 Subcentros de Salud y 6 Para el año 2008, el Listado de
Instalaciones de Salud del MINSA, incluye en 18 Puestos de Salud en la
Comarca Emberá: 14 en el Distrito de Cémaco y 4 en el Distrito de Sambú.

Para el año 2008, el Listado de Instalaciones de Salud del MINSA, incluye en

18 Puestos de Salud en la Comarca Emberá: 14 en el Distrito de Cémaco y 4
en el Distrito de Sambú.

Desigualdades en la situación de salud de los Pueblos Indígenas Kuna

y Emberá Wounaan.

El IDHP 2007 – 2008 al estudiar la Situación del Logro en Longevidad, analiza

el comportamiento de dos variables, a saber: la esperanza de vida al nacer y el
índice de longevidad.

Esperanza de Vida al Nacer. El promedio nacional estimado de la esperanza

de vida al nacer para el año 2007, el – según el Informe en estudio – fue de
75.4 años, 77.1 años en el área urbana, 72.9 años en zonas rurales, 68.3 años
entre los residentes de áreas comarcales, 70.7 años en Kuna Yala y 66.0 años
en la Comarca Emberá.

58
La asistencia combinada se refiere al nivel primario, secundario y superior. El índice de asistencia es igual
a: (valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). El porcentaje puede tomar valores entre cero (0) y cien
(100).
59
El índice de conocimiento es igual a: (Índice de alfabetización + Índice de escolaridad + Índice de asistencia
combinada + Índice de docentes ocupados) / 4

152
Índice de longevidad por género 60 (año 2005) Este indicador alcanzó el
valor de 0.836 entre los varones y 0.838 entre las mujeres a nivel nacional.
Entre los hombres urbanos el índice asciende a 0.864 y es de 0.867 entre las
mujeres. En las zonas rurales los hombres presentan un índice de 0.797 y las
mujeres 0.791. Entre los habitantes comarcanos las cifras son de 0.714 entre
los varones y 0.719 entre las féminas. En Kuna Yala los hombres presentan
guarismos del orden de 0.747 y las mujeres 0.766, en tanto que en la
Comarca Emberá el indicador alcanza el valor de 0.684 entre los hombres y
0.671 entre las mujeres.

Por su parte los Indicadores Básicos de Salud (OPS – Panamá, 2007) incluyen
entre las cinco principales causas de mortalidad en la Comarca Kuna Yala, las
siguientes: Diarrea, Tuberculosis, Enfermedad Inflamatoria Pélvica, Malaria y
SIDA.61

Las Estadísticas de Salud del MINSA (2008) al referirse a la prevalencia de

desnutrición en menores de 5 años señala que el porcentaje nacional es de
3.8%, 41.2% en la Comarca Kuna Yala y 9.3% en la Comarca Emberá.

Nacimientos Vivos con atención profesional al parto. En general, son las

mujeres residentes en las Comarcas las que presentan los más bajos
porcentajes de atención profesional al parto y entre éstas, las madres de
la Comarca Emberá presentan un porcentaje del orden de 45%, en tanto
que en Kuna Yala de cada 4 mujeres que tuvieron un parto menos de 3
tuvieron atención profesional durante el mismo.

Otros Indicadores de Salud.

VIH/SIDA. Las regiones con mayores tasas de prevalencia en Panamá son

los centros urbanos: Colón, la Región Metropolitana, el distrito de San
Miguelito y Panamá Oeste. Sin embargo, se han reportado casos de
VIH/SIDA en todas las regiones del país. Además, las zonas fronterizas
como lo son Chirriquí y Kuna Yala representan un segundo grupo de zonas
con mayor prevalencia, lo cual deja en evidencia que el SIDA en Panamá es
una epidemia que se ha extendido a toda la nación aunque está
concentrada en ciertas poblaciones y áreas.

Malaria. De acuerdo con los datos disponibles, en Panamá existe bajo riesgo
de paludismo. No obstante, para el año 2007, se registraron casos de tipo P.
falciparum, resistente a la cloroquina, en la provincia de Darién y la Comarca
Kuna Yala, presentándose tasas de incidencia de 4.45 por mil habitantes en
Darién y 0.51por mil habitantes en Kuna Yala. Aunque para el año 2007 no se
registraron muertes por malaria en esta última Comarca, el comportamiento
del indicador la continúa ubicando como área de alto riesgo.

60
El índice de longevidad es igual a: (valor país - valor mín.) / (valor máx.- valor min.). La esperanza de vida
puede tomar valores entre 22.5 y 82.5 años para los hombres y entre 27.5 y 87.5 años para las mujeres.
61
No hay datos para la Comarca Emberá.

153
Tuberculosis. En el año 2007, la mayor tasa 62 de mortalidad por tuberculosis
se registró en la Comarca Kuna Yala (75.6) y en la Comarca Emberá la tasa fue
de 10.6, con valores promedio sustancialmente superiores al nacional (5.1)

La medición de la pobreza indígena en las ENV de 1997, 2003 y

cifras preliminares del 2008. Entre las Encuestas de Niveles de Vida –
1997,2003 y cifras preliminares de la de 2008 – las líneas de pobreza se
incrementaron, así en el período en cuestión la Línea de Pobreza General
pasó de B/. 905 a B/.953 y finalmente B/. 1,124, en tanto que la Línea de
Pobreza Extrema pasa de B/.519 a B/. 534 y a B/.637 en el año 2008. Si
bien el coeficiente de la pobreza general, a nivel de todo el país, disminuye
durante las tres encuestas – 16.4, 15.2 y 13.2 – entre la población rural
indígena se mantienen valores sumamente elevados: 66.1, 68.8 y 65.7. Por
su parte, el coeficiente de la brecha de la pobreza extrema también
disminuye a nivel nacional – pasa de 7.7 a 6.4 y a 5.4 – no obstante, los
valores de dicho coeficiente entre la población rural indígena se mantienen
prácticamente iguales durante los 11 años en estudio: 47.0, 47.9 y 46.1.
Para 2008 la pobreza general en todo el país tiene una incidencia de 32.4,
la pobreza extrema es de 14.2, la pobreza no extrema es de 18.2 y los no
pobres alcanzan la cifra de 67.6. Contrastando con dicha situación, la
población rural indígena presenta los siguientes valores: Pobreza General:
95.5, Pobreza Extrema: 83.7, Pobreza No Extrema: 12.2 y No Pobres: 4.1.

Finalmente, para el año 2008 la población rural indígena que percibe un

ingreso menor de un balboa al día es 57.58% de dicha población. (Ibid)

Por su parte, el Tercer Informe sobre el IDHP afirma que para el año 2005,
la Comarca Kuna Yala presentaba un porcentaje promedio de personas con
carencias del 57.30 y la Comarca Emberá alcanzó una proporción de 65.80,
en tanto que el promedio nacional era de 12.96%, el área rural alcanzó un
porcentaje de 27.82 y el conjunto de las Comarcas 67.58%. De igual forma
el Índice de Pobreza Humana registrado para ese mismo año fue de 43.15
en Kuna Yala y 47.39 en la Comarca Emberá frente al 9.65 del promedio
nacional. Lo anterior guarda relación con que el Índice de Nivel Decente de
Vida de la Comarca Emberá sea de 0.219 y el de Kuna Yala 0.141, en tanto
que, en el total del país dicho índice es de 0.598.

62
Tasa por cada 100,000 habitantes.

154
IV. Condiciones de Vida y Salud de la población kuna y emberá
wounaan inmigrante a la Ciudad de Panamá y zonas aledañas.

A. Estructura de la Población.

A. Población Kuna y Emberá Wounaan en el Distrito de Panamá. Año

2000.

En secciones anteriores se ha anotado que la provincia de Panamá – y en

particular, la Ciudad de Panamá - es un destino migratorio de suma
importancia para la población indígena que sale de sus respectivos territorios
con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. En las Gráficas No. 21 y
No. 22 se aprecia la distribución de la población kuna y Emberá wounaan
presentes en el Distrito de Panamá, durante el Censo 2000 por sexo y grupos
quinquenales de edad.

Entre los kunas la población de 14 años y menos de edad presenta una

frecuencia relativa del orden de 29.5%, el tramo en edades productivas (15 –
64 años de edad) representa el 67.0% y los de 65 años y más de edad son un
3.5% del total. Entre los emberá wounaan el peso relativo de los menores de
14 años es de 35.6%, 62.6% para los de 15 a 64 años de edad y 1.7% para
los de 65 años y más de edad.

Entre la población kuna los hombres presentan frecuencias absolutas más altas
que las mujeres y su presencia es mayor que las mismas, en los tramos de
edad de 15 años y más. Entre los emberá wounaan la representación femenina

155
es preponderante en el tramo 15 – 24 años de edad y vuelve a cobrar
importancia a partir de los 45 años de edad.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

B. Población kuna y Emberá wounaan en la Ciudad de Panamá. Año

2000.

En las Gráficas No.23 y No.24 se observa la distribución de la población kuna y

emberá wounaan según sexo y corregimiento de ubicación. Los Corregimientos
de Santa Ana, Pedregal, Juan Díaz, Calidonia y Parque Lefevre concentran a 7
de cada 10 kunas en la Ciudad de Panamá. En todos los corregimientos –
excepto Betania y Río Abajo, la población masculina supera a la femenina. Por

156
su parte, 3 de cada 4 emberá wounaan se ubican en el corregimiento de
Curundú y la población femenina supera a la masculina en todos los
corregimientos con excepción de San Felipe y Pedregal.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

157
Del total de representantes del pueblo kuna censados en el Distrito de Panamá
(9346) más de la mitad (55.3%) fueron ubicados en los Corregimientos que
integran la Ciudad de Panamá, incluyendo al 57.1% de los hombres y al 53.2%
de las mujeres. En lo que respecta a los emberá wounaan se presenta una
situación diferente pues sólo el 41.1%% de los empadronados en el Distrito de
Panamá fueron localizados en la Ciudad de Panamá: 40.3% de los varones y
42.0% de las féminas.

En las Gráficas No.25 y No.26 se aprecia que, entre la población kuna censada
en la Ciudad de Panamá, la distribución por grupos de edad, es muy similar a
la presentada a nivel del Distrito de Panamá: 26.7% entre los menores de 15
años de edad, 69.3% (de 15 a 64 años) y 3.9% entre los de 65 años y más de
edad. Entre la población emberá wounaan localizada en la Ciudad de Panamá,
se presentaba una situación similar: los pesos relativos de los grupos de edad
son muy similares a los encontrados en la población ubicada en el resto del
Distrito de Panamá.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

158
 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

C. Barriadas Kunas en Distritos aledaños a la Ciudad de Panamá.

En el Distrito de Arraiján – Provincia de Panamá – el Censo de 2000 registró

una población kuna de 9,701. De éstos el 82.7% (8032) se ubicaron en los
siguientes lugares poblados: Arraiján, Cabecera, Boo Yala, Barriada Boo Yala,
Boo Yala Chiquito y Ciudad Vacamonte. En la Gráfica No.27 se presenta la
estructura de la población kuna en dicho Distrito. El peso relativo de los
menores de 15 años (34.6%) es superior al de los kunas residentes en la
Ciudad de Panamá, por lo que el peso relativo de la población en edad apta
para trabajar (15 – 64 años de edad) disminuye (62.8%) respecto a los kunas
del mismo tramo, ubicados en la Ciudad de Panamá y lo mismo ocurre con la
población de 65 años y más de edad, con un peso relativo de 2.5% en el
distrito de Arraiján frente a 3.9% en la Ciudad de Panamá.

159
 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

Para el año 2009 – según información personal proporcionada por el Señor

Gregorio Linares Secretario de las Barriadas Kunas en Panamá – se cuenta con
8 Barriadas kunas organizadas, que cuentan con un Junta Local y éstas han
creado una estructura denominada Junta Directiva de las Barriadas Kunas
residentes en Panamá, cuyo Presidente es el Señor Victoriano González, el
Señor Gregorio Linares es el Secretario y el Señor Santiago López es el Vocal.
Las mencionadas “barriadas” son: Koskuna (en Veracruz), El Cristal o Abbia
Yala, Las Nubes o Moguiyala, y Boo Yala (en Arraiján), Dagarkunyala (en
Vacamonte). Por otro lado, la Barriada Kunanega o Chivo Chivo en el Distrito
de San Miguelito.

En Arraiján también se ubica población kuna en la comunidad La Nueva

Esperanza y allí conviven con latinos – no indígenas- y tienen conformada una
Junta Local mixta.

Forman además, parte de esta estructura, las barriadas de Ibeorgun y Cativá,

en la Provincia de Colón. 63

B. Alfabetismo.

Del total de la población de 10 años y más de edad (4232 kunas y 1215

emberá wounaan censados en la Ciudad de Panamá en el año 2000) el
porcentaje de alfabetismo entre los kunas fue del orden de 93.0% - 96.2%
entre los hombres y 88.3% entre las mujeres. Por su parte, los Emberá
wounaan alcanzaron un porcentaje de alfabetismo (entre la población de 10
años y más de edad) de 88.0% - 93.1% entre los varones y 83.1% entre las
mujeres –

De forma que, aún entre los kunas y Emberá wounaan localizados en la Ciudad
de Panamá, se observa que las mujeres siguen enfrentando una situación de
desigualdad educativa que, según las Gráficas No. 28 y No. 29 parece ser más
grave entre las mujeres kunas ya sea que residan en la Ciudad de Panamá o
en el Distrito de Arraiján.

63
Fuente: Trabajo de campo, entrevista realizada el 13 de octubre de 2009.

160
 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

C. Nivel de Instrucción.

En las Gráficas No.30 y No.31 se presenta el nivel de instrucción declarado, por

ambos géneros, durante el Censo 2000 de los kunas y emberá wonaan
residentes en la Ciudad de Panamá. Nótese que entre la población kuna, las
mujeres alcanzan porcentajes superiores a los hombres en los niveles de
instrucción Preescolar y Básico, así como entre quienes declararon no poseer
ningún grado aprobado de educación. Los hombres superan a las mujeres en la
educación media y la superior. Entre los emberá wounaan las mujeres
presentan porcentajes superiores en la condición “ningún grado aprobado”. De
igual manera, presentan proporciones superiores en Educación Básica, en tanto

161
que los varones las superan en el nivel educativo medio. Resulta interesante
que las mujeres superen a los varones en el nivel de educación superior.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

En la Gráfica siguiente se presentan los datos del nivel de instrucción entre la

población kuna residente en el Distrito de Arraiján. Al igual que entre la
población kuna residente en la Ciudad de Panamá, las mujeres presentan
niveles educativos más bajos que los hombres: superan a éstos en ningún
grado, preescolar y educación básica, en tanto que los porcentajes en
educación media y superior son inferiores a los de los varones.

162
 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

D. Asistencia a la Escuela.

Las posibilidades de recibir educación son razones argüidas por los migrantes
indígenas hacia las áreas urbanas, especialmente a la Ciudad capital. No
obstante la asistencia a la escuela declarada en el Censo del 2000 por
población kuna y emberá wounaan – algunos con muchos años de residir en la
Ciudad de Panamá – no parece colocar en igualdad de condiciones, a la
población indígena con la no indígena declarada en el distrito de Panamá.
Véase la distribución de los niveles de instrucción de la población no indígena
del Distrito de Panamá que asiste a la escuela en la Gráfica siguiente:

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

Compárense estos dígitos – especialmente en lo que respecta a la educación

secundaria y universitaria – con la asistencia a la escuela de la población kuna

163
y emberá wounaan que se presenta en las gráficas siguientes, en las que se
aprecia una mayor desventaja entre la población emberá wounaan.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

Por su parte, la población kuna residente en el Distrito de Arraiján, que asiste a

la escuela, presenta porcentajes muy similares a la población no indígena
residente en el mismo Distrito, en lo que se refiere al nivel de instrucción,
excepto en la educación superior. (Ver Gráfica No.36 )

164
 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

E. Categoría de ocupación.

Dada la imposibilidad que tiene la población indígena radicada en las zonas

urbanas de dedicarse a las tradicionales actividades agrícolas y pecuarias
propias de su cultura y en consideración a sus bajos niveles educativos en
comparación con la población urbana, venden su fuerza de trabajo
mayormente como empleados en la empresa privada y en servicios
domésticos y como independientes o por cuenta propia, como puede
apreciarse en las gráficas siguientes.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

165
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, BASE DE DATOS DEL CENSO 2000.

166
RESUMEN.

Estructura de la población. Ya se ha anotado que la provincia de Panamá –

y en particular, la Ciudad de Panamá - es un destino migratorio de suma
importancia para la población indígena que sale de sus respectivos territorios
con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. Entre los kunas la
población de 14 años y menos de edad presenta una frecuencia relativa del
orden de 29.5%, el tramo en edades productivas (15 – 64 años de edad)
representa el 67.0% y los de 65 años y más de edad son un 3.5% del total.

Entre los emberá wounaan el peso relativo de los menores de 14 años es de

35.6%, 62.6% para los de 15 a 64 años de edad y 1.7% para los de 65 años y
más de edad.

Entre la población kuna los hombres presentan frecuencias absolutas más altas
que las mujeres y su presencia es mayor que las mismas, en los tramos de
edad de 15 años y más. Entre los emberá wounaan la representación femenina
es preponderante en el tramo 15 – 24 años de edad y vuelve a cobrar
importancia a partir de los 45 años de edad.

Población kuna y Emberá wounaan en la Ciudad de Panamá. Año 2000.

Los Corregimientos de Santa Ana, Pedregal, Juan Díaz, Calidonia y Parque
Lefevre concentran a 7 de cada 10 kunas en la Ciudad de Panamá. En todos los
corregimientos – excepto Betania y Río Abajo, la población masculina supera a
la femenina. Por su parte, 3 de cada 4 emberá wounaan se ubican en el
corregimiento de Curundú y la población femenina supera a la masculina en
todos los corregimientos con excepción de San Felipe y Pedregal.

167
Del total de representantes del pueblo kuna censados en el Distrito de Panamá
(9346) más de la mitad (55.3%) fueron ubicados en los Corregimientos que
integran la Ciudad de Panamá, incluyendo al 57.1% de los hombres y al 53.2%
de las mujeres. En lo que respecta a los emberá wounaan se presenta una
situación diferente pues sólo el 41.1%% de los empadronados en el Distrito de
Panamá fueron localizados en la Ciudad de Panamá: 40.3% de los varones y
42.0% de las féminas.

Barriadas Kunas en Distritos el Distrito de Arraiján. El Censo de 2000

registró una población kuna de 9,701. De éstos el 82.7% (8032) se ubicaron
en los siguientes lugares poblados: Arraiján, Cabecera, Boo Yala, Barriada Boo
Yala, Boo Yala Chiquito y Ciudad Vacamonte. El peso relativo de los menores
de 15 años (34.6%) es superior al de los kunas residentes en la Ciudad de
Panamá, por lo que el peso relativo de la población en edad apta para trabajar
(15 – 64 años de edad) disminuye (62.8%) respecto a los kunas del mismo
tramo, ubicados en la Ciudad de Panamá y lo mismo ocurre con la población de
65 años y más de edad, con un peso relativo de 2.5% en el distrito de Arraiján
frente a 3.9% en la Ciudad de Panamá.

Para el año 2009 – según información personal proporcionada por el Señor

Gregorio Linares Secretario de las Barriadas Kunas en Panamá – se cuenta con
8 Barriadas kunas organizadas, que cuentan con un Junta Local y éstas han
creado una estructura denominada Junta Directiva de las Barriadas Kunas
residentes en Panamá, cuyo Presidente es el Señor Victoriano González, el
Señor Gregorio Linares es el Secretario y el Señor Santiago López es el Vocal.
Las mencionadas “barriadas” son: Koskuna (en Veracruz), El Cristal o Abbia
Yala, Las Nubes o Moguiyala, y Boo Yala (en Arraiján), Dagarkunyala (en
Vacamonte). Por otro lado, la Barriada Kunanega o Chivo Chivo en el Distrito
de San Miguelito.

En Arraiján también se ubica población kuna en la comunidad La Nueva

Esperanza y allí conviven con latinos – no indígenas- y tienen conformada una
Junta Local mixta.

Forman además, parte de esta estructura, las barriadas de Ibeorgun y Cativá,

en la Provincia de Colón. 64

Alfabetismo. Del total de la población de 10 años y más de edad (4232 kunas

y 1215 emberá wounaan censados en la Ciudad de Panamá en el año 2000) el
porcentaje de alfabetismo entre los kunas fue del orden de 93.0% - 96.2%
entre los hombres y 88.3% entre las mujeres. Por su parte, los Emberá
wounaan alcanzaron un porcentaje de alfabetismo (entre la población de 10
años y más de edad) de 88.0% - 93.1% entre los varones y 83.1% entre las
mujeres –

64
Fuente: Trabajo de campo, entrevista realizada el 13 de octubre de 2009.

168
De forma que, aún entre los kunas y Emberá wounaan localizados en la Ciudad
de Panamá, se observa que las mujeres siguen enfrentando una situación de
desigualdad educativa que, parece ser más grave entre las mujeres kunas ya
sea que residan en la Ciudad de Panamá o en el Distrito de Arraiján.

Nivel de Instrucción. Entre los kunas y emberá wonaan residentes en la

Ciudad de Panamá, las mujeres alcanzan porcentajes superiores a los hombres
en los niveles de instrucción Preescolar y Básico, así como entre quienes
declararon no poseer ningún grado aprobado de educación. Los hombres
superan a las mujeres en la educación media y la superior. Entre los emberá
wounaan las mujeres presentan porcentajes superiores en la condición “ningún
grado aprobado”. De igual manera, presentan proporciones superiores en
Educación Básica, en tanto que los varones las superan en el nivel educativo
medio. Resulta interesante que las mujeres superen a los varones en el nivel
de educación superior.
En tanto, entre la población kuna residente en el Distrito de Arraiján,al igual
que entre la población kuna residente en la Ciudad de Panamá, las mujeres
presentan niveles educativos más bajos que los hombres: superan a éstos en
ningún grado, preescolar y educación básica, en tanto que los porcentajes en
educación media y superior son inferiores a los de los varones.

Asistencia a la Escuela. Las posibilidades de recibir educación son razones

argüidas por los migrantes indígenas hacia las áreas urbanas, especialmente a
la Ciudad capital. No obstante la asistencia a la escuela declarada en el Censo
del 2000 por población kuna y emberá wounaan – algunos con muchos años de
residir en la Ciudad de Panamá – no parece colocar en igualdad de condiciones,
a la población indígena con la no indígena declarada en el Distrito de Panamá.
Por su parte, la población kuna residente en el Distrito de Arraiján, que asiste a
la escuela, presenta porcentajes muy similares a la población no indígena
residente en el mismo Distrito, en lo que se refiere al nivel de instrucción,
excepto en la educación superior.

Categoría de ocupación. Dada la imposibilidad que tiene la población

indígena radicada en las zonas urbanas de dedicarse a las tradicionales
actividades agrícolas y pecuarias propias de su cultura y en consideración a sus
bajos niveles educativos en comparación con la población urbana, venden su
fuerza de trabajo mayormente como empleados en la empresa privada y en
servicios domésticos y como independientes o por cuenta propia.

169
V. Determinantes de salud de la población kuna residente en la
barriadas kunas de Arraiján y la población emberá wounaan
residente en el Corregimiento de Curundú. 65

A. Área de Residencia.

En las barriadas kunas visitadas en el Trabajo de Campo – Abya Yala, Kalu

Mogir Yala, Boo Yala y Koskuna – se concreta la tradicional práctica
organizacional del pueblo kuna. Salen de la Comarca Kuna Yala por razones de
falta de empleo remunerado, búsqueda de educación, salud y mejores
condiciones de vida, arriban a la Ciudad de Panamá, se ubican con familiares y
amigos en los barrios más pobres de la Ciudad, buscan empleo y fundan
organizaciones para negociar con el gobierno o para invadir terrenos y formar
sus propias barriadas. El Congreso General Kuna – que tiene una oficina de
Enlace en el Corregimiento de Ancón – tiene poca relación con las Barriadas
Kunas, según información que nos proporcionara el Secretario General del
Congreso, Sr. Demóstenes Ariel González, información ésta que fue
corroborada en los grupos focales y las entrevistas realizadas a informantes
claves de las comunidades y encuestas aplicadas a moradores de las barriadas.

La historia de las barriadas es diversa: en el caso de Koskuna – fundada el 17

de diciembre de 1987 – 43 kunas que trabajaban en las cocinas de diferentes
bases militares norteamericanas, y que por entonces residían en la Ciudad de
Panamá, solicitaron al Gobierno Norteamericano un área para integrar su
comunidad, lo que culmina con la invasión de terrenos que utilizaban los
norteamericanos para practicar paracaidismo, salto largo, etc., cerca del
Aeropuerto de Howard. Dicha invasión contó con el aval del Gobierno
Norteamericano, según información proporcionada por los informantes claves.
Las familias kunas se organizaron, limpiaron el terreno, realizaron actividades
económicas diversas y lograron tener un fondo de más de 12 mil dólares.
Distribuyeron los lotes mediante tómbolas y permitieron que otros kunas que
no formaban parte del grupo inicial, se ubicaran en la comunidad.

65
Fuente: Trabajo de campo realizado por la Consultora durante el mes de octubre de 2009.

170
 En tanto Boo Yala no surgió de una invasión si no de una desagregación
territorial que hizo el Ministerio de Vivienda, como resultado de un proceso de
negociación de los kunas.

El 18 de febrero de 1989 se funda Abya Yala y Kalu Mogir Yala es fundada el

15 de agosto de 1997. Boo Yala fue fundada el 28 de octubre de 1998. Esta
última comunidad está integrada por kunas – la mayoría – emberás, Ngöbes y
latinos y se divide en tres sectores: Boo Yala Grande, Boo Yala Chico y Boo
Yala 3 (sector no indígena).(Estatutos y Reglamento Interno de la Comunidad
de Boo Yala)

22 años después de la fundación de Koskuna – la primera barriada kuna en

áreas revertidas – cabría preguntarse: ¿cómo ha resultado la experiencia?
¿Mejoró la calidad de vida de los kunas inmigrantes al Área Metropolitana de
Panamá, según la perspectiva de los mismos indígenas?

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, noviembre 2009.

FREDESLINDA GARCÍA ARDINES. Es oriunda de Ailigandí – Comarca Kuna Yala - . Tiene 26 años de vivir en Panamá y 10 que no ha
regresado a Ailigandí. Se trasladó a la Ciudad con su esposo Harris Martínez, quien vivía en la Ciudad desde que tenía 6 años de edad. Ella
nunca ha trabajado. Utiliza siempre la tulemola y habla en su lengua original, aún cuando sabe español, pues estudió hasta sexto grado de
primaria. Cose molas y elabora los wini – adornos que se colocan las mujeres tules en muñecas de las manos y tobillos - . Cada mola que cose
le toma aproximadamente un mes, dependiendo del diseño de la misma y las vende en la Ciudad. Vive con su esposo y unos niños que están
criando – pues ellos no tuvieron hijos – en la Barriada Bella Esperanza en el Distrito de Arraiján y ellos son los únicos tules en dicha localidad.
171
Participa en el Grupo de Danzas Uskaluku y se presentan en diversas partes de la Ciudad para colectar dinero mientras danzan.
B. Procedencia de la población y relaciones con las comunidades de
origen.

En las Barriadas Kunas tanto los grupos focales como las entrevistas a
profundidad, señalaron que la mayoría de los habitantes tienen como lugar de
origen la Comarca Kuna Yala y otros – los más jóvenes – son nacidos en la
Provincia de Panamá.

Entre las lenguas que hablan, la mayoría de los varones, hablan su lengua
autóctona y el español. Uno señaló que además hablaba inglés. Dos mujeres –
una de 54 años y otra que no recordaba la edad – hablaban sólo la lengua
autóctona, por lo que el Sr. Gregorio Linares sirvió de traductor. El tiempo de
residencia en las Barriadas es acorde con las fechas de fundación de las
mismas, pues algunos declararon hasta 21 años de residir allí, el extremo
inferior fue de 14 años.

La mayoría continúa manteniendo nexos con su comunidad, ya sea

telefónicamente o visitando la misma con diferentes frecuencias: generalmente
una vez al año. Las mujeres viajan menos, algunas señalaron no hacerlo
nunca. Otros señalaron no viajar porque toda su familia había abandonado la
Comarca Kuna Yala.

Algunos continúan teniendo casa en la Comarca – tanto hombres como

mujeres – y hacen transferencias de dinero a sus parientes en la Comarca. Un
caso interesante fue el de un informante clave – Presidente de una de las
Juntas Locales – quien declaró que enviaba dinero a su hermano para que éste
le trabajara su finca, pero que no recibía en compensación ningún producto o
cosecha de su terreno, pues el envío a Panamá resulta muy caro, por lo que él
prefería comprar todos los alimentos acá. Esta es una de las expresiones de la
monetarización que está incluyendo cambios notables en las prácticas
tradicionales y relaciones familiares entre el Pueblo Kuna.

172
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Crinilda Guainora es una mujer Emberá que tiene 32 años de edad. Hace 8 años salió de la Comarca Emberá Wounaan con su familia
huyéndole a la situación de inseguridad que allí se daba debido a la constante presencia de guerrilleros colombianos que cometían todo
tipo de abuso, incluyendo el ataque sexual a las mujeres: las mujeres no podíamos ir a ningún lado, declara. Su primera hija la tuvo
cuando ella tenía unos 10 años de edad. Llegó a la Ciudad de Panamá sin saber leer ni escribir. Se ubicaron en el Corregimiento de
Curundú en el Sector Transportes y Talleres donde todavía viven en una casa de madera en la que habitan 10 miembros: 4 adultos y 6
niños. En la actualidad trabaja en una fonda y está cursando el segundo grado de educación primaria. Sin embargo, la inseguridad, la
violencia, la delincuencia, las drogas, la basura, etc., que caracterizan a Curundú la mantienen mucho tiempo encerrada en su humilde
casa. A pesar de ello, no piensa regresar a la Comarca.

Otro de los aspectos a destacar fue el señalamiento generalizado – sobre todo

por la población más adulta – de esperar a su jubilación para realizar un
movimiento migratorio de retorno y montar un negocio de venta de productos
– tiendas – en su pueblo de origen.

Por su parte, entre los emberá wounaan radicados en Curundú, la procedencia

tiene varios orígenes: algunos de la Comarca Emberá Wounaan y otros de
distintos lugares de la provincia de Darién. La gran mayoría de los informantes
hablan el español además de su lengua materna, excepto una joven Emberá,
de 18 años, que nació en la Comarca Emberá Wounaan y sólo habla español.
Dicha joven se radicó en Curundú a partir de los 8 años de edad.

La lengua que hablan en sus hogares presenta variantes: algunos señalaron

que sólo emberá o sólo wounaan, otros dijeron que utilizaban la lengua
autóctona y el español y la mayoría señaló que sólo hablan en español.

173
El tiempo de residencia en Curundú varía entre 2 y 20 años. Muy pocos viajan
a su comunidad de origen pero la mayoría señala enviar dinero a sus
parientes. Uno de los informantes – de 31 años de edad – señaló que
últimamente viaja con frecuencia pues forma parte de una organización
denominada Congreso Nacional Wounaan recientemente creada y cuyo
objetivo es “luchar por el beneficio del pueblo wounaan”. La mayoría señaló no
tener casa en su lugar de origen.

C. Prácticas culturales. Fue generalizada la observación respecto a la

pérdida de la lengua kuna por parte de la población más joven que había
nacido y se había criado en Panamá. Explicaron que dicha pérdida se debía
a la enseñanza en español que recibían los niños y jóvenes en las escuelas,
pero también al hecho de que los niños y jóvenes tenían vergüenza de
hablar su lengua sobre todo frente a educadores y compañeros de clases
“wagas”. Anotaron, además, que en muchas casas se comunican con la
familia en español y en algunas sólo las “mu” (abuelas) hablan en kuna. La
religión autóctona kuna, es otra de las cosas que se ha perdido.

Respecto a las danzas tradicionales, los informantes señalaron que dicha

práctica se había perdido, al igual que el uso de la mola – sobre todo entre las
jóvenes – sólo la usan las mujeres mayores. De igual forma, no existen
cooperativas para elaborar molas, esta es una actividad que se desarrolla en
algunas casas de manera individual.

Los emberá wounaan en Curundú hasta hace unos dos años practicaban sus
danzas tradicionales y organizaban actividades deportivas, pero debido a la
creciente violencia en el Corregimiento ya no lo hacen. Señalan que no se
pueden reunir pues las bandas delincuenciales los atemorizan.

D. Vivienda. A continuación se presentan fotos tomadas en el trabajo de

campo de las viviendas de las barriadas kunas y las viviendas del
Corregimiento de Curundú. Las primeras tres fotos fueron tomadas en Kali
Mogir Yala y al fondo aparece la barriada Boo Yala.

174
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

175
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Las tres próximas fotos son de la Barriada de Koskuna.

176
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

En estas barriadas, al igual que en Abya Yala, también hay casas de madera,
letrinas, la recolección de basura se da de manera intermitente: lunes,
miércoles y viernes, por parte del Municipio. No obstante, el servicio no es
suficiente y mucha de la basura es quemada por los moradores, con toda la
contaminación del ambiente que esto significa. El acceso a agua segura
proviene o del IDAN o de tanques de agua comunitarios y también de carros
cisternas. En general, en estas barriadas, es común no contar con agua
segura todo el tiempo. En Boo Yala, la ubicación de la mayoría de las viviendas
está a nivel superior a la pluma de agua comunal, lo que obliga – sobre todo a
las mujeres – a cargar el agua “cerro arriba” por caminos de tierra, que cuando
llueve se tornan resbaladizos y peligrosos. También utilizan una quebrada que
está cercana a la comunidad para bañarse y lavar la ropa.

Viviendas en Curundú. Éstas incluyen las famosas barracas, que, como se

observa en las próximas fotos, no son aptas para habitar en condiciones
decorosas. También existen casas de madera para uso individual, todas
construidas por los mismos moradores. El agua la obtienen de plumas
colectivas. Como puede verse en las fotos, las viviendas están rodeadas de
basura y aguas contaminadas. La disposición de excretas consiste, por lo
general, en depositar las mismas directamente en “el monte” o en cartuchos o
papel periódico y tirarla en la basura o en una zanja en el sector de
Transportes y Talleres o directamente al río. La basura es recolectada por la

177
Dirección Metropolitana de Aseo, no obstante apreciamos que las personas no
se preocupan por colocar la misma en los tanques recolectores, lo común es
que la tiren al piso. Otro de los problemas detectados es el alto nivel de
hacinamiento en las viviendas.

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

178
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

E. Situación Educativa.

1. Asistencia a la Escuela.

Según estadísticas del Ministerio de Educación, para el año 2007, el Distrito

de Arraiján contaba con 3 escuelas primarias en el Corregimiento de
Veracruz, a saber: Escuela Veracruz, Escuela Cosecha de Amistad y Escuela
Koskuna; 1 escuela de Pre Media: Centro Educativo Veracruz y dos centros
de Educación Media: Centro Educativo Edja de Veracruz y Colegio
Secundario de Veracruz.

En el Corregimiento Arraiján Cabecera, se registran – según la misma

fuente – 8 escuelas primarias: Las Colinas de Cáceres, Estado de
Minessota, Valle del Sol, Residencial Vacamonte, La Cascada, Fuente de
Amor, Jesús en los Pobres y Monte Claro, además 2 escuelas de educación
media Centro de Educación Básica General Stella Sierra y Colegio Cristóbal
Adán Urriola.

Se aprecia que en la Barriada Koskuna existe una escuela primaria, no

obstante, a pesar de que cuenta con 2 educadoras kunas, todas las clases
se imparten en español. A continuación una foto parcial de la escuela y un
grupo de estudiantes.

179
Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

Los niños que residen en la comunidad de Abya Yala asisten a la escuela Jesús
en los pobres o a la Escuela Estado de Minessota– ambas ubicadas a pocos
minutos de la Barriada. Para la educación secundaria acuden a la Escuela Stella
Sierra. En todos estos centros educativos las clases son impartidas en español.

Los niños y jóvenes de las Barriadas Kalu Mogir Yala y Boo Yala deben caminar
grandes distancias para acudir a la escuela y se calcula que gastan en
transporte B/.0.80 (ochenta centavos de dólar americano) por niño al día, lo
que representa una erogación muy alta para ellos y hace que muchos niños no
estén escolarizados. Otra causa por la que los niños no asisten a clases es por
la falta de cupos en las escuelas.

Por iniciativa de la Junta Local de Kalu Mogir Yala, funciona un CEFACEI 66 con
dos maestras kunas para atender a los niños más pequeños, dichas maestras
son pagadas por el Ministerio de Educación.

Estas dos comunidades disponen de un terreno para construir una escuela,

pues como señalan los moradores, son conscientes de la necesidad de
educarse para mejorar las condiciones de vida.
Por su parte en Curundú funcionan dos escuelas primarias: Fé y Alegría y
Escuela de Jamaica, el Instituto Profesional y Técnico de Panamá y la Escuela
Artes y Oficios Melchor Lasso de la Vega.

66
Centro Familiar Comunitario para la Educación Inicial

180
La información recopilada en el trabajo de campo, subraya la alta deserción
escolar de los niños emberá y wounaan, sobre todo en las edades
correspondientes a la educación pre media y media. Algunas de las razones
aducidas son falta de recursos económicos, desinterés de los niños y jóvenes y
la violencia generalizada en la comunidad.

2. Formación académica.

Dado que los grupos focales y las entrevistas a profundidad se realizaron con
adultos, es comprensible que los niveles educativos sean bajos: ningún grado
aprobado, algún grado de primaria, algún año de secundaria. Pero también se
encontró un informante con tres años de educación superior, todo esto en las
Barriadas Kunas. También reportaron que algunos jóvenes asisten a la
Universidad.

Algo similar se encontró en Curundú entre los emberá wounaan: dos mujeres
que nunca estudiaron, otros informantes declararon primaria incompleta,
primaria completa y sólo uno declaró poseer una Licenciatura en Contabilidad.

F. Situación Laboral.

Tanto en las Barriadas Kunas, como en Curundú los informantes que

trabajaban declararon hacerlo en la Ciudad de Panamá, en la categoría de
actividad Empresa Privada, Servicio Doméstico e Independiente o por cuenta
propia. Realizan tareas como conserjes, aseadores, empleados domésticos,
cocineros, empleados de restaurantes y fondas, limpia botas, vendedores
ambulantes. Uno sólo declaró trabajar con el Gobierno en la Fuerza Pública
(Policía).

G. Situación de Salud.

1. Salud Ambiental.

En las Barriadas Kunas al igual que en Curundú, los informantes declararon

plagas de mosquitos, cucarachas, ratas. Supra se ha reseñado las falencias en
la disposición final de la basura y en Curundú, en las condiciones insalubres de
la Comunidad. En ocasiones el MINSA fumiga las comunidades. Tanto en
Koskuna como en Curundú los respectivos Centros de Salud organizan
actividades de limpieza de la Comunidad. La Dra. Doris Rosas, Directora del
Centro de Salud de Curundú, informó que hace dos meses se realizó la
limpieza de la Comunidad en colaboración con el Municipio y la Junta Comunal,
pero los moradores del Corregimiento colaboraron muy poco.

Por otro lado, el Corregimiento de Curundú es una zona expuesta a

inundaciones del río del mismo nombre, lo que generalmente tiene como causa
la contaminación del mismo con todo tipo de objetos que la comunidad arroja
al río.

181
 2. Enfermedades en la familia durante el último año.

En las Barriadas Kunas se reportaron enfermedades como gripe, artritis, asma,

dengue, malaria, tuberculosis, “picazón en la piel”. En el Centro de Salud de
Veracruz, su Directora Médica, reportó alta incidencia de VIH. Allí hacen la
prueba rápida y remiten los casos a Panamá.

Entre los emberá wounaan radicados en Curundú se reportaron enfermedades

como: diarrea, resfriado, Hemofilia A, además la Directora Médica del Centro
de Salud reportó dengue clásico y alta incidencia de VIH. Los informantes clave
indígenas señalaron 3 casos de brujería.
…a pesar de que en el Corregimiento [de Curundú] son
extremadamente deplorables las condiciones de habitabilidad
3. Uso de los servicios de salud.
tales como exceso de basura en el área, aguas negras
superficiales, inundaciones, delincuencia, dependencia química y
La mayoría de los informantes en las tráfico de drogas, criminalidad, pandillerismo, etc. El 70% de la
Barriadas Kunas utilizan la medicina población no desea trasladarse del área, en razón de que privan
convencional. Acuden al Centro de Salud factores como la ubicación del corregimiento, la vivienda barata,
de Arraiján, al Hospital Nicolás Solano en la existencia de un alto déficit habitacional en la Ciudad de
Panamá…
la Chorrera, al Hospital del Niño, al
Fuente: Fundación Techo: CURUNDU. Estudio socio-económico y
Hospital Santo Tomás, al Centro de Salud
cultural de las familias que residen en la comunidad urbana de
de Veracruz o a las Policlínicas del Seguro Curundú. Panamá 1993
Social si son asegurados. Si bien en
Koskuna hay Nelegua, Yerbero y
Curandero, en otras barriadas “los
curanderos van y vienen” y en Boo Yala se reportaron tres curanderos, sin
embargo, la gente – sobre todo los más jóvenes – han perdido la credibilidad
en la medicina tradicional.

Por su lado, el MINSA realiza giras médicas “de vez en cuando…a veces cada
seis meses”. En Abya Yala este año el Club 20 – 30 realizó una Feria de Salud
con especialistas y el Centro de Salud de Arraiján celebró una Feria de Salud
durante toda una semana. En dichas actividades los medicamentos son gratis.
Si necesitan una cita en la Policlínica de Arraiján hay que levantarse a las 2 de
la mañana. Si requieren utilizar un taxi el costo aproximado es de 4 dólares
americanos.

La queja generalizada es que en las instalaciones de salud convencional no hay

tules, por lo que no siempre están seguros de si el personal de salud les
entendió y tampoco saben si ellos entendieron bien lo que dijo el personal
sanitario, situación ésta que afecta más a la población femenina.

182
El Centro de Salud de Veracruz, cuenta con ambulancia, pediatra, odontólogo,
ginecólogo, enfermera obstetra, medicina general, enfermeras,

ALCELINA LÓPEZ PROMOTORA DE SALUD DE KOSKUNA

Fuente: Enriqueta Davis, Trabajo de Campo, octubre 2009.

técnicos de enfermería, laboratorios, nutricionista, trabajador social, control de

vectores y promotores de salud, entre otros profesionales. Es importante
destacar que cuentan con el apoyo de dos tules que fungen como traductoras:
una de ellas es la promotora de salud, oriunda de Koskuna y con un
importante liderazgo en dicha comunidad. Alcelina López es una mujer
increíble que maneja muy bien su lengua autóctona y el español y se ha
capacitado para dictar charlas sobre todas las campañas que adelanta el
Centro de Salud: Dengue, SRS, AH1N1, VIH Sida, etc.

4. Problemas sociales mayormente sentidos en las comunidades.

Tanto en las Barriadas Kunas como en el Corregimiento de Curundú, los

problemas mayormente sentidos son la inseguridad social, el elevado tráfico y
consumo de drogas – sobre todo por parte de los jóvenes – la prostitución, el
alcoholismo y las plagas de mosquitos, cucarachas, ratones.

En ambos tipos de comunidades los asaltos y robos son comunes, incluso, a

pleno día. Esto sobre todo se da cuando son los fines de quincena. En
ocasiones les roban todo lo que hayan comprado y traigan para la casa y el
dinero que aún tengan.

Según el personal sanitario del MINSA son preocupantes además, la alta

incidencia de VIH- Sida y las ITS.

183
 5. La situación de las mujeres.

En la Asamblea General de la Barriada Boo Yala a la que se nos invitó,

cortésmente, a asistir, notamos que las mujeres no querían hablar. Las
instamos a que nos dijeran si acá trabajaban más que en la Comarca y
después de un tiempo de ser alentadas por los varones a responder nuestra
pregunta, una afirmó que sí, que acá trabajaba las 24 horas del día.

Por otro lado, otros informantes en las diversas comunidades informaron de la

existencia de la violencia intrafamiliar contra la mujer. “Las mujeres
anteriormente, eran consideradas como la madre tierra…Pero ahora que no
trabajamos la tierra, ya nadie se alegra de que venga al mundo una hija…No
se celebra el rito de la pubertad…Todo eso lo hemos perdido”. Lo anterior se
traduce en la pérdida de empoderamiento de la mujer kuna.

En el Centro de Salud de Curundú, la Directora Médica, informó que, en

ocasiones, resulta peligroso llenar el Protocolo de Violencia Intrafamiliar, pues
las mujeres niegan haber sido víctimas – aunque sea evidente – y como el
marido es quien toma la decisión – incluso de los medicamentos y el
tratamiento que pueda recibir la mujer – el personal sanitario se siente
impotente para reportar los casos.

A continuación se presenta un cuadro que resume algunos de los factores

determinantes de salud encontrados por la ENSCAVI 2007 (MINSA, 2009) que
presentan una radiografía de los aspectos ligados a la calidad de vida de
población urbana residente en el Distrito de Panamá y población rural ubicada
en el Distrito de Arraiján. Si bien los datos no aparecen desagregados para la
población indígena, seleccionamos la información del área urbana del Distrito
de Panamá, pues allí se ubica la Ciudad de Panamá e igualmente
seleccionamos la información disponible del área rural del Distrito de Arraiján,
pues allí se ubican las comunidades indígenas, objeto de este Estudio.

Nótese las tempranas edades de consumo de tabaco y de alcohol, la escasa

práctica del deporte – sobre todo entre las mujeres –. De manera particular,
son relevantes las cifras sobre atención a la salud en el año 2007, pues con
todas las instalaciones de salud que hay en la Ciudad de Panamá se esperaría
que todos sus habitantes se realizaran controles de salud anuales. En el caso
de Arraiján se aprecia el poco cuidado a la salud entre los habitantes rurales, lo
que está relacionado con las escasas posibilidades económicas para cubrir los
gastos de atención en salud. En lo que respecta al control del embarazo
destaca que 2.5% de mujeres – todas urbanas – residentes en el Distrito de
Panamá no se hubiesen realizado ningún control al igual que el 30% de las
mujeres rurales del Distrito de Arraiján. El uso del condón durante las
relaciones sexuales fue declarado por un 71% de los encuestados urbanos del
Distrito de Panamá con una frecuencia de nunca o casi nunca, al igual que el
69.7% de los varones rurales y 87.9% de las mujeres rurales del Distrito de
Arraiján.

184
En lo que respecta a las preferencias de expresión de la sexualidad – y
tomando en consideración el no uso de condones durante las relaciones
sexuales – se aprecia un alto riesgo, sobre todo entre quienes declararon
varios compañeros sexuales.

Un 17% de los urbanos en el Distrito de Panamá y un 14% de la muestra del

Distrito de Arraiján, consideran que los costos de la atención en salud deben
ser cubiertos por el paciente. Si interpretamos estas respuestas en el marco
del reconocimiento a la responsabilidad individual de cuidar y preservar la
salud, entonces la gran mayoría de los encuestados considera que crear y
cuidar su salud es responsabilidad del Gobierno.

Las patologías sociales propias de la Ciudad son las mismas señaladas por los
informantes claves durante el Trabajo de Campo de este Estudio. De igual
forma, la escasa participación y la apatía de los moradores de las comunidades
objeto de esta Investigación para organizarse y resolver problemas comunes,
se corresponden con la actitud generalizada de los habitantes de la Ciudad de
Panamá y del Distrito de Arraiján. Nótese, en especial la escasísima
participación en organismos que trabajan en pro de la salud.

FACTORES DISTRITO DE PANAMÁ REGIÓN DE SALUD PANAMÁ

OESTE
CONSUMO DE TABACO En el área urbana, el 38.8% de De los entrevistados en las
los varones y el 14.3% de las áreas rurales 44.8% iniciaron el
mujeres, habían consumido consumo de tabaco siendo
tabaco alguna vez en su vida. menores de edad,
Entre esta población el inicio de concentrándose en el grupo de
consumo de tabaco fue 13 a 15 años.
porcentualmente mayor antes
de los 18 años en el sexo
masculino respecto a las
mujeres, mientras que a partir
de los 18 años de edad el sexo
femenino presenta porcentajes
superiores a los varones.
CONSUMO DE ALCOHOL En el área urbana el 83.1% de Entre las personas rurales el
los varones entrevistados 60.3% declaró haber
declaró haber consumido consumido alcohol alguna vez
alcohol alguna vez en su vida, en su vida: la prevalencia de
al igual que el 53.7% de las vida fue de 84.5% entre los
mujeres. varones y 40.6% entre las
Entre esta población el inicio mujeres.
del consumo de alcohol fue El inicio del consumo de alcohol
porcentualmente mayor antes se dio en un 25.6% en el tramo
de los 18 años en el sexo de edad 10 - 17 años, en las
masculino respecto al áreas rurales.
femenino, en tanto que, a partir
de los 18 años de edad son las
mujeres las que presentan
porcentajes mayores.
EXPOSICIÓN O Los encuestados en el Distrito La mayor frecuencia relativa de
CONTACTO CON de Panamá reportaron en un exposición o contacto con
CONTAMINANTES 45.8% estar siempre o casi contaminantes ambientales la

185
AMBIENTALES siempre expuestos al exceso de
ruidos; 51% declararon estar
siempre o casi siempre
expuestos a partículas de polvo,
humo y olores; el 65% refirió
estar expuesto a mosquitos,
ratones y otros vectores
siempre o casi siempre y otro
65% declaró estar siempre o
casi siempre en contacto con
animales domésticos.
DISPONIBILIDAD DE La disponibilidad de agua
SERVICIOS BÁSICOS EN segura para beber fue
LA VIVIENDA. declarado por el 97.8% de la
población urbana, en tanto la
disponibilidad de letrinas y
tanques sépticos fue reportada
por el 50.1% de dicha
población y el alcantarillado por
el 82.6%. Por otro lado, el
88.1% señaló la utilización de
un sistema de recolección de
basura.
PRÁCTICA DE EJERCICIO * Respecto a la práctica de
O DEPORTE.
ATENCIÓN A LA SALUD En el área urbana atendieron su
EN LO QUE VA DEL AÑO. salud durante el año 2007, el
77.9% de los encuestados en el
Distrito de Panamá siendo
superior el porcentaje
femenino.
POSIBILIDAD El 83% de los entrevistados
ECONÓMICA DE CUBRIR urbanos declaró que siempre o
LOS COSTOS DE LA casi siempre sus ingresos
ATENCIÓN A LA SALUD. económicos les permite cubrir
los gastos que le produce la
atención en salud.
BUENAS PRÁCTICAS EN En el área urbana el 68.9% de
EL CUIDADO DE LA la población se realizó control
SALUD. de salud en los últimos 12
meses (60% hombres 74%
mujeres). El 68% de las
mujeres se había realizado el
examen de citología cervical
uterina, el autoexamen
mensual de mama se reportó
en un 32.8% y el examen
clínico de mamas en un 24%.
En cuanto a la condición del
embarazo actual, el 47.8% de
las mujeres urbanas se había
realizado de 1 a 4 controles de
alcanzó – en el total de la
muestra – el contacto con
animales domésticos y otros:
71.3%, seguido de un 41.1% y
32.3% que declararon estar
siempre o casi siempre en
contacto con partículas de polvo
y exceso de ruidos,
respectivamente.
Nota: No hay desagregación para
áreas rurales.
Del total de entrevistados 9 de
cada 10 poseen agua segura
para consumo humano y
letrinas y tanques sépticos; en
tanto que el 59.4% afirman no
poseer alcantarillado y 30.7%
no tienen un sistema de
recolección de basura
adecuado.
Nota: No hay desagregación para
áreas rurales.
deporte al menos durante 30
minutos, más de 3 veces por
semana, los encuestados
rurales respondieron
afirmativamente en un 42.8%,
siendo mayor dicha práctica
entre varones que entre
mujeres.
En el área rural 42.7% de los
varones y 72.7% de las
mujeres atendieron su salud
durante el año 2007.
El 21% de los varones y el
25.5% de las mujeres rurales
señalaron que nunca o casi
nunca sus ingresos le permiten
cubrir los gastos en atención en
salud.
Los hombres rurales de la
muestra declararon en un
93.9% no haberse realizado el
tacto rectal. Y, entre las
mujeres el 88.1% declaró no
haberse realizado el examen
clínico de las mamas.
Por otro lado, sólo el 60% de
las mujeres rurales
embarazadas se había realizado
uno o más controles durante el
embarazo.
En cuanto al uso del condón
durante las relaciones sexuales,
69.7% de los varones rurales y
186
 embarazo y un 49.3% se había 87.9% de las mujeres,
realizado más de 5 controles de declararon que nunca o casi
embarazo, en tanto que un nunca lo utilizan.
2.5% no se realizó ningún
control, siendo todos los casos
en el área urbana.
El uso del condón en las
relaciones sexuales en el área
urbana fue declarado en un
71% de los encuestados como
nunca o casi nunca.
PREVALENCIA DE La hipertensión arterial fue la La hipertensión arterial fue la
ENFERMEDADES enfermedad más diagnosticada enfermedad más diagnosticada
DIAGNOSTICADAS POR por médicos (23% en el área por médicos: 22.8%; la
MÉDICOS. urbana); la obesidad alcanzó un obesidad alcanzó un 11.5%;
12.3%; colesterol alto: 10%; colesterol alto: 10.2%; otras
otras enfermedades de la vista: enfermedades de la vista: 9.1%
9.7% y diabetes mellitus 6.6% y diabetes mellitus 6.3%

Nota: No hay desagregación para

áreas rurales.
PREFERENCIAS DE En el área urbana 2.6% de los En el área rural 1.6% de los
EXPRESIÓN DE LA encuestados señalaron haber encuestados afirmaron que
SEXUALIDAD tenido relaciones sexuales con tuvieron relaciones sexuales
personas del mismo sexo: con personas del mismo sexo,
3.2% hombres y 2.3% 97.2% afirmaron haberlo hecho
mujeres. Las relaciones con personas de diferentes
heterosexuales fueron sexos y 8.9% tenían más de un
declaradas por el 96.2% de los compañero sexual.
encuestados y el 12.5% señaló
más de un compañero sexual.
PERCEPCIÓN SOBRE LA De acuerdo al 16.8% de los 13.9% de los encuestados
RESPONSABILIDAD entrevistados urbanos el costo consideran que el costo de la
CIUDADANA EN LA de la atención de salud debe atención en salud debe ser
COBERTURA DE LA ser cubierto totalmente por el cubierta totalmente por cada
ATENCIÓN A LA SALUD. paciente; 31% ubicaron tal usuario; 26.6% respondieron
responsabilidad en la Caja de que la Caja de Seguro Social;
Seguro Social. La opción del 27.7% dijeron que por el
Gobierno y el paciente fue Gobierno y el usuario y 31.7%
señalada por el 27.5% de la manifiestan que totalmente por
muestra y la cobertura de los el gobierno.
costos en salud totalmente por
el gobierno fue seleccionada Nota: No hay desagregación para
por el 21.8% de los áreas rurales.
entrevistados urbanos.

PROBLEMAS DE En el área urbana los Los principales problemas

SEGURIDAD EN EL principales problemas fueron: reportados fueron: Poca
BARRIO O LOCALIDAD. Poca vigilancia policial: 80.2% vigilancia policial: 80.1%;
Drogadicción – piedreros: Drogradicción: 61.6%; Venta
63.2%; Venta de drogas: 52%; de drogas: 54.3%; Poca
Pandillas: 41.3%; Poca Iluminación: 45.2; Cantinas,
Iluminación: 37.8%; Cantinas, Bares, Discotecas: 35.0%;
bares y discotecas: 31.9% y Pandillas: 32.5% y Prostitución:
Prostitución: 25%. 16.8%.

Nota: No hay desagregación para

áreas rurales.
PARTICIPACIÓN EN Clubes deportivos: 7.4%; Clubes deportivos: 6.8%;

187
 ORGANIZACIONES Clubes de madres o padres de Clubes de madres o padres de
SOCIALES. familia:3%; Juntas de Vecinos: familia:7.1%; Juntas de
5.6%; Clubes Cívicos: 2.9%; Vecinos: 5.6%; Clubes Cívicos:
Clubes Sociales: 3.9%; Juntas 1.4%; Clubes Sociales: 2.4%;
de Aguas: 0.8%; Comités de Juntas de Aguas: 3.2%;
Salud: 1.7%; Agrupaciones Comités de Salud: 3.3%;
Estudiantiles: 2.7%; Agrupaciones Estudiantiles:
Agrupaciones artísticas – 2.7%; Agrupaciones artísticas –
culturales: 2.2%. En el caso de culturales: 2.1%; Sindicatos y
los grupos indígenas, la Gremios 2.2%; Organizaciones
participación estuvo en 1%; laborales: 3.3%; Grupos de
Sindicatos y Gremios 2.7%; ayuda de salud: 2.5% y
Organizaciones laborales: Agrupaciones religiosas:
3.2%; Grupos de ayuda de 18.8%; Voluntariado de Salud:
salud: 1.8% y Agrupaciones 2.2% y Grupos
religiosas: 14.5%. Indígenas:0.4%.

Nota: No hay desagregación para

áreas rurales.
Fuente: ENSCAVI 2007 (MINSA, 2009)

H. Organizaciones políticas para la búsqueda de soluciones a los

problemas.

1. Pueblo Emberá Wounaan: reorganización política.

Ya se ha reseñado este Informe que tradicionalmente, este pueblo indígena no

poseía una organización política lo suficientemente fuerte como para luchar por
la defensa de sus derechos. Este panorama ha cambiado a partir de la Ley 22
de 1983 que crea la Comarca Emberá Wounaan. Posteriormente inician una
serie de negociaciones con diversos Gobiernos Nacionales a fin de que se
reconozcan los derechos a la tierra de comunidades que habían quedado fuera
de las áreas comarcales, para lo cual integran el Congreso General de Tierras
Colectivas Emberá y Wounaan67 y elaboran un Anteproyecto de Ley que contó
con el aval de todos los pueblos indígenas de Panamá, mismos que el 25 de
noviembre de 2008 emiten un Comunicado “Por los Derechos de los Pueblos
Indígenas” para exigir la aprobación del Proyecto de Ley en cuestión.

Como producto de todas estas acciones se logra la aprobación de la Ley No. 72

de 23 de diciembre de 2008. (Gaceta Oficial No. 26193), que a la letra dice:

67
El Congreso General de Tierras Colectivas surgió a partir de que gran número de poblados emberás y
wounaan están ubicados fuera del territorio comarcal, dispersos unos de otros. Por encontrarse en las
provincia de Darién o inclusive de Panamá quedaban oficialmente fuera de la protección y liderazgo del
Congreso de la Comarca. Los residentes de estos poblados se vieron en la necesidad de hacerse escuchar y
tras un difícil proceso de organización alcanzan, en 1997, el reconocimiento oficial del actual Congreso
General de Tierras Colectivas. Este Congreso está organizado en cuatro distintas regiones, cada una con un
Cacique Regional y teniendo como máxima autoridad un Cacique General. Fuente: Kevin E. Sánchez S. y Marta de
Gerdes en www.binal.ac.pa/panal/choco/ 2006.

188
 G.O. 26193
ASAMBLEA NACIONAL, REPÚBLICA DE PANAMÁ
LEY 72 DE 23 DE DICIEMBRE DE 2008.
Que establece el procedimiento especial para la Por las razones anteriormente expuestas
comunicamos a la opinión pública de este
adjudicación país y a la comunidad internacional que
de la propiedad colectiva de tierras de los nosotros nos mantenemos firme en
pueblos indígenas nuestra posición de exigir a La Asamblea
que no están dentro de las comarcas. Nacional de Diputados  a discutir y
aprobar el Proyecto de Ley N° 411 tal
como fue consensuado y aprobado en
LA ASAMBLEA NACIONAL primer debate con urgencia notoria.
DECRETA:  
Capítulo I Nos mantenemos en estado de alerta y
convocamos a todo el pueblo que busca
Disposiciones Generales justicia social, a la solidaridad por la
Artículo 1. Esta Ley tiene como objetivo establecer causa justa que reclamamos como
el procedimiento especial para la adjudicación pueblos originarios de este país.
gratuita de la propiedad colectiva de tierras  
Dado en la ciudad de Panamá, a los 25
tradicionalmente ocupadas por los pueblos y
días del mes de noviembre de 2008.
comunidades indígenas, en cumplimiento del artículo  
127 de la Constitución Política de la República de Firman las Autoridades Indígenas de Los
Panamá. Congresos, Consejos y Comarcas
Indígenas:
Artículo 2. Para los efectos de esta Ley, los
siguientes términos se entenderán así: Leovigildo Doviaza ,Cacique General
1. Pueblos indígenas. Colectividades humanas que Tierras Colectivas;    Graceliano
descienden de poblaciones que habitaban en el país Cárdenas, Presidente del Congreso
o en una región geográfica a la que pertenecía el General T.C; Aníbal Escala, Saila
Dummad Comarca de Kuna Yala; Félix
país desde la época de la conquista o de la Mato, Cacique Comarca Kuna de
colonización o del establecimiento de las actuales Madungandi; Pinel García, Cacique de
fronteras estatales y que, cualquiera que sea su Comarca Kuna de Wargandi; Betanio
situación jurídica, conservan sus propias instituciones Chiquidama, Comarca Emberá y
Wounaan; Félix Piraza, Cacique Nacional
sociales, económicas, culturales, lingüísticas y del Pueblo Wounaan; Bolívar Jaripio,
políticas. Cacique General Emberá de Alto Bayano;
2. Ocupación tradicional. Tenencia, uso, Rogelio Moreno, Cacique Regional
conservación, manejo, posesión y usufructo de las Comarca Ngöbe-Buglé; Valentín Santana,
Rey Naso Tjërdi; Luis Tovar, Cacique de
tierras de los pueblos indígenas definidos en este Dagarkunyala; Lecto Mejía, Presidente del
artículo, trasmitidas de generación en generación. Congreso Nacional Wounaan.
Artículo 3. El título de propiedad colectiva de tierras
garantiza el bienestar económico, Fuente: Congreso General Kuna en
www.servindi.org.
social y cultural de las personas que habitan la
comunidad indígena. Para lograr estos fines, las
autoridades tradicionales mantendrán una estrecha
colaboración con las autoridades municipales,
provinciales y nacionales.
Capítulo II
Procedimiento de Reconocimiento y
Adjudicación de Tierras Colectivas
Artículo 4. El Estado, a través de la Dirección Nacional de Reforma Agraria del
Ministerio del Desarrollo Agropecuario, reconocerá las tierras tradicionalmente
ocupadas por los pueblos indígenas y les adjudicará el título de propiedad colectiva,
según el procedimiento establecido en la presente Ley.
Artículo 5. Para los efectos de la adjudicación de las tierras de propiedad colectiva, las
autoridades de los pueblos y comunidades indígenas presentarán la solicitud
respectiva, en forma individual o conjunta. La Dirección Nacional de Reforma Agraria

189
 atenderá con prontitud y otorgará prioritariamente el respectivo título colectivo a la
comunidad, representada por sus autoridades tradicionales.
Artículo 6. La solicitud del título colectivo debe estar acompañada de los siguientes
documentos:
1. El plano o croquis del área que es objeto de la solicitud.
2. La certificación de la
Contraloría General de la
Existen 24 territorios Emberá wounaan bajo título colectivo República del censo poblacional
de tierras: 16 en la Provincia de Darién, 3 en el Alto de la comunidad.
Bayano, 2 en Majé Chimán y 3 en la Cuenca Hidrográfica 3. La certificación de la Dirección
del Canal de Panamá, especialmente en el río Chagres . Nacional de Política Indígena del
Ministerio de Gobierno y Justicia
Fuente: Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de de la existencia de la comunidad
Panamá, INFORME DE CONSULTORÍA PARA LA o comunidades solicitantes,
FACILITACIÓN DE TALLERES DE REDUCCIÓN DE fundamentada en informes y
EMISIONES POR DEFORESTACIÓN Y DEGRADACIÓN
estudios previos.
(REDD) Y PARTICIPACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Las respectivas instituciones del
DE PANAMÁ EN REDD. Consultor: Heraclio López
Hernández, Panamá, 15 de septiembre de 2009, en
Estado expedirán los documentos
www.forestcarbonpartnership.org señalados en un término no
mayor de treinta días y de forma
gratuita.
Artículo 7. La Dirección Nacional
de Reforma Agraria admitirá de inmediato la solicitud que cumpla con lo establecido en
el artículo anterior, ordenará la inspección in situ previa notificación a los solicitantes y
surtirá los trámites necesarios para el reconocimiento de la propiedad colectiva
prevista en la presente Ley.
Artículo 8. La Dirección Nacional de Reforma Agraria resolverá los casos de oposición
a la solicitud de adjudicación de título de propiedad colectiva de tierras. En estos
casos, la Dirección Nacional de Reforma Agraria agotará previamente una audiencia
conciliatoria a fin de llegar a un acuerdo amistoso. En caso de subsistir la oposición a la
solicitud de título de propiedad colectiva de las tierras, resolverá lo que en Derecho
corresponda. La resolución que se dicte admite recurso de reconsideración y de
apelación ante el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el cual agota la vía
gubernativa.
Artículo 9. Cumplido el trámite correspondiente, la Dirección Nacional de Reforma
Agraria emitirá el título de propiedad colectiva de tierras a favor de la comunidad
indígena, el cual es imprescriptible, intransferible, inembargable e inalienable.
Artículo 10. Las adjudicaciones que se realicen de acuerdo con esta Ley no
perjudicarán los títulos de propiedad existentes y los derechos posesorios certificados
por la Dirección Nacional de Reforma Agraria.
Disposiciones Finales
Artículo 11. Se instituye el mecanismo de la conciliación y la mediación comunitaria
para resolver los conflictos que se generen por los títulos otorgados de acuerdo con la
presente Ley y las leyes vigentes relacionadas con la materia.
Le corresponde al Gobierno Central o Municipal la creación de los centros comunales de
conciliación y de mediación que sean necesarios para promover la solución pacífica de
conflictos en tierras colectivas que se adjudiquen.
Artículo 12. En caso de usurpación o de invasión de las tierras reconocidas a través
del título de propiedad colectiva, las autoridades competentes deberán hacer cumplir
los derechos de propiedad de dichas áreas.
Artículo 13. La Autoridad Nacional del Ambiente coordinará con las autoridades
indígenas tradicionales de cada comunidad las acciones y estrategias para ejecutar un
plan de uso sostenible de los recursos naturales y de desarrollo comunitario, en caso

190
de que las tierras se encuentren reconocidas como parte del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas.
Artículo 14. Las entidades gubernamentales y privadas coordinarán con las
autoridades tradicionales los planes, programas y proyectos que se desarrollen en sus
áreas, a fin de garantizar el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos y
comunidades indígenas.
Artículo 15. El Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia,
mediante decreto ejecutivo, reconocerá la forma tradicional de organización, la cultura
y las autoridades de los pueblos indígenas titulares de la propiedad colectiva de tierras,
y establecerá procedimientos para la coordinación entre estas y las autoridades
nacionales electas o designadas.
Artículo 16. El Estado destinará los fondos necesarios para la delimitación de las
tierras colectivas que se otorguen en cumplimiento de la presente Ley.
Artículo 17. El Ministerio de Gobierno y Justicia, mediante decreto ejecutivo, adoptará
la Carta Orgánica del Corregimiento Indígena Comarcal Teribe del Distrito de
Changuinola en la provincia de Bocas del Toro.
Artículo 18. El Órgano Ejecutivo reglamentará el procedimiento para la aplicación de
la presente Ley.
Artículo 19. Esta Ley comenzará a regir desde su promulgación.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Proyecto 411 de 2008 aprobado en tercer debate en el Palacio Justo Arosemena,
ciudad de Panamá, a los dos días del mes de diciembre del año dos mil ocho.

Por otro lado, la juventud se organiza en la Organización de Jóvenes

Emberá Wounaan de Panamá.

ORGANIZACIÓN:

La organización de jóvenes Embera Wounaan de Panamá, fue creada el 21 de abril de

2001, surgió debido a los grandes retos y problemas que se nos presenta para el
futuro de nuestra juventud. Al igual que la ausencia de una juventud organizada que
afrontara y velara por nuestros derechos como pueblo indígena.

Nuestra organización integra jóvenes miembro de la provincia de Panamá comarca

Embera Wounaan, tierra colectiva Embera Wounaan y Darién.

LEMA:
Por la Cultura, la Educación, La Auto Gestión y el Desarrollo; Por la cultura del Pueblo
Emberá Wounaan de Panamá; Por una mejor Educación hacia los Pueblos Indígenas;
Por una Auto Gestión adecuada para nuestro Pueblo; Por el desarrollo de los Pueblos
Indígenas de Panamá.

OBJETIVOS:

Nuestro objetivo está enfocado directamente a la realidad de los pueblos indígenas

Embera Wounaan. Cuyas principales labores son:

I. Impulsar programa y proyecto tendiente a reforzar nuestra identidad cultural y

la protección de nuestro territorio como pueblo indígena.
II. Promover programa de capacitación en diversos temas, para así poder
aumentar nuestra capacidad técnica y profesional en las diferentes carreras:

191
 cultural, científica, económica, medio ambiente, derechos humanos, sociales y
carrera al desarrollo de las comunidades.
III. Promover el intercambio de información actualizada y conocimientos
ancestrales desde la cosmovisión de los pueblos indígenas, entre los diferentes
grupos juveniles a nivel nacional e internacional para que sean transcritos a las
generaciones venideras.

  MISIÓN:

 La Organización de Jóvenes Emberá Wounaan de Panamá (OJEWP) buscará

promover y reforzar nuestra identidad cultural involucrando las capacitaciones
como proceso de desarrollo.
 Lograr espacio de participación en las diversas organizaciones e instituciones
gubernamentales y privadas en el ámbito nacional e internacional, en los
aspectos culturales, científicos, económicos, medioambiente, derechos humanos
y sociales, para que los jóvenes puedan incorporarlos en las diferentes regiones
del país.

VISIÓN:
 Ser una organización internacional reconocida por sus logros y resultados.
 Crear organizaciones auto sostenibles en las regiones indígenas.
TEMAS

Cultura, educación, salud, aspectos sociales, auto gestión, gestión ambiental,

seguridad fronteriza, derechos humanos, juventud como eje transversal y género.

Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá

(COONAPIP)68

COONAPIP fue fundada el 21 de enero de 1991 por las autoridades Tradicionales

Indígenas y representantes de los Congresos Indígenas con el objetivo de buscar la
unidad nacional de los pueblos Indígenas de Panamá, fortaleciendo su estructura
propia, para el logro de su autodeterminación. COONAPIP se fundó a través de un
encuentro de Autoridades Indígenas y luego fue ratificado mediante un Congreso
Nacional Indígena.En 1992 la COONAPIP realiza un paro nacional con el objetivo de
exigir al estado Panameño la incorporación de temas indígenas en la agenda de los
gobiernos, para acceder a los programas y proyectos de desarrollos y exigir también
los derechos de los Pueblos Indígenas consagrados en normas internacionales y
nacionales, legalización de tierras y territorios Indígenas y la participación de los
Pueblos Indígenas en todos los niveles (educación, salud, aspectos sociales y
económicos).

Misión:
Generar propuesta estratégica para el logro de la unidad, la autodeterminación,
valoración, rescate cultural y la sostenibilidad del medio ambiente y recursos naturales
de los pueblos Indígenas, el reconocimiento, el desarrollo de carácter plurilingüe y la
Multiculturalidad del Estado Panameño.
68
Fuente: www.cicaregional.org

192
Visión:
Buscando en nuestro pasado histórico de lucha, la Coordinadora Nacional de Pueblos
Indígenas de Panamá, participa activamente en las decisiones, política, económica,
sociales, culturales y ambientales del País, logrando de esta manera contribuir con la
aspiración colectiva y pluricultural de los pueblos Indígenas de Panamá. Además
hemos logrados la unidad, y eficiencia como pueblo en la iniciativa en lo que respecta a
la relación Estado Pueblos Indígenas, a través de una efectiva coordinación, consulta y
participación que coloca a la COONAPIP en una posición de liderazgo Nacional e
Internacional.

Pueblos y Comunidades Indígenas miembros de la Coordinadora:

En COONAPIP participan Congresos y Consejos Generales: Congreso General Ngöbe
Buglé, Congreso General de Kuna Yala, Congreso General Emberá Alto Bayano,
Congreso General Kuna Madungandi, Congreso General Kuna Wargandi, Congreso
General Emberá, Congreso Nacional Wounaan, Congreso General Kuna Dagargunyala,
Consejo General Naso Tjërdi, Consejo General Bribri y Congreso General Tierras
Colectivas Emberá Wounaan.

En resumen, los Pueblos Indígenas de Panamá cuentan con una importante

organización basada en la defensa de sus derechos como cultura y por ocupar
la posición que, como panameños, les confieren las leyes nacionales. Por su
parte, el Pueblo Indígena Emberá Wounaan se está organizando de manera
cada más sólida y a través de la aprobación de la Ley No. 72 de 2008 sentaron
el precedente de la necesidad de que el Estado le reconozca derechos – en
calidad de Pueblos Indígenas – a quienes por alguna razón, no residen en las
Comarcas, no importa el lugar del país en el que residan.

Resulta recomendable que las organizaciones Emberá y Wounaan desarrollen

proyectos y programas con los miembros de
En Curundú los niveles de organización y
su etnia que habitan en el Corregimiento de
participación comunitaria son sumamente bajos. Este
Curundú. rasgo es, quizás, uno de los que mejor expresa el
impacto desintegrador que ejercen las pautas de
2. Pueblo Kuna residente en las comportamiento urbano sobre las prácticas culturales
Barriadas aledañas a la Ciudad de originalmente rurales o tradicionales de la población.
Panamá: organización política. Fuente: Fundación Techo: CURUNDU. Estudio socio-
económico y cultural de las familias que residen en la
Dado que – tal y como señalaron los comunidad urbana de Curundú. Panamá 1993
informantes durante el Trabajo de Campo de
este Estudio – el Congreso General Kuna no
está realizando ningún tipo de actividad con
las barriadas kunas fuera del área comarcal,
los residentes en éstas se han organizado
bajo la figura de Junta Local teniendo al
frente una Directiva: así el Presidente de la Junta Local de Abya Yala es el
señor Julio de la Ossa y el Vicepresidente el señor Alfredo González, en Kalu
Mogir Yala el Presidente es el señor Victoriano González, el Vicepresidente es el
señor Garrido del Paolo y Torinto Long es el Vocal. El Presidente de Boo Yala es
el señor Tony García.

193
 Todas estas Juntas Locales forman parte de una estructura mayor que es la
Junta Directiva de las Barriadas Kunas de Panamá, presidida por el señor
Victoriano González, el señor Gregorio Linares funge como Secretario y el
Vocal es el señor Santiago López. La Junta Directiva de las Barriadas se creó
para unir a las comunidades y servir de intermediaria con el Gobierno y con
otro tipo de organismos a fin de conseguir ayuda para desarrollar proyectos de
las comunidades.

Los informantes también señalaron que la Asociación de Jóvenes Kunas existe

pero no está en funcionamiento.

Es de destacar que las barriadas cuentan con Estatutos y Reglamentos

Internos. Así el Estatuto de la Comunidad de Boo Yala incluye 5 Capítulos:
Administración, Objetivo General de la Comunidad, De la Organización y sus
Funciones, Deberes y Derechos de los Miembros y Disposiciones Finales. En el
Capítulo I. Administración, son relevantes los artículos 4 y 8:

Artículo 4. La comunidad Boo Yala es de carácter comunitario y democrático. Sus

comuneros pueden profesar cualquier credo político e ideológico siempre y cuando sus
acciones no desvirtúen los principios democráticos de las sociedades y principios
culturales de cada pueblo de origen y habrá un entendimiento entre todos los sectores.

Artículo 8. El patrimonio de la comunidad lo constituirá las cuotas de admisión de todo

orden y los bienes de toda clase que por cualquier título la comunidad adquiera o
posea de conformidad a la ley y los estatutos. Los fondos disponibles serán invertidos
para beneficio de la comunidad de acuerdo a sus necesidades.

El Capítulo III señala en el artículo 14 que la comunidad está organizada

mediante una Asamblea General, Junta Directiva, Junta de Asesores, Junta de
Vigilancia y Comisiones, siendo la Asamblea General la máxima autoridad de la
comunidad y las decisiones que adopte la misma son de obligatorio
cumplimiento (artículo 15)

El Reglamento Interno de la Comunidad de Boo

El artículo 13, Capítulo II Objetivo Yala está integrado por 6 Capítulos: Disposiciones
General de la Comunidad dice: Generales, De la Organización y sus Funciones,
Deberes y Derechos de los Miembros, De las
Artículo 13. El objetivo que persigue la
comunidad Boo Yala es el siguiente: Sanciones, De las Elecciones y Fondos y
Patrimonio.
a. Vivir en forma adecuada y en paz,
como lo establece la Constitución Entre los Deberes y Derechos de los miembros se
Nacional. señala que:
Fuente: Estatutos de la Comunidad Boo Todos los miembros son iguales, no habrá
Yala. discriminación por razón de ideas políticas, religiosas y
otras que no pugnan con la naturaleza y el objetivo de
la comunidad.

Las mujeres tendrán derecho a participar en los trabajos comunales.

194
Entre las Sanciones se incluyen castigos por:

b. Caso comprobado de drogadicción, robo, acoso sexual, agresión a otros miembros y

cualquier acto escandaloso que vaya en perjuicio de la comunidad.

En estos casos la sanción será:

Denuncia directa a la Corregiduría o a la Autoridad Judicial.

La reglamentación de esta Comunidad incluye el Reglamento Interno de la

Junta Directiva, Reglamento Interno de la Junta de Vigilancia, Reglamento de
la Comisión de Agua, Reglamento de Elecciones y Reglamento Interno de las
Asambleas Generales.

El objetivo del Reglamento de la Comisión de Agua es:

Reglamentar el uso de agua para brindar un mejor servicio a la familia de Boo Yala y a
sus vecinos.

Las Asambleas Generales las realizan en la Casa de la Junta Local, recreando la

importancia de la Casa del Congreso en las comunidades de la Comarca Kuna
Yala. Estas pueden ser muy modestas, construidas por los comuneros o, como
en el caso de Boo Yala, construcciones más cercanas a la cultura tule, para lo
que se consiguió el apoyo económico de la Fundación de Superación de la
Pobreza.

CASA DE LA JUNTA LOCAL DE LA BARRIADA KALU MOGIR YALA

Fuente: Enriqueta Davis V., Trabajo de Campo, octubre 2009.

195
 CASA DE LA JUNTA LOCAL DE LA BARRIADA BOO YALA
Fuente: Enriqueta Davis V., Trabajo de Campo, octubre 2009.

PARTE DEL COMPLEJO DE LA CASA DE LA JUNTA LOCAL DE LA BARRIADA BOO YALA

Fuente: Enriqueta Davis V., Trabajo de Campo, octubre 2009.

196
Se observa entonces la preocupación de los kunas residentes en las Barriadas,
por resolver sus limitaciones de manera organizada y con el trabajo de todos.
La Junta Directiva de las Barriadas y las Juntas Locales, son un arma poderosa
para adelantar proyectos y programas de desarrollo en general, y de salud en
particular. Así por ejemplo, el señor Gregorio Linares, Secretario de la Junta
Directiva de las Barriadas Kunas participa – al igual que la señora Alcelina
López, Promotora de Salud de la Comunidad de Koskuna – en una importante
campaña de prevención del VIH – Sida, que cuenta con apoyo económico del
Proyecto Mesoamericano de Atención Integral en ITS – VIH – SIDA a
Poblaciones Móviles en las Estaciones de Paso de Bocas del Toro y la Comarca
Kuna Yala. Panamá. (EMESSAR) Ellos fungen como capacitadores entre la
población masculina, femenina y de jóvenes kunas.

Uno de los materiales que distribuyen y explican durante las capacitaciones es

el siguiente tríptico.

197
RESUMEN. Son muchos los cambios que la reubicación de la población en la
inmediatez y dentro de la misma Ciudad de Panamá, ha ocasionado a los
inmigrantes de estos Pueblos Indígenas. Han salido de sus territorios
tradicionales en la búsqueda de mejores condiciones de vida, educación, salud
y trabajo. Sin embargo, las condiciones en que habitan en la actualidad,
muestran grandes carencias respecto a la población no indígena urbana.

No obstante lo anterior, informantes de ambos grupos consideran que “acá

viven mejor que en las Comarcas … puesto que allá, no hay trabajo”.

Las organizaciones que se han creado – tanto a nivel nacional como entre los
emberá wounaan y en las Barriadas Kunas de Panamá – son un paso muy
importante para ayudar a resolver los problemas de los Pueblos Indígenas, por
ello es necesario reforzarlas.

Durante los grupos focales con la población kuna residente en las Barriadas,
alguien me preguntó ¿por qué en la Comarca Kuna Yala, todo mundo acata las
decisiones de los dirigentes y acá no? La respuesta a esta pregunta tiene cierto
grado de complejidad: el desarraigo, el mimetismo con el ambiente urbano en
que la individualidad está por encima de la colectividad, la necesidad de
compartir la autoridad de las comunidades con las autoridades nacionales para
imponer sanciones, las nuevas organizaciones surgidas – como las Juntas
Locales – aún no han madurado lo suficiente para que las decisiones de sus

198
Asambleas Generales sean totalmente acatadas, sobre todo por los jóvenes,
algunos de los que nacieron en Panamá – y como varios de ellos me dijeron
“están orgullosos de tener cédula 8”69 Salir de los barrios pobres de la Ciudad
de Panamá, caracterizados por la alta peligrosidad, delincuencia, drogas,
inseguridad individual y colectiva, etc., para integrar comunidades total o
mayoritariamente kunas, representa un proceso complejo de adaptación: no
están en la Comarca, pero tampoco están totalmente integrados a la Ciudad:
necesitan mecanismos de transición y mucho apoyo – tanto del Congreso
General Kuna como del Gobierno Nacional – para concretar tan difícil tarea.

Los resultados de la I Encuesta Nacional de Calidad de Salud y Calidad de

Vida(MINSA, 2009) permiten observar las tempranas edades de consumo de
tabaco y de alcohol, la escasa práctica del deporte – sobre todo entre las
mujeres –. De manera particular, son relevantes las cifras sobre atención a la
salud en el año 2007, pues con todas las instalaciones de salud que hay en la
Ciudad de Panamá se esperaría que todos sus habitantes se realizaran
controles de salud anuales. En el caso de Arraiján se aprecia el poco cuidado a
la salud entre los habitantes rurales, lo que está relacionado con las escasas
posibilidades económicas para cubrir los gastos de atención en salud. En lo que
respecta al control del embarazo destaca que 2.5% de mujeres del Distrito de
Panamá– todas urbanas – no se hubiesen realizado ningún control al igual que
el 30% de las mujeres rurales del Distrito de Arraiján. El uso del condón
durante las relaciones sexuales fue declarado por un 71% de los encuestados
urbanos del Distrito de Panamá con una frecuencia de nunca o casi nunca, al
igual que el 69.7% de los varones rurales y 87.9% de las mujeres rurales del
Distrito de Arraiján.

En lo que respecta a las preferencias de expresión de la sexualidad – y

tomando en consideración el no uso de condones durante las relaciones
sexuales – se aprecia un alto riesgo, sobre todo entre quienes declararon
varios compañeros sexuales.

Un 17% de los urbanos en el Distrito de Panamá y un 14% de la muestra del

Distrito de Arraiján, consideran que los costos de la atención en salud deben
ser cubiertos por el paciente. Si interpretamos estas respuestas en el marco
del reconocimiento a la responsabilidad individual de cuidar y preservar la
salud, entonces la gran mayoría de los encuestados considera que crear y
cuidar su salud es responsabilidad del Gobierno.

Las patologías sociales propias de la Ciudad son las mismas señaladas por los
informantes claves durante el Trabajo de Campo de este Estudio. De igual
forma, la escasa participación y la apatía de los moradores de las comunidades
objeto de esta Investigación para organizarse y resolver problemas comunes,
se corresponden con la actitud generalizada de los habitantes de la Ciudad de

69
La Cédula es el documento de identidad personal en Panamá y su primer digito corresponde a la provincia
de nacimiento del portador. Los nacidos en la Comarca Kuna Yala tienen por primer dígito el número 10 y los
nacidos en la Provincia de Panamá tiene por primer dígito el número 8.

199
 Panamá y del Distrito de Arraiján. Nótese, en especial la escasísima
participación en organismos que trabajan en pro de la salud.

Los pueblos indígenas de Panamá son conscientes de que a pesar de toda la

legislación promulgada a su favor en el país y en los Convenios
Internacionales, ellos están en inferioridad de condiciones respecto a la
población no indígena, no importa en donde se encuentren radicados. Producto
de tal reconocimiento es la Ley No. 72 de 23 de diciembre de 2008. (Gaceta
Oficial No. 26193), Que establece el procedimiento especial para la
adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos
indígenas que no están dentro de las comarcas, misma que contó con el
apoyo de las Autoridades Indígenas de Los Congresos, Consejos y Comarcas
Indígenas de Panamá. También es interesante la formación de la Coordinadora
de los Pueblos Indígenas de Panamá y la Organización de Jóvenes Emberá
Wounaan de Panamá.

Por otro lado es de destacar la organización de las Barriadas Kunas de la

Ciudad de Panamá en la forma de Juntas Locales en cada comunidad, las que
constan de Estatutos y Reglamentos Internos y la aglutinación de las mismas
bajo la Junta Directiva de las Barriadas Kunas de la Ciudad de Panamá, como
mecanismo para negociar con el Gobierno, con organismos internacionales,
con organizaciones no gubernamentales y privadas a fin de resolver los
problemas de las comunidades.

VI. Sistemas y Servicios de Salud en los Distritos de Panamá y Arraiján.

A. Marco institucional legal del sistema de protección social en salud

de Panamá.70
La creación del Ministerio de Salud por medio del Decreto de Gabinete No.1 del
15 de enero de 1969 y su Estatuto Orgánico, por medio del Decreto Ejecutivo
No.75 del 27 de febrero de 1969, reviste a las regiones y a las áreas medicas
sanitaria de todas las facultades descentralización que permitan la agilización
de los programas.

A través del Decreto No.401 del 29 de diciembre de 1970 orienta hacia la

concienciación de nuestras comunidades en sus deberes y derechos en salud,
para participar en forma organizada en la solución de sus propios problemas de
salud. Durante este periodo se funcionaron en el país más de 100 Comités de
Salud con personería jurídica, que representan un rico potencial de recursos en
salud.

La organización sectorial en salud también esta contemplada en el Artículo III

de la Constitución Política de la República y está conformada por:

 El Ministerio de Salud
 La Caja de Seguro Social
70
Fuente: Ministerio de Salud: Dossier Nacional de Atención Primaria en Salud y la integración con otros
niveles de atención. República de Panamá. 2007, en www.minsa.gob.pa

200
  Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales
 Escuelas y Facultades de Ciencias de la Salud
 Sector Privado de Servicios de Salud
 Patronatos
 Instituciones autónomas o semiautónomas que realizan acciones de
promoción, prevención reparación y rehabilitación de la salud,
instituciones de docencia e investigación en salud.

Objetivos Fundamentales del Ministerio de Salud

El Ministerio de Salud ha definido ocho objetivos que se traducen en ocho

lineamientos y políticas, desarrolladas a través de estrategias y actividades
como marco de acción. Detallamos a continuación:

Objetivo 1

Fortalecer el sistema de rectoría en salud para el ejercicio de las funciones de

la autoridad sanitaria nacional

Objetivo 2

Mejorar la accesibilidad de la población a los servicios de salud, reduciendo las

iniquidades y favoreciendo a los grupos más vulnerables.

Objetivo 3

Alcanzar la calidad de vida, previniendo tempranamente y a bajo costo social

los riesgos y daños a la salud.

Objetivo 4

Prevenir y proteger tempranamente a la población de riesgos por

contaminación y otros factores ambientales.

Objetivo 5

Aumentar la participación ciudadana para el desarrollo de la producción social

en salud.

Objetivo 6

Garantizar la participación ciudadana para el desarrollo de la producción social

en salud

Objetivo 7

Contar con un capital humano en salud con alto nivel de competencia,

sensibilidad social y productividad para la satisfacción de la demanda sanitaria.

Objetivo 8

201
Fortalecer el conocimiento científico y social en materia de salud, tendiente
mejorar la gestión y operación de los servicios de salud.

B. Región Metropolitana de Salud.

Antecedentes. La Región Metropolitana de Salud,  fue creada el 10 de

septiembre de 1971, mediante resolución Ministerial., su área de
responsabilidad sanitaria original abarcaba el espacio geográfico poblacional
del distrito de Panamá, San Miguelito,  Taboga y el  Corregimiento de Veracruz
en el Distrito de Arraiján , (Este último Incorporado  en  1972),  para su
funcionamiento contaba con 11 Centros de Salud, los cuales brindaban
atención a  436,600 habitantes.

En 1988, debido al crecimiento acelerado de la población y por  la gran

demanda de servicios,  se crea la Región de Salud de San Miguelito, 
asumiendo la atención sanitaria de la población  del Distrito de San Miguelito y
el Corregimiento de Alcalde Díaz y Chilibre.

Actualidad: Hoy denominada Sistema Regional de Salud Metropolitano,

mediante Resolución Ministerial No. 788 de 12 diciembre de 2007 tiene una
superficie territorial de 889.2 Kms2 e incluye los Corregimientos siguientes:
San Felipe, El Chorrillo, Santa Ana, Calidonia, Curundú, Betania, Bella Vista,
Pueblo Nuevo, San Francisco, Parque Lefevre, Río Abajo, Juan Díaz, Pedregal,
Ancón, Tocumen, Las Mañanitas, 24 de Diciembre, Veracruz, Taboga, Otoque
Occidental y Otoque Oriental. La población aproximada bajo su cobertura es de
696,360 habitantes, según estimación al año 2008.

El Sistema Regional Metropolitano de Salud está integrado por 61

instalaciones, a saber: Hospitales Nacionales Especializados (6), Hospitales
Nacionales de Enfermedades Crónicas (2), Hospitales Sectoriales (1), Instituto
Especializado (2), Policentros (2), Policlínicas (5), Centros de Salud (15),
Subcentros de Salud (2), ULAPS (1), CAPPS (4), Centros de Promoción (2),
Puestos de Salud (1), Clínicas Satélites (16) y Dispensarios (2).

Centros de Salud y Policentros

1. Centro de Salud Guillermo Lewis del Chorrillo.

2. Centro de Salud Chase Kiwanis de Santa Ana.
3. Centro de Salud de San Felipe.
4. Centro de Salud de Curundu.
5. Centro de Salud Emiliano Ponce Jaén (Calidonia y Bella Vista).
6. Centro de Salud de Paraiso.
7. Centro de Salud de Rio Abajo.
8. Centro de Salud  Dr. Hernando Martíz de Boca la Caja.
9. Centro de Salud Romulo Roux de Pueblo Nuevo y Betania.
10. Centro de Salud de Mañanitas.
11. Centro de Salud de la 24 de Diciembre.
12. Centro de Salud de Tocumen.

202
13. Centro de Salud de Taboga.
14. Centro de Salud de Pedregal.
15. Centro de Salud de Veracruz.
16. Policentro Dr. Heraclio Barletta, de Juan Diaz.
17. Policentro Dr. Luis H. Moreno en Parque Lefevre.

203
204
C. Región de Salud de Panamá Oeste.

INSTALACIONES PÚBLICAS DE
SALUD:
1 Hospital Regional 2° nivel de
atención del MINSA
3 policlínicas de la CSS
11 Centros de Salud del
MINSA
3 Unidades Locales de
Atención Primaria en Salud
(ULAPS) de la CSS
4 Centros de Atención
promoción y prevención en
salud (CAPPS) de la CSS
1 Centro de Promoción de la
salud del MINSA
12 Subcentros de salud del
MINSA
44 puestos de salud del
MINSA.

79 EN TOTAL

Fuente: Ceballos Ileana et al, Desarrollo de Redes Integradas de Servicios Públicos de Salud en la
Región de Salud de Panamá Oeste, en IV Curso Internacional de Desarrollo de Sistemas de Salud. OPS –
OMS/ASDI/UNFPA/AECID/CIES – UNAN, 14 de mayo de 2009.

Indicadores de Morbilidad.
Cuadro No. 7: Indicadores de Morbilidad: Total del País, Región
Metropolitana y Región Panamá Oeste.

Tasas por 100,000 habitantes

Enfermedad Total del País Región Región Panamá
Metropolitana Oeste
Sida 21.0 40.7 16.5
Enfermedad 287.5 372.4 399.4
Inflamatoria Pélvica
Sífilis 22.7 75.6 11.1
Malaria 50.6 5.7 1.7
Dengue 131.7 241.6 84.7
Leishmaniasis 114.9 36.2 247.1
Diarrea 6,042.3 7,249.9 4,653.1
Hepatitis Infecciosa 7.4 14.0 2.2
Tuberculosis 52.7 80.4 29.2
Fuente: OPS-MINSA, Indicadores Básicos de Salud, Panamá 2007

Obsérvese en el Cuadro No. 7 que la Tasa de Sida en la Región Metropolitana

casi dobla a la tasa correspondiente al Total del País y la de la Región Panamá
Oeste sólo dista 5 puntos de esta última. Las tasas de las dos regiones de
salud en estudio son mayores que la tasa nacional en la enfermedad
inflamatoria pélvica. La Región Metropolitana de Salud presenta tasas más

205
elevadas que el promedio nacional en las enfermedades: sífilis, dengue,
diarrea, hepatitis infecciosa y tuberculosis; en tanto que la Región de Salud de
Panamá Oeste supera a la tasa nacional en leishmaniasis.

Panamá: Primer Congreso Nacional de Medicina Indígena.

Declaración de Kuerima
Piden que el Estado reconozca y valore en su justa dimensión el
sistema de medicina indígena
Los abajo firmantes, reunidos en el Primer Congreso Nacional de Medicina
Indígena, realizado en la comunidad de Kuerima, distrito de Mironó, Comarca
Ngöbé-Buglé (Panamá), analizamos desde distintos puntos de vista la situación
de la medicina tradicional indígena hoy en día y, basándonos en nuestros
principios, valores socio-culturales y espirituales, reflexionando en las
generaciones futuras de nuestros pueblos indígenas,

manifestamos lo siguiente:

La Medicina Indígena y sus conocimientos tradicionales en nuestro medio y

cosmovisión siempre vienen asociados y representan un patrimonio cultural que
es de propiedad de todo un pueblo y cultura que lo ha defendido o mantenido
por siglos, desde tiempos inmemoriales, por lo que tiene significados de gran
importancia para nuestros pueblos indígenas de Panamá y el mundo, es decir,
no puede ser robado, usado o tergiversado para otros fines sin el
consentimiento de nuestras autoridades y médicos tradicionales.

Esta medicina indígena no sólo constituye un sistema de cuidado de salud

alternativo para nosotros, sino es también parte de nuestra existencia o vida,
sin lo cual los enemigos de nuestras culturas ya hoy día se contentarían de
nuestra inexistencia, más sin embargo nuestro conocimiento tradicional y
medicina ha templado nuestro espíritu de lucha y sobrevivencia, por lo que por
nuestras venas sigue fluyendo sangre guerrera que ha de defender los intereses
sagrados de nuestro pasado, presente y futuro.

Con orgullo decimos que donde el sistema de salud occidental no llega, está
nuestra medicina dispuesta a realizar su trabajo, sin desconocer esa medicina
occidental que también es muy valiosa para nosotros.

Por otro lado, este patrimonio o legado indígena enfrenta graves amenazas
tanto a lo interno de las comunidades y territorios indígenas como a nivel
internacional, amenazas que no podemos desconocer, por lo que solicitamos
también la solidaridad de nuestros hermanos indígenas o no indígenas, ante
multinacionales que se lucran de nuestros ricos conocimientos tradicionales,
pero a costa de la miseria en que están sumidas nuestras comunidades.
En este sentido, nosotros, los Sukias, Jaibanàs, Neles, médicos, parteras, entre
otros, de las Comarcas de Kuna Yala, Embera-Wounaan y Ngöbé-Buglé,
presentes, consideramos que el tema de la medicina indígena sea una prioridad
para ser atendido y desarrollado por los Congresos Generales Indígenas.

Que el estado reconozca y valore en su justa dimensión el sistema de medicina

indígena, mediante la implementación real, activa y efectiva de los planes de
acción, con la participación de los congresos generales y médicos tradicionales.

Que el estado, desarrolle leyes sobre medicina indígena, incluyendo su

protección desde la perspectiva indígena, y con la participación real, activa y
efectiva de los congresos indígenas y actores sociales involucrados.
Que el estado panameño apruebe el convenio 169 de la Organización
Internacional de Trabajo, en la cual se reconocen los derechos humanos de los
pueblos indígenas y sus sistemas de conocimientos tradicionales.

Dado en la Comunidad Kuerima, distrito Mironò, Comarca Ngobe-Buglè, del día

24 de septiembre de 2005.
Fuente: nacionmulticultural.unam.mx
206
D. Acciones realizadas por el Ministerio de Salud de Panamá para
incorporar la medicina tradicional indígena al sistema de salud
convencional.

1. El Plan de Salud para los Pueblos Indígenas de Panamá 71

Generalidades. El Plan de Salud para los Pueblos Indígenas de Panamá,

fue elaborado, revisado y consensuado por las Direcciones de Planificación,
Dirección General, Provisión de Servicios y Promoción del Ministerio de
Salud; con la asistencia técnica del Banco Mundial. El objetivo del mismo es
contribuir a la provisión de servicios de salud culturalmente adecuados a las
comunidades indígenas, fortalecer los procesos de planificación estratégica
del nivel central y regional e implementar un sistema de monitoreo y
evaluación, que facilite la evaluación periódica de los resultados esperados
del Plan, basados en evidencias e indicadores medibles.

El Plan para los Pueblos Indígenas es un componente del Plan Marco de

Salud para los Pueblos Indígena, el cual ha de ser objeto de revisión,
discusión y consenso entre las instancias correspondientes del Ministerio de
Salud y la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá
(CONAPIP); con la cual existen vínculos previos de colaboración armónica,
en acciones tales como la Consulta inclusiva a las Comunidades Indígenas,
realizada durante los meses de enero y febrero, 2008. (MINSA - OPS, 2008)

En efecto, según información proporcionada (21 de julio, 2009) por la Lic.

Ofelina Jiménez – Encargada de la Sección de Salud de Pueblos Indígenas
del MINSA, el Plan fue consensuado con COONAPIP en el mes de
septiembre de 2008 y la presentación y divulgación del mismo se dio en
noviembre del mismo año. Posteriormente, en el mes de abril de 2009 se
inició su divulgación en las Regiones de Salud que tienen Comarcas
indígenas.

Propósito. Contribuir a la mejora de las condiciones de salud y la calidad

de vida de los pueblos indígenas, mediante acciones que garanticen el
respeto de sus derechos, identidad como pueblo y cultura diferenciada y a
sus formas particulares de organización y participación. (ibid)

Objetivo General. Contribuir en la definición de políticas y estrategias

para el fomento de la salud y el abordaje integral e intercultural de los
problemas de salud de los pueblos indígenas. (ibid)

Objetivos Específicos:
 Contribuir al desarrollo de políticas y marcos legales, que
salvaguarden los derechos en salud de la población indígena.

71
Fuente: Davis Enriqueta, Promoción de la Medicina Terapias Indígenas en la Atención Primaria de Salud.
Estado actual del Pueblo Ngöbe Buglé de Panamá. Consultoría realizada para OPS – OMS, agosto 2009.

207
  Promover la salud y la participación social en el ámbito regional y
local, en la gestión de los programas y proyectos dirigidos a la
población indígena.
 Disminuir las brechas y desigualdades en salud y medio ambiente de
las poblaciones indígenas, a través de la financiación de las acciones
prioritarias de salud.
 Disminuir la morbi – mortalidad general y materno infantil de las
poblaciones indígenas.
 Ofertar servicios geógrafica y culturalmente accesibles y aceptables a
la población indígena en la red de servicios de salud públicos
existentes.
 Fortalecer el recurso humano institucional y de las redes sociales
mediante programas de formación y capacitación para la entrega de
una atención en salud eficaz, segura y de calidad, basados en la
interculturalidad y el respeto a las diferencias étnicas.
 Mejorar el sistema de información de salud de los pueblos indígenas.
 Promover el desarrollo de investigaciones que apoyen el diseño de
políticas públicas, el mejoramiento de las condiciones de vida, la
equidad y calidad de los servicios culturalmente aceptables de la
población indígena.,
 Contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (ibid)

Áreas Prioritarias:
 Marco Jurídico y Normativo.
 Promoción de salud y prevención de enfermedades.
 Financiamiento de las acciones de salud.
 Atención integral a la población y al medio ambiente.
 Provisión de servicios accesibles y culturalmente aceptables.
 Sistemas de información.
 Investigación. (ibid)

Lineamientos Estratégicos:
 Formulación e implementación de políticas, leyes y normas que
promuevan la mejoría de las condiciones de vida y salud de la
población indígena con la protección de los derechos humanos y
civiles.
 Mejoramiento de la accesibilidad geográfica, lingüística e
intersectorial, en la solución de problemas que afectan la salud, el
acceso, el medio ambiente, transporte y comunicación de las
poblaciones indígenas.
 Focalización de la inversión en salud con criterio de equidad.
 Participación social y comunitaria en la gestión de salud.
 Mejorar el acceso a la información y la orientación individual y
colectiva sobre temas de salud que afectan a las poblaciones
indígenas.
 Formación, capacitación, actualización e investigación con enfoque
intercultural y de género.

208
  Ampliación de la cobertura de servicios básicos de atención primaria
dirigidos a la población con necesidades especiales, vulnerable y
pobre.
 Reorganización y fortalecimiento de la red de servicios.
 Articulación del sistema formal de salud (medicina occidental) con la
medicina tradicional, validadas en la atención primaria de salud.
 Implementación de políticas sociales como la atención gratuita de la
mujer pobre y de extrema pobreza en la atención prenatal y el parto.
 Implementación, dentro del sistema público, de estrategias
especiales para aumentar cobertura de atención en áreas de difícil
acceso. (ibid)

Esta iniciativa es de gran relevancia, pero aún no se concreta en su totalidad.

En lo que respecta a las poblaciones indígenas en las áreas urbanas y
concretamente en la Ciudad de Panamá, aún no se han iniciado acciones de
ningún tipo, según información proporcionada por la Sra. Sol Berguido,
funcionaria de la Sección de Salud de Pueblos Indígenas del MINSA y de las
Directoras de los Centros de Salud de Curundú y Veracruz, informantes claves
del Trabajo de Campo del presente Estudio.

2. Convenio de cooperación técnica Guatemala – Panamá sobre “Salud

mental en poblaciones indígenas”

Guatemala y Panamá han dado inicio a la ejecución de un proyecto de

cooperación técnica sobre “Salud mental en poblaciones indígenas”. Este
proyecto tiene por escenarios el Departamento de Sololá en Guatemala y la
comarca de Ngöbe-Buglé en Panamá.

Para el diseño del proyecto se han considerado las observaciones extraídas de

la evaluación de los países a través del Instrumento de Evaluación para
Sistemas de Salud Mental de la OMS (IEMS-OMS) donde se señala que la
relación entre medicina tradicional y occidental es casi inexistente en nuestros
países, a eso se añade la gran brecha de atención en salud mental que afecta
a las poblaciones indígenas. Por lo tanto, a través de este convenio de
cooperación técnica, se plantea buscar fórmulas de atención adaptadas a los
modos culturales de manera que se respeten y valoren las aportaciones de la
medicina tradicional y donde se estructures mecanismos de cooperación entre
medicina tradicional y medicina occidental.

También, por medio de la ejecución del proyecto, se persigue mejorar los

sistemas de información en salud mental integrados en el sistema de
información de cada país y donde se introduzcan los aportes de la medicina
tradicional.

En el contexto del proyecto se desarrolló un primer taller inter-país en la

ciudad de Santiago, provincia de Veraguas (Panamá), en el que se analizó la
situación de la atención tradicional y la estrategia para conseguir los objetivos
del proyecto. Un segundo taller inter-país tendrá lugar en septiembre en
Guatemala para validar los diseños de un sistema de información en salud

209
mental para un departamento o provincia y el documento base para la
cooperación entre medicina tradicional y medicina occidental.
(www.new.paho.org)

E. Evaluación de los Servicios Interculturales de Salud en Panamá.

Panamá ha realizado esfuerzos importantes para cumplir con los compromisos

internacionales y las leyes nacionales en materia de garantizar la supervivencia
de los pueblos indígenas del país. No obstante, aún falta mucho por hacer,
como lo evidencia la evaluación de los servicios interculturales de salud que se
presenta a continuación.

Matriz para la evaluación de los servicios interculturales72

Categoría Factores facilitadores Obstáculos Observaciones
Calidad técnica • Se cuenta con un sistema • Existen charlatanes. Se debe sensibilizar
común de estándares de en la necesidad de
calidad técnica para todo el incluir estándares de
 Si
sistema sanitario, incluyendo
la práctica tradicional,
estándares que aseguren una  No
atención intercultural. especialmente en lo
relativo a la
Existe rechazo de la
dimensión de la
 Si medicina occidental ante
seguridad.
 No la medicina tradicional y
viceversa.
 Si
• Se cuenta con estándares
 No
complementarios de la  Si
atención sanitaria tradicional.  No
• Se debe promover la
 Si participación de la
• Existe autonomía de los población indígena a
 No sistemas médicos. través de los
sistemas estatales
de acreditación/
 Si
licenciamiento.
 No

 Si
• Se da más valor a la  No
medicina occidental que
a la medicina indígena.
• Se debe establecer
propias formas de
 Si
acreditación/
 No licenciamiento.

• La medicina occidental  Si
no asegura todavía
 No
estándares suficientes
de seguridad y calidad,
su práctica aun no es • Se debe clarificar el
integral. concepto de calidad

72
Fuente: Entrevistas realizadas a Médicos y Enfermeras Jefes Distritales de la Región de Salud Ngöbe Buglé
y personal de la Sede de dicha Región de Salud; Director Médico de la Región de Salud de Kuna Yala,
Directores Médicos de los Centros de Salud de Veracruz y Curundú, Personal de la Sección de Pueblos
Indígenas y Medicina Tradicional del MINSA y fuentes secundarias como la Resolución No.521 de 5 de junio
de 2009 del MINSA, Por medio de la cual se crea el Observatorio de Calidad de la Atención en Salud.

210
 en uno y otro
 Verdadero sistema, ya que los
conceptos son
 Falso
diferentes

 Si
 No

• Se debe incluir
variables de
pertenencia étnica
en el sistema de
información
nacional.

 Si
 No

Observaciones adicionales
Calidad percibida La organización de la atención Etnocentrismo en la Desarrolla estándares
está centrada en el usuario, y, atención de salud de calidad percibida
por lo tanto tomar en cuenta  Si de acuerdo a la
sus necesidades y expectativas.  No comunidad.
 Si  Si
 No Limitada apertura de los  No
servicios de salud a la
Se conoce el tipo de población participación del Desarrolla estándares
atendida por la unidad de salud. usuario/comunidad de acuerdo a la
 Si  Si cosmovisión indígena.
 No  No  Si
 No
Utiliza metodología de Limitada participación del
evaluación de las necesidades y usuario /comunidad en la Elabora material de
expectativas. Encuestas, grupos gestión de la atención de información con la
focales, investigación cualitativa salud comunidad, en el
y cuantitativa.  Si formato y lenguaje
Si  No que pueda entender.
 Si
 No
 No
Barrera cultural para
El/la usuario/a tiene derecho a explicar/entender los
elegir el tipo de atención que procedimientos clínicos Los documentos de
desea recibir.  Si consentimiento
 No informado son
 Si
diseñados con la
 No
comunidad.
Ausencia de material
 Si
El/la usuario/a tiene derecho a informativo en el idioma
nativo  No
la información y a la decisión
sobre el propio proceso clínico,  Si
recibiendo la información en un  No
lenguaje y formato
comprensible.
 Si
 No

211
 El centro utiliza documentos de
consentimiento informado para
procedimientos de alto riesgo, y
para proyectos de investigación.
 Si
 No

El/la usuario/a tiene derecho a

ser atendidos en su idioma
nativo.
 Si
 No

Observaciones adicionales
Categoría Factores facilitadores Obstáculos Observaciones
Equipo de salud Cuenta con: Temor por parte de los Genera incentivos a
Equipos de salud terapeutas indígenas a los prestadores de
multidisciplinario en todos los ser desplazados. salud que llegan a
niveles.  Si sitios remotos
 Si  No  Si
 No  No
Personal en cantidad
Transdisciplinariedad insuficiente. Elimina procesos de
 Si discriminación y
 Si
 No aislamiento
 No
 Si
Personal sin formación o  No
Continuidad del personal
limitados conocimientos
 Si
para abordad la APS Implementa centros
 No
 Si de telemedicina para
 No mantener actualizado
Estabilidad laboral del personal al personal de salud
 Si  Si
Recursos humanos sin
 No  No
afinidad por la atención
comunitaria
Personal con destrezas y
 Si
habilidades en el manejo de los
 No
conceptos de interculturalidad
 Si
 No

Personal de salud de la zona y

con conocimiento de la realidad
local
 Si
 No

Observaciones adicionales
Personal indígena Capacidad de comunicación
intercultural y de negociación
 Si
 No
Personal indígena Los procesos evitan
formado en medicina que el terapeuta
occidental, que ya no abandone la vida
vuelve a su comunidad. comunitaria

212
  Si  Si
Sentido de pertenencia a su  No  No
comunidad
 Si Escaso número de Genera compromisos
 No personal con las para que mantenga
características antes lazos de
descritas, en función de relacionamiento con la
Contratación de personal
la demanda. comunidad durante y
capacitado de acuerdo a su
 Si después de su
pueblo.
 No formación
 Si
 Si
 No
 No

Aceptación de la comunidad y
Genera espacios
de los terapeutas indígenas.
para que desde un
 Si
principio se incorpore
 No a proceso sanitario de
su comunidad/
Conocimiento de la medicina organización
tradicional y medicina occidental  Si
 Si  No
 No
Establece redes de
Existencia de terapeutas profesionales
indígenas en el equipo, con indígenas de la salud
ámbito de acción y espacio de  Si
responsabilidad.
 No
 Si
 No

Capacitación permanente de los

recursos sanitarios indígenas
 Si
 No

Observaciones adicionales
Personal no Capacidad de comunicación y de Falta de compromiso y Información sobre
indígena negociación visión comunitaria de su medicina tradicional
 Si labor.  Si
 No  Si  No
 No
Conocimiento de la medicina Sensibilización al
tradicional Falta de continuidad en personal de salud
 Si el personal ya formado que se incorpora al
 Si servicio
 No
 No  Si
Capacitación y especialización  No
en salud comunitaria Desconocimiento de los
 Si conceptos de salud- Establece estímulos
enfermedad del sistema para el cumplimiento
 No
de salud tradicional de metas
 Si  Si
Formación curricular adecuada
 No  No
con contenidos de

213
 interculturalidad.
 Si
 No

Capacitación permanente del

personal para la atención
intercultural
 Si
 No

Observaciones adicionales
Categoría Factores facilitadores Obstáculos Observaciones
Barreras Existencia de medios de Las comunidades Mejora de las
geográficas comunicación y transporte indígenas suelen habitar comunicaciones e
adecuados a las zonas, con en zonas geográficas infraestructuras de
presupuesto especifico. inaccesibles por lo que transporte,
 Si las unidades operativas respetando el
no tienen capacidad desarrollo sostenible
 No
resolutiva de la zona.
 Si  Si
Telemedicina.
 No  No
 Si
 No
Escaso trabajo Elaboración de planes
extramural estratégicos con todos
Intervención de las autoridades
 Si los actores locales,
locales para superar barreras
 No sobre todo gobiernos
geográficas
seccionales
 Si
 Si
Limitada participación de
 No  No
las comunidades en la
planificación
Descentralización,
 Si Adecuar los servicios
desconcentración.
 No de salud a la realidad
 Si local: horarios de
 No atención,
Pequeñas poblaciones
implementación de
desconocidas para los
Adecuada distribución de albergues, brigadas
servicios de salud
personal de salud móviles
 Si
 Si  Si
 No  No
 No

Alianzas con los gremios y

colegios profesionales
 Si
 No

Participación comunitaria en la
planificación y toma de
decisiones
 Si
 No

Adecuación de los servicios a la

realidad local: brigadas móviles,

214
 albergues, servicios
interculturales de salud
 Si
 No

Observaciones adicionales
Barreras Utilización eficiente de los Pobreza y vulnerabilidad Según el país,
económicas y recursos disponibles. de las poblaciones priorizar la cobertura
financieras  Si indígenas a la población más
 No  Si pobre y vulnerable,
 No con criterios de
equidad.
Esquemas de seguridad social
 Si
solidarios. Distribución no equitativa
 No
 Si de los recursos
 No  Si
 No Ampliar al máximo
(idealmente 100%) la
Establecimiento de un
población cubierta.
presupuesto básico e la Duplicación de
 Si
inversión estatal para salud actividades desde
 No
 Si organismos estatales y
privados lo que se
 No
traduce en desperdicio Establecer estrategias
de recursos. de sostenibilidad
Responsabilidad social de las
 Si técnica, financiera,
empresas.
 No social y gerencial.
 Si
 Si
 No
 No
Los recursos económicos
deben ser asignados en
Evaluación socioeconómica de la
función de varios Diversificar las
población
parámetros, no fuentes financieras
 Si solamente en función de  Si
 No la población.  No
 Si
Presupuestos adecuados y  No Transparentar el
garantizados para asegurar
manejo de los
proyectos a largo plazo
Existencia de déficit recursos financieros
 Si
 Si  Si
 No  No  No

Gestión clínica y gestión basada

El sistema de Involucrar a la
en la evidencia.
financiamiento no comunidad en la
 Si contempla criterios planificación,
 No comunitarios propios, ejecución, monitoreo
como pago por especies y evaluación de las
Involucramiento de los  Si actividades
gobiernos locales en el  No  Si
financiamiento de las  No
actividades
 Si Rendición de cuentas
 No  Si
 No
Participación transparente de la
cooperación externa en el

215
 financiamiento
 Si
 No

Participación de la comunidad en
el manejo de los recursos
 Si
 No

Observaciones adicionales
Categoría Factores facilitadores Obstáculos Observaciones
Organización del La humanización de los servicios El limitado manejo del Organizar las
servicio sanitario  Si personal de salud de los unidades de salud
 No idiomas nativos según su capacidad
 Si resolutiva, y cobertura
 No territorial
La coordinación intersectorial e
 Si
interinstitucional en salud,
 No
educación, política social, Falta de información y
justicia sin retroalimentación de
 Si los procesos Definición de una
 Si base geográfico-
 No
 No poblacional para
atender las
La incorporación de programas/
necesidades de salud
procesos que han incorporado el Limitado desarrollo de
 Si
enfoque intercultural. historial clínico de amplio
 No
 Si concepto, tomando en
 No cuenta el marco
antropológico, cultural y Redistribución y
médico. contratación del
La participación sistemática de
 Si talento humano y
la comunidad en la planificación,
 No asignación de
diseño y gestión.
territorio.
 Si
 Si
Limitada coordinación
 No  No
entre la academia,
ministerio, servicios y
La cogestión participativa y
comunidades Conformación de las
comunitaria.
 Si redes y microrredes
 Si locales (sistemas
 No
 No locales de salud)
 Si
La adecuación del servicio al  No
patrón cultural y demandas
locales
Conducción
 Si estratégica y
 No planificación (planes
estratégicos de las
Procesos de reforma del sector redes y planes
salud tendientes a la operativos
reorganización de los servicios microrredes)
de salud  Si
 Si  No
 No
Permitir una

216
Validez de la propuesta de la participación real del
atención primaria de salud usuario en la
 Si planificación y diseño
 No de los servicios.
 Si
 No
Renovación de los principios de
la atención primaria de salud
 Si Fomentar la carrera
 No profesional del
personal especializado
en atención a
población indígena.
 Si
 No

Desarrollar sistemas
de información y
monitoreo con
incorporaron de
variables necesarias,
incluida la pertenencia
étnica.
 Si
 No

Considerar el tema de
la movilidad de los
usuarios.
 Si
 No

Convenios entre
países para la
atención de
poblaciones
específicas..
(nómadas, refugiados,
trabajadores,
migrantes, jornaleros,
pueblos no
contactados)
 Si
 No

Coordinación entre
sistemas de salud de
varios países con
población indígena en
su territorio.
 Si
 No

Alianza entre
academia, ministerio,

217
 servicios y
comunidades.
 Si
 No

Observaciones adicionales
Sistema de El establecimiento de la Limitado seguimiento y Garantizar los
referencia y “continuidad de cuidados” monitoreo al sistema de traslados de los
contrarreferencia  Si referencia y pacientes indígenas
entre los niveles  No contrarreferencia que requieran
de complejidad  Si traslados al nivel de
 No atención que precisen.
La incorporación de servicios de
 Si
apoyo, albergues para pacientes
 No
y familiares. Ausencia de puerta de
 Si entrada para acceder al
 No sistema Establecer una tarjeta
 Si nacional de salud,
seguimiento del
El establecimiento de acuerdos  No
paciente en el
de gestión entre los actores
sistema, a cargo del
locales, sobre todo gobiernos Débil compromiso/
equipo local de salud
municipales desconocimiento para
 Si
 Si aplicar el sistema de
 No
 No referencia
contrarreferencia
 Si Administración única
El involucramiento de la
 No regional de recursos.
comunidad en reclamar sus
Establecer guías/
derechos
protocolos de atención
 Si
a nivel local
 No
 Si
 No

Observaciones Adicionales
Sistema de El servicio permite la interacción Falta de protocolos e Implementar medios
referencia y de los terapeutas indígenas y de instrumentos normativos de comunicación a
contrarreferencia la medicina convencional en los interculturales, así como comunidades ubicadas
entre el sistema equipos. de formación académica en zonas inaccesibles
convencional de  Si intercultural  Si
salud y los  Si  No
 No
sistemas de salud  No
indígena
Ética en la práctica de la El sistema debe
medicina tradicional. Ausencia o limitada permitir el trabajo
 Si aplicación del sistema de conjunto y coordinado
referencia entre ambas
 No
contrarreferencia aproximaciones a la
convencional. atención sanitaria.
 Si  Si
Aceptación del diagnóstico de  No  No
salud del terapeuta tradicional
 Si
Limitado conocimiento/
 No respeto de los saberes
tradicionales
Referencias y contrarreferencias  Si

218
 oportunas a nivel comunitario  No
 Si
 No Débil credibilidad de los
terapeutas tradicionales
en el sistema formal y
viceversa
 Si
 No

Observaciones adicionales
Barreras Servicios adecuados y accesibles Barreras culturales como Debe contarse con
culturales  Si excusa, encubren personal
ineficiencias comprometido y
 No
 Si responsable.
 No  Si
Manejo del idioma local por
 No
parte de los trabajadores de la
salud Desconocimiento del
 Si idioma Sensibilización en
 Si interculturalidad.
 No
 No  Si
 No
Visión holística del personal de
salud Desconocimiento de la
 Si interculturalidad en salud Manejo holístico del
 Si proceso salud
 No
 No enfermedad.
 Si
Participación comunitaria en la
 No
planificación, ejecución y
evaluación de actividades
 Si
 No

Responsabilidad de los
dirigentes en la convocatoria y
apertura para el trabajo
extramural.
 Si
 No

Observaciones adicionales

RESUMEN. El Plan de Salud para los Pueblos Indígenas es una excelente

estrategia para brindar atención pertinente, accesible y aceptable por la
población objetivo, atendiendo a sus características étnico – culturales. De
acuerdo a la información obtenida en la Sección de Salud de Pueblos Indígenas
y Medicina Tradicional, el mismo aún no está ejecutándose, pues aún se
encuentran en la etapa de divulgación y sensibilización entre los Pueblos

219
 Indígenas, básicamente en las áreas comarcales. Aún no ha dado inicio al
trabajo con instalaciones de salud de primer, segundo y tercer nivel que
atienden a miembros de las diferentes etnias indígenas, para garantizar que
estos reciban una atención humanizada con calidad, calidez, pertinencia e
interculturalidad.

Un análisis de la Sección C del Plan: Resultados esperados, estrategias, líneas

de acción evidencia que el mismo no se guía por los determinantes sociales de
la salud ni por la estrategia APS renovada, toda vez que tanto los resultados
que se esperan obtener, como las estrategias a desarrollar para obtener éstos
y las líneas de acción que se sugieren, centran la responsabilidad en el MINSA
como ejecutor. Aún cuando entre los resultados esperados se incluye el
fortalecimiento del MINSA para la rectoría en salud de las poblaciones
indígenas, no se hace alusión a la coordinación que debería liderar el
Ministerio, con todas las agencias estatales, privadas e internacionales para
lograr la mejoría en la calidad de vida de los pueblos indígenas y, con ello,
garantizar la salud de los mismos.

Son relevantes los esfuerzos realizados por el Ministerio de Salud para,

acatando los Convenios Internacionales y las Leyes Nacionales, ofrecer una
atención en salud a los Pueblos Indígenas del país. No obstante, tal y como se
evidencia en la Matriz para la Evaluación de los Servicios Interculturales,
todavía queda un largo camino por recorrer.

VII. COSMOVISIÓN DE LOS PUEBLOS KUNAS Y EMBERÁ WOUNAAN EN

MATERIA DE SALUD.

Para la Organización Mundial de la Salud (OMS), la salud es un estado de

completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de

220
afecciones o enfermedades. Es el bienestar biológico, psicológico, social y
espiritual del individuo y de la comunidad.

También es la expresión individual y colectiva de calidad de vida y bienestar; y

producto de las determinaciones sociales. Comprende el conjunto de
condiciones biológicas, psicológicas, materiales, sociales y culturales; que
tienen como determinantes, entre otros, la alimentación, la vivienda, el
saneamiento básico, el medio ambiente, el trabajo, la renta, la educación, el
transporte y el acceso a bienes y servicios esenciales. Su realización define la
condición de estar y permanecer sano, ejerciendo cada cual a plenitud sus
capacidades potenciales a lo largo de cada etapa de la vida. Se alcanza a
través del esfuerzo colectivo, intersectorial y participativo de todos y todas,
orientado hacia la conquista y defensa de oportunidades equitativas materiales
y sociales de vida, para mejorar el bienestar social y económico de toda la
población.

Acorde a la Iniciativa de Salud de los Pueblos indígenas (SAPIA), la salud

expresa relaciones dinámicas entre componentes inseparables, en lo individual
(físico, mental, espiritual y emocional), lo colectivo (político, económico,
cultural y social) y entre lo natural y lo social.

La concepción de los pueblos indígenas respecto a la salud, está ligada una

perspectiva integral del mundo, como consecuencia, se prefiere definir la salud
en términos de un bienestar integral que incorpora, infaltablemente, la
dimensión espiritual. De esta manera, el concepto de “salud integral” abarca,
el bienestar biológico, el psicológico, el social y el espiritual del individuo y de
su comunidad en condiciones de equidad.

Visto así, la salud de las poblaciones indígenas es una resultante de la

integración de elementos fundamentales, como el acceso a la tierra, el nivel de
participación en la sociedad nacional y la libertad para vivir su propia
singularidad cultural en lo que respecta a su alimentación, vestimenta,
vivienda, trabajo, educación y, especialmente, sus posibilidades de acceso,
acorde al derecho que les asiste, a los servicios públicos de atención de la
salud en condiciones de equidad y dignidad.

La salud, es además, un derecho humano que asiste a todas las personas,

indistintamente de su género, religión, color, etnia, idioma. Es el derecho que
existe a la oportunidad de recibir atención de salud en lo personal, lo familiar y
en la comunidad, y es un deber y responsabilidad del Estado, asegurar
efectivamente los derechos a la salud de las poblaciones indígenas.
(www.cepis.oms–ops. org)

A. Cosmovisión Kuna de salud - enfermedad.

El concepto de enfermedad parece estar en estrecha relación con el mundo

sobrenatural y eventualmente, con contingencias y accidentes. (Araúz, 1980)
Los kunas tienen la idea de que todo es creación de Dios. También creen en la

221
existencia de espíritus diabólicos que Dios manda para causar enfermedades
en la cual los neles o innatuledis deberán curar con la ayuda de las medicinas y
los espíritus protectores que tambien han sido creados por Dios. Dios es
conocido con muchos nombres, Papa sáhila, Diolele, Papatumadi.
(www.unesco.org.uy)

Para hacer frente a la enfermedad este pueblo indígena cuenta con tres
personajes, cada uno de ellos especializado en un aspecto de la prevención,
curación y erradicación de enfermedades y epidemias, a saber:

Nele o su versión femenina la Nelegüa. Chaman que puede curar porque

puede adivinar a través del contacto con los espíritus, plantas o animales que
tienen poderes curativos. Este poder no es solo en medicina porque el también
puede adivinar quién es ladrón y dónde encontrar cosas perdidas. El sabe los
cantos relacionados a las enfermedades y nacimientos. De estas habilidades su
influencia en la comunidad es grandiosa. Un Nele puede ser un doctor botánico
que sabe todas las propiedades terapéuticas de las plantas. El Nele está
predestinado desde su nacimiento, por características que la partera identifica.
Su padre puede negarlo de esta capacidad a través de ciertos procedimientos
mágicos, pero nadie puede convertirse en Nele a través de los estudios. Desde
su nacimiento, el Nele tiene visiones y sueños significantes. El nele tiene
ganada más libertad que cualquier otro niño. (www.unesco.org.uy; Araúz,
1980)

Su desempeño en el momento del diagnóstico es de tipo extático, situación

que se logra mediante el sahumerio de cacao y fumando tabaco en pipa.
También puede tener la revelación de la enfermedad que aqueja al paciente,
durante el sueño nocturno, provocando un ambiente similar con el sahumerio
de cacao. En el primer caso, las visiones consistirán en las distintas efigies de
los animales que “han robado el alma” o provocado la enfermedad; en el
segundo, serán los “nuchus”, espíritus personificados en estatuillas de madera
de balso, quienes le revelarán qué animal arrebató el alma del enfermo. Como
quiera que existe un concepto plural y bisexual del alma – los hombres tienen
por lo general, seis almas mientras que las mujeres sólo cuatro – el Nele
declarará también cuál alma ha sido robada por los Bonimar…espíritus
maléficos que utilizan animales como el lagarto, el tiburón, el tigre, “la sirena”
y el perro, para el rapto del alma. De acuerdo con su diagnóstico y la
farmacopea tradicional…la curación combina procedimientos terapéuticos
logrados por ingestión medicinal, sahumerios y baños, con procedimientos
psicológicos que se logran mediante los cantos y el ritual tradicional, que en el
momento crítico de la enfermedad simbolizan el resguardo que la cultura
ejerce sobre el hombre. (Araúz, 1980)

222
Innatuledi. Hombre o mujer que sabe las propiedades curativas de las
plantas, de cortezas y de los huesos de animales. También cultivan jardines.
Usualmente dan a las personas enfermas baños medicinales en un cayuco en
sus casas, rodeados de nuchus (muñecas de madera). También proveen
bebidas de plantas, cuyas características son deseadas para la belleza,
fortaleza, etc. (www.unesco.org.uy) El principio de la magia por contagio y
magia por imitación está presente en el uso que aplican a los diversos
elementos curativos, ya sea por ingestión o baños y que incluyen muchas
veces objetos industriales como botellas, bombillos de focos, etc…Las prácticas
terapéuticas incluyen pócimas, baños curativos, emplastos, fricciones,
sahumerios, baños de vapor y hasta cirugía menor. (Ibid)

Cuando un inaduled (médico botánico) cuando va al bosque en busca de

plantas, no va con el simple hecho de buscar una planta, sino debe reconocer
todos los signos de la Madre Tierra, porque en ella está la enseñanza kuna. Por
ello, cuando un inaduled busca las plantas medicinales solicita permiso a su
hermano “el árbol o la planta” para cortar parte de sus troncos o arrancarlo de
sus raíces, y les dice que servirá para curar un enfermo. Luego, en la casa las
prepara y cuando los remedios están listos para usarse, el inaduled invoca el
espíritu
de las …los ancianos kunas practican una “metodología del diálogo”, del acompañamiento, como los
diría los ancianos kunas “unaed” (susignificado aproximado sería consejos, orientaciones, y
aconseja). Esto quiere decir sentarse, acompañarlo, dialogar y escuchar al anciano, ya que su
conocimiento emana desde la memoria colectiva y de los cantos terapéuticos, que trasmite el saila
(jefe de la comunidad), argar (vocero), inaduled (médico botánico), gammdur (especialista en las
ceremonias del inna o chicha), absogued (epidemiólogo que controla las enfermedades),
entre otros especialistas en el Onmakednega (Casa de Congreso). Por eso, en está investigación
hubo una confianza entre los jóvenes investigadores y los ancianos, que no se logran de la noche a
la mañana, sino se construye por los años que participas con ellos y en los Congresos Políticos y
Culturales, ya que estos conocimientos son
sagrados y son transmitidos solamente a los que están aprendiendo una medicina y un igargan
(cantos curativos y terapéuticos) y no a los jóvenes.

Fuente: Castillo, B. “Proyecto Recuperación de los cantos medicinales orales kunas (igargan)” en la Comarca
Kuna Yala. 2005.

plantas, lo que en kuna conocemos como “unaed” o aconseja a la planta, para

curar al enfermo.

De ahí, surge la esencia de la espiritualidad kuna, o sea, un árbol, una planta,

la montaña, el río, el mar, la luna, las estrellas no son objetos muertos, sino
son seres vivos, hay que protegerlos y conservarlos. (Castillo B., 2005)73

Importancia del agua en la cosmovisión kuna.

El agua es la leche materna que Nana (madre tierra) ofrece a diario a la

humanidad, a las plantas, animales y hasta a los seres microorganismos sin
distinción de razas. Nana siempre ha sido un personaje ejemplar de amor,

73
Bernal Damián Castillo es magíster en antropología por la Universidad de Costa Rica y miembro de la junta
directiva e investigador del Instituto de Investigaciones Koskun Kalu del Congreso General de la Cultura
Kuna.

223
sobre todo cuando ofrece su pecho. La leche materna que fluye a lo largo y
ancho de la selva es nutritiva y al mismo tiempo esa misma leche ya contiene
la medicina que se necesita tanto como se necesita la energía. Las plantas o
los árboles que se encuentran a lo largo del río, son factores importantes de
dar vida al agua, las raíces de esos árboles son fuentes de vitaminas que
avivan el organismo de los seres vivientes.

Por eso, es recomendable bañarse antes que salga el sol, porque el abuelo sol
trae enfermedades de otro mundo y el agua nutritiva lo controla todo.

“Nan Dumma, La Gran Madre, nos ayuda a permanecer en equilibrio. Nuestros

padres nos enseñan que el mundo tiene ocho niveles espirituales, donde se
encuentra oro, plata, hierro y muchos otros minerales que sostiene la Madre
Tierra. Si permitimos que esto sea explotado, los árboles morirían y la
producción disminuiría.

“Nuestro cuerpo es lo mismo. Nosotros también tenemos hierro y oro en

nosotros. Una vez que se quiebre un brazo o una pierna, nunca podrá moverse
como lo hacía antes.

Recuerde que su cuerpo y la Madre Tierra son similares. Ellos son la creación
de Bab Dummad, el Gran Padre, a quien también se le llama Baba. El y su
esposa, Nan Dummad. Gran Madre, crearon todo lo que existe.

“La lluvia pasa justo cuando las nubes y el viento lo hacen. Ellos son atraídos
por los árboles que refresca el medio ambiente. Así, los árboles son
indispensables y no podemos maltratarlos. Los árboles no están aquí por
casualidad. Sus raíces penetran la tierra a través de seis niveles y emergen
también a la superficie. Los árboles renuevan su salvia tomando agua de los
ríos a través de sus raíces. El agua circula a través de sus malezas y
hojas.”(www.unesco.org.uy)

Curación, Prevención, Promoción, Rehabilitación: Perspectiva Kuna.

La medicina kuna surge desde Bab Dummad (Gran Padre) para ayudar al ser
humano, viene desde el vientre de las madres. Por eso, el hombre no debe
maltratar a la naturaleza porque el hombre pertenece a la tierra y no la tierra
al hombre. La función del hombre es cuidar la tierra con todos sus recursos y
la biodiversidad. En este sentido, la tierra es Nan Dummad (Gran Madre o
Madre Tierra), que nos da sus frutos y nos cuida y protege. Según, nos cuenta
los ancianos kunas, en el principio cuando Bab Dummad creó la tierra, hizo la
tierra con toda la medicina, Ologanakunkiler (nelevidente) estudio sobre sus
raíces. Así cuando se empezó la creación de árboles empezó a bajar la
medicina. Por eso para conocer y aprender los conocimientos kunas
medicinales uno debe iniciar el aprendizaje desde el hogar, desde lo elemental,
con la madre tierra, de lo contrario siempre andará decepcionado con uno
mismo.

Mientras que el igar es el método de la terapia de la palabra que consiste en

utilizar “cantos curativos y terapéuticos” que tienen fuerza para curar

224
enfermedades del alma y del espíritu (burba), y sirven para rescatar la vida,
para prevenir las enfermedades, para curar el desequilibrio mental y la locura,
para aliviar las dolencias de la inteligencia humana. El “maestro o especialista”
(gana Abisua) entona este canto usando cacao, ají conguito o muñecos
tallados (nuchugan5) especialmente para estas ocasiones.

La medicina tradicional según la visión indígena, es una ciencia integral donde

interactúan elementos físico-biológicos, socio-cultural, ambientales,
espirituales y territoriales. De acuerdo a este planteamiento, la protección de
los conocimientos debe hacerse con este enfoque, es decir, la protección de los
conocimientos tradicionales debe incluir plantas medicinales además de otros
recursos biológicos, sitios sagrados y espirituales, ecosistemas especiales y el
territorio. Se insiste que, las plantas medicinales y los recursos biológicos y
sus conocimientos tradicionales asociados con el ser supremo y por ende son
propiedades colectivas de los pueblos indígenas. Nadie puede reclamar un
derecho individual sobre ellos. (Castillo, B., 2005)

B. Cosmovisión Emberá Wounaan de Salud – Enfermedad.

El mundo espiritual de los Emberá Wounaan es complejo y lleno de dioses,

héroes culturales, espíritus malvados, animales míticos, etc. y es un indicativo
de su deseo de explicar los misterios del universo del individuo. Intentan
alcanzar la buena voluntad del guía y de los seres del gran alcance del mundo
espiritual creando los rituales necesarios. Comienzan creando un Dios pero ese
Dios no participa grandemente en los sucesos de la vida. En resumen, la
religión es principalmente animista y los espíritus de diferentes clases son los
que influyen en la vida, para el bien o para el mal. (unesco.org.uy)

El pueblo Emberá considera que hay dos tipos de enfermedades: unas

naturales que pueden ser curadas con plantas, hierbas, baños o pociones y
otras sobrenaturales, producto de hechizos, mal de ojo, intervenciones
diabólicas o producidas por espíritus de difuntos que andan sueltos y quieren
hacer daño. Cuando se trata de un mal menor o en las etapas no graves de
una enfermedad, el enfermo trata de remediarse con medicinas de la
farmacopea botánica que él conoce, por haberlo aprendido desde pequeño. En
el huerto que rodea las viviendas es posible encontrar plantas que actúan
como vermífugos, purgativos, sedantes, diuréticos, desinfectantes, etc. Al no
observar mejoría alguna, el enfermo recurre entonces al chamán – llamado en
lengua emberá Jaibaná – quien tiene la facultad de curar mediante ayuda de
los espíritus y cuyos conocimientos de las propiedades curativas de las plantas
son amplios y efectivos. (Araúz, 1980)

Entre las atribuciones y facultades propias que posee está la de curar diversas
enfermedades. Esto lo consigue generalmente entrando en comunicación
extática con los espíritus que conocen los procedimientos adecuados para cada
tipo de enfermedades. Recibido el mensaje es entonces cuando el jaibaná
procede a tratar al enfermo con las medidas indicadas que pueden ser por
succión en la parte afectada, infusiones de hierbas, raíces, cortezas o frutos;
masajes, aplicación de compresas, frotación de las partes enfermas del cuerpo

225
del paciente con el bastón ritual adecuado para ello; cantos y exhortaciones,
etc. Puede utilizar también su facultad extática para obtener la ayuda de un
“Jai” (espíritu), con un fin determinado, no necesariamente terapéutico. (Ibid)

La técnica utilizada generalmente por el jaybaná para curar puede variar pero
la más corriente es la siguiente: El enfermo es llevado a su casa en la que
coloca 8 o 16 mohó-uanga, o muñecos de madera tallada y figura
antropomorfa atados con bejucos en
los horcones que sostienen el techo
Lleva consigo el jaibaná unos de paja de la vivienda. La misión de
hermosos bastones de riquísima estas tallas es capturar a los espíritus
madera, símbolo de su poder,
malignos para que la curación
revestidos de plata batida y
fabrica unos muñecos (mojó- discurra sin tropiezos. Luego se
uanga) de madera de balso coloca al paciente tendido sobre un
(Ochroma lagopus Linné), muy petate o hamaca y a sus pies y a un
fácil de trabajar, muy liviana, a lado se sitúa el chamán, sentado,
los que da forma de figuras
antropomorfas, amiélicas, sin llevando en su mano izquierda los
extremidades y pinta éstas con bastones mágicos símbolo de su
jagua y achiote (Bixa poder y en su mano derecha una
Orellana). gran hoja de palma de maquenque
(parará) y así se dispone a
Estos muñecos son colocados en comenzar su canto curativo. Se trata
ocho puntos distintos de la casa
de ritmos extraños, bitonales,
del indio en torno al enfermo para
monótonos, como un rezo, lejano al
evitar que los malos espíritus
principio, con altibajos agudos y
penetren en la casa, mientras el
jaybaná entona unas monótonas
graves y a veces como de falsete, sin
salmodias acompañándose del letra, sólo la melodía. Al mismo
ruido producido por una gran tiempo agita la palma de maquenque
hoja de palma de makenke o como si estuviera abanicando, lo que
maraca o sonajero. produce un acompañamiento
singular, ya que el roce de los fuelles
Fuente: José Manuel Reverte Coma, que tiene esta hoja produce un
"Tormenta en el Darién" (Vida de los sonido muy parecido al que produce
indios chocoes de Panamá), la lluvia tropical al caer sobre los
(Ediciones del Museo "Prof. Reverte
Coma", Madrid 2002
árboles o las techumbres de las
casas, y a veces recuerda el galopar
de un caballo…

Además de los cantos chamánicos, el jaybaná administra al paciente diversas

pócimas según el caso y la enfermedad de que se trate, seleccionadas de su
extensa farmacopea generalmente obtenida de los árboles de la selva. Algunas
las tienen sembradas junto a la casa, en un huerto que todo jaybaná tiene
lleno de plantas medicinales.

Una de las cualidades o poderes que tiene el jaybaná es la de ser capaz de

convocar o invocar al Antumiá, el demonio que se encuentra en los ríos en
forma de gran culebra mayor que una anaconda. Para esta ceremonia se debe
preparar previamente por medio de ayuno, baños con substancias medicinales

226
y aromáticas, frotaciones con resinas olorosas o sahumerios. El día más
adecuado para realizar la invocación es el primer día de plenilunio durante las
primeras horas de la noche hasta media noche. El jaybaná provisto de un
mojó-uanga hecho de madera de balso, sus bastones mágicos y una buena
provisión de chicha fermentada bien fuerte (chinango), una escopeta (usan
las de calibre 22 y son muy buenos tiradores) y un cuerno de caza a manera
de trompeta, se dirige a un claro de la selva y traza un círculo o cuadrado
mágico dentro del cual se sitúa sentado. Esta línea defensiva no puede ser
atravesada por el Antumiá. Entonces, hace unos disparos al aire y sopla con
fuerza en su cuerno de caza (a veces un fututo o cambombia, concha de un
enorme caracol marino que produce un sonido ronco y penetrante).

A la llamada del jaibaná, se presenta al poco rato el Antumiá, en persona,

obediente, pero no a su gusto, sino a regañadientes, interrogando
malhumorado la razón de la llamada. El jaybaná, seguro de sí mismo y de su
poder, gracias a cierta infusión de mahué (una de las varias plantas
alucinógenas que conocen muy bien, tales como el huanto, la borrachera, el
yagé o alguna Datura) que mezcla con la chicha y que previamente ha ingerido
para que le dé valor, en lugar de contestar inmediatamente, agita delante de sí
el mohó-uanga de madera de balso con el que traza un semicírculo
atrapando al Antumiá y obligándolo a sentarse ante él, sin penetrar el círculo
mágico. Entonces ofrece su chicha fuerte al demonio con la cual le embriaga
pronto. Este suelta la lengua, momento que es aprovechado para interrogar al
representante del mal sobre el origen de la enfermedad que aqueja a su
cliente o la causa que la determina. Aprovecha entonces para preguntar qué
medicina es buena para curarla. El Antumiá responde en medio de su
borrachera y el jaibaná satisfecho le ordena retirarse.
(www.komikame.wordpress.com/chamanismoindios)

Curación, Prevención, Promoción, Rehabilitación: Perspectiva Emberá.

Para las mordeduras de serpiente se utiliza el guaco Jaibana (Aristolochia spp.)

y yocó (Piptadenia peregrina) como analgésico. Cratateva gynanda es utilizado
para las fiebres y también para mordeduras de culebra, mientras que el cedrón
(Simaba cedron) es utilizado para fiebres y diarreas. Las frutas pequeñas de la
palma del corozo (Coocos butyracea) son usadas como aceite con la que se
frota el cuerpo en las partes adoloridas. La corteza del caimito (Ximenia
americana) se prepara como una bebida anti-diarrea y de su fruto se saca
aceite y es usado como ungüento de pomada.

Para alcanzar la comunicación con los espíritus, los jaimanas tienen plantas
alucinantes. Datur alba, Datura sanguinea y poro-poro (Pachira acuatica) son
usados frecuentemente para obtener una semi-coma y así entran en
comunicación con los espíritus.

En muchas ceremonias, la chicha fermentada es una droga y aquellos que

asisten a las ceremonias son bañados con agua perfumada obtenida de los
vegetales… Una planta que usan como alucinógeno, se conoce con el nombre

227
de dialecto iguaa. Como medicina usan limón para la diarrea y dolor
estomacal. La raíz de la planta dauta, sirve para la vista. (unesco.org.uy)

228
RESUMEN.

La medicina tradicional según la visión indígena, es una ciencia integral donde

interactúan elementos físico-biológicos, socio-cultural, ambientales,
espirituales y territoriales. De acuerdo a este planteamiento, la protección de
los conocimientos debe hacerse con este enfoque, es decir, la protección de los
conocimientos tradicionales debe incluir plantas medicinales además de otros
recursos biológicos, sitios sagrados y espirituales, ecosistemas especiales y el
territorio. Se insiste que, las plantas medicinales y los recursos biológicos y sus
conocimientos tradicionales asociados con el ser supremo y por ende son
propiedades colectivas de los pueblos indígenas. Nadie puede re clamar un
derecho individual sobre ellos.

La medicina kuna surge desde Bab Dummad (Gran Padre) para ayudar al ser
humano, viene desde el vientre de las madres. Por eso, el hombre no debe
maltratar a la naturaleza porque el hombre pertenece a la tierra y no la tierra
al hombre. La función del hombre es cuidar la tierra con todos sus recursos y
la biodiversidad. En este sentido, la tierra es Nan Dummad (Gran Madre o
Madre Tierra), que nos da sus frutos y nos cuida y protege. Según, nos cuenta
los ancianos kunas, en el principio cuando Bab Dummad creó la tierra, hizo la
tierra con toda la medicina, Ologanakunkiler (nelevidente) estudio sobre sus
raíces. Así cuando se empezó la creación de árboles empezó a bajar la
medicina. Por eso para conocer y aprender los conocimientos kunas
medicinales uno debe iniciar el aprendizaje desde el hogar, desde lo elemental,
con la madre tierra, de lo contrario siempre andará decepcionado con uno
mismo.

Mientras que el igar es el método de la terapia de la palabra que consiste en

utilizar “cantos curativos y terapéuticos” que tienen fuerza para curar
enfermedades del alma y del espíritu (burba), y sirven para rescatar la vida,
para prevenir las enfermedades, para curar el desequilibrio mental y la locura,
para aliviar las dolencias de la inteligencia humana. El “maestro o especialista”
(gana Abisua) entona este canto usando cacao, ají conguito o muñecos
tallados (nuchugan5) especialmente para estas ocasiones.

Entre los kunas el origen de la enfermedad puede ser físico o espiritual. En el

trabajo de campo también agregaron algunos informantes que con motivo de
la interacción social con la sociedad de los “waga” (no indígenas) también
había enfermedades ocasionadas por tal relación como el VIH – SIDA, por lo
que la medicina tradicional no podía curar tal dolencia.

Es interesante anotar que a pesar del deterioro de la credibilidad en la

medicina tradicional entre los kunas radicados en la Ciudad de Panamá y en el
Distrito de Arraiján – especialmente entre los más jóvenes – la Directora
Médica del Centro de Salud de Veracruz reportó ser testigo de que una pócima
que toman las mujeres para aminorar los dolores de parto, surtía efecto entre
las mujeres kunas a quienes ella asistió.

229
El mundo espiritual de los Emberá Wounaan es complejo y lleno de dioses,
héroes culturales, espíritus malvados, animales míticos, etc. y es un indicativo
de su deseo de explicar los misterios del universo del individuo. Intentan
alcanzar la buena voluntad del guía y de los seres del gran alcance del mundo
espiritual creando los rituales necesarios. Comienzan creando un Dios pero ese
Dios no participa grandemente en los sucesos de la vida. En resumen, la
religión es principalmente animista y los espíritus de diferentes clases son los
que influyen en la vida, para el bien o para el mal.

El pueblo Emberá considera que hay dos tipos de enfermedades: unas

naturales que pueden ser curadas con plantas, hierbas, baños o pociones y
otras sobrenaturales, producto de hechizos, mal de ojo, intervenciones
diabólicas o producidas por espíritus de difuntos que andan sueltos y quieren
hacer daño. Cuando se trata de un mal menor o en las etapas no graves de
una enfermedad, el enfermo trata de remediarse con medicinas de la
farmacopea botánica que él conoce, por haberlo aprendido desde pequeño. En
el huerto que rodea las viviendas es posible encontrar plantas que actúan
como vermífugos, purgativos, sedantes, diuréticos, desinfectantes, etc. Al no
observar mejoría alguna, el enfermo recurre entonces al chamán – llamado en
lengua emberá Jaibaná – quien tiene la facultad de curar mediante ayuda de
los espíritus y cuyos conocimientos de las propiedades curativas de las plantas
son amplios y efectivos.

230
VIII. PUEBLOS INDÍGENAS Y SALUD: ACCIONES DESARROLLADAS A
NIVEL INTERNACIONAL Y EN PANAMÁ.

A. Algunas Acciones Internacionales74

El derecho a la salud está reconocido en el artículo 25 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 12 del Convenio
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Convención
No. 169 de la OIT, relativa a los pueblos indígenas, también incluye en su
parte V provisiones relativas a la salud de éstos. La Asamblea General de las
Naciones Unidas, en su Resolución 48/163 proclama el Decenio Internacional
de las Poblaciones Indígenas, e identifica, como una de sus principales metas,
el fortalecimiento de la cooperación internacional para la solución de los
problemas con que se enfrentan las poblaciones indígenas en el área de la
salud.
La Organización Mundial de la Salud, en su Asamblea de mayo de 1977,
adoptó la Resolución WHA30.43 la que establece que la principal meta de la
Organización y de los Estados Miembros debe ser alcanzar para todos los
ciudadanos del mundo en el año 2000, un nivel de salud que les permita llevar
una vida social y económicamente productiva. En 1979, la Resolución
WHA32.30 endosa la Declaración de la Conferencia Internacional sobre
Atención Primaria de Salud (Alma Ata, 1978) e invita a los Estados Miembros a
formular políticas, estrategias y planes de acción nacionales basados en la
atención a la salud primaria, como una de las metas para el año 2000.
Es también relevante la Conferencia Internacional de Nutrición organizada por
la FAO y la Organización Mundial de la Salud en diciembre de 1992, de la que
resultó la Declaración de un Plan de Acción para alcanzar la seguridad
alimentaria de los hogares, un buen estado de nutrición y salud para todos, a
través del desarrollo sustentable.
1. Algunas acciones realizadas por la OPS/OMS
El Primer Taller sobre Pueblos Indígenas y Salud en las Américas,
celebrado en Winnipeg, en Abril de 1993, bajo los auspicios de la Organización
Panamericana de la Salud, frente a la alarmante situación de salud de los
pueblos indígenas, recomendó a los Países Miembros a tomar acciones
inmediatas para identificar las áreas prioritarias de intervención a fin de
mejorar el perfil de salud de éstos. La Resolución V, adoptada, reconoce que
las condiciones de vida y salud de unos 43 millones de personas indígenas en
la Región de las Américas, eran deficientes, lo cual se reflejaba en el exceso de
la mortalidad por causas evitables y en la reducida expectativa de vida. Esto
demuestra la persistente brecha de desigualdad entre la población indígena en
comparación con otros grupos sociales. La resolución también recomienda la
promoción del acceso de los indígenas a la medicina y alude la necesidad de
desarrollar social y culturalmente sistemas locales de salud en los que el
conocimiento indígena sea preservado. El taller también estableció que los
74
Fuente: Davis Enriqueta, Promoción de la Medicina Terapias Indígenas en la Atención Primaria de Salud.
Estado actual del Pueblo Ngöbe Buglé de Panamá. Consultoría realizada para OPS – OMS, agosto 2009.

231
indígenas deben tener control sobre sus propias vidas, en las que la salud, es
uno de sus aspectos, y reconoce que es importante revalorar el conocimiento
indígena y fortalecer elementos de las culturas aborígenes, reconociendo que
un miembro de su propia cultura es quien mejor puede comprender a su
gente, a su salud y a sus necesidades de desarrollo.
Las recomendaciones del taller se agruparon en la denominada Iniciativa de
Salud de los Pueblos Indígenas.
Las recomendaciones de la reunión de Winnipeg y las Resoluciones CD37.R5
(1993) y CD40.R6 (1997) y CD47.R18 (2006) establecen cinco principios para
el trabajo con las comunidades indígenas:
1. La necesidad de un abordaje integral a la salud.
2. El derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas.
3. El derecho a la participación sistemática.
4. El respeto y la revitalización de las culturas indígenas.
5. La reciprocidad en las relaciones, (OPS, 2003).
En el marco de la Iniciativa de Salud de los Indígenas, la OPS/OMS ejecutó
además los siguientes Planes de Acción:
Plan de Acción para 1995-1998. Las actividades en este Plan se
concentraron en el fortalecimiento de la capacidad operativa, la formación de
alianzas; la colaboración con los Estados Miembros para poner en práctica los
procesos y proyectos locales y nacionales; proyectos en áreas programáticas
prioritarias; el fortalecimiento de los sistemas de salud tradicionales y el
desarrollo de la información científica, técnica y pública.

En 1997, la evaluación del progreso de la Iniciativa dio lugar a la ratificación de

la Resolución CD37.R5 a través de la Resolución CD40.R6 y a la identificación
de las líneas de acción para el período 1999-2002. (Ibid)
Plan de Acción 1999-2002. Las actividades en este Plan se han concentrado
en tres líneas de acción interrelacionadas:

1. Planificación estratégica y alianzas: En esta línea, las actividades han

estado dirigidas a apoyar a los países en la formulación y puesta en práctica
de políticas públicas y estrategias integradas para el desarrollo de sistemas
de salud tendientes al logro del acceso equitativo para los pueblos
indígenas, dentro del contexto de la reforma sectorial.
2. Marcos de referencia y modelos de atención interculturales: En esta línea
las actividades han apoyado a los países en el diseño y la ejecución de los
marcos de referencia y modelos de atención que aborden las barreras que
limitan el logro de la equidad en salud y en el acceso a los servicios de
salud por parte de los pueblos indígenas. Por lo cual, se ha enfatizado en la
generación de metodología e instrumentos que faciliten la incorporación de
las perspectivas, medicinas y terapias indígenas en los sistemas nacionales
de salud, particularmente en la atención primaria de salud.

232
3. Información para detectar y vigilar las desigualdades: En esta línea las
actividades promueven tanto el mejoramiento de la recopilación, producción
y difusión de información acerca de las condiciones de vida y salud de los
pueblos indígenas, como el uso de la información en el desarrollo de
políticas y programas.
Estrategia de la OMS sobre medicina tradicional 2002 – 2005. La
estrategia de la OMS sobre medicina tradicional 2002–2005, revisa el estado
de la MT/MCA de forma global, y detalla el propio papel y las actividades de la
OMS en cuanto a MT/MCA. Pero lo que es más importante, proporciona un
marco de trabajo para la acción de la OMS y de sus socios, a fin de que la
MT/MCA desempeñe un papel mucho más importante a a hora de reducir el
exceso de mortalidad y morbilidad, especialmente entre las poblaciones más
pobres. La estrategia comprende cuatro objetivos:
 Política — integrar la MT/MCA en los sistemas de salud nacionales,
desarrollando e implantando políticas y programas nacionales sobre
MT/MCA.
 Seguridad, eficacia y calidad — fomentar la seguridad, la eficacia y la
calidad de la MT/MCA, difundiendo los conocimientos básicos sobre MT/MCA
y ofreciendo directrices sobre normas y estándares para el asegurar la
calidad.
 Acceso — incrementar la disponibilidad y la asequibilidad de la MT/MCA,
según sea apropiado, enfatizando el acceso de las poblaciones pobres.
 Uso racional — fomentar terapéuticamente el uso sólido de una MT/MCA
apropiada por parte de proveedores y consumidores.
En un principio, la implantación de la estrategia se centrará en los primeros
dos objetivos. Conseguir los objetivos de seguridad, eficacia y calidad,
proporcionará las bases necesarias para conseguir los objetivos de acceso y
uso racional.
A pesar de los avances registrados, los Lineamientos Estratégicos y el Plan de
Acción 2003 – 2007 reconoce los siguientes desafíos:

 El perfil epidemiológico presente en la población indígena está asociado a

altos índices de pobreza, desempleo, analfabetismo, migración,
marginación, falta de tierra y territorio, destrucción del ecosistema,
alteración de la dinámica de vida, y necesidades básicas insatisfechas.
 En la mayoría de los países, los procesos de reforma del Estado y
específicamente la reforma del sector salud no han respondido
adecuadamente a la inequidad que afecta a los sectores de la población
más vulnerables, entre ellos a los pueblos indígenas.
 La heterogeneidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, determina la
necesidad de identificar formas innovadoras en la atención de sus
necesidades de salud, en lugar de adoptar un solo programa o modelo de
atención.
 La falta de estadísticas vitales o de servicios desagregados por pueblo,
género y grupos etarios dificulta la evaluación adecuada de la situación de

233
 salud, las condiciones de vida y la cobertura de los servicios de salud de los
indígenas.
 Al igual que la información cuantitativa, la comprensión de los factores
sociales y culturales que originan los conocimientos, actitudes y prácticas
de las personas en el mantenimiento y restauración de la salud, son
primordiales. El desafío de la salud pública es traducir la información
sociocultural en una información práctica para promover el bienestar de los
individuos y comunidades indígenas.
 Presencia de problemas similares entre los pueblos indígenas que viven en
las zonas fronterizas urgen el trabajo coordinado entre los países de la
Región y el desarrollo y/o la aplicación de acuerdos internacionales y
subregionales.
 El adiestramiento del personal de salud para la prestación de servicios
apropiados a las características socioculturales de los usuarios, tanto a nivel
de la autoridad sanitaria como a nivel subnacional es limitado.
 Aunque en varios países existen políticas nacionales de salud que favorecen
a los pueblos indígenas, la aplicación de las mismas, en general, es
reducida y no existe un sistema de evaluación del impacto de estas políticas
en la salud de los pueblos.
 La participación indígena es un factor primordial en el logro del bienestar de
los pueblos.
 Esta participación debe ser fortalecida en el quehacer de la OPS y de los
Países Miembros.
 El abordaje de la problemática indígena ocurre en la intersección de los
temas referentes a los derechos humanos, la democracia, el desarrollo, el
medio ambiente y la comprensión de la cultura, identidad y cosmovisión de
estos pueblos desde una nueva aproximación a la historia. Esto requiere el
compromiso político y la responsabilidad, de los países que comparten las
Américas, de las agencias de cooperación internacional, y las mismas
organizaciones indígenas, en el impulso de procesos de trabajo
multisectoriales y multidisciplinarios donde los pueblos indígenas, como
actores sociales, tenga participación plena. (OPS, 2003)

Con el objetivo de dar respuesta a los desafíos señalados supra, se propone un

nuevo Plan de Acción que incluye los siguientes aspectos:

Lineamientos Estratégicos 2003 – 2007.

 Promover el desarrollo y/o aplicación de las políticas de salud nacionales e

internacionales que favorecen la salud y el bienestar de los pueblos
indígenas.
 Fortalecer los sistemas de información y la capacidad de análisis y gestión
de los países para la priorización y atención de la población indígena. Esto
incluye el fortalecimiento de la capacidad de análisis y gestión del personal
que trabaja en zonas con población indígena y la provisión de suministros e
insumos necesarios.
 Adiestrar al personal de salud y a las comunidades en acciones de curación,
prevención, rehabilitación y promoción de la salud tomando en cuenta el
perfil epidemiológico, las características socioculturales y recursos propios

234
 de la población. Esto implica el desarrollo de modelos de atención
adaptados a los contextos socioculturales de la población y la generación de
conocimiento a través de la investigación operativa.
 Fomentar el trabajo conjunto de los países de la Región en el abordaje de la
problemática de salud de los pueblos indígenas. (Ibid)

Plan de Acción 2003 - 2007

 Políticas nacionales y acuerdos internacionales

• Formulación y/o implementación de políticas nacionales y acuerdos
internacionales.
• Desarrollo y/o seguimiento y evaluación de la implementación de y
programas nacionales e institucionales
• Análisis y evaluación de las políticas existentes en la Región que
favorece el bienestar de los pueblos indígenas y la priorización de
acciones de salud en estos pueblos.
• Fomento de estrategias y políticas que abordan la exclusión social entre
la población indígena
 Redes de colaboración interinstitucional e intersectorial
• Redes regionales, subregionales y nacionales
• Asociaciones intersectoriales
• Acuerdos de cooperación
• Fortalecimiento del liderazgo indígena
• Cooperación entre países y movilización de recursos
 Atención primaria de la salud e interculturalidad
• Incorporación del enfoque intercultural de la salud en los modelos de
atención y en la formación y desarrollo de recursos humanos
• Promoción de la participación indígena en la gestión de los servicios
• Adaptación de metodologías y estrategias integradas e integrales a las
características socioculturales de los pueblos indígenas (AIEPI, Hacer
Retroceder la Malaria, salud materno-infantil, agua y saneamiento,
HIV/AIDS, diabetes, salud mental, etc.).
• Pautas para la adaptación sociocultural de protocolos de atención
• Incorporación de las perspectivas, terapias y medicinas indígenas en la
atención primaria de salud.
 Información, análisis, monitoreo y gerencia
• Incorporación de la variable de etnicidad en los sistemas de información
y monitoreo
• Análisis de los determinantes de salud
• Generación de la capacidad para la gestión local (Establecimiento de
prioridades)
• Creación de un observatorio sobre salud de los pueblos indígenas en las
Américas.
• Producción y difusión de información pública, científica y técnica
• Investigaciones operativas
• Sistematización del conocimiento indígena
Entre las acciones más recientes se incluyen:

235
Resolución de la 138.a Sesión del Comité Ejecutivo de la Organización
Panamericana de la Salud, junio 2006. La Salud de los Pueblos
Indígenas.
RESUELVE:
1. Aprobar las líneas estratégicas de acción propuestas para la cooperación
técnica de la OPS en el ámbito de la salud de los pueblos indígenas de las
Américas.
2. Instar a los Estados Miembros a que:
a) velen por la incorporación de la perspectiva de los pueblos indígenas en
el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las políticas sanitarias
nacionales;
b) mejoren la gestión de la información y del conocimiento en los temas de
salud de los pueblos indígenas para fortalecer la capacidad para la toma de
decisiones basadas en evidencia y la capacidad de monitoreo en la Región;
c) incorporen el enfoque intercultural en los sistemas nacionales de salud
de la Región como parte de la estrategia de atención primaria de salud;
d) desarrollen, junto con la OPS/OMS, alianzas estratégicas con los pueblos
indígenas y otros interesados directos para mejorar aún más la salud de los
pueblos indígenas.
3. Solicitar a la Directora que:
a) apoye el desarrollo e implementación de las líneas estratégicas de
acción propuestas para la cooperación técnica de la OPS, incluida la
oportunidad para la elaboración de un Plan Regional para la Salud de los
Pueblos Indígenas;
b) abogue por la movilización de los recursos nacionales e internacionales
para apoyar los esfuerzos encaminados a mejorar la salud de los pueblos
indígenas en la Región;
c) vele por que las líneas estratégicas de acción propuestas se incorporen
en el Plan Estratégico de la Oficina Sanitaria Panamericana 2008-2012, y
fomente su inclusión en la Agenda de Salud Decenal para las Américas. …
… Línea estratégica de acción 3:
Integrar el criterio intercultural en los sistemas nacionales de salud de la
Región en conformidad con la estrategia de atención primaria de la salud.
Objetivo
• Mejorar el acceso a la atención de salud de calidad por parte de los
pueblos indígenas mediante la incorporación de las perspectivas, las prácticas
y las terapias indígenas en los sistemas nacionales de salud en conformidad
con la estrategia de atención primaria de la salud y los principios de seguridad
y eficacia de las prácticas sanitarias tradicionales.
Indicadores

236
 • Inventario de las prácticas óptimas de la Región para la incorporación de
las perspectivas y prácticas de los pueblos indígenas en los sistemas de salud.
• Número de países con servicios de salud de calidad que proporcionan
servicios adecuados desde los puntos de vista cultural y lingüístico.
• Método para evaluar la seguridad y eficacia de las prácticas tradicionales
indígenas.
• Existencia de indicadores iniciales del acceso a los servicios de atención
sanitaria básica de calidad creados e implantados a escala nacional y
subnacional, y desglosados por grupo étnico y género.
Declaración de Beijing
Adoptada en el Congreso de la OMS sobre Medicina Tradicional, Beijing
(China), 8 de noviembre de 2008
Los participantes en el Congreso de la Organización Mundial de la Salud sobre
Medicina tradicional, reunidos en Beijing, hoy, ocho de noviembre de dos mil
ocho;
Recordando la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud
celebrada en Alma-Ata hace 30 años y observando que la población tiene el
derecho y el deber de participar a título individual y colectivo en la planificación
y la aplicación de su atención de salud, que puede incluir el acceso a la
medicina tradicional;
Recordando las resoluciones de la Asamblea Mundial de la Salud que
promueven la medicina tradicional, en particular la WHA56.31, «Medicina
tradicional», de mayo de 2003;
Teniendo presente que la expresión «medicina tradicional» abarca una amplia
variedad de terapias y prácticas que pueden diferir mucho entre países y entre
regiones, y que la medicina tradicional se conoce también como medicina
alternativa o complementaria;
Reconociendo que la medicina tradicional es uno de los recursos de los
servicios de atención primaria de salud para aumentar la disponibilidad y la
asequibilidad y para contribuir al mejoramiento de los resultados sanitarios,
incluidos los que se mencionan en los Objetivos de Desarrollo del Milenio;
Reconociendo que las legislaciones nacionales, los planteamientos, las
responsabilidades regulatorias y los modelos de atención difieren entre los
Estados Miembros;
Tomando nota de que en cierto número de Estados Miembros se han realizado
progresos en materia de medicina tradicional aplicando la Estrategia OMS
sobre Medicina Tradicional 2002-2005;
Manifestando la necesidad de que la comunidad internacional, los gobiernos y
el personal y los profesionales y trabajadores sanitarios actúen y cooperen
para velar por que la medicina tradicional se utilice adecuadamente como
elemento importante que contribuye a la salud de todas las personas, de

237
acuerdo con la capacidad y las prioridades nacionales y la legislación nacional
pertinente;
De conformidad con las capacidades, las prioridades, la legislación pertinente y
las circunstancias nacionales, realizan la siguiente Declaración:
I. El conocimiento de la medicina, los tratamientos y las prácticas
tradicionales se deben respetar, conservar, promover y comunicar
ampliamente y apropiadamente sobre la base de las circunstancias de cada
país.
II. Los gobiernos tienen la obligación de cuidar la salud de sus pueblos y
deben impulsar políticas, reglamentos y normas nacionales, en el marco de un
sistema nacional de salud integral, para garantizar el uso apropiado, seguro y
eficaz de la medicina tradicional.
III. Reconociendo los progresos realizados hasta la fecha por muchos
gobiernos en la integración de la medicina tradicional en sus sistemas
nacionales de salud, exhortamos a tomar medidas a aquellos que aún no lo
hayan hecho.
IV. La medicina tradicional se debe seguir desarrollando sobre la base de la
investigación y la innovación y conforme a la «Estrategia mundial y plan de
acción sobre salud pública, innovación y propiedad intelectual», adoptada por
la 61ª Asamblea Mundial de la Salud en la resolución WHA61.21, en 2008. Los
gobiernos, las organizaciones internacionales y otras partes interesadas deben
colaborar en la aplicación de la estrategia mundial y plan de acción.
V. Los gobiernos deben establecer sistemas para calificar, acreditar u
otorgar licencias a quienes practican la medicina tradicional. Los practicantes
de la medicina tradicional deben mejorar sus conocimientos y aptitudes en
función de los requisitos nacionales.
VI. Se debe reforzar la comunicación entre los médicos y los practicantes
de la medicina tradicional y se deben establecer programas de capacitación
apropiados para los profesionales de la salud, los estudiantes de medicina y los
investigadores pertinentes.
124ª reunión EB124.R9. Punto 4.5 del orden del día 26 de enero de
2009
Medicina tradicional
El Consejo Ejecutivo,
RECOMIENDA a la 62ª Asamblea Mundial de la Salud que adopte la resolución
siguiente:
La 62ª Asamblea Mundial de la Salud,
Habiendo examinado el informe «Atención primaria de salud, incluido el
fortalecimiento de los sistemas de salud»;Recordando las resoluciones
WHA22.54, WHA29.72, WHA30.49, WHA31.33, WHA40.33, WHA41.19,
WHA42.43, WHA54.11, WHA56.31 y WHA61.21;

238
Recordando la Declaración de Alma-Ata, que señalaba, entre otras cosas, que
«el pueblo tiene el derecho y el deber de participar individual y colectivamente
en la planificación y aplicación de su atención de salud», y que «la atención
primaria de salud se basa, tanto en el plano local como en el de referencia y
consulta de casos, en personal de salud, con inclusión según proceda, de
médicos, enfermeras, parteras, auxiliares y trabajadores de la comunidad, así
como de personas que practican la medicina tradicional, en la medida que se
necesiten, con el adiestramiento debido en lo social y en lo técnico, para
trabajar como un equipo de salud y atender las necesidades de salud expresas
de la comunidad»;
Teniendo presente que la expresión «medicina tradicional» abarca una amplia
variedad de terapias y prácticas que pueden diferir mucho entre países y entre
regiones;
Reconociendo que la medicina tradicional es uno de los recursos de los
servicios de atención primaria de salud que podría contribuir al mejoramiento
de los resultados sanitarios, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio;
Reconociendo que las legislaciones nacionales, los planteamientos, las
responsabilidades regulatorias y los modelos de atención relacionados con la
atención primaria de salud difieren entre los Estados Miembros;
Observando los progresos realizados por muchos gobiernos para incluir la
medicina tradicional en sus sistemas nacionales de salud;
Observando que en cierto número de Estados Miembros se han realizado
progresos en materia de medicina tradicional aplicando la estrategia de la OMS
sobre medicina tradicional 2002-2005;
Manifestando la necesidad de que la comunidad internacional, los gobiernos y
el personal y los profesionales y trabajadores sanitarios actúen y cooperen
para velar por que la medicina tradicional se utilice adecuadamente como
elemento importante que contribuye a la salud de todas las personas, de
acuerdo con la capacidad y las prioridades nacionales y la legislación nacional
pertinente;
Observando que el Congreso de la OMS sobre Medicina Tradicional se celebró
del 7 al 9 de noviembre de 2008 en Beijing (China) y que adoptó la
Declaración de Beijing;
Observando que el 31 de agosto de cada año se conmemora el Día Africano de
la Medicina Tradicional, con el fin de sensibilizar al público y aumentar la
notoriedad de la medicina tradicional en la Región de África, así como de
promover su integración en los sistemas nacionales de salud,
1. INSTA a los Estados Miembros, de conformidad con las capacidades,
prioridades y circunstancias nacionales y la legislación nacional pertinente:
1) a considerar la posibilidad de adoptar y aplicar la Declaración de Beijing
sobre Medicina Tradicional, de conformidad con las capacidades, prioridades y
circunstancias nacionales y la legislación nacional pertinente;

239
 2) a respetar, preservar y comunicar ampliamente, según proceda, el
conocimiento de la medicina, los tratamientos y las prácticas tradicionales, de
forma apropiada y sobre la base de las circunstancias de cada país, así como
de datos probatorios sobre seguridad, eficacia y calidad;
3) a formular políticas, reglamentos y normas nacionales en el marco de
un sistema nacional de salud integral, para promover el uso apropiado, seguro
y eficaz de la medicina tradicional;
4) a considerar la posibilidad, cuando proceda, de incluir la medicina
tradicional en sus sistemas de salud, sobre la base de sus capacidades,
prioridades y circunstancias nacionales y la legislación nacional pertinente, así
como de datos probatorios sobre seguridad, eficacia y calidad;
5) a seguir desarrollando la medicina tradicional sobre la base de las
investigaciones y la innovación, tomando debidamente en consideración las
medidas específicamente relacionadas con la estrategia mundial y plan de
acción sobre salud pública, innovación y propiedad intelectual;
6) a considerar, cuando proceda, la posibilidad de establecer sistemas para
calificar, acreditar u otorgar licencias a quienes practican la medicina
tradicional, y prestar asistencia a los practicantes de la medicina tradicional
para mejorar sus conocimientos y aptitudes en colaboración con los
dispensadores de atención de salud pertinentes;
7) a considerar la posibilidad de fortalecer la comunicación entre los
prestadores de medicina convencional y medicina tradicional y, cuando
proceda, de establecer programas de capacitación apropiados para los
profesionales de la salud, los estudiantes de medicina y los investigadores
pertinentes;
8) a cooperar entre sí para compartir conocimientos y prácticas de
medicina tradicional e intercambiar programas de formación en medicina
tradicional, de forma compatible con la legislación nacional y las obligaciones
internacionales pertinentes;
2. PIDE a la Directora General:
1) que preste apoyo a los Estados Miembros, según proceda y previa
petición, en la aplicación de la Declaración de Beijing sobre Medicina
Tradicional;
2) que actualice la estrategia de la OMS sobre medicina tradicional 2002-
2005, sobre la base de los progresos realizados por los países y los nuevos
problemas que se planteen actualmente en el campo de la medicina
tradicional;
3) que preste la debida consideración a las medidas específicamente
relacionadas con la medicina tradicional al aplicar la estrategia mundial y plan
de acción sobre salud pública, innovación y propiedad intelectual;
4) que siga proporcionando orientaciones normativas a los países sobre el
modo de integrar la medicina tradicional en los sistemas de salud, en especial
para promover, según convenga, el uso de la medicina tradicional/autóctona

240
en la atención primaria de salud, sobre la base de datos probatorios sobre
seguridad, eficacia y calidad;
5) que siga proporcionando orientaciones técnicas con el fin de prestar
apoyo a los países para garantizar la seguridad, eficacia y calidad de la
medicina tradicional;
6) que fortalezca la cooperación con los centros colaboradores de la OMS,
las instituciones de investigación y las organizaciones no gubernamentales con
el fin de compartir información basada en datos probatorios y prestar apoyo a
los programas de formación para la creación de capacidad nacional en el
campo de la medicina tradicional.
Undécima sesión, 26 de enero de 2009
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos
Indígenas, Resolución aprobada por la Asamblea General, en
septiembre de 2007:
Artículo 24
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales
y a mantener sus prácticas de salud, incluida la conservación de sus plantas
medicinales, animales y minerales de interés vital. Las personas indígenas
también tienen derecho de acceso, sin discriminación alguna, a todos los
servicios sociales y de salud.
2. Las personas indígenas tienen derecho a disfrutar por igual del nivel más
alto posible de salud física y mental. Los Estados tomarán las medidas que
sean necesarias para lograr progresivamente la plena realización de este
derecho. (www.un.org)
Declaración de Lima en el Marco de la Cumbre Mundial de
Armonización de Medicina Tradicional, Alternativa y Complementaria
(Organizada por el Colegio Médico del Perú - 11 de noviembre de 2007
- (www.ops.org.bo)
Entre los Considerandos de esta Declaración se incluyen:
Que, Se reconoce que la Medicina Tradicional es ancestralmente usada por
gran parte de la población mundial, tanto en el Perú como en diversas partes
del mundo, y se acepta la importancia del desarrollo de nuevas alternativas
terapéuticas nacidas a partir del conocimiento de la medicina tradicional,
buscándose la armonización entre ambos enfoques, con el fin de lograr
mejoras en la Salud Pública.
Que, En las últimas décadas, la práctica y el uso de la Medicina Tradicional,
Alternativa y Complementaria -MTAC se ha incrementado exponencialmente,
siendo reconocida oficialmente por la Organización Mundial de la Salud (OMS)
como una medicina de amplio uso por la población mundial y con grandes
posibilidades de brindar logros costo/efectivos en la salud pública.
Que, El uso indiscriminado, poco responsable y no regulado por normas
estatales de diversos métodos terapéuticos alternativos y complementarios
está conllevando por un lado a poner en riesgo la salud de la población, y por

241
el otro al descrédito de una medicina ancestral que ha demostrado eficacia y
trascendencia cuando es adecuadamente utilizada.
Que, La Medicina Tradicional, Alternativa y Complementaria, requiere mayor
consenso en la sistematización, investigación, formación y regulación. Además
socializar apropiadamente estos temas tanto con el Sector Salud como con la
población directamente involucrada y plantear a los Gobiernos cambios
urgentes de enfoque en las Políticas y Estrategias de atención de Salud.
Que, Los beneficios de los Sistemas de Salud actuales sólo llegan a un limitado
porcentaje de la población y dado que los recursos asignados por los Gobiernos
en especial en los países en desarrollo son insuficientes para ampliar la
cobertura y presentándose un incremento de las enfermedades crónicas,
especialmente en los países desarrollados que requieren presupuestos
inalcanzables, es menester plantear la articulación de ambas medicinas con
sus respectivas fortalezas, así la MTAC en la profundización del fomento de
estilos de vida saludables y en intervenciones terapéuticas de bajos costos
dirigidas a enfermedades de baja complejidad, así como la medicina
convencional en la solución de problemas agudos y de alta complejidad.
Y entre las Recomendaciones se expresa:
1. Reconocer la existencia de diferentes Modelos y Sistemas Médicos
válidos de los cuales es importante profundizar la Cosmovisión, especialmente
de las Medicina Tradicional, que deberá ser estudiada, investigada, valorada,
respetada y difundida.
2. En el cuidado de la salud es imprescindible la responsabilidad tanto del
Estado, como de los ciudadanos- personas y comunidades, debiendo participar
activamente en todas las etapas del proceso social de la salud-enfermedad.
3. Reconocer asimismo, la existencia de diferentes Paradigmas en el
campo de la salud, que al articularse en sus puntos de encuentro permiten
entender y comprender mejor al ser humano y al proceso salud-enfermedad.
4. Considerando que la Medicina Tradicional, Alternativa y Complementaria
- MTAC, es utilizada por gran parte de la población mundial, es necesario
promover su articulación a los Sistemas de Salud Pública Oficiales de cada
país, para contribuir a mejorar la calidad de vida de la población mundial.
5. Se insta a los Gobiernos a asignar mayores recursos tanto financieros
como de apoyo técnico a la extensión de los Sistemas Nacionales de Salud, a
fin de articular la MTAC y lograr un Sistema Único de Salud.
6. Promover el desarrollo y la armonización concertada de la normatividad
necesaria para la implementación de la articulación de la MTAC en cada país,
relacionada a la adecuación de los sistemas de salud, formación de recursos
humanos, control de calidad y seguridad de los productos e investigación y
financiamiento de los mismos.
7. Sensibilizar y difundir el conocimiento de la MTAC a los gestores, a la
comunidad, instituciones y profesionales de la salud, a través de diversas
actividades (Foros, Simposios, Talleres entre otros). Así como compartir las

242
experiencias con todos los países a nivel mundial a través de Redes de
Intercambio
8. Instar a la Universidad para que incluya en sus currículos de Pre y Post
Grado la enseñanza de la MTAC y la validación de los conocimientos y práctica
de la misma a través de la investigación y actividades de extensión pertinentes
a las necesidades y demandas de la sociedad.
9. Vigilar permanentemente, para que los conocimientos tradicionales y los
recursos naturales terapéuticos no sean objeto de apropiación indebida,
propiciando su reconocimiento como Patrimonio Nacional y su justo usufructo
por las Comunidades usuarias, especialmente denunciando y enfrentado la
Biopiratería y el tráfico de patentes.
10. Promover que los procesos de gestión, desarrollo, sistematización y
enseñanza de la Medicina Tradicional sean llevados a cabo por quienes la
ejercen con el reconocimiento de su comunidad, apoyadas por el Estado, la
Universidad y la Sociedad Civil. Para ello se promoverá el respeto al medio
ambiente, a los recursos tangibles e intangibles de la Medicina Tradicional, al
conocimiento tradicional y a sus practicantes reconocidos, honestos y
respetados.
11. Desarrollar y fomentar nuevos enfoques y métodos de investigación, e
implementar estrategias para la obtención de recursos financieros y de
personal capacitado que contribuya en el desarrollo de la MTAC.
12. Promover el uso adecuado, responsable y ético de la MTAC en todos los
actores, evitando el uso indebido de ésta y su mercantilismo. Acercar el
diálogo entre ambos enfoque a fin de que al intercambiar conocimientos se
enriquezca la capacidad curativa.
13. Se acuerda institucionalizar la continuidad de las reuniones de
Armonización de la MTAC como Cumbres Mundiales, mediante la organización
bienal de éste evento en los países de los distintos continentes, designando
como sede la próxima Cumbre a Brasil en el 2009, procurando ampliar la
participación de los países, gobiernos, instituciones y científicos del resto del
Mundo, sugiriendo para ello la formación de sociedades científicas en cada
país.
14. Diseñar mecanismos adecuados que permitan el monitoreo,
evaluación, cumplimiento y difusión de las recomendaciones de la Declaración
de Lima
Se firma la presente Declaración, para dejar constancia del acuerdo
celebrado por ciudadanos interesados en mejorar la Salud de la población
mundial y con el compromiso de difundir y trabajar porque cada punto de
dicha declaración sea abordado e implementado en los países de los tres
continentes.
Algunas acciones ejecutadas por el UNFPA.
En el espíritu de la cooperación Sur-Sur, el UNFPA ha promovido en
diversos países el intercambio de conocimientos y experiencias sobre los
enfoques interculturales de la salud reproductiva. En Panamá, los médicos y el

243
personal sanitario de la Comarca Ngöbe Buglé han viajado al Perú y al Ecuador
para observar experiencias exitosas relacionadas con las prácticas de salud
reproductiva con una perspectiva intercultural, como la integración de las
prácticas occidentales y la medicina tradicional, incluido el proceso del “parto
vertical”. Además, el UNFPA ha venido prestando apoyo a un modelo
reproducible sobre la salud y la educación sexual, el empoderamiento y los
derechos de los jóvenes entre los jóvenes indígenas, en estrecha asociación
con organizaciones no gubernamentales no tradicionales y Family Care
International en la provincia de Veraguas y la Comarca Ngöbe Buglé.
(Naciones Unidas, 2009 en www.un.org)
B. La atención a la salud de los Pueblos Indígenas de Panamá en la
Legislación Nacional.
El producto de las luchas indígenas que se concreta en la visibilización de los
pueblos aborígenes a través de su reconocimiento legal, es de vieja data en
Panamá. A continuación se presenta un listado de las normas legales más
relevantes en materia de la protección a la salud de los pueblos indígenas.
Ley No.16 de Febrero 19 de 1953

Por la cual se organiza la Comarca de San Blas

Artículo 34.  En Narganá y Ustupo se establecerán dos Unidades Sanitarias

con un personal suficiente para las necesidades de cada una de esas
poblaciones y seis casas de maternidad en las siguientes poblaciones:
Narganá, Cartí, Playón Chico, Ailigandi, Ustupo y Mulatupo.

Artículo 35.  El Ministerio del ramo proveerá dos dispensarios ambulantes

para todas las poblaciones de la Comarca de San Blas.

[…]

Ley No. 49 de Febrero 2 de 1967 que aprueba la Convención

Internacional sobre la eliminación de todas las formas de
Discriminación Racial. Ratificado en Agosto 16 de 1967.

Artículo 5.

En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2

de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y
eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho
de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen
nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:  […]

e) Los derechos económicos, sociales y culturales, en particular: […]

iv) El derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los

servicios sociales; […]

244
Decreto de Gabinete No. 53 de Febrero 26 de 1971 que aprueba el
Convenio 107 de 1957 sobre Poblaciones Indígenas y Tribales  de la
OIT. Ratificado Junio 22 de 1978.

Artículo 19.

Los sistemas existentes de seguridad social se deberán extender

progresivamente, cuando sea factible:

a) a los trabajadores asalariados pertenecientes a las poblaciones en cuestión;

b) a las demás personas pertenecientes a dichas poblaciones.

Artículo 20.

1. Los gobiernos asumirán la responsabilidad de poner servicios de sanidad

adecuados a disposición de las poblaciones en cuestión.

2. La organización de esos servicios se basará en el estudio sistemático de las

condiciones sociales, económicas y culturales de las poblaciones interesadas.

3. El desarrollo de tales servicios estará coordinado con la aplicación de

medidas generales de fomento social, económico y cultural.

[...]

Ley No. 24 de 12 de enero de 1996. Por la cual se crea la comarca

Kuna de Madungandi

Artículo 17.  El Ministerio de Salud y los centros especializados, tendrán la

responsabilidad de garantizar la salud de la población de la Comarca Kuna de
Madungandi.

Artículo 18. Para cumplir con su misión, el Ministerio de Salud y centros

especializados, desarrollarán investigaciones sobre enfermedades y medicinas
tropicales, programas de salud comunitaria, infantil y familiar, así como
actividades de asistencia para el desarrollo alimentario y nutricional de la
población Kuna, con la participación del Congreso General Kuna.

Artículo 19. Las autoridades de la Comarca apoyarán y garantizarán la

ejecución eficiente de todas las actividades en beneficio de la salud
comunitaria.

[…]

Ley  No.10 de Marzo 7 de 1997. Por la cual se crea la Comarca Ngöbe-

Bugle.

245
Artículo 55. El Estado, por medio del Ministerio de Salud, desarrollará
programas especiales en la Comarca, a fin de garantizar la salud de la
población Ngöbe-Buglé, planes de asistencia social, salud integral comunitaria,
infantil y familiar, así como actividades para el desarrollo alimentario y
nutricional que respondan a las necesidades e idiosincrasia de las comunidades
locales. Para este propósito dispondrá de los recursos económicos, incluyendo
un presupuesto especial, y creará los organismos necesarios, sin menoscabar
la cultura, costumbres y tradiciones propias.

Se respetarán, reconocerán, preservarán y mantendrán los conocimientos, las

innovaciones y las prácticas de la medicina tradicional.

En casos de epidemia o surgimiento de cualquier amenaza a la salud pública,

el Ministerio de Salud deberá tomar las medidas necesarias a efecto de
recuperar o proteger la salud, para lo cual contará con la cooperación de las
autoridades comarcales.

Para la adecuada ejecución de estos programas, el Ministerio de Salud contará

con la colaboración de otras instituciones del Estado

[…]

Decreto Ejecutivo No.228 de  3 de diciembre de 1998. Por el cual se

adopta la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Kuna de
Madungandi.

Artículo 62.  El Congreso general velará por la salud del pueblo Kuna de
madungandi, en coordinación con todos los organismos de salud del Estado.

Artículo 63.  El Congreso general, conjuntamente con los organismos

competentes del estado, tomará las medidas necesarias y adecuadas para
hacerle frente con prontitud y eficiencia a cualquiera epidemia o amenaza de
epidemia que surja en la comarca.

[…]    

Por su parte, en enero de 1999, Panamá crea en el Ministerio de Salud,

Departamento de Conducta Humana y Salud, la Sección Salud de Pueblos
Indígenas. El Gobierno establece a las poblaciones indígenas como la tercera
meta de la agenda social del mismo y crea la Sub-Comisión de Salud de la
Comisión de Desarrollo Social para definir “Los Lineamientos de Políticas de
Salud para los Pueblos Indígenas”. (Ministerio de Salud, 2000).
El Programa Iniciativa para el Desarrollo de la Salud de las Poblaciones
Indígenas, establece la incorporación del enfoque intercultural de la salud, de
acuerdo a las “Pautas para la Incorporación del Enfoque Intercultural de la

246
Salud en la Formación y Desarrollo de Recursos Humanos” de la OPS, lo que
supone el cumplimiento de los siguientes principios:
 Diálogo fundamentado en el respeto a la diferencia.
 Tolerancia a las contradicciones que conduzca a la solidaridad.
 Democracia cultural.
 Participación que incorpora la representación, la consulta, el consenso y la
convergencia de objetivos comunes.
Estos objetivos se orientan a:
 Combatir las relaciones asimétricas excluyentes y discriminatorias.
 Llegar a relaciones de equidad entre los diferentes pueblos, culturas,
pueblos.
 Valorar las diferentes culturas para eliminar el racismo.
 Crear formas de poder compartido en las que todos los actores participan
en la dinámica social.
 Construir la ideología, los valores, las actitudes y las prácticas para lograr
nuevas formas de relación.
El trabajo en salud con el enfoque de “interculturalidad” implica reorientar las
formas de práctica de las instancias de salud, los modelos de organismos y los
programas a ser desarrollados, (Ibid).
Objetivo General. Contribuir a mejorar las condiciones y calidad de vida de la
población Ngöbe-Buglé, Emberá, Wounaan, Kuna, Naso y Bri-Bri, y de su
medio ambiente, a través del desarrollo de políticas y estrategias dirigidas a la
promoción, prevención, atención y rehabilitación de la salud con un enfoque
intercultural.
Ley No.4 de enero 29 de 1999. Por la cual se instituye la igualdad de
oportunidades para las mujeres.

Artículo 13.  La política pública que el Estado desarrollará para promover la
igualdad de oportunidades en materia de salud, contempla:

[…] 

2. Fomentar la concepción integral de la salud de población, psicosocial,

preventiva, individual y colectiva; y del ambiente, natural y sociocultural, así
como valorizar y rescatar la medicina tradicional. […]

Decreto Ejecutivo No.84 de Abril 9 de 1999. Por el cual se adopta la

Carta Orgánica Administrativa de la  Comarca Emberá Wounaan de
Darién

Artículo 115.  Son funciones de la Dirección de Salud: […]

247
5. Coordinar con la Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud, la
elaboración y ejecución de planes o programas sobre:

a)     La instalación de las estructuras hospitalarias necesarias y la atención

médica integral.

b)  Las campañas de salud educativa, preventiva o curativa que se realicen en

la Comarca.

c)  La solicitud  del Ministerio de Salud para las partidas presupuestarias

correspondientes de los programas y su funcionamiento.

6. Coordinar las campañas de salud propuesta por las instituciones privadas,

públicas, nacionales o internacionales en la Comarca.

7. Coordinar con los funcionarios gubernamentales cualquier actividad médica

que se realice en la Comarca.

8.  Las demás funciones que señale el Congreso General.

Artículo 117.  La Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud

presentará al Congreso general a través de la Dirección de Salud del Congreso
los planes y programas a largo  y mediano plazo a realizare en la Comarca, e
informará al Congreso la ejecución de los mismos. Los planes contingentes  de
salud o planes de emergencia, se coordinarán con la Dirección de Salud de la
Comarca

[…]

Decreto Ejecutivo No.194  de agosto 25 de 1999. Por el cual se adopta

la Carta Orgánica Administrativa de la  Comarca  Ngöbe-Buglé

Artículo 91.   Salud  Sus funciones son:

1.  Gestionar ante el Ministerio de Salud la Dirección Médica de la Comarca

Ngöbé-Bugle-

2.  Gestionar la Dirección de enfermería en la Comarca

3.  Promover ante la instancia, la formación de médicos.

Artículo 256. Existirá una Dirección Médica Comarcal, dividida en seis (6)
áreas específicas:

1.      Dirección Médica.

2.      Dirección de Enfermería.

248
3.      Dirección de Medicina Tradicional.

4.      Dirección de Saneamiento Ambiental.

5.      Dirección Nutricional

6.      Dirección Administrativa.

Estas direcciones están subdivididas es siete (7) Direcciones Distritales,

cincuenta y siete (57) Direcciones Locales. La Dirección Médica tendrá la
facultad de crear nuevos centros, puestos de salud y hospitales, los cuales
contarán con sus correspondientes directores.

Para el suministro de la medicina occidental se contará con todos los

especialistas de las distintas ramas médicas.

Artículo  257.  Para armonizar y funcionar la medicina occidental con la

medicina Tradicional se crea la comisión técnica especializada Médica
Comarcal, integrada por los siguientes, especialistas y expertos para planificar
y orientar eficazmente los servicios médicos.

Artículo 258. Para efectos de los servicios Médicos Tradicionales se clasifica la

profesión de la siguiente manera:

1.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta receta

medicina.

2.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta y es

fármaco.

3.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta 

medicina en mordedura de ofidios y es fármaco.

4.  El curandero, analiza, diagnostica enfermedades, receta medicina y es

fármaco.

5.  Partera empírica.

Estos  profesionales de la Medicina Tradicional interectuarán con los

profesionales de la Medicina occidental en los centros de Salud establecidos en
la  comarca, previa certificación de la comisión Técnica especializada, Médica
Comarcal. En la medicina tradicional los médicos trabajarán de acuerdo con su
conocimiento en las distintas ramas de dicho campo.

[…]

Artículo 266. Son funciones de la Comisión Técnica especializada Médica las

siguientes:[…]

249
20. Organizar el sistema apropiado de acueductos.

21. Organizar el sistema apropiado de letrinación.

22. Organizar el sistema apropiado para los desechos.

23. Organizar el sistema apropiado de la Educación ambiental de la Salud en

coordinación con la ANAM y el Ministerio de Educación.

24. Realizar estudios en los mitos curativos del pueblo Ngöbe-Buglé.

25. Otorgar permisos de investigaciones científicas de las instituciones que no

pertenezcan a la Comarca Ngöbe-Buglé, previo cumplimiento de requisitos que
la comisión establezca.

Parágrafo. En todo lo relacionado a publicaciones y otros derechos de la Salud

del pueblo Ngöbe-Buglé, reservará su derecho, excepto que se establezca por
convenios y pactos legalmente constituidos.

[…]

Ley No.34 de Julio 25 de 2000. Que crea la Comarca Kuna de Wargandi

Artículo  17.    El Estado establecerá los mecanismos necesarios para regular

las actividades de salud, y mantendrá instalaciones para la atención primaria y
la atención médica en general, de acuerdo con las políticas y estrategias 
nacionales y modelos de financiación, atención y provisión que se acuerden.

Artículo 19.  El Ministerio de Salud desarrollará programas de salud

comunitaria, infantil y familiar, así como actividades de asistencia para el
desarrollo alimentario y nutricional y programas integrales de desarrollo
sostenible de la Comarca.

[…]

C. Fundamentos legales de la Medicina Tradicional Indígena en

Panamá.
Ley No.4 de enero 29 de 1999. Por la cual se instituye la igualdad de
oportunidades para las mujeres.

Artículo 13.  La política pública que el Estado desarrollará para promover la

igualdad de oportunidades en materia de salud, contempla:

[…]

250
2. Fomentar la concepción integral de la salud de población, psicosocial,
preventiva, individual y colectiva; y del ambiente, natural y sociocultural, así
como valorizar y rescatar la medicina tradicional.

[…]

Decreto Ejecutivo No.84 de Abril 9 de 1999. Por el cual se adopta la

Carta Orgánica Administrativa de la  Comarca Emberá Wounaan de
Darién

Artículo 47.  Son funciones del Cacique Regional.  […]

8. Conocer y sancionar los casos ocasionales por el mal uso de los

conocimientos de la botánica y  Jaibaná-Benk’an , los cuales serán sancionados
según la gravedad de los mismos de conformidad a lo establecido en la ley
No.22 de 1983. […]

Artículo 114.  La protección y vigilancia de la salud del pueblo Emberá y

Wounaan será responsabilidad fundamental del Congreso General, en
coordinación con el Ministerio de Salud. El Congreso general creará la Dirección
de Salud, que ejercerá todos los programas para alcanzar este fin.

Para contribuir con el fin señalado, se garantizará el reconocimiento y el

ejercicio de la medicina tradicional de la Comarca y los programas del
Ministerio de Salud.

Artículo 115.  Son funciones de la Dirección de Salud:

1.   Promover estudios, programas y proyectos a fin de proteger y desarrollar

la medicina tradicional.

2.  Establecer normas o reglamentos para la práctica, enseñanza e

investigación de la medicina tradicional.

3.  Administrar centros botánicos y de investigación que apruebe el Congreso

general

4.  Establecer vínculo permanente con las entidades públicas o privadas, a fin

de promover  programas de salud individual, familiar, comunitaria y
ambiental que beneficien al pueblo Emberá y Wounaan.

5.  Coordinar con la Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud, la

elaboración y ejecución de planes o programas sobre:

a)  La instalación de las estructuras hospitalarias necesarias y la atención

médica integral.

251
 b)  Las campañas de salud educativa, preventiva o curativa que se realicen
en la Comarca.

c)  La solicitud  del Ministerio de Salud para las partidas presupuestarias

correspondientes de los programas y su funcionamiento.

6.  Coordinar las campañas de salud propuesta por las instituciones privadas,

públicas, nacionales o internacionales en la Comarca.

7.  Coordinar con los funcionarios gubernamentales cualquier actividad médica

que se realice en la Comarca.

8.  Las demás funciones que señale el Congreso General.

Artículo 116. Debido a la vigencia de la medicina tradicional al pueblo Emberá

y Wounaan, en la Comarca se instituirán los centros de medicina tradicional
necesarios, los mismos estarán sujetos a la Dirección de Salud del Congreso
General. Su funcionamiento será establecido por el Reglamento Interno que
será aprobado por el Congreso General.

[…]

Resuelto Número 4376 de agosto 25 de 1999. Ministerio de Salud.

Medicina Tradicional

Artículo Primero. Crear el área de Medicina Tradicional bajo la Dirección

Nacional de Promoción de Salud.

Articulo Segundo. Las funciones que tendrá el área de Medicina tradicional

son las siguientes:

1. Crear el área de medicina tradicional bajo la dirección Nacional de

Promoción de la Salud con las siguientes funciones:

a.      Formular una estrategia de acciones conjuntas para el estudio y

aprovechamiento de las plantas medicinales, y por ende de la medicina
tradicional como un instrumento de apoyo a la atención primaria de salud.

b.      Promover la formulación de políticas conjuntas para la incorporación de

la medicina Tradicional  al Sistema Nacional.

c.  Fomentar programas educativos sobre el uso adecuado de plantas

medicinales, dirigidos a la población en general.

d.   Propiciar la capacitación del personal de salud en el uso de plantas

medicinales científicamente validada para la atención primaria de la salud.

252
e.  Elaborar normas, planes y programas de Medicina Tradicional en los
Servicios de Salud del país.

Artículo Tercero. Este resuelto empezará a regir a partir de su aprobación.

 Decreto Ejecutivo No.194  de agosto 25 de 1999. Por el cual se adopta

la Carta Orgánica Administrativa de la  Comarca  Ngöbe-Buglé

Artículo 261. Para la práctica de la Medicina Tradicional y la transmisión de

sus conocimientos, las autoridades de la Comarca  Ngöbe-Buglé , los Médicos
Ngöbe organizarán huertos y jardines botánicos en los distintos lugares
previamente elegidos para tal laboratorio científico y natural, y cuyas plantas
deberán clasificarse según su especie y propósito.

Artículo 264. Se clasifican los vegetales, hortalizas, legumbres, cereales,

tubérculos y flores comestibles, tradicionalmente, por el pueblo Ngöbe-Buglé ,
ab-inmemorabli, redactados en textos y manuales de nutrición y puesto al
alcance de la población.

Artículo 266. (Salud) Son funciones de la Comisión Técnica especializada

Médica las siguientes: […]

8. Planificar la organización, constitución y manejos de los jardines botánicos

en coordinación con las autoridades y médicos Ngöbe-Buglé.[…]

9.  Planificar, organizar, constituir, y manejo de los jardines y especies

vegetales alimenticios.

10. Programar, organizar y preparar la metodología, para el estudio e

investigación, de todos los conocimientos relativos a la materia prima, de la
medicina tradicional.[…]

18. Realizar investigaciones históricas de la medicina Ngöbe-Buglé.

24. Realizar estudios en los mitos curativos del pueblo Ngöbe-Buglé.

25. Otorgar permisos de investigaciones científicas a las instituciones que no

pertenezcan a la Comarca Ngöbe-Buglé, previo cumplimiento de requisitos que
la comisión establezca.

Parágrafo. En todo lo relacionado a publicaciones y otros derechos de la Salud

del pueblo Ngöbe-Buglé, reservará su derecho, excepto que se establezca por
convenios y pactos legalmente constituidos.

[…]

Artículo  257.  Para armonizar y funcionar la medicina occidental con la

medicina Tradicional se crea la comisión técnica especializada Médica
Comarcal, integrada por los siguientes, especialistas y expertos para planificar
y orientar eficazmente los servicios médicos.

253
Artículo 258. Para efectos de los servicios Médicos Tradicionales se clasifica la
profesión de la siguiente manera:

1.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta receta

medicina.

2.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta y es

fármaco.

3.  El Sukia Médico que pronostica, diagnostica, enfermedades receta 

medicina en mordedura de ofidios y es fármaco.

4.  El curandero, analiza, diagnostica enfermedades, receta medicina y es

fármaco.

5.  Partera empírica.

Estos  profesionales de la Medicina Tradicional interectuarán con los

profesionales de la Medicina occidental en los centros de Salud establecidos en
la  comarca, previa certificación de la comisión Técnica especializada, Médica
Comarcal. En la medicina tradicional los médicos trabajarán de acuerdo con su
conocimiento en las distintas ramas de dicho campo.

Artículo 259. Para la práctica de la Medicina Tradicional los expertos se

organizarán para hacer una buena representación y garantizar un eficaz
servicio Médico bajo la supervisión de la Comisión Técnico especializada Médico
Comarcal.

Esta organización recomendará la representación oficial que integra la comisión

Técnica especializada Médico Comarcal.

Artículo 261. Para la práctica de la Medina Tradicional y la transmisión de sus

conocimientos, las autoridades de la Comarca  Ngöbe-Buglé, los Médicos
Ngöbe organizarán huertos y jardines botánicos en los distintos lugares
previamente elegidos para tal laboratorio científico y natural, y cuyas plantas
deberán clasificarse según su especie y propósito.

Artículo 262. Los médicos tradicionales, clasificarán las medicinas de origen

animal, según propósito, uso, y lo pondrán  en manual,  al alcance de los
estudiosos de la medicina.

Artículo 263. Los métodos de curación y conservación de la salud, practicadas

por el Ngöbe-Buglé, se redactará en textos y manuales de Salud para su
perpetuación y conocimientos hacia el futuro del pueblo Ngöbe-Buglé.

Artículo 264. Se clasifican los vegetales, hortalizas, legumbres, cereales,

tubérculos y flores comestibles, tradicionalmente, por el pueblo Ngöbe-Buglé ,
ab-inmemorabli, redactados en textos y manuales de nutrición y puesto al
alcance de la población.

254
Artículo 266. Son funciones de la Comisión Técnica especializada Médica las
siguientes:

1. Planificar las acciones de la salud.

2. Coordinar con el sistema nacional de la salud
3. Gestionar recursos económicos para la formación de los recursos humanos,
en los distintos niveles y áreas, según las necesidades.
4. Gestionar becas nacionales e internacionales disponibles para la formación
de Profesionales en el campo de la salud.
5. Preparar el presupuesto anual de funcionamiento e inversión para la
comarca y presentarlo a más tardar en el mes de junio de cada año, al
Ministerio de Salud.
6. Atender, estudiar, analizar y proponer los pertinentes a convenios
internacionales relativo a la salud.
7. Certificar a los médicos Ngöbe-Buglé para el ejercicio de la medicina en el
campo de la salud.
8. Planificar la organización, Constitución y manejos de los jardines botánicos
en coordinación con las autoridades y médicos Ngöbe-Buglé.
9. Planificar, organizar, constituir, y manejo de los jardines y especies
vegetales alimenticios.
10. Programar, organizar y preparar la metodología, para el estudio e
investigación, de todos los conocimientos relativos a la materia prima, de la
medicina tradicional.
11. Preparar y editar las publicaciones relacionadas a las investigaciones
técnicas y científicas, a métodos, uso y efecto de la medicina tradicional.
12. Preparar textos y manuales donde se refleje la clasificación según su
género y especie de la medicina tradicional.
13. Suscribir convenios nacionales e internacionales para los estudios
científicos, técnicos de la medicina.
14. Atender las conferencias, simposios y seminarios nacionales e
internacionales  de la comarca Ngöbe-Buglé
15. Clasificar y preparar metodología técnica y didáctica para la
armonización de la medicina oriental y la medicina Tradicional de la
Comarca.
16. Preparar el plan de infraestructura de Salud en la Comarca.
17. Gestionar recursos económicos para el impulso de la investigación
científica.
18. Realizar investigaciones históricas de la medicina Ngöbe-Buglé.
19. Realizar investigaciones de la interacción entre el medio ambiente y la
salud.
20. Organizar el sistema apropiado de acueductos.
21. Organizar el sistema apropiado de letrinación.
22. Organizar el sistema apropiado para los desechos.
23. Organizar el sistema apropiado de la Educación ambiental de la Salud en
coordinación con la ANAM y el Ministerio de Educación.
24. Realizar estudios en los mitos curativos del pueblo Ngöbe-Buglé.

255
25. Otorgar permisos de investigaciones científicas de las instituciones que
no pertenezcan a la Comarca Ngöbe-Buglé, previo cumplimiento de
requisitos que la comisión establezca.
Parágrafo. En todo lo relacionado a publicaciones y otros derechos de la Salud
del pueblo Ngöbe-Buglé, reservará su derecho, excepto que se establezca por
convenios y pactos legalmente constituidos.

[…]

Ley No.34 de Julio 25 de 2000

Que crea la Comarca Kuna de Wargandi

Artículo 18.  El Estado adoptará las medidas necesarias para que se

reconozcan las prácticas tradicionales del pueblo Kuna, y vigilará que se
respete la dignidad e integridad de las personas, en cumplimiento de los
principios éticos universales.

[…]

Ley Número 35 de Julio 25 de 2000. Que crea el Patronato de las

Ferias de los Pueblos Indígenas de la República de Panamá

Artículo 2.  El patronato tendrá como finalidad organizar y realizar ferias y

exposiciones nacionales e internacionales agroforestales, artesanales,
culturales, educativas, turísticas, marítimas, de medicina tradicional y
comerciales en general, a fin de resaltar la riqueza cultural y nacional de los
pueblos indígenas de Panamá

[…]

Decreto Ejecutivo No. 117 (de 9 de mayo de 2003)”Que crea la

Comisión Nacional de Medicina Tradicional Indígena y la Secretaría
Técnica de Medicina Tradicional de los Pueblos Indígenas”. (Gaceta
Oficial N° 24,799, de 13 de mayo de 2003)
CONSIDERANDO:
Que las cinco Comarcas indígenas constituidas por Ley, así como todas las
comunidades indígenas que habitan en Panamá, poseen una diversa y rica
herencia cultural, que se manifiesta en sus conocimientos tradicionales sobre
las propiedades de la flora, fauna recursos genéticos y medicina natural, por lo
que su reconocimiento e incorporación a la medicina convencional es
imperante, a fin de que sirva como auxiliar en la atención básica de salud, en
las comunidades indígenas y de difícil acceso a nivel nacional.
Que el Ministerio de Salud, consciente de la urgente necesidad de establecer
programas de orden técnico, dirigidos a la solución de los problemas sanitarios
de los pueblos indígenas, creó la Sección de Medicina Tradicional, adscrita a la
Dirección de Promoción de la Salud, mediante Resuelto Ministerial No. 4376 del
25 de agosto de 1999.

256
Que, complementariamente, la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea
Legislativa presentó el anteproyecto de ley de Medicina Tradicional Indígena,
con el propósito de crear una Dirección de Medicina Tradicional Indígena,
dentro de la estructura del Ministerio de Salud.
Que a fin de aunar esfuerzos, mediante consenso entre el Ministerio de Salud,
la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Legislativa y las
comunidades indígenas, nace la alternativa de crear una Comisión Nacional de
Medicina Tradicional Indígena y la Secretaría Técnica de Medicina Tradicional, a
fin de promover el desarrollo de la medicina tradicional indígena y construir
modelos interculturales de salud que considere las particularidades étnicas, así
como los distintos conocimientos de salud.
Que los conocimientos y prácticas terapéuticas y de curación de la medicina
tradicional indígena forman verdaderos sistemas de salud. Estas medicinas no
formales, recreadas y reproducidas cotidianamente, han generado prácticas
holísticas, con su propia visión del mundo e identidad.
Que en Panamá, el sistema de la medicina tradicional indígena guarda
correspondencia con las peculiaridades culturales de sus pueblos. En las
poblaciones indígenas existen curanderos acreditados por sus propias
comunidades como lo son, el Sukia, Jaibaná, Nele, botánico, partera empírica,
clarividente, entre otros. Cada uno de estos terapeutas tradicionales contribuye
a preservar la salud del pueblo al que pertenecen.
Que en el ámbito internacional, existen resoluciones emitidas por los países
miembros de la Organización Mundial de la Salud, tales como la Resolución
WHA 29.72 de 1976, Resolución WHA 30.49 de 1977, Resolución WHA 331.33
de 1978, Resolución WHA 40.33 de 1987 y la Resolución WHA 44.34 de 1991.
Todas ellas reconocen el valor de la medicina tradicional y la utilización de las
plantas medicinales en la salud pública.
Que en el ámbito nacional, la Constitución Política señala, en los artículos 86,
104, 105, 108 y 112 el compromiso del Estado panameño de reconocer y
promover las pueblos indígenas y sus prácticas culturales, como es el caso de
la medicina tradicional. Adicional a esto, las cartas orgánicas de las Comarcas
establecen que el Estado coordinará con los congresos indígenas la elaboración
de programas y proyectos para el beneficio de la salud de estas poblaciones.
Que para atender integral y armónicamente todas las acciones y
requerimientos que surjan del uso de la medicina tradicional por parte de los
diferentes grupos de la sociedad, es impostergable la creación de un ente
coordinador de los programas y proyectos de la medicina tradicional.
DECRETA:
Artículo 1. Se crea la Comisión de Medicina Tradicional Indígena, adscrita a la
Dirección Nacional de Promoción de la Salud del Ministerio de Salud, encargada
de coordinar, organizar y desarrollar propuestas de políticas y estrategias en el
ámbito nacional, dirigidas específicamente a las poblaciones indígenas y para la
aplicación de la medicina tradicional, con criterio científico, en coordinación con
cada una de las entidades públicas y privadas, así como con los agentes de la
medicina tradicional y los congresos indígenas.

257
Artículo 2. La Comisión de Medicina Tradicional Indígena (COMETRI), estará
integrada así:
El Director nacional de Promoción de la Salud del Ministerio de Salud, o el
funcionario que él designe, quien la presidirá.
Un representante de la Dirección General de Salud.
Un representante de la Autoridad Nacional del Ambiente.
Un representante del Colegio Médico.
Un representante de los Congresos Indígenas.
Un representante de la Dirección de Política Indigenista del Ministerio de
Gobierno y Justicia.
Un representante de los Congresos de Médicos Tradicionales Indígenas.
Un representante de la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea
Legislativa.
Artículo 3. Son funciones de la Comisión de Medicina Tradicional Indígena,
entre otras:
Proponer mejoras a la cobertura de la atención primaria de salud en las áreas
rurales y de difícil acceso, impulsando conjuntamente con las autoridades
indígenas, la conservación y promoción de la medicina tradicional de los
pueblos indígenas.
Promover, de forma sistemática y a través de campañas, la prevención de
enfermedades desarrollando programas, por parte de la medicina tradicional,
como de los servicios de la salud formales.
Promover la investigación sobre la medicina tradicional, para el
aprovechamiento de las propiedades curativas de las plantas medicinales, en la
atención primaria de salud.
Promover la articulación entre la medicina convencional y la medicina
tradicional, en el desarrollo de nuevas formas o modelos de atención.
Elaborar propuestas de políticas y programas, en cuanto a la conservación,
promoción, atención y protección en el uso de la medicina tradicional, con la
colaboración de las autoridades indígenas y las autoridades involucradas.
Las autoridades indígenas, conjuntamente con el Ministerio de Salud crearán
las normas y procedimientos para la validación de los conocimientos de
medicina tradicional, en las Comarcas y territorios indígenas.
Dictar su reglamento interno, en el término de dos meses contados a partir de
la promulgación de este Decreto.
Artículo 4. Se designa a la Dirección Nacional de Promoción de la Salud del
Ministerio de Salud, como la Secretaría Técnica.
Artículo 5. El encargado de la Secretaría Técnica de Medicina Tradicional
Indígena, será el Director Nacional de Promoción de la Salud del Ministerio de
Salud, que será el funcionario responsable, ante el Ministerio de Salud, de la

258
ejecución y cumplimiento de las funciones asignadas a la Comisión de Medicina
Tradicional Indígena.
Artículo 6. Son funciones de la Secretaría Técnica de la Comisión de Medicina
Tradicional Indígena, entre otras:
Convocar las reuniones ordinarias y extraordinarias de la Comisión.
Preparar la agenda y documentación necesaria para la reunión.
Llevar las actas, correspondencia y archivos de la Comisión.
Reconocer la existencia, aporte e importancia de la medicina colectiva
tradicional en la atención preventiva y curativa de las enfermedades de los
pueblos indígenas.
Coordinar, con todas las dependencias del Ministerio de Salud, las autoridades
indígenas y los agentes de la medicina tradicional, las acciones de promoción,
atención, gestión, prevención y rehabilitación referentes a la medicina
tradicional de los pueblos indígenas.
Coordinar, con las autoridades tradicionales indígenas y las entidades públicas
y privadas, las acciones de salud de los pueblos indígenas.
Promover las investigaciones sobre la utilización de las plantas medicinales,
para su aplicación en acciones de salud.
Fomentar la formación y capacitación de los funcionarios del Ministerio de
Salud y de otras dependencias, sobre el uso de la medicina tradicional
indígena.
Proponer conjuntamente con los congresos y autoridades indígenas, las
normas y procedimientos para la validación del conocimiento de la medicina
tradicional indígena.
Impulsar, conjuntamente con los congresos y autoridades indígenas, la
conservación y promoción de la medicina tradicional, en las áreas indígenas,
sin contravenir la medicina convencional.
Promover la medicina tradicional, en las diversas regiones del país, para que la
población pueda servirse de este sistema con la mayor eficiencia, y que los
usuarios reconozcan los recursos naturales de sus comunidades.
Artículo 7. Este Decreto Ejecutivo empezará a regir desde su promulgación.
D. Articulación entre la medicina tradicional y la medicina
convencional.   Ley  No.10 de Marzo 7 de 1997. Por la cual se crea
la Comarca Ngöbe-Bugle.
Artículo 55. El Estado, por medio del Ministerio de Salud, desarrollará
programas especiales en la Comarca, a fin de garantizar la salud de la
población Ngöbe-Buglé, planes de asistencia social, salud integral comunitaria,
infantil y familiar, así como actividades para el desarrollo alimentario y
nutricional que respondan a las necesidades e idiosincrasia de las comunidades
locales. Para este propósito dispondrá de los recursos económicos, incluyendo

259
un presupuesto especial, y creará los organismos necesarios, sin menoscabar
la cultura, costumbres y tradiciones propias.

Se respetarán, reconocerán, preservarán y mantendrán los conocimientos, las

innovaciones y las prácticas de la medicina tradicional.

En casos de epidemia o surgimiento de cualquier amenaza a la salud pública,

el Ministerio de Salud deberá tomar las medidas necesarias a efecto de
recuperar o proteger la salud, para lo cual contará con la cooperación de las
autoridades comarcales.

Para la adecuada ejecución de estos programas, el Ministerio de Salud contará

con la colaboración de otras instituciones del Estado

[…]

Resuelto Número 4376 de agosto 25 de 1999. Ministerio de Salud.

Medicina Tradicional

Articulo Segundo. Las funciones que tendrá el área de Medicina tradicional

son las siguientes: […]

d)   Propiciar la capacitación del personal de salud en el uso de plantas

medicinales científicamente validada para la atención primaria de la salud.

Otras acciones legales referidas al patrimonio cultural de los pueblos indígenas

de Panamá que incluyen aspectos de salud, respeto a su cosmovisión y
medicina tradicional entre otros, son:

 Decreto Ejecutivo No. 1 – de 11 de enero de 2000 – “por el cual se

crea el Consejo Nacional de Desarrollo Indígena”. Gaceta Oficial No. 23980
de 1 de febrero de 2000.

 Ley No.41 de Julio 1 de 1998. Ley General del Ambiente de la República

de Panamá

Art. 96. La Autoridad Nacional del Ambiente coordinará, con las

autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas, todo lo
relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus áreas.

Art. 97. El Estado respetará, preservará y mantendrá los conocimientos,

las innovaciones, las prácticas de las comunidades indígenas y locales, que
entrañen estilos tradicionales de vida relacionados con la conservación y la
utilización sostenible de la diversidad biológica ,promoviendo su más amplia

260
 aplicación, con la participación de dichas comunidades, y fomentará que los
beneficios derivados se compartan equitativamente.

Art. 98. Se reconoce el derecho de las Comarcas y pueblos indígenas con

relación al uso,manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los
recursos renovables, ubicados dentro de las Comarcas y reservas indígenas
creadas por ley.

Artículo 100.  El Estado garantizará y respetará las áreas utilizadas para

cementerios, sitios sagrados, cultos religiosos o similares, que constituyan
valor espiritual de las Comarcas o pueblos indígenas y cuya existencia
resulte indispensable para preservar su identidad cultural.

[…]

 Ley No.20 de 26 de Junio de 2000. Del régimen especial de

propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos
indígenas, para la protección y defensa de su identidad cultural y de
sus conocimientos tradicionales, y se dictan otras disposiciones.

Artículo 1.  Esta ley tiene como finalidad proteger los derechos colectivos
de propiedad intelectual y los conocimientos tradicionales de los pueblos
indígenas sobre sus creaciones, tales como invenciones, modelos, dibujos y
diseños , innovaciones contenidas en las imágenes, figuras, símbolos,
gráficos, petroglifos, y otros detalles; además, los elementos culturales de
su historia, música,, arte y expresiones artísticas tradicionales, susceptibles
de un uso comercial, a través de un sistema especial de registro,
promoción  y comercialización de sus derechos, a fin de resaltar los valores
socioculturales de las culturas indígenas y hacerles justicia social.

Artículo 2.  Las costumbres, tradiciones, creencias, espiritualidad,

religiosidad, cosmovisión, expresiones folclóricas, manifestaciones
artísticas, conocimientos tradicionales y cualquier otra forma de expresión
tradicional de los pueblos indígenas, forman parte de su patrimonio
cultural; por tanto no pueden ser objeto de ninguna forma de exclusividad
por terceros no autorizados a través del sistema de propiedad intelectual,
tales como derecho de autor,  modelos industriales,  marcas, indicaciones
geográficas y otros, salvo que la solicitud sea formulada por los pueblos
indígenas. Sin embargo,  se respetará y no se afectarán los derechos
reconocidos anteriormente con base en la legislación sobre la materia.

261
RESUMEN. El Primer Taller sobre Pueblos Indígenas y Salud en las Américas,
celebrado en Winnipeg, en Abril de 1993, bajo los auspicios de la Organización
Panamericana de la Salud, frente a la alarmante situación de salud de los
pueblos indígenas, recomendó a los Países Miembros a tomar acciones
inmediatas para identificar las áreas prioritarias de intervención a fin de
mejorar el perfil de salud de éstos. La Resolución V, adoptada, reconoce que
las condiciones de vida y salud de unos 43 millones de personas indígenas en
la Región de las Américas, eran deficientes, lo cual se reflejaba en el exceso de
la mortalidad por causas evitables y en la reducida expectativa de vida. Las
recomendaciones del taller se agruparon en la denominada Iniciativa de Salud
de los Pueblos Indígenas.
Las recomendaciones de la reunión de Winnipeg y la Resoluciones CD37.R5
(1993) y CD40.R6 (1997) establecen cinco principios para el trabajo con las
comunidades indígenas: La necesidad de un abordaje integral a la salud, El
derecho a la auto determinación de los pueblos indígenas, El derecho a la
participación sistemática, El respeto y la revitalización de las culturas indígenas
y La reciprocidad en las relaciones.
A partir de allí son muchas las acciones desarrolladas por la OPS/OMS para
que los Estados Miembros garanticen la salud de los pueblos indígenas,
respetando sus derechos y su cosmovisión, además de fomentar las
investigaciones y la utilización de la medicina tradicional en conjunto con la
medicina convencional. Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas
también reconoce los derechos de los pueblos indígenas.
En enero de 1999, el Gobierno de Panamá crea, en el Departamento de
Conducta Humana y Salud del Ministerio de Salud, la Sección Salud de Pueblos
Indígenas y, en el Programa Iniciativa para el Desarrollo de la Salud de las
Poblaciones Indígenas, establece la incorporación del Enfoque Intercultural de
la salud en la formación y desarrollo de recursos humanos, propuestos por la
OPS/OMS, De igual manera, Panamá reconoce la importancia de la Medicina
Tradicional y crea la Comisión de Medicina Tradicional Indígena, adscrita a la
Dirección Nacional de Promoción de la Salud del Ministerio de Salud, encargada
de coordinar, organizar y desarrollar propuestas de políticas y estrategias en el
ámbito nacional, dirigidas específicamente a las poblaciones indígenas y para la
aplicación de la medicina tradicional, con criterio científico, en coordinación con
cada una de las entidades públicas y privadas, así como con los agentes de la
medicina tradicional y los congresos indígenas.
En la actualidad, la Sección de Salud y Medicina Tradicional de los Pueblos
Indígenas, forma parte de la Dirección Nacional de Promoción de la Salud,
Departamento de Conducta Humana y Salud. Entre las acciones más
destacadas en los últimos años, se encuentra la elaboración, divulgación y
publicación del Plan de Salud para los pueblos indígenas de Panamá. Las
diversas iniciativas desarrolladas dan cuenta de los esfuerzos que se continúan
ejecutando, no obstante, aún no logra concretarse la sinergia entre ambas: la
medicina occidental y la medicina tradicional o alternativa.

262
 Además puede observarse que el país Panamá posee una vasta legislación
en materia de Pueblos Indígenas.
IX. Implicaciones para un nuevo modelo de salud en las Comunidades
indígenas Kuna y Emberá Wounaan residentes en la Ciudad de
Panamá y el Distrito de Arraiján.
JUSTIFICACIÓN Y FUNDAMENTOS.
¿Cuál es el Problema?
Los datos estadísticos disponibles y el Trabajo de
Campo revelan que si bien los indígenas residentes
en la Ciudad de Panamá y el Distrito de Arraiján
cuentan con la posibilidad de mayor acceso a la
salud, la educación y trabajo que aquellos que
permanecen en las áreas comarcales, y que los
informantes claves afirman que en la Ciudad viven
mejor que en las Comarcas, lo cierto es que habitan
en áreas pobres, con escasos servicios públicos que
no garantizan que sus condiciones de vida se
asemejen a la población urbana de clases media,
media - alta y alta.
Los lugares de la Ciudad en que habitan se
caracterizan por una elevada patología social:
crímenes, drogas, prostitución, bandas
delincuenciales, etc.
Los informantes del Trabajo de Campo también
señalaron la pérdida de prácticas culturales: religión
autóctona, danzas, ceremonias, medicina tradicional
y lenguaje. Al igual que la adquisición de prácticas
nocivas para la salud, tales como consumo de
alcohol, drogas, prostitución, criminalidad.
PRINCIPIOS.
Las Resoluciones, Declaraciones y Convenios Internacionales,
ODM, El Proyecto de Programa de Acción para el Segundo
Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo las
luchas indígenas y la Legislación Nacional dan cuenta de que la
salud es un derecho universal y tanto el Informe de la Comisión
de los determinantes de la salud como la estrategia APS
renovada insisten en que la salud es un producto social y como
tal obliga a la sociedad en su conjunto – organismos
internacionales, políticas, programas, proyectos del gobierno,
organismos no gubernamentales, sociedad civil, comunidad,
familia – a construir y preservar la salud y la vida.
OBJETIVOS.
Un nuevo modelo de atención en salud para los Pueblos
Indígenas Kuna y Emberá Wounaan residentes en la
Ciudad de Panamá y el Distrito de Arraiján tiene como
objetivos:
Lograr que las condiciones de salud y de vida en general
de dicha población sean equiparables con los indicadores
de Desarrollo Humano de las clases medias, media –
altas y altas de la Ciudad de Panamá.
Rescatar aspectos de las culturas autóctonas que les
garanticen la autodefinición y el reconocimiento como
Pueblos Indígenas en el marco del respecto a la
diversidad cultural y el principio universal de no
discriminación.
263
 DESARROLLO DE ESTRATEGIAS.
El Proyecto de Programa de Acción para el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo entre sus
Esferas de Acción incluye recomendaciones precisas con el ánimo de lograr la plena igualdad de los pueblos indígenas con
el resto de la población de los respectivos países. La Estrategia a desarrollar entonces debe cumplir con los requerimientos
de tales esferas:
La Esfera Cultural implica estimular e incentivar la continuidad de elementos autóctonos propios de cada pueblo indígena –
lenguas, historia oral, conocimientos tradicionales, etc. A la vez que se crean programas (en las escuelas, en los medios de
comunicación, mediante ferias, exposiciones, etc) para que la población no indígena conozca, valore y respete a los pueblos
autóctonos, de forma que la estigmatización y la discriminación por el sólo hecho de “ser indígena” desaparezca y se
respete la diversidad cultural, enriqueciendo así la cultura nacional.
La Esfera Educativa propone la educación bilingüe e intercultural indígena que tenga en cuenta la visión holística de los
pueblos indígenas y que sirva de medio para que, sin perder la cosmovisión propia de la educación, tienda puentes para
una comunicación oral y escrita fluida en las lenguas oficiales de cada país. De esta manera se intenta alcanzar la equidad
entre los ciudadanos de un país, para que todos por igual – no importa su procedencia étnica - tengan acceso al
conocimiento universal y a una formación académica democrática. La Educación Bilingüe Intercultural que se propone debe
incluir la enseñanza y el aprendizaje de la historia, las tradiciones, la cultura, los derechos, la espiritualidad y la visión de
los pueblos indígenas y sus modos de vida. Para lo anterior se requiere de un educador formado – académica y
metodológicamente – para que sean sensibles a las cuestiones indígenas. Se recomienda el otorgamiento de becas y
facilidades para que miembros de los pueblos indígenas sean formados y capacitados como docentes en todos los niveles
educativos.
La Esfera de la Salud parte por conceptualizar a la misma a partir de sus dimensiones físicas, sociales, mentales,
ambientales y espirituales y recomienda el acceso universal al derecho a la salud individual, colectiva, comunitaria y
culturalmente apropiada. Ello, a través de servicios de atención de la salud, educación sanitaria, nutrición adecuada y
vivienda. Las medidas destinadas a garantizar la salud de los pueblos indígenas se deben considerar como una cuestión
colectiva y holística que incumbe a todos los miembros de las comunidades. Dentro del marco del respeto a los
conocimientos ancestrales y a la medicina tradicional indígena, se recomienda la incorporación de la misma y de los agentes
de salud – médicos tradicionales, curanderos, parteras tradicionales, botánicos, etc. – al Sistema Convencional de Salud. Se
insta a tener en cuenta la capacitación y el empleo de personas indígenas calificadas, con inclusión de mujeres indígenas,
para elaborar, gestionar, administrar y evaluar sus propios programas de atención de la salud. En esta Esfera también se
fomenta el respeto a los derechos humanos: Los derechos humanos fundamentales y las necesidades básicas en la esfera
de la salud de los niños, jóvenes y mujeres indígenas tienen la máxima prioridad y esto se debe reconocer y fomentar
mediante la creación de centros de coordinación o comités en cada organismo, organización o institución, incluyendo la
participación plena y efectiva de las mujeres y los jóvenes indígenas en la planificación, ejecución, supervisión y evaluación
de las iniciativas. En otro orden de ideas, se recomienda la formulación y ejecución de políticas y programas para resolver
los problemas sanitarios indígenas mediante una estrecha asociación con los pueblos indígenas, especialmente en lo que
respecta a:
a) El VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis;
b) Las prácticas culturales que tienen consecuencias negativas para la salud, incluido el matrimonio de menores, la
violencia contra las mujeres, los jóvenes y los niños, y el alcoholismo;
c) La degradación ambiental, que afecta negativamente a la salud de los pueblos indígenas, incluida la contaminación del
agua y otros recursos naturales;
d) Los problemas de salud relacionados con las migraciones, la trata de personas y la prostitución.

264
 DESARROLLO DE ESTRATEGIAS. (Conclusión)
La Esfera de los Derechos Humanos parte de la conceptualización de que los pueblos indígenas son ciudadanos al igual que los
no indígenas y, por tanto, deben gozar de la misma igualdad en materia de derechos humanos. Por su propia naturaleza y por
los siglos que muchos de los pueblos indígenas han sufrido de discriminación, aislamiento social y cultural, se propone la
formulación y puesta en práctica de leyes especiales para garantizar los derechos de los pueblos autóctonos. En especial: que
se siga desarrollando la legislación nacional para la protección y promoción de los derechos humanos, con inclusión de los
medios destinados a supervisar y garantizar esos derechos. Los Estados que aún no lo hubieran hecho deberían contemplar la
posibilidad de ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes, y de fortalecer los mecanismos destinados a supervisar la aplicación de ese Convenio.
La Esfera Medio Ambiente propone una serie de acciones para proteger el planeta y es clara al señalar la importancia de
reconocer los conocimientos de los pueblos indígenas en su relación con la naturaleza. Así se insta a los Estados a: a)Trabajar
en estrecha relación con las comunidades indígenas y locales con el objeto de ayudarlas a gestionar las consecuencias
ambientales, económicas y sociales del cambio climático y otros factores de perturbación y adaptarse a ellos; b) Aplicar, según
corresponda, estrategias de ordenación sostenible y evolutiva de los ecosistemas, utilizando los conocimientos locales e
indígenas y la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, así como revisar las políticas y programas de
conservación de la naturaleza y utilización de la tierra y otros recursos; c) Subrayar la importancia de fomentar procedimientos
para la integración de los conocimientos indígenas y locales en los estudios científicos, y asociaciones entre los pueblos
indígenas, las comunidades locales y los hombres de ciencia para definir y llevar a cabo actividades de investigación y de
supervisión relacionadas con el cambio climático y otros factores de perturbación.
Se recomienda la elaboración de programas destinados a fortalecer las sinergias entre los conocimientos indígenas y los
conocimientos científicos a fin de empoderar a los pueblos indígenas en los procesos de gestión de la diversidad biológica y
evaluación de las repercusiones en los territorios, como parte del proyecto intersectorial de la UNESCO sobre sistemas de
conocimientos locales e indígenas.
La Esfera Desarrollo Económico y Social insta a la incorporación de los pueblos indígenas al desarrollo a través de una adecuada
formación académica que los haga aptos para ocupar plazas de empleo en todos los niveles del sistema económico – público,
privado o como empresarios - respetando siempre sus derechos como ciudadanos y su singularidad como miembro de un
pueblo indígena. Por ello se requiere que los sistemas estadísticos nacionales den cuenta de la realidad lingüística y cultural
específica de los pueblos indígenas.
ODM y APS renovada.
Ejecutar el Plan de Salud para los Pueblos Indígenas con la orientación de satisfacer los determinantes sociales de la salud e
implementando la APS renovada. Ello implica una serie de acciones concretas tales como:
Crear conciencia tanto en profesionales de la medicina como en la misma comunidad, que la principal fuente de creación de
salud es el hogar, la comunidad y cada individuo. En este sentido, destaca el valioso papel tradicional de la mujer en la
conservación de la salud de su familia.
Promover la estrategia APS renovada como sistema de protección de la vida de los seres humanos y del planeta.
Desarrollar programas de educación sanitaria en materia de dotación de agua limpia, sistemas higiénicos de disposición de
excretas, saneamiento ambiental, vacunación, nutrición, etc., tanto por parte de organismos gubernamentales como de
organizaciones internacionales y organismos no gubernamentales.
Ejecutar acciones concretas para garantizar la participación de la comunidad en el cuidado de la salud. La guía y orientación en
salud para las comunidades debe partir de los servicios de salud estatales que incluyan a indígenas formados como asistentes y
técnicos, parteras etc., para garantizar la adecuada comunicación con los miembros de la comunidad y el logro de los objetivos
propuestos.
Desarrollar lo consignado en Instrumentos Internacionales y en la Legislación Nacional respecto al rescate de la medicina
tradicional. Para ello, es necesario capacitar y adiestrar a médicos tradicionales y botánicos en el uso de medicamentos
occidentales para el tratamiento de las enfermedades. A la par se requiere crear conciencia entre los proveedores de salud
convencional de la importancia que para los pueblos indígenas tiene la medicina tradicional, que incluye el tratamiento
espiritual además del biológico. De lo que se trata es lograr un trabajo perfectamente coordinado entre quienes ejercen la
medicina tradicional y el personal del Ministerio de Salud.
Enfatizar en la situación de desventaja cultural de las mujeres kunas y emberá wounaan, diseñar programas específicos para
hacer frente a tal problema, logrando un mayor empoderamiento de la mujer.

265
 MODELOS DE SISTEMA DE REFERENCIA E IMPLEMENTACION DEL MODELO.
Los modelos para que funcionen tienen que estar referidos a la población objetivo que, como se ha reseñado en este Informe
tiene características particulares, entre ellas la marginación social, las barreras socioculturales, económicas y lingüísticas, la
pérdida de la lengua autóctona, tradiciones y costumbres y la escasa o nula práctica de la medicina tradicional. Población ésta
que sufre un desarraigo que los insta a adoptar los modelos de vida urbanos, incluso aquellos que son perniciosos para su
salud y su vida.
En los tres niveles de atención en salud para esta población, debe tomarse en consideración todas las barreras existentes y
obviar las mismas con más personal indígena formado como médicos, enfermeras, asistentes, y prever traductores idóneos
en los puestos, centros de salud y hospitales para brindar a esta población los avances de la ciencia de la misma manera que
se les ofrecen al resto de la población. Algo a destacar es que la utilización de la medicina tradicional no debe quedar como
una exposición de motivos de buena fe: deben integrarse las dos medicinas: la occidental y la tradicional.
A nivel de las Regiones de Salud debe lograrse una mayor coordinación intrainstitucional a fin de que los pacientes referidos
por el primer nivel de atención sean acogidos y bien atendidos en las instalaciones de segundo y tercer nivel.
La Sección de Salud y Medicina Tradicional de los Pueblos Indígenas del MINSA, debe ser reforzada en personal y recursos
´para cumplir así con sus funciones y constituirse en vocería de las Regiones de Salud que atienden población indígena.
Se debe sensibilizar en la necesidad de incluir estándares de la práctica tradicional, especialmente en lo relativo a la
dimensión de la seguridad.
Se debe promover la participación de la población indígena a través de los sistemas de acreditación/licenciamiento.
Se debe esclarecer el concepto de calidad en los dos tipos de medicinas y los estándares deben estar de acuerdo con la
cosmovisión indígena y de acuerdo a la percepción de la comunidad, en general.
Se debe incluir variables de pertenencia étnica en el sistema de información nacional y en las cuadrículas de las instituciones
de salud.
Informar y sensibilizar al personal de salud institucional sobre la medicina tradicional.
Se debe garantizar el activo funcionamiento de los Comités de Salud y la participación de la comunidad en los mismos.
Fomentar la carrera profesional del personal especializado en atención a población indígena.
Se deben concertar alianzas entre el MINSA, la CSS y las Universidades para la formación idónea del futuro profesional de la
salud.

POBLACIÓN INDÍGENA Y PROVEEDORES DE SALUD: UNA

SISTEMA DE FINANCIAMIENTO.
El problema no parece ser de falta de recursos
financieros, más bien se aprecia una escasez de
coordinación y de gerencia, sin dejar de lado la
cultura institucional, que prioriza “los logros de
cada una de las instituciones” en lugar de los
logros de los objetivos de desarrollo del país. El
Plan de Salud de los Pueblos Indígenas de
Panamá debe ser enriquecido a fin de satisfacer
los requerimientos de los Determinantes
sociales de la salud y la estrategia de la APS
renovada: la salud es responsabilidad de todos,
no sólo del Ministerio de Salud. Aunando los
esfuerzos de todos los involucrados, es posible
equiparar la salud de los pueblos indígenas con
la de la población urbana que tiene altos niveles
de vida.
INTERACCIÓN HACIA EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN
La población en estudio tiene credibilidad en la medicina
convencional, a tal punto que, en general, es allí en donde
acuden cuando se sienten enfermos. Esto es producto de su
involucramiento con la sociedad urbana y de la escasez de
médicos tradicionales así como de la falta de credibilidad –
sobre todo entre los estratos más jóvenes de la población –
respecto a la medicina autóctona de sus respectivas culturas.
Se requiere entonces, ejecutar varias acciones, entre ellas:
realizar investigaciones sobre la medicina tradicional, integrar
efectivamente las dos prácticas médicas, sensibilizando al
personal del MINSA y a los terapeutas tradicionales. Por otro
lado, los proveedores de salud convencional deben
comunicarse más con los pacientes – para lo cual se requiere
de los intérpretes – para conocer más acerca de la cosmovisión
indígena respecto a la salud – enfermedad y a prácticas
convencionales que, por no ser comprendidas por los
pacientes, no tienen aceptación entre éstos (por ejemplo, los
partos que exponen el cuerpo de las mujeres a todo el personal
de salud presente en el mismo)

266
PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA.
Sin la participación de la población no se puede garantizar
la salud de la misma. En lo que respecta a las Barriadas
Kunas se puede utilizar la participación de las Juntas
Locales – a través de la Directiva de las mismas – a fin de
ayudarlos a organizar las Comisiones de Salud que, al
igual que las Comisiones de Agua – con las que ya
cuentan – integren un equipo fuerte de trabajo, para
hacer frente a los problemas de salud, saneamiento, agua,
etc. Que presente la comunidad. En el caso de los emberá
wounaan radicados en Curundú, es necesario un trabajo
de organización comunitaria utilizando instancias como
COONAPIP y otras.
Estas tareas deben ser competencia de los Centros de
Salud respectivos.
¿HACIA DONDE DEBEMOS IR?
El problema que debemos resolver es el de una población en
estado de pobreza y de pobreza extrema que intenta vivir en la
Ciudad, sin integrarse del todo a la cultura de ésta y
alejándose – cada vez más – de sus referencias culturales
autóctonas. Esta población – sobre todo las nuevas
generaciones – no parecen tener interés en el camino de
vuelta a sus orígenes.
Con este panorama se requiere desarrollar proyectos de
investigación acción con quienes, mejor que nadie conocen los
problemas que enfrentan diariamente. Tales investigaciones
deben incluir un fuerte componente de educación intercultural
(conocer su cultura, valorarla y sentir orgullo de ser parte de la
misma). Muchas cosas se han perdido, otras están a punto de
perderse. El país Panamá no puede darse el lujo de perder
estas milenarias culturas. Todas las instituciones del Gobierno
que tienen secciones, departamentos o programas con
indígenas deben sensibilizarse de la necesidad de trabajar
juntos y dado que los indígenas no están sólo en las Comarcas,
comprender que hay que atender – en el respeto a su
diversidad cultural – a quienes han tenido que abandonar sus
tierras originarias.
INTRODUCCIÓN DE LAS PERSPECTIVAS
CULTURALES Y DE GÉNERO.
La población en estudio es de alta vulnerabilidad
dado el desarraigo a sus prácticas ancestrales y la
adopción de formas de vida, que ellos consideran,
son adecuadas para mimetizarse con la sociedad
urbana.
La introducción de las perspectivas culturales en el
sistema convencional de salud está normado por la
legislación nacional, lo que se requiere es
sensibilización del personal así como información
sobre las culturas indígenas.
La introducción de la perspectiva de género es más
compleja por el papel secundario que desempeñan
las mujeres en estas dos culturas.. Los proyectos y
programas deben contar con profundos
conocimientos previos respecto a la relación
masculinidad – femineidad desde la perspectiva de
cada cultura. En general, resulta imprescindible el
trabajo con grupos de jóvenes y adolescentes, de
ambos sexos, en materia de igualdad de género.
La población escolarizada es un buen punto de
inicio para el mencionado trabajo, no obstante, es
importante recordar que una gran cantidad de
jóvenes, niños y niñas no están asistiendo a la
escuela.
Es urgente tomar en consideración que la
escolaridad de las mujeres kunas y emberá
wounaan en estudio es inferior a la de los
hombres, al momento de diseñar programas y
proyectos que tiendan al empoderamiento de la
mujer.
267
 ÁRBOL DE PROBLEMAS DE LA SITUACIÓN DE SALUD DE LOS PUEBLOS KUNA Y
EMBERÁ WOUNAAN RADICADOS EN LAS BARRIADAS KUNAS Y EN CURUNDÚ.

La población kuna y Emberá wounaan radicada en las Barriadas Kunas de Arraiján y en Curundú, viven en condiciones de
inferioridad respecto a la población urbana de clase media, media – alta y alta del área urbana de Panamá y están en un
proceso de pérdida de elementos culturales que les obstaculiza la autodefinición y el reconocimiento como Pueblos
Indígenas en el marco del respecto a la diversidad cultural y el principio universal de no discriminación y por ende están
sometidos a un proceso de invisibilización.

Población Kuna y Emberá Wounaan radicada en las

La Educación Intercultural Bilingüe
no se ha generalizado en las áreas
urbanas.
Barriadas Kunas y en Curundú en situación de desarraigo,
marginación social, económica, cultural y lingüística,
padeciendo discriminación y mala calidad de vida.

Mayor utilización de la medicina

Pérdida de elementos esenciales para la auto convencional que de la medicina
identificación como Pueblos Indígenas en las tradicional (sobre todo entre la
nuevas generaciones, en contraposición a lo que población indígena joven)
señalan las Metas del II Decenio de los Pueblos
Indígenas del Mundo, los ODM y la APS renovada,
además de la Legislación Nacional panameña.

Las instituciones de salud en la

El Plan de Salud para los Pueblos Ciudad de Panamá no
Indígenas de Panamá aún está en incorporan la interculturalidad
período de consultas y no ha iniciado en la atención a los pacientes.
labores fuera de las áreas comarcales.

Posibles errores en la atención en salud

del Sistema Convencional por la no
utilización de intérpretes idóneos y La Sección de Salud y Medicina
personal indígena en las instituciones de Tradicional de los Pueblos
salud. Indígenas del MINSA no cuenta
con recursos humanos suficientes
para desarrollar sus funciones y
Estado insalubre y de inseguridad y servir de vocería, a las Regiones de
desorganización social en las Desarraigo de su cultura ancestral y adaptación a la Salud del País que atienden
comunidades de destino: Curundú y cultura urbana incluida la patología social de ésta. población indígena.
Barriadas Kunas en Arraiján.

Si bien los indígenas residentes en Curundú y

Arraiján cuentan con la posibilidad de mayor acceso
a la salud, la educación y el trabajo que aquellos que
permanecen en las áreas comarcales, y que los
Los lugares de la Ciudad en que Los informantes del Trabajo de Campo
informantes claves afirman que en la Ciudad viven
habitan se caracterizan por una también señalaron la pérdida de prácticas
mejor que en las Comarcas, lo cierto es que habitan
elevada patología social: culturales: religión autóctona, danzas,
en áreas pobres, con escasos servicios públicos que
crímenes, drogas, prostitución, ceremonias, medicina tradicional y lenguaje. Al
no garantizan que su calidad de vida se asemeje a la
bandas delincuenciales, etc. igual que la adquisición de prácticas nocivas
de la población urbana de clases media, media - alta
para la salud, tales como consumo de alcohol,
y alta.
drogas, prostitución, violencia intrafamiliar,
criminalidad.

268
 ÁRBOL DE OBJETIVOS DE LA SITUACIÓN DE SALUD DE LOS PUEBLOS KUNA Y
EMBERÁ WOUNAAN RADICADOS EN LAS BARRIADAS KUNAS Y EN CURUNDÚ.

La población kuna y Emberá wounaan radicada en las Barriadas Kunas de Arraiján y en Curundú, viven en condiciones de
igualdad con la población urbana de clase media, media – alta y alta del área urbana de Panamá, ponen en práctica sus
elementos culturales autóctonos lo que permite la autodefinición y el reconocimiento como Pueblos Indígenas en el marco
del respecto a la diversidad cultural y el principio universal de no discriminación y por ende se han visibilizado.

Población Kuna y Emberá Wounaan radicada en las

Barriadas Kunas y en Curundú mantienen su identidad
cultural y equiparan su calidad de vida a la de las clases
media, media – alta y alta de la Ciudad de Panamá.

La Educación Intercultural Bilingüe

se ha generalizado en las áreas Recuperación de elementos esenciales para la
urbanas. autoidentificación como Pueblos Indígenas en
las nuevas generaciones, de acuerdo a lo que Igual utilización de la medicina
señalan las Metas del II Decenio de los Pueblos convencional que de la medicina
Indígenas del Mundo, los ODM y la APS tradicional (sobre todo entre la
renovada, además de la Legislación Nacional población indígena joven)
panameña.

El Plan de Salud para los Pueblos Las instituciones de salud en la

Indígenas de Panamá está en plena Ciudad de Panamá incorporan la
ejecución incluyendo a todas las interculturalidad en la atención a
instituciones de salud del país. los pacientes.

Mejor calidad y humanización en la atención

en salud del Sistema Convencional por la
utilización de intérpretes idóneos y personal La Sección de Salud y Medicina
indígena en las instituciones de salud. Tradicional de los Pueblos
Indígenas del MINSA cuenta con
Mejora la situación sanitaria, de
recursos humanos suficientes para
seguridad y organización social en las
Practican su cultura ancestral y la utilizan como desarrollar sus funciones y servir
comunidades de destino: Curundú,
mecanismo de interrelación con la cultura urbana de vocería, a las Regiones de Salud
Barriadas Kunas en Arraiján y en toda la
incluida la patología social de ésta. del País que atienden población
Ciudad de Panamá.
indígena.

Los kunas y emberá wounaan citadinos han

Los indígenas residentes en Curundú y Arraiján
cuentan con pleno acceso a la salud, la educación y
el trabajo; habitan en viviendas dignas y su calidad
de vida se asemeja a la de la población urbana de
clases media, media - alta y alta.
Los lugares de la Ciudad en que
habitan han reducido, en gran
medida, la patología social:
crímenes, drogas, prostitución,
bandas delincuenciales, etc.
retomado sus prácticas culturales: religión
autóctona, danzas, ceremonias, medicina
tradicional y lenguaje. Igualmente han
reducido, considerablemente, las prácticas
nocivas para la salud, tales como consumo de
alcohol, drogas, prostitución, violencia
intrafamiliar, criminalidad.

269
 MARCO LÓGICO : PROYECTO EQUIPARACIÓN DE LA CALIDAD DE VIDA DE POBLACIÓN KUNA Y EMBERÁ
WOUNAAN RESIDENTES EN LAS BARRIADAS KUNAS Y EL CORREGIMIENTO DE CURUNDÚ.

RESUMEN NARRATIVO INDICADORES MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOS

Fin (Meta) .

La población kuna y Emberá

wounaan radicada en las
Barriadas Kunas de Arraiján y en
Curundú, viven en condiciones de Recuperación de elementos
igualdad con la población urbana Población Kuna y Emberá esenciales para la Existe consenso en que
de clase media, media – alta y Wounaan radicada en las Barriadas autoidentificación como el mejoramiento de la
alta del área urbana de Panamá, Kunas y en Curundú mantienen su Pueblos Indígenas en las calidad de vida de esta
ponen en práctica sus elementos identidad cultural y equiparan su nuevas generaciones, de población debe ser un
culturales autóctonos lo que calidad de vida a la de las clases
acuerdo a lo que señalan las Plan de Estado y no
permite la autodefinición y el
media, media – alta y alta de la Metas del II Decenio de los sólo de Gobierno.
reconocimiento como Pueblos
Indígenas en el marco del Ciudad de Panamá. Pueblos Indígenas del Mundo,
respecto a la diversidad cultural y los ODM y la APS renovada,
el principio universal de no además de la Legislación
discriminación y por ende se han Nacional panameña. El Gobierno ha
visibilizado. desarrollado los
mecanismos necesarios
para garantizar el pleno
Practican su cultura ancestral ejercicio de los
y la utilizan como mecanismo mandatos del Segundo
de interrelación con la cultura Decenio de los Pueblos
urbana. Indígenas del Mundo,
de los ODM y la APS
Los kunas y emberá wounaan
renovada, además de la
citadinos han retomado sus
prácticas culturales: religión legislación indígena
autóctona, danzas, ceremonias, La Educación Intercultural vigente en el país,
medicina tradicional y lenguaje. Bilingüe se ha generalizado en especialmente en lo
Igualmente han reducido, las áreas urbanas. relativo a la medicina
considerablemente, las prácticas tradicional.
nocivas para la salud, tales como
consumo de alcohol, drogas,
prostitución, violencia intrafamiliar, Los indígenas residentes en
criminalidad.
Curundú y Arraiján cuentan Se ha ratificado el
con pleno acceso a la salud, la Convenio 169 de la
educación y el trabajo; OIT.
habitan en viviendas dignas y
su calidad de vida se asemeja
a la de la población urbana de
clases media, media - alta y Integración de la
alta. medicina convencional
con la medicina
tradicional indígena.

270
 Aumenta la matrícula escolar
disminuyendo la deserción.
En todos los
instrumentos de
medición del desarrollo
Disminuyen los índices de nacional y en las
analfabetismo sobre todo estadísticas
entre las mujeres. respectivas, se han
incluido indicadores
específicos para los
Pueblos Indígenas,
Los indígenas residentes en entre ellos los relativos
Curundú y Arraiján cuentan a la dimensión cultural
con pleno acceso a la salud, la del desarrollo.
educación y el trabajo;
habitan en viviendas dignas y
su calidad de vida se asemeja
a la de la población urbana de
. clases media, media - alta y
alta.

Mejora la situación sanitaria,

de seguridad y organización
social en las comunidades de
destino: Curundú, Barriadas
Kunas en Arraiján y en toda la
Ciudad de Panamá.

Los lugares de la Ciudad en

que habitan han reducido, en
gran medida, la patología
social: crímenes, drogas,
prostitución, bandas
delincuenciales, etc.
El Plan de Salud para los
Pueblos Indígenas de Panamá
está en plena ejecución
incluyendo a todas las
instituciones de salud del país.

Las instituciones de salud en la

Ciudad de Panamá incorporan
la interculturalidad en la
atención a los pacientes.

Igual utilización de la medicina

convencional que de la
medicina tradicional (sobre
todo entre la población
indígena joven)

271
 Mejor calidad y humanización
en la atención en salud del
Sistema Convencional por la
utilización de intérpretes
idóneos y personal indígena en
las instituciones de salud.

Propósito

Elevar la calidad de vida de kunas

y emberá wounaan residentes en
Las Comunidades cuentan con Mejora la situación sanitaria Las Regiones de Salud
las Barriadas Kunas de la Ciudad
acueducto, alcantarillado, luz de las comunidades. tienen el personal
de Panamá y el Corregimiento de
eléctrica, escuelas, sistema suficiente y adecuado
Curundú.
eficiente de disposición de la para asumir el rol de
basura y centros de salud. líder en la coordinación
intra e interinstitucional
y garantizar el pleno
La Dirección Nacional de cumplimiento del Plan
Escuelas y Centros de Salud – Educación Intercultural de Salud para los
además de las instituciones de Bilingüe y la Sección de Salud Pueblos Indígenas de
segundo y tercer nivel de salud en de los Pueblos Indígenas y Panamá. .
la Ciudad – cuentan con Medicina Tradicional diseñan y
profesionales indígenas, ejecutan programas
adecuadamente formados para específicos para atender a la
laborar en dichas instituciones. población indígena y no Tanto el Ministerio de
indígena que acude a las Educación como el
instituciones escolares y de Ministerio de Salud han
salud respectivamente. establecido sinergias
con las diferentes
universidades del país
para elaborar y
ejecutar programas de
El personal no indígena de las
educación continua a
escuelas y de las instalaciones de
educadores y
salud de los tres niveles de
proveedores de salud,
atención, conocen las culturas Formación de docentes con
en materia de los
indígenas. amplios conocimientos sobre
determinantes sociales
las culturas indígenas.
de la salud y la
estrategia APS
renovada, los ODM y
Formación de proveedores de las Metas del Segundo
salud convencional, en Decenio de los Pueblos
ejercicio de sus funciones, con Indígenas del Mundo,

272
la orientación de los además de la inclusión
determinantes sociales de la de conocimientos y
salud y la estrategia APS valoración de la
renovada, los ODM y las Metas medicina tradicional
del Segundo Decenio de los indígena, cultura y
Pueblos Indígenas del Mundo, cosmovisión indígena.
además de la inclusión de
conocimientos y valoración de
la medicina tradicional
indígena, cultura y
cosmovisión indígena.

Las instituciones formadoras

de proveedores de salud
convencional incluyen en sus
planes de estudio los
determinantes sociales de la
salud y la estrategia APS
renovada; además de
conocimientos sobre la
medicina tradicional indígena y
la cosmovisión de los pueblos
indígenas en materia de salud
y enfermedad.

El enfoque que predomina en

la formación de los
proveedores de salud es
cónsono con la cosmovisión
indígena.

Hay coordinación entre la

formación de los proveedores
de salud convencional y la
futura actividad laboral con
población indígena.

La Directiva de las Juntas

Locales de las Barriadas Kunas
de la Ciudad de Panamá y las
Juntas Locales de cada
Barriada, se han fortalecido al
interno de la comunidad y son
reconocidas por las
instituciones del estado como
voceros de las mismas.

Los diferentes Comités y las

273
 Juntas Locales de las
comunidades elaboran planes
conjuntos con las diversas
instituciones estatales,
Las comunidades indígenas se han organismos internacionales,
organizado para ayudar a la ongs y empresa privada para
solución de sus problemas y la búsqueda de solución a los
cuentan con Comités o Comisiones problemas comunitarios.
de Educación, Salud, Vigilancia,
Cultura, Medicina Tradicional,
entre otras.
Los pobladores participan en
todas las actividades que se
desarrollan en las
comunidades y muchos de los
integrantes han recibido
formación especializada para
realizar tareas remuneradas
en dichas actividades.

Se han organizado grupos de

apoyo en las comunidades,
integrados por ambos
géneros, para prevenir la
violencia doméstica y
promover la valoración de la
mujer, la responsabilidad
compartida en la crianza de
los hijos y los deberes del
hogar, el peligro de la alta
fecundidad y de la no
planificación familiar para la
salud de la mujer.

Componentes

La situación de pobreza y pobreza

extrema ha disminuido
Indicadores de Desarrollo Humano, Informes de los avances Existe un Programa de
notablemente.
II Decenio de los Pueblos de los ODM, las Metas del Estado para el Mejoramiento
Indígenas del Mundo y avances en II Decenio de los Pueblos de la calidad de vida de los
los ODM. Indígenas del Mundo y de Pueblos Indígenas
La cantidad de la PEA ocupada ha
los IDHP. urbanizados.

274
aumentado.

Indicadores de Salud del MINSA y El Ministerio de Trabajo

de la Representación de la desarrolla programas y
Las tasas de fecundidad han OPS/OMS en Panamá. proyectos especiales para
disminuido. elevar la capacitación de la
Las parejas que forman parte de
PEA kuna y emberá wounaan
los programas de planificación
residente en la Ciudad de
familiar son un alto porcentaje de
Panamá.
las parejas.

Los controles de salud de la

población kuna y emberá
wounaan residente la Ciudad de
Panamá han aumentado.

Los niveles de desnutrición entre

niños y adultos han descendido
considerablemente.

Las tasas de analfabetismo

general y entre las mujeres han
disminuido.

Las tasas de matriculación en

todos los niveles educativos ha
aumentado.

Las tasas de deserción y

repitencia en todos los niveles
educativos han disminuido.

La totalidad de los pobladores

indígenas de la Ciudad de Panamá
y el Distrito de Arraiján cuentan
con agua potable, sistemas de
disposición de excretas, sistemas
de depósito de residuos sólidos.

Actividades
Solicitar a las instituciones

275
formadoras de docentes, incluir Acuerdos entre el Ministerio de Los acuerdos firmados y La Educación Intercultural
en los planes de estudio y Educación y las instituciones en ejecución. Bilingüe está funcionando
currículos respectivos las culturas formadoras de docentes. adecuadamente en todo el
indígenas del país. país.

Solicitar a las universidades

incluir en los planes de estudio y
currículos respectivos los Las políticas de salud pública
determinantes sociales de la Acuerdos entre el MINSA y las del MINSA y de la CSS
salud, la estrategia APS renovada, Universidades. Los acuerdos firmados y incluyen los determinantes
la medicina tradicional y en ejecución. sociales de la salud y la
elementos culturales y la estrategia APS renovada y
cosmovisión en materia de salud dan cuenta de su papel
– enfermedad de los pueblos rector de la salud en el país,
indígenas de Panamá. sobre la base que dichos
instrumentos internacionales
demandan: la salud es
responsabilidad de todos y
forma parte de la calidad de
vida de las personas.

Introducir en el Plan de Salud

para los Pueblos Indígenas de
Panamá, los determinantes
sociales de la salud y la estrategia
APS renovada.

La Sección de Salud de los Pueblos

Indígenas del MINSA, concerta a El Plan de Salud para los
funcionarios de salud y grupos Pueblos Indígenas de
indígenas representativos para Panamá incluyen los
adecuar el Plan en el marco de los determinantes sociales
determinantes sociales de la salud de la salud y la estrategia
y la estrategia APS renovada. APS renovada.

X. Recomendaciones para el Diseño de una Agenda de Investigación

tendiente al mejoramiento de la calidad de vida de la población

276
 kuna y Emberá wounaan residentes en las Barriadas Kunas de la
Ciudad de Panamá y el Corregimiento de Curundú.

Todos los instrumentos citados en este Informe que intentan dar cuenta del
desarrollo del país, colocan a los Pueblos Indígenas como los más pobres del
país. No obstante, el mismo concepto de pobreza no es entendido por igual
entre los indígenas y los no indígenas, siendo estos últimos quienes, por lo
general, elaboran y analizan los instrumentos en cuestión. “Pobre es el que no
puede trabajar” o “Yo no soy pobre, porque tengo la naturaleza, los ríos, los
árboles y mi cultura” son frases emitidas por miembros de los Pueblos
Indígenas de Panamá.

Ello remite entonces a la necesidad de elaborar indicadores de desarrollo

específicos para medir la verdadera calidad de vida de los Pueblos Indígenas
que vaya más allá de la simple descripción – a través de índices – de la
situación de los Pueblos
Indígenas: se requiere precisar En suma, los conceptos de libertad cultural y
desarrollo humano, no son aún una realidad del todo
cuáles son las causas de tal compatible en el Índice de desarrollo humano, pues de
situación. fondo encierran una contradicción que técnicamente
todavía es muy difícil de resolver y que es inherente
no sólo a los gobiernos y las sociedades en general,
A continuación, el sino sobre a todo a los pueblos indígenas: ¿El índice
planteamiento de la VII Sesión da cuenta de las aspiraciones de estos grupos
del Foro Permanente para las sociales? Definitivamente hay que asumir que en
realidad refleja la idea que nos hemos hecho de ellas
Cuestiones Indígenas de la aquellos que realmente no lo somos, pero que también
Organización de las Naciones debemos de contribuir de todas las maneras posibles a
Unidas, titulada: Los Pueblos sistematizarlo, pues de ello derivan posibles decisiones
de Estado, leyes y reglamentos, políticas
Indígenas y los Indicadores de gubernamentales, programas sociales, proyectos y
Bienestar y Desarrollo, Pacto financiamientos, entre muchos otros aspectos.
Fuente: Organización de las Naciones Unidas,
de Pedregal: Universidad Nacional Autónoma de México, VII Sesión
del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas:
La falta de un aparato crítico Los pueblos indígenas y los indicadores de bienestar y
sobre el concepto de desarrollo es desarrollo, “Pacto del Pedregal” Informe preliminar,
evidente en los antecedentes documento de trabajo, 23 de abril de 2008, en
www.nacionmulticultural.unam.mx
mismos de las propuestas que los
pueblos indígenas presentaron en
el Foro para discutir la elaboración
de indicadores, pues en ellas
adquirió mayor importancia la construcción misma de estos instrumentos y la
identificación de los distintos campos de interés para su aplicación, que la discusión del
marco conceptual que les debería dar sentido. De esta manera, el abordaje de los
indicadores se asumió como un arte instrumental relevante en sí mismo, en lugar de
precisar un punto de partida que marcara la diferencia respecto a las concepciones
internacionales del desarrollo globalizador.

Desde la reunión de Bilwi hasta la de Mindoro Oriental, pasando por las de Ottawa,
Quito y Nairobi, fue poca la atención que se prestó a la problematización del desarrollo
como tal. Bajo esta mirada, el interés de generar indicadores surgió en el contexto de
reuniones dedicadas a tratar el bienestar social, el conocimiento tradicional, la
diversidad biológica y el desarrollo sostenible, así como el derecho a la alimentación, la
producción de alimentos y la soberanía alimentaria.

277
Por supuesto, la diversidad de enfoques e intereses que prevaleció en esta primera
ronda de discusiones no puede verse sino como el inicio de un largo camino por el que
es necesario transitar y reflexionar. La reunión realizada en Bilwi, por ejemplo, nos
brinda un primer acercamiento a parámetros etnopolíticos que deberían guiar una
concepción indígena del desarrollo al plantear que, a diferencia de otras propuestas, el
bienestar social de los pueblos indígenas debe considerar los siguientes aspectos:

 El reconocimiento y ejercicio pleno de los derechos colectivos.

 Estar relacionado con la salud espiritual de los pueblos (ambiente de armonía,
sin tensiones ni ruidos).
 Contemplar el acceso a la educación, a la tierra y al territorio, a los recursos
existentes.
 Promover el reparto justo y equitativo de los beneficios generados del uso del
patrimonio colectivo.
 Plantear el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos.
 Asumir la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas de la
ONU como el marco conceptual y regulatorio del bienestar indígena.

Las notas conceptuales elaboradas para esta misma reunión no pasan por alto que,
además de profundizar los principios anteriores, es necesario, también, consolidar una
plataforma conceptual para establecer líneas específicas de medición…

Como bien sabemos los gobiernos nacionales han enfatizado por supuesto el estudio
de las condiciones de desarrollo que prevalecen generalmente a nivel del país o en sus
regiones, estados y provincias interiores. Igualmente han privilegiado el uso de
encuestas sectoriales para analizar temas de especial interés o han creado sistemas
complejos de información para documentar y analizar macroestructuras sociales. Tales
iniciativas han sido promovidas de manera local o con la colaboración de organismos
internacionales, particularmente del sistema de Naciones Unidas, así como por
instancias de la banca multilateral, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Banco Mundial, entre muchos otros.
Los pueblos indígenas, sin embargo, se han visto y se saben en desventaja al ser
subsumidos dentro de los confines de una perspectiva de desarrollo que a menudo los
pasa por alto, o bien los subordina, los minimiza y, sobre todo, los desconoce. De esta
manera, más que describir su situación o analizar sus condiciones específicas de
reproducción sociocultural, los ubica como un grupo muchas veces indiferenciado, en
situación extrema, con grandes problemas de adaptación o integración a la nación, en
condiciones de atraso e invisibilidad estadística y, particularmente, como un grupo que
comparte las mismas expectativas de desarrollo que el resto de la nación.

Si bien las reuniones del Foro no han dejado una visión conceptualmente integrada
sobre el desarrollo posible entre los pueblos indígenas, por el contrario, sí han
precisado algunas de las características que deberían de fundamentar la construcción
de indicadores, distinguiendo, por una parte, aquellas que deben de prevalecer como
fundamentos teórico-políticos de los mismos, y por otra, los tipos de indicadores que
se preveen en diferentes niveles. Ejemplo de los primeros son los que emanaron de la
citada reunión de Nicaragua realizada en Bilwi en agosto de 2006:

 Los indicadores deben de construirse desde la visión de bienestar de los

pueblos indígenas.
 Deben estar basados en los derechos colectivos de los pueblos.
 Deben medir el grado de reconocimiento de los derechos colectivos y su grado
de ejercicio.

278
  Deben servir para reafirmar la libre determinación de los pueblos.
 Deben diferenciar entre indicadores con marcadores étnicos e indicadores
culturales adecuados o culturalmente pertinentes.
 Deben contemplar el principio de consentimiento previo, libre e informado en su
dimensión colectiva.
 Deben servir como un instrumento de información para los pueblos indígenas.
 Deben servir como un instrumento de apoyo para la gestión indígena ante los
estados nacionales, organismos internacionales, instituciones privadas e
instancias de cooperación.
 Deben contribuir a contrarrestar la invisibilidad estadística de los pueblos
indígenas.
En cuanto a los criterios técnicos asentados para el diseño de indicadores culturales,
los miembros de la reunión concluyeron asumir los siguientes lineamientos,
ajustándolos según las particularidades y realidades de los diferentes pueblos
indígenas:
 Deben construirse considerando la información y los indicadores preexistentes.
 Deben aprovechar al máximo las estadísticas disponibles.
 Deben contemplar la generación de nuevos instrumentos de captación de
información.
 Deben considerar nuevos temas y las especificidades de la realidad indígena.
 Deben incluir todos los espacios en los que hoy habita la población indígena
(rural y urbana).
 Deben contemplar las dimensiones global, regional y local (comunitaria).
 Deben ser universales, indivisibles, interdependientes, inalienables e inherentes
a los pueblos indígenas.
 Deben incluir indicadores estructurales, de proceso y de resultados. (ONU,
2008)

En el marco antepuesto resulta evidente la necesidad de incluir en todo tipo de

registros que utilicen las instituciones – entiéndase matrícula escolar en todos
los niveles, cuadrículas médicas, asentamientos informales, violencia contra la
mujer, criminalidad, etc. – una serie de variables que permitan identificar la
procedencia étnica específica de todas las personas, no importa en qué lugar
del país se ubiquen. Con ello se contribuirá a contrarrestar la invisibilidad
estadística de los Pueblos Indígenas. En Panamá, esto ocurre
fundamentalmente en las áreas urbanas. Sólo en los Censos de Población y
Vivienda y en algunos estudios estadísticos específicos, se pregunta por la auto
identificación de la población indígena, y dado que los Censos se realizan cada
10 años, no es posible mantener actualizada la información respecto a la
migración rural – urbana. La actualidad de tal información permitiría el diseño
de políticas, planes, programas y toma de decisión acertada para hacer frente
a los requerimientos que plantea el aumento de la migración hacia las ciudades
de población indígena. Requerimientos éstos que incluyen: escuelas,
educadores, capacitación de docentes en la Educación Intercultural Bilingüe;
centros de salud, formación de proveedores de salud convencional en aspectos
de las culturas indígenas, nombramientos de indígenas como médicos,
enfermeras, trabajadores sociales, traductores en las instalaciones de salud de
todos los niveles, para brindar una atención en salud con calidad, calidez y
humanizada. Además de los mencionados requerimientos, se podrían prever
más y mejor las necesidades en materia de vivienda, agua segura, disposición
adecuada de excretas y de basura, etc. También podrían planificarse y

279
ejecutarse programas de atención a la diversidad cultural por parte de
organismos como el Ministerio de Educación y el Instituto Nacional de Cultura.

El Informe en comento agrega que:

Algunos aspectos metodológicos fundamentales para la construcción de indicadores

tienen que ver con la diversidad entendida no sólo en lo cultural sino también en
cuestiones de género, generación, condición de migración y discapacidad,
vulnerabilidad, movilidad (nómadas, seminómadas), así como en la ubicación
geográfica. En este sentido, en la construcción de indicadores pertinentes hay que
considerar estas dimensiones. Además, deben ser de relevancia y pertinencia, es decir,
acordes a la realidad y necesidades de los pueblos indígenas, medir el nivel de
desarrollo e impactar positivamente en el mismo. De esta manera, aunque a corto
plazo se vislumbra la construcción de indicadores en el marco de los ODM, la
producción de información y la disminución de la desigualdad social deben contemplar
y configurar acciones a mediano y largo plazos.

Al hablar de las condiciones sociales de los pueblos indígenas es importante considerar

los siguientes aspectos subrayados por el Foro: Sistemas de alimentación propios,
diversidad biológica, agrícola y conocimientos tradicionales, medios de vida
tradicionales, idioma, valores, visión del mundo, prioridades y objetivos. Todo esto en
el marco de una cultura propia. En este sentido, al hablar de pobreza, desarrollo e
identidad hay que considerar su propia percepción y no los esquemas que
corresponden a otras colectividades sociales.

Además, se propone un enfoque holístico en el tratamiento de la temática indígena, en

un marco integral e integrado y destacando las prioridades, preocupaciones y posibles
soluciones de la problemática indígena, así como los organismos participantes en ello.
En este último aspecto se enfatiza el fortalecimiento de la cooperación internacional
para la solución de los problemas que enfrentan los pueblos indígenas a través de
programas orientados a la acción y proyectos específicos, ouna mayor asistencia
técnica y las actividades normativas pertinentes. (Ibid)

Las propuestas para lograr la equiparación entre los géneros, tienen que
desarrollarse en el marco de las tradiciones culturales para que, efectivamente,
tengan resultados positivos. La población en estudio se caracteriza por la
subordinación de la mujer, lo que incluye desde la planificación familiar, el uso
de condones durante las relaciones sexuales y limita los derechos de salud
sexual y reproductiva de las mujeres. Pero también resulta discriminatorio para
la mujer, el temprano inicio de la vida de pareja, lo que limita sus posibilidades
de desarrollo como ser humano.

El mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas urbanizados

pasa por el aumento de los niveles educativos y la capacitación para el trabajo,
sobre todo en el caso de las mujeres.

Conclusiones.

280
1. Las causas de la inmigración de la población indígena a las áreas
urbanas del país – con especial énfasis en las zonas urbanas de la
Provincia de Panamá – se ubican en las escasas condiciones de vida
digna de las áreas de origen: Comarcas y zonas rurales de difícil acceso.

2. Panamá se ubica entre los países en los que la migración interna es

mayoritariamente indígena.

3. Los indígenas salen de sus lugares de origen en la búsqueda de mejores

condiciones de vida, educación, salud, trabajo y seguridad ciudadana.

4. Los miembros del Pueblo Kuna llegan a la Ciudad de Panamá e

inicialmente se ubican con parientes y amigos en barrios pauperizados
de la misma y posteriormente negocian con el Gobierno o invaden
terrenos para formar sus Barriadas, en tanto que los emberá wounaan
mayoritariamente se instalan en el Corregimiento de Curundú, en casa
de parientes o amigos y luego proceden a construir sus viviendas en el
mismo. En la actualidad existen 8 Barriadas Kunas ubicadas,
mayoritariamente en el Distrito de Arraiján, al oeste de la Ciudad de
Panamá.

5. Las zonas de la Ciudad en las que mayoritariamente se instalan kunas,

emberás y wounaan son consideradas áreas rojas o críticas por la alta
incidencia de criminalidad en las mismas.

6. Ubicados en la Ciudad los Pueblos Indígenas adoptan modelos de

comportamiento propios de los citadinos residentes en las zonas
tugurizadas de la misma: consumo de alcohol, drogas, prostitución,
violencia contra la mujer y criminalidad.

7. Ubicados en la Ciudad se inicia un proceso de invisibilización de los

inmigrantes indígenas producto del desarraigo, de la pérdida de
prácticas tradicionales que incluyen desde la no utilización de la lengua
materna – sobre todo entre las generaciones más jóvenes – hasta la
falta de credibilidad en la medicina tradicional.

8. La pérdida de las prácticas culturales tradicionales verificadas en el

Trabajo de Campo de este Estudio, son preocupantes toda vez que el
trabajo del antropólogo Blas Quintero citado en este Informe y que data
del año 2005, anota la práctica de dichas tradiciones; lo que significaría
que en menos de 4 años las cosas han cambiado radicalmente en este
sector de la población.

9. A pesar de las dificultades que enfrentan estos Pueblos Indígenas – que

se resumen en viviendas inadecuadas; dotación de servicios de agua,
disposición de excretas y eliminación de la basura, inadecuadas;
elevados consumo de alcohol y drogas; altos índices de criminalidad etc.

281
 – los informantes claves de esta Investigación declararon sentir que en
la Ciudad viven mejor que en las Comarcas y sólo entre los kunas que
esperan jubilarse se dieron manifestaciones de migración de retorno a
sus comunidades de origen.

10. Los datos expuestos en este Informe sobre la calidad de vida en

las Comarcas Kuna y Emberá Wounaan dan cuenta de la presencia de
patologías sociales en la misma. Ello aunado a la carencia parcial o total
de trabajo remunerado, el elevado tráfico de drogas en la Comarca Kuna
y la acción de la guerrilla colombiana en la Comarca Emberá Wounaan,
de alguna manera explican el sentimiento de los entrevistados: la vida
en la Ciudad es mejor que la vida en las Comarcas.

11. Si estos Pueblos Indígenas llegaron a la Ciudad para quedarse

entonces se requiere de la implementación y ejecución de políticas,
programas y proyectos especiales para garantizarle una calidad de vida
digna, acceso real a la educación, la salud, el trabajo y el rescate de los
elementos de la cultura autóctona que les permita insertarse con auto
definición y reconocimiento social en el esquema de vida citadino.

12. Resulta evidente la necesidad de incluir en todo tipo de registros

que utilicen las instituciones – entiéndase matrícula escolar en todos los
niveles, cuadrículas médicas, asentamientos informales, violencia contra
la mujer, criminalidad, etc. – una serie de variables que permitan
identificar la procedencia étnica específica de todas las personas, no
importa en qué lugar del país se ubiquen. Con ello se contribuirá a
contrarrestar la invisibilidad estadística de los Pueblos Indígenas. En
Panamá, esto ocurre fundamentalmente en las áreas urbanas. Sólo en
los Censos de Población y Vivienda y en algunos estudios estadísticos
específicos, se pregunta por la auto identificación de la población
indígena, y dado que los Censos se realizan cada 10 años, no es posible
mantener actualizada la información respecto a la migración rural –
urbana.

13. La actualización de tal información permitiría el diseño de

políticas, planes, programas y toma de decisión acertada para hacer
frente a los requerimientos que plantea el aumento de la migración
hacia las ciudades de población indígena. Requerimientos éstos que
incluyen: escuelas, educadores, capacitación de docentes en la
Educación Intercultural Bilingüe; centros de salud, formación de
proveedores de salud convencional en aspectos de las culturas
indígenas, nombramientos de indígenas como médicos, enfermeras,
trabajadores sociales, traductores en las instalaciones de salud de todos
los niveles, para brindar una atención en salud con calidad, calidez y
humanizada. Además de los mencionados requerimientos, se podrían
prever más y mejor las necesidades en materia de vivienda, agua
segura, disposición adecuada de excretas y de basura, etc. También
podrían planificarse y ejecutarse programas de atención a la diversidad

282
 cultural por parte de organismos como el Ministerio de Educación y el
Instituto Nacional de Cultura.

14. Las propuestas para lograr la equiparación entre los géneros,

tienen que desarrollarse en el marco de las tradiciones culturales para
que, efectivamente, tengan resultados positivos. La población en estudio
se caracteriza por la subordinación de la mujer, lo que incluye desde la
planificación familiar, el uso de condones durante las relaciones sexuales
y limita los derechos de salud sexual y reproductiva de las mujeres. Pero
también resulta discriminatorio para la mujer, el temprano inicio de la
vida de pareja, lo que limita sus posibilidades de desarrollo como ser
humano.

15. El mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas

urbanizados pasa por el aumento de los niveles educativos y la
capacitación para el trabajo, sobre todo en el caso de las mujeres.

283
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reconoce el Congreso General Kuna y se crea la figura de un Intendente.
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- Ley No.41 de Julio 1 de 1998. Ley General del Ambiente de la República
de Panamá
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- Ley No.4 de enero 29 de 1999. Por la cual se instituye la igualdad de
oportunidades para las mujeres.
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1 de febrero de 2000.

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intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, para
la protección y defensa de su identidad cultural y de sus conocimientos
tradicionales, y se dictan otras disposiciones.
- Decreto Ejecutivo No. 117 (de 9 de mayo de 2003)”Que crea la
Comisión Nacional de Medicina Tradicional Indígena y la Secretaría
Técnica de Medicina Tradicional de los Pueblos Indígenas”. (Gaceta
Oficial N° 24,799, de 13 de mayo de 2003)
- Ley No. 72 de 2008 Que establece el procedimiento especial para la
adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los Pueblos
Indígenas que no están dentro de las Comarcas (G.O. 26193)
INFORMACIÓN DE PRIMERA MANO
- Migdalia Herrera, Subsecretaria General del Congreso General de la
Cultura Kuna
- Demóstenes Ariel González, Secretario General del Congreso General
Kuna.
- Victoriano González Presidente de la Junta Directiva de las Barriadas
Kunas residentes en Panamá y Presidente de la Junta Local de Kalu -
Moguir Yala.
- Gregorio Linares, Secretario de la Junta Directiva de las Barriadas Kunas
residentes en Panamá, dirigente comunitario de la Barriada Koskuna y
activista en divulgación del VIH/Sida.
- Garrido Del Paolo, Vicepresidente de la Junta Local de Kalu - Moguir
Yala.
- Torinto Long, Vocal de la Junta Local de Kalu - Moguir Yala.
- Asamblea General y Junta Directiva de la Junta Local de la Barriada Boo
Yala.
- Julio De la Ossa, Presidente de la Junta Local de la Barriada Abya Yala.
- Alcelina López, Promotora Social del Centro de Salud de Veracruz y
activista en divulgación de VIH/Sida.
- Fredeslinda García Ardines, kuna, moradora en la Barriada Bella
Esperanza, Arraiján.
- Harris Martínez, kuna, moradora en la Barriada Bella Esperanza,
Arraiján.
- Luciano Franky, morador de la Barriada Abya Yala.
- Williams Solis, morador de la Barriada Abya Yala.
- Mizael Contreras, morador del Corrregimiento de Curundú.
- Amador Mercasa, morador del Corregimiento de Curundú y activista en
las Organización Congreso Nacional Wounaan.
- Américo Barrigón, morador del Corregimiento de Curundú.
- Crinilda Guainora, moradora del Corregimiento de Curundú.
- Bélgica Guainora, moradora del Corregimiento de Curundú.
- Mariela Guillén, Moradora del Corregimiento de Curundú.
- Sol Berguido, funcionaria de la Sección de Salud de los Pueblos
Indígenas y Medicina Tradicional del Ministerio de Salud.
- Dra. Iluzka Moscoso, Directora Médica del Centro de Salud de Veracruz.
- Dra. Doris Vargas, Directora Médica del Centro de Salud de Curundú.
- Mayor Darío Díaz, Encargado de la Sub Estación de Policía de Curundú.

289
290