UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SANTO DOMINGO

UASD RECINTO SANTIAGO

TEORÍA DEL ESTADO
PROFESOR: FABIÁN DÍAZ
PRÁCTICA FINAL
Samuel Burgos Díaz EL9248

Proceso de Reforma y Modernización de la Empresa Pública

Dominicana
Desde su fundación, el Estado dominicano ha pasado por etapas de transformación. Diferentes
presidentes han encaminado reformas significativas en las instituciones estatales. Al parecer,
ninguno de estos intentos ha tenido sus frutos por no contar con una continuidad de sus
sucesores. Por el contrario, tan pronto llega un nuevo mandatario, pareciera que se tratara de un
país distinto; pues, todos llegan con sus libritos y planes. Hasta cierto punto, esta falta de
planificación ha causado un atraso abismal en los países latinoamericanos. Pero aún más, en los
Estados de América Central y el Caribe. Países como Haití, Honduras, Guatemala, Panamá y
República Dominicana mantienen una estructura estatal atrasada. Y aunque los años han pasado
no han podido dar solución a los problemas básicos de su sociedad. Hace falta en ellos un
proceso de Reforma y Modernización que los lleve a potencializar su desarrollo para beneficio
de sus ciudadanos.
Cuando hablamos de Reforma y Modernización, ¿A qué nos referimos? Para Enrique Rabell,
el término Reforman “se equipara a un cambio constitucional profundo o simplemente la
modificación de alguna característica de los elementos del Estado. Desde otra perspectiva,
también se equipara a cambios del Gobierno administrativos o de modelo económico”1. Aunque
no coincido con el autor, en cuanto a ver la Reforma del Estado como un “cambio profundo”,
lo cierto es que está relacionado con las transformaciones que produce un gobierno en el aparato
estatal.
Aunque la reforma del Estado es un término utilizado por políticos, académicos, medios de
comunicación y público en general. Puede establecerse que hay consenso en cuanto a la
necesidad del cambio de las instituciones políticas, sociales, económicas, jurídicas y culturales;
el gran problema radica en que no hay un acuerdo en relación al alcance y la orientación que se
le debe dar a esas reformas. Quizás, de ahí viene su fracaso en países como el nuestro.
Se cree que junto al proceso de reforma llega la modernización. Esta se refiere a un modelo de
una transición progresiva desde una sociedad "pre-moderna" o "tradicional" a una "moderna".
La teoría analiza los factores internos de un país, con el supuesto de que, con ayuda, los países
"tradicionales" pueden alcanzar el "desarrollo" de la misma manera que tienen actualmente los
países más desarrollados. Muchas veces, esa modernización requiere el asumir modelos

1
Enrique Rabell García: Reforma del Estado y reforma constitucional. Bol. Mex. Der. Comp. vol.42
no.126 México sep./dic. 2009. Recuperado en
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0041-86332009000300008 en fecha de 9-
05-2020.
económicos que han dado beneficios en otros lugares y se cree que se obtendrán los mismos
resultados.
Un ejemplo de esto es Chile, un país que en su proceso de modernización asumió la política
neoliberal, sin embargo hoy las principales manifestaciones tienen dentro de sí, la demanda
para la salida de las políticas neoliberales que mantiene privatizado la salud, educación, sistema
de pensiones, entre otros derechos básicos. Lo planteado anteriormente es importante para
abordar en el siguiente análisis el Proceso de Reforma y Modernización de las Empresas
Estatales en la República Dominicana. Sus causas, proceso e impacto.
El proceso de reforma y modernización del Estado y con él sus empresas inicia de forma
significativa a partir del primer gobierno de Leonel Fernández. Los problemas en este
sector venían desde hacía ya muchos años. Aunque no siempre fue así. Hay que recordar
que las empresas estatales bajo reforma en la República Dominicana devinieron en esta
condición a raíz del fin de la dictadura de Rafael Trujillo en 1961, reuniendo por una parte
las empresas que fungían como entes económicos privados, algunas con accionistas
minoritarios, reunidos en los siguientes complejos institucionales.
 Consejo Estatal del Azúcar. Diez ingenios azucareros, dos parques industriales de
zona franca, operaciones de apoyo a la producción de azúcar, operaciones
inmobiliarias.
 Corporación de Empresas Estatales. Una cúpula gestionaria de empresas que
producían aceite comestible, sal refinada, licores, chocolate, entre las de base
alimentaria, y clavos, calzado, baterías, algodón, tejidos, pintura y papel entre
otros.
 Corporación de Fomento de la Industria Hotelera2.
A las mencionadas anteriormente se agrega la Corporación Dominicana de Electricidad,
que había sido nacionalizada por el Gobierno Dominicano durante la Dictadura. La
mayoría de estas empresas funcionaban desde su creación con una aparente rentabilidad.
Esto era así debido que actuaban como privilegiadas, en cuyos casos llegó hasta el
monopolio. Tras el fin de la dictadura y pasar al Estado, finalizan las condiciones
favorables frente a otras, además el clientelismo político que permitió la creación de una
abultada nómina que hacía imposible su sostenimiento, más la incapacidad administrativa
provocaron un proceso de deterioro, que con el tiempo indujo el cierre definitivo de
muchas y el colapso más delante de otras.
Un paso importante en el proceso para las reformas y modernización del Estado
Dominicano, según la visión neoliberal de quiénes lo dirigían y sus asesores, fue la Ley
General de Reforma de la Empresa Pública, No.141-97, del 24 de junio del 1997. En el
Artículo 1 planteaba que, “Se declara de interés nacional la Reforma de las Empresas
Públicas enumeradas en el artículo tres (3)”3. Al revisar el artículo 3, nos damos cuenta
que las empresas públicas a reformar eran: Las empresas que integran la Corporación
Dominicana de Empresas Estatales, La Corporación Dominicana de Electricidad, los
hoteles que conforman la Corporación de Fomento de la Industria Hotelera y el Consejo
Estatal del Azúcar.

2
Rafael Q. Montilla Martínez: La reforma de las empresas públicas y sus proyecciones socioeconómicas
en República Dominicana. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
3
Ley General de Reforma de la Empresa Pública, No.141-97, del 24 de junio del 1997.
Diferentes especialistas han establecido que aunque hablamos de reformas, lo sucedido
fue la capitalización de las empresas estatales. Esto queda demostrado al revisar el
Artículo 9 de la referida Ley en el cual se establece que, “La Comisión de Reforma de la
Empresa Pública establecerá a través de una o varias auditorías contratadas mediante
licitación pública internacional la situación patrimonial, así como la tasación del valor de
mercado de cada una de las empresas a capitalizar”.
Ciertamente, la visión del presidente Leonel Fernández era que los problemas de las
empresas del estado se resolvían no con ponerlas en venta para que pasaran al sector
privado, sino con capitalizarla. Esto, según ellos, se justificaba por la situación crítica en
que se encontraban. Los casos más notorios son el de la Corporación Dominicana de
Electricidad y el Consejo Estatal del Azúcar. Antonio Isa Conde, entonces presidente de
la Comisión de Reforma de la Empresa Pública (CREP), afirmó que, “La reforma, donde
la capitalización fue una parte, no obedecía a una conceptualización ideológica, sino a
una realidad. No había energía eléctrica y la CDE no era objeto de crédito y no podía
conseguir financiamiento. Entonces el camino que tenía (el país) era capitalizar”4.
La descripción de la realidad de la CDE que hace el economista Isa Conde, es compartida
por Rafael Montilla. Este último establece que la situación era la siguiente:
 Subsidios directos del orden de US$140 millones de dólares.
 Deudas acumuladas con los productores independientes de electricidad, con el
Banco de Reservas y con organismos multilaterales.
 Requerimientos de inversión por el orden de US$200 millones de dólares
anuales5.
El escenario era crítico. Las situaciones económicas y financieras estaban al fondo,
debido a que solamente la mitad de la energía que se consumía podía ser facturada y
cobrada. Nadie se escapaba de la mala práctica de no pagar la electricidad. No importaba
sector o estrato social, todos incurrían en esa mala práctica. Esto llevó al Estado a atrasos
en el pago de la energía consumida por los organismos públicos, así como del pago de
subsidios establecidos. Había una situación real, pero aparte de la mala práctica de no
pagar el servicio eléctrico, se evidenciaba la incapacidad del estado para hacer cumplir
los costos generados por el consumo de electricidad.
La incapacidad de quienes manejaron el estado se pone de manifiesto con el Consejo
Estatal del Azúcar, otra de las empresas capitalizadas. Aunque para el 1998 el CEA sólo
producía el 40% de producción normal en años anteriores, su nómina seguía intacta para
el 1999 con unos 26,903 empleados.
El proceso de capitalización siguió su ruta. Muchas empresas del CORDE no pudieron
ser capitalizadas porque se encontraban en quiebra total. Por otro lado la capitalización
de la Corporación y la entrada en vigencia de la Ley General de Electricidad dan paso a
una nueva estructura institucional con una diversidad de nuevos actores, actuando en un
escenario complejo y con roles y relaciones sin antecedentes, que incluyen:
1- Generadoras Capitalizadas (Dos)

4
Tania Molina: La capitalización: una reforma que todavía no logra sus objetivos. Publicado en:
https://www.diariolibre.com/actualidad/la-capitalizacin-una-reforma-que-todava-no-logra-sus-
objetivos-LMDL154690. Recuperado en fecha 14-05-2020.
5
Rafael Q. Montilla Martínez. Op. cit.
2- Generadoras Independientes (IPP)
3- Empresa de Transmisión (CDEE)
4- Empresa de Generación Hidroeléctrica (CDEE)
5- Distribuidoras Capitalizadas (Tres)
6- Superintendencia de Electricidad
7- Organismo Coordinador
8- Comisión Nacional de Energía
9- Usuarios
10- El Estado como Accionista de las citadas en los números (1) y (5), a través del Fondo
Patrimonial de las Empresas Reformadas6.
En cuanto al CEA, la estrategia de la reforma de este complejo incluyó varios pasos:
i) Asumir una primera fase de la reforma exclusivamente con los activos que confluyen a
la producción de azúcar, segregando para una fase siguiente todos los terrenos de alto
valor no cañero así como los activos de las divisiones de apoyo.
ii) Se adoptó como la modalidad más conveniente al caso el arrendamiento, hecho que
requirió un decreto del Presidente de la República, según está previsto en la Ley de
Reforma.
iii) Se estructuraron diferentes bloques de ingenios para la licitación, manteniendo los
mayores como bloques de una unidad y agrupando los medianos y pequeños según su
cercanía geográfica y otros factores de complementación. Estos bloques se presentaron a
licitación de manera simultánea.
iv) A los fines de precalificar a los interesados se establecieron cuatro categorías con
requisitos patrimoniales diferentes, que permitiera a los interesados acceso a los
segmentos de la licitación compatibles con su solvencia financiera demostrable, variable
entre un máximo de US$20 millones y un mínimo de US$3 millones. Esta estructuración
facilitó la participación de capitales y capacidades de rango intermedio.
v) Se establecieron valores mínimos de cada unidad, a pesar del deterioro visible de los
activos, y de que dos de las factorías estaban cerradas.
vi) Se efectuó un prorrateo de la parte de la cuota del mercado de los E.U.A. que
correspondía a la empresa estatal proporcionalmente a las capacidades de producción de
los ingenios. De este modo en los Términos de Referencia de la licitación (Fase II) ya
apareció este parámetro para cada uno de los ingenios en licitación7.
A partir de lo planteado anteriormente, pueden hacerse algunas puntualizaciones a modo
de conclusión. Las cuatro empresas incluidas en el proceso de reforma bajo la Ley 141-
97 muestran gran diversidad en sus naturalezas y realidades. Por lo que sus resultados
debe inscribirse en un marco comprensivo que incluya además las características
sociopolíticas del momento, expresadas principalmente por la falta de interés hacia la

6
Ídem.
7
Ídem.
reforma y la gran expectativa hacia sus resultados con la capitalización, sobre todo en el
caso del sector eléctrico.
Sería imprudente, a más de veinte años del inicio de la capitalización, plantear que no ha
habido mejoras en algunos aspectos. La red eléctrica ha sido modernizada, los canales de
suministro también, se han creado mecanismo que permiten un mayor control y cobro del
consumo eléctrico. Ahora bien, hay aspectos que han quedado pendiente. Uno de ellos es
el tema de los subsidios. La reforma contemplaba la eliminación de la carga para el estado
de las grandes cantidades de dinero por subsidio al servicio eléctrico, sin embargo por
razones electorales el primero en violar ese acuerdo fue el presidente Fernández,
propulsor de la reforma.
Otro aspecto importante lo representa el servicio eléctrico. Al reformar la Corporación
Dominicana de Electricidad se entendía con la solución del problema del cobro, estaría
resuelto el tema de suministro. Aunque una cantidad de importante de sectores cuenta con
servicio 24 horas de electricidad, luego de veinte años no se ha resuelto el problema. Y
las tandas de apagones, sobre todo en los barrios populares, pasan por mucho las horas
sin energía eléctrica. Esto situación es peor, si toma en consideración que por mal estado
en que se encuentre una casa, evidenciando que sus dueños o inquilinos son pobres, se le
coloca su contador como muestra de que nadie está exento del pago de servicio.
Uno de los cambios importantes en el proceso de reforma fue la creación mediante la Ley
No. 124-01 del Fondo Patrimonial para el Desarrollo (FONPER). Este organismo, según
lo contemplado en el artículo 20 de la Ley 141-97, tenía como función administrar los
recursos generados para el estado de cualquiera de las empresas capitalizadas. En la
práctica, el FONPER se ha convertido en una institución burocrática para saldar favores
partidistas. Pero es muy poco o nada lo que se puede exhibir como logro o aporte de este
organismo con los fondos obtenidos por la capitalización.
Por otro lado, hay otras empresas estatales que no fueron capitalizadas y que no han
podido ser recuperados los recursos de su inversión. Pero tampoco se han generado los
ahorros y beneficios necesarios que se entendían llegarían con la reforma de las empresas
estatales. En muchos la mayoría de los casos solo ha servido para crear puestos con
lujosos salarios. Y establecimiento de instituciones fantasmas que sólo aparecen en el
papel, pero es muy poco o nulo los resultados que pueden presentar.
Bibliografía

Enrique Rabell García: Reforma del Estado y reforma constitucional. Bol. Mex. Der. Comp.
vol.42 no.126 México sep./dic. 2009.

Ley General de Reforma de la Empresa Pública, No.141-97, del 24 de junio del 1997.

Ley No. 124-01 que crea el Fondo Patrimonial para el Desarrollo.

Rafael Q. Montilla Martínez: La reforma de las empresas públicas y sus proyecciones

socioeconómicas en República Dominicana. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002.

Tania Molina: La capitalización: una reforma que todavía no logra sus objetivos.