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MOOC de la Escuela de Administración Pública de Extremadura

MOOC 10
El Régimen Jurídico del Sector Público:
La Ley 40/2015, de 1 de octubre
Principios generales de actuación, organización y funcionamiento del sector público

Unidad didáctica II

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 SUMARIO

Tema 4. Principios constitucionales

4.1 Principio de legalidad

4.2 Principio de objetividad

4.3 Principio de eficacia

4.4 Principio de eficiencia

4.5 Principio de jerarquía

4.6 El principio de descentralización

4.7 El principio de desconcentración

Tema 5. Otros principios generales contenidos en la LRJSP

Tema 6. Principios de intervención de las administraciones públicas para el desarrollo de una

actividad

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Tema 4
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

La Constitución recoge en su Título IV, bajo la rúbrica “ Del gobierno y la Administración”, los
rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Administración, definiendo al primero como un órgano
eminentemente político al que se reserva la función de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria
y la dirección de la administración y estableciendo la subordinación de ésta a la dirección de aquel, esta-
bleciendo en el artículo 103 los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas
entre los que destacan los de eficacia y legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad ad-
ministrativa a la Ley y al Derecho.

La Ley 40/2015 de RJSP reproduce en su artículo 3, como “principios generales” los enunciados
en el artículo 103.1 C.E. legalidad, objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación. La exposición realizada por la LRJSP exige aclarar en qué sentido se entiende la expresión
“principios”. Podemos decir que los denominados “principios” son conceptos que expresan los valores
materiales básicos que configuran la Administración Pública, su organización, su actuación y la posición
de los ciudadanos. La materialización de estos principios se produce, por una parte, en en el proced-
imiento administrativo constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado
equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos
de los ciudadanos y las empresas, y por otra en los preceptos que regulan la organización interna y fun-
cionamiento de las Administraciones Públicas, por ello su estudio y conocimiento es fundamental.

Debe destacarse en relación con estos principios generales,

que son también de aplicación, aún cuando no tengan la
consideración de Administración Pública, según el artículo 2.3
de la LRJSP, a las entidades de derecho privado vinculadas
o dependientes de las Administraciones Públicas, ya que el
mismo artículo 2 en su punto 2, apartado b) así lo establece.

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El Régimen Jurídico del Sector Público: La Ley 40/2015, de 1 de octubre · Unidad didáctica II
 4.1 Principio de legalidad.

El significado del principio de legalidad en un estado democrático es que la Ley, por ser expresión
de la voluntad popular, constituye el máximo exponente del poder del Estado. Este concepto tiene una
doble repercusión:

 La libertad del ciudadano solo puede ser limitada por la Ley.

 Al constituir la primera manifestación de la Soberanía del Estado, los mandatos de la Ley vinculan
no sólo a los ciudadanos sino a todos los poderes públicos.

üüPor lo tanto, el principio de legalidad implica el sometimiento de los ciudadanos y de los pode-
res públicos al imperio de la Ley.

El alcance de este principio de legalidad en el ámbito de la actuación de las Administraciones

Públicas, es el siguiente:

⚬⚬ El sometimiento de la actuación administrativa, lo es a la totalidad del sistema normativo: “a la

Ley y al Derecho”; es decir a todas las normas que integran el ordenamiento jurídico y no sólo a
las que tienen rango de Ley sino también a los reglamentos
⚬⚬ El sometimiento de la Administración a la totalidad del ordenamiento jurídico es pleno: según el
artículo 103 CE, el Derecho es un parámetro de toda actuación administrativa. La Administración
necesita para poder actuar una norma que la habilite y según se adecue a lo que diga la norma,
tal actuación resultará legal o ilegal. La expresión sometimiento pleno del artículo 103 alude a
una vinculación al Derecho por parte de la Administración más intensa que la sujeción al orde-
namiento jurídico de los ciudadanos. Por ello, mientras que el ciudadano puede hacer todo lo que
el ordenamiento jurídico no le prohíba, la Administración solo puede hacer lo que el ordenamiento
jurídico le permita, y la razón de este especial sujección es que el ordenamiento jurídico en rel-
ación con la Administración, no solo delimita los aspectos formales de su organización y de su
actuación, sino que determina también los fines que la justifican.

4.2 Principio de objetividad.

La declaración constitucional de que la Administración sirve “con objetividad “ los intereses ge-
nerales (art. 103.1 C.E.) se ha interpretado generalmente como un mandato de neutralidad política y de
imparcialidad, afectando a las autoridades y al personal de las Administraciones Públicas y tiene como
objetivo la neutralidad de la Administración frente a los intereses particulares. Desde esta perspectiva la
formulación del principio de imparcialidad se manifiesta, por ejemplo, en los motivos de abstención (que
pueden dar lugar a la recusación) y que se estudiaran en el tema relativo a la competencia de los órganos
administrativos y en la separación de las fases de instrucción y de sanción en los procedimientos san-
cionadores.

El principio de objetividad tiene, no obstante, una segunda acepción, y es entender la objetividad

de la Administración como la cualidad de adecuación a su objeto, a los fines que la justifican. En este
sentido, el principio de objetividad coincide con el de “buena administración”, esto es, con la exigencia
de una actuación administrativa bien fundada en el conocimiento de los hechos, en el derecho vigente y
en los objetivos que se propone alcanzar.

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4.3 Principio de eficacia.

La exigencia constitucional de que la Administración Pública actúe de acuerdo con el principio

de eficacia es doblemente mencionada en el artículo 3 de la LRJSP que exige una actuación eficaz para
el cumplimiento de los objetivos fijados. La eficacia es la virtud de alcanzar un efecto u objetivo determi-
nado.

4.4 Principio de eficiencia.

La exigencia de una actuación eficiente en la asignación y utilización de los servicios públicos,

incluida también con el carácter de principio general en la nueva LRJSP, hace relación a la mejor rel-
ación entre los medios empleados y los fines alcanzados, es decir, ser eficaz con el menor coste. Podría
entenderse la eficiencia como la “pariente economicista” de la eficacia. El artículo 3 completa este con-
cepto de eficacia con la mención de los principios de economía, suficiencia y adecuación estricta de los
medios a los fines institucionales.

4.5 Principio de jerarquía.

El principio de jerarquía como principio organizativo elevado a rango constitucional supone que
en toda organización administrativa hay un orden de prelación jerárquico. La importancia de este princip-
io es que es utilizado como sistema o vía para atribuir competencias a los órganos de gobierno (órganos
políticos) a través de las cuales se dirigen las Administraciones Públicas.

Aunque la LRJSP, al igual que la anterior Ley 30/1992, parece apuntar a una separación entre
el Gobierno y la Administración y a una subordinación de ésta a aquél, no queda claramente definido el
alcance de esta separación, ni se llega a prescindir de la fórmula tradicional de la doble naturaleza del Go-
bierno como órgano político y como órgano administrativo. Es decir, quien lleva la dirección política, lleva
también la ejecución administrativa por la aplicación del principio de jerarquía, es decir, por la relación
jerárquica y de subordinación de cada Administración a su órgano de gobierno, que sólo es políticamente
responsable.

¿Es correcta la utilización del principio de jerarquía como vía a través de la cual los órganos de
gobierno dirigen las Administraciones Públicas mediante la fórmula de atribuirles el doble carácter de ór-
ganos superiores de la Administración y de órganos políticos? No es el objeto de este curso el perfilar con
nitidez lo que es acción de Gobierno y lo que es acción administrativa; baste con apuntar que la subordi-
nación de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno no es, ni puede ser, absoluta: el
límite lo encontramos en los fines u objetivos de la Administración, que están precisamente establecidos
en las leyes y el resto del Ordenamiento Jurídico. De esta forma, el artículo 3.3 de la LRJSP, reproduce el
anterior artículo 3.3 de la Ley 30/1992 “ Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de
gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actu-
ación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las
leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

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 4.6 El principio de descentralización.

El principio de descentralización como principio organizativo de distribución del poder y de las

competencias supone el traslado de la competencia de un Ente Público a otro o de una Administración
Pública a otra, es decir, supone una transferencia de competencias entre Administraciones Públicas.
Ejemplo de descentralización es la creación constitucional de las tres ramas de la Administración (Cen-
tral, Autonómica y Local) y las Leyes dictadas en su consecuencia. Este esquema descentralizado del
Estado y de la Administración se realiza con el fin de lograr la corresponsabilidad de la sociedad con
el propio Estado a través de unas instituciones, y de modo especial Administraciones, más próximas al
ciudadano.

4.7 El principio de desconcentración.

El principio organizativo de desconcentración, también con rango constitucional (art. 103.1 C.E.
reproducido en el art. 3.1 LRJSP ) y que es al mismo tiempo mecanismo de traslación de competencias,
tanto de su titularidad como de su ejercicio, supone el traslado de la competencia entre órganos de una
misma Administración de los superiores a los inferiores, o, más concretamente, desde el órgano que la
tiene atribuida a los que son jerárquicamente dependientes de este último.

Las manifestación más clara de este principio es el artículo 8.2 de la LRJSP

que dispone: “ La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órga-
nos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependi-
entes de aquellos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas
de atribución de competencias” y 8.3 según el cual: “ Si alguna disposición atribuye
la competencia a una Administración, si especificar el órgano que deberá ejercerla,
se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los
órganos inferiores competentes por razón de la materia y territorio. Si existiera más de
un órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio, la facultad para
instruir y resolver corresponderá al superior jerárquico común de éstos.

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Tema 5
OTROS PRINCIPIOS GENERALES CONTENIDOS EN LA LRJSP

Los principios de transparencia y participación ciudadana, ya enunciados en la anterior Ley

30/1992, se materializan fundamentalmente, por lo que se refiere al principio de transparencia, en la
obligación de las Administraciones Públicas de publicar y mantener actualizados en los “ Portales de
Transparencia y participación ciudadanas” creados al efecto, determinada información ( organización y
funciones, contratos públicos adjudicados, concesión de servicios públicos, convenios de colaboración
suscritos, subvenciones y ayudas otorgadas, estados de ejecución presupuestaria, ... entre otros) cuyo
conocimiento por el ciudadano es relevante para el control de la actividad pública, todo ello como con-
secuencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno y en nuestra Comunidad Autónoma la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de gobierno abierto de
Extremadura en todo lo que no se oponga a la anterior.

Como manifestaciones más significativas del principio de participación ciudadana ya contem-

pladas en la anterior Ley se encuentran, la ampliación del concepto de interesado, incluyendo en el
mismo a los titulares de intereses legítimos colectivos y a las organizaciones representativas de intere-
ses económicos y sociales que tendrán esta condición en los términos que la Ley les reconozca. Mani-
festación también de este principio de participación ciudadana y ello es una novedad de la Ley 30/2015
del PAC es el hacer extensiva por primera vez la capacidad de obrar ante la Administración, cuando la Ley
así lo declare expresamente, a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica
y los patrimonios independientes o autónomos.

Destaca como novedad la incorporación en el artículo 3 de la LRJSP del principio de planifi-

cación y dirección por objetivos, principios íntimamente relacionados con los de eficacia y eficiencia,
y que trae su causa del mandato contenido en el artículo 6 de la mencionada Ley 19/2013, de transpar-
encia acceso a la información pública y buen gobierno, ver, asimismo, artículo 6 de la Ley 4/2013 de Go-
bierno Abierto de Extremadura, que establece que las Administraciones Públicas publicarán los planes y
programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medi-
os y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de
evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que
se determine por cada Administración competente.

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 Respecto a la inclusión de la racionalización y agilidad de los proced-
imientos administrativos como principio de actuación hay que mencionar como
principal manifestación la contenida en el artículo 1.2 de la LPAC que establece “
Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la conse-
cución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse
trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente
podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos com-
petentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas
de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.

Se establece asimismo en el artículo 3.3, la obligación de que las administraciones públicas

se relacionen entre si por medios electrónicos, previsión que se desarrolla posteriormente en el Título
III referente a la cooperación interadministrativa mediante una regulación específica en su Capítulo IV
de las relaciones electrónicas entre las Administraciones. Para ello también se contempla como nuevo
principio de actuación la interoperabilidad de los medios y sistemas electrónicos y la prestación
conjunta de servicios a los ciudadanos.

Deben destacarse en este apartado lo establecido en materia de transmisiones de datos entre

Administraciones Públicas en el artículo 156 de la LRJSP y la obligación de cada Administración de fa-
cilitar el acceso de las restantes a los datos de los interesados que obren en su poder con las máximas
garantías de seguridad, integridad y disponibilidad; así como lo establecido en materia de reutilización
de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración en el artículo 157, que obliga a las Ad-
ministraciones Públicas a poner a disposición de cualquiera de ellas que lo solicite las aplicaciones de-
sarrolladas por sus servicios o que hayan sido objeto de contratación y de cuyos derechos de propiedad
intelectual sean titulares, salvo que la información a la que estén asociadas sea objeto de especial pro-
tección por una norma.

Estas aplicaciones podrán ser declaradas como de fuentes abiertas, cuando de ello se derive una
mayor transparencia en el funcionamiento de la Administración Pública o se fomente con ello la incorpo-
ración de los ciudadanos a la sociedad de la información.

La enumeración del artículo 3 LRJSP se completa con otros

principios de funcionamiento y actuación ya incluidos en
la norma anterior como son los de buena fe y confianza
legítima.

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 El principio de la buena fe en el ámbito del Derecho administrativo significa que es legítimo -jurí-
dicamente exigible- que el ciudadano pueda confiar en la Administración y ésta en el ciudadano, confian-
za que delimita los derecho y obligaciones de ambos en un sentido objetivo. Como manifestaciones más
significativas de estos principios pueden destacarse que el ciudadano tiene derecho a confiar en que la
actuación de la Administración no persigue otros fines ni tiene otro alcance que el establecido en el orde-
namiento jurídico, tiene derecho a confiar en que la Administración actuará según el criterio seguido en
casos precedentes semejantes, y que si se separa del mismo sólo será por motivos razonables y deberá
motivarlo para facilitar el control de cambios arbitrarios, entre otras.

El principio de lealtad institucional y el deber de colaboración entre las Administraciones

Públicas mencionados en el artículo 3 están desarrollados en el artículo 141 que dispone que las Ad-
ministraciones Públicas deberán:

⚬⚬ Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

⚬⚬ Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos impli-
cados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.
⚬⚬ Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre las actividades que de-
sarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
⚬⚬ Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el
eficaz ejercicio de sus competencias.
⚬⚬ Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que
se establezcan normativamente.

Las obligaciones que se derivan del deber de colaboración se harán efectivas a través de las
siguientes técnicas, según el artículo 142:

 El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición

del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante
precise disponer para el ejercicio de sus competencias.
 La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de
disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de
actividad administrativa en todo el territorio nacional.
 El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administra-
ciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su activi-
dad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.
 Cualquier otra prevista en una Ley.

En cuanto a los principios de colaboración y cooperación en las relaciones entre Administra-

ciones Públicas, las técnicas concretas están reguladas en los artículos 143 y 144 de la LRJSP. Según el
artículo 143, Las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera
voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a este principio. La formal-
ización de relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes, formulada en acuer-
dos de órganos de cooperación o en convenios.

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 Como mecanismo o técnicas de cooperación el artículo 144 menciona:

✗✗ La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas

en materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones Públicas.
✗✗ La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
✗✗ La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades dependien-
tes o vinculados a otra Administración diferente.
✗✗ La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones Públicas.
✗✗ La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de
una determinada materia.
✗✗ La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones expresen
su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
✗✗ Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la
cesión de bienes, previstas en la legislación patrimonial.
✗✗ Cualquier otra prevista en la Ley.

A estas técnicas o mecanismos se suman las técnicas orgánicas de cooperación llevadas a cabo
por órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, constituidos por rep-
resentantes de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades o
Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente actua-
ciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración Pública tiene. En la LRJSP
se incluye la regulación de alguno de estos órganos como son la Conferencia de Presidentes y las Con-
ferencias Sectoriales, las Comisiones Sectoriales órganos de apoyo de las anteriores, las Comisiones
Bilaterales de Cooperación y las Comisiones Territoriales de Coordinación.

Y, por supuesto, el artículo 3, menciona el principio de responsabilidad por la gestión pública,

que obliga a los poderes públicos a indemnizar a los particulares por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular no tenga el de-
ber jurídico de soportar. Como la ley anterior, la LRJSP, ha renunciado a regular la otra cara del principio de
responsabilidad, es decir, la responsabilidad del particular por los daños que cause a la Administración, a
no ser en aquellos casos en que los daños hayan sido originados por hechos constitutivos de infracción
administrativa.

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Tema 6
PRINCIPIOS DE INTERVENCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
PARA EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD

El artículo 4 de la LRJSP reproduce el anterior artículo 39 bis de la Ley 30/1992, al proclamar

el que podíamos denominar, principio de mínima y proporcional intervención administrativa al
establecer que “ Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de una de sus respectivas compe-
tencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el
cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de propor-
cionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés pú-
blico, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se
produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y
resultados obtenidos.

Manifestación de este principio es la posibilidad de presentar en multitud de procedimientos por

parte del interesado declaraciones responsables y comunicaciones, documentos regulados en el articulo
69 de la Ley 30/2015, del Procedimiento Administrativo Común. A los efectos de esta Ley, se entenderá
por declaración responsable, “ el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo
su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo
acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete
a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho
reconocimiento o ejercicio” Se entenderá por comunicación “ aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o
cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”

La Administración Pública competente, no obstante, esta obligada a “ velar

por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable,
para lo cual podrá, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites
establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, compro-
bar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, es-
timaciones y demás circunstancias que fueran necesarias”.

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