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MOOC de la Escuela de Administración Pública de Extremadura

MOOC 10
El Régimen Jurídico del Sector Público:
La Ley 40/2015, de 1 de octubre
Objeto y ámbito subjetivo de aplicación

Unidad didáctica I

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 SUMARIO

Tema 1. Razones y objetivos de la reforma

Tema 2. Objeto de la ley

Tema 3. Ámbito subjetivo de aplicación

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Escuela de Administración Pública de Extremadura
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Tema 1
RAZONES Y OBJETIVOS DE LA REFORMA

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio
de 2013 parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públi-
cas eficientes, transparentes y ágiles por lo que recogía la conveniencia de la aprobación de nuevas leyes
administrativas con el fin de racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo,
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad.

Los principios que inspiraron el informe y la reforma que se ha realizado son la disciplina presu-
puestaria y transparencia pública, la racionalización del sector público (mediante la supresión de órganos
y entidades duplicados, ineficientes o no sostenibles, la racionalización de la Administración Institucional
y del sector público empresarial y fundacional del Estado y la reforma local), la mejora de la eficiencia de
las Administraciones Públicas y su actuación al servicio de los ciudadanos y de las empresas.

Los defectos que tradicionalmente se han venido atribuyendo a las Administraciones españolas
obedecen a varias causas, una de ellas es que el ordenamiento normativo en el que se ha desenvuelto
la actuación pública ha propiciado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos ad-
ministrativos demasiado complejos. Por otro lado la descentralización y fragmentación institucional del
sector público puede constituir un obstáculo, aconsejando en consecuencia la adopción de regulaciones
que permitan la adaptación a los retos económicos y sociales y garanticen una rendición de cuentas glo-
bal, potenciando las instituciones de control .

üüPara superar estas deficiencias se ha realizado una reforma integral y estructural que permi-
ta clarificar como se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los
ciudadanos y empresas, como internamente, con el resto de Administraciones e instituciones
del Estado.

Por ello la reforma se ha articulado en dos ejes fundamentales, publicándose dos nuevas leyes, la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públi-
cas que regula las relaciones “ad extra” entre la Administración y los administrados y la Ley 40/2015, de
1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público que contiene la regulación “ad intra” del funciona-
miento interno de cada Administración y de las relaciones entre las distintas Administraciones.

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El Régimen Jurídico del Sector Público: La Ley 40/2015, de 1 de octubre · Unidad didáctica I
 Una segunda razón que aconsejaba la reforma se encuentra en que el enorme desarrollo de las
tecnologías de la información y comunicación ha afectado profundamente a la forma y al contenido de
las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las empresas. Si bien la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común ya fue consciente del impacto de las nuevas tecnologías, fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, la que les dio carta de naturaleza legal, al
establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públi-
cas. Pero en el entorno tecnológico actual debía irse más lejos y la tramitación electrónica debe constituir,
no solo una opción, sino la actuación habitual de las Administraciones. Ante este escenario legislativo
resultaba clave contar con una nueva Ley que clarificara e integrara el contenido de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre y la Ley 11/2007, de 22 de junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos.

Podemos resumir que con la nueva regulación se persiguen los siguientes objetivos:

 Mejorar la eficiencia administrativa estableciendo un marco normativo que impida la creación de

órganos o entidades innecesarios o redundantes .

 Simplificar la estructura de los entes públicos, racionalizando la tipología de entidades y orga-

nismos públicos que integran el sector público institucional estatal y estableciendo una nueva
clasificación que se pretende ( otra cosa es que se consiga) más clara, ordenada y simplificada.

 Perfeccionamiento del sistema de relaciones interadministrativas, regulando nuevos instrumen-

tos y técnicas para las interrelaciones competenciales que derivan del sistema constitucional de
distribución de competencias.

 Agilizar el funcionamiento interno de la Administración, estableciendo, con carácter general, la

obligación por parte de las Administraciones Públicas del uso de medios electrónicos en sus
relaciones interadministrativas e intradministrativas .

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Tema 2
OBJETO DE LA LEY

Conviene comenzar la exposición de este apartado, por el análisis de una cuestión previa de téc-
nica legislativa relativa a un aspecto terminológico ciertamente importante dado que tiene implicaciones
de fondo y es que la Ley 40/2015 se autotitula de “ Régimen Jurídico del Sector Público” para después,
sin embargo, mantener una difícil transición de la noción de sector público a la de Administración Pública
que se pone de manifiesto ya desde su primer precepto, el artículo 1 que establece su objeto, según el
cual la Ley establece y regula:

⚬⚬ Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas

⚬⚬ Los principios del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

⚬⚬ Los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas

⚬⚬ La organización y funcionamiento de de la Administración General del Estado y de su sector pú-

blico institucional para el desarrollo de sus actividades

Como vemos, el criterio de reagrupación que distingue entre las relaciones “ad extra” entre la
Administración y los administrados, reguladas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y “ad intra” del funcionamiento interno de cada
Administración y de las relaciones entre las distintas Administraciones, resulta en general convincente,
pero tiene claras incoherencias, como la inclusión en la Ley 40/2015, de RJSP, de los principios de la
potestad sancionadora o del régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas,
que habría sido más razonable incluirlo en la Ley 39/2015 de PAC.

Es muy importante tener en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con la Ley 39/2015, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 40/2015 sólo es aplicable
en su totalidad a la Administración General del Estado. Por el contrario, para el sector público no estatal,
incluido el autonómico, sólo son de aplicación algunos de sus preceptos que son básicos, según su Dis-
posición final decimocuarta, por estar dictados al amparo del título competencial que atribuye al Estado
la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas prevista
en el artículo 149.1.18 de la Constitución; las bases y coordinación de la planificación general de la ac-
tividad económica prevista en el artículo 149.1.13 y la Hacienda Pública general prevista en el 149.1.14.

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 En concreto, es legislación básica:

1. El título preliminar que incluye:

✗✗ Disposiciones generales y principios de actuación y funcionamiento del sector público.

✗✗ Órganos de las Administraciones Públicas - salvo artículos 19 a 22 relativos a los órganos
colegiados de la Administración General del Estado-
✗✗ Principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Admin-
istraciones Públicas;
✗✗ Funcionamiento electrónico del sector público.
✗✗ La regulación de los convenios, aplicable también a las Universidades Públicas.

2. Algunas disposiciones del Título segundo que regula la organización y funcionamiento del
sector público institucional.

3. Título tercero dedicado a la regulación de las Relaciones interadministrativas.

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Tema 3
ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN

Tal y como establece su artículo 2, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector público, se aplica al sector público, que comprende:

⚬⚬ La Administración General del Estado

⚬⚬ Las Administraciones de las Comunidades Autónomas
⚬⚬ Las Entidades que integran la Administración Local
⚬⚬ El sector público institucional.

El sector público institucional se integra por:

 Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes

de las Administraciones Públicas.
 Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas,
que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a
las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan
potestades administrativas.
 Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de la Ley PAC

Se amplia con respecto a la Ley 30/1992, el ámbito subjetivo de aplicación al incluir a “Las en-
tidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán
sujetas a lo dispuesto en las normas de la LRJSP que específicamente se refieran a las mismas, y en todo
caso, cuando ejerzan potestades administrativas” inciso, este último, cargado de buenas intenciones,
coherente con el ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia, pero que contiene una expresión que
no es correcta, en tanto en cuanto una entidad de derecho privado (Fundación, sociedad mercantil, etc…)
no puede ejercer potestades administrativas, aunque sí prestar servicios públicos.

En principio, hay que aplaudir la consideración de estas entidades de derecho privado vincula-
das o dependientes de alguna Administración Pública dentro del ámbito del sector institucional público
por considerarlas como entidades contingentes, creadas buscando la gestión más eficaz por la flexibili-
dad de régimen jurídico que comportan, con fines sectorialmente especializados y autonomía funcional

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 para lograrlos, no vinculadas por una relación de jerarquía con la Administración de la que dependen pero
controladas por esa Administración que las ha creado y, desde luego, con un campo de acción y unos
intereses propios.

En su punto 3 este artículo 2 nos aclara que “Tienen la consideración de Administra-

ciones Públicas, la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades
Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas”.

Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con perso-
nalidad jurídica única. Artículo 3.4

No otorga consideración de Administración Pública a las

Universidades públicas ( que si figuraban con esa naturaleza
en el Proyecto de Ley sometido a información pública) aspecto,
este último, criticado por la doctrina.

La generalidad y amplitud de los términos con los que están redactados los apartado 1 y 2 de
este artículo 2, en virtud del cual, la LRJSP es de aplicación al sector público institucional de todas las
Administraciones territoriales, se contradice luego con el contenido de la norma, dado que la mayor par-
te de los artículos que regulan el sector público institucional se aplican únicamente a la Administración
General del Estado y a su sector público institucional. En otras palabras el artículo 2 de la Ley define su
ámbito subjetivo como si se tratara de una norma sustancialmente básica, cuando en realidad solo tienen
tal carácter un número reducido de sus artículos, lo cual creará problemas de interpretación y aplicación.

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