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MOOC de la Escuela de Administración Pública de Extremadura

MOOC 10
El Régimen Jurídico del Sector Público:
La Ley 40/2015, de 1 de octubre
Los órganos de las administraciones públicas

Unidad didáctica III

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 SUMARIO

Tema 7. Concepto de órgano administrativo

Tema 8. Clases de órganos administrativos

8.1 Constitucionales y no constitucionales

8.2 Superiores y directivos

8.3 Centrales y periféricos

8.4 Estatales, autonómicos y locales

8.5 Obligatorias y facultativos

8.6 Individuales y colegiados

8.7 Simples y complejos

8.8 Activos, consultivos y de fiscalización

Tema 9. Creación de órganos administrativos. Requisitos

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 PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

El artículo 103.1 de la Constitución española de 1978 dice que la Administración sirve

con objetividad los intereses generales y que la dirección de la Administración corresponde al
Gobierno como expresa el artículo 97. Pero si tenemos en cuenta que la Administración es una
persona jurídica y, por consiguiente, no pasa de ser una mera organización más o menos amplia
para el cumplimiento de los fines que le es encomendado en un determinado ámbito territorial
y/o competencial, necesita irremediablemente de personas físicas que puedan actuar como si
fuese esa misma Administración y que los actos realizados por aquéllas se puedan imputar a
dichas organizaciones.

Han sido varias las teorías sobre la imputación de los actos a la Administración, en un
principio se usó la teoría de la representación para justificar dicha imputación, en el senti-
do de que los actos que realizaba la persona física dentro de los límites del poder otorgado se
imputaban a la Administración porque actuaba como su representante. No obstante esta teoría
tenía el problema de que la representación necesita tanto de la voluntad de dos personas donde
la primera acuerda ceder a la segunda la potestad de actuar en su nombre y la segunda acepta
el encargo, como de la facultad para poder expresar esa voluntad, algo difícil de justificar si te-
nemos en cuenta que la Administración por sí misma, como toda organización, no tiene voluntad
propia ni mucho menos puede llegar a manifestarla, por lo que difícilmente puede tener encaje
en la teoría de la representación al carecer una de las partes de los requisitos necesarios para
que ésta pueda producirse.

La teoría orgánica, que vino a sustituir a la teoría de la representación, ha sido tomada

de la Bilogía por el Derecho, en el sentido de integrante de un cuerpo vivo y que tiene una deter-
minada función. Así, si bien cada Administración Pública actúa para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurídica única, conforme dispone el artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, su voluntad se expresa a través de los órganos
que la componen, órganos que para poder expresarse tienen que ser ocupados necesariamente
por personas físicas, de tal modo que va a ser realmente la voluntad de esa persona física la que
llegue a identificarse con la voluntad del órgano.

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El Régimen Jurídico del Sector Público: La Ley 40/2015, de 1 de octubre · Unidad didáctica III
 En base a esta teoría toda organización, por consiguiente, toda Administración Pública se
descompone en unidades funcionales (órganos) que agrupan una serie de competencias y atri-
buciones relacionadas entre sí para el cumplimiento del fin que se les ha otorgado, necesitando
para llevar a cabo sus actuaciones el disponer de los medios humanos y materiales. El grado de
relación más o menos estrecho entre las distintas competencias asignadas a cada unidad fun-
cional (órgano) es lo que va a determinar el número de unidades administrativas y los distintos
niveles de relación o jerarquía existente entre unas y otras en cada Administración Pública.

De lo expuesto podemos extraer cuáles son los elementos o requisitos de este tipo de
unidades administrativas u órganos, necesarios unos y contingentes otros. Así tenemos que son
elementos necesarios la competencia otorgada por la norma correspondiente para determinar
cuáles son sus funciones y el lugar que ocupa en la relación de jerarquía de la organización en
la que se integra; mientras que son elementos contingentes los medios humanos y materiales,
ya que si no dispone de persona física para expresar y manifestar su voluntad no podrá llegar a
manifestarse el órgano pero eso no afectará a su existencia como tal, y si no dispone de los me-
dios materiales necesarios para actuar pues no podrá hacerlo o lo hará con gran dificultad, pero
tampoco afecta a la existencia como tal del órgano.

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Tema 7
CONCEPTO DE ÓRGANO ADMINISTRATIVO

Existe Como se ha indicado anteriormente la expresión “órgano” fue tomada de la Biología por el
Derecho (como parte de un cuerpo vivo, que desempeña una función) y se utiliza en sentido metafórico,
con referencia a las partes de que consta una organización administrativa.

El artículo 5.1 de la LRJSP dice que Tendrán la consideración de órganos administrativos las
unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo, definición que ha sido tomada del artículo 5.2
de la Ley 6/1997, de 14 abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado (conocida como LOFAGE) y que ha sido derogada por dicha norma.

Por consiguiente, los órganos administrativos son unidades administrativas, pero no todas las
unidades administrativas tienen la consideración de órganos. La nota diferenciadora entre la unidad ad-
ministrativa y el órgano administrativo es que a éste se le atribuyen funciones que tienen efectos jurídicos
frente a terceros, o cuya actuación tiene carácter preceptivo. Por lo tanto, el órgano administrativo es el
que va a tener la potestad de manifestar la voluntad de la Administración en un asunto determinado en
virtud de la competencia que tiene atribuida, creando, extinguiendo o modificando relaciones jurídicas
con terceros.

Dependiendo del tamaño de la Administración, en función de las competencias que tienen atri-
buidas estos órganos pueden ser parte integrante de otro órgano jerárquicamente superior. Eso ocurre
por ejemplo, con una Dirección General, que tiene la consideración de órgano administrativo en cuanto
es el competente para expresar la voluntad de la Administración a la que pertenece en las materias de su
competencia, y varias Direcciones Generales a su vez integran otro órgano superior como es un Ministe-
rio o una Consejería.

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 A su vez los distintos Ministerios o Consejerías conforman otro órgano superior como es el Go-
bierno y que, como dice el artículo 97 de la Constitución Española El Gobierno dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria… El determinar cuáles son los órganos administrativos y las unidades que la integran va
a depender de la organización que adopte cada Administración, pues dispone el artículo 5.2 de la LR-
JSP que Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial,
las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades
derivadas de su organización.

El artículo 103.1 de la Constitución española dispone que la Administración sirve con objetividad
los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía… Esos principios de
eficacia y jerarquía son imprescindibles a la hora de analizar la organización de la Administración, pues
para el cumplimiento de los fines que tiene encomendado la Administración crea plantillas o puestos de
trabajo que serán ocupados por sus trabajadores, pero esos puestos de trabajo necesarios para cumplir
una determinada finalidad han de estar organizados de tal modo que ha de haber otro puesto de trabajo
al que la organización dote de mayor jerarquía y que tenga por finalidad organizar, dirigir y coordinar a los
puestos de trabajo que de él dependen. Esos puestos que reciben el poder de organización, dirección
y coordinación son las unidades administrativas propiamente dichas (por ejemplo: una jefatura de ne-
gociado, de sección o de servicio) ya que las unidades administrativas son los elementos organizativos
básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades, por tanto, comprenden puestos de trabajo o dotacio-
nes de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura
común.

Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores
pero si además esas unidades tienen la potestad de expresar externamente la voluntad de la Administra-
ción creando, extinguiendo o modificando relaciones jurídicas entonces pasan a tener la consideración
de órganos administrativos. Es de suponer que cuando hablamos de puestos de trabajo nos estamos
refiriendo no sólo al puesto en sí, sino también a la persona que lo ocupa, de tal modo que podemos decir
que llegan a fusionarse el uno en el otro.

Es necesario hacer la observación que el otorgar a una unidad administrativa la consideración

de órgano administrativo no implica, en absoluto, reconocer que tiene personalidad jurídica propia, pues
ésta se predica única y exclusivamente de la Administración Pública correspondiente pues, como dice
el artículo 3.4 de la citada LRJSP Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para
el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Por lo tanto la Administración General del
Estado tiene sólo una personalidad jurídica y lo mismo se puede predicar de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas o de las distintas Entidades que integran la Administración Local. Excepto si
una disposición legal se la otorga expresamente, como ocurre frecuentemente con los organismos au-
tónomos.

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Tema 8
CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Son numerosas las clasificaciones que se realizan de los órganos administrativos, normalmente
se hacen contraponiendo dos grupos distintos (constitucionales-no constitucionales, personales-cole-
giados, centralizados-descentralizados, etc.) pero que no tienen más importancia que la de ayudar a una
mejor visualización de los mismos para facilitar su estudio. Los ejemplos que se citan en las siguientes
clasificaciones no pretenden recoger todos los supuestos existentes, sino facilitar su comprensión.

8.1. Constitucionales y no constitucionales.

Esta clasificación se realiza en función de que vengan recogidos y regulados (independiente-

mente de que sean o no de nueva creación) o no en la Constitución española. Dentro de los órganos allí
recogidos hay algunos que se consideran esenciales para el Estado por ser necesarios para asegurar
los principios constitucionales, de tal modo que son elementos arquitecturales indispensables del orden
constitucional. En esta categoría se encuentran: Corona, Cortes Generales, Gobierno, Tribunal Consti-
tucional, Consejo General del Poder Judicial. Junto a estos órganos considerados esenciales hay otros
órganos también recogidos en la Constitución y que parte de la doctrina denomina «de relevancia cons-
titucional» y son el Defensor del Pueblo, Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas.

Este tipo de órganos tienen como característica común que su existencia no depende de la vo-
luntad de la Administración, ni siquiera del legislador ordinario, pues su existencia ya viene establecida en
nuestra Carta Magna e incluso con una regulación más o menos detallada, sin perjuicio de que necesiten
posteriormente un desarrollo legislativo o reglamentario. Por lo tanto, su extinción o modificación sólo se
podría llevar a cabo por los rígidos sistemas de modificación del texto constitucional.

üüDelimitado cuáles son los órganos constitucionales, resta por decir que los no constitucionales
son todos aquellos que su existencia no viene recogida en la Constitución.

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 8.2. Órganos superiores y directivos.

En función de su posición jerárquica en la Administración de que se trate, los órganos adminis-

trativos pueden clasificarse en superiores y directivos. Corresponde a los órganos superiores establecer
los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su
desarrollo y ejecución.

En el ámbito de la Administración General del Estado el artículo 55 de la LRJSP establece cuál

es su estructura, disponiendo que comprende: la Organización Central, que integra los Ministerios y los
servicios comunes; la Organización Territorial y la Administración General del Estado en el exterior.

En la Organización Central tenemos:

⚬⚬ Órganos superiores:
 Ministros
 Secretarios de Estado
⚬⚬ Órganos directivos:
 Subsecretarios y Secretarios Generales
 Secretarios generales técnicos y Directores Generales
 Subdirectores Generales

En la Organización Territorial:

⚬⚬ Órganos directivos:
 Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas.
 Subdelegados del Gobierno en las provincias.

En la Administración General del Estado en el exterior:

⚬⚬ Órganos directivos:
 Embajadores.
 Representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

üüLos órganos superiores y directivos tienen la condición de alto cargo, excepto los subdirectores
generales y asimilados.

üüTodos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la de-
pendencia o dirección de un órgano superior o directivo.

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 La Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de
Extremadura recoge sólo cuáles son los órganos superiores, señalando que los demás órganos se hallan
bajo la dependencia de éstos.

- Órganos superiores:

✗✗ Presidente
✗✗ Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando así le sea reconocido
✗✗ Junta de Extremadura
✗✗ Consejeros

Bajo la superior autoridad del Consejero, cada Consejería se estructura en los siguientes órganos:

⚬⚬ Secretaría General
⚬⚬ Direcciones Generales
⚬⚬ Excepcionalmente podrán constituirse órganos con nivel asimilado a los dos anteriores, los cua-
les tendrán el mismo estatuto jurídico que éstos, cualquiera que sea su denominación.

8.3. Centrales y periféricos.

Si ponemos en relación el ámbito territorial para desarrollar las funciones asignadas al órgano con
el de la Administración de la que forma parte, podemos distinguir entre órganos centrales y periféricos.
De este modo el órgano central extiende su ámbito de actuación a todo el territorio de la Administración
en la que se integra, mientras el órgano periférico se extiende a un territorio inferior al de su Administra-
ción. La delimitación espacial conlleva que para el ejercicio de una determinada competencia sólo exista
un órgano cuando tenga ámbito central, mientras que si su ámbito es periférico existirán varios órganos
iguales pero cada uno delimitado territorialmente.

En la Administración General del Estado:

- Centrales:
 Ministro
 Secretario General
 Subsecretario
- Periférico:
 Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas
 Subdelegados del Gobierno en las Provincias
En la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura:

- Centrales:
 Consejero
 Secretario General
 Director General
- Periférico:
Directores Territoriales

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 8.4. Estatales, autonómicos y locales.

Por la entidad a la que pertenecen y de la que forman parte los órganos administrativos se
clasifican en:

- Órganos de la Administración General del Estado

- Órganos de las Administraciones Autonómicas
- Órganos de la Administración Local

8.5. Obligatorios y facultativos.

Hay determinados órganos que se establece su existencia con carácter imperativo por el orde-
namiento jurídico, mientras que otros, con independencia de la posición jerárquica que pueda llegar a
ocupar, son de carácter contingente.

En la Administración General del Estado:

- Obligatorios:

 Presidencia del Gobierno

 Ministerios
 Subsecretaría y Secretaría General Técnica
 Direcciones Generales

- Facultativos

 Vicepresidente o vicepresidentes (art. 20 Ley 1/2002

 Secretarios de Estado y Secretarías Generales (artículo 58 LRJSP)

En la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura:

- Obligatorios:

 Presidente
 Junta de Extremadura
 Consejero
 Secretaría General
 Direcciones Generales

- Facultativos

 Vicepresidente o Vicepresidentes
 Direcciones Territoriales

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8.6 Individuales y colegiados.

En función del número de personas que conforman el órgano, éste puede ser individual si sólo se
compone de una persona o colegiado cuando está formado por varias personas. En el supuesto de los
órganos colegiados sus miembros suelen estar en una posición de igualdad unos respecto a los otros y
la voluntad de todos sus miembros es lo que configura la voluntad del órgano.

En la Administración General del Estado:

- Individuales

 Ministros
 Secretarios de Estado
 Subsecretario
 Directores Generales

- Colectivos

 Gobierno
 Consejo de Ministros
 Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
 Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno

En la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura:

- Individuales

 Presidente
 Secretario General
 Director General
 Director Territorial

- Colegiados

 Junta de Extremadura
 Comisión de Secretarios Generales

8.7 Órganos simples y complejos.

Clasificación frecuentemente confundida con la de órganos individuales y colegiados, pero que

son totalmente distintos, pues los órganos complejos son todos aquellos que están formados por varios
órganos, sean simples o complejos y éstos pueden ser tanto individuales como colegiados; mientras
que los órganos simples son aquellos que por sí mismo constituyen un órgano, sin que haya ningún otro
órgano que dependa de él.

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 Ejemplo típico de órgano complejo es un Ministerio o Consejería, pues dependen de él todos los
demás órganos de su departamento independientemente de que sean a su vez simples o complejos,
individuales o colegiados. Por el contrario, una Dirección General es el caso típico de órgano simple, ya
que no suelen depender de ella ningún otro órgano administrativo.

8.8. Órganos activos, consultivos y de fiscalización.

Por el carácter de sus funciones los órganos administrativos también pueden clasificarse en ór-
ganos activos, consultivos (o de asesoramiento) y de fiscalización (o de control).

Los órganos activos tienen como principal función manifestar la voluntad de la Administración
en un concreto asunto sobre la materia de su competencia, dictando actos administrativos en su sentido
más estricto. Como ejemplos típicos podemos citar a las Direcciones General, Ministerios o Consejerías.

Los órganos consultivos han tenido una especial proliferación desde la época napoleónica, si-
guiendo la máxima de que “deliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es función de uno sólo”, lo
que ha originado la separación entre órganos activos y consultivos. Este tipo de órganos colaboran con
la Administración activa emitiendo informes o dictámenes sobre la adecuación al ordenamiento jurídico
de las cuestiones que se someten a su consideración, mediante un procedimiento de petición que suele
estar bastante formalizado. La consulta al órgano colegiado para poder adoptar la resolución final en un
asunto concreto normalmente tener carácter facultativo siendo preceptivo cuando una disposición así
lo establezca, en cualquier caso como regla general sus informes no tienen carácter vinculante para el
órgano decisorio, aunque debe motivar la conveniencia de no seguir su criterio. El carácter no vinculante
de los dictámenes o informes es consecuencia de la distribución de competencias entre los distintos
tipos de órganos, pues si como criterio general fuese su carácter vinculante, entonces realmente estaría
realizando funciones de órgano activo. Para garantizar su independencia de la Administración activa,
suelen ser órganos independientes. Ejemplo típico es el Consejo de Estado o el Consejo Consultivo an-
teriormente existente en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Los órganos de fiscalización (o de control) tienen por finalidad

comprobar que la actuación de los distintos órganos de
la Administración activa se adecua a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico fiscalizando su actuación. Como
ejemplo tenemos al Tribunal de Cuentas, o la labor que realiza
la Intervención General de la Administración General del
Estado y de la Junta de Extremadura.

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Tema 9
CREACIÓN DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. REQUISITOS.

El artículo 103.2 de la Constitución dispone que Los órganos de la Administración del Estado son
creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Si bien una primera lectura del precepto constitu-
cional podría suponer que para la creación de órganos administrativos fuese necesario una ley habilitan-
te, lo cierto es que si así fuera se establecería una rigidez enorme en la potestad autoorganizativa y de
funcionamiento de la Administración, por ello ha sido interpretado en el sentido de que la ley regula las
condiciones y requisitos de su creación y, dependiendo de cada tipo de órgano, será necesario un tipo
de norma u otra.

La LRJSP dispone en su artículo 5 que corresponde a cada Administración Pública delimitar, en

su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administra-
tivos propios de las especialidades derivadas de su organización.

La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguien-

tes requisitos:

⚬⚬ Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su de-

pendencia jerárquica.
⚬⚬ Delimitación de sus funciones y competencias.
⚬⚬ Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación

de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime
o restringe debidamente la competencia de estos. A este
objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar
previa comprobación de que no existe otro en la misma
Administración Pública que desarrolle igual función sobre el
mismo territorio y población.

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 El precepto transcrito llega, al tener carácter básico para todas las Administraciones Públicas,
a establecer unas reglas mínimas para la creación de órganos administrativos, dejando tanto a las Co-
munidades Autónomas como al Estado el desarrollo del resto de requisitos y condiciones de creación.
Incluso hemos de decir que establece como novedad respecto a lo dispuesto en el artículo 11.3 de la
antigua Ley 30/1992 que “la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que
no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y
población”, algo del todo innecesario pues se supone que el principio de eficacia y buena gestión de los
recurso públicos que debe regir todo actuar administrativo llevará a la Administración a velar porque no
se produzca duplicidad de órganos. La introducción de este apartado conlleva a que la Administración
correspondiente, a la hora de crear un órgano en concreto, deberá manifestar expresamente que se han
realizado las comprobaciones oportunas y no existe otro órgano con igual ámbito funcional, territorial y
personal.

Creación, modificación y supresión de órganos en la Administración General del Estado en la

LRJSP:

 Ministerios y Secretarías de Estado: Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 57)
 Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales,
Subdirecciones Generales y órganos similares a los anteriores: Real Decreto del Consejo de Mi-
nistros, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y Administra-
ciones Públicas (art. 59.1).
 Órganos de nivel inferior a Subdirección General: Orden del Ministro respectivo, previa autoriza-
ción del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 59.2).
 Las unidades que no tengan la consideración de órganos: a través de la relación de puestos de
trabajo (art. 59.3).

Creación, modificación y supresión de órganos en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, de Gobierno

y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura:

⚬⚬ Consejerías: Decreto el Presidente (art. 13 y 55.3)
⚬⚬ Secretarías Generales, Direcciones Generales y órganos con nivel asimilado: Decreto del Consejo
de Gobierno, a iniciativa de la Consejería correspondiente y a propuesta de la que ostente las
funciones de Presidencia y con informe favorable de la Consejería que ostente las funciones de
Hacienda. (art. 57)
⚬⚬ Órganos superiores a Sección: Decreto del Consejo de Gobierno (art. 23)

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