CAUSA Nº 1362 CCALP “G., D. P.

C/ COLEGIO DE ABOGADOS DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/ PRETENSIÓN ANULATORIA”

En la ciudad de La Plata a los veintiocho días del mes de junio del año dos mil cinco,
reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata,
en Acuerdo Ordinario, con la presencia de los señores jueces Dres. Gustavo Juan De Santis,
Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Daniel Spacarotel, para entender en la causa
“G., D. P. C/ COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/
PRETENSIÓN ANULATORIA“, en trámite ante el Juzgado en lo Contencioso
Administrativo n° 1 del Departamento Judicial La Plata (expte. nº 861), previo sorteo y
deliberación, se aprueba la siguiente resolución.

La Plata, 28 de junio de 2005

ANTECEDENTES:
Vienen los autos a conocimiento de este Tribunal, en virtud de la remisión que
dispusiera el Juez de Primera Instancia a cargo del Jugado en lo contencioso administrativo
número 1 del Departamento Judicial de La Plata, a fojas 18, por aplicación del artículo 2 de
la ley 13.329.
Cabe recordar que la causa, ahora puesta a decisión de esta Cámara de Apelación,
tuvo origen en la impugnación que dedujera el actor contra la resolución de fecha 17 de
julio de 2003, dictada por el Consejo Superior del Colegio de Abogados de la Provincia de
Buenos Aires, con radicación primigenia por ante la Sala I de la Cámara de Apelación Civil
y Comercial de éste Departamento Judicial (fs.6/7), por la que se le impusiera sanción
suspensiva de la matrícula.
No obstante ello, a fojas 12, obra decisión de Presidencia de ese mismo Tribunal de
Alzada, por la que, dando cuenta de la doctrina de la Suprema Corte para situaciones
análogas, a partir del caso “Nosenzo” (SCJBA B-67.744, 31.03.04), se resuelve la remisión
al órgano jurisdiccional de primera instancia del fuero, circunstancia que, luego de la
estimación favorable de fojas 14, concluye con la radicación, que es motivo de análisis.
 Tal, la sucinta relación de los hechos que revela la causa y que constituyen los
antecedentes que acotan el marco de ponderación de las cuestiones que suscita y que el
Tribunal ha decidido tratar bajo las siguientes:
CUESTIONES:
1º) ¿Es revisable de oficio la remisión que efectúa el juez de la causa, en aplicación
del artículo 2 de la ley 13.329?
2º) En su caso, ¿corresponde pronunciarse de oficio, acerca de la constitucionalidad
de las normas legales en que se funda esa remisión?
3º) En caso afirmativo, ¿que pronunciamiento corresponde dictar?
VOTACIÓN:
A la primera cuestión, el Dr. De Santis dijo:
En cuanto, la especie que trae la decisión del Juez de la causa, involucra y
compromete la competencia material que define el texto constitucional del artículo 166
último párrafo de la ley fundamental local y, ello supone una cuestión de indudable orden
público y de insoslayable ponderación por los jueces, en la primera oportunidad de
intervención, adelanto mi respuesta afirmativa.
Ello así, toda vez que, constituye un requisito de admisibilidad del recurso, a
considerar, ahora en los términos de la ley 13.329 y, por lo tanto, reúne carácter suficiente
de condición previa a su fundabilidad.
No es óbice para ello la inexistencia de planteo impugnatorio pues, definido el
aspecto en tratamiento como lo ha sido, fácil es vincularlo con el deber de juzgamiento a
cargo a los jueces, con exclusión de otros órganos, en el espacio de su función y bajo los
carriles rituales debidos que, en este caso, como se verá, se encuentran comprometidos, sin
que pueda el juzgador omitir su obligación de ponderarlo a la luz de la manda
constitucional citada (arts. 57 y 166 CPBA).
La raíz de superior jerarquía en la cuestión así lo impone, en cuanto, el
procedimiento constitucional, con los contornos del artículo 166 (CPBA) citado, alcanza a
los principio de tutela judicial efectiva y acceso irrestricto a la jurisdicción (art.15 CPBA)
y con ellos al del debido proceso (art.18 CN y 15 CPBA).
Así habré de desarrollarlo al tratar la cuestión siguiente, como se verá.
Por ello, expreso mi voto por la afirmativa a la primera cuestión.
 Así lo voto.
A la primera cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
I. En la especie el Juez de grado eleva las actuaciones al Tribunal, aplicando el
artículo 2º de la Ley 13.329 que dispone dar a las presentes actuaciones "...el trámite de
recurso, sin sustanciación".
II. a. En puridad, el mencionado precepto normativo se integra, -sistemáticamente-,
con la reforma pergeñada por la Ley nº 13.325, que a la sazón, modificara el artículo 74º
del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley 12.008), asignando a las pretensiones
que tengan por objeto "[...]la impugnación de actos administrativos definitivos emanadas de
los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de
profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanado de los
órganos de control disciplinario...", el trámite de "recurso directo" ante las Cámaras
Departamentales en lo Contencioso Administrativo, a los fines de establecer "[...] el debido
control de legalidad de aquéllos".-
II. b. En este enfoque liminar, ha de considerarse el régimen legislativo
integralmente, como un sistema impugnativo, que se estructura sistemáticamente, por las
leyes 13.325, 13.329, de modo que un tratamiento segregatorio o parcial de alguna de las
normas, y congruentemente el análisis y decisión en aras de ponderar su constitucionalidad,
podría devenir carente de virtualidad, y en definitiva tornar abstracta la decisión que
oportunamente se adopte.-
III. a. Al respecto, y abordando el tratamiento sustancial previsto para resolver la
primera cuestión planteada por el Tribunal, ha de expresarse que, en la decisión de grado
que dispone elevar directamente las actuaciones administrativas a decisión del Tribunal, por
aplicación directa del artículo 2º de la Ley 13.329, es claro que se involucra la competencia
material del Tribunal para resolver el objeto litigioso, en el marco del artículo 166º de la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires, y artículos 1º y 2 inciso 3 de la Ley 12.008).-
III. b. En tal sentido, y sin más que analizar si el órgano revisor se encuentra
habilitado para ponderar de oficio la precitada remisión operada por la Ley 13.329, ha de
expresarse que sin dudas el mencionado precepto legal involucra la competencia material
del Tribunal de Alzada, asignándole el conocimiento directo de una cuestión materialmente
administrativa (art. 166 de la Constitución Provincial), y por ende corresponde afirmar que
las leyes sobre competencia son de orden público. Con este concepto primigenio, la forma o
manera de determinar y fijar la competencia o la capacidad del juez o tribunal para conocer
de un determinado litigio, es materia de fundamental importancia para la correcta
instrucción y decisión y tiene raíces constitucionales.
III. c. Es principio consentido que el juez del recurso es el Tribunal de Alzada, el
cual no se encuentra sujeto a la voluntad de los recurrentes, ni su jurisdicción puede quedar
supeditada al consentimiento del recurso de apelación, constituye un deber velar por el
estricto cumplimiento de su competencia, la que puede actuar aún de oficio.
Por lo tanto, siendo esta la primera oportunidad en que esta Alzada asume el
conocimiento de la función revisora, en defensa de su competencia funcional, corresponde,
abordar de oficio el tratamiento de la competencia del Tribunal para conocer en las
presentes, votando a la cuestión planteada por la afirmativa.
A la primera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
Llega a conocimiento del Tribunal la causa elevada por el Juez de primera instancia,
de acuerdo con lo dispuesto por el art. 2 de la ley 13.329, que prescribe disposiciones en el
marco de las reforma del régimen procesal previsto por el art. 74 y concordantes del Código
de la materia.
En efecto, las leyes 13.325 y 13.329, de reciente sanción y publicación (B.O. 4-5-
05) establecen un sistema de impugnación de las resoluciones dictadas por los Colegios o
Consejos Profesionales, mediante recurso directo ante la Cámaras de Apelación en lo
Contencioso Administrativo, y, en tal contexto, se ordena la inmediata elevación de las
causas que, radicadas en los Juzgados, se hallaren aún en trámite (cfr. art. 2, ley 13.329,
cit.).
El caso corresponde a la competencia material de este fuero (arts. 166, Const. Prov.
y 1, 2, 74 y concs., ley 12.008) y, como se aprecia a primera vista que la aplicación al
juzgamiento del sub-judice de la nueva normativa puede sobrellevar un serio menoscabo de
la ley fundamental (arts. 15 y 166, Const. Prov.), debe analizarse la cuestión constitucional
de oficio (arts. 57 Const. Prov. y 31, Const. Nac.).
Ello se debe a que la nueva ley y la remisión efectuada con arreglo a ella por el juez
de grado, implica modificar la jurisdicción y competencia establecidas por la ley anterior de
conformidad a la Constitución, con límites al conocimiento del asunto y dejándose sin
efecto actuaciones procesales cumplidas, todo lo cual confirma la conclusión antes
mencionada y coloca a este órgano judicial en la obligación de abordar, previo a todo otro
trámite, la compatibilidad de la reforma legal con las mandas superiores.
Por ello y fundamentos concordantes expuestos en los votos anteriores, a la primera
cuestión planteada emito el mío en el mismo sentido.
A la segunda cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
Como podrá apreciarse, el resultado de la primera, también anticipa la respuesta a
ésta segunda cuestión.
En efecto, en el núcleo de la situación que exhiben los autos se encuentra la
restricción que contiene la norma legal aplicada (art.2 ley 13.329) con relación a los
alcances adjetivos del control judicial que, respecto de la función administrativa, establece
con meridiana claridad el texto constitucional del segundo párrafo del artículo 166 de la
constitución de la provincia.
Por su conducto, la ley constitucional ha precisado, el órgano competente, la materia
que define la especie procesal administrativa y, finalmente, el procedimiento, elementos
éstos que, en su conjunto, conforman el perfil de la acción administrativa.
Pues bien, en lo que sigue, habré de referirme a éste último aspecto, en el camino
por demostrar la inconstitucionalidad de la ley 13.329, en cuanto margina a las cuestiones
nacidas por decisiones de las entidades profesionales, en ejercicio del poder de policía de la
matrícula, del conocimiento pleno, que es de principio en el contencioso administrativo
provincial.
Tanto más, después de producida la transformación esencial de ese proceso, al
derogarse el artículo 149 inciso 3, sustituido por el texto del artículo 166 (ambos de la
CPBA), aunque, corresponde destacarlo, al sustituido curso revisor también le
comprenderían los argumentos sustanciales que abastecen las conclusiones de este voto.
En efecto, el nuevo sistema, instaurado al amparo de la norma constitucional
(art.166 CPBA), ha erigido a la pretensión procesal, con sus distintas variables, en el objeto
del proceso. Pluralidad de pretensiones y unidad procesal son los parámetros
constitucionales sobre los cuales cabe diseñar la ley adjetiva y a los que, por cierto,
adscribe el código ritual vigente (ley 12.008).
 De allí se sigue que la acción contencioso administrativa no puede sino admitir al
proceso ordinario del Título I de la ley 12.008, para dar satisfacción plena a la exigencia
constitucional.
Tanto es así que las modalidades alternativas al proceso ordinario, como procesos
abreviados (Título II, Cap. I y II Ley 12.008), resultan, por esa misma razón, optativas y,
aún así, respaldadas en el concepto de la acción contenciosa.
A su turno, dentro de los mismos procesos especiales (Título II Cap.III ley 12.008),
el contemplado para la especie en tratamiento asegura, mínimamente, el acceso pleno al
conocimiento y decisión de cuestiones que, vinculadas al ejercicio de la matrícula
profesional, comprometan actos provenientes del espacio reservado a las personas jurídicas
no estatales, que precisa.
El notorio quiebre constitucional que exhibe el sistema de la ley 13.329 (arts. 1, 2 y
3) reposa, de un lado, en que el ordenamiento provincial reconoce un sistema adjetivo como
proceso contencioso administrativo, resultante de la conjunción de los artículos 15 y 166
último párrafo de la constitución provincial y por ende, sus contornos de acceso pleno por
vía de acción, devienen insustituibles por la ley común. Del otro, porque el recurso directo
sin sustanciación, como tal, retacea el juicio pleno que es de rigor a la hora de definir la
acción (pretensión) procesal y que exige el texto de mayor jerarquía, violando,
decididamente, el “proceso previo”.
De ese modo se consagra un auténtico desvío que consiste en convertir a la
resolución colegial, en la práctica, en la sentencia y, a la entidad profesional en Juez de
Primera Instancia, al quedar a su cargo la dirección del procedimiento en el que se agota
todo lo relativo a la apreciación de los hechos y al derecho aplicable.
Tal disfunción impide, por cierto, la consumación de la garantía del debido proceso
y obstaculiza, a su vez, el acceso a la jurisdicción al vedar el debate y la contradicción
plena, que es de principio en la función de control judicial, trayendo con ello un óbice
manifiesto a la tutela judicial efectiva.
Ello así pues, su respeto exige, sin cortapisas, un juicio de conocimiento acabado,
con las etapas rituales necesarias para llegar a una sentencia de mérito que sea resultado de
la ponderación de las pruebas y de los hechos rendidos, ante la jurisdicción (arts. 18 CN,
15 CPBA y concs.).
 Así, y sólo así, mediará el respeto que ha menester al texto constitucional y al
control de legalidad que es inherente, el que siempre será insuficiente cuando la
intervención se regule a despecho del marco necesario que sólo suministra el proceso
judicial.
La técnica del recurso, que introduce la ley 13.329, exhibe un déficit severo, en
tanto impide la conformación del “juicio pleno”, que es de rigor para esa función judicial de
control.
Buena prueba de ello es que, el propio constituyente, al establecer la competencia
transitoria del artículo 215 del nuevo texto constitucional, ya al amparo del novel 166
último párrafo, quiso asegurar el “juicio pleno”, expresión literal que connota, antes y
después de la reforma, una clara alusión a las precedentes conclusiones y descarta, a
cambio, toda categoría que reduzca el perfil del conocimiento y del debate amplios ante la
jurisdicción.
En este aspecto, vale recordar que el antiguo régimen del artículo 149 inciso 3
(CPBA antes de la reforma de 1994), ya exigía esa condición (“juicio pleno”) como curso
adjetivo imperativo, con clara connotación de acceso irrestricto por conducto de la acción
contenciosa.
Luego de la reforma de 1994, no sólo no se ha modificado ese esquema, sino, antes
bien, ha sido potenciado por el constituyente (arts.15, 166 y concs. CPBA).
La ley 13.329 excluye de su perímetro el acceso a ese conocimiento, en dichas
condiciones, por el órgano judicial, siendo que, sólo a él, a través de la controversia
planteada, probada y alegada ante sí, le incumbe la función de resolver en definitiva.
Esa resolución, llevada por la vía del recurso a la instancia de alzada (per saltum),
sobrevendrá con carencia absoluta del proceso debido, alterando el derecho individual
consecuente y, lo que es más, consagrando una excepción intolerable a la función de
control judicial que, para ser tal, no admite restricciones de acceso.
Puede seguirse de lo dicho que la incongruencia del texto legal con la constitución
de la provincia, dado su carácter ostensible, palmario e inconfundible, que, a mi modo de
ver, descarta lo opinable o discutible, autoriza la declaración consecuente.
 No hace mella el principio que ilustra esa tarea de la jurisdicción, en términos de
labor extrema, procedente sólo en casos en que no resulte posible una síntesis de armonía
que, el caso de autos en verdad, no permite.
Su carácter inconciliable hace de esa delicada y extrema tarea, un imperativo,
habida cuenta la gravedad de la infracción constitucional (arts.57 y 166 CPBA).
Por lo demás, no es la que auspicio una declaración de inconstitucionalidad que
vaya a impactar en una norma con incidencia en la materia litigiosa, definiendo su suerte en
dirección a la pretensión en debate.
Por el contrario se trata de una que, vinculada a garantías constitucionales expresas,
redunda en un sistema que abastece a un proceso que las afecta y al que se obliga a sujetar
la función de los jueces (arts. 18 CN, 15, 57 y 166 CPBA).
Frente a esa situación, por cierto muy distinta a la que de ordinario limita a la
especie, aparece el deber de pronunciamiento en el sentido que habré de propiciar y que he
fundamentado.
En orden a lo expuesto, expreso mi voto por la afirmativa a la segunda cuestión.
Así lo voto.
A la segunda cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
I. a) . En relación al examen de constitucionalidad y su análisis oficioso por parte
del Tribunal, del precepto normativo que aplicado al caso, (ley 13.329), que a la postre
generara la apertura directa de la jurisdicción de este Tribunal, ha de expresarse,
liminarmente que, como es sabido, nuestro sistema de control de la supremacía
constitucional, al ser difuso, habilita a todo juez, a cualquier tribunal de cualquier instancia,
para ejercerlo; e incluso, recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aceptó
ampliar la posibilidad de dicho control a la "declaración de oficio" por parte de los jueces
(Fallos: 324:3219).
Desde esta perspectiva, adelanto que no encuentro obstáculo constitucional para que
el Tribunal pueda efectuar el control de constitucionalidad oficioso de los preceptos legales
que se apliquen al caso en estudio, en tanto los jueces tienen un deber-facultad de ejercer el
control de constitucionalidad de las normas que aplican. (art. 116 de la Constitución
Nacional, y art.57 de la Constitución Provincial).
 I. b) En efecto, si bien es cierto que la regla general es la presunción de
constitucionalidad de las leyes, habiendo señalado el Máximo Tribunal federal que para la
declaración de inconstitucionalidad de una ley es necesario que se compruebe una
oposición clara e ineludible con la Constitución, debiendo ésta ser la ultima ratio del orden
jurídico (Fallos 14:432, 112:63, 200:180, 209:337, 220:1458 [JA 1952-I-70], 234:229,
235:548, 242:73 [JA 1959-II-402], 244:309 , 245:552, 306:655, etc.); no es menos cierto
que, la Suprema Corte de la Provincia, en reiteradas ocasiones se expidió en sentido
favorable sobre la problemática de marras, en la que se definiera la mayoría de sus
ministros (Dres. Negri, Roncoroni, De Lázzari, Kogan y Genoud), con algunas variantes,
por la procedencia del control oficioso de constitucionalidad (v. causas L. 76.279,
“Castillo”, sent. del 1-X-2003; L. 72.336, “Iommi”, sent. del 14-IV-2004; L. 80.156,
“Martínez”, sent. del 31-III-2004; L. 78.008, “Pereyra”, sent. del 14-IV-2004; L. 69.523,
“Barone”, sent. del 01-IV-2003, entre otras y más recientemente en la causa L. 83.781,
“Zaniratto, Mabel Beatriz contra Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia
de Buenos Aires. sent. del 22.XII.04 ).
De este modo, el máximo Tribunal Provincial, armoniza el temperamento jurídico
con lo sostenido por la Corte Suprema de la Nación, en tanto causa "Mill de Pereyra, A. y
otros v. Provincia de Corrientes" (JA 2002-I-237; LL 2001-F-886/906) -en la que jueces de
Corrientes demandaron a la provincia por actualización de haberes y el tribunal Superior
local declaró la inconstitucionalidad de oficio de la ley 23.928 (LA 1991-A-100) en cuanto
prohíbe la aplicación de mecanismos de indexación con posterioridad al 1/4/1991-
entendiendo la mayoría que los jueces están facultados para ejercer de oficio el control de
constitucionalidad de las leyes, sin que ello atente contra el principio de división de
poderes, pues siendo legítimo el control de constitucionalidad en sí mismo, carece de
sentido sostener que no se produce un avance indebido del Poder Judicial cuando media
petición de parte y sí cuando no la hay. No importa tampoco un avasallamiento de los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, pues la tarea de control de constitucionalidad hace a la
esencia misma del Poder Judicial (del voto del Dr. Boggiano). Queda supeditada la
declaración de oficio, -entonces-, a la incompatibilidad manifiesta e indubitable entre la
norma invalidada y el texto constitucional, en atención a la gravedad institucional que
reviste la medida.
 También se sostiene allí, que la declaración de oficio respeta la presunción de
legitimidad de los actos estatales, pues la misma cede cuando los actos cuestionados
contrarían una norma de jerarquía superior, siendo esta declaración una cuestión de derecho
ínsita en el adagio "iura novit curia", que incluye el deber de mantener la supremacía
constitucional. Tampoco lesiona el derecho defensa en juicio, pues lo contrario conduciría a
descalificar toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por la partes, so
pretexto de no haber podido expedirse sobre su aplicación en el caso concreto. (Este fallo
contó con la disidencia parcial de los Dres. Nazareno, Petracchi y Moliné O'Connor, que
sostuvieron el criterio anterior.)
Finalmente, el 19/8/2004, ya con su nueva integración (aunque sin el voto de la Dra.
Argibay, quien a esa fecha no había aún jurado como ministro), la Corte dicta sentencia en
la causa "Banco Comercial de Finanzas (ex Banco Central de la República Argentina
s/quiebra)" (Fallos 311:2478; JA 1990-II-215), señalando que si bien es exacto que los
tribunales judiciales no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de leyes en
abstracto, no se sigue de ello la necesidad de petición expresa de la parte interesada, pues
como el control de constitucionalidad versa sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la
potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente
incluye el deber de mantener la supremacía de la Constitución, aplicando en caso de
colisión de normas la de mayor rango, vale decir, la constitucional, desechando la de rango
inferior.
Con lo hasta aquí expuesto, entiendo que al abrirse la jurisdicción revisora del
Tribunal, por aplicación expresa del artículo 2º de la Ley 13.329, que determina el control
judicial directo respecto de una actividad desarrollada por los entes públicos no estatales en
cumplimiento de prerrogativas de poder público, corresponde oficiosamente analizar la
congruencia del precepto legal, su finalidad, y en su caso, la adecuada compatibilidad con
el sistema de control judicial delineado por el constituyente en el artículo 166º de la
Constitución Provincial, ello en franca correspondencia con los postulados derivados del
principio de tutela judicial continua y efectiva (art. 15 de la Const. Pcial), y en efectivo
cumplimiento de la manda constitucional establecida en el artículo 57º de la Carta
Provincial.
 II. a. Despejada la idoneidad del Tribunal para examinar la cuestión constitucional
contenida en autos, ello de oficio, ha de procederse al examen inherente a desentrañar la
adecuada armonización del texto legislativo, con las cláusulas constitucionales derivadas de
los arts.15, 57, 166 de la Constitución Provincial.-
II. b. En efecto, el sistema de enjuiciamiento pergeñado por el constituyente
provincial a la luz del artículo 166 de la Constitución Provincial, se erige en una
herramienta básica del estado de derecho, en tanto dispone en el párr. 3º que : [...]"Los
casos originados por la actuación u omisión de la provincia, los municipios, los entes
descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas serán
juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los
procedimientos que determina la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte
obligatorio agotar la vía administrativa".
De este modo, se ha puesto fin a la denominada concepción restringida del proceso
contencioso administrativo, derogándose el antiguo art. 149 inc. 3 de la Constitución de
1934, y en esa dirección se establece una etapa novel del control judicial, de consuno con
los nuevos preceptos que garantizan el acceso irrestricto a la justicia, y por ende un juicio
pleno de control del obrar administrativo. Ello así, la SCBA sostuvo que "... Teniendo en
cuenta el carácter de juicio pleno en que se desenvuelve la acción contencioso
administrativa y que la posibilidad de probar los hechos justificativos de la pretensión es
particularmente amplia, siendo admisible todos los medios probatorios previstos por la ley
ritual". (SCBA, causas B 49.793, sent. 13-10-1987; B 56.122, sent. 20-10-1998; B 57.819,
sent. 22-10-2003; B 59.986, sent. 16-2-2005).
Congruentemente se establecieron, -en lo que al caso respecta-, los nuevos
contornos del control judicial administrativo, a saber:
(a) la eliminación de la competencia de la Suprema Corte provincial para entender en
jurisdicción originaria y exclusiva en este tipo de causas;
(b) la superación del carácter revisor que se atribuía a la jurisdicción contencioso
administrativa, cuyo proceso no se concibe ya como un proceso al acto, sino vinculado a
casos originados por la actuación de la provincia, sus entes públicos y personas asimiladas
a ellos, como una instancia pretensional de pleno debate y prueba.
 II. c. En este sentido, el abandono del carácter revisor se proyecta, -como derivación
del principio de tutela judicial efectiva-, en una serie de instituciones procesales: 1º) en
materia del requisito que imponía agotar la vía administrativa, el cual aparece relativizado
en el artículo 14 de la ley 12.008; 2º) en el abandono de la "previa denegación o
retardación de derechos" que la Constitución derogada en 1994 exigía como recaudo para
habilitar la jurisdicción; 3º) en la ampliación de las pretensiones procesales, antes
circunscriptas a las pretensiones anulatorias; y 4º) en la inexigibilidad del requisito estricto
de congruencia procesal que permite invocar nuevos argumentos o razones no planteadas
en sede administrativa, aun cuando siempre se requiera mantener la congruencia de la
pretensión en sí misma, en aquellos casos en que resulta necesario agotar la vía
administrativa para acceder a la justicia.
II. d. Bajo estos lineamientos generales, que inspiran el derrotero procesal que como
un sistema integral, habrá de servir de base para canalizar las "pretensiones" de los
particulares contra el Estado, y otros sujetos en ejercicio de la función administrativa, se
advierte que el legislador, en forma disfuncional, crea un remedio "recursivo" directo
respecto de las decisiones emitidas por los colegios profesionales, (art.2 Ley 13.329, y por
su similar Nº 13.325, modifica el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo).
II e. El mencionado "recurso", si bien se inserta, -curiosamente-, bajo la letra de
una "pretensión" procesal, en la especie, reluce inexistente tal "pretensión", para limitarse
pura y exclusivamente a revestir un simple "recurso de apelación".
II. f. De lo hasta aquí expuesto, surge palmaria la incongruencia que quiebra la
sistemática pergeñada por el Código Contencioso Administrativo, en el que por derivación
de la cláusula 166º de la Constitución Provincial, se estableció un proceso para controlar el
ejercicio de la función administrativa, con pluralidad de pretensiones, entre las que se
establece "...aquella en las que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en
ejercicio de prerrogativas regidas por el Derecho Administrativo" (art. 2º inc.3 de la Ley
12.008).
II. g. Luego, el legislador, por imperio de la Ley 13.329 (art.2) , decide dar por tierra
con el sistema constitucional de control amplio, pleno, de acceso irrestricto a la justicia,
consagrado por los artículos 15º y 166º de la Constitución Provincial, incorporando "un
recurso judicial directo", ante este Tribunal, acotado al mero control de legalidad (art. 74,
texto conforme Ley 13.325 art.1), reinstalando el antiguo proceso al acto, empero no en
forma facultativa, y como pretensión de anulación (art. 67 y ss de la Ley 12.008), recurso
éste que por su naturaleza revisora en los aspectos de legalidad, impedirá el pleno debate de
los hechos en dicha instancia, y menos aún la apertura probatoria, que garantice un
"proceso justo".
II. h. Lo expuesto viola expresamente el artículo 15º de la constitución provincial,
toda vez que el particular, -sujeto pasivo de la función administrativa materialmente
ejercida por el ente público estatal, -a la sazón constituido en juez y parte-, verá limitado el
acceso a la jurisdicción, a través de un recurso de apelación, de restringido conocimiento, y
sólo analizable en el marco de las pruebas producidas en el expediente administrativo del
colegio o caja profesional, alterándose expresamente el concepto genérico de "tutela
judicial continua y efectiva" que tal como lo sostuviera en la causa nº 115, "Savoretti", res.
del 10-3-05), en dicho principio se incluye una serie de garantías que se desarrollan en
distintos aspectos de la protección jurisdiccional de las personas y que se extienden a todos
los tipos de procesos judiciales y administrativos, y que encuentra armoniosamente su
correlato con el preámbulo de nuestra Constitución Nacional en tanto dispone, como
objetivo de nuestra organización política "afianzar la justicia" tanto como con el art. 18 de
la Constitución Nacional que establece la protección del "debido proceso adjetivo" y del
"derecho a la defensa en juicio"
El alcance que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado dicho
precepto, vgr., en autos "Domini" (Fallos 310:1819), tiene por fin que no se prive a nadie
arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren
eventualmente asistirle, sino a través de un proceso conducido en legal forma (el
destacado me pertenece), y que concluya en el dictado de una sentencia fundada"
A nivel internacional, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva ha sido
proclamado en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 10), en el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos (art. 14 ), en el Convenio de Roma para la Protección de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (art. 6) y el Pacto de San José de Costa
Rica de Derechos Humanos(art. 8 y 25 )
Al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante el informe
105/1999 (LL 2000-F-594), interpretó los arts. 8 y 25 CADH., como: "[... ]la garantía que
tiene toda persona de que se respeten las reglas básicas del procedimiento no sólo en
cuanto al acceso a la jurisdicción, sino también en cuanto al cumplimiento efectivo de lo
decidido. En este sentido, esta Comisión ha señalado que la protección judicial que
reconoce la Convención comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales (el
destacado me pertenece) y rápidos, que brinden la posibilidad pero nunca la garantía de
un resultado favorable".
Los términos adoptados por el Constituyente provincial relucen similares a los
contenidos por el art. 24.1 Constitución española establece que " [...] todas las personas
tienen derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio
de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse
indefensión".
El Tribunal Constitucional Español, al interpretar dicha norma, afirmó que "[...] el
derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce a los ciudadanos el art. 24.1 de
la Constitución, consiste en el derecho a acceder al proceso judicial, de que conozcan los
jueces y tribunales ordinarios, alegar los hechos y las argumentaciones jurídicas
pertinentes y obtener una resolución fundada en Derecho, que puede ser favorable o
adversa a las pretensiones ejercitadas" (Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha
20/7/1997, reproducida en el libro de Jesús González Pérez, "El derecho a la tutela
jurisdiccional", 1984, Ed. Civitas, Madrid, p. 31).
En la Provincia de Buenos Aires, el derecho a la tutela judicial efectiva ha sido
incorporado en la última reforma constitucional a través de su art. 15, que establece que "la
Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia,
la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos
suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo
procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo
razonable. El retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean
reiteradas, constituyen falta grave".
La Suprema Corte de Justicia bonaerense interpretó esta norma afirmando que " [...]
los principios constitucionales incorporados con la reforma del año 1994 aseguran la
tutela judicial continua y efectiva y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los
derechos en todo procedimiento administrativo o judicial, configurando una valla a las
interpretaciones que asignen límites formales e impidan el acceso a la justicia" (causa B
51.435 "Bymo S.C.A. v. Provincia de Buenos Aires (OSBA.) s/Demanda Contencioso
Administrativa", sent. 14/6/1996).
II.i. Ello así deviene notoria la incongruencia de la norma legal con los preceptos
constitucionales que garantizan el debido proceso y la tutela judicial continua (art. 18 de la
C.N., y 15 de la Constitución Provincial), toda vez que, el remedio judicial al ser calificado
y delineado como un "recurso" ante una órgano judicial de apelación, sin dudas previsto
para revisar decisiones judiciales (art. 55 del C.C.A) no abastece una instancia ordinaria (en
este caso única) de revisión plena, con debate y prueba (conf. doctrina de la CSJN del
conocido fallo "Fernández Arias v. Poggio" (Fallos 247:646 ; 311:334 y concs.).
Al respecto, resulta elocuente del precedente citado, el voto del Dr. Luis M. Boffi
Boggero, quien además señala dos cuestiones relevantes: la primera, al establecer
claramente en el inicio de su voto cuál es el fuero que ejercerá el control judicial suficiente,
esto es en un proceso ordinario; y que le da andamiaje constitucional al organismo
administrativo que ejerce actividad denominada jurisdiccional; y la segunda, relativa al
aspecto integral de la revisión judicial, lo que no podría concebirse de otra manera, ya que
resulta inconcebible que el control judicial posterior no pueda penetrar en el examen de los
hechos, violándose elementales garantías constitucionales.(art.18 de la Constitución
Nacional).
II.j) Va de suyo que el sistema revisor contenido por las leyes 13.325, y 13.329, no
permiten un examen del objeto litigioso, que garantice los extremos precedentemente
citados, toda vez que: 1º) el recurso de apelación, será sin sustanciación, (art. 2 ley 13.329),
de modo que una de las partes del proceso se queda huérfana de ejercer su derecho de
defensa; 2º) La cámara, por su naturaleza, no podrá expedirse fuera de los argumentos
esgrimidos en sede administrativa, ni podrá abrir la causa a prueba (conf. los artículos 270
y 271 del CPCC, art. 77 CCA); 3º) En el mismo sentido, considero que admitir la
procedencia de estos remedios con los alcances de recursos de apelación propiamente
dichos, sería revestir al órgano administrativo de la calidad de juzgado de primera instancia,
pues sólo entre los diversos grados que conforman las instancias del Poder Judicial pueden
mediar recursos de apelación, con el agravante que el órgano emisor, no constituye un
Tribunal Administrativo, con las características de independencia e inamovilidad e
imparcialidad que se exige de consuno para dicha tarea, que debe ser discernida por ley
formal, y con idoneidad especial de sus integrantes.
III.a. Desde otra óptica, no escapa, por cierto, a mi conocimiento, que el sistema
ahora pergeñado, preexistiera al otrora sistema instituido por el Decreto Ley 9398/79 y
Decreto Ley 9671/81, que oportunamente fijara las reglas para "la interposición de recursos
de apelación ante la Cámara en lo Civil y Comercial contra las decisiones definitivas de los
organismos competentes de los colegios profesionales o instituciones afines, que tengan a
cargo el gobierno de la matrícula o registro de profesionales...", extrayendo el trámite
jurisdiccional en esta materia de las normas procesales generales del código de rito,
destinado a atender y resolver la necesaria revisión jurisdiccional de la actividad
administrativa de los Colegios Profesionales.
Empero, por entonces la Suprema Corte supo acotar el régimen revisor (SCBA, Ac
59.893 sent. 8-7-1997) enderezando su cauce hacia el efectivo respeto por el debido
proceso y la defensa en juicio, destacando que "...Por cierto que es éste de los elementos
esenciales de la defensa en juicio, tal como con esos términos está subrayado por el Alto
Tribunal, entre otros precedentes, en fallos, 198:78; 257:132, consid. 3º. Independencia e
imparcialidad no obstante ser conceptualmente autónomas, se interrelacionan pues la falta
de aquélla obsta, en los hechos, a la imparcialidad del juicio. La garantía de
imparcialidad del Juez pegada al principio de legalidad, es condición de efectividad de la
función decisoria" (en "El proceso justo", Lib. Edit. Platense, 1994, p. 418). Tales notas
son propias del "juez judicial" y ajenas, por naturaleza, al ámbito de la administración
-donde quien ejerce funciones jurisdiccionales es, al mismo tiempo, parte en la
controversia."
III.b. Dicho plexo normativo, armonizable por entonces con la jurisdicción ejercida
por la Suprema Corte de Justicia en materia contencioso administrativa (ex art.149 inc. 3 de
la Const. Pcial.), hoy reluce francamente inconciliable con los nuevos postulados que se
erigen a partir de los artículos 15 y 166 de la Constitución Provincial, para garantizar un
acceso irrestricto ante la justicia, con pleno debate y prueba de los "casos", sometidos a
conocimiento del fuero contencioso administrativo.
IV. a. También habrá de recordarse, sólo como pauta informativa de la
incongruencia del legislador, y del Poder Ejecutivo que promulgó los preceptos en estudio
que, no ha trascurrido excesivo tiempo, cuando oportunamente, el propio Poder Ejecutivo,
por decreto Nº 2326 del 28 noviembre 2003, hubo de vetar parcialmente la ley 13.118 que
recreaba un sistema recursivo respecto de las resoluciones definitivas del Tribunal de
Cuentas, propiciándose el desplazamiento de la competencia de los Juzgados Contencioso
Administrativo en favor de las Cámaras de Apelaciones de dicho fuero, como asimismo, la
aplicación de las reglas del proceso sumario de ilegitimidad en desmedro de las
correspondientes al proceso ordinario.
IV. b. En dicha ocasión se sostuvo que [...] el régimen establecido por la Ley 13101
se compadece con la reforma integral, al procedimiento contencioso administrativo que la
misma contempla, no advirtiéndose razón jurídica alguna para eliminar la doble instancia
judicial establecida para todos los actos administrativos, de carácter general o particular,
producidos por cualquier tribunal de la Administración;
IV. c. Agregándose que [...] tampoco puede compartirse el criterio sustentado de
limitar, por vía del procedimiento aplicable, las defensas y pruebas a articular u ofrecer por
el impugnante, especialmente si se considera que dichos decisorios y su proceso recursivo
administrativo se agota en el ámbito de competencia del mismo Tribunal, sin intervención
de órganos de control ajenos a éste;
IV. d. Para finalmente concluir que [...] a tenor de lo expuesto, ninguna duda cabe
que las modificaciones aludidas restringen seriamente el principio de tutela judicial
efectiva, expresamente consagrada por nuestra Ley Fundamental, lo cual amerita su formal
observación
IV. e. El temperamento expuesto, con excesivo rigor ha sido exhibido respecto de la
función jurisdiccional de un Tribunal Administrativo, a la sazón, el Tribunal de Cuentas de
la Provincia, con las garantías que dicha tarea reviste en el marco de un organismo
constitucional (art. 159 de la Constitución Provincial); y por ende, con mayor amplitud y
rigor habrá de aplicarse idéntico temperamento respecto a la función administrativa ejercida
por entes públicos no estatales que no se erigen en autoridades jurisidiccionales, sino que
promueven un ejercicio parcial de la función, y que en tal caso, exige un acentuado control
de la justicia administrativa, similar al resto de la actividad administrativa de los poderes
constituidos.
 V. a. Los argumentos expuestos, resultan suficientes para advertir el contraste
constitucional existente entre la norma aplicativa al caso, esto es el art. 2 ley 13.329, con
respecto a las cláusulas contenidas en los artículos 15 y 166 de la Constitución Provincial;
extremos que se extienden en concreto hacia el régimen previsto por los artículos, 1º y 2º de
la Ley 13.325, haciéndose extensivo análogos argumentos, a tales fines.
V.b. Ello así, la creación de un "recurso directo" de apelación no satisface el
principio de tutela judicial continua y efectiva, ni el acceso irrestricto a la justicia, (art. l5
de la Const. Pcial); y menos aún en el marco del sistema procesal de control amplio y juicio
pleno determinado por el constituyente para enjuiciar la función administrativa, pergeñado
por la cláusula constitucional del artículo 166º de la Const. Pcial, lo que genera una
violación de tal entidad, que justifica la abrogación de la norma; por cuanto, la
incongruencia, deviene manifiesta e indubitable, y surge del propio texto legal el limitado
conocimiento asignado al recurso, acotado a la legalidad del acto (art. 1º Ley 13.325). En
tal situación, la incompatibilidad del régimen legal deviene inconciliable con los principios
constitucionales previstos en las aludidas cláusulas, y en tal inteligencia no resulta posible
una solución adecuada del problema planteado por otras vías, que acudir a la última "ratio"
que implica restablecer el imperio de la constitución (art. 31 de la Const. Nacional, y art.3
1º parte de la Const. Pcial.), en tanto un temperamento contrario irrogaría un perjuicio de
entidad ablatoria para la actora en su esfera vital de derechos, de insusceptible reparación
ulterior.
V. c. Desde otro ángulo, el ejercicio de la atribución constitucional que emana del
art. 31 de la Constitución Nacional, al constituir una cuestión de derecho y no de hecho, no
produce el quiebre de la igualdad de las partes en el proceso, ni afecta la garantía de la
defensa en juicio, la que no podrá, eventualmente, ser argumentada frente al derecho
aplicable para resolver la contienda.
V. d. Lo expuesto, tampoco implica en modo alguno admitir la declaración en
abstracto de la inconstitucionalidad, sino, antes bien, en autos se debate una causa
concreta, en cuyo seno se invoca la violación del principio del juez natural, la inexistencia
de defensa oficial, la parcialidad del tribunal de disciplina, la injusta valoración de la
prueba, la nulidad de las notificaciones (ver recurso de fs. 2/5), lo que denota el carácter
incidental de este tipo de decisiones; o sea, que sólo se ejerce para remover un obstáculo
que se interpone entre la decisión de la causa y la aplicación directa de la Constitución
Provincial.
V. e. Por otra parte, la declaración de inconstitucionalidad no va más allá de lo
estrictamente necesario para resolver el caso, ello así bajo las pautas procesales contenidas,
para un proceso pleno y justo, derivado del artículo 74º del Código Contencioso
Administrativo, conforme la Ley 12.008, y 13.101.
VI. Por las razones expuestas, propicio la declaración de inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2, 3 de la Ley 13.329, y los artículos 1, y 2 de la Ley 13.325, por contravenir los
artículos 15 y 166 de la Constitución de la Provincia, declarando su inaplicabilidad al caso
(art. 57 de la Const. cit), debiéndose reenviar las actuaciones al Juzgado de origen para
tramitar la pretensión procesal, conforme los términos del artículo 74 del C.C.A. texto
conforme ley 12.008 y su similar 13.101.-
Así lo voto.
A la segunda cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
1. a) De acuerdo con las nuevas disposiciones, las pretensiones impugnativas de los
actos administrativos emanados de dichos entes no estatales, referidos -entre otras materias-
al gobierno de la matrícula, registro de profesionales y/o control disciplinario, u otros actos
de gravamen, tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras Departamentales en
lo Contencioso Administrativo...a los fines de establecer el debido control de legalidad de
aquéllos; el recurso deberá interponerse ante el Órgano Colegial, el que -de no denegar la
concesión- deberá remitirlo y una vez recibidas las actuaciones, la Cámara deberá llamar
autos para sentencia y dictar el fallo definitivo. Si, en cambio, aquél rechaza la concesión,
podrá articularse recurso de queja ante la Cámara competente ...adjuntándose copia de la
sentencia recurrida...dictada por el Órgano Colegial.
Con carácter transitorio, a su vez, se dispone que: las pretensiones anulatorias
aludidas iniciadas bajo el régimen del anterior artículo 74 del C.C.A. (texto según ley
13.101), quedarán suspendidas en su trámite cualquiera sea su estado y se adecuarán al
procedimiento recursivo establecido en la presente, poniéndose a cargo del juzgado
interviniente el requerimiento de adecuación; y, en el supuesto que el requerido no diera
cumplimiento a la adecuación, se declarará extinguido su derecho, devolviéndose la causa
al Colegio o Consejo Profesional.
 En cuanto a las causas radicadas originariamente ante la Sala Especial (creada por
los decretos-leyes 9.398/79 y 9.671/81) que, al comenzar las funciones del fuero en la
materia, fueron giradas a los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo, conforme ordena ahora la ley 13.329, se les dará el trámite de recurso, sin
sustanciación, y tales Juzgados deberán elevarlas inmediatamente al tribunal de alzada
(esta Cámara, art. 1). Se impone a éste al recibir las actuaciones...llamar autos para
sentencia dictando el fallo definitivo. Finalmente se establece que los actos procesales que
se hubiesen llevado a cabo por ante los Juzgados...tendientes a transformar los recursos
originariamete impetrados en pretensiones anulatorias, en los términos del artículo 74 del
Código Procesal Contencioso Administrativo, quedarán sin efecto cualquiera sea su
estado, y se adecuarán al procedimiento recursivo establecido en la presente ley.
b) El caso bajo examen corresponde a la competencia material del fuero contencioso
administrativo, en virtud de lo dispuesto por el art. 166 de la Constitución de 1994 y por su
ley reglamentaria (arts. 1, 2 incs. 1 y 3, 74, 79 y 84, ley 12.008, texto según ley 13.101; art.
215, Const. Prov.).
Antes de la aludida reforma, los asuntos propios o vinculados a la denominada
policía de las profesiones liberales se hallaban fuera de la justicia administrativa, por
entonces a cargo de la Suprema Corte en forma originaria y en juicio pleno (art. 149 inc. 3,
Const. 1.934). Amen de otras razones, debido a la concepción material más restringida,
cuyos contornos excluían, entre otros, al cuestionamiento de los actos emanados de entes
públicos no estatales, salvo norma legal expresa en contrario, y porque también quedaban
marginados amplios sectores de la materia de policía administrativa. De ese modo, el
juzgamiento de las resoluciones de esa especie se hallaba conferido a la Sala Especial, con
arreglo al procedimiento instituído por los decretos leyes 9.398/79 y 9.671/81, los que
quedaron derogados mediante el nuevo Código Procesal Administrativo (art. 84, ley 12.008
cit.). Al tiempo que éste estatuyó un proceso abreviado para el conocimiento y decisión de
esta clase de contiendas (art. 74 y concs.) sobre el que, precisamente, recae la modificación
legislativa bajo consideración.
2. Tal como señalé al votar la primera cuestión, como a priori se observa que las
nuevas disposiciones no se compadecen con las bases constitucionales de la Justicia
Administrativa de cuya organización este Tribunal forma parte, y que su aplicación puede
aparejar una grave afectación a los principios, derechos y garantías esenciales (arts. 15, 166
y concs., Const. Prov.; 18, Const. Nac.), corresponde considerar in límine esta cuestión, a
fin de no convalidar implícitamente tales leyes, y en resguardo de la supremacía de la
Constitución (arts. 31, Cons. Nac. y 57, Const. Prov.; v. en sent. análogo doctr. C.S.J.N.
Fallos 210:240; 238:288; 270:85; Acuerdo 7-3-68; asimismo doctr. S.C.B.A. causas B-
53.727, res. del 28-5-91; B-54.045, res. 29-10-91; B-56.057, res. 27-9-94; conc. doctr. B-
56.966, res. 25-11-97; B-58.959, res. 1º-6-99; B-49.788, B-49.783, B-49.297, todas, res. del
14-7-92; Ac-47.054, res. 21-5-91; Ac-49-024, res. 22-10-91; Ac-66.597, res. 1º-4-97; esp.
v. doctr. causas L. 83.781, sent. 22-12-04 y sus citas; L. 74.311, sent. 29-12-04 y sus citas;
y de la C.S.J.N. Fallos 324:3219 y sent. del 19-8-04, E.D., 2-9-04).
Esta excepcional situación que obliga a efectuar el examen de oficio se debe a
varios factores.
De un lado, a que el peligro que entraña no hacerlo para la salvaguarda de la ley
fundamental es severo, manifiesto y actual; del otro, porque se trata de una preceptiva que,
de aplicarse por el propio órgano jurisdiccional en tanto rige sus atribuciones, llevará a
consumar por medio de la misma actividad judicial los agravios que, a primera vista,
sobrellevan las aludidas leyes.
Por último no se está abordando el aspecto sustancial de la contienda sino, y en aras
de preservar su debido juzgamiento, lo referente al nuevo instrumento legal- procesal.
Por lo tanto, procede analizar si, efectivamente, este régimen se halla en pugna con
la ley suprema.
3. Lo primero que cabe observar es que la legislación de marras atribuye a la
Cámara el conocimiento de un recurso contra las decisiones de la entidad no estatal que la
ley califica de sentencias dictadas por el Órgano Colegial, asignándole al trámite la técnica
propia de las apelaciones, desde que la impugnación debe interponerse ante el Colegio
Profesional y éste cuenta con la facultad de analizar los requisitos de admisibilidad. De
estar ellos reunidos, a criterio de tal entidad, se elevará el expediente a la alzada; en
cambio, de considerarlos incumplidos, le cabe rechazar la concesión, quedando habilitada
la queja por denegación de dicho recurso directo.
Más allá de los aspectos semánticos, que no pueden dejar de censurarse (se utilizan
las expresiones: recurso en lugar de acción, sentencia para aludir a la resolución
administrativa, queja por denegación del recurso contra la sentencia, control de legalidad
en reemplazo de juzgamiento del caso, etc.), es evidente que la terminología empleada se
adecua a la explícita e inocultable finalidad perseguida por este plexo legal, al modificar el
sistema previsto en el art. 74 del C.C.A. y normas supletorias y concordantes; cual es, en la
inteligencia de que la primera instancia ha quedado cumplida con el ejercicio -valga la
contradicción, pero es así- de la función administrativa expresado en el acto objeto de
impugnación (la sentencia, según la ley), estructura un ceñido control de legalidad por el
tribunal de segunda instancia ordinaria (las Cámaras de Apelación del Fuero Contencioso
Administrativo), sin ningún proceso previo en sede judicial.
4. Como bien puede percibirse, el problema central, amen del acceso a la justicia, se
halla en la alteración del sistema de juzgamiento de casos en materia administrativa (arts.
15 y 166, C.P.). El legislador pretende convertir a la función administrativa en judicial,
habida cuenta los datos consignados. De ellos resulta que el tribunal de justicia es llamado a
decidir el recurso contra el acto administrativo a fin de controlar sólo su legalidad sin
sustanciación alguna, circunstancias que evidencian que se entiende satisfecho el juicio
previo con el procedimiento cumplido por y ante el organismo profesional. A éste se le
asignan, en efecto, atribuciones propias del juez de la causa en el trámite del recurso directo
ante la Cámara.
Ni siquiera cabría denominar a éste un sistema de justicia revisora, con el alcance
que le ha dado la jurisprudencia en el modelo tradicional provincial, completamente
superado en la actualidad (arts. 15 y 166 último apartado, Const. Prov.; doctr. S.C.B.A.
causa B-64.553, “Gaineddu”, res. del 23-4-03, entre muchas); más bien se exhibe como un
régimen de jurisdicción delegada, impropio de nuestro orden constitucional, contrapuesto
al diseño de la división de los poderes desde el año 1853 (esp. arts. 109, 116 y concs.,
Const. Nac.; doctr. arts. 45, 160 y concs., Const. Prov.) y, en particular, abolidas sus
expresiones legales en la Provincia de Buenos Aires con la Constitución de 1873, que
estableciera la intervención originaria -en única instancia- y en juicio pleno del Poder
Judicial en las causas contencioso administrativas (art. 153 inc. 3º; recuérdese al respecto
cuanto disponía el art. 9 inc. 1º de la ley 166 de 1857 como antecedente que quedó
conjurado con dicho texto constitucional). Situación que denota, a todas luces, el retroceso
e incongruencia que la legislación en estudio significa en el marco de los principios que
hoy rigen a la Justicia Administrativa de esta Provincia (art. 166, Const. Prov., cit.).
En efecto, no se trata de la estructuración de vías administrativas previas de
cumplimiento obligatorio para acceder a la justicia, situación asociada con el aludido
modelo de competencia revisora, hoy contradictorio con el principio de demandabilidad
directa del Estado -o de quien ejerza funciones administrativas delegadas- que consagra la
Constitución (art. 166, cit. y doctr. causa "Gaineddu", cit.); se refiere, lo expuesto, a algo
más grave aún, el procedimiento administrativo y el acto dictado en su consecuencia,
forman la primera y originaria instancia decisoria, privándose del debido proceso y de la
función jurisdiccional plena a la ulterior y restringida revisión por parte del tribunal de
justicia, que se delimita al control de legalidad. La Corte Provincial ha tenido oportunidad
de precisar que una concepción semejante -aludiendo entre otros antecedentes a la
recordada ley 166 de 1857- no es compatible con la Justicia Administrativa desde los
albores de la organización institucional bonaerense, por resultar inadmisible el
conocimiento -por apelación- de la causa, donde los procedimientos administrativos
seguidos previamente constituyan instancia (v. causa B-52.271, "Ceretta de Ferrari", res.
del 27-11-90 y sus citas; conf. Jorge Tristán Bosch, ¿Tribunales Judiciales o Tribunales
Administrativos para juzgar a la Administración Pública?, Buenos Aires, 1951, esp. pág.
66 y sigts.).
La violencia al sistema judicialista que implica implantar un régimen como el
estructurado por las leyes en cuestión, impacta con mayor intensidad a la luz de los nuevos
contenidos de la Justicia Administrativa (arts. 15 y 166 cits.).
5. Es evidente que se ve socavada la atribución constitucional de los jueces del fuero
y menoscabada, con violación de la división de los poderes, la independencia del Poder
Judicial en el juzgamiento de casos en la materia. Pues cabe tener presente que el principio
rector que informa el sistema, cuya piedra angular reposa en el plexo de derechos, es el de
plena justiciabilidad de la administración (cfr. art. 166, quinto apartado, Const. prov.), la
que queda retaceada al extremo de detraerse a los tribunales de justicia que integran dicho
fuero, su función inherente, con desmedro de las garantías constitucionales (arts. 15, 160,
166, 168 y concs., Const. cit.).
 6. Al mismo tiempo, se distorciona la naturaleza del órgano no estatal y de su
actividad administrativa de gobierno de la matrícula profesional y otras afines, al quedar
ubicado frente al conflicto como juez de primer grado, y, en cambio, cercenada la
intervención del Poder Judicial (en este caso, la Cámara de Apelación) a los términos de un
recurso directo, sin prueba, debate ni contraparte, y con los límites decisorios de la revisión
de legalidad del acto.
De tal modo, se tergiversan los presupuestos y contenidos básicos del ejercicio de la
jurisdicción (art. 168, Const. prov.) y, en particular, los relativos al acceso irrestricto a la
justicia, la inviolabilidad de la defensa en juicio, la efectiva tutela judicial e integral
juzgamiento de los casos en materia administrativa, que la ley fundamental manda asegurar
(arts. 15, 166 y concs., cits.).
Se configura, mediante la observada legislación, un claro desplazamiento de la
función judicial hacia un órgano extraño al poder judicial, con detrimento del ejercicio por
este último de atribuciones propias y originarias, seriamente comprometidas, y de los
derechos esenciales (doctr. arts. 18 y 29 Const. Nac. y 18 y 45, Const. Prov.).
7. A mayor abundamiento, el control de legalidad comporta, en el indicado contexto
normativo, la mera verificación de validez formal del acto, errando esa expresión con la
sustancia y cometido de la función jurisdiccional, según se ha expresado, y sentado una
diferencia notable con la propia estructura del Código Procesal que no cercena en tal
sentido las decisiones de las controversias (arts. 51 y concs., ley 12.008).
Podría decirse que se quita al caso su naturaleza esencial de contienda, desde que la
administración deja de ser parte para convertirse en autoridad que resuelve en primer grado
y, de este modo, también se violenta la garantía del juez imparcial e independiente,
atributos que, claro está, no reviste el organismo en cuestión. Es así que se priva a las partes
de articular alegaciones y defensas, ofrecer y producir prueba, en su caso, alegar sobre su
mérito y al órgano judicial de resolver con arreglo a derecho cuanto corresponda acerca de
ellas. Desdibujándose, por otra parte, los conceptos de acción y pretensión.
8. Asimismo, se lesiona el debido proceso (arts. 15, Const. prov.; 18, Const. nac.),
por cuanto ninguna oportunidad sustancial propia de un juicio se establece -sea de tipo
ordinario o sumario, con mayor o menor debate según resulte pertinente-; antes bien, por el
contrario, ordena el legislador que la Cámara resuelva el recurso sin más trámite que el
requerimiento de las actuaciones administrativas.
9. Se desplaza, sin justificación, la competencia de los Juzgados de Primera
Instancia del Fuero Contencioso Administrativo, y, de este modo, se hace excepción al
principio de doble instancia ordinaria que rige en la materia (cfr. ley 12.074 y sus reformas;
conc., ley 12.008), regla que aunque no conforma un requisito de validez constitucional en
este ámbito jurisdiccional (art. 215, Const. Prov.; doctr. art. 8 inc. 2, “h”, C.A.D.H., art. 75
inc. 22, C.N.), hallándose establecida no podría ser motivo de salvedades irrazonables (arts.
15, Const. Prov. y 18 y 28, Const. nac.).
En sentido concordante lo ha señalado el Sr. Gobernador, bajo el prisma del mismo
cimiento constitucional, al vetar la ley que modificaba el régimen procesal de las
controversias suscitadas con motivo de la impugnación de los actos dictados por el Tribunal
de Cuentas. En esa oportunidad se consideró que la reforma pretendida...conlleva, en
relación al sistema recursivo respecto de las resoluciones definitivas del Tribunal de
Cuentas, el desplazamiento de la competencia de los Juzgados Contencioso
Administrativos en favor de las Cámaras de Apelaciones de dicho fuero, ... al respecto,
debe decirse que el régimen establecido por la ley 13.101 se compadece con la reforma
integral al procedimiento contencioso administrativo que la misma contempla, no
advirtiéndose razón jurídica alguna para eliminar la doble instancia judicial establecida
para todos los actos administrativos, de carácter general o particular, producidos por
cualquier tribunal de la Administración (motivación del Decreto 2.326/03 -B.O. 18-12-03-
por medio del cual se observó, entre otros, el art. 1 de la ley 13.188). Criterio de evaluación
que, con mayor énfasis, cabe trasladar a la especie, donde la entidad pública no estatal,
desde el punto de vista orgánico, funcional y estatutario, no posee otro carácter que el de
administración.
10. Que no opera en mengua de lo hasta aquí expuesto la circunstancia que los
conflictos bajo examen, en cierta medida, eran conocidos y resueltos en el marco de un
régimen (decretos leyes 9.398/79 y 9.671/81) que, en apariencia, guardaba similitud con el
que las leyes bajo supervisión establecen. Ello es así por varias razones. El anterior sistema
se hallaba al margen de la justicia administrativa y había sido implantado antes de la
reforma constitucional de 1.994, bajo cuyo amparo se evalúa aquí la actual modificación.
Por otra parte, si se cotejan detenidamente las disposiciones del antecedente con las ahora
previstas por la ley 13.325, resultaba a la sazón más favorable al actual, ya que aquél no
consignaba limitaciones semejantes en los poderes de la alzada ni en el juzgamiento. Por
fin, tanto en la justicia provincial cuanto en la nacional, se alzaron voces en beneficio de
una interpretación progresista y constructiva, superadora de los contornos que delimitaban
ese espacio jurisdiccional, en aras de preservar la tutela judicial y la defensa en juicio (cfr.
dictamen del Sr. Procurador General de la S.C.B.A. Dr. De Lázzari de fecha 6-10-95 en la
causa Ac-59.893, “Mancuso” y voto de minoría del Dr. Negri en la misma causa, sent. del
8-7-97; C.S.J.N., D. 84. XXXVII. Dellagiovanna, Jorge Alberto s/ recurso ley 9671 -
Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires, sent. del 8-6-04, y dictamen del Sr.
Procurador General compartido por el Tribunal).
Precisamente, como se señaló al comienzo, con la reforma de la justicia
administrativa, esos asuntos quedaron comprendidos en la legislación reglamentaria de la
cláusula general (art. 166, quinto ap. cit. y normas cits. ley 12.008), por tratarse de casos
originados en el ejercicio de funciones administrativas donde la cuestión material se halla
regida por normas de la misma índole (art. 1, 2 y concs., ley cit.), con la previsión de un
proceso especial, que fuera ya aludido (v. punto 1 b, segunda cuestión). Y de este modo,
asegurada su plena justiciabilidad.
11. Que, en suma, no se advierte ninguna razón que brinde cobertura a la
modificación legal en tratamiento, ni sostén constitucional.
Los fundamentos que luce el decreto de promulgación, ciertamente, lo demuestran,
pues no hacen sino corroborar el propósito de la legislación en crisis (Decreto 708/05 -B.O.
4-5-05-).
a) En efecto, allí se alude a que las apuntadas reformas tienden a permitir que la
revisión en sede judicial de las resoluciones de los Colegios o Consejos Profesionales se
efectúe del modo propuesto como forma adecuada de realizar el control de legalidad y
cumplimentar la exigencia de actuación judicial suficiente. Motivación que no se
compadece con la Justicia Administrativa desde que, como se ha visto, la cualidad de
revisora no puede ya predicarse a su respecto como viene sosteniendo invariablemente la
Suprema Corte y los tribunales del fuero contencioso administrativo; de ahí que tampoco
deviene adecuado el control de legalidad como actuación judicial suficiente, amen de que,
a todo evento y conforme se analizara, ella no se hallaría a salvo. El juzgamiento pleno de
la administración que la Constitución garantiza en armonía con la tutela judicial efectiva,
más que actuación judicial suficiente, exige el conocimiento y solución integral del caso
por los tribunales especializados, en forma originaria. Plenitud que no implica la presencia
de un juicio ordinario pues es compatible con diferentes vías procesales -de amplio
conocimiento o abreviadas-, siempre que exista juicio como resorte del debido proceso y
del derecho de defensa, extremos ausentes en la nueva ley.
Al restringirse y/o excluirse los elementos constitutivos esenciales, la función
judicial en la materia queda socavada y conculcado el plexo de garantías constitucionales.
b) Lo expuesto en el segundo considerando del decreto de marras permite
comprobarlo en tanto expresa que con la modificación en estudio se evita un nuevo debate
pleno de la cuestión recurrida, argumento que expresa claramente la asignación de
instancia al trámite ante el órgano profesional y el entendimiento de su suficiencia para
tener por cubiertos, con lo actuado en sede administrativa, los requisitos del debido proceso
y juicio pleno.
c) El mismo acto de promulgación, en sus fundamentos, señala que resulta impropia
e innecesaria acción ordinaria, tal como lo estatuye el artículo 74 vigente del ritual
administrativo. Más que una acción ordinaria, el art. 74 del C.C.A. -texto según ley 13.101-
establece el juzgamiento de tales asuntos mediante un proceso abreviado, pero que contiene
las oportunidades básicas de defensa y prueba, y no limita el contenido de la sentencia al
examen de legalidad. Circunstancias que tornan aún más inexplicable la actual
modificación.
d) A lo que se agrega que se reafirma el legítimo ejercicio del poder de policía
delegado de que gozan aquellas entidades de derecho público no estatal, como si tal
atribución netamente administrativa perdiera consistencia por su sujeción al estado de
derecho, como manda la Constitución. Criterio que, de ser aceptado, conduciría a excluir a
toda la administración estatal y no estatal del sometimiento al ordenamiento jurídico y a la
justicia.
12. Tales enunciados y la reforma legal no se avienen, por otra parte, a las
consideraciones vertidas por el Sr. Gobernador al vetar la restricción al juzgamiento de los
casos originados en el dictado de actos del Tribunal de Cuentas -antes comentada- que,
puede colegirse, no presentaba la gravedad que exhibe la reciente legislación. En aquella
oportunidad, bastante cercana, se sostuvo que excluir la doble instancia y modificar el
juicio ordinario por el sumario de ilegitimidad afecta seriamente el principio de tutela
judicial efectiva, expresamente consagrado por nuestra Ley fundamental no
compartiéndose entonces el criterio sustentado de limitar, por vía del procedimiento
aplicable, las defensas y pruebas a articular u ofrecer por el impugnante, entre otras
consideraciones (decreto 2.326/03 -B.O. 18-12-03).
13. Las afectaciones constitucionales no finalizan allí.
Por medio de las normas en cuestión se violenta la garantía del juez natural (arts.
18, Const. Nac. y 15 y 18, Const. Prov.).
Se altera, en perjuicio de la defensa de los justiciables, la jurisdicción y competencia
de los tribunales establecidas por la Constitución y por la ley, operando la reforma no sólo
para el futuro sino con retroactividad respecto de los procesos pendientes, dejando sin
efecto los actos cumplidos y sacando las causas de los juzgados donde estuviesen radicadas.
Asimismo, se ordena la adecuación al nuevo sistema, con el apercibimiento de la extinción
del derecho a la jurisdicción, de no darse cumplimiento a aquélla.
Este plexo, además de las censuras aludidas, resulta reprochable porque infringe el
principio de irretroactividad de las leyes, toda vez que, como es sabido, en materia procesal
y ante un conflicto de leyes en el tiempo, habrá de prevalecer la más garantista o más
favorable a la tutela de los derechos, tomándose en consideración los actos y etapas
procesales consumados.
Pero se ha ido más lejos al disponerse, en ese contexto, que quedan sin efecto todos
los actos procesales cumplidos bajo la vigencia de la ley anterior, solución que evidencia la
pugna constitucional tanto en relación a las cláusulas mencionadas cuanto al art. 17 de la
Constitución Nacional y 31 de la Provincial.
Sin perjuicio de ello, debe decirse que la aplicación inmediata de la nueva
legislación conculca, por sí, el principio del juez natural habida cuenta la suma de
transgresiones a la ley fundamental, antes constatadas.
El caso cae bajo las disposiciones de la ley 13.329 y, por tal motivo, implica para las
partes sacarlas del magistrado que conoce y debe resolver así como privar de efectos a la
actividad procesal llevada a cabo.
 14. Los arts. 11 y 15 de la Constitución Provincial, en armonía con el art. 18 de la
Nacional, base estructural del estado de derecho, garantizan el derecho a la jurisdicción,
esto es el acceso irrestricto a la justicia, el derecho de defensa y la tutela judicial efectiva,
expresiones de un derecho humano fundamental gravemente afectado y/o excluido por las
normas en cuestión.
Desde los albores de la organización constitucional argentina, la inviolabilidad de la
defensa en juicio de la persona y de los derechos ocupa el centro del catálogo de derechos
fundamentales (art. 18, C.N., su Preámbulo, y su antecedente art. 19 del Anteproyecto de
Juan Bautista Alberdi), constituyendo una de las coordenadas del ordenamiento jurídico
(cfr. Preámbulo de la Constitución) y es función indelegable del Estado y, en particular, de
los tribunales de justicia preservar, a la vez que es la base y el objeto del ejercicio de la
función judicial (normas const. cits.).
Sin perjuicio de ello, ha sido enriquecido como consecuencia de los diversos
tratados y pactos sobre derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional (art. 75
inc. 22 Const. Nac., especialmente arts. 7, 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica y 2, 9
y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y, en la Provincia de Buenos
Aires, de lo dispuesto por el art. 15 de su Constitución reformada en el año 1.994; ello a
través de fórmulas preceptivas cuidadosamente establecidas.
Mientras no se resguarde la defensa, en la medida necesaria para que su esencia no
aparezca desconocida, no puede haber juicio constitucionalmente válido dentro del
ordenamiento jurídico argentino (C.S.J.N., “Morano, Adolfo y otros c. Nación Argentina”,
sent. 18-10-61, en Fallos 251:86).
El derecho a la jurisdicción se compone del acceso al órgano judicial, del debido
proceso -cuyo meollo radica en el derecho de defensa- y de la tutela judicial efectiva -que la
pretensión se resuelva mediante la sentencia-. El principio fundamental contenido en aquel
derecho se formula diciendo que todo justiciable tiene derecho a que no se excluya
compulsivamente la intervención suficiente de un órgano del poder judicial (cfr. Germán
Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada, Tomo II, pág. 287 a 291), ante el
cual pueda ser oído y ejercitar su defensa (v. doctr. C.S.J.N., Fallos 55:318; 100:408;
113:229; 118:390; 119:172; 123:253; 133:366, entre muchos).
 Al tiempo que, sobre esta base estructural se construye la reforma a la Justicia
Administrativa de la Provincia a través de la Constitución de 1994, extendiéndose las
fronteras y superándose las limitaciones del modelo anterior, en aras de la plena
justiciabilidad de los casos en la materia y del acceso irrestricto al fuero especializado, tal
como ha sido necesario señalar reiteradamente el evaluar el impacto de las nuevas leyes en
esta jurisdicción (arts. 166, último apartado y 215, Const. Prov.).
La suma de razones expuestas permiten comprobar con un grado de patencia
inopinable, las graves transgresiones que aquéllas producen en la ley fundamental.
Por lo tanto, de acuerdo a lo expuesto y el examen concordante que lucen los votos
precedentes, a la segunda cuestión voto por la afirmativa.
A la tercera cuestión planteda, el Dr. De Santis dijo:
No escapa a mi consideración que la declaración de inconstitucionalidad que
propicio y la consecuente inaplicabilidad de los artículos 1, 2 y 3 de la ley 13.329, imponen
reconducir el procedimiento por el carril previsto en el artículo 74 de la ley 12.008 (texto
según ley 13.101) ante el Juez de Primera Instancia.
Ahora bien, la indudable relación entre los dispositivos legales cuestionados y los
que llevan los números 1 y 2 de la ley 13.325, en cuanto sustituye el texto del artículo 74
del CCA y establece el 74bis, en franca alusión al procedimiento en contravención con el
artículo 166 de la constitución local, conforme lo he analizado, me impone incluirlos en esa
declaración.
De otro modo quedaría desprovista de cauce adjetivo la reconducción que implica la
declaración que auspicio.
Por ello, consideraciones expuestas, propongo, declarar inconstitucionales y por ello
inaplicables al caso, las disposiciones de los artículos 1 y 2 de la ley 13.325 y 1, 2 y 3 de la
ley 13.329, por violentar las normas de los artículos 15 y 166 de la constitución de la
provincia (art. 57 CPBA). Ordenar el curso de la pretensión impugnatoria con arreglo al
procedimiento del artículo 74 de la ley 12.008 (texto según artículo 49 ley 13.101), a cuyo
efecto corresponde remitir los autos al Juzgado de Primera Instancia del fuero, que
previniera.
Así lo voto.
A la tercera cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
 Adhiero a la solución propuesta por el Dr De Santis en tanto considero que deben
reenviarse las actuaciones al Juzgado de origen para tramitar la pretensión procesal con
arreglo a lo dispuesto por el artículo 74 del C.C.A., texto conforme ley 12.008 y su similar
13.101.
Así lo voto.
A la tercera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
En vista de que el sistema normativo bajo examen, revela una incompatibilidad
indubitable e inconciliable con las cláusulas constitucionales, no susceptible de ser
superada mediante interpretación alguna que las deje a todas con validez, corresponde
descalificar aquél en aras de mantener la supremacía de la Constitución (cc. C.S.J.N. doctr.
Fallos 247:121 y sus citas, entre muchos).
Por lo tanto, debe declararse la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la ley
13.325 y 1, 2 y 3 de la ley 13.329, en su aplicación al caso de autos, por transgresión a los
arts. 15, 166 y concs., de la Constitución Provincial y 18 y concs. de la Nacional (arts. 57,
Const. Prov. y 31, Const. Nac.).
Al resultar inválida tal modificación al art. 74 de la ley 12.008, corresponde
aplicarlo en su texto según ley 13.101. En consecuencia, previa notificación a las partes,
debe darse al presente el curso procesal que se indica en el voto del Dr. De Santis, al que
adhiero.
Así lo voto.
Por las consideraciones expuestas en el Acuerdo que antecede, la Cámara de
Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata
RESUELVE:
Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la ley 13.325 y 1, 2 y 3 de
la ley 13.329 en su aplicación al caso de autos (arts. 18 y 31, CN, 15, 57 y 166, CP).y
ordenar el curso de la pretensión impugnatoria con arreglo al procedimiento del artículo 74
de la ley 12.008 (texto según artículo 49, ley 13.101).
Regístrese y, previa notificación a las partes, remítanse las actuaciones -mediante
oficio a librarse por Secretaría- al Juzgado Contencioso Administrativo que previno.
Firmado: Gustavo Juan De Santis. Juez. Claudia A.M. Milanta. Juez. Gustavo Daniel
Spacarotel. Juez. Dra. Griselda S. Picone. Secretaria. Registrado bajo el nº 808 (I)