“FORO INTERNACIONAL SOBRE FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO Y

EL MUNDO”
Ciudad de México, México, 28 y 29 de septiembre de 2005

MODELO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR: EL CASO DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

CLODOSBALDO RUSSIÁN
Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela

1. Introducción. 2. Hitos de la fiscalización superior. III. Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela. IV. Ley Orgánica de la Contraloría de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
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I. INTRODUCCIÓN
La fiscalización superior en Venezuela ha estado marcada por un importante proceso de
evolución y modernización durante más de seis décadas, dos actores fundamentales han
propiciado esta evolución: la propia Contraloría General y el Estado.
La Contraloría General venezolana ha venido madurando una concepción del control fiscal
enriquecida, sin lugar a dudas, por la experiencia nacional e internacional, la discusión
teórica, el análisis doctrinario y la jurisprudencia, ha perseverado en un esfuerzo constante
y siempre actualizado por mantenerse al día con las nuevas tendencias en materia de control
fiscal, a la que contribuyeron también los aportes y recomendaciones formulados en
Congresos de los Organismos Superiores de Control, de manera particular, la Declaración
de Lima, suscrita por las Entidades Superiores miembros de la Intosai, en 1977, durante su
IX Congreso Internacional.
El segundo actor es el Estado, que especialmente en los últimos tiempos ha impulsado
importantes reformas relacionadas con la estructura, organización y normativa en materia
de control, con miras a modernizarse y adaptarse a los cambios del mundo actual.

Este proceso ha dado lugar a importantes instrumentos normativos e incidió en la

formulación de la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual recoge de manera precisa los avances realizados
hasta el momento, consolida la autonomía del organismo contralor e instaura el sistema de
control fiscal nacional.

II. HITOS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN VENEZUELA

Varios son los hitos que marcan el proceso de evolución de la fiscalización superior en
Venezuela y que mencionaremos muy brevemente a los fines de ubicarnos históricamente
en el proceso de modernización del control fiscal.
Las tres llaves
Mediante este instrumento, la Hacienda Real en Venezuela se organiza de manera muy similar a
la de la Casa de Contratación de Sevilla. Se establece un sistema de contabilidad con un cierto
perfeccionamiento teórico y un mecanismo de control mediante el Arca de las tres llaves. El
procedimiento más confiable conocido hasta ese momento para detectar el fraude era el sistema
contable conocido como Cargo y Data el cual estuvo en vigencia en Venezuela durante casi
todo el período colonial hasta el año 1790 cuando fue sustituido por el sistema de Partida Doble.

El primer libro de la Real Hacienda de la provincia de Venezuela data del 29 de abril de

1529 y se inicia con un asiento "de lo recaudado de Juan de Ampíes y su gente al tiempo
que el Gobernador Micer Ambrosio desembarcó en esta tierra". Dos meses después del
arribo de la primera expedición de los Belzares, capitaneada por el Gobernador Ambrosio
Alfínger, se llevan a cabo en Coro los registros de las cuentas de la Real Hacienda, a cargo
de un Tesorero, un Contador y un Factor y Veedor. Las funciones de estos tres Oficiales
Reales eran reglamentadas por la Cédula instrucción promulgada el 17 de febrero de 1531,

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por la Reina Juana, conocida como Doña Juana la Loca. En la Cédula se precisaba que los
Oficiales Reales estaban en la obligación de depositar en un Arca "todo el oro y las perlas
que pertenecieran al Rey". El Arca tenía tres llaves con tres cerraduras diferentes,
correspondiendo a cada Oficial una de las llaves.

Se advertía que nadie podía sacar "ningún oro, ni perla, ni moneda" del Arca sin la
concurrencia y presencia de los Tres Oficiales Reales. De esa manera se evitaba el fraude y
el manejo doloso.

Al unísono de las tres llaves, habían tres libros; el Particular de cada uno de los Oficiales
Reales: el Común y General y el Libro de Acuerdos. Los Oficiales Reales llevaban en un
libro las cuentas por separado las cuales eran trasladadas posteriormente a un Libro Común
y General. Nada podía colocarse o extraerse del Arca si antes no se registraba en el
susodicho libro, a presencia del Gobernador.

En el Libro de Acuerdos (que permanecía en poder del Tesorero) se asentaba todo lo

tocante a Hacienda que acordaran los Oficiales Reales.
Estaba totalmente prohibido a los Oficiales Reales (el Tesorero, el Contador y el Factor y
Veedor), en tiempo alguno tratar o contratar por sí o en compañía de otros "con maravedís
ni otras cosas", directa ni indirectamente, en público o en secreto, so pena de incurrir en la
multa de cien mil maravedís por cada vez que lo hicieren. Tampoco podían cambiar de
residencia sin una licencia especial, y cuando tuvieren necesidad de ausentarse del pueblo
debía ser por causa justa, necesaria y aprobada por la justicia.

Se ordenaba un tanteo general de las cuentas semestralmente, y los Oficiales Reales debían
enviar el resultado de la Corte en el primer navío que zarpara con destino a España. El cuño
con el cual se marcaba el oro tenía que depositarse en el Arca de las tres llaves, y para
sacarlo se requería la presencia y el consentimiento pleno de los tres Oficiales Reales. Se
recomendaba que en el Acta debía permanecer un libro copiador de Oficios, donde se
anotaba la correspondencia enviada por la Corte y las respuestas a esos despachos.

La Real Cédula del 17 de febrero de 1531 constituye el documento revelador del esmero y
la vigilancia de España en el control y manejo de la administración de sus posesiones de
ultramar. Es, en realidad, el antecedente histórico, de sus obvias diferencias, de lo que hoy
es y representa la Contraloría General de la República. De allí, precisamente, el símbolo de
las tres llaves.

Creación de la Contraloría General de la Nación

En año 1938 con la promulgación de la nueva Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, se creó la Contraloría General de la Nación, con base a las recomendaciones
formuladas por la misión de Edwin Kemmerer, misión no gubernamental constituida
básicamente por expertos monetaristas y fiscales, que había estado en varios países de
América Latina.

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Rango Constitucional
Es con la reforma de la Constitución de 1947, 9 años después, cuando la Contraloría
adquirió rango constitucional; sin embargo, el golpe militar acontecido en el año 1948, hizo
que este instrumento legal tuviera una efímera efectividad y así permaneció hasta el fin del
régimen dictatorial en el año 1958, cuando se le da paso al sistema democrático.

Constitución de 1961
Con la promulgación de la Constitución en el año 1961, la Contraloría adquiere la figura de
Órgano Auxiliar del Congreso, se le consagra su rango constitucional y autonomía
funcional. Asimismo pasa a denominarse Contraloría General de la República.

Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

El objetivo básico perseguido por todos los contralores que estuvieron al frente del
Organismo desde el inicio de la etapa democrática, lo constituyó la promulgación de un
instrumento legal acorde con la función de control moderna. Sin embargo, en el transcurso
de más de una década los esfuerzos habían resultado infructuosos, quizás por falta de
voluntad política por parte de las organizaciones representadas en el extinto Congreso
Nacional, o por ausencia de una coyuntura que propiciara la promulgación de un
instrumento que permitiera dotar a la Contraloría de una Ley Orgánica.
Es en el año 1975 cuando la Contraloría venezolana ve cristalizado su esfuerzo. Nuestra
primera Ley Orgánica incorporó, además del ejercicio del control previo, exámenes de
cuentas de ingresos, gastos y bienes; el control inspectivo y las auditorías de legalidad y
regularidad; el control de gestión con su correspondiente verificación del cumplimiento de
metas, objetivos y planes, evaluación de programas, así como de la eficacia, eficiencia y
economía con que operan los entes públicos. Y de manera especial contempló un
procedimiento novedoso para la época denominado averiguaciones administrativas, que
conllevaba investigaciones y sanciones en aquellos casos en que surgieren indicios de que
funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo la administración, manejo o
custodia de bienes, hayan incurrido en errores, omisiones o negligencias.

Reformas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1984-1995)

En 1984 se promovió una reforma a Ley Orgánica de la Contraloría General, que fortaleció
el proceso de averiguaciones administrativas, y vino a constituir un paso adelante en la
consolidación de los sistemas de control interno, al delegar en estos la potestad de abrir y
sustanciar averiguaciones administrativas, como mecanismo de complementación entre
dichos sistemas y el control externo que le corresponde a la Contraloría.

Otro avance significativo en el campo de la fiscalización, se logró con la reforma de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República en el año 1995, la cual propulsó el
traspaso al ejecutivo del control previo, la contabilidad fiscal, la centralización contable y el
registro de empleados públicos, liberación que permitió fortalecer el carácter auditor,

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preventivo, normativo y sistematizador de su gestión fiscalizadora. Esta reforma también

enfatizó que la Contraloría es el órgano rector de los sistemas de control interno y externo
de la administración pública nacional central y descentralizada.

III. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En el año 1998 se inició bajo la responsabilidad de la Asamblea Nacional Constituyente un
proceso que coadyuvo mediante debates abiertos, a la articulación y perfeccionamiento de
la nueva Constitución de nuestra República Bolivariana, que establece que Venezuela es un
Estado democrático, y social de Derecho y de Justicia. Es un Estado federal descentralizado
y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia
y corresponsabilidad.
De acuerdo con el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, aprobada mediante Referéndum Consultivo en 1999, el Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, Estadal y Nacional, y este último en cinco poderes, a
saber el Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, rompiendo así con el
esquema clásico de los tres poderes.

La Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República

son los órganos que integran el Poder Ciudadano, según el artículo 273 de la Constitución,
cuya concepción está fundamentada en el histórico planteamiento del Poder Moral
propuesto por nuestro Libertador Simón Bolívar en el Proyecto de Constitución presentado
al Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819.

El Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por el Defensor
del Pueblo, el Fiscal General de la República y el Contralor General de la República, y de
acuerdo con el artículo 278 de la CRBV promoverá todas aquellas actividades pedagógicas
dirigidas al conocimiento y estudio de la constitución, al amor a la patria, a las virtudes
cívicas y democráticas, a los valores trascendentales de la república y a la observancia y
respeto de los derechos humanos. El Presidente del Consejo tiene la obligación de presentar
un informe anual ante la Asamblea Nacional y convocar al Comité de Evaluación de
Postulaciones del Poder Ciudadano, que se encarga de evaluar la gestión realizada y
postular para su elección a los miembros candidatos para este mismo poder.

Los tres órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo, de conformidad con la
Constitución y con la ley, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la
ética pública y la moral administrativa, velar por la buena gestión y la legalidad en el uso
del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda
la actividad administrativa del Estado; e, igualmente, promover la educación como proceso
creador de la ciudadanía así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la
responsabilidad social y el trabajo.

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De ellos, la Defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los
derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre
derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos o difusos de los
ciudadanos y ciudadanas.
El Ministerio Público tiene entre sus atribuciones garantizar en los procesos judiciales los
derechos y garantías constitucionales, la celeridad y buena marcha de la administración de
justicia, el juicio previo y el debido proceso.

Y la Contraloría General de la República es el órgano de control, vigilancia y fiscalización

de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones
relativas a los mismos.

Conforme lo establecido en el artículo 279 de la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela, el Consejo Moral Republicano convocará un Comité de Evaluación de
Postulaciones del Poder Ciudadano, el cual estará integrado por representantes de diversos
sectores de la sociedad; adelantará un proceso público de cuyo resultado se obtendrá una
terna por cada órgano del Poder Ciudadano, la cual será sometida a la consideración de la
Asamblea Nacional. Esta, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de sus
integrantes, escogerá en un lapso no mayor de treinta días continuos, al o a la titular del
órgano del Poder Ciudadano que esté en consideración. Si concluido este lapso no hay
acuerdo en la Asamblea Nacional, el Poder Electoral someterá la terna a consulta popular.
En caso de no haber sido convocado el Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder
Ciudadano, la Asamblea Nacional procederá, dentro del plazo que determine la ley, a la
designación del titular del órgano del Poder Ciudadano correspondiente.

Con la Constitución se reordenan los poderes y las instituciones fundamentales del Estado
democrático de derecho. En ese reordenamiento y reinstitucionalización de la República,
esta Entidad Contralora se convierte, de órgano auxiliar del antiguo Congreso de la
República en un organismo dotado de la más amplia autonomía funcional, administrativa y
organizativa, y con la potestad reglamentaria para definir su estructura y funcionamiento; y
en el ejercicio de sus funciones, no esta subordinada a ningún órgano del poder público. La
universalidad del control queda instituida plenamente y se garantiza la más amplia
participación de los ciudadanos. Asimismo el Sistema Nacional de Control Fiscal queda
fortalecido y adquiere rango constitucional.

IV. LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL
Para consolidar estos cambios la Contraloría General de la República frente a su
compromiso de liderar el Control de Estado en el marco del Sistema Nacional de Control
Fiscal, participó activamente para concretar el proyecto de Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, instrumento aprobado

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por la Asamblea Nacional y publicado en la Gaceta Oficial N° 37.347 de fecha 17 de

diciembre de 2001.

El novedoso marco legal abre el camino al desarrollo del Sistema Nacional de Control
Fiscal, al perfeccionamiento de los mecanismos de fiscalización y a preparar las
condiciones para hacer más viable la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la
función contralora.

La Ley en sus Disposiciones Fundamentales, establece los requisitos para ser designado
Contralor General de la República, quien debe ser venezolano por nacimiento, sin otra
nacionalidad, mayor de treinta años de edad, estado seglar, tener un mínimo de 15 años de
graduado en alguna de las profesiones siguientes: Derecho, Economía, Contaduría Pública,
Administración Comercial, o Ciencias Fiscales, y poseer experiencia no menor de 10 años
en el ejercicio de cargos directivos en los órganos de control fiscal del sector público.
Igualmente consagra la Ley las normas en materia de elaboración y ejecución del
presupuesto que garantiza la autonomía de la Contraloría General; y la organización de la
CGR y el régimen de personal.

En relación con el Sistema Nacional de Control Fiscal, la Ley estable la definición,

instrumentos y órganos del Sistema, y consagra a la Contraloría General de la República
como rector del Sistema. En tal sentido, define el Sistema Nacional de Control Fiscal como
el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de
la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la
unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de
los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como
también al buen funcionamiento de la Administración Pública. Establece que el Sistema
tiene como objetivo fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función
de gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector
público y establecer la responsabilidad por la comisión de irregularidades relacionadas con
la gestión de las entidades. Es importante señalar que los órganos de control fiscal (la
Contraloría General de la República, la Contraloría de los Estados, de los Distritos,
Distritos Metropolitanos y de los Municipios, la Contraloría General de la Fuerza Armada
Nacional y las unidades de auditoría interna de los entes públicos), la Superintendencia
Nacional de Auditoría Interna, las máximas autoridades y los niveles directivos y
gerenciales de los órganos y entidades públicas, y los ciudadanos, en el ejercicio de su
derecho a la participación en la función de control de la gestión pública, integran el Sistema
Nacional de Control Fiscal.

Otorga la potestad al Contralor General de la República para dictar las normas destinadas a
fomentar la participación ciudadana, con especial énfasis en la atención de las iniciativas de
la comunidad para participar en el control fiscal; ordenar, dirigir, sistematizar y evaluar las
denuncias; establecer las estrategias que promocionen la participación ciudadana en la
vigilancia del control fiscal; y promover los mecanismos de control ciudadano en proyectos
de alto impacto económico, financiero y social.

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La Ley establece la designación de los titulares de los órganos de control fiscal mediante
concurso público, quienes no podrán ser removidos o destituidos del cargo sin la previa
autorización del Contralor General, faculta al Contralor General para reglamentar y revisar
tales concursos, e imponer sanciones, en caso de que se detecten irregularidades.

Es importante destacar que atribuye el carácter vinculante a las recomendaciones

contenidas en los informes de auditoría o de cualquier actividad de control que hayan sido
autorizadas por los titulares de los órganos de control fiscal externo y limita los conceptos
de gastos que podrán ser calificados como de seguridad y defensa del estado.

En cuanto al título referido a las Potestades de Investigación de las Responsabilidades y de

las Sanciones, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal consagra la potestad de todos los órganos de control fiscal para
realizar investigaciones con fin de verificar la ocurrencia de actos, hechos u omisiones
contrarios a disposiciones legales o sublegales que pudieren dar lugar a acciones fiscales,
tipifica treinta (30) supuestos generadores de responsabilidad administrativa. Reserva sólo
al Contralor General la posibilidad de imponer las sanciones de suspensión del ejercicio del
cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de 24 meses; destitución, la cual deberá
ser ejecutada por la máxima autoridad; e inhabilitación para el ejercicio de la función
pública hasta por un máximo de 15 años. Prevé que la Contraloría llevará un registro de
inhabilitados, a ser consultados por las máximas autoridades antes de proceder a designar
un funcionario público. Establece un procedimiento administrativo único para la
determinación de responsabilidades, el cual es realizado de forma oral, pública y breve.

Por otra parte prevé la posibilidad de que el Contralor General disponga la presentación
periódica de declaraciones juradas de patrimonio;

Hoy la Contraloría venezolana no es una entidad al servicio del gobierno o de parcialidad

política alguna y está dotada de un moderno basamento jurídico, se yergue como un
organismo constitucionalmente autónomo, al servicio del Estado Democrático y de la
sociedad venezolana, cuyo fin primordial es velar por la correcta y transparente
administración del patrimonio público y luchar contra la corrupción; apegada a los
indeclinables principios y valores de objetividad, imparcialidad, apoliticismo y ética. Su
visión es:

“Consolidarse como fuerza y referencia moral de la República e instrumento eficaz

de la sociedad venezolana, en el ejercicio de su derecho a controlar la
Administración Pública, contribuyendo efectivamente a la revitalización y
reordenamiento del poder público, así como al fortalecimiento del Estado
democrático, social, de derecho y de justicia”.

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Finalmente, deseo dejar entre ustedes las palabras de nuestro Libertador Simón Bolívar:

“La Hacienda Nacional no es de quienes gobiernan. Todos aquellos a los que habéis
hecho depositarios de vuestros intereses, tienen la obligación de deciros el uso que
de ellos han hecho”.
Muchas gracias…