LA CRISIS DE LA

REPRESENTACIÓN Scott Mainwaring

Ana María Bejarano
DEMOCRÁTICA
Eduardo Pizarro
EN LOS PAÍSES
(editores)
ANDINOS
vitra
 es director
del Instituto Kellog de Estudios
Internacionales de la Univer­
sidad de Notre Dame. Entre
sus numerosas publicaciones Vitral
se cuentan The Third Wave of
Democratization in Latin Ame­
rica: Advances and Setbacks
(como coeditor), Christian De­
mocracy in Latin America: Elec­
toral Conflict and Regime Change
y Rethinking Party Systems in
the Third Wave of Democratiza­
tion: The Case of Brazil.

es profe-
sora del Departamento de Cien­
cia Política de la Universidad de
Toronto. Ha publicado como
coeditora los libros The Third
Wave of Democratization in
Latin America: Advances and
Setbacks y Elecciones y Demo­
cracia en Colombia, 1997- 1998,
así como numerosos artículos
en libros colectivos y revistas
especializadas.

Eduardo Pizarro Leongómez

es profesor del Instituto de
Estudios Políticos y Relacio­
nes Internacionales (IEPRI) de
la Universidad Nacional de
Colombia. Ha publicado, entre
otros, Una democracia asedia­
da. Balance y perspectivas del
conflicto armado en Colombia;
Insurgencia sin revolución: la
guerrilla colombiana en una
perspectiva comparada y Las
Fare (1949-1966): de la autode­
fensa a la combinación de toda
las formas de lucha.
 LA CRISIS DE
LA REPRESENTACIÓN
DEMOCRÁTICA EN
LOS PAÍSES ANDINOS

Scott Mainwaring, A n a María Bejarano

y Eduardo Pízarro L (editores)

T raducción de H oracio Pons

GRUPO
EDITORIAL
norma
Buenos Aires, Bogotá, Barcelona, Caracas, Guatemala,
Lima, México, Miami, Panamá, Quito, San José, San Juan,
Santiago de Chile, Santo Domingo

www.librerianorma.com
Pizarro Leongómez, Eduardo CONTENIDO
La crisis de la representación democrática en los países
andinos / Eduardo Pizarro Leongómez, Scott Mainwaring y Ana
María Bejarano ; traductor Horacio Pons. — Bogotá : Grupo
Editorial Norma, 2008.
520 p. ; 23 cm. — (Vitral)
Indice de cuadros y figuras 11
ISBN 978-958-45-0748-8
i. Democracia - América Latina 2. Partidos políticos - Agradecimientos 15
América Latina 3. Participación ciudadana - América Latina Colaboradores 19
4. América Latina - Política y gobierno I. Mainwaring, Scott,
1954- II. Bejarano, Ana Maria III. Pons, Horacio, tr. IVTít. i . La crisis de la representación democrática en
V. Serie. los países andinos: un panorama general 23
321.8 cd 21 ed. Scott Mainwaring, Ana María Bejarano y
AHÓ2796 Eduardo Pizarro Leongómez

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Angel Arango P rimera parte

Los sistemas de partidos, los outsiders políticos
y la crisis de la representación democrática

2. De la crisis al derrumbe de los sistemas de partidos, y los

dilemas de la representación democrática: Perú y Venezuela 89
Título original: The Crisis of Democratic Representation Martín Tanaka
in the Andes
© Scott Mainwaring, Ana Maria Bejarano, Eduardo Pizarro 3. Gigantes con pies de barro: los partidos políticos
Leongómez, 2006 en Colombia 133
© Stanford University Press, 2006 Eduardo Pizarro Leongómez
© Grupo Editorial Norm a, 2008
Primera edición: junio de 2008 4. Ecuador: la provincialización de la representación 163
Simón Pachano
Diseño de cubierta: Wilson Girai Tibaquirá
Fotografía de cubierta: Fernando Cano Busquéis 5. Outsiders políticos y neopopulismo: el camino
Revisión de textos:Yecid Giovanni Muñoz Santamaría a la democracia plebiscitaria 209
Diagramación y armada: Luz Jazmine Güechá Sabogal René Antonio Mayorga

CC. 26022365 Segunda parte

ISBN 978-958-45-0748-8 Descentralización, legislaturas y representación democrática

Impreso por: Cargraphics S.A. 6. Política descentralizada y resultados políticos

Impreso en Colombia —Printed in Colombia en los países andinos 263
Kathleen O ’Neill
Este libro se compuso en caracteres Bembo
7. La naturaleza de la representación en las legislaturas andinas
y los intentos de reingeniería institucional 311
INDICE DE CUADROS Y FIGURAS
Brian F. Crisp

T ercera parte
La política popular y la crisis de la representación democrática

8. Movimientos ciudadanos urbanos y desempoderamiento

en Perú y en Venezuela 343
Daniel H. Levine y Catalina Romero
C uadros
9. Política indígena en los países andinos: patrones cambiantes Cuadro 1.1 Respaldo a la democracia, América
de reconocimiento, reforma y representación 387 Latina, 2005 35
Deborah J.Yashar Cuadro 1.2 pib per cápita en los países andinos,
1960-2002 37
C uarta parte Cuadro 1.3 Confianza ciudadana en las instituciones
Conclusión representativas, países andinos 49
Cuadro 1.4 Confianza en los partidos y el parlamento,
10. Deficiencias estatales, competencia entre partidos países seleccionados, World Values Survey 51
y confianza en la representación democrática Cuadro 1.5 Volatilidad electoral y proporción del voto
en la región Andina 441 por partidos nuevos en las elecciones para
Scott Mainwaring la cámara baja, países andinos 52
Cuadro 1.6 Porcentaje promedio de votos obtenidos por
los candidatos outsiders en las cinco elecciones
presidenciales más recientes, países andinos $7
Cuadro 1.7 Representación programática en América
Latina y España 63
Cuadro 2.1 Perú: porcentajes de votos de los partidos
políticos principales, 1978-2000 92
Cuadro 2.2 Venezuela: porcentajes de votos en elecciones
presidenciales, 1973-1998 93
Cuadro 2.3 Perú y Venezuela: inflación, pib y acciones
subversivas, 1980-1999 95
Cuadro 2.4 Venezuela: tendencias en la identificación
partidaria 95
Cuadro 2.5 Venezuela: porcentaje de bancas en la Cámara
de Diputados, 1973-2000 109
Cuadro 2.6 Venezuela: cantidad de gobernadores elegidos,
por partido, 1989-2000 112
Cuadro 3.1 Cantidad de listas presentadas en las elecciones
para el Senado y la Cámara de Representantes,
1958-2002 145
Cuadro 3.2 Desempeño electoral de las listas que obtuvieron
más de un senador, 1991-2002 148
Cuadro 3.3 Bancas del Senado conquistadas por los partidos
y movimientos políticos, 1991-2002 151
Cuadro 4.1 Ecuador: principales reformas político-electorales,
1983-2003 171
Cuadro 4.2 Porcentajes de los votos para el Congreso
obtenidos por cuatro grandes partidos,
1979-2002 173
Cuadro 4.3 Porcentaje del electorado nacional y cantidad
de diputados por provincia, 2002 175
Cuadro 4.4 Porcentaje de los votos presidenciales en la
primera vuelta, 1978-2002 190
Cuadro 4.5 Tamaño de las bancadas legislativas,
1979-2002 191
Cuadro 4.6 Baluartes electorales de los principales partidos
políticos, 1979-2002 197
Cuadro 4.7 índice de distribución territorial (idt) de los
principales partidos, 1979-2002 201
Cuadro 4.8 Distribución regional de origen de los diputados,
por partido, 1979-2002 203
Cuadro 5.1 Bolivia: votos y bancas por partido, elecciones
para la Cámara de Diputados, 30 de junio
de 2002 245
Cuadro 6.1 Descentralización de gastos en América
Latina 269
Cuadro 6.2 Elección popular de cargos ejecutivos
subnacionales 271
Cuadro 7.1 Características intrapartidarias previas a la
reforma 317
Cuadro 7.2 Composición partidaria de las legislaturas
andinas con anterioridad a la reforma
constitucional 320
Cuadro 7.3 Composición partidaria de las legislaturas
andinas luego de la reforma constitucional 327
Cuadro 7.4 Objetivos de los proyectos de ley en el Senado
colombiano antes y después de la reforma
electoral 330
Cuadro 7.5 Confianza pública en el Congreso, 1996 334
Cuadro 10.1 Desempeño del Estado y percepciones
correspondientes en los países andinos,
1996-2005 449
Cuadro 10.2 Coeficientes de la correlación de Pearson entre
el desempeño del Estado y la confianza en los
partidos y el parlamento, indicadores de nivel
nacional 450
Cuadro 10.3 Determinantes de la confianza en los partidos
políticos en los países andinos 453
Cuadro 10.4 El impacto de la evaluación de la situación
económica nacional y la confianza interpersonal
sobre la confianza en los partidos 454
Cuadro 10.5 Determinantes de la confianza en el Congreso
en los países andinos 458
Cuadro 10.6 Actitudes con respecto a la democracia y la
representación en los países andinos 463
Cuadro 10.7 Confianza ciudadana en las instituciones en los
países andinos 466
Cuadro 10.8 Educación secundaria y urbanización en los
países andinos 477
Figuras
Figura 1.1 Concurrencia a las urnas en elecciones
presidenciales como porcentaje del electorado
habilitado para votar en los países andinos 59
Figura 1.2 Concurrencia a las urnas como porcentaje del
electorado habilitado para votar en las elecciones
para la cámara de diputados en los países
andinos 60
Figura 6.1 Concurrencia a las urnas en millones de votantes,
por nivel 280
Figura 6.2 Porcentaje de los votos obtenidos por los
partidos tradicionales, por nivel 288
Figura 7.1 Incentivos interpartidarios e intrapartidarios
de los legisladores en los países andinos AGRADECIMIENTOS
con anterioridad a la reforma 321
Figura 7.2 Satisfacción pública con la democracia 335
Figura 10. i Votos emitidos en las elecciones presidenciales
como porcentaje de la población total, países
andinos, década de los cincuenta a 2004 475
Figura 10.2 Cantidad efectiva de partidos, cámaras bajas
de los países andinos 481
Expresamos nuestro agradecimiento más sentido a tres institu­
Figura 10.3 Cantidad efectiva de partidos en el Senado:
ciones sin las cuales este libro no habría sido posible: el Kellogg Ins­
Perú,Venezuela, Bolivia y Colombia 482
titute for International Studies de la Universidad de Notre Dame,
la Ford Foundation y la Coca-Cola Company. Los antecedentes
remotos del libro se remontan al otoño de 1998, cuando el más
destacado de los abogados colombianos defensores de los derechos
humanos, Gustavo Gallón, miembro de la Comisión Colombiana
de Juristas, viajó a Estados Unidos para pasar un semestre en el
Kellogg Institute en calidad de becario visitante. El deterioro de la
situación de los derechos humanos en su país hizo poco prudente
el retorno de Gallón a Colombia en el momento previsto, razón
por la cual permaneció otro semestre en Notre Dame. Durante su
estadía de un año en esta universidad, la Comisión Colombiana
de Juristas, el Kellogg Institute, el Kroc Institute for International
Peace Studies de Notre Dame y el Center for Civil and Human
Rights de esa misma institución universitaria idearon un proyecto
en colaboración, con el título de “Democracia, derechos humanos
y paz en Colombia”. La oficina de Santiago de Chile de la Ford
Foundation apoyó generosamente este proyecto (subsidio 1000-
0727), que permitió a académicos colombianos en riesgo residir
cierto tiempo en el Kellogg Institute y les posibilitó de tal modo
un trabajo productivo y seguro en una época en que no podían
estar a salvo en su país.
Gracias a ese programa, Ana María Bejarano, Eduardo Pizarra
Leongómez y otros cuatro distinguidos académicos colombianos
pasaron períodos de un año en el Kellogg Institute entre 2000 y
2003. Los tres compiladores de este volumen entablamos amistad
y dedicamos muchas horas a discutir la situación colombiana y el
deterioro de la democracia en otros países andinos, problemas de
profunda preocupación normativa e interés intelectual para noso­
tros. Junto con Miriam Kornblith, René Antonio Mayorga, Simón

15
 L a crisis en la representación democrática en los países andinos Agradecimientos

Pachano y Martín Tanaka, concebimos un proyecto más amplio Superiores de Administración (iesa), mientras hacíamos realidad
sobre la crisis andina. La Ford Foundation volvió a respaldarlo este libro. A través de ese programa, Martín Tanaka fue becario
(subsidio 980-0350-3). Su apoyo permitió al Kellogg, el cebem visitante en Kellogg mientras trabajábamos en el volumen, para
(Centro Boliviano de Estudios Multi disciplinarios), flacso Ecua­ el que escribió el capítulo 2.
dor, el IESA (Instituto de Estudios Superiores de Administración, Estamos agradecidos a nuestros editores de la Stanford Uni­
Caracas), el Instituto de Estudios Peruanos (iep ) y la Universidad versity Press, Amanda M oran y Jared Smith, que brindaron su
de Los Andes (Bogotá) realizar algunos intercambios académicos constante apoyo a este proyecto. Anna Eberhard Friedlander fue
dentro de la región andina y auspiciar un taller de estudio en una capaz gerente de proyecto, y R uth Steinberg se encargó de
Quito en julio de 2003. la revisión. Elizabeth Rankin puso en juego su capacidad para
Una generosa donación de la Coca-Cola Company al Kello­ preparar la publicación del manuscrito y elaboró el índice ana­
gg Institute sirvió para financiar una serie de conferencias sobre lítico. Julia Smith y Elizabeth Station tradujeron varios capítulos
algunos de los problemas más relevantes que enfrenta América del español al inglés. Los comentarios de Paul Drake y un crítico
Latina desde la década de los noventa, y nos permitió ser anfi­ anónimo nos ayudaron a aguzar nuestros argumentos.
triones de una conferencia epónima en el Kellogg en mayo de
2002. Agradecemos ese apoyo. El personal del Kellogg Institute
consagró muchas horas a organizar el viaje de los participantes,
diseñar anuncios y albergar a los visitantes. En la conferencia nos
beneficiamos con los estimulantes comentarios de Michael C o-
ppedge, Humberto de la Calle, Paul Drake, Myles Frechette, Luis
Gallegos-Chiriboga, Frances Hagopian, Miriam Kornblith, Curtis
Kamman, Ricardo Luna, Alejandro Reyes y Samuel Valenzuela.
Desde sus inicios, en 1982, el Kellogg Institute ha promovido
la investigación sobre la democracia y otras importantes cues­
tiones normativas que enfrenta la humanidad. Los ricos debates
intelectuales generados acerca del tema en esa institución fueron
de mucho beneficio para nosotros. Durante los años de gestación
del proyecto, entre los autores que colaboraron en este volumen,
Ana María Bejarano, R ené Mayorga, Simón Pachano, Eduardo
Pizarra Leongómez, Catalina Rom ero y Martín Tanaka fueron
becarios visitantes en el Kellogg Institute. Por su parte, Brian
Crisp, Daniel Levine y Deborah Yashar, quienes también aporta­
ron sus textos, fueron becarios visitantes de la misma entidad en
años anteriores.
U n subsidio de Fulbright Educational Partnerships del De­
partamento de Estado de los Estados Unidos permitió al Kellogg
albergar a varios becarios visitantes de Venezuela y Perú a partir del
año académico 2003-2004 (subsidio SPE50003GR057).Ese subsidio
ayudó a la institución a seguir desarrollando sus vínculos con los
países andinos, en especial con nuestros socios institucionales, el
Instituto de Estudios Peruanos (iep ) y el Instituto de Estudios

16 17
 Lm crisis en la representación democrática en los países andinos
Catalina R om ero es profesora de sociología en el Departamento
de Ciencias Sociales y decana de la Facultad de Ciencias Sociales
de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En 1989 se doctoró
en la N ew School for Social Research. Fue directora del Instituto
Bartolomé de Las Casas de Lima entre 1982 y 1992. Ha publicado
varios artículos y libros sobre la Iglesia católica, los movimientos
sociales y la sociedad civil en el Perú.
M artín Tanaka tiene un doctorado en ciencias políticas de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) de la
ciudad de México, y es director del Instituto de Estudios Peruanos
de Lima. Se ha dedicado a trabajar temas de la política peruana
y latinoamericana y los movimientos sociales y la participación
en el Perú. Es autor de Los espejismos de la democracia: el colapso del
sistema de partidos en el Perú, Lima, Instituto de Estudios Peruanos,
1998. Escribió, asimismo, capítulos para los volúmenes de Frances
Hagopian y Scott M ainwaring (comps.). The Third Wave of De­
mocratization in Latin America: Advances and Setbacks, Nueva York,
Cambridge University Press, 2005, y Carol Wise, Riordan R oett y
Guadalupe Paz (comps.), Post-Stabilization Politics in Latin America:
Competition, Transition, Collapse,Washington, Brookings Institution
Press, 2003 [traducción española: La política posterior a la reforma
del mercado en América Latina: competición, transición, colapso, Buenos
Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2004].
D eborah J. Yashar es profesora asociada de política y asuntos
internacionales y directora del Programa de Estudios Latinoame­
ricanos de la Universidad de Princeton. Es autora de Contesting
Citizenship in Latin America: The Rise of Indigenous Movements and
the Postliberal Challenge, Cambridge y Nueva York, Cambridge
University Press, 2005, y Demanding Democracy: Reform and Reac­
tion in Costa Rica and Guatemala, i 8yos-ig5os, Stanford, Stanford
University Press, 1997. Sus investigaciones actuales se concentran
en la intersección de las guerras civiles, la reconstrucción y la
democratización, así como en la desigualdad.
22
1
La crisis de la representación
democrática en los países andinos: un
panorama general
Scott Mainwaring, A n a María Bejarano
y Eduardo Pizarra Leongómez
E ste libro analiza y explica la crisis de la representación demo­
crática en cinco países andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú
y Venezuela. En esta región, la desafección con la democracia, los
partidos políticos y las legislaturas se ha propagado en un grado
alarmante. En Bolivia (2003), Ecuador (1997, 2000 y 2005), Perú
(2000) y Venezuela (1993), algunos presidentes democráticamente
elegidos no pudieron terminar sus mandatos debido al descontento
popular y de las elites. En Perú y Venezuela, la insatisfacción masiva
con las alternativas partidarias existentes dio origen a sorprenden­
tes derrumbes del sistema de partidos en la década de 1990. Con
el debilitamiento de los partidos tradicionales, han prosperado
outsiders políticos con un discurso contrario al establecimiento. En
Ecuador, un golpe militar logró, en 2000, destituir de su cargo a
un presidente elegido por la vía democrática; en el Perú, un golpe
palaciego exitoso provocó, en 1992, el derrumbe de la democra-
* Agradecemos sus comentarios a Michael Coppedge, Brian Crisp,
Paul Drake, Frances Hagopian, Eric Hershberg, Mala Htun, Wendy
Hunter, Herbert Kitschelt, Soledad Loaeza, Gerry Mackie, René
Antonio Mayorga, Carlos Melendez, Ken Roberts, Martin Tanaka,
Matthew Shugart, Kurt Weyland, Deborah Yashar y Edurne Zoco.
También expresamos nuestra gratitud a Edurne Zoco, Ángel Álva-
rez, Bong-Jun Ko y Kathleen Monticello por la asistencia que nos
prestaron en la investigación.
23
 Scott M ainwaring, A n a M aria Bejarano y Eduardo P izarra Leongóm ez
cia, y en Venezuela, un movimiento desatado en 2002 consiguió
desplazar durante un día al presidente democráticamente elegido,
aunque este no tardó en recuperar el cargo. Algunos partidos que
en el pasado reciente fueron grandes contendientes electorales y
que en ocasiones conquistaron incluso la presidencia han entrado
al parecer en un proceso de desaparición definitiva.
La crisis de la representación democrática en la región andina es
importante desde el punto de vista tanto intelectual como político.
Comprender lo sucedido con la democracia en América Latina y
muchas otras democracias de la “tercera ola” se ha convertido en
uno de los desafíos intelectuales más sobresalientes de nuestros días.
La generalizada insatisfacción con la representación democrática
es un elemento central de la crisis de la democracia en los países
andinos y en gran parte de América Latina. En años recientes,
con el reflujo de la oleada de transiciones a la democracia y la
semidemocracia en la región, la atención intelectual y política se
trasladó a la construcción de democracias más sólidas que satisfagan
las aspiraciones de un mayor número de ciudadanos, así como al
intento de comprensión de los graves defectos de casi todas las
democracias y semidemocracias latinoamericanas existentes. Los
países andinos constituyen una excelente muestra para examinar
este problema por proporcionar ejemplos claros de la debilidad
de los mecanismos de la representación democrática.
En el plano político, el tema resulta de importancia porque es
posible que los países andinos lleguen a convertirse en modelos
negativos en una región (América Latina) que históricamente ha
mostrado fuertes efectos de demostración y difusión en términos
de cambios de régimen (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2007). Por
otra parte, el desprestigio profundo de los mecanismos de la re­
presentación democrática puede tener graves implicaciones para
la democracia. En Perú, el desencanto con los mecanismos tradi­
cionales de dicha representación contribuyó a allanar el camino
para el derrumbe del régimen democrático en 1992. EnVenezuela,
la desafección creciente con los vehículos convencionales de la
representación democrática llevó a Hugo Chávez a la presidencia
en 1998. Bajo su liderazgo, la democracia venezolana se ha debi­
litado y el país vive un proceso de marcada polarización entre sus
seguidores y sus adversarios.
Esperamos que el libro haga cinco aportes cruciales a la cien­
cia política y la comprensión de la política latinoamericana. En
24
La crisis de la representación democrática en los países and in o s...
primerísimo lugar, confiamos en que el estudio de una región en
crisis contribuya a ensanchar los horizontes teóricos y empíricos
de la representación democrática. Nuestro trabajo modifica en
tres aspectos las ideas prevalecientes sobre la representación. La
mayoría de los estudios consagrados a ella se concentran en las
democracias industriales avanzadas y casi todos se limitan a ana­
lizar su funcionamiento. El análisis de los países andinos sugiere
una pregunta más innovadora (si se la compara con la literatura
existente), la cual tiene mayor importancia para nuestra región y
algunos otros lugares del planeta: por qué, a veces, la representación
no logra funcionar1. Este problema es fundamental porque en los
países andinos, así como en algunas otras partes del mundo en
desarrollo, los fracasos percibidos de la representación democrática
son extendidos y profundos. En la vasta literatura dedicada a esa
representación, este es apenas el segundo libro que se concentra
en su crisis (véase Novaro, 1994). Muchos trabajos previos se han
ocupado de un tema conexo, a saber, el deterioro de los partidos
políticos; pero la mayor parte de esta literatura se refiere a las
democracias industriales avanzadas, en los cuales (quizá con la
excepción de Italia) no hay nada parecido a la crisis de los partidos
y la representación democrática que se ha extendido como una
plaga por los países andinos.
Gran parte de la literatura existente supone que la convergencia
programática entre votantes y legisladores es el núcleo de la repre­
sentación democrática, por lo que se consagra exclusivamente a
analizarla. En contraste, esa representación programática o ideoló­
gica es muy débil en la región Andina. Para entender la representa­
ción en esta, es esencial ir más allá de la convergencia programática
e ideológica entre los electores y sus representantes.
La literatura sobre las democracias industriales avanzadas pos­
tula, en su mayor parte, que los patrones de representación po-
I Manin et al. (1999a, 19996) presentan un importante examen de
este problema en un mvel abstracto general, pero sin considerar la
gran variación entre naciones en lo relacionado con la satisfacción
o el repudio generados por los mecanismos de la representación
democrática. Por nuestra parte, invertimos el enfoque: prestamos
sumaria atención a las razones generales del posible fracaso de la
representación democrática y, en cambio, examinamos con mayor
detenimiento por qué fracasa particularmente en la región Andina.
25
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo Pizarra Leongóm ez
lítica se mantienen relativamente estables a lo largo del tiempo
(Bartolini y Mair, 1990; Converse, 1969; Lipset y Rokkan, 1967).
Sin embargo, cuando estudiamos muchas democracias posterio­
res a 1978, es importante considerar toda una gama de patrones
de representación democrática, que cubren una escala de mayor
a m enor en términos de legitimidad y estabilidad. Planteamos
entonces nuevos interrogantes teóricos sobre las causas por las
cuales en muchos países esos patrones no alcancen la estabilidad
postulada en la mayor parte de la literatura teórica2.
En segundo lugar, aspiramos a enriquecer el conocimiento
empírico sobre la representación democrática en la región Andina.
Hacen falta nuevos trabajos dedicados a este tipo de representa­
ción en América Latina, debido a su importancia para la teoría
democrática y a la escasez de estudios empíricos que se ocupen del
tema en el ámbito latinoamericano (véanse Chalmers, Martin y
Piester, 1997; Hagopian, 1998; Luna y Zechmeister, 2005; Roberts,
de próxima aparición). En lo concerniente a América Latina, hay
una amplia literatura acerca de los legisladores y las legislaturas y
los partidos y sistemas de partidos, y son cada vez más los estudios
consagrados a los votantes. Por el contrario, hay pocos trabajos
sobre la representación democrática, la cual incluye la relación
entre los votantes y los partidos o los políticos elegidos.
Nuestra tercera contribución gira en torno de la explicación
de las causas del desencadenamiento de una crisis de la repre­
sentación democrática. Si los votantes tienen la posibilidad de
elegir en libertad entre una vasta gama de opciones partidarias,
¿por qué siguen mostrándose profundamente insatisfechos? ¿Por
qué no pueden encontrar entre los partidos una alternativa que
los satisfaga?
N o damos una solución definitiva al problema de la erupción
de una crisis de la representación democrática en los países andi­
nos. Este es un nuevo tema de investigación que exige un examen
más detenido, y las discrepancias al respecto son inabordables. Dos
autores, Brian Crisp y Simón Pachano, se refieren principalmente
a los dispositivos institucionales para explicar las deficiencias de
2 La literatura sobre la desafección política tiene cierta relevancia para
nuestro trabajo, ya que también reconoce que en ocasiones la re­
presentación fracasa. Se encontrará un ejemplo reciente enTorcal y
Montero (2006).
26
L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...
la representación aludida. Crisp (capítulo 7) sostiene que en la
región Andina los incentivos institucionales hacen que se preste
una atención o bien excesiva o bien demasiado escasa a las cues­
tiones programáticas nacionales, en contraste con las exigencias del
electorado en el plano de las circunscripciones. Pachano (capítulo
4) afirma que muchas de las deficiencias de la representación
en Ecuador se deben a las reglas institucionales del juego. Esas
reglas facilitan la fragmentación del sistema de partidos, impi­
den la formación de coaliciones gobernantes estables y alientan
la concentración en las cuestiones de interés de los electorados
provinciales y locales y no en los temas programáticos nacionales.
Ambos capítulos son emblemáticos de los enfoques instituciona­
les utilizados para comprender los defectos de la representación
democrática. Los dos autores dan a entender que la insatisfacción
ciudadana con esta podría mitigarse si se implementaran reformas
institucionales bien concebidas.
En los trabajos de su autoría, en cambio, R ené Antonio Ma-
yorga (capítulo 5) y Scott Mainwaring (capítulo 10) estiman que la
crisis de la representación democrática surge de la capacidad para
gobernar (término utilizado por Mayorga) o de las deficiencias
estatales (punto focal de Mainwaring). El primero asevera que la
insatisfacción profunda con el desempeño de la democracia sub­
yace a la crisis de la representación democrática y el ascenso de
políticos outsiders. En la conclusión del libro, el segundo argumenta
que las reglas institucionales del juego no constituyen en general el
núcleo de la insatisfacción suscitada por la representación demo­
crática, y agrega que la causa principal de la crisis de esta en los
países andinos debe buscarse en las deficiencias estatales patentes
en muchos ámbitos, desde la seguridad de los ciudadanos hasta
la corrupción y el desempeño económico. Tanto para Mayorga
como para Mainwaring, el ascenso de outsiders políticos, la caída
de la confianza en los partidos, la elevada volatilidad electoral y
las restantes manifestaciones de una crisis de la representación
democrática son producto del mal desempeño de los regímenes
democráticos. Ese deficiente desempeño ha alimentado la insa­
tisfacción con los políticos y los partidos.
A este argumento basado en el desempeño, Mainwaring suma
otra explicación del profundo descontento suscitado por la repre­
sentación democrática. En efecto, sostiene que la naturaleza de
juego de suma cero de la competencia partidista y el eje puesto
27
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y E duardo Pizarro Leongóm ez
por los medios en las imágenes negativas de partidos y asambleas
contribuyen a explicar el descrédito de estas instituciones repre­
sentativas. Este argumento hace eco a los enfoques constructi-
vistas de las ciencias sociales, puesto que dirige la atención hacia
el papel de la competencia política y las imágenes mediáticas en
la construcción de las concepciones ciudadanas de la política, y
específicamente de partidos y asambleas.
Si bien ni este volumen ni ningún otro pueden determinar
de manera definitiva las causas de la crisis de la representación
democrática en los países andinos, el presente libro hace su aporte
a la cuestión al ponerla explícitamente en la agenda intelectual y
discernir tres de las explicaciones más importantes: la institucio-
nalista, la basada en el desempeño y la constructivista.
Nuestra cuarta contribución consiste en avanzar en la com ­
prensión de las consecuencias de una crisis de la representación
democrática. Esta cuestión ocupa el primer plano en los artículos
de M artín Tanaka (capítulo 2), R ené Antonio Mayorga (capítulo
5) y Daniel Levine y Catalina Rom ero (capítulo 8). Tanaka y
Mayorga examinan las consecuencias del desprestigio de dicha
representación para los regímenes democráticos. En muchas de­
mocracias y semidemocracias establecidas con posterioridad a
1978, los mecanismos representativos han desilusionado a los
ciudadanos. Tal como muestran ambos autores, el descrédito de
los mecanismos convencionales de la representación democrática
en varios países andinos tuvo consecuencias ominosas para los
regímenes democráticos. En Perú y Venezuela, las aparentes defi­
ciencias de los mecanismos representativos tradicionales, incluida
su manifestación más espectacular, el derrum be de los viejos
sistemas de partidos, allanaron el camino a una erosión (en el
caso venezolano) y un colapso (en el caso peruano) de la dem o­
cracia. En las dos circunstancias, outsiders políticos aprovecharon
la mala reputación de los viejos partidos, llegaron a la presidencia
y comenzaron a atacar y desmantelar algunas instituciones de­
mocráticas esenciales. En Bolivia, la decadencia de los grandes
partidos y el desprestigio de los mecanismos convencionales de
representación provocaron la caída del presidente Gonzalo Sán­
chez de Lozada en 2003 y, de ese modo, cerraron un capítulo
de la historia boliviana durante el cual había habido una mejora
temporal de las perspectivas de la democracia en un país pobre
y dividido según líneas étnicas.
28
L a crisis de la representación democrática en los países andinos
Una lección que se desprende de los trabajos de Mayorga
y Tanaka es que el profundo descrédito de los agentes de la
representación democrática es a menudo peligroso para las de­
mocracias. En este aspecto, sus análisis son relevantes para la gran
cantidad de países donde esa representación está en crisis. En
tal sentido, los problemas que abordamos tienen implicaciones
para los regímenes democráticos y semidemocráticos de África,
Asia y el m undo poscomunista, así como para otros lugares de
América Latina.
Levine y Rom ero plantean un interrogante diferente sobre
las consecuencias de una crisis de la representación democrática.
Mientras Mayorga yTanaka examinan los efectos de esa crisis sobre
los regímenes democráticos, los dos autores recién mencionados
anahzan sus consecuencias para la satisfacción de los intereses de
los ciudadanos pobres de las ciudades. Tanto en Perú como en
Venezuela, ni los partidos ni los políticos le han ofrecido a los
ciudadanos lo que estos querían. Levine y R om ero sostienen
que el
descrédito y la decadencia de los dirigentes y partidos es­
tablecidos, en combinación con el fracaso institucional y una
crisis económica sostenida, allanaron el camino [...] para que
surgiera una vasta gama de movimientos que aspiran a dar voz
a sus opiniones como “sociedad civil” .
Para enunciarlo de manera más general, una crisis de la re­
presentación democrática tiene profundas consecuencias para la
política ciudadana.
Nuestro quinto aporte es conceptual. En este capítulo intro­
ductorio definimos y operacionalizamos una crisis de la repre­
sentación democrática. En nuestra definición, la representación
democrática es la relación mediante la cual los votantes autorizan
a los representantes a gobernar. Sostenemos que la satisfacción
ciudadana con los agentes de esa representación (políticos, partidos
y asambleas) exhibe una amplia variación, y que esta se expresa
en indicadores subjetivos y de comportamiento. En el nivel sub­
jetivo, los ciudadanos manifiestan mayor o menor confianza en
los partidos, los políticos y las asambleas y consideran que estos
agentes tienen más o menos legitimidad. En el nivel del com ­
portamiento, los ciudadanos votan o reniegan de la participación
electoral. Mantienen su lealtad al mismo partido a lo largo del
29
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
tiempo o modifican a m enudo sus preferencias a fin de encon­
trar un agente más satisfactorio que los represente. Continúan
votando por partidos del establecimiento o buscan candidatos
contrarios al sistema debido a su descontento con respecto a
las opciones partidarias vigentes. Utilizamos la expresión “crisis
de la representación democrática” para referirnos a contextos
en los cuales, en el nivel subjetivo, los ciudadanos no confían
en los agentes de esa representación ni les otorgan legitimidad.
En el nivel del comportam iento electoral, es más probable que
apoyen a candidatos y partidos antisistema, opten por nuevos
partidos, modifiquen de continuo sus preferencias electorales y
se abstengan de participar en los comicios.
El libro también aborda otras cuestiones importantes. ¿Pueden
las innovaciones en materia de representación producidas en los
niveles subnacionales compensar las deficiencias exhibidas en el
plano nacional? ¿En qué medida las reformas institucionales de
los mecanismos formales de la representación democrática pueden
superar las fallas percibidas en el sistema? ¿Los mecanismos elabo­
rados para mejorar la representación de los grupos indígenas han
sido buenos o perjudiciales para la democracia? Deborah Yashar
(capítulo 9) estima que estos nuevos mecanismos promueven la
democracia, mientras que René Mayorga (capítulo 5) argumenta
que si bien la han hecho más incluyente, algunos grupos indí­
genas tienen un discurso y una práctica utópicos, contrarios a la
democracia liberal.
Este volumen se ocupa primordialmente de la literatura sobre
la representación democrática y la democracia. Es uno de los pri­
meros libros en inglés en analizar la representación democrática
en América Latina. Al examinar la crisis de esta, esperamos hacer
nuestro aporte a la literatura que procura entender por qué muchos
regímenes elegidos en condiciones de competencia a lo largo y lo
ancho del mundo muestran enormes deficiencias.
En la vasta bibliografía dedicada a la democracia, este libro es
un aporte más a los trabajos recientes sobre los graves defectos de
muchos regímenes elegidos por medios competitivos (por ejemplo,
O ’Donnell, 2003). En la mayoría de los países latinoamericanos
y algunos países poscomunistas, los gobiernos elegidos en esas
condiciones no han logrado suministrar bienes públicos, y han
generado a raíz de ese fracaso una insatisfacción generalizada con
respecto a la democracia y una creciente preocupación por su
30
La crisis de la representación democrática en los países a n d in o s...
futuro. Nuestra contribución a esa literatura pasa por el examen
de las deficiencias de la representación democrática.
U no de los argumentos fundamentales de este libro se refiere
a la relación entre esas dos literaturas, y en especial a la existente
entre la crisis de la representación democrática y las deficiencias
de los regímenes o los Estados. Tanaka, Mayorga y Mainwaring
sostienen que la crisis de la representación democrática ha sido,
en lo fundamental, resultado de esas deficiencias. La profunda des­
legitimación y el repudio de los partidos y los políticos allanó el
camino para la quiebra y la erosión de la democracia. Los agentes
tradicionales de la representación democrática -los partidos polí­
ticos, sobre todo- pueden tener muchas fallas, pero la democracia
sin partidos es, en el mejor de los casos, un régimen con graves
defectos y, en el peor, como Schattschneider (1942, p. 1) escribió
hace mucho, sencillamente impensable.
En el resto de este capítulo introductorio acometemos cuatro
tareas. Primero, explicamos nuestras razones para concentrarnos
en la región Andina. Segundo, examinamos por qué resulta sig­
nificativo considerar que los cinco países de la región enfrentan
algunos desafíos comunes. Tercero, definimos el concepto de re­
presentación democrática. Para terminar, explicamos qué es una
crisis de la representación democrática y examinamos sus mani­
festaciones empíricas.
Selección de casos: ¿por qué concentrarse en la región A ndina?
Si los problemas que abordamos son comunes a todo el
mundo contemporáneo, ¿por qué concentrarse en una región
específica de América Latina en vez de adoptar una estrategia
de investigación transregional como la empleada con éxito por
Beissinger y Young (2002) en su libro sobre el fracaso estatal? Hay
dos motivos para ello. En prim er lugar, existe la idea generalizada
de que la región Andina atraviesa una crisis, y como resultado
de esta su importancia internacional se ha visto incrementada.
Las deficiencias percibidas de la representación democrática y
el descrédito de los partidos son más pronunciados en los cinco
países andinos que en casi todo el resto de América Latina. Por
lo tanto, se trata de una región particularmente adecuada para
examinar el tema en cuestión. Sin embargo, en cuanto región
no ha sido estudiada con mucho detalle. A diferencia del Cono
31
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y Eduardo Pizarra Leongóm ez
Sur y America Central, hay pocas obras dedicadas a ella (Burt y
M auceri, 2004; Conaghan y Malloy, 1994; Crandall et al., 2005;
Drake y Hershberg, 2006; O ’Neill, 2005). El intento de remediar
esta laguna es importante.
Esto no significa pretender, empero, que la región Andina es
única por experimentar una crisis de la representación democrática
o tener regímenes competitivos seriamente deficientes. En este
aspecto, la región ilustra el combate librado por muchas demo­
cracias, tanto en América Latina como en otros lugares.
En segundo lugar, las regiones del mundo, como América La­
tina, y las subregiones pertenecientes a ellas, como la Andina, son
importantes en la política mundial (Gleditsch, 2002; Mainwaring
y Pérez-Liñán, 2007). Dentro de la región Andina hay vigorosas
influencias y efectos de demostración transnacionales. El ascenso
del presidente Elugo Chávez en Venezuela (1998 hasta el presente),
por ejemplo, influyó en el acceso electoral de Lucio Gutiérrez a la
presidencia de Ecuador (2003-2005), así como en la aparición de
Evo Morales, el más célebre de los dirigentes cocaleros de Bolivia,
como candidato presidencial con posibilidades de triunfo en 2002.
Finalmente, Morales fue elegido presidente de Bolivia en 2005.
Los cinco países seleccionados han creado algunas organiza­
ciones regionales que han fortalecido las influencias comunes
y la idea de una identidad regional. El 26 de mayo de 1969, sus
respectivos gobiernos firmaron el Acuerdo de Cartagena y die­
ron así inicio a un prim er proceso de integración regional. La
Comunidad Andina actual está compuesta por un conjunto de
organizaciones conocido como Sistema Andino de Integración,
dentro del cual se incluyen el Parlamento Andino, el Tribunal
de Justicia Andino, el Consejo Presidencial Andino, el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Corporación
Andina de Fomento3. La existencia de instituciones comunes y
de algunos problemas compartidos hace que la focalización en los
países andinos sea una manera razonable de dar una delimitación
geográfica a nuestro estudio.
Aunque situamos nuestro eje en la región Andina, una par­
te importante del diseño de nuestra investigación, sobre todo
3 A esta lista podrían agregarse la Universidad Simón Bolívar, el Con­
sejo Consultivo Empresarial Andino, el Consejo Consultivo Laboral
Andino y muchas otras instituciones regionales.
32
La crisis de la representación democrática en los países and in o s...
cuando explicamos una crisis de la representación democrática,
implica compararla con un conjunto más grande de países. Sin esa
comparación, que incluye la variación de la variable dependiente
(esto es, la magnitud de la crisis padecida por la representación
democrática), sería imposible explicar el resultado.
La región A ndina en crisis
Tal como se la concibe en este libro, la región Andina abarca
Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela. N o incluye ni a
Chile ni a Argentina, a pesar de que ambos países tienen fronteras
a lo largo de la cordillera de los Andes, debido a su pertenencia
al Cono Sur. Incluimos Venezuela, aunque desde un punto de
vista geográfico, étnico y cultural la mayoría de sus habitantes se
consideran más cercanos al Caribe que a la región Andina. Lo
mismo es válido para la población colombiana que reside sobre la
costa Atlántica. La razón para incluirlos es que ambos países fueron
parte del conjunto de repúblicas cuya independencia fue obra de
Simón Bolívar, y desde hace mucho integran las organizaciones
regionales andinas.
Hasta fines de la década de los ochenta o comienzos de la
década siguiente, un libro sobre la representación democrática en
los países andinos habría tenido poco sentido en términos intelec­
tuales. N o habría habido un fundamento convincente para agrupar
estos cinco países sobre la base de sus sistemas de representación.
Desde 1958 hasta fines de la década de los ochenta, las cinco na­
ciones enfrentaron desafíos políticos muy diferentes.
Durante esas décadas, Venezuela y en menor medida Colombia
se contaron entre las democracias más exitosas de América Lati­
na. En 1976-1977, se trataba de casos excepcionales en la región;
junto con Costa Rica, eran las tres islas de democracia en un mar
de autoritarismo. En contraste, los otros tres países analizados en
este volumen sólo tuvieron efímeros experimentos democráticos
con anterioridad a 1978. Bolivia vivió bajo un régimen semide-
mocrático de 1956 a 1964, seguido por una serie de dictaduras
militares —casi todas de extrema dureza—, apenas interrumpidas
por dos esfuerzos de muy corta vida por instaurar la democracia
en 1979 y 1980. Ecuador tuvo regímenes semidemocráticos en­
tre 1948 y 1962 y entre 1968 y 1970, interrumpidos por golpes
militares. Hasta 1980, la única experiencia democrática del Perú
33
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y Eduardo Pizarra Leongóm ez
fue efímera, pues solo se extendió entre 1963 y 1968. Este país
también tuvo regímenes semidemocráticos desde 1945 hasta 1948
y desde 1956 hasta 1962.
En el plano económico, hubo asimismo un agudo contraste
entre estos cinco países hasta fines de la década de los ochenta.
En la mayor parte del período posterior a 1945,Venezuela tuvo
el ingreso per cápita más alto de América Latina. Aunque situada
bastante a la zaga, Colombia disfrutó, no obstante, de un ingreso
per cápita y un nivel de vida mucho más elevados que los exis­
tentes en Bolivia y Ecuador. En contraste, Bolivia ha sido uno
de los países más pobres de América Latina desde principios del
siglo XX. Ecuador también era mucho más pobre que Venezuela.
Estas diferencias económicas apuntalaron divergencias en la re­
presentación democrática durante los interludios de vigencia de
la democracia en Bolivia, Ecuador y Perú. Venezuela tenía una
sociedad más rica, educada y urbana que los otros cuatro países,
y esas diferencias se reflejaban en lo tocante a la representación
democrática.
Si se tienen en cuenta las grandes divergencias que marcan sus
historias respectivas, es notable el hecho de que en nuestros días los
cinco países enfrenten importantes retos comunes en materia de
representación democrática. El surgimiento de un enigma común
y de interés intelectual en torno de la crisis de dicha represen­
tación durante la década de los noventa refleja la confluencia de
cambios sorprendentes en los cinco casos. Uno de esos cambios es
positivo. Con la excepción del malogro de la democracia peruana
en 1992, las cinco naciones disfrutaron de regímenes democráticos
o semidemocráticos desde la transición boliviana a la democracia
en 1982. Mientras que Colombia y Venezuela pasaron por tran­
siciones tempranas a regímenes políticos competitivos en 1958 y
1959 respectivamente4, Ecuador, Perú y Bolivia restauraron esos
4 En Colombia, que ha tenido una historia duradera de gobiernos
civiles, se produjo en 1958 una restauración conservadora de las ins­
tituciones cívicas. Ese mismo año se inició en Venezuela un proceso
de establecimiento de instituciones democráticas. Al margen del
breve interludio de 1947 y 1948, antes de 1958 este país no tuvo una
tradición democrática. Pese a esta diferencia, el acuerdo fundador de
la democracia venezolana (conocido como Pacto de Punto Fijo) fue
más incluyente que el Frente Nacional colombiano y dio origen a
34
La crisis de la representación democrática en los países andin o s...
regímenes durante lo que Huntington (1991) denominó “tercera
ola de democratización”, entre fines de la década de los setenta y
comienzos de la década siguiente.
Otros cambios han sido poco auspiciosos, y la sensación com­
partida de crisis que ha enturbiado el chma de los cinco países
es un factor que realza la pertinencia de su análisis como una
subregión dentro de América Latina. La democracia de Venezuela,
antaño sólida, comenzó a enfrentar graves desafíos en 1989 con el
estallido de masivas protestas populares contra el presidente Car­
los Andrés Pérez. En 1992, a pesar de su fracaso, el golpe militar
encabezado por el futuro presidente Hugo Chávez señaló, no
obstante, el creciente desencanto con el sistema político vigente.
La profundización del repudio manifestado hacia los partidos del
establecimiento hizo posible la elección de Chávez en 1998. La
democracia colombiana también sufrió un proceso de erosión en
la década de los noventa, víctima de un conflicto armado entre
jefes del narcotráfico, fuerzas paramilitares, guerrillas izquier­
distas y un Estado poco presente en las áreas rurales (Bejarano
y Pizarra Leongómez, 2005). Antaño,Venezuela y Colombia se
destacaban como países más democráticos que sus pares andinos;
hacia la década de los noventa, los desafíos que enfrentaban eran
más similares a los de sus vecinos de la región que durante los
cuarenta años anteriores.
C uad ro i .i
Respaldo a la democracia, América Latina, 2003
País 0 región Porcentaje de encuestados que
apoyan incondicionalmente
la democracia
Bolivia
49
Colombia 46
Ecuador 43
Perú 40
Venezuela 76
Promedio, región Andina 51
Total, América Latina 53
F uente : Encuesta de Latinobarómetro, 2005.
una democracia más abierta y participativa (véanse Bejarano, 2000;
Levine, 1992).
35
 Scott M aim varing, A n a M aría Bejarano y Eduardo Pizarro Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países and in o s...

Así, una región que, en lo concerniente a la representación En el plano de la economía también ha habido ciertas con­
democrática, se caracterizó en otra época por un profundo con­ vergencias entre los cinco países, sobre todo como resultado de la
traste, en una gama de patrones que iban desde la estabilidad y la prolongada depresión sufrida por Venezuela. Este país, que anta­
legitimidad relativas en Venezuela y Colombia hasta la presencia ño era próspero en comparación con sus vecinos andinos, ya no
de dictaduras en los otros tres países durante gran parte de las sobresale de manera tan nítida. En i960, su ingreso per cápita era
décadas de los sesenta y los setenta, comenzó a mostrar algunas 3,4 veces más grande que el de Colombia; hacia 2002, apenas lo
similitudes. En los cinco países, outsiders políticos irrumpieron en superaba en un 31%. Durante estas cuatro décadas, el ingreso per
escena y se postularon para la presidencia, con éxito en Bolivia cápita venezolano cayó de 3.720 a 2.979 dólares, mientras que los
(2005),Ecuador (2002), Perú (1990) yVenezuela (i998)56.En todos de Colombia y Ecuador crecieron en forma sustancial y los de
ellos, la volatilidad electoral se acentuó como un reflejo del des­ Bohvia y el Perú experimentaron un modesto incremento (11%
contento ciudadano con las alternativas partidarias existentes. Con y 26%, respectivamente) (cuadro 1.2).
la excepción de Venezuela'’, en los otros cuatro países la opinión
pública tiene una opinión muy pobre de los partidos y el Congreso,
C uadro 1.2
dos pilares de la representación democrática. El apoyo a la demo­
cracia es bastante bajo en todos ellos, salvo, otra vez, en Venezuela, p ib per cápita en los países andinos, 1960-2002
como lo muestra el cuadro 1.1.EI cuadro indica el porcentaje de (constante en dólares norteam ericanos de 1995)
encuestados que coincidieron en que “la democracia es siempre la
Porcentaje Porcentaje
mejor forma de gobierno” , frente a las otras dos opciones que se
de cambio, de cambio,
les presentaban: 1) “Para personas como yo, la forma de gobierno i960 1980 2002 1960-2002 1980-2002
no tiene importancia” , y 2) “En algunas circunstancias, es mejor Bolivia 848 I.OI4 940 II - 7
un régimen autoritario” . Colombia I.IO4 1.868 2.282 IO7 22
Ecuador I.O9O 1.816 1.796 65 - 2
Perú 1.875 2.569 2.380 26 -7
5 En Venezuela y Colombia, Rafael Caldera (1993) y Alvaro Uribe Venezuela 3.720 3-991 2.979 - 20 -2 5
Vêlez (2002), respectivamente, aunque no eran outsiders políticos, F uente : World Bank, World Development Indicators Database.
obtuvieron la presidencia a la cabeza de movimientos disidentes de
sus propios partidos políticos, el c o p e i (Caldera) y el Partido Liberal
(Uribe). De 1980 a 2002, el pib cayó en cuatro de los cinco países —la
6 El excepcionalismo venezolano en algunas preguntas actitudinales, excepción es Colom bia—, con una declinación especialmente
incluida la correspondiente al cuadro 1.1, que calibra el apoyo de prolongada y abrupta en Venezuela. Colom bia, que disfrutó de
los votantes a la democracia, exige un breve comentario. Antes del un modesto crecimiento económico durante la década de los
ascenso de Hugo Chávez en 1998, el apoyo a la democracia y la re­ ochenta y la prim era mitad del decenio siguiente, ha experi­
presentación democrática era bajo. Luego de ese año, el respaldo a la mentado un estancamiento de su economía desde mediados de
primera experimentó un notable impulso (cuadro i.i),en lo que tal
la década de los noventa hasta los primeros años de la década
vez sea un reflejo de la manera muy diferente como los polos chavista
actual.
y antichavista interpretan la pregunta. Los chavistas ven al presidente
como democrático y, por lo tanto, responden que la democracia es El crecimiento negativo del ingreso per cápita de la región,
siempre la mejor forma de gobierno. Los antichavistas lo consideran combinado con la escasa creación de puestos de trabajo, ha con­
autoritario y, por ende -si bien entienden la pregunta de un modo ducido al aumento de la pobreza. Según los datos de la Comisión
completamente diferente—,coinciden en que la democracia es siem­ Económica para América Latina y el Caribe (cepal), en 2001 el
pre la mejor forma de gobierno. 61% de los bolivianos, el 60% de los ecuatorianos, el 55% de los

36 37
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y E duardo Pizarro Leongóm ez
colombianos, el 49% de los peruanos y el 49% de los venezolanos
eran pobres. El débil crecimiento económico y el incremento de
la pobreza han alimentado la insatisfacción con la democracia y
contribuyeron a deslucir la imagen que la gente tiene de dos de
los principales pilares de la democracia representativa: los partidos
y el parlamento.
U n tercer factor que ha promovido la convergencia de estos
cinco países en lo referido a la representación ha sido la disloca­
ción social producida por un modelo de desarrollo económico
orientado por el mercado. La crisis industrial debida al abandono
de la industrialización mediante la sustitución de importaciones
y el giro hacia las políticas de mercado en las décadas de los
ochenta y los noventa constituyeron un punto de inflexión para
el desarrollo político latinoamericano. La retirada del Estado, las
crisis fiscales y las políticas de austeridad económica limitaron
el flujo de recursos necesarios para sostener partidos basados en
redes clientelistas (Colombia) y corporativas (Venezuela) (Ha-
gopian, 1998; Roberts, de próxima aparición). Algunos partidos
y sistemas de partidos de América Latina (en Chile, Uruguay y
Costa Rica) se adaptaron a los nuevos retos planteados por la
era de las políticas económicas orientadas al mercado, pero otros
no lo hicieron.
Los modelos de crecimiento económico basados en el m er­
cado y la declinación de los niveles de vida de grandes sectores
de la sociedad profundizaron el abismo social en la mayoría
de los países latinoamericanos, sobre todo en la región Andina,
según se tratara de grupos incorporados a la economía formal,
la seguridad social, el empleo estable, los sindicatos, los servicios
públicos y los barrios legalizados o de grupos excluidos de estos
beneficios. Los sectores excluidos constituyen la base electoral de
Hugo Chávez en Venezuela. También son el origen de los vastos
movimientos sociales y políticos que se ponen a la cabeza de las
protestas populares en Bolivia, Ecuador y el Perú.
Desde mediados de la década de los noventa, la región Andina
ha sido la más volátil de América Latina. También es la región
latinoamericana que ha despertado mayor inquietud entre los
estrategas políticos norteamericanos. El crecimiento económico
insuficiente, la pobreza en aumento, la mayor desigualdad eco­
nómica, la decepción con respecto a los resultados del proceso
democrático, el narcotráfico y el riesgo de que el conflicto armado
38
L a crisis de la representación democrática en los países andinos.
en Colombia traspase las fronteras del país subrayan la gravedad
de la situación en toda la región7.
E l concepto de representación democrática
Como la representación democrática es el tema central de este
libro, es crucial ser claros respecto de lo que queremos decir con
la expresión. Utilizamos el término “representación” para indicar
una relación principal-agente por la cual a (el principal) autoriza
a B (el agente) a actuar en su nombre. Las relaciones más nítidas
de representación son aquellas en que un principal claramente
definido (un individuo, un grupo, una asociación, el electorado,
etc.) delega en forma explícita la realización de una tarea en un
agente también definido con claridad8. Entre los ejemplos explí­
citos de delegación se cuentan la votación por alguien para que
represente nuestros intereses o su designación formal para hacerlo,
la creación de un sindicato para representar los intereses de los
trabajadores y la contratación de un abogado para representar
legalmente a una persona.
Nuestra definición de la representación es más restringida
y está más claramente delineada que otras. Algunas de las defi­
niciones más destacadas son imposibles de operacionalizar. Por
ejemplo, Manin, Przeworski y Stokes (1999a, p. 2) la definen
como “la actuación en interés del representado” o “la actuación
en el interés mejor del público”. Por nuestra parte, minimizamos
la importancia de que el agente actúe en interés del público o
del representado y subrayamos, en cambio, la autorización otor­
gada por un principal a un agente para actuar en su nombre.
Es sumamente difícil determinar si los representantes elegidos
actúan en el interés mejor del público o los representados9*. Por
7 Aunque en esta sección nos concentramos en la convergencia entre los
cinco países, estos también siguen teniendo diferencias importantes.
8 Brennan y Hamlin (1999), Christiano (1996, pp. 207-224), Ferejohn
(1999), Fearon (1999) y Maravall (1999) también ven explícitamente
la representación desde la perspectiva de las relaciones entre principal
y agente.
9 Aunque el concepto del “interés mejor del público” tiene un atractivo
intuitivo, la tradición de la elección social (por ejemplo Arrow, 1954)
expuso a su respecto críticas implícitas que lo tornan problemático.
39
 Scott M ainw aring, A n a M aria Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
consiguiente, según la definición de Manin et al. cuesta mucho
establecer cuándo existe una relación de representación111. De
manera similar, Pitkin (1967, P- 209) sostiene que representar
“significa actuar en interés de los representados de forma tal que
se responda a ellos” .
Las definiciones de Manin et al. y Pitkin no fijan como condi­
ción que la representación exija una relación principal-agente. De
acuerdo con ellas, una vasta e indefinida gama de acciones presun­
tamente emprendidas en nombre de algunas personas o del bien
público podrían entenderse como “representación”. En contraste,
nuestra definición es fácil de operacionalizar. N o afirmamos que
los representantes elegidos deben actuar efectivamente en nombre
de sus electores o del bien público, debido a las dificultades con
que se tropieza a la hora de juzgar tales aserciones.
Nuestra comprensión de la “representación” también diverge
de un uso constatado en numerosos estudios empíricos de las de­
mocracias industriales avanzadas. Muchos de esos estudios (Barnes,
1977; Converse y Pierce, 1986; Hill y Hurley, 1999; M cCrone y
Kuklinski, 1979; Pierce, 1999;Thomassen, 1999; Weissberg, 1978;
Wlezien, 2004) evalúan la representación según el grado de con­
vergencia programática entre votantes y representantes' '. Plantean,
entonces, el supuesto implícito de que la representación debe ser
programática. En contraste, y en coincidencia con Kitschelt (2000),
10 Por otra parte, las dos definiciones propuestas por Manin et al. son
distintas. Actuar en el mejor interés del público no es lo mismo que
actuar en interés de los representados. La actuación en el mejor
interés del público puede implicar la negativa a conceder aumentos
de salarios en un momento determinado, mientras que los partidos
obreros y los políticos que representan a los trabajadores actuarán
en interés de sus representados (esos trabajadores) si presionan para
obtener dichas mejoras salariales,
ti La definición de Weissberg (1978) está particularmente lejos de la
nuestra, debido a que cercena por completo el vínculo electoral entre
determinados votantes y sus representantes:“Nuestro análisis define
la representación como el acuerdo entre la votación legislativa y la
opinión ciudadana” (Weissberg, 1978, p. 535, nota 4). De acuerdo
con su concepción, el representante elegido de una circunscripción
puede “representar” a un votante de otra aun cuando no haya co­
nexión electoral entre ellos; lo único que cuenta es la convergencia
programática entre el votante y el miembro de una asamblea.
40
L a crisis de la representación democrática en los países andinos
nuestra definición admite la posibilidad de formas clientelistas
de representación, una posibilidad ampliamente verificada en la
región Andina (véanse en este volumen los artículos de Pachano
y Pizarro Leongómez). El grado de convergencia programática
entre votantes y representantes puede ser importante para la calidad
de la representación, pero se trata de una cuestión empírica y no
de una característica defmitoria de una relación representativa.
Así como algunas definiciones de la “representación” divergen
de la que nosotros utilizamos, otras se parecen a ella (por ejemplo
Manin, 1997, pp. 6-7).
Cuando hablamos de representación democrática, nos referimos
a una forma específicamente democrática de representación que
se establece cuando un votante (el principal) elige a un agente
(un político o un partido) para que represente sus intereses en un
régimen democrático. El núcleo de esa representación está en la
relación entre los ciudadanos, por un lado, y los políticos, partidos y
asambleas elegidas, por otro. En ella, los votantes son los principales
y los políticos, partidos y asambleas son los agentes.
Las elecciones son el mecanismo a través del cual se produce
y reproduce la relación de representación democrática (Manin,
1997). Pero las elecciones no sólo proporcionan el medio para
elegir a los representantes. También son un mecanismo por cuyo
conducto los ciudadanos hacen conocer sus preferencias, al enviar
un mensaje -aunque no muy sutil- a sus representantes acerca de
sus opciones políticas. En principiólas elecciones deben garantizar
que la rendición de cuentas electoral sea un hecho periódico12. Por
esa razón, las instituciones que regulan la estructura y la realización
de los comicios, es decir los sistemas electorales, son cruciales en
12 La rendición de cuentas electoral exige que los ciudadanos, con su
voto, tengan la oportunidad de despojar a los políticos de sus cargos
oficiales. Esta posibilidad se reduce cuando la reelección está pro­
hibida, como sucede en el caso de los sistemas presidenciales que
no la permiten o en el de los presidentes que no pueden volver a
ser elegidos (por ejemplo, el de los Estados Unidos en su segundo
mandato). Con todo, aunque la reelección esté excluida, siempre
es posible castigar o recompensar al partido del titular de un cargo,
pero no a un político determinado a menos que se postule para otro
puesto.
41
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarra Leongóm ez
la estructuración de las instituciones y relaciones representativas
(Jackisch, 1997).
Para ser calificada de democrática, una relación de representa­
ción exige la celebración de elecciones libres e imparciales. Ade­
más, en el período contemporáneo, la representación democrática
implica un sistema político que permita el sufragio adulto casi
universal, el respeto de los derechos humanos y las hbertades ci­
viles tradicionales y la subordinación de las fuerzas armadas a los
funcionarios elegidos.
En las democracias, los partidos y los políticos no son, desde
luego, los únicos vehículos que expresan los intereses de los
ciudadanos. Estos también persiguen sus intereses por medio de
organizaciones sociales que los aglutinan, articulan y expresan,
así como a través de intermediarios y movimientos que los tra­
ducen en la arena política y formulan políticas públicas (véanse
los artículos de Levine y Rom ero y deYashar, en este volumen).
En sentido estricto, sin embargo, en una democracia solo hay
representación democrática entre los votantes y sus representantes
elegidos.
Las asociaciones vecinales, los movimientos sociales y las orga­
nizaciones no gubernamentales no se incluyen en nuestra defini­
ción de la representación democrática en sentido estricto -esto es,
la forma de representación específica de las democracias-, porque
pueden funcionar en regímenes tanto democráticos como no
democráticos. En los regímenes autoritarios puede haber pujantes
movimientos sociales, con una forma de representación que no es
específicamente democrática. En efecto, en su clásica obra sobre
las transiciones a la democracia, O ’Donnell y Schmitter (1986)
sostuvieron que los movimientos sociales son con frecuencia me­
nos dinámicos en la democracia que en las etapas de declinación
del autoritarismo. Además, las formas directas de acción colectiva
no incluyen la representación. Con la acción colectiva directa, los
propios individuos se movilizan en procura de algún resultado y
no para autorizar a un agente a buscarlo.
En los regímenes democráticos, la red de representación implica
una ampha gama de diferentes tipos de mecanismos. La representa­
ción democrática, sin embargo, entraña una relación más específica,
a saber, la existente entre los votantes y sus representantes elegidos
en un régimen democrático. Esta es la forma de representación
específica de las democracias modernas de masas.
42
L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...
Evasión de responsabilidades, rendición de cuentas y
representación democrática
La representación democrática ha sido un problema político
persistente. En todas las relaciones entre principales y agentes, estos
últimos inevitablemente ganan cierta autonomía con respecto a
los primeros. El problema de la representación democrática es la
dificultad de garantizar que esa autonomía tenga alguna limitación,
con el fin de promover cierta responsividad de los políticos y los
partidos a los intereses ciudadanos o al bien público; vale decir, ase­
gurar el funcionamiento de una relación formal de representación
en beneficio de los representados, de acuerdo con las expectativas
de los teóricos de la democracia y los ciudadanos. La limitación
de la autonomía de los agentes es más problemática en la relación
entre los votantes y los políticos elegidos que en muchas otras
relaciones entre principales y agentes, debido a la existencia de una
enorme asimetría de información entre el votante y el político,
la índole poco discriminada de las preferencias transmitidas por
los electores a sus representantes, la poca frecuencia relativa de las
elecciones y las dificultades para sancionar a los agentes que han
tenido un mal desempeño hasta los siguientes comicios.
Un ciudadano racional podría estar dispuesto a otorgar cierta
autonomía en la toma de decisiones a su representante con el
fundamento de que este tiene mayores conocimientos en muchas
cuestiones (Dahl, 1970, pp. 28-40; Pitkin, 1967, p. 145; Rogowski,
1981). N o obstante, ese mismo ciudadano racional querrá que el
representante dé algún tipo de respuesta a sus intereses. A través
de las elecciones, los representados delegan en sus representantes
la facultad de tomar decisiones vinculantes, presumiblemente a
cambio de cierta responsividad a sus intereses así como de la ren­
dición de cuentas electoral (Fearon, 1999; Ferejohn, 1999; Manin,
1997; Maravall, 1999; Pitkin, 1967, p. 209; Powell, 2000). Entende­
mos esta responsividad como la congruencia en torno a políticas
entre los ciudadanos y sus representantes (Stimson, MacKuen y
Erikson, 1995) A Al hablar de rendición de cuentas electoral, nos
referimos a la oportunidad periódica que tienen los votantes de
elegir a representantes diferentes.13
13 Sobre la relación entre representación y responsividad, véanse Eulau
y Karps (1977) Y Powell (2000).
43
 Scott M ainwaring, A n a M aria Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
Las elecciones no garantizan que los representantes elegidos
representan bien a sus electores (Downs, 1957; Dunn, 1999, pp.
338-339; Fearon, 1999; Ferejohn, 1999; Przeworski et a l, 1999;
Manin, 1997; Manin, Przeworski y Stokes, 1999b; Maravall, 1999;
Schumpeter, 1946; Stokes, 1999). Los políticos elegidos tienen
grandes oportunidades de evadir el mandato recibido. Las eleccio­
nes solo se celebran de manera intermitente y nada asegura que
los representantes elegidos vayan a comportarse de conformidad
con las preferencias de los votantes entre un com ido y otro. Las
formidables asimetrías de información existentes entre los fun­
cionarios elegidos y el votante común y corriente brindan a los
primeros amplias posibilidades de conducirse con autonomía.
Ferejohn (1999, p. 137) sintetiza la cuestión de la siguiente mane­
ra: “El castigo electoral [...] es un instrumento bastante romo y,
en el mejor de los casos, los funcionarios en el poder solo serán
moderadamente receptivos a los deseos del público” 14.
Si bien todas las relaciones de representación democrática brin­
dan la oportunidad de evadir responsabilidades, este problema es
particularmente agudo en los países con brechas de información
más pronunciadas entre los votantes y los políticos. En la región
Andina, los principales agentes de la representación democrática
(partidos, políticos elegidos y asambleas) tenían hasta hace poco
demasiada autonomía con respecto a la mayoría de los principa­
les, en especial el gran contingente de votantes pobres, que están
formalmente representados por los primeros, pero cuya capacidad
para influir sobre los resultados políticos era en apariencia margi­
nal15.Al hablar de “autonomía” no nos referimos simplemente a la
14 Esto no significa afirmar que la rendición de cuentas electoral es
completamente ineficaz. Fiorina (1981), Key (1966), Manin (1997) y
Popkin (1991), entre otros, han destacado el potencial de esa rendi­
ción de cuentas a través de la votación retrospectiva. Stimson et al.
(1995) ponen de relieve tanto el voto retrospectivo como los cambios
anticipatorios en las políticas para responder á las modificaciones del
humor público, como mecanismos generadores de una rendición de
cuentas electoral. En Mansbridge (2003) se encontrará un examen de
diferentes tipos de representación y su relación con dicha rendición
de cuentas.
15 Escribimos en apariencia, en bastardillas, porque es difícil medir el
impacto del gran contingente de votantes pobres sobre partidos,
políticos y asambleas a la hora de formular políticas públicas.
44
L a crisis de la representación democrática en los países a n d in o s...
independencia que los representantes deben tener a fin de tomar
buenas decisiones para el bien público en materias en que su expe­
riencia técnica excede la del ciudadano común. En la percepción
popular en los países andinos, los representantes disfrutan de otra
autonomía, mucho más perniciosa: la aptitud de dar la espalda al
electorado y actuar como una clase política irresponsable, al ser­
vicio de sus propios intereses. En América Latina, y sobre todo en
los países andinos, hubo hasta hace poco tiempo una deficiencia
crónica de responsividad política ante las demandas de las masas.
Las asimetrías de la información entre votantes y representantes
son mucho más grandes en la región Andina, donde la mayor
parte del electorado tiene una educación más limitada y una in­
formación más escasa sobre la política, que en las democracias
industriales avanzadas.
¿Q ué es una crisis de la representación democrática?
En esta sección explicamos qué queremos decir al hablar de
“crisis de la representación”, proporcionamos mediciones empíri­
cas de esta y señalamos los fundamentos teóricos sobre los cuales
ellas se sustentan. La idea de crisis de la representación ha ganado
aceptación en América Latina (Cheresky, 2003 ; Grompone, 1996;
Novara, 1994, 1995; Peruzzotti, 2004) y encuentra tenues ecos en
la amplia literatura dedicada a la caída de la confianza en las ins­
tituciones y el debilitamiento de los partidos en las democracias
industriales avanzadas. N o obstante, la literatura de las ciencias
sociales no ha aclarado qué significa el concepto de “crisis de la
representación democrática” ni cómo puede evaluárselo empíri­
camente. Sin criterios comparativos explícitos, la noción de una
crisis de la representación democrática permanece sin definir.
La legitimidad de la representación democrática es una varia­
ble continua. Utilizamos la expresión “crisis de la representación
democrática" para referirnos a un extremo de ese continuo, en el
cual los ciudadanos no creen estar bien representados.
Las crisis de la representación democrática tienen un compo­
nente relativo a la actitud subjetiva y un componente relativo al
comportamiento. El elemento subjetivo abarca las percepciones
ciudadanas: gran cantidad de ciudadanos están insatisfechos con
la manera como son representados, o tal vez no se sientan repre­
sentados en absoluto. Los representados (o quienes en principio
45
 Scott M aim m ring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
I »
deberían tener derecho a serlo, pero no lo son) estiman que los
términos putativos de la relación entre principal y agente están
siendo violados. N o creen que los representantes actúen efecti­
vamente en su nombre o en nombre de algún bien común. La
existencia de una relación de representación democrática no
depende de que los representantes actúen en nombre del bien
público o de sus propios electores; sin embargo, la percepción
de los ciudadanos de que están bien representados sí se basa en
su convicción de que los representantes actúan en nombre de
alguna visión del bien com ún o de los intereses ciudadanos. Si
los ciudadanos no creen que los representantes actúan en nombre
de sus electores o de alguna visión del bien común, no tienen
motivos para sentirse adecuadamente representados. Cuando la
percepción de una representación inadecuada es generalizada y
algo más que transitoria, constituye una crisis de la representa­
ción democrática.
U n ciudadano puede sentirse convenientemente representado
sea porque cree que sus agentes de representación intentan pro­
mover algún bien público, sea porque cree que se desempeñan
de manera apropiada en defensa de sus intereses. Hay relación de
representación cuando los ciudadanos eligen a sus representantes,
pero su satisfacción con estos dependerá de cómo perciban el
desempeño de sus obligaciones. En dos países distintos, los re­
presentantes podrían realizar sus tareas de igual manera y obtener
los mismos resultados en términos de efectividad gubernamental,
y a pesar de ello las evaluaciones ciudadanas al respecto pueden
mostrar marcadas diferencias entre uno y otro"’.
El continuo que en una escala de mayor a menor muestra la
satisfacción con los agentes de la representación democrática y la
16 El hecho de que una crisis de la representación dependa mucho de las
evaluaciones ciudadanas no significa que sea motorizada por procesos
puramente subjetivos.Tal como Mainwaring sostiene en el capítulo io
de este volumen, los ciudadanos forman en parte sus juicios acerca de
los agentes de la representación sobre la base del desempeño estatal.
En sus evaluaciones de esos agentes, los ciudadanos se valen de una
racionalidad limitada. Se fogan juicios razonablemente “racionales”.
Cuando los Estados funcionan mal durante un período prolongado,
es improbable que los ciudadanos crean que los agentes de la repre­
sentación promueven algún bien público o les prestan servicios, razón
por la cual se sentirán más inclinados a repudiarlos.
46
L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...
.
legitimidad que estos disfrutan también tiene un aspecto relativo
al comportamiento. Aun cuando hubiera una extendida insatisfac­
ción ciudadana con los agentes concretos de esa representación,
seríamos reacios a afirmar la existencia de una crisis, a menos que
hubiera indicaciones relativas al comportamiento, en el sentido
de que también son repudiados. Para que haya crisis, los ciudada­
nos deben rechazar los mecanismos vigentes de la representación
democrática. Lo pueden hacer absteniéndose de concurrir a las
urnas, votando por nuevos partidos (especialmente los contra­
rios al establecimiento) o por outsiders políticos, participando en
movilizaciones populares antisistema o uniéndose a una lucha
revolucionaria, entre otras posibilidades.
“Crisis” es un concepto heurístico útil, si bien carece de una
delimitación precisa en las ciencias sociales. Lo más adecuado es
concebir el grado de insatisfacción y rechazo motivados por la
representación democrática como un continuo y no como una
dicotomía, sin que exista un corte definido que nos permita cate­
gorizar el caso A como una crisis y el caso B como una no crisis.
Si ese punto preciso de corte no existe, ¿cómo podemos afirmar
que hay una crisis de la representación democrática en los países
andinos? Algunas mediciones empíricas indican dónde se sitúa cada
país en el continuo, y estos indicadores ubican a todos los países
andinos en las proximidades del extremo tipificado como crisis.
El concepto de “crisis de la representación democrática” no es útil
para los casos intermedios, pero sí lo es para los casos inequívocos
situados en ese punto extremo del continuo correspondiente a
la región Andina.
C onfianza en las instituciones representativas
En esta sección comenzamos el análisis de diferentes medi­
ciones de desafección y rechazo con respecto a la representación
democrática, esto es, nuestra variable dependiente. Nuestra primera
medición se basa en datos de encuestas sobre la confianza en los
agentes de la representación democrática: específicamente, los
partidos y las legislaturas nacionales1617. La confianza en los partidos
17 En comparación con la incontable cantidad de análisis sobre la con­
fianza en las instituciones en las democracias industriales avanzadas,
son muy pocos los trabajos dedicados a este tema en América Latina,
47
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...

y el parlamento no es idéntica al juicio de un ciudadano sobre si C u ad ro 1.3

se siente apropiadamente representado; pero sirve como medida Confianza ciudadana en las instituciones representativas, países andinos
aproximada. A falta de encuestas en que se pregunte directamente
a los ciudadanos si se sienten representados de manera adecuada, la Porcentaj e de encuestados que expresan alguna 0 m ucha confianza
información sobre la confianza en los agentes de la representación 1996 1997 2002 2003
democrática es un buen sustituto. Una crisis de la representación Partidos Asamblea Partidos Asamblea Partidos Asamblea Partidos
políticos nacional políticos nacional políticos nacional políticos
democrática conlleva una situación en la que los ciudadanos tienen
Bolivia 16,3 21,3 20,4 31,3 9 ,0 16,0 6,0
muy poca confianza en dichos agentes. Colombia 14,8 21,1
n >3 28,9 10,0 14,0 9,0
En casi todas las democracias, los ciudadanos manifiestan es­ Ecuador 18,3 26,9 15,5 19,5 7,0 9 ,0 5,0
casa confianza en los partidos y el Congreso nacional. Por ende, Perú 18,5 3 2 ,9 20,6 26,1 13,0 23,0 8,0
Venezuela u ,3 18,8 20,8 29,6 19,0 37,0 14,0
es importante examinar los datos en términos comparativos y no Promedio,
absolutos. ¿Cómo se comparan las evaluaciones de los ciudadanos cinco países
andinos 15,1 23,0 19,7 27,1 n,6 19,8
del país X con las del país Y? ¿Cómo se comparan las evaluacio­ 8,4
Promedio,
nes ciudadanas de la institución a con las de la institución B? otros doce
¿Cómo cambian las evaluaciones de la institución z con el paso países latí-
noamericanos 23,5 29,3 31,4 38,1 SR SR n ,8
del tiempo?
fuente : Latinobarómetro, 1996, 1997,2002 y 2003.
Los datos de las encuestas de Latinobarómetro (cuadro 1.3) mues­
sr = sin respuesta.
tran una profunda falta de confianza en las instituciones represen­
*Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
tativas en los países andinos, sobre todo en Ecuador, Colombia Panamá, Paraguay y Uruguay.
y Bolivia. Aún en el contexto de una región (América Latina)
donde las instituciones democráticas tenían un pobre desempeño,
la subregión andina se destacó desde el punto de vista de la baja La confianza en los partidos y el Congreso experimentó un
confianza ciudadana en los partidos y la asamblea nacional. aumento significativo en Venezuela luego de la elección de Hugo
El cuadro 1.3 se basa en respuestas a esta pregunta: “Por fa­ Chávez en 1998, pero en los otros cuatro países ha sido cróni­
vor, dígame cuánta confianza tiene en cada uno de los siguientes camente baja. Es de presumir que en el caso venezolano el in­
grupos, instituciones o personas mencionados en la lista: ¿mucha, cremento de la confianza se debe principalmente a los votantes
alguna, poca o ninguna?” Sumamos los porcentajes de las res­ chavistas que estaban descontentos con el régim en anterior a
puestas positivas (“mucha” y “alguna”). En 199b, los resultados 1998. En Bolivia, Ecuador y Perú la confianza en los partidos y el
de los cinco países andinos eran mucho peores que el promedio Congreso nacional disminuyó entre 1996 y 2003.
latinoamericano. Entre los 17 países latinoamericanos y España, los Muchos autores han afirmado que en décadas recientes, la
venezolanos y los colombianos fueron quienes expresaron menor confianza en las instituciones públicas ha sufrido un proceso de
confianza en los partidos, y los bolivianos ocuparon el quinto lugar erosión en las democracias industriales avanzadas (Dalton, 1999;
más negativo. Una historia similar se desprende de las evaluaciones Dogan, i997;Hetherington, 1998; Lipset y Schneider, 1983; Pharr
ciudadanas del Congreso nacional. En este rubro, la confianza de y Putnam, 2000). ¿Cómo se comparan los niveles de confianza
los ciudadanos en el Congreso, Colombia ocupó el último lugar en los partidos y el parlamento en Europa Occidental, los países
entre los 18 países participantes, mientras que Venezuela fue deci­ andinos y el resto de América Latina? El cuadro 1.4 considera
mosexta y Bolivia, decimotercera. esta cuestión sobre la base de los datos del World Values Sur­
vey (Encuesta Mundial de Valores), que incluye a Colombia, Perú
y Venezuela, pero desafortunadamente no incluye a Bolivia y
incluidos los países andinos. Se encontrarán excepciones en Cleary
y Stokes (2006); Power y Jamison (2005);Turner y Martz (1997). Ecuador. La comparación transregional sitúa a los países andi-

48 49
 Scott M aim varing, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
nos en una perspectiva comparada más amplia1819. La confianza
en los partidos y el parlamento era mucho más alta en Europa
Occidental que en Colombia, Perú y Venezuela. El porcentaje
promedio de quienes expresaban confianza en el parlamento
fue, para los 17 países de Europa Occidental, de 47%, mientras
que en el caso de los tres países andinos apenas llegó al 23%. El
porcentaje promedio de quienes manifestaron confianza en los
partidos políticos fue de 25% para cinco países de Europa Occi­
dental, 22% para los siete países latinoamericanos al margen de
los andinos y sólo 15% para los tres países de la región andina.
Los ciudadanos de estos últimos no confían en las instituciones
cuya finalidad es representarlos.
Si bien la confianza en los partidos y el parlamento ha de­
clinado en las democracias industriales avanzadas, sigue siendo
mucho más elevada que en la región Andina11. El bajo nivel de
confianza en los partidos y parlamentos andinos es perturbador.
Coincidimos con N ew ton y Norris (2000, p. 52) en fiue una
erosión de la confianza en las principales instituciones de [...] la
democracia representativa es una amenaza mucho más seria a la
democracia que la pérdida de confianza en otros ciudadanos o
en los políticos” .
Volatilidad electoral
Una crisis de la representación democrática también debe
manifestarse en resultados concretos y mensurables relativos al
comportam iento electoral. En las siguientes cuatro secciones
examinamos varios de esos indicadores de conducta, utilizando
datos agregados sobre elecciones y patrones en los sistemas de
partidos.
Nuestro primer indicador agregado es la volatilidad electoral,
la proporción neta de votos que pasa de un partido a otro de una
elección a la siguiente (Pedersen, 1983; Przeworski, 1975; Roberts
y Wibbels, 1999). Una volatilidad electoral alta muestra gran can-
18 En el World Values Survey la pregunta era la misma que en el Latino-
barómetro, pero la codificación era diferente. Las opciones eran “mucha
confianza”,“bastante”,“no mucha” y “ninguna en absoluto”.
19 Véase Mishler y Rose (2001, p. 42), donde se hallarán datos sobre la
confianza en las instituciones en diez países poscomunistas.
50
L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...
C uadro 1.4
Confianza en los partidos y el parlamento, países seleccionados,
(Encuesta Mundial de Valores)
Confianza en los Confianza en
partidos (%) el parlamento (%)
Promedio para los países
de Europa Occidental 24,6 4 6 ,9
Promedio para otros siete
países latinoamericanos 22,0 26,9
Venezuela 20,1 3 4 .4
Colombia 17.3 24,8
Perú 7,9 9 ,6
Fuente : Las oleadas 1995-1997 y 1999-2001 del World Values Survey.
Las cifras corresponden a 1999-2001 cuando un país fue incluido en ambas
encuestas. En el caso del Perú y Venezuela, pertenecen a la oleada 1999-2001;
los datos de Colombia son de 1997.
N ota : Las cifras expresan el porcentaje de encuestados que tenían mucha o
bastante confianza en las instituciones. Para la confianza en el parlamento, uti­
lizamos todos los países de Europa Occidental y América Latina incluidos en
el World Values Survey de 1995-1997 y 1999-2001. Los promedios para Europa
Occidental y América Latina no son ponderados. Los diecisiete países europeos
occidentales son Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia,
Gran Bretaña, Píolanda, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal,
Suecia y Suiza. Los siete países latinoamericanos son Argentina, Brasil, Chile, El
Salvador, México, República Dominicana y Uruguay. Para la confianza en los
partidos, utilizamos los siete países latinoamericanos recién mencionados y, de
Europa Occidental, Alemania Federal, España, Noruega, Suecia y Suiza.
tidad de electores fluctuantes, esto es, que no apoyan al mismo
partido en la mayoría de las elecciones. La volatilidad electoral alta
y persistente —alta volatilidad en al menos dos períodos electorales
consecutivos—es un signo posible de una crisis de la representación
democrática. Muestra que un gran número de votantes buscan de
manera reiterada vehículos representativos alternativos, y sugiere
con ello una insatisfacción con la calidad de la representación. La
insatisfacción extendida con la representación podría darse con
una volatilidad electoral baja o moderada en el contexto de un
mercado electoral oligopólico20,pero por lo común abre la puerta
20 Como sucedió, por ejemplo, en Colombia durante el período del
Frente Nacional (1958-1974), cuando el predominio de los dos parti-
51
 Scott M ainw aring, A n a M aria Bejarano y E duardo P izarro Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países andinos.

C u a d ro 1.5 alta. Bartolini y Mair (1990) analizaron la volatilidad electoral en

Volatilidad electoral y proporción del voto por partidos nuevos 303 períodos electorales de trece países de Europa Occidental y
en las elecciones para la cámara baja, países andinos llegaron a una cifra de 8,6 para la volatilidad media, una pequeña
fracción de lo que han sido los números correspondientes a los
Volatilidad Elecciones Elecciones Proporción
países andinos. Así, los datos sobre la volatilidad electoral respaldan
electoral media, consideradas consideradas para del voto por
cámara baja para calcular estimar el voto nuevos el argumento de que las instituciones representativas de la región
la volatilidad por nuevos partidos partidos (%) Andina sufren un intenso cuestionamiento ciudadano.
Colombia 22,1 1978-2002 1991-2002 2 7 ,3 El cuadro 1.5 también muestra datos sobre la proporción de
Venezuela 3L 3 1978-2001 1993-2001 3 9 ,0 los votos para la cámara baja obtenidos por nuevos partidos. A los
Ecuador 1979-1998 1996-1998 17,0
3 6 .4
1993-2002
efectos de los cálculos, consideramos que estos son los partidos que
Bolivia 39 ,8 1980-2002 3 2 ,4
Perú 5 i ,9 1980-2001 1990-2001 60,0 compitieron por primera vez en la arena electoral en los últimos
F uente : Bases de datos electrónicos suministrados por Scott Mainwaring. diez años. Una proporción elevada de los votos conquistada por
N ota: Se consideran nuevos partidos aquellos que compitieron por primera vez ellos refleja una insatisfacción con todos los partidos tradicionales
en las elecciones para la cámara baja dentro de los últimos diez años. (Zoco, de próxima aparición). En las democracias industriales
avanzadas, con contadas excepciones, como los comicios italia­
nos de 1993, aun cuando los ciudadanos cambien su voto de un
a la volatilidad elevada cuando las opciones partidarias existentes partido a otro, siguen votando en su mayor parte por un partido
despiertan una insatisfacción masiva. perteneciente al sistema existente. En consecuencia, esta medición
El cuadro 1.5 proporciona datos sobre la volatilidad en las elec­ es un complemento valedero de los datos generalmente utilizados
ciones para la cámara baja en los cinco países andinos. Esos datos sobre la volatilidad electoral. A decir verdad, cuando se trata de
refuerzan la idea de la existencia de una crisis de la representación evaluar el descontento con los partidos existentes, es una medición
democrática en la región, sobre todo en Perú, que ha tenido uno más útil.
de los niveles de volatilidad electoral más altos del mundo. Desde Según muestra el cuadro 1.5, los nuevos partidos han logrado
1978, la volatilidad media en la cámara baja ha sido de 22,1 en irrumpir en escena y convertirse en contendientes electorales
Colombia, 31,3 en Venezuela, 36,4 en Ecuador, 39,8 en Bohvia y exitosos dentro de la región Andina. Los datos son especialmente
51,9 en el Perú. Entre estos cinco países, sólo Colombia exhibió llamativos en los casos de Perú, donde, en promedio, el 60% de los
una volatilidad moderada, aunque esta sufrió un abrupto incre­ votos para la cámara baja quedó en manos de nuevos partidos (con
mento en las elecciones de 1998 y 2002. un máximo de 93% er> 1995), y Venezuela, donde esa proporción
Mainwaring y Torcal (2006) calcularon la volatilidad electoral ascendió al 39%. De manera congruente con el argumento de Si­
de 39 países, incluidos los cinco andinos, algunas democracias in­ món Pachano (capítulo 4 de este volumen) acerca de la estabilidad
dustriales avanzadas, varios de los restantes países latinoamericanos relativa de los principales contendientes partidistas en Ecuador,
y algunos casos poscomunistas. En orden descendente, Colombia este es el país andino donde los nuevos partidos obtuvieron, en
se situó casi exactamente en el medio, con la decimonovena vo­ promedio, la proporción más baja de los votos.
latilidad más baja;Venezuela fue vigesimoséptima; Ecuador, vige- La otra cara de la moneda en el espectacular ascenso de los
simoctavo; Bohvia, trigésimo primera, y el Perú, trigésimo sexto. nuevos partidos es el marchitamiento o la desaparición de algunos
Entre los nueve casos latinoamericanos incluidos en el análisis, de los grandes partidos tradicionales de estos sistemas. En Venezue­
Perú, Bohvia, Ecuador y Venezuela tuvieron la volatilidad más la, Acción Democrática ( a d ) es una sombra de la agrupación que
conquistó la presidencia en cinco de siete ocasiones entre 1958 y
dos tradicionales, el Liberal y el Conservador, coincidió con el apoyo 1988. c o p e i , que obtuvo la victoria en las dos oportunidades res­
mayoritario de la población a ambas agrupaciones. tantes, ya no existe. En Perú, tres de los cuatro principales partidos

52 53
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo Pizarro Leongóm ez
de la década de los ochenta - i u (Izquierda Unida), ap (Acción
Popular) y el p p c (Partido Popular Cristiano)- han desaparecido.
En Bolivia, Acción Democrática Nacionalista ( a d n ) , uno de los
tres principales contendientes desde 1982 hasta 2002, ha quedado
reducido a la irrelevancia. Los otros dos partidos más importan­
tes, el MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario) y el m i r
(Movimiento de Izquierda Revolucionaria), también padecieron
enormes reveses en 2005.
Los partidos tradicionales que han sobrevivido guardan una
pálida semejanza con lo que fueron antaño. El m n r boliviano
encabezó la revolución de 1952 e inspiró grandes pasiones. Este
mismo partido, a d en Venezuela y el a p r a (Alianza Popular R e ­
volucionaria Americana) del Perú integraron a las masas al sistema
político y forjaron fuertes lealtades e identidades. De ese fervor
queda poco o nada. En Colombia, los partidos tradicionales han
experimentado un proceso de erosión electoral, y partidos inde­
pendientes y minoritarios han comenzado a ocupar un creciente
espacio político (véase el artículo de Pizarro Leongómez, capítulo
3 de este volumen).
Derrumbes del sistema de partidos
El derrumbe o colapso de un sistema de partidos es una expre­
sión dramática e inusual de una crisis de la representación demo­
crática. Revela el repudio que se han granjeado no solo determi­
nadas agrupaciones, sino también la casi totalidad de los partidos
vigentes. Los ciudadanos prefieren aventurarse en lo desconocido
en vez de aferrarse a las alternativas existentes. El derrumbe de un
sistema de partidos implica un profundo rechazo de los agentes
de la representación democrática.
Zoco (de próxima aparición) operacionaliza el colapso de un
sistema de partidos como una situación en la que nuevos partidos
obtienen más del 45% de los sufragios en dos elecciones consecu­
tivas para la cámara baja. Para fines de esta operacionalización, los
“nuevos partidos” son aquellos que recibieron menos del 5% de los
votos para la cámara baja en los comicios previos y no presentaron
candidatos para cargos políticos nacionales (el Congreso o la pre­
sidencia) en ninguna elección anterior a estos últimos. Excluimos
las dos primeras elecciones luego de la instauración de un régimen
democrático o semidemocrático porque no tiene sentido concebir
54
L a crisis de la representación democrática en los países a n d in o s...
el derrumbe de un sistema de partidos antes de su formación. De
conformidad con la definición propuesta, sólo ha habido tres de
esos colapsos en décadas recientes: los de Italia (1993), Perú (1995)
y Venezuela (1998-2000). El sistema peruano sigue en estado de
desarreglo más de diez años después de su derrumbe.
En armonía con nuestro argumento de que la magnitud de la
crisis de la representación es distintiva de los países andinos, dos
de los tres derrumbes recientes del sistema de partidos ocurridos
en el conjunto de las democracias del mundo se produjeron en
esta región. En coincidencia con nuestro argumento anterior en
el sentido de que debería haber cierta congruencia entre la falta
de confianza en los partidos a nivel individual y los indicadores de
comportamientos agregados, planteamos la hipótesis de que los paí­
ses donde los ciudadanos tienen muy poca confianza en los partidos
deben ser más vulnerables al colapso del sistema de partidos.
De hecho, así sucede. De los 18 países incluidos en la encuesta
de Latinobarometro de 1996, Venezuela fue el que presentó menor
confianza en los partidos y apenas superó a Colombia en lo relativo
a la confianza en la asamblea nacional. En el World Values Survey
(wvs) de 1995, Venezuela se contó entre los países con menor
confianza en los partidos y el parlamento. Por su parte, Perú ocupó
el último lugar entre todos los países latinoamericanos y europeos
occidentales considerados. En la década de los ochenta y comienzos
de la década siguiente, Italia fue de manera constante el país de
Europa Occidental donde los ciudadanos expresaron menor con­
fianza en los partidos y el parlamento (Dogan, 1997, p. 26; Listhaug,
1995, P- 304)- Así, los tres países que sufrieron un derrumbe del
sistema de partidos en la década de los noventa se habían caracte­
rizado por una confianza extremadamente baja en las instituciones
de la democracia representativa. Este repudio de los partidos y la
asamblea nacional fue un factor clave en el derrumbe mencionado.
Aun cuando haya sólo tres ejemplos de este tipo de situación, las
pruebas disponibles respaldan la hipótesis de que el colapso es más
probable cuando la confianza en los partidos es baja.
Candidatos presidenciales outsiders
Utilizamos un indicador relativo al comportamiento electoral
para evaluar la insatisfacción con la representación democrática tal
como se expresa en las elecciones presidenciales. La insatisfacción
55
 Scott M a in w a rin g ,A n a M aría Bejarano y E duardo Pizarra Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países and in o s...

generalizada con las instituciones representativas podría afectar los C uadro 1.6
comicios presidenciales debido a la aparición de candidatos out­ Porcentaje promedio de votos obtenidos por los candidatos outsiders
siders electoralmente competitivos. Un respaldo sustancial a estos en las cinco elecciones presidenciales más recientes, países andinos
candidatos es una expresión del descontento ciudadano con las
opciones partidarias convencionales. Según nuestra definición, un País Elecciones Porcentaje de los Porcentaje
candidato outsiders es aquel que se postula como independiente o incluidas votos obtenidos promedio
por los candidatos obtenido por
bajo el nombre de un nuevo partido. Los candidatos presidenciales
outsiders en la los candidatos
independientes o de nuevos partidos que son competitivos en elección más reciente outsiders en
términos electorales reflejan una insatisfacción con las alternativas las últimas
partidarias existentes. Com o se señaló antes, a efectos estadísticos cinco elecciones
consideramos que un partido es nuevo cuando ha ganado menos Estados Unidos 1984-2000 o ,3 6,0

OO
Ecuador 1988-2002

'h
del 5% de los sufragios para la cámara baja en la elección previa 17,5
Bolivia 1985-2002 5C3 22,1
y no presentó candidatos a cargos políticos nacionales en ningún Venezuela 1983-2000 40,2 26,5
comicio anterior a ella. U n candidato que se postula como inde­ Colombia 1986-2002 66,5 28,5
pendiente o como miembro de un nuevo partido es más ajeno Perú 1985-2001 27,9 32,7
al sistema que aquellos que compiten bajo el nombre de partidos fuente : Base de datos electrónicos suministrados por Scott Mainwaring.

establecidos. Excluimos la primera elección luego de la instaura­

ción de un régimen democrático o semidemocrático.
El cuadro 1.6 presenta datos sobre la proporción de los sufragios
conquistados por candidatos presidenciales outsiders en los cinco
países andinos y, como punto de referencia comparativo, Estados
Unidos212. En promedio, los outsiders obtuvieron un porcentaje
entre tres (Ecuador) y cinco veces y media (Perú) más grande
que en los Estados Unidos, a pesar de que el período considerado
incluye una elección norteamericana, la de 1992, en la cual inter­
vino el candidato outsiders más exitoso en la historia reciente del
país (Ross Perot). Los outsiders ganaron las elecciones en Perú en
1990,Venezuela en 1993 y 1998 y Colombia y Ecuador en 2002 .
Esta es una circunstancia política extraordinaria que ha ocurrido
pocas veces en el resto de América Latina, y es la expresión de un
21 El apéndice 1 brinda detalles sobre nuestra manera de determinar si
los candidatos eran ajenos al sistema o no.
22 Hay dos tipos de outsiders: los individuos que nunca desempeñaron
cargos políticos y se postulan contra el establecimiento, como Alberto
Fujimori, Hugo Chávez y Lucio Gutiérrez, y quienes están fuera
del sistema de partidos, como Rafael Caldera luego de abandonar el
copei y Álvaro Uribe Vêlez luego de su renuncia al Partido Liberal.
Estos últimos son disidentes de los partidos tradicionales, pero figuras
políticas bien conocidas.
repudio del sistema de representación democrática existente. Otro
político outsider (Evo Morales) logró llegar a la segunda vuelta de
las elecciones presidenciales bolivianas de 2002 y obtuvo la presi­
dencia en 2005 (pero no se adecúa a nuestra definición operativa
de los candidatos outsiders en 2005 debido al éxito de su partido en
2002). Los resultados de las elecciones de 2002 y 2005 en Bolivia
revelan una profunda erosión de los partidos que dominaron la
política de ese país entre 1982 y 2002 (Mayorga, 2005).
En Perú, Alberto Fujimori creó, en 1990, un nuevo parti­
do y derrotó con facilidad al célebre autor Mario Vargas Llosa
en la segunda vuelta presidencial. En 1993, en Venezuela Rafael
Caldera fue el primer candidato presidencial triunfante que no
pertenecía a ninguno de los dos partidos (Acción Democrática
y c o p e i ) que dominaron las elecciones presidenciales desde 1958
hasta 1988. Fundador de c o p e i y ex presidente, Caldera rompió
con su partido, estableció un movimiento político independiente
y ganó las elecciones. En cuanto ex presidente, no era un outsider
político, pero si un outsider partidario por postularse al margen de
los partidos establecidos. Adicionalmente, se presentó contra ellos
y los vituperó (Crisp, Levine y Molina, 2003). Su victoria marcó
el principio del fin del sistema de dos partidos y medio ( c o p e i y
ad) que predominó en Venezuela entre 1973 y 1988. Luego, en
1998, Hugo Chávez, que había fracasado en un intento de golpe

56 57
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y E duardo P izarro Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...

militar en 1992, triunfó en la elección presidencial venezolana F ig u r a i .i

como un outsider político. Concurrencia a las urnas en elecciones presidenciales como porcentaje
Alvaro Uribe Vêlez, vencedor en las elecciones colombianas del electorado habilitado para votar en los países andinos
de 2002, fue el primer candidato presidencial victorioso no per­
teneciente a los Partidos Liberal o Conservador desde el siglo
X IX . Com o Caldera en Venezuela, Uribe abandonó su partido
(el Liberal) cuando fracasó en su intento de hacerse con la can­
didatura a presidente. Aunque provenía de las filas del Partido
Liberal, se presentó como candidato independiente apoyado por
el Partido Conservador, liberales disidentes y sectores sin afiliación.
Por primera vez en la prolongada historia del Partido Liberal, un
candidato disidente derrotó al candidato oficial (Horacio Serpa
U ribe).También fue la primera vez desde 1942 (con la excepción
del período del Frente Nacional, entre 1958 y 1974) en que el
Partido Conservador no presentó un candidato presidencial propio.
Por último, en 2002, otro líder militar ex golpista, Lucio Gutié­
rrez, venció en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales
ecuatorianas. Gutiérrez había encabezado en 2000 el golpe que
derrocó al presidente Jamil Mahuad. Cuando el propio Gutiérrez
1
Fh i d
fue derrocado en abril de 2005, su vicepresidente, Alfredo Palacio, ----- ■ ----- Venezuela — • — Bolivia

otro outsider político, asumió la presidencia.

Los outsiders políticos no solo han desplazado a los partidos
políticos en el nivel presidencial. Entre los cinco países consi­
derados, esa capacidad de los outsiders de desplazar a los partidos
encuentra en Perú su ejemplo más extremo (Conaghan,200o).En
ese país, los movimientos regionales independientes controlaban
en 2004 trece de los 25 gobiernos regionales y 1.634 de las 2.281
jurisdicciones23.
Entre los países andinos, sólo Venezuela y Colombia tuvieron
sistemas de partidos moderadamente institucionalizados con an­
terioridad a la década de los ochenta. No obstante, la decadencia
de los partidos y los sistemas de partidos en toda la región entre
la década de los noventa y los primeros años del siglo xxi es
notable.
23 Datos suministrados por Carlos Meléndez (comunicación personal).
En los capítulos de su autoría, Mayorga y Tanaka analizan algunas de
las consecuencias del ascenso de los outsiders políticos.
Fuentes : Nohlen (1993); International Institute for Democracy and Electoral
Assistance (idea ), http://www.idea.int; Oficina Nacional de Procesos Electorales
del Perú (onpe), http://www.onpe.gob.pe; International Foundation for Electoral
Systems, http:// www.ifes.org; Latinamerica Press, http://www.la tinamericapress.
org, sobre la base de los informes de Unicef , 2001 , e in ei , 2002; Political Database
of the Americas, http:/Avww.georgetown.edu/pdba; Consejo Nacional Electoral
(cne); World Factbook 2002, http://www.odci.gov/cia/publications/factbook/,y
Elections Around the World, http://www.electionworld.org.
Participación electoral
La insatisfacción generalizada con la representación democrática
podría llevar a la caída de la participación electoral o a una mayor
cantidad de sufragios anulados. Si los ciudadanos dejan de confiar
en que la emisión del voto tiene una influencia positiva sobre la
calidad de la representación, es probable que se sientan menos
inclinados a votar (Dalton, 1988). Por otro lado, la relación entre
una crisis de la representación y la menor concurrencia electoral
o la existencia de más sufragios inválidos podría ser menos clara
que en el caso de los otros indicadores utilizados en este capítulo,

58 59
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y E duardo P izarra Leongom ez
Figura 1.2
Concurrencia a las urnas como porcentaje del electorado habilitado para
votar en las elecciones para la cámara de diputados
en los países andinos
20 -
1970 1980 1 9 90
Elecciones p a rla m e n ta ria s
Perú Ecuador Colombia
Venezuela — Bolivia
F u entes : Nohlen (1993); International Institute for Democracy and Electoral
Assistance (idea ), http://www.idea.int; Oficina Nacional de Procesos Electorales
del Perú (onpe), http://www.onpe.gob.pe; International Foundation for Electoral
Systems, http://www.ifes.org; Latinamerica Press, http://www.latinamericapress.
org, sobre la base de los informes de Unicef , 2001, e in ei , 2002; Political Database
of the Americas, http://www.georgetown.edu/pdba; Consejo Nacional Electoral
(cne ); World Factbook 2002, http://www.odci.gov/cia/publications/factbook/, y
Elections Around the World, http://www.electionworld.org.
sobre todo cuando se hacen comparaciones transnacionales. Las
conclusiones sobre las diferencias transnacionales en materia de
concurrencia a las urnas no son tan claras debido a que los incen­
tivos para votar son distintos según los países. El voto es obligatorio
en Bolivia, Ecuador y Perú, y lo fue en Venezuela desde 1961 hasta
1999, pero dejó de serlo en ese país a partir de entonces, y tampoco
lo es en Colombia. Si otros factores se mantienen constantes cabría
esperar una concurrencia electoral sustancialmente más elevada en
los lugares donde el voto es obligatorio. Las comparaciones longi­
tudinales dentro de cada país deben seguir siendo útiles, excepto tal
60
L a crisis de la representación democrática en los países and in o s...
vez para Venezuela antes y después de 1999, habida cuenta de que
el establecimiento del carácter opcional del voto podría explicar
una declinación en los primeros años posteriores a 1999.
Las figuras 1.1 (elecciones presidenciales) y 1.2 (elecciones para
la cámara baja) proporcionan datos sobre la participación electoral.
Las tendencias son muy similares en los comicios presidenciales
y de diputados, y muestran una dimensión más de la crisis de la
representación democrática en los países andinos: la caída de la
cantidad de sufragios. En Bolivia, Ecuador y Perú ha habido una
caída moderada de la concurrencia electoral a lo largo del extenso
período considerado en las figuras 1.1 y 1.2. Los datos también
muestran signos de desencanto con la representación democrática
en Venezuela y Colombia, aunque de naturaleza diferente en los
dos países.Venezuela, caracterizada durante décadas por una par­
ticipación electoral muy elevada, ha experimentado un marcado
descenso en la concurrencia a las urnas. Este parámetro cayó un
tanto en 1978 y 1988,y se desplomó en 1993. Colombia ha tenido
índices crónicamente bajos de participación, pero sin una tenden­
cia negativa clara desde 1962. Así, en este país hay indicaciones de
una falta permanente de entusiasmo con respecto a la represen­
tación democrática entre los ciudadanos. Ninguno de los cinco
países exhibe una tendencia al alza evidente en el porcentaje de
sufragios anulados (los datos no se proporcionan).
Representación programática en los países andinos
Una amplia hteratura ha analizado los vínculos programáticos
entre los votantes y sus representantes (Barnes, 1977; Converse
y Pierce, 1986; Hill y Hurley, 1999; Luna y Zechmeister, 2005;
Kitschelt et al., 1999, pp. 309-344; M cCrone y Kuklinski, 1979;
Miller y Stokes, 1963; Weissberg, 1978; Wlezien, 1996; Wood y
Anderson, 1998)24. La representación programática no es la única
forma de representación democrática. No obstante, la convergencia
programática entre los votantes y sus agentes es un componente
importante de esta última. Para que la democracia funcione bien,
los políticos elegidos deben preocuparse por el éxito de las polí­
ticas públicas y, en consecuencia, por las cuestiones programáticas.
24 Resta mucho por hacer sobre la representación programática en
América Latina; al respecto, véase Luna y Zechmeister (2005).
61
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...

Si esos políticos solo se concentran en la provision de bienes

selectivos (clientelistas) a su electorado, la democracia no puede
funcionar de manera adecuada (Guevara Mann, 2001). *3
<U
-o
Suponemos que en los países donde los ciudadanos muestran :§
C ■iy. Os «O so en M 0 en en 'O cq M
en '“ t 00 VO Os o c 'O en HH
una profunda insatisfacción con respecto a la representación de­ I- G cu o ** «N cq »-î* cq cq" cq" cq cq cq" cq cq"
pq
^ oy.u 3
mocrática, la representación programática tiende a ser débil. Si es 1 5
u, O
fuerte, vale decir si los representantes y los votantes convergen en B N* « 3««
sus posiciones ideológicas o programáticas preferidas, es más pro­
O
-O 0) -7O
3
bable que los segundos se sientan satisfechos con los partidos y los
políticos. A la inversa, probablemente sentirán menor satisfacción 3W.a ^ § .aw 0 cq 0 0 'St- l>- S
'SO
t- 0T0Í- ri
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Cl M
O -H so 'O Os O
VO 0 0 oc VO SO vi hh O O
si la representación programática es débil. ■g i ? « -3 in ■4 - cq MM
u §« 8 § w a
La representación programática se da en torno de líneas ideo­ te
O Oh ^ te
<U
lógicas amplias, más que en relación con problemas específicos *3
(Converse y Pierce, 1986; Hinich y Munger, 1994; Kitschelt et al., tq
!999>PP- 336-339;Thomassen, 1999). Por lo tanto, si funciona bien -cO
y si la dimensión izquierda-derecha refleja de manera efectiva la -H •-C
n G G
mayor parte de las cuestiones destacadas en la competencia inter- ÛH <D (U
‘G
partidaria (Sani y Sartori, 1983), deberá haber una correspondencia rt*-» _ tu
■
y<D -QO ’
entre la posición ideológica de los votantes y su elección partidaria. s s
Por esta razón, una forma de evaluar la representación progra­ O u
O O so •'d- M O O O »O O en
J& Jjj
X Çi
O c-o ts>
mática consiste en ver hasta qué punto las posiciones ideológicas
Oh
<0 O
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O cq cN
O
O
O^
O
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O
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O
O
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O^ 0^
O
O^ O O

de los votantes predicen cuál será el partido de su preferencia. Si §

U
O" o' O" o' o' O" O" O" O" O" o' 0" Z Z

la posición ideológica del electorado es un mal inaicador de su

elección partidaria, la representación programática probablemente r
será débil. •2
Ca G
CL)
Las columnas 2 a 5 del cuadro 1.7 evalúan la variación del voto
'S >
ideológico en 17 países latinoamericanos y España, sobre la base de
un análisis de regresión multinomial que utiliza el Latinobarómetro u
^G
de 1996. La variable dependiente fue la elección partidaria entre ! O a a
los tres partidos más grandes (de acuerdo con las respuestas de la ° S ^ n
encuesta) en cada país. La categoría de referencia para cada uno de o A o o A o°- A
7
los países fue el partido que, con base en las regresiones logísticas
binarias para los tres pares posibles de los tres partidos más grandes
g >0 so oo SO ^d- en Os Cs Os cN (S -'sf-
(no se muestran los resultados), tuvo el coeficiente estandarizado so so O^ cq^ O^ ~ O O o o
O" O" Ó O" 0" O" 0" O** 0" 0 0 0 0
más bajo. La única variable independiente en las ecuaciones fue la
posición izquierda-derecha de los votantes en una escala de cero
zCv
a diez25. Luego ordenamos los países multiplicando el coeficiente
^ .3 c 72 ri
■s g o an S O G3
25 El Latinobarómetro de 1996 utilizó esa escala, en vez de la escala más s a Jü S)1 C X, O
<
D c5 ’O 2
P9 5/5 'S 8
N
^S Sts o
G
^ 2 13
>-G t g ri q - h rH in kJu so j-r S
convencional de uno a diez.

62 63
 L a crisis de la representación democrática en los países andinos.

-a ^
O
G
estandarizado del partido 1 por el coeficiente estandarizado del
representación m edia y S rts . ’ -0
partido 226. (El tercer partido es en cada país la categoría de re­
h3
3
3fl Z 2 G ferencia, de modo que no hay coeficiente para él.) El producto
B recha de

G N
<U resultante ofrece un indicador aproximado de la importancia del
00 LO V“i V~l
<U (D 0 ^ I 2 2
T3 ro ríf h-T ríf 3 o> 3 O voto ideológico en la determinación de la elección partidaria.
<u ^¡S n C "tí
-S
•3 El voto ideológico, y por extensión la representación progra­
cr I■H §3> =rt «M -d
N 'G
mática, fueron débiles en toda América Latina, con la excepción
CU¡D 13 G
03 hG

de Uruguay y Chile”'. Ese voto fue extraordinariamente débil

N otas: Las columnas 2 a 5 se basan en los resultados de regresiones logísticas multinonnales.Variable dependiente: elección
estandarizado,

Variable independiente: ubicación de los individuos en el continuo izquierda-derecha. Los países andinos en bastardilla.
0) T3 ’S en Ecuador, Bolivia y Perú. La ubicación de Colombia en la
O o .2 I<< 3-
-a ^ 13 penúltima columna es engañosa, porque un pequeño partido
tí ^ o o
kG "O •Ö g*-1 --1
4 -§C 5
3 ^ izquierdista, con apenas cinco partidarios en la encuesta, la elevó.
O G rt Æ ^
.. O -G (J 'rt ¿i
Û- O En cuatro de los cinco países andinos -la excepción es Venezuela-,
8 -- ^ 3
¿ 8 W s el pseudo Rrí de Nagelkerke fue extremadamente bajo, menos de
- ra o ^
§ <3 "rt o 0,05, y Venezuela no se ubicó mucho más arriba: 0,09. En Bolivia
O O O tt. 343 3-u>
o 1—1 M y Perú, en la competencia entre los tres partidos más grandes, las
T3 O O Ó S(1 ÖDW
G G G cí SÚh posiciones ideológicas de los votantes no mostraron capacidad
G „ U <D <D <U <U G
'O c3 G <
S-'H 0 O O U-. 3 ¿ para pronosticar su elección partidaria; los coeficientes para esas
03 _> _> > ■d 3 ¿3 C
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, .2 £g ,G^ 0„, ^OX 0")3
kG T3 . - k£ C3
•g tf ^ jlí O rt
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posiciones ideológicas no son significativos e n p < 0,10.
S r- n
E, « o Vg Hg kG o c\ ^ 2u La columna final del cuadro 1.7 presenta un segundo indicador
^ -ü T3 ’3 *3 "3 g .5 S ' rt T3
uc3 hß 'bp bß rG I Z ^
empírico de la representación programática en América Latina.
en *cn 'en G £Gn G
G o
G i-rt
O O 0 o B O O3
zzz Z 2 “ o g Para cada partido, medimos la distancia media entre cada una de
•tí a
'& •3 las posiciones de sus votantes en una escala izquierda-derecha de
- ^ á o
c a o ~1 uno a diez y su posición media en la misma escala tal como la
O :2 J » § evalúan los diputados de otros partidos28.Tomamos la distancia de
O
T5 HH O
M £ J !¡rS
o' o' &TS
4) - a <hu
K§ co 3
o> p> - 85°
kG T3
„ o 26 Si el coeficiente estandarizado para uno y otro partido era menor
c3 £ £ u
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03
u
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o y 'S
s O 3
o 2
que i, lo invertimos; esto es, dividimos 1 por dicho coeficiente. Si el
kG kG kG kG coeficiente no era significativo en p < 0,10, lo ajustamos a 1, porque
f •
1 §3 §3 §3 bp
G- ‘en en m tn en SÍ i»*
no hay diferencias estadísticas entre ambas cifras.
0 0 0 0 rt <D \r* G 27 En Mainwaring y Torcal (2006) se encontrarán datos que muestran
G T3 « tí
zzz z -3
5Í) -G ir Cu
03 M c3
la debilidad del voto ideológico en América Latina (salvo Chile y
2 U S g
O- S £ ° Uruguay), si se lo compara con lo que sucede en la mayoría de las
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0\ t?I rts-i ^3
u
democracias industriales avanzadas.
4) <ü
-T3 ^ £ t 3 SL. 2
o o - T3 28 La distancia que separa a cada votante de la posición de elite se mide
Nj 4) o' o' G 4)
Ä sp CT O como un valor absoluto. En la encuesta, la pregunta sobre la elite que
N fS
utilizamos impedía que los diputados situaran a su propio partido en
SR = sin respuesta.

1S£ »O »M la escala izquierda-derecha. Las encuestas de Latinobarómetro pedían a

« ‘.y ? los ciudadanos que se situaran en una escala de cero a diez, mientras
M $ g
¡A CIh » que las World Valúes Survey y el Proyecto de Elites Latinoamericanas
«H c/>
GÍ ¿c3 cc3 •- 7 1—1 V, rt
w usan la más habitual escala de uno a diez. Para facilitar la conmensu­
2 .y c -= w 2 -S
O rt
O Z ¿ 05 u- cu ^ rabilidad entre la escala de Latinobarómetro y las otras dos, nos valimos

65
 Scott M ainw aring, A n a M aria Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
cada votante con respecto a la media de la elite porque el cálculo
de la brecha de la representación con el uso de una cifra media
para todos los votantes del partido podía ser erróneo. En principio,
los resultados para cada partido van de cero (todos los votantes de
un partido dado se posicionan exactamente en el mismo punto
de la escala de uno a diez como media de los diputados) a nueve
(todos los votantes se sitúan en un extremo de la escala; todas las
elites sitúan el partido en el otro extremo). Luego ponderamos
cada partido de acuerdo con su proporción de votantes en la en­
cuesta para obtener un resultado de nivel nacional.
Con la excepción parcial de Perú, los países andinos obtuvie­
ron altas brechas de representación. En Venezuela, que exhibió la
brecha más alta de toda la región, la distancia media entre el posi-
cionamiento del propio votante en la escala de izquierda-derecha
de uno a diez y la posición media de la elite para su partido fue de
2,63 puntos. Una brecha en la representación programática de 2,63
para un partido indica que si este se situara en 5,00 en el nivel de
la elite, su votante medio en términos de la distancia media con
respecto a ese puntaje en dicho nivel se situaría en 7,63 o 2,37:
un verdadero abismo. Las cifras para Ecuador (2,56), Colombia
(2,55) y Bolivia (2,52) también reflejan brechas muy grandes de
representación programática entre los partidos en el nivel de la
elite y sus votantes.
La representación programática ha aumentado en Venezuela
desde 1998 y probablemente en Bolivia desde 2002, cuando Evo
Morales se postuló por primera vez a la presidencia. El surgimien­
to de fuertes candidatos presidenciales de izquierda generó una
polarización política. Esa pronunciada polarización ha aclarado
las opciones políticas y elevado las apuestas políticas; es de presu­
mir, por lo tanto, que también haya intensificado la competencia
programática. N o obstante, esta ha sido históricamente bastante
débil en Venezuela.
La debilidad de la representación programática en los países
andinos subraya la importancia de ampliar el alcance de la reflexión
sobre la representación más allá de lo que se ha hecho con repecto
a las democracias industriales avanzadas. Una extensa literatura de­
de la fórmula o,9LB + i = wvs, donde lb es la cifra del votante en
la escala de cero a diez y wvs es su cifra ajustada a la escala de uno
a diez.
66
La crisis de la representación democrática en los países a n d in o s...
dicada a la representación en esas democracias se ha concentrado
en la representación programática. Sin embargo, la focalización
exclusiva en ella no nos sirve de mucho para entender la región
Andina. La conclusión más importante con respecto a la represen­
tación programática en esa región es su debilidad. Más importante
resulta analizar la vastedad del descrédito de los agentes conven­
cionales de la representación democrática y el abandono en que se
los ha dejado a medida que los investigadores expandan el alcance
geográfico de los estudios de la representación más allá de las de­
mocracias industriales avanzadas, será importante examinar no solo
la representación programática, sino también observar las formas
representativas alternativas, como el clientelismo, y no considerar
únicamente el funcionamiento de la representación, sino las causas
de su frecuente fracaso en la percepción de los ciudadanos.
Sobre la base de lo propuesto por Kitschelt (2000), con mo­
dificaciones menores, distinguimos entre vínculos programáticos,
clientelistas, personalistas (principalmente populistas) e institucio-
nales-afectivos entre votantes y partidos. Estos vínculos se refieren
al fundamento primario por el cual un votante dado apoya a un
partido o un político. En prim er lugar, con los vínculos progra­
máticos, el votante elige un partido o un candidato debido a la
congruencia entre sus propias posiciones programáticas e ideoló­
gicas y las de aquellos.
En segundo lugar, el votante puede escoger un partido o un
candidato sobre todo en función de incentivos selectivos que lo
beneficiarán personalmente o significarán una ventaja para algún
grupo no definido en términos programáticos (por ejemplo un
barrio) del cual él forma parte. En este caso, el votante puede sufra­
gar por un político o un partido aun cuando haya un competidor
ideológicamente más cercano a su posición de preferencia. Gracias
a la obtención de bienes clientelistas, los votantes pueden promo­
ver sus intereses materiales de una manera que no sería posible
a través de los bienes públicos. Cuando esto sucede, los vínculos
clientelistas son predominantes. En tercer lugar, el votante puede
elegir a un candidato sobre la base de la personalidad de este, sin
que existan lazos fuertes con las preferencias ideológicas o la ubi­
cación sociológica. Por último, al hablar de vínculos institucionales
afectivos nos referimos al votante que apoya un partido fundado en
un sentinúento de lealtad —una identificación cultural/simbólica
con la agrupación-, por encima de todo lo que pueda explicarse
67
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
en relación con sus intereses programáticos y clientelistas. Este tipo
de vínculo no ha sido objeto de atención en la literatura sobre la
representación y los partidos, pero merece ser tenido en cuenta.
Entre los ejemplos en los que los vínculos institucionales-afectivos
contribuyen probablemente a explicar por qué los votantes siguen
apegados a ciertos partidos se cuentan el apoyo de la mayoría de los
votantes pobres al Partido Justicialista en Argentina, aún después de
que este hubiera escogido políticas de mercado durante la década
de los noventa (Levitsky, 2003); los Partidos Conservador y Liberal
de Colombia en las décadas del sesenta y el setenta, cuando las
diferencias programáticas entre ellos eran escasas, no obstante lo
cual muchos ciudadanos mantenían poderosas lealtades partidarias
tradicionales que los beneficios clientelistas quizá no puedan expli­
car del todo (Archer, 1995);y los blancos y colorados en Uruguay,
donde fuertes lealtades partidarias persistieron por décadas a pesar
de diferencias programáticas relativamente pequeñas entre ambos
partidos (González, 1991).
Los vínculos programáticos son débiles en la región Andina,
con la excepción parcial de Venezuela desde 1998. Los vínculos
afectivos tradicionales entre los ciudadanos y los partidos han su­
frido una profunda erosión. Los vínculos clientelistas están vivos
y gozan de buena salud, pero en una época de achicamiento del
Estado (sobre todo en Bohvia y Perú, entre los países andinos), la
oferta de recursos del sector público a disposición de los políticos
para la construcción de lazos de este tipo ha disnúnuido. Para ter­
minar, como lo destacan varios capítulos de este volumen (véanse
en especial los artículos de Tanaka y Mayorga), los vínculos perso­
nalistas han florecido debido al profundo descrédito de los canales
institucionales convencionales de la representación democrática.
La crisis de la representación democrática institucionalizada
En este capítulo, nuestros indicadores empíricos se han con­
centrado en la crisis de los partidos y las asambleas en el plano
nacional. Lo que está en crisis en la región Andina y en muchas
democracias frágiles a lo largo y ancho del mundo son estos ca­
nales institucionalizados de la representación democrática. N o
hemos hecho énfasis en políticos específicos como agentes de esa
representación, una cuestión que ocupa un lugar central en los
capítulos de Tanaka y Mayorga.
68
L a crisis de la representación democrática en los países and in o s...
La deslegitimación y la decadencia de los sistemas de partidos
y el descrédito de las asambleas han allanado el camino, como
muestran los artículos de Mayorga y Tanaka, a formas plebiscita­
rias de representación en las cuales presidentes populistas despla­
zan a los partidos como vehículos primarios de expresión de la
voluntad popular (O ’Donnell, 1994; Weyland, 1999). Así, podría
argumentarse que la representación personalista y plebiscitaria
simplemente ha dezplazado la representación democrática más
institucionalizada. Si esto es cierto, ¿será apropiado hablar de una
crisis de la representación democrática?
Creemos que la respuesta a esta pregunta es afirmativa. Los
agentes institucionales de la representación democrática —asam­
bleas y partidos- ocuparon durante mucho tiempo una posición
privilegiada en la teoría democrática, y por buenas razones. En
una democracia, los representantes deberían promover progra­
máticamente los intereses de los votantes. La expansión de la
representación personalista subvierte ese principio democrático
central.
Tal como Tanaka y Mayorga sostienen en sus capítulos, la repre­
sentación plebiscitaria se desgasta con facilidad hasta transformarse
en formas menos que democráticas de gobernar, e incluso puede
allanar el camino a regímenes autoritarios o semidemocráticos,
tal como ocurrió con el presidente Alberto Fujimori en Perú
durante la década de los noventa y con el presidente venezolano
Hugo Chávez luego de 1998. Líderes elegidos sobre la base de
una convocatoria populista directa, a veces con reivindicaciones
demagógicas y frecuentemente con la intención expresa de de­
bilitar las formas institucionales de la representación democrática,
suelen socavar en lugar de fortalecer las instituciones democráticas
(O’Donnell, 1994). Lo que se inicia como una representación
plebiscitaria no encuentra muchos obstáculos para convertirse en
una representación no democrática y hasta antidemocrática.
Tres motivos hacen que los partidos sean los agentes claves de
la representación democrática. En prim er término, proporcionan
atajos de información indispensables a los votantes (Downs, 1957;
Hinich y Munger, 1994). Si las elecciones se organizaran exclusi­
vamente en torno de candidatos individuales y no en forma par­
cial a través de partidos, los votantes enfrentarían desalentadoras
dificultades en su intento de obtener la información significativa
necesaria para tomar buenas decisiones electorales. Segundo, y por
69
 Scott M ainw aring, A n a M aría B ejaraño y Eduardo P izarra Leongóm ez
esa razón, los partidos son mecanismos importantes de rendición
electora] de cuentas. Si los ciudadanos quieren votar para poner a
los holgazanes de patitas en la calle, necesitan estar en condiciones
de castigar no sólo a funcionarios específicos sino también, en
la mayoría de los casos, a los partidos políticos responsables de
gobernar.Tercero, los partidos relacionan a los ciudadanos con el
Estado de diferente manera que otros vehículos de articulación
de intereses, porque a través de las elecciones ofrecen un medio
de llegar al poder estatal. C on suficiente razón, Schattschneider
(1942, p. 1) escribió que “la democracia m oderna es impensable
como no sea en términos de los partidos” . De tal modo, una
profunda erosión de estos está íntimamente vinculada a una crisis
de la representación democrática. El ascenso de la representación
plebiscitaria no compensa esa crisis y puede incluso exacerbarla,
como ha ocurrido con frecuencia en la región Andina.
En la mayor parte del libro hacemos hincapié en la representa­
ción democrática en el nivel nacional. Pero, como aclara O ’Neill
(capítulo 6), la representación democrática también puede darse
en el nivel subnacional. Los ciudadanos pueden estar satisfechos
con esos niveles subnacionales aunque se sientan descontentos
con sus representantes en el plano nacional. Muchos partidarios
de la descentralización creen que esta construye lazos más estre­
chos entre los votantes y los representantes, fortalece la rendi­
ción de cuentas y la responsividad electorales y, por ende, puede
mejorar la representación democrática. Con el afianzamiento del
proceso de descentralización, la política subnacional ha cobra­
do mayor importancia a la hora de ocuparse de las necesidades
ciudadanas; de ahí la trascendencia del artículo de O ’Neill para
entender la representación democrática en la región Andina de
nuestros días.
Aun cuando los ciudadanos estuvieran satisfechos con sus agen­
tes subnacionales, el sistema global de la representación demo­
crática estaría en riesgo si los votantes se mostraran descontentos
con los agentes nacionales. En el plano nacional, los agentes de la
representación democrática tienen la responsabilidad fundamental
de resolver muchas necesidades acuciantes que los ciudadanos
enfrentan. La situación macroeconómica nacional, por ejemplo,
afecta el bienestar ciudadano de una manera que ninguna políti­
ca subnacional puede compensar adecuadamente. Si bien cierta
atención a las formas subnacionales de representación democrá-
70
L a crisis de la representación democrática en los países andin o s...
dea es importante en los países andinos, lo que sucede en ese
nivel no puede ser un remedio apropiado a las deficiencias de
dicha representación en el plano nacional. Por otra parte, como
los grandes partidos políticos actúan en ambos planos, una crisis
de la representación democrática en el nivel nacional tiene in­
evitables repercusiones negativas sobre su legitimidad en el nivel
subnacional. Si la descentralización debilita el Estado nacional,
podría exacerbar aún más la percepción de una deficiencia en la
representación democrática.
La reforma política y la crisis de la representación democrática
Sería inexacto caracterizar estos sistemas políticos como in­
móviles, estáticos o reacios a las reformas. Al contrario, durante
las dos últimas décadas la región Andina ha sido, en materia de
reformas institucionales, un verdadero laboratorio experimental.
A lo largo de la década de los noventa, los cinco países empren­
dieron importantes reformas constitucionales29. Todos han hecho
numerosos experimentos con las leyes relacionadas con las eleccio­
nes y los partidos políticos, como lo muestran en abundancia los
capítulos de Pachano, Pizarra Leongómez, Tanaka y Crisp. Según
O ’Neill argumenta en el artículo incluido en este volumen, una
de las reformas de mayores consecuencias en la región ha sido la
tendencia a la descentralización. A decir verdad, uno de los temas
fundamentales de este libro es el esfuerzo aparentemente incesante
por mejorar los mecanismos de representación por la vía de la
reforma política.
Ni las elites políticas ni el electorado han permanecido inmó­
viles frente a la erosión de las relaciones de representación. En un
clima de desencanto y tensión, los partidos y las elites políticas,
a veces con el apoyo y a veces bajo la intensa presión de actores
significativos de la sociedad (el movimiento indígena, por ejemplo),
modificaron los arreglos institucionales existentes, en procura de
mejorar la representatividad de estos sistemas políticos.
Los resultados de esas reformas han sido ambivalentes. Pese a
logros importantes desde la perspectiva de la representación de
minorías antes excluidas, algunos problemas pueden atribuirse en
29 Colombia en 1991, Perú en 1992-1993, Bolivia en 1994, Ecuador en
1997-1998 y Venezuela en 1999.
71
 Scott M ainw aring, A n a M aria Bejarano y Eduardo P izarra Leongóm ez
parte a dichas reformas: la erosión de los partidos y, en algunos
casos, las dificultades adicionales para ejercer un gobierno eficaz.
El ambiguo legado de estas iniciativas reformistas se deduce par­
cialmente del hecho de que las reformas institucionales producen
algunos efectos imprevistos y, a veces, hasta indeseables. La ambi­
valencia de los resultados también se debe al carácter inevitable
de los compromisos y concesiones, un aspecto que la literatura
dedicada a la reforma institucional no ha abordado de manera
adecuada. En ocasiones, las metas afines de la representatividad
y la gobernabilidad entran en tensión. Los esfuerzos tendientes
a promover una u otra de estas dimensiones de la democracia
pueden tener un impacto deletéreo sobre la otra. Dada la natu­
raleza reciente de las reformas y el número limitado de casos, no
nos proponemos una evaluación rigurosa de sus efectos globales
de largo plazo30.
Los capítulos que siguen
Los agentes claves de la representación democrática son los
partidos políticos, los políticos, las asambleas y los miembros
elegidos del poder ejecutivo, y por ende estos agentes y su rela­
ción con los ciudadanos (los representados) constituyen el foco
de nuestra atención. Entre los agentes de la representación de­
mocrática, los partidos han ocupado a lo largo de la historia
un lugar particularmente destacado en la mayoría de los países.
En principio, la representación democrática puede darse con la
presencia de políticos, pero sin partidos en tanto agentes de la
representación31. En la práctica, sin embargo, los partidos son en
casi todas las democracias el instrumento primordial de repre­
sentación y estructuración de los intereses en la política dem o­
crática de masas (Sartori, 1976).En consecuencia, su desprestigio
y debilitamiento profundos están estrechamente asociados con la
30 Para una evaluación de las consecuencias de la reforma institucional
en Colombia yVenezuela, véase Bejarano (2002). Sobre la imposibili­
dad de predecir con certeza las consecuencias de los grandes cambios
institucionales, véase Elster (1988).
31 La mayor importancia de los partidos como agentes de la represen­
tación democrática, en detrimento de los políticos, varía según los
países (Dalton, 1985; Esaiasson y Holmberg, 1996).
72
La crisis de la representación democrática en los países andin o s...
crisis de la representación democrática. Por esa razón, la primera
parte de este libro está compuesta de tres capítulos sobre los
partidos y sus deficiencias en tanto agentes de la representación
democrática en la región Andina.
Los modos adoptados por los partidos para representar, y sus
deficiencias como agentes de la representación, son variables en los
cinco países andinos. Su incapacidad para actuar como agentes de la
representación fue muy profunda en los dos casos de derrumbe del
sistema de partidos, Perú y Venezuela (véase el capítulo de Tanaka).
Esta similitud, empero, oculta una diferencia de igual importancia.
Tras el colapso del sistema de partidos peruano, la reconstruc­
ción de los mecanismos institucionalizados de la representación
democrática ha sido penosamente lenta. La deshonrosa dimisión
de Fujimori y sus actitudes y prácticas antipartidarias dejaron un
paisaje partidista muy debilitado. En contraste, Hugo Chávez ha
tenido más éxito en la construcción de un partido en Venezuela.
En Colombia, luego de un siglo de dominio electoral, los par­
tidos tradicionales sufrieron una erosión paulatina en la década
de los noventa, pero el sistema de partidos no se derrumbó. Los
conservadores y los liberales siguieron siendo los contendientes
electorales más poderosos del país. Entre los partidos tradicionales
(anteriores a la década de los noventa), son los más fuertes dentro
de la región desde un punto de vista electoral. En Ecuador, no
obstante la extendida percepción de que los mecanismos de la
representación democrática han fallado, hasta ahora el sistema de
partidos de la década de los ochenta se ha mantenido (véase el
capítulo de Pachano). En 2002, sin embargo, un outsider político
obtuvo por primera vez la presidencia. En Bolivia, los tres pilares
del sistema de partidos posterior a 1982 siguieron siendo compe­
titivos hasta 2002, cuando la adn experimentó una pronunciada
caída. Desde 2002 florecieron los outsiders políticos, los mecanismos
tradicionales de representación han caído en desgracia y ha hecho
eclosión la movilización popular directa.
El último capítulo de la primera parte, escrito por René Anto­
nio Mayorga, aborda un tema estrechamente relacionado: el surgi­
miento de outsiders políticos en respuesta a la crisis de los partidos
y los sistemas de partidos en la región Andina. Tal como Mayorga
lo demuestra, en la región prevalece un clima de neopopulismo
en el cual numerosos sectores sociales demandan su incorporación
al sistema político. A la cabeza de este impulso neopopulista no se
73
 Scott M ainwaring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez
sitúan los sectores populares organizados sino los desempleados
urbanos, las comunidades indígenas, los vendedores callejeros, otros
grupos pertenecientes a los sectores informales, los cocaleros y los
campesinos. Según Mayorga, los sistemas de partidos se han visto
sometidos a intensas presiones sociales y políticas. En algunos ca­
sos, como ocurrió en Perú y Venezuela, esas presiones fueron más
fuertes que la capacidad de maniobra de los partidos.
La segunda parte se concentra en dos importantes cuestiones
institucionales relacionadas con la representación democrática.
En su capítulo, Brian Crisp analiza los Congresos nacionales de
la región Andina. Los Congresos son unos de los cuerpos más
importantes de representación y padecen la misma baja credibili­
dad que los partidos. Crisp se ocupa de las reformas destinadas a
promover la representación democrática, pero llega, al igual que
Pachano (capítulo 4) y Mainwaring (capítulo 10), a la conclusión
de que no han podido contrarrestar una creciente sensación po­
pular de que los mecanismos de esa representación no funcionan
en forma adecuada.
Kathleen O ’Neill analiza los cambios en la distribución in­
tergubernamental del poder, que afectan la representación de­
mocrática al permitir (o no) la elección de representantes en los
niveles local y estatal. Su artículo plantea una cuestión interesante:
¿pueden las innovaciones y las mejoras aparentes de la represen­
tación en el plano local compensar las graves deficiencias en el
nivel nacional? Al respecto, somos muy escépticos, sobre todo en
aquellos casos en los que la autoridad con poder de decisión y los
recursos permanecen centralizados.
En la tercera parte, los capítulos de Catalina Romero, Daniel H.
Levine y de DeborahYashar abordan la representación de grupos
populares bajo la democracia. Las organizaciones y movimientos
populares no entran en nuestra definición de la “representación
democrática” porque pueden ser portavoces de intereses en regí­
menes tanto democráticos como autoritarios. Por otra parte, al­
gunas movilizaciones populares implican una participación directa
en la política y no una “representación” . N o obstante, estos dos
capítulos son esenciales para entender la crisis de la representación
democrática. N o hay manifestación más clara de esa crisis que
el repudio expresado por algunos grupos contra los agentes de
la representación democrática. Por esa razón, estos dos capítulos
son de indudable relevancia para el tema del libro. U n examen
74
L a crisis de la representación democrática en los países and in o s...
de la crisis de la representación democrática exige prestar atención
a los grupos populares que ejemplifican el rechazo de partidos y
legislaturas.
Levine y Romero se concentran en las demandas y percepcio­
nes ciudadanas bajo la democracia en una época de desprestigio
de los mecanismos formales de la representación democrática. Su
artículo esclarece el accionar de los ciudadanos pobres en el intento
de promover sus intereses al margen de los canales formales de la
representación democrática, cuando estos se encuentran desacre­
ditados. Algunos movimientos rechazan de manera explícita los
vehículos y las formas tradicionales de esa representación y, frente a
ellos, anteponen la participación directa o la “autorrepresentación”
(Warren y Jackson, 2002).
Deborah Yashar examina un grupo cada vez más importante y
a menudo movilizado en la región Andina, sobre todo en Ecuador
y Bolivia: la población indígena. En Ecuador, la sorpresiva victoria
electoral del coronel Lucio Gutiérrez en las elecciones presidencia­
les de 2002 se debió en parte al apoyo de la conaie (Confederación
de Nacionalidades Indígenas del Ecuador) y, muy en particular,
de su rama política, el Pachakutik. En Bolivia, Evo Morales alcan­
zó el segundo puesto en las elecciones presidenciales de 2002 y
ganó en 200$ porque logró cosechar un respaldo sustancial de los
pueblos indígenas. Esa movilización de las comunidades indíge­
nas y populares es un medio de ampliar el espectro democrático
y al mismo tiempo, como Mayorga sostiene en su capítulo, un
motivo profundo de tensión política. Se ha generado un antago­
nismo entre las calles como expresión de la movilización social
y el Congreso como expresión de la representación democrática
institucionalizada32. C on frecuencia, la movilización social no es
vista como un complemento o un fortalecimiento de la actividad
política institucionalizada, sino como una alternativa y, en muchos
casos, una alternativa antisistémica, un instrumento para reemplazar
por medios inconstitucionales a los dirigentes elegidos, e incluso
para modificar el sistema a través de medios extrainstitucionales
de facto. El artículo de Yashar también destaca un aspecto de la
32 El vehemente debate que se extiende por toda la región Andina
entre la democracia representativa y la “democracia participativa”
(una denominación errónea) es una manifestación de este conflicto
entre el Congreso y la calle.
75
 Scott M ainwaring, A n a M aria Bejarano y Eduardo Pizarra Leongóm ez
representación que ha reaparecido en años recientes: el deseo de
algunos grupos indígenas de que sus representantes sean personas
de su propia etnia.
El capítulo final de Scott Mainwaring se ocupa de las causas
de la escasa confianza en los partidos y las asambleas (con la
excepción de Venezuela desde que Chávez asumió el poder).
En un argumento que muestra similitudes con el de Mayorga,
Mainwaring sostiene que las deficiencias estatales y su politi­
zación por obra de la rivalidad entre los partidos son las causas
primordiales de la crisis de la representación democrática. Aunque
este capítulo final se concentra en la región andina, creemos que
las deficiencias estatales son centrales para entender los fracasos
de la representación democrática mucho más allá de ese marco
geográfico. El desempeño del Estado es clave para comprender
las vicisitudes de muchos apremiados regímenes competitivos
en el mundo.
Conclusión
Muchos autores han afirmado que los mecanismos conven­
cionales de la representación democrática están siendo cuestio­
nados y padecen una legitimidad declinante en la mayoría de las
democracias contemporáneas (Pharr y Putnam, 2000; Pizzorno,
1981). Este capítulo relativiza tales afirmaciones. Es posible que
los partidos hayan enfrentado cierta erosión en las democracias
industriales avanzadas, pero —con la excepción de Italia a princi­
pios de la década de los noventa—no se han visto frente a nada
semejante al profundo cuestionamiento del que hoy son objeto
en los cinco países andinos. La región Andina muestra lo que es
una verdadera crisis de la representación democrática.
Esperamos, con este capítulo, haber contribuido a la reflexión
sobre lo que es una crisis de la representación democrática y cómo
se puede evaluar. El tema es una de las cuestiones fundamentales
hoy en la región Andina y, en rigor, mucho más allá. Si durante un
período extenso los ciudadanos creen no estar bien representados
bajo la democracia, esta misma se verá fácilmente en peligro, como
ha ocurrido en Perú,Venezuela, Bolivia y Ecuador en diferentes
momentos de la década de los noventa y los primeros años del
siglo XXI. La creciente insatisfacción con la democracia en la mayor
parte de América Latina (pnud, 2004) sugiere que lo que ya se ha
76
L a crisis de la representación democrática en los países andinos.
dejado ver en la región Andina puede ser un presagio de cosas por
venir en el resto del territorio latinoamericano. La comprensión de
las causas por las cuales los ciudadanos creen que la representación
democrática no satisface sus expectativas y el abordaje de esas de­
ficiencias constituyen uno de los enormes desafíos intelectuales y
políticos de nuestros días. El resto del volumen explora los fracasos
y los éxitos de la representación democrática en los países andinos,
las causas de las fallas y las consecuencias de esta crisis.
A p é n d ic e
R e g la s d e c o d i f i c a c i ó n d e lo s c a n d id a to s
p r e s id e n c ia le s outsiders
1. Luego de una transición democrática, no tuvimos en cuenta
la primera elección presidencial.
2. Consideramos nuevo el partido que no obtuvo más del 5%
de los sufragios para la cámara baja en la elección previa y
que no presentó ningún candidato al Congreso nacional o
la presidencia con anterioridad a ello.
3. Si un partido cambió su nombre de la elección t a la elección
t + i, no lo consideramos como un nuevo partido en / +
i.
4. N o caracterizamos una alianza (coalición) de partidos pre­
viamente existentes como un nuevo partido. Sí lo es, en
cambio, una coalición cuya base no está constituida por
partidos preexistentes. Por ejemplo, el Movimiento Sí C o­
lombia encabezado por Noemi Sanín, que obtuvo el 27%
de los votos en la primera vuelta electoral colombiana de
1998, se considera como un nuevo partido. Aunque estaba
compuesto principalmente por dirigentes y afiliados de los
partidos tradicionales, Sanín creó un nuevo vehículo elec­
toral para su campaña.
5- No tomamos en cuenta como un nuevo partido la fusión
de dos partidos previamente existentes.
6. En los casos de un cisma partidario, no se consideró nuevo
ninguno de los partidos resultantes.
7- Tomamos como candidatos independientes a quienes no
tienen una afiliación partidaria. Por ejemplo, atribuimos
esa caracterización a Álvaro Uribe Vêlez en las elecciones
77
 Scott M ainw aring, A n a M aría Bejarano y Eduardo P izarro Leongóm ez La crisis de la representación democrática en los países and in o s...

presidenciales colombianas de 2002. Si bien en el aspecto Burt,Jo Marie y Philip Mauceri (comps.) (2004), Politics in the Andes:
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Zoco, Edume (de próxima aparición), “The collapse of party systems
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Notre Dame.

86
 Últimos títulos de la colección

Economía y globalización
Eduardo Sarmiento Palacio

Uribenomics y otras paradojas

Alejandro Gaviria

La imaginación moral.
El arte y el alma de construir la paz
John Paul Lederach
£ '" S -:

Derechos humanos como límite a

la democracia

La revolución incompleta. Las

reformas de Gaviria

Guerra civil, terrorismo y anomia

social
Los ensayos de este libro analizan y explican la crisis de la
representación democrática en los países de la región
andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. En
esta región, el desapego hacia la democracia, los partidos
políticos y los legisladores ha proliferado de una forma alar­
mante. Varios presidentes se han visto obligados a dejar su
cargo y muchos partidos tradicionales han desaparecido
de la escena política. Es más, en tres de las cinco naciones,
Bolivia, Ecuador y Venezuela, hoy gobiernan líderes de
izquierda nacidos del colapso del sistema de partidos y de
los liderazgos tradicionales.

La crisis de la representación dem ocrática en los países andi­

nos está orientado a responder una pregunta fundam en­
tal para América Latina y tam bién para otras partes del
m undo: ¿Por qué la representación político-partidista en
algunas ocasiones deja de funcionar y emergen otras
formas de liderazgo, ante todo, de carácter personalista?
¿Está viviendo América Latina el retorno del líder provi­
dencial, en la tradición caudillista propia de esta región del
mundo?

Escrito por reconocidos especialistas de los distintos países

estudiados, este libro aclara más de un interrogante con
respecto a la crisis actual de los partidos políticos en la
región andina.

J-H