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Modelos alternativos del proceso de la poltica pblica: de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo Peters, B.

La ley es un principio fundamental en las democracias liberales, por lo que se pone especial nfasis en asegurar que los deseos de los cuerpos legislativos y de los dems organismos autoritarios se cumplan tal y como se planearon. Actualmente, los gobiernos contemporneos se ven en la tensin de que tanta democracia y que tanta discrecin permitir. Adems, las maneras adecuadas de participacin democrtica parecen estar cambiando y ahora se pone ms nfasis en una participacin ms directa de la poblacin en las decisiones de polticas pblicas. Este nfasis se ha ampliado hasta incluir la participacin popular en la implementacin, despus de que el gobierno ha actuado legislativamente. Se considera que este involucramiento es el mecanismo mediante el cual se controla el verdadero impacto de la poltica pblica. Modelos opuestos de polticas pblicas

La ley y la participacin son las dos perspectivas bsicas del proceso de elaboracin de polticas y marcan el cmo disear y cmo comprender. Los modelos formales nos propondran un involucramiento del pblico principalmente a travs del proceso electoral y quiz mediante el cabildeo de los legisladores, pero este involucramiento sera en gran medida indirecto y ocurrira ms bien al principio del proceso. En contraste, el modelo de abajo hacia arriba supondra que la puesta en prctica debera estar en funcin de los deseos y capacidades de los niveles inferiores del gobierno y sus clientes. Supondra adems que todo el proceso de la poltica pblica debera organizarse para reflejar de manera ms directa las demandas de lo que constituye la arena de elaboracin de polticas, as como los deseos de las masas. La formulacin de polticas se abrira a diferentes influencias, en vez de reflejar principalmente las ideas de los funcionarios elegidos y nombrados. La eleccin de uno u otro de los modelos determinar el estilo de gobierno que ejercer el sistema poltico. Caractersticas empricas

Ambos proporcionan acercamientos complementarios hacia la poltica pblica. + Enfoque de abajo hacia arriba Seala la importancia de los niveles ms bajos en las organizaciones gubernamentales para determinar el significado verdadero de la poltica pblica. Ciertos estudios plantean que muchas ms decisiones se toman en los niveles inferiores que en los superiores, y los funcionarios de nivel inferior tienen la discrecin sustancial de imponer prestaciones o sanciones a los ciudadanos (p.261) Al parecer, la tendencia plebiscitaria en la participacin, potencialmente evita las formas de participacin poltica convencionales y constitucionalmente prescritas. La lnea alternativa de mayor participacin en las democracias consiste en favorecer la

participacin de los grupos ms directamente afectados por una poltica pblica, en vez de la poblacin en general. Este enfoque puede permitir incluso que dichos grupos controles o al menos tengan el poder de veto sobre la poltica pblica. Existe una tensin: al otorgarse poderes tan amplios a grupos comunitarios, estas estrategias democratizadoras pueden obstaculizar las polticas gubernamentales establecidas y crear problemas a la sociedad en su conjunto. En una posicin menos extrema que permite el control local de las polticas, por encima de cierto punto, tambin puede crear problemas en la reconciliacin de la democracia representativa con ideales ms comunitarios de democracia. Sin embargo, existe tambin evidencia de que una mayor participacin puede mejorar la calidad de las decisiones que se tomen. Mejora la participacin pblica y a pesar de que no cuenten con toda la informacin, la participacin puede bastar para forzar a los que tienen dicha informacin a que la hagan influir en el debate sobre polticas pblicas. La presin pblica tambin se puede emplear para forzar la creacin de informacin nueva y necesaria. Un sistema de abajo hacia arriba lleva ms tiempo, pero este puede ser una variable que no se considere tanto si finalmente se logra llevar a cabo la decisin tomada. El peligro radica en que un sistema de toma de decisiones de abajo hacia arriba llegue a convertirse en un gobierno dividido con una forma alternativa que obstruya y, evite la accin pblica efectiva. Por lo general, los polticos tienen en cuenta el tiempo. Esto no sucede necesariamente con los grupos comunitarios quienes defienden los valores fundamentales para su propia existencia. La seleccin de un modelo implica elegir instrumentos. La tendencia esperada es confiar en instrumentos que impliquen alguna negociacin con los intereses afectados o en los que se apoyaran en las decisiones personales para utilizar el servicio. El uso de plizas y otros instrumentos elegidos por el consumidor, vinculados con la teora de la eleccin pblica son los elementos naturales de este enfoque. Ellos permiten que los consumidores individuales de servicios gubernamentales se desempeen como los rbitros definitivos respecto a la naturaleza de las polticas elaboradas. + Enfoque de arriba hacia abajo Tiene la ventaja de ser ms uniforme que los enfoques de abajo hacia arriba. Existe la desventaja compensatoria de que no hay la riqueza descriptiva o terica experimentada en los enfoques de abajo hacia arriba. Aunque sepamos que los niveles inferiores de las organizaciones influyen significativamente en la manera como se cumple la ley, la formulacin de una ley, ms que su posterior implementacin, es la base legtima de la accin gubernamental. La naturaleza ms lineal y autoritaria del modelo de arriba hacia abajo implicara la capacidad del gobierno para tomar decisiones difciles de manera que pudiera producir resultados significativos. Al hablar de este modelo, nos referimos a un gobierno fuerte que por razones de ndole poltica o tcnica opta por una poltica pblica y a continuacin se dedica a la tarea de implementarla. Este modelo tiende a considerar al gobierno como un actor monoltico. En el, las ideas en torno a una poltica pblica dependen de las ideas de la elite que la hace y podra esperarse que dicha poltica reaccionara ante los cambios en la composicin partidista del gobierno. Adems, se supondra que al actuar los legisladores el resto del gobierno acatara la lnea y la

sociedad estara contenta con su manera ms bien indirecta de influir en la poltica pblica. Este gobierno se apoyar fuertemente en instrumentos como la entrega directa de servicios o reglamentacin de rdenes y controles para lograr sus objetivos. Estos instrumentos permiten mayor certidumbre en la provisin que muchos otros instrumentos y emplean los singulares recursos autoritarios de gobierno para lograr sus fines. Dichos instrumentos se basan en la supuesta capacidad de la autoridad y de las estructuras burocrticas para producir los resultados deseados en cuanto a poltica pblica. Este gobierno tiene el riesgo considerable de no tener la capacidad de ajustarse rpidamente a las diferencias temporales y geogrficas que deben fundamental el enfoque de abajo hacia arriba. Implicaciones tericas

+ De abajo hacia arriba Por una parte, se propone una democracia discursiva en la que las polticas se escogeran por la interaccin de todas las partes afectadas. Esta idea se relaciona con la izquierda poltica y la necesidad de incluir a los grupos frecuentemente excluidos. Este enfoque plantea que en el de arriba hacia abajo, se perseguiran intereses individuales y adems, est la imposibilidad de control de todo desde la elaboracin de polticas a nivel central. Por otra parte, el individualismo metodolgico de la eleccin pblica y los supuestos relativos de la racionalidad individual, sitan el principal lugar de accin en los niveles inferiores de las organizaciones. Por lo dems, una de las ideas vinculadas con la eleccin pblica es capacitar a los individuos para que tomen sus propias decisiones en cuanto a los servicios pblicos en vez de que estos sean determinados por los polticos o expertos de los niveles superiores de las organizaciones.

+ De arriba hacia abajo


Se vincula directamente al nuevo institucionalismo de estudios de poltica pblica. Se basa en que las instituciones formales de gobierno necesariamente tienen influencia decisiva sobre las alternativas en polticas pblicas. Se subraya que las reglas de las instituciones permiten, proscriben y prescriben las acciones de los individuos en la sociedad. La naturaleza normativa de este enfoque seala que la ley debe controlar la poltica pblica y emitir los decretos autoritarios por medio de la autoridad legal de legisladores y dirigentes polticos. Quienes llevan a cabo este enfoque, intentan que los decretos entren en vigor con el mayor apego posible a las intenciones de los legisladores. En cuanto a la implementacin, la empiria indica lo improbable de que cualquier esfuerzo de implementacin alcance de manera perfecta estos logros, pero el elemento importante de este modelo es que se realice el esfuerzo. Significativamente, este modelo permite que el grado de xito en la implementacin pueda apreciarse por a medida en que los resultados alcancen la meta establecida por la ley.

Implicaciones normativas:

La seleccin de una u otra perspectiva tiene implicancias en cuanto a cmo van a funcionar los gobiernos y a los tipos de polticas que deberan adoptar. La eleccin tambin tiene consecuencias importantes en lo referente a los tipos de valores humanos que resaltar el gobierno. + Enfoque de arriba hacia abajo: Vuelve a la relevancia del imperio de la ley en el gobierno. La prctica de los legisladores es elaborar reglas obligatorias aplicables a la sociedad en su conjunto. Certeza e igualdad La igualdad ante la ley es un valor fundamental. La posibilidad de predecir resultados tambin se relaciona con la ley y un proceso de poltica pblica ms determinado. Este valor de prediccin es importante para quienes elaboran leyes y para los ciudadanos en su calidad de clientes. Las implicaciones de este enfoque no son del todo positivas. Hacer que un gobierno funcione de arriba hacia abajo implica el riesgo de crear gobiernos que pierdan el contacto con las preferencias del pueblo y se desliguen de las exigencias de la produccin de los bienes y servicios que quisiera proporcionar a sus ciudadanos. Un gobierno de arriba hacia abajo fcilmente podra describirse como una tecnocracia a la que le falta entender las condiciones del mundo real que determinan las posibilidades de hacer. + Enfoque de abajo hacia arriba: Su cualidad es la capacidad de ajustar las polticas a las realidades locales o a los cambios registrados con el paso del tiempo. Esto puede producir equidad (al relacionar directamente las polticas con las necesidades) en vez de la absoluta igualdad. Asimismo, este enfoque puede presentar importantes demandas en cuanto a la democracia, sobretodo porque considera una mayor variedad de opiniones en la elaboracin de polticas en comparacin con el enfoque de arriba hacia abajo que pone nfasis en las instituciones democrticas representativas. Se supone que si los deseos de los niveles inferiores se incorporan en el diseo, entonces es ms probable que la poltica pblica se lleve a cabo con xito y hay ms posibilidades de que alcance las metas propuestas. Sobresale el hecho d que el proceso es impulsado por una definicin de lo que es factible, en vez de serlo por las consideraciones fundamentales de lo que debera hacerse de acuerdo con las elites para legitimar las posiciones de autoridad del gobierno. Ac lo factible es definido por los niveles inferiores y no por las elites. Una mayor participacin resulta atractiva, pero hay que considerar que los conceptos de tecnocracia y burocracia han sido muy positivos para los gobiernos de los pases industrializados. Existe entonces, el peligro de que complejos problemas de poltica pblica se reduzcan a luchas polticas ms bien simples, por ms abiertas y democrticas que sean.

Sntesis

Determinadas situaciones en la elaboracin de polticas pueden favorecer ms a un modelo que a otro. Por ejemplo, las polticas que presentan un elemento fundamental de variacin local pueden ser adecuadas para un enfoque de abajo hacia arriba, mientras que aquellas en las que la igualdad es significativa, es decir, las que involucran derechos civiles bsicos, pueden ser mejores candidatas a usar un enfoque de arriba hacia abajo. Existe una paradoja: el proceso de elaboracin de polticas que trata de usar el mismo modelo para todo el proceso, puede ser menos efectivo que el que trata de recurrir a diferentes modelos en varias etapas. Ambos modelos se pueden complementar si se considera que se presentan en secuencia. De esta manea, una vez que se concierta una negociacin, el proceso administrativo debe ser legalista y uniforme en caso de que siga vigente el proceso poltico. Ambos modelos se basan en la conviccin de que la democracia es deseable, aunque varan notablemente en cmo las demandas populares pueden ser incluidas directamente en el proceso de diseo de una poltica pblica. De manera semejante, ambos modelos incluyen cierta creencia en el imperio de la ley como instrumento positivo o camisa de fuerza.