Laudy Quiceno, 2018

ANALISIS SOBRE LAS POLITICAS DE PRESUPUESTOS Y GASTOS

PUBLICOS EN COLOMBIA

ECONOMÍA INTERNACIONAL

Laudy Quiceno Rodriguez

University of Cartagena, Department of nursing,

Administration of health services Program
Cartagena Bolivar 130015, Colombia

UNIVERSIDAD DE CARTAGENA
ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD

2018
 Laudy Quiceno, 2018

ANALISIS SOBRE LAS POLITICAS DE PRESUPUESTOS Y GASTOS

PUBLICOS EN COLOMBIA

Resumen

El presente artículo tiene como objetivo principal analizar el comportamiento de las

políticas de presupuestos y gastos públicos en Colombia, la importancia e impacto que
tiene en la economía, desarrollo y en el nivel de vida de los habitantes de cualquier país,
mostrando una parte esencial de la política económica; ya que da pautas a las prioridades
y objetivos del gobierno a través de los montos asignados a sus ingresos y a sus egresos.
El presupuesto de planificación presupuestario es una herramienta fundamental para que
el gobierno formule, discuta, apruebe, controle y evalué los resultados de la estructura de
la clasificación del gasto público en cada uno se los rubros de tal manera que se reflejen
en un crecimiento y desarrollo a nivel macro y microeconómico.
Es de gran importancia; que el presupuesto, es el hecho de que es la sustancia del
funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los recursos del estado. El
estado, para funcionar para cumplir con sus funciones básicas y constitucionales, requiere
de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de un aparato administrativo que
necesita recursos públicos. Estos se generan a través delas funciones estatales de levantar
impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y controlar deuda
pública.
El presupuesto tiene una fuerte relación con la política y el poder. La acción
gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura política: la consolida, la
erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a
grupos, regionales, sectores económicos, sociales, geográficos. Desde esta perspectiva, el
presupuesto es parte clave de la política, pues asignan recursos.
La idea de las políticas y los programas públicos deben enmarcarse en una visión de
conjunto y una estrategia de largo plazo que les den sentido y coherencia. En
consecuencia, han ido ganando cuerpo los esfuerzos por reconstruir la programación
presupuestaria como algo que va más allá de la buena técnica y, en especial, mas allá de la
política fiscal y que, por tanto, requiere un esfuerzo a nivel del gabinete en su conjunto, y
no solo la negociación.

Palabras claves
Presupuestos, Gastos Públicos, Economía, Gobierno, Recursos, Política.
 Laudy Quiceno, 2018

Abstract

The main objective of this article is to analyze the behavior of budget and public
expenditure policies in Colombia, the importance and impact it has on the economy,
development and the standard of living of the inhabitants of any country, showing an
essential part of economic policy; since it gives guidelines to the priorities and objectives
of the government through the amounts assigned to its income and to its expenditures.
The budget planning budget is a fundamental tool for the government to formulate,
discuss, approve, control and evaluate the results of the structure of the classification of
public expenditure in each one of the items in such a way that they are reflected in growth
and development at the macro and microeconomic level.
It's very important; that the budget, is the fact that it is the substance of the governmental
operation, of the programs: it represents the resources of the state. The state, to function to
fulfill its basic and constitutional functions, requires resources. Any governmental action
requires an administrative apparatus that needs public resources. These are generated
through state functions of raising taxes, producing some goods, providing some services,
issuing and controlling public debt.
The budget has a strong relationship with politics and power. Government action has a
decisive impact on the political structure: it consolidates it, it erodes it, it always modifies
it. Government actions weaken or favor groups, regional, economic, social, geographical
sectors. From this perspective, the budget is a key part of the policy, because they allocate
resources.
The idea of public policies and programs should be framed within a general vision and a
long-term strategy that gives them meaning and coherence. As a result, efforts to rebuild
budget programming as something that goes beyond good technique and, especially,
beyond fiscal policy have been gaining momentum and, therefore, require an effort at the
cabinet level in set, and not just the negotiation.
 Laudy Quiceno, 2018

Introducción

El presente artículo tiene como objetivo facilitar la comprensión y el análisis del

presupuesto público, a través de la revisión de aspectos sustanciales del gasto público, el
proceso presupuestario, los sistemas presupuestales más comunes y la importancia del
presupuesto.
El presupuesto público es una herramienta fundamental para la toma de decisiones de
todos los gobiernos territoriales, es a través del cual se puede dar cumplimiento a los
programas de gobierno, los planes de desarrollo y en fin poder impulsar y propiciar la
satisfacción de necesidades básicas de la población y el desarrollo de los territorios, de ahí
la importancia de tener un conocimiento y dominio del tema para quienes tendrán relación
con el sector público; este es de mucha gran importancia porque refleja una parte
fundamental de la política económica. El presupuesto se establece para un periodo
determinado, generalmente de un año, y muestra las prioridades y los objetivos del
gobierno a través de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos. El presupuesto
muestra la forma de cómo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y como los
distribuye.
El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa
cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano
en los bolsillos y decidir sobre su asignación, tiene un peso macroeconómico muy
evidente en el crecimiento, el empleo, la inflación y la estabilidad. Las políticas de
ingreso y de asignación del gasto público son elementos claves de la política económica;
tiene impactos definitivos en el crecimiento de la economía y en el desarrollo social; son
además impactos de largo alcance. Con particular fuerza en países en vías de desarrollo
como México, el presupuesto público estimula la acumulación de capital físico y la
inversión en capital humano.
El presupuesto tiene un evidente impacto en la economía y el desarrollo en su conjunto,
pero también lo tiene en la vida de los habitantes del país. El presupuesto tiene un peso
microeconómico con la asignación de recursos para prestar servicios que demanda la
sociedad. En contextos democráticos, esas políticas se someten a escrutinio, evaluación y
debate público. Sabemos que el mercado favorece la generación y distribución de la
riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual. La
democracia, basada en el principio de la igualdad política, puede paliar esas desigualdades
a través de la política fiscal acordada en los órganos de representación popular y
garantizar así un piso mínimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos. Todo
estado democrático desarrollado tiene la necesidad de imponer gravámenes para financiar
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gasto social, y procura así alcanzar un delicado equilibrio entre esa recolección de
impuesto y ese gasto, y el estímulo de la inversión tanto en bienes públicos como en los
que provienen de los agentes privados.

Estado del arte

La definición habitual de presupuesto expresa que este consiste en las previsiones anuales
de ingresos y gastos de una organización, ya sea pública y privada. Otra, mas explicita,
señala que el presupuesto es la herramienta que le permite al sector publico cumplir con la
producción de bines y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la
población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del
país.
La acción presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una
acción determinada en el desempeño de una función especial; en un tiempo determinado;
que aplica recursos para obtener unos resultados concretos: bienes y servicios; con un fin
preciso: satisfacer necesidades públicas.
El presupuesto público es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la
política económica por parte del Estado. Es el instrumento mediante el cual ejerce su
función de financiador o proveedor directo de bienes y servicios. Como parte del proceso
de gestión estatal de planeación, en el presupuesto se materializan en propuestas
cuantificadas los diferentes propósitos de Estado y de gobierno que se ejecutan a través de
las entidades encargadas de su administración. Por medio del presupuesto se atiende
también el funcionamiento de estas entidades y el financiamiento adquirido para el
desarrollo de sus actividades. De la renta y con la corrección de fallos de mercado, como
los asociados con la periódica
La función propia del gobierno ha sido los temas dominantes en la economía, por lo
menos en las últimas dos centurias. A través de los años, las funciones del Estado han
sido cambiantes, normalmente como respuesta a los fallos percibidos en la economía de
mercado. Así, no solo se ha admitido que el Estado debe establecer las leyes básicas de la
sociedad, velar por su cumplimiento y crear un marco en el cual las empresas puedan
competir entre sí, sino que también se ha generado el consenso de que los defectos y
limitaciones del mercado le dan al gobiernos una función económica importante,
especialmente en áreas relacionadas con la redistribución de la renta y con la corrección
de fallos de mercado, como los asociados con la periódica presencia de fluctuaciones
económicas, acompañadas de elevados niveles de desempleo; la falta de competencia; la
presencia de externalidades y la provisión de bienes públicos, entre otros.
El gobierno incide en la economía de dos maneras principales: directa o indirectamente.
La forma directa la ejecuta a través del gasto público y la tributación; y la indirecta,
mediante el empleo de mecanismos de regulación de la actividad económica. La primera
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se refleja directamente en el presupuesto; la segunda, no. La mayor intervención del

Estado ha propiciado el aumento del gasto público en cifras importantes hasta representar,
como ocurre actualmente, un monto apreciable como proporción del PIB.
El comportamiento de los negocios también se ha visto influenciado significativamente
por programas de regulación estatal en muchas áreas, con la particularidad de la mayor
parte de los costos reglamentarios aparecen en el presupuesto de las empresas, de los
trabajadores y de los consumidores y no en el presupuesto del gobierno.
Aun así, a pesar del desarrollo en los mecanismos de regulación estatal, el presupuesto
público continua siendo el instrumento más importante para la ejecución de la política
económica por parte del Estado. Por su carácter de público, el presupuesto se rige por
estrictas normas de origen constitucional y legal.
Función de asignación de recursos: son los bienes cuyos suministros no puede estar a
cargo de los particulares, esto es, mediante transacciones individuales, por cuanto no es
factible, en el caso de tales bienes, aplicar el principio de exclusión en el consumo. En
este caso, se considera que a diferencia de los que ocurre con los bienes privados, en este
tipo de bienes no existe rivalidad en el consumo, en el sentido de que su demanda por
parte de un individuo no disminuye su disponibilidad para los demás. Al no ser factible la
apropiación privada de dicho bien por parte de un individuo tampoco se puede excluir a
los demás de su disfrute.
La teoría ha señalado otros casos en donde el mercado parece no garantizar una solución
eficiente en el suministro de bienes y servicios, lo que le permite justificar que en su
producción intervenga al Estado, en especial de manera indirecta. Se trata, en esta
situación, que mediante el empleo de mecanismos de regulación, estimulo u otro
instrumento que garanticen una mejor asignación de los recursos en términos sociales se
puedan crear las condiciones para su prestación a través de la actividad privada. A
manera de ejemplo, es el caso de los llamados bienes misteriosos como la educación, la
salud, la seguridad social, etc., en lo que se considera conveniente que el Estado genere
un ambiente propicio para que su prestación se realice bajo esquemas de competencia;
también ocurre en la presencia de efectos externos, positivos o negativos en la producción
o consumo de ciertos bienes, que conduce a una ineficiente asignación de los recursos
productivos y que valida la intervención del Estado para promover su corrección.
Presupuesto, plan de desarrollo y coherencia macroeconómica: la constitución de
1991, en el capítulo 2 del título XII, se refiere con detenimiento a los planes de desarrollo
y señala la gran importancia que le concede a este tema. Esto queda de presente aún más
con la expedición de la Ley Orgánica de la planeación, Ley 152 de 1994, de carácter
causi-consititucional y superior a cualquier otra ley. Así, es claro que el propósito del
constituyente y posteriormente del legislador ha sido el de fortalecer la relación entre plan
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de desarrollo y PGN para mejorar la asignación de recursos e integrar las decisiones de

mediano y largo plazo con la gestión del presupuesto.
El presupuesto no solo constituye la materialización del plan de desarrollo del gobierno
sino que también cumple un papel destacado en el diseño de la política económica, en la
medida en que su cuantía, composición y estructura de financiamiento son elementos
importantes en el engranaje del balance macroeconómico.
La concepción de que el presupuesto es también un instrumento de política
macroeconómica se evidencia en dos principios presupuestales, establecidos en la Ley
179 de 1994: el de coherencia Macroeconómica, que busca garantizar que el presupuesto
sea compatible con las metas económicas fijadas por el gobierno en coordinación con la
Junta Directiva del Banco de la Republica y el de Homeostasis Presupuestal, mecanismo
de autorregulación, que determina que el incremento de los recursos presupuestarios debe
ser consistente con el crecimiento de la economía de forma que no genere desequilibrios
macroeconómicos.
Esta concepción se fortalece en el proyecto de Ley 112 de 2010 que establece una regla
fiscal. En esta, el principio de homeostasis se sustituye por el principio de sostenibilidad y
estabilidad fiscal, así: el artículo 8° de la Ley 179 de 1994 quedara así: principio de
sostenibilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del
gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo de la economía y
debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a través de una regla
fiscal.
La Ley orgánica del Presupuesto de Colombia no solo ha regulado lo concerniente al
presupuesto sino que lo ha enmarcado en un contexto más amplio: el Sistema
Presupuestal. Al hacerlo, el presupuesto deja de ser un fenómeno aislado, para entrar y
hacer parte de un conjunto mayor en el cual se expresa la actividad estatal, apareciendo
como la expresión cuantitativa de la política fiscal en sus interrelaciones interpersonales
con los fundamentales macroeconómicos.
En el último decenio el país ha avanzado en un proceso de modernización de la
administración pública, y reforma y fortalecimiento de las instituciones presupuestales y
de las herramientas para mejorar la gestión pública, todo lo cual ha contribuido a mejorar
los procesos de programación, asignación, ejecución, evaluación, seguimiento y control
del gasto público y de rendimiento de cuentas, y ha favorecido la transparencia fiscal.

Gasto Público: es el que realiza el sector público en un periodo determinado. Incluye

todo gasto fiscal, más todos los gastos de las empresas fiscales y semifiscales con
administración autónoma del Gobierno central. El gasto público se destina a bienes de
consumo público y a bienes de capital, inversión pública.
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En Colombia, el gasto público que hace el Gobierno Nacional se ejecuta a través de dos
tipos de entidades; por una parte, están las empresas industriales, comerciales y sociales
del Estado caso Ecopetrol, Telecom, el ISS, etc., cuya asignación se determina a través de
un decreto del Ministerio de Hacienda; y por otra parte, están los ministerios,
departamentos administrativos, y demás entidades del gobierno central caso Ministerio de
Transporte, Ministerio de Protección Social, INVIAS, DANE, ICBF y SENA, etc., para
las cuales el gasto se define en el presupuesto General de la Nación que el ejecutivo
tramita anualmente para aprobación del Congreso de la Republica.
Sobre este último proceso y las instituciones presupuestales existe abundante literatura, y
para el caso colombiano, casi todos los trabajadores concluyen con recomendaciones
reiterativas. Por ejemplo existen consideraciones teóricas para que el proceso de
asignación del gasto este en cabeza de una solo entidad, y no de dos, como sucede en
Colombia: la elaboración del componente de inversión del presupuesto del gobierno
central es función de Planeación Nacional, mientras que el de funcionamiento está a cargo
del Ministerio de hacienda.
Esta separación cuya problemática radica más en la disociación del proceso en sí mismo
que en el de las instancias responsables tiene efectos directos sobre la sostenibilidad fiscal
y la calidad del gasto. Citemos solamente uno: se asigna gasto operativo a las entidades
independientemente de si ejecutan o no programas prioritarios o inversiones relevantes y,
por el contrario, para la inversión asignada en programas prioritarios no se garantiza
sostenibilidad, pues no se tiene en cuenta el componente operativo que soporte su
ejecución normal.
Dentro de nuestro marco legal vigente, sin embargo, estas no son las únicas deficiencias
del proceso presupuestal, como tampoco el impacto de estas deficiencias es únicamente
de tipo fiscal. Es conveniente y oportuno rescatar que el presupuesto tiene un impacto
final sobre el bienestar y que este debería ser objeto especial de atención en la preparación
de la reforma presupuestal. La sostenibilidad fiscal que debe buscar aquella reforma, no
solo se lograra con medidas que tiendan a la flexibilización del presupuesto y a la
disciplina fiscal, sino también con elementos que modernicen y hagan más trasparentes
tanto las instituciones como los procesamientos vigentes para la asignación del gasto.
La eficiencia y eficacia, y la productividad y calidad del gasto especialmente de la
inversión pública deben ser también propósitos con los que el Presupuesto General de la
Nación financia o provee directamente los bienes y servicios. Con el esquema y proceso
presupuestal actual, esas condiciones son inalcanzables, y si bien, en la coyuntura de hoy
la inversión es una proporción mínima del presupuesto, la revisión del proceso de
asignación actual a la luz de aquellos elementos es urgente. A pesar de su escaso monto,
la inversión sigue siendo significativa en términos de la materialización de los planes,
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políticas, y programas de desarrollo de los gobiernos y de su asignación dependen, desde

la reducción de la pobreza hasta el nivel de productividad de la inversión privada.
Las cuentas fiscales en los últimos 10 años la inversión pública ha estado alrededor de
1,8% del PIB en promedio. Para el mismo periodo, la inversión acumulada, que ha
afectado el déficit y generado endeudamiento ha sido de $40 billones hasta el 2002 en
pesos constantes de hoy. Por otra parte, desde la óptica presupuestal en bruto, el gasto en
inversión, autorizado por Ejecutivo y el Congreso de la Republica y ejecutado por las
entidades de la administración central ha sido en promedio de $7,6 billones por año. Es
decir, hasta el año pasado llegaba a los $60 billones acumulados a precios de hoy para los
últimos 8 años.
Conocer cuáles han sido los resultados concretos de este gasto, o determinar la efectividad
de las políticas implantadas durante ese tiempo, es casi imposible. Como también lo es
saber cómo y en qué sectores se están teniendo retornos sociales satisfactorios o en cuales
existe mayor productividad en la inversión asignada. La forma como se viene
concibiendo, estudiando y aprobando el presupuesto no lo permite, pues ni en las
instituciones ni en los procesos están presentes conceptos como la priorización,
transparencia y evaluabilidad entre otros elementos que aseguran la calidad en el gasto.
De ahí ante el deterioro de algunos indicadores de la calidad y condiciones de vida
durante la última década, sea tan difícil responder a donde se fueron esos $60 billones de
inversión pública del Presupuesto General de la Nación que aparecen ejecutados desde
mediados de los noventa.
Los procedimientos, instancias y arreglos a través de los cuales se asigna el presupuesto
de funcionamiento desde Hacienda y el de inversión desde Planeación son obsoletos, pre
modernos y sin fondo, e impiden que cualquiera que sea el tamaño del gasto las políticas
públicas se concretan en realidades para los ciudadanos.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico lidera, diseña y ejecuta las finanzas públicas
y establece la política fiscal del país. En virtud de ello, la Dirección General de
Presupuesto Público Nacional, como autoridad presupuestal central nacional, administra
este instrumento de manejo financiero a través del Presupuesto General de la Nación; el
presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado no financieras, de las
Sociedades de Economía mixta no financieras, sujetas al régimen de Empresas
Industriales y comerciales del Estado del orden nacional y el presupuesto del Sistema
General de Regalías.
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Metodología

Los manuales y otras formas de divulgación son instrumentos importantes para el

desarrollo y cumplimiento de las funciones de una organización y para la formación de
los funcionarios que deben desempeñarlas. Además, le permite a la administración
ejecutar procedimientos y procesos con mayor agilidad y eficiencia, ajustes a la Ley.
En los últimos años se han preparados diversos documentos sobre asuntos relacionados
con el PGN, los cuales, en lo pertinente, se incorporan, parcial o totalmente.
Se busca ofrecer una versión didáctica que recoge los cambios más importantes ocurridos
en los últimos años en materia presupuestal.
Mejorar la comprensión sobre estos temas contribuirá a un debate más ilustrado cuando se
analice la asignación de los recursos y el monto y distribución de las apropiaciones en el
presupuesto público y se evalúen los criterios de política que se encuentran detrás de estas
decisiones.

Resultados

Manejar un contenido actualizado que, salvo cambios normativos importantes, sea

considerado una guía confiable para el cumplimiento de los procesos internos que deben
seguir las entidades rectoras de la programación presupuestal, las entidades que hacen
parte del PGN, como también las empresas industriales y comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de estas.
Se espera que los funcionarios de las entidades rectoras del presupuesto, los servidores
públicos que responden por estos temas en los órganos que hacen parte del PGN y en las
empresas industriales y comerciales del estado, los interesados en el tema y el público en
general, cuente con un texto que, respetando el mandato legal, registre de manera
inteligible la secuencias de los procesos, procedimientos, plazos, tipos de información que
se debe generar, flujo y forma en que esta presenta, componentes y contenidos, definición
de las fuentes de recursos y del gasto, entre otros elementos, que favorezcan una
presentación clara y ordenada y facilite que la información en cada vigilancia fiscal se
organice de manera homogénea.
 Laudy Quiceno, 2018

Conclusión
El Presupuesto Público debe cumplir con rigurosidad los patrones establecidos por la
sociedad en materia de transparencia en las instancias del proceso de su diseño,
formulación, aprobación, ejecución y control, deben así mismo consignarse con claridad
los objetivos y metas que se pretenden alcanzar, como así también las disposiciones
legales y técnicas que lo encuadraron.
Los presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el propósito de
controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace
imprescindible la clasificación de las partidas que avalan las cuentas de dicho presupuesto
esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en
práctica, ya que una clasificación adecuada genera un equilibrio perfecto y a su vez una
herramienta eficaz para la administración.
Las clasificaciones deben hacerse de una forma balanceada, puesto que una inclinación a
nivel contable dañaría la información para la formulación y ejecución de los programas,
es preciso que cada una tenga un desarrollo a un nivel y medida justa para su mayor
comprensión y manejo tanto en el ámbito fiscal a nivel de programación y administración.
Estas son de gran ayuda, pues dotan de información a tiempo para la toma de decisiones y
en algunos casos como es la clasificación por objeto de gastos que sirven de auxiliar para
mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos casos malversaciones de
fondos y los gastos injustificados.
La clasificación permite detallar los sectores tanto públicos como los privados, los gastos
y las funciones y estas a su vez sirven a los propósitos múltiples que incurren en el
presupuesto; si es posible integrar cada una estas divisiones se estaría generando un
presupuesto modernos que cumple con los propósitos y las metas trazadas por las
instituciones y los gobiernos.
Las clasificaciones económicas permiten identificar cada renglón de los gastos y de los
ingresos según su naturaleza económica, esto hace posible investigar las influencias que
ejercen en las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional, esto hace
permisible las gestaciones del gobierno y facilita las decisiones a tomar, debido a que se
tiene a mano una forma más fácil de analizar y concluir con detalles el estado económico
en que se encuentra un país, las clasificaciones y los artículos que contienen las medidas
del presupuesto nacional sirven de guía estratégica para quien pone en práctica las
múltiples formas de elaborar un presupuesto.
 Laudy Quiceno, 2018

Referencias

Secretaria de Hacienda Bogotá, Manual Operativo Presupuestal.

Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, ley 819 de 2003. Guía metodológica para la
elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo en Entidades Territoriales.

Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, ley 819 de 2003, cartilla de aplicación para
Entidades territoriales.

Dirección General de Presupuestos Publico Nacional y Dirección General de Apoyo

Fiscal del Ministerio de Hacienda y crédito público. Circular externa 43 de diciembre 22
de 2008.

Ministerio de Hacienda, Sistema Presupuestal Colombiano.

DNP, Dirección de desarrollo territorial. Base para la gestión del sistema presupuestal
local.