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Capítulo cuatro

EL ACUERDO DE 1815
EL ACUERDO DE PAZ que puso fin a las guerras napoleónicas
en 1815 dio a Europa el orden político más elaborado hasta el momento.
Liderados por Gran Bretaña, los estados europeos realizaron un esfuerzo
sostenido para encontrar un orden estable, global y de mutuo acuerdo;
este esfuerzo culminó en el célebre Congreso de Viena. Según la
mayoría de las medidas, la orden fue, de hecho, bastante exitosa. La
guerra entre las grandes potencias cesó durante cuarenta años y pasaría
un siglo entero antes de que el orden internacional fuera nuevamente
consumido por una guerra europea generalizada ».
El acuerdo de Viena se apartó de los asentamientos anteriores de
la posguerra en la forma en que el estado líder intentó utilizar las
instituciones para gestionar las relaciones entre las grandes potencias ».
En los últimos años de la guerra y durante la paz en las negociaciones,
Gran Bretaña siguió una estrategia institucional encaminada a establecer
procesos formales de consulta y acomodación entre las grandes potencias
de la posguerra. Estas propuestas institucionales —en particular, la
alianza y el sistema de congresos— eran novedosas en la forma en que
intentaban unir a estados potencialmente rivales. En 1818, el sistema de
congresos se inauguró con el Congreso de Aix-la-Chapelle, la primera
conferencia celebrada entre estados para regular las relaciones
internacionales en tiempos de paz. Los arreglos anteriores crearon
límites y restricciones al poder mediante el refuerzo de la autonomía
real, la redistribución del territorio y las capacidades de poder y el
contrapeso del poder. El acuerdo de Viena también recurrió a estos
mecanismos, pero también hizo uso de instituciones que fueron
diseñadas para proporcionar alguna medida de moderación en el
ejercicio autónomo e indiscriminado del poder por parte de los
principales estados”.
Sin embargo, había límites estrictos para el carácter vinculante de
estas instituciones; la propuesta británica de garantías de seguridad
específicas fracasó y, en general, los arreglos institucionales fueron
dramáticamente menos amplios y profundos que los propuestos o
empleados después de 1919 y 1945. Pero los rastros de un acuerdo
constitucional son evidentes, aunque débiles, parciales y en algunos
aspectos fugaces. Las asimetrías de poder proporcionaron dilemas y
oportunidades que dieron forma a la forma en que los principales estados
negociaron los términos del orden de posguerra. Ademas, Gran Bretaña
y las otras grandes potencias siguieron una estrategia de moderación
mutua, uniéndose libremente el uno al otro en tratado y alianza para
mitigar la rivalidad estratégica y el regreso a la guerra de grandes
potencias. La alianza de posguerra exhibió características de un pactum
de controbendo, un pacto de moderación. Estas relaciones de alianza
mutuamente entrelazadas complementaron, y hasta cierto punto
reemplazaron, el equilibrio de poder como la lógica central del orden
entre las grandes potencias del sistema estatal europeo. ¿Cuáles fueron
los incentivos y oportunidades que se encontraban detrás de la estrategia
institucional británica y qué determinó el alcance de su éxito? El modelo
constitucional es útil en varios aspectos para identificar tanto los
impulsos como los límites del uso propuesto por Gran Bretaña de las
instituciones y las características del orden que siguió.
En primer lugar, Gran Bretaña trató de utilizar sus ventajas
temporales de poder durante y después de la guerra para mantener un
orden favorable, y para ello recurrió a mecanismos de vinculación
institucional. Estaba dispuesta a renunciar a algunas oportunidades para
explotar su posición durante y después de la guerra. la guerra —
particularmente hacia Holanda y en el mundo colonial— para señalar
moderación y facilitar el acuerdo sobre los arreglos institucionales más
amplios y convenidos para la gestión del orden de posguerra. La política
británica también reflejó los incentivos que tiene un estado líder para
asegurar un orden con cierta legitimidad, y estaba dispuesto a poner
algunos límites modestos a su poder para lograr este fin”.
En segundo lugar, las disparidades de poder de posguerra y el
carácter de Los estados involucrados en el acuerdo fueron fundamentales
para determinar los límites a los que era posible un acuerdo institucional
fueron más evidentes durante la guerra misma, manifestada en sus
fuerzas militares y recursos financieros, y utilizó esta influencia para
organizar y mantener la alianza de alguna manera. que duraría más allá
de la guerra. Sin la influencia británica, el resultado de la guerra podría
haber sido muy diferente, con implicaciones de gran alcance para el
orden de la posguerra. En febrero de 1814, el zar Alejandro amenazó con
ignorar la alianza y marchar a París, destronar Napoleón, e imponga un
nuevo gobierno. En el otro extremo, el príncipe von Metternich de
Austria amenazó con buscar una paz cariñosa y separada con Napoleón.
De cualquier manera, la alianza se habría roto y la reintegración de la
Francia de posguerra habría sido problemática, introduciendo, como
vizconde Castlereagh , advirtió el ministro de Relaciones Exteriores
británico en una carta al zar Alejandro, una "lucha sin ley por el poder".
Gran Bretaña tenía la economía más avanzada y era un poder naval
mundial, pero no tenía ambiciones territoriales en Europa ni capacidades
militares para dominar el continente o deseado. Ventajas del poder
británico Como estado preeminente después de la guerra, su amenaza
para las otras grandes potencias era más una de abandono del dominio
chan. Estas circunstancias limitaron lo que Gran Bretaña estaba
dispuesta y podía ofrecer a los otros estados europeos a cambio de un
acuerdo institucional.
De igual importancia, el carácter autocrático de los estados
involucrados en el acuerdo puso límites a la medida en que se podían
utilizar las estrategias institucionales. La propuesta de una garantía
general de seguridad, sugerida por primera vez por el primer ministro
William Pitt en 1805, fracasó precisamente por la incapacidad de los
líderes europeos para asumir tales compromisos. La política exterior
altamente personal y errática del zar Alejandro fue la más emblemática
de este problema más general. Como el único país con una democracia
parlamentaria, Gran Bretaña expresó la opinión de que un gobierno
representativo tenía más dificultades pero, en última instancia, una
mayor credibilidad para contraer compromisos de tratados. La propuesta
posterior del zar Alejandro para una Santa Alianza también reflejó una
búsqueda de fuentes de compromiso y moderación, ni arraigada en el
equilibrio de poder, pero tampoco arraigada en mecanismos
institucionales vinculantes.
El modelo es útil para identificar los factores que estaban
presentes y ausentes en la coyuntura de 1815, que precipitaron y
limitaron la negociación institucional. Es menos útil para identificar el
avance intelectual específico que llevó a Gran Bretaña a aprovechar los
mecanismos institucionales como una herramienta para la construcción
del orden. El gran avance fue su apreciación del papel potencial de los
mecanismos consultivos en curso como dispositivos institucionales para
mantener el orden y gestionar a los adversarios potenciales. Esta nueva
forma de pensar contribuyó a ampliar las opciones de creación de orden
de Gran Bretaña y otros estados europeos. Como señala un historiador,
"podría haber habido un deseo abrumador para establecer un nuevo
sistema internacional tanto a nivel práctico como emocional, pero no
habría tenido ningún resultado si no se hubiera encontrado algún
mecanismo para lograr lo que se deseaba tan profundamente". Estas
ideas se remontan al famoso Documento de Estado de Pitt de 1805, que
concibió un orden de posguerra que unía a los adversarios potenciales a
través de alianzas y garantías de tratados.
Esta reconsideración de las posibilidades institucionales reflejó
una evolución del pensamiento sobre las formas de estabilizar y
gestionar las relaciones entre las principales potencias, y también fue una
búsqueda de acuerdos prácticos para facilitar la gestión conjunta de
Furopcan para crear, en efecto. una especie de sistema de gestión
oligárquico. Estos pasos prácticos comenzaron simplemente con intentos
de Gran Bretaña. renovar la alianza en tiempo de guerra, la llamada
Alianza Cuádruple, tal como se había formado en el Tratado de
Chaumont en marzo de 1814. Gran Bretaña insistió en que la alianza en
tiempo de guerra, y sus mecanismos y garantías, debería sobrevivir al
final de la guerra y permanecer en su lugar. para asegurar la gestión del
arreglo de paz. Las innovaciones institucionales se realizaron de manera
muy práctica.
El poder de Gran Bretaña fue mejorado y limitado por su
desapego de disputas territoriales específicas en el continente. No tenía
objetivos específicos dentro de Europa continental. Más allá del
establecimiento de un estado holandés seguro e independiente, Gran
Bretaña simplemente quería una Europa pacífica y estable, que requeriría
una variedad de arreglos a menudo resumidos por los diplomáticos
británicos como "equilibrio". Por un lado, el relativo distanciamiento de
Gran Bretaña con respecto al continente, junto con su posición
dominante naval y económica, le dio los incentivos para pensar de
manera integral y a largo plazo sobre el orden de posguerra y la
capacidad de formar la coalición que apoyaría sus diseños. Por otro lado,
limitó lo que Gran Bretaña podía o estaba dispuesto a intercambiar en
forma de restricciones a su poder para la cooperación de los otros
estados europeos.
Rusia también tenía una posición inminente en el borde oriental
de Europa. El zar pudo afirmar que Rusia fue decisiva en la derrota de
Napoleón y estaba ansioso por presentar su agenda visionaria para el
futuro de Europa. Al comienzo del congreso de Viena, Rusia era el país
más poderoso del continente. Después de la guerra y durante la década
siguiente, como indica la Tabla 4-2, Rusia tenía un establecimiento
militar permanente que casi triplicaba el tamaño de cualquier otra gran
potencia. Sin embargo, estaba más limitado que Gran Bretaña. El temor
de Alexander era que Rusia, como señala un analista, "podría ser
empujada hacia la periferia del sistema europeo". Su objetivo era hacer
de Rusia un miembro respetado y un actor clave en la política europea.
Limitando aún más sus opciones, Rusia también dependía
financieramente de Gran Bretaña para su esfuerzo de guerra.
Durante y después de la guerra, el mundo europeo se vio atrapado
en una lucha entre estados líderes en competencia con posiciones
continentales europeas superpuestas. En manos de Napoleón, la
hegemonía francesa se había excedido y esto invitaba al contrapeso, la
resistencia y el colapso. Las luchas de esta época, como enfatiza Paul
Schroeder, "no fueron una contienda entre la Revolución Francesa y el
antiguo régimen, o entre la Francia expansionista y el resto de Europa, o
incluso entre Francia y Gran Bretaña como rivales seculares, el tigre y el
tiburón, sino un conflicto entre tres potencias hegemónicas en cuanto a
cuál, o qué combinación de ellas, controlaría y explotaría los países
intermedios. "" La derrota de Napoleón no fue la derrota de la
hegemonía o la dominación en el continente; sólo alteró qué estados
serían los principales poderes y las condiciones en las que ejercerían su
poder.
Prusia y Austria eran mucho más débiles. Con una población de
quince millones de personas y pocos recursos, Prusia era solo una gran
potencia nominal y apenas sobrevivió a las guerras napoleónicas. Austria
estaba en una posición ligeramente mejor que Prusia, pero también
palidecía en comparación con Rusia y el Imperio Británico. Rusia tenía
la mayor población, territorio y ejército permanente. Gran Bretaña lideró
el mundo en industria, comercio, finanzas y colonias de ultramar. Estas
asimetrías en las capacidades de poder fueron aún más dramáticas
cuando se considera la vulnerabilidad relativa de los estados. Gran
Bretaña y Rusia eran mucho menos vulnerables al engrandecimiento
militar que el resto poder continental. La lejanía geográfica fortaleció su
posición. El fracaso de Napoleón en Rusia fue en sí mismo una
ratificación de esta realidad. Como sostiene Schroeder, "Gran Bretaña y
Rusia eran tan poderosas e invulnerables que incluso una alianza (muy
improbable) de las otras potencias en su contra no amenazaría
seriamente la seguridad básica de ninguna de las dos, mientras que tal
alianza (hipotética) tampoco daría Seguridad de Francia, Austria y Prusia
comparable a la que disfrutaban Gran Bretaña o Rusia por su cuenta”.
La posición dominante de Gran Bretaña y Rusia fue reconocida
por sus gobiernos en 1805, cuando el zar Alejandro envió a un
representante a Londres para proponer una alianza anglo-rusa que
especificaría ciertos (algo vagos) objetivos a nivel europeo. El gobierno
británico respondió con su propia propuesta para un concierto de
potencias tras las guerras napolcónicas, y enfatizó la posición especial
que ocupaban las dos grandes potencias: "La situación insular y los
extensos recursos de Gran Bretaña, ayudados por sus esfuerzos militares
y superioridad naval; y el inmenso poder, la ascendencia continental
establecida y la distancia remota de Rusia ya dan a los territorios de los
dos soberanos una seguridad contra los ataques de Francia, incluso
después de todas sus adquisiciones de influencia, poder y dominio. que
no puede ser el destino de ningún otro país. Por lo tanto, no tienen
objetos propios separados en los arreglos en cuestión, ningún interés
personal en este Concierto, sino el que surge del interés general y la
seguridad de Europa, y es inseparablemente Las otras grandes potencias
continentales también tendrían derechos y responsabilidades, pero los
británicos argumentaron que después de que se lograra un acuerdo ed,
debería colocarse bajo la garantía especial de Gran Bretaña y Rusia, que
"no tenían objetos propios separados". En efecto, los gobiernos británico
y ruso argumentaban que sus dos países, poderosos, invulnerables y en
las fronteras de Europa tenía el deber y la oportunidad especiales de
garantizar la paz después del regreso de Francia a su posición histórica.
Los tres posibles estados europeos líderes poseían cada uno un
conjunto diferente de fortalezas, activos y pasivos, y cada uno enfrentó a
los estados de Europa con diferentes amenazas y atractivos. Rusia
amenazó a Polonia y al Imperio Otomano. La supremacía comercial y
naval británica la convertía en una amenaza tanto para los estados
exteriores de Europa como la de Napoleón continental.
"Los estados más pequeños de Europa pueden haberse unido
detrás de Gran Bretaña y Rusia para derrotar a la hegemonía francesa,
pero como vencedores, Gran Bretaña y Rusia se enfrentaron a los
mismos dilemas y peligros a los que se había enfrentado la hegemonía
francesa: tendrían que hacer que su poder superior fuera aceptable para
el otro". Estados europeos o estar dispuestos a usar su poder para
mantener coercitivamente su control sobre el sistema europeo. El
carácter brutal y arbitrario de la hegemonía napoleónica hizo que las
asimetrías en el poder europeo fueran obvias y potencialmente
insostenibles. Pero la presencia inminente del poder británico y ruso
también fue un factor Características definitorias de la guerra y la
situación de posguerra Los estados europeos más pequeños tendrían que
reconciliarse con el poder británico y ruso al mismo tiempo que
cooperaban con Gran Bretaña y Rusia para poner fin a la guerra y hacer
la paz.
En este contexto de dos estados poderosos en los límites de
Europa, los países de Europa central maniobraron para protegerse y
asegurarse de que ninguna de las grandes potencias dominara el
continente. Para Metternich y Austria, esto significó jugar un sofisticado
juego de equilibrio. Prusia también se vio obligada a considerar la
distribución del poder y las alianzas de posguerra para proteger su
posición débil en el centro de Europa. Metternich dio la bienvenida a la
participación militar rusa, ya que debilitó a Napoleón, pero también
quería que Francia siguiera siendo lo suficientemente poderosa para
desempeñar su papel tradicional en el mantenimiento de un "equilibrio
justo". Equilibrar la distribución del poder fue la esencia de este proceso
intraeuropeo de estabilización de las relaciones de seguridad después de
la guerra. Pero también fue un proceso que tuvo lugar dentro de un
contexto más amplio de enormes asimetrías de poder y una inminente
hegemonía regional.
Si los estados europeos de la posguerra hubieran sido más
iguales en tamaño, el acuerdo de la posguerra podría simplemente haber
restablecido un orden construido sobre el equilibrio de poder. Pero la
preeminencia de Gran Bretaña y, en menor medida, de Rusia significaba
que el orden también dependería de otros mecanismos de restricción de
estos estados líderes. Talleyrand, el diplomático francés, hizo esta
observación en Viena: "Si Europa estuviera compuesta por Estados tan
relacionados entre sí que el mínimo de poder de resistencia de los más
pequeños fuera igual al máximo de poder agresivo de los más grandes,
entonces sería un equilibrio real. Pero la situación de Europa no lo es ni
lo será nunca. La situación actual admite únicamente un equilibrio que es
artificial y precario y que sólo puede durar mientras esté animado por un
espíritu de moderación y justicia. que preservará ese equilibrio ". El
problema de la construcción del orden después de Napoleón fue
encontrar formas de fomentar la moderación entre estados en relaciones
altamente asimétricas.
Gran Bretaña respondió a los incentivos para utilizar la guerra y
sus secuelas para asegurar un acuerdo en toda Europa. En diversas
coyunturas y de diferentes maneras, los británicos definieron sus
intereses de una manera más completa y a más largo plazo de lo
necesario o inevitable. Sin duda, la principal preocupación británica en
esta coyuntura era la destrucción de la hegemonía francesa. Pero en la
búsqueda de este objetivo existía una amplia variedad de posibilidades.
Gran Bretaña podría haberse decidido simplemente por asegurar sus
objetivos inmediatos en la guerra, como la restauración de una Holanda
independiente y el establecimiento de derechos marítimos que
garantizarían la supremacía naval británica. Pero los británicos buscaron
un acuerdo más elaborado y de mayor alcance, incluso si esto significaba
ceder o comprometer objetivos más inmediatos.
El impulso de la política británica de construcción de orden de
posguerra es coherente con el modelo institucional. Los líderes
británicos buscaron capitalizar sus ventajas de poder momentáneas para
asegurar un orden favorable y duradero; reconocieron que la mejor
forma de garantizar un orden duradero sería mediante normas e
instituciones mutuamente satisfactorias; y ofrecieron algunas garantías
modestas de moderación estratégica a fin de lograr un acuerdo sobre
instituciones y procesos que unirían a los principales estados y limitarían
la rivalidad estratégica. Pero también había límites claramente definidos
sobre hasta dónde estaría dispuesta a llegar Gran Bretaña para vincularse
a un orden europeo a través de garantías de seguridad, y también había
límites severos en la capacidad de los otros estados europeos para asumir
compromisos vinculantes.
De todos los estados que se opusieron a Napoleón, Gran Bretaña
fue el más consecuente en instar a un acuerdo integral que estableciera
un orden europeo duradero y ampliamente aceptable. Castlereagh habló
a menudo sobre las virtudes de un acuerdo basado en "principios" y
"principios", y argumentó que los puntos específicos de controversia
deberían dar paso a un acuerdo general. "Deseo dirigir mis principales
esfuerzos para asegurar un equilibrio en Europa, a cuyo objeto, en la
medida en que los principios lo permitan, deseo subordinar todos los
puntos locales", escribió Castlereagh a Wellington durante el Congreso
de Viena. La opinión a favor de un sistema de orden integral, según
Castlereagh, fue sostenida como una convicción solo por Gran Bretaña.
"Nuestra desgracia es", escribió Castlereagh a Londres, "que todas las
potencias miran a los puntos en lugar del sistema general de Europa.
"Reflejando el interés de Gran Bretaña en un acuerdo integral,
Castlereagh habló con frecuencia sobre la necesidad