Citar: Lexis Nº 0027/000057

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / 06.- Asesoramiento, fiscalización y control / a) Generalidades

Muratorio, Jorge I.
Jurisprudencia Argentina

El dictamen jurídico en la Administración Pública Nacional

2002

Doctrina
RDA 2002-535

I. DECISIÓN Y CONSEJO

Toda decisión, determinación o resolución puede resultar más acertada en la medida en que
previamente se ha nutrido de información suficiente y del consejo o parecer de especialista en la
materia implicada. Decisión y consejo se presentan así como dos actividades estrechamente
vinculadas en cualquier organización o institución, incluida -ciertamente- la Administración
Pública. Más aún, la decisión es el fenómeno central de la actividad administrativa, y consiste en
la elección racional y consciente de una entre varias alternativas (1). "El agente llamado a tomar
resoluciones -sostiene Villegas Basavilbaso- debe tener la asistencia de un consejo" (2). El
fundamento de ello, máxime en el plano jurídico, proviene de considerar que de esta forma la
decisión que alcance el órgano activo será más ponderada, más segura, legítima y oportuna (3).
En definitiva, como señala Fiorini: "Una correcta actividad jurídica interna es fuente necesaria
para el buen quehacer administrativo", es un supuesto necesario "para poder producir actos
exteriormente legales y justos". "Los dictámenes concurren para esclarecer hechos, actos y
conductas, realizando funciones muy cercanas a la pericial de la función judicial, aunque no se
identifican. Los dictámenes concurren para apoyar, auxiliar, ayudar a órganos y agentes
administrativos para que éstos puedan manifestar oportunamente un acto administrativo legítimo
y justo" (4).

Acerca del asesoramiento jurídico -sobre el que nos centraremos en el presente-, afirma Bielsa
que éste "ha existido en todas las épocas de la vida y desarrollo del Estado, cualquiera haya sido
su forma político-jurídica". El citado autor destaca -con su conocida predilección- la importancia
que al efecto otorgaron los romanos a la función consultiva, tanto en relación con la
administración activa, cuanto con la jurisdiccional (5). En definitiva, ese consejo, sobre todo en
cuestiones jurídicas, en la historia de la Administración -muy anterior al constitucionalismo, al
Estado de derecho y a la institución ministerial- siempre ha existido; siendo su principal
exponente europeo, en la Edad Media, los "Consejos Reales" y, sus sucesores, los Consejos de
Estado (6). Ambos se caracterizan por su función consultiva, de asistir al órgano decisor, con su
"ciencia y experiencia". En nuestro sistema jurídico también existió previsión de un Consejo de
Estado -de connotación más genérica- en el Acuerdo de San Nicolás, al cual el encargado de las
Relaciones Exteriores pudiese "consultar los casos que le parezcan graves" y para su constitución
(facultativa) aquél nombraría "a los ciudadanos argentinos que por su saber y prudencia, puedan
desempeñar dignamente este elevado cargo" (7). Por su parte, el asesoramiento jurídico del
Estado fue encomendado al fiscal general -primer asesor jurídico de la Nación-, y éste sucedido
en tales funciones por el procurador del Tesoro de la Nación, situación que persiste hasta nuestros
días (8). La necesidad de ese consejo -tanto jurídico como en otras materias- no ha disminuido en
nuestra época. Muy por el contrario. Más de cuarenta años atrás, escribía Álvarez Gendín,

1
"Actualmente la amplitud de atribuciones de la Administración Pública, la complejidad de la vida
contemporánea, la serie de problemas técnicos y jurídicos que suscitan los varios asuntos en que
ha de intervenir la Administración activa, hacen que ésta necesita del consejo, la ilustración de
aquellos que, técnica y jurídicamente, pueden esclarecer su opinión, auxiliando con su parecer a
la autoridad activa que ha de tomar la resolución" (9).

Y hace exactamente cien años, nuestra primigenia doctrina administrativista distinguía entre
administración activa y consultiva, destacando que esa división corresponde "más que a la
naturaleza especial de los agentes, a las funciones administrativas que ejercen en cada caso..."
(10). Es así que la decisión pertenece a la función y a los órganos activos de la Administración,
configura actos administrativos (11); mientras que el consejo atañe a la función y a los órganos
consultivos de aquélla, y trasunta actos preparatorios de la voluntad estatal (12).

Asimismo, el asesoramiento jurídico responde principalmente a los principios de colaboración y

unidad de acción administrativa que orientan la organización administrativa.

La relación que existe entre el órgano activo y el órgano consultivo puede encuadrarse en el
campo de las relaciones interorgánicas (13), porque no aparece de por medio la personalidad
jurídica, se está siempre dentro de una misma entidad -tenga o no personalidad jurídica ésta-,
donde se relacionan directamente órganos que la integran, sin detentar ellos personalidad jurídica
propia. De todos modos, esas relaciones entre órganos consultivos y activos "se desarrollan como
si se tratase de verdaderas personas independientes" (14), y entre ambos se considera que se
establecen relaciones de colaboración (15). Sin perjuicio de ello, los órganos consultivos, como
las delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado, se entiende que tienen doble dependencia:
(i) administrativa (jerarquía y funcionalmente) del organismo o entidad que integren de acuerdo
con su estructura; y (ii) técnica, de la Procuración del Tesoro, ya que están obligadas a sostener
los criterios jurídicos que haya expuesto ésta (16). Es en este sentido que la colaboración
mencionada no empece a la existencia de una relación jerárquica con el órgano activo con el cual
colaboran, pues esta última se encuentra limitada por la independencia técnica que frente a aquél
ostentan los órganos consultivos de la línea permanente de la Administración (17).

En cuanto al principio de la unidad de acción administrativa, éste requiere una uniformidad de

criterios generales que le permitan a toda la Administración atender las necesidades sociales, con
carácter continuo y concreto, en forma coherente y eficiente. Y ello a través de interpretaciones
jurídicas similares y armónicas; en términos de Cassagne: "...las tareas de asesoramiento jurídico
se prestan en el ámbito de la Administración Pública, donde es necesario mantener el principio de
unidad de la acción administrativa en base a criterios jurídicos generales y uniformes para todos
los administrados" (18). A esa unidad de criterios, p.ej., la legislación española la ha denominado
"unidad de doctrina" (19).

La unidad de acción orienta también la existencia de un único cuerpo de abogados del Estado, de
modo de otorgar una unidad jurídica a la actuación de aquél, a través de institucionalizar e
"independizar" la administración consultiva jurídica permanente de la organización, lo cual
contribuye, también, a poder desarrollar una competencia altamente técnica y autónoma.

Los órganos consultivos, a diferencia de los activos, no emiten manifestación de voluntad sino
declaración de juicio o de conocimiento, a través de dictámenes e informes (20), respectivamente;
los cuales pueden tratar -bajo formas formales y solemnes- sobre asuntos tradicionalmente
clasificados como jurídicos, técnicos o políticos (21).

2
II. CONCEPTO. DISTINCIÓN ENTRE DICTÁMENES E INFORMES EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL

1. El sentido gramatical

Antes de ingresar a la principal regulación que en nuestro país se ha dictado en el orden nacional
al respecto, bien puede recordarse que de acuerdo con lo definido por la Real Academia Española
(22), informe significa: "1. Noticia o instrucción que se da de un negocio o suceso, o bien acerca
de una persona/ 2. Acción y efecto de informar o dictaminar"; y dictamen es "opinión y juicio que
se forma o emite sobre una cosa". Luego, por opinión se entiende "Dictamen, juicio o parecer que
se forma de una cosa cuestionable", y por juicio: "Opinión, parecer o dictamen".

Un punto de partida gramatical, pues, nos permite en búsqueda de criterios distintivos,

caracterizar al informe como noticia o información; mientras que el dictamen incluye opinión o
juicio.

2. En la Constitución Nacional

La Constitución Nacional de 1853/60 en su art. 86 Ver Texto, inc. 20 establecía que el presidente
de la Nación tiene la atribución de "...pedir a todos los jefes de todos los ramos y departamentos
de la Administración, y por su conducto a los demás empleados, los informes que crea
convenientes, y ellos están obligados a darlos" (23). Luego, la reforma de 1994 incluyó entre los
sujetos comprendidos en dicha obligación al jefe de gabinete de ministros (art. 99 Ver Texto, inc.
17).

En una materia distinta, pero afín orden de ideas, es importante destacar que al introducirse la
Auditoría General de la Nación en la Constitución Nacional se ha establecido que ésta es un
"organismo de asistencia técnica" del Congreso, que mediante dictámenes controla la legalidad,
gestión y auditoría de la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada. El
examen y opinión de esos dictámenes lo hará el Poder Legislativo (art. 85 Ver Texto, CN).

3. En la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Ver Texto

La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19549 Ver Texto (en adelante LPA),
distingue -sin mayor precisión- entre informes y dictámenes, como se advierte por ejemplo en
materia de prueba (art. 1º Ver Texto, inc. f], ap. 2); y de actuaciones reservadas o secretas (art. 2º
Ver Texto).

Luego, en particular se refiere a los dictámenes en el art. 5º Ver Texto, sobre contiendas de
competencia, donde distingue el "dictamen del servicio jurídico correspondiente" del "dictamen
técnico"; en el art. 7º Ver Texto, inc. d) establece que es "...esencial el dictamen proveniente de
los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos"; y en el art. 28 Ver Texto instituye la procedencia del amparo
por mora ante el transcurso de un plazo que excediese lo razonable para emitir el dictamen.

Y de los informes se ocupa la ley, por ejemplo, cuando consagra el plazo genérico de diez días
hábiles administrativos, ante la ausencia de norma especial (art. 1º Ver Texto, inc. e], ap. 4), sin
nombrar allí -por cierto- a los dictámenes.

4. En el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Ver Texto

3
El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos aprobado por dec. 1759/1972 , luego
modificado por el dec. 1883/1991 Ver Texto -en adelante RNPA- también distingue entre
informes y dictámenes, p.ej. en sus arts. 38 -vista del expediente-, 80 -donde los engloba como
medidas preparatorias de decisiones administrativas, y establece su irrecurribilidad- y 105
-reconstrucción de expedientes-.

El art. 48 , por su parte, respecto de la etapa probatoria, prevé que se recaben -y distingue-
informes técnicos o administrativos no técnicos, y dictámenes, estableciendo para los primeros y
los últimos un plazo mayor para su elaboración, que el que establece para los segundos -esto es,
veinte y diez días, respectivamente-.

Al dictamen del servicio jurídico permanente se hace alusión en los arts. 61 -como posterior a la
etapa de alegatos que regula el art. 60 - y 92 -sustanciación del recurso jerárquico, que resulta de
aplicación supletoria al recurso de alzada, en virtud del art. 98 -.

Asimismo, en oportunidad de regular lo atinente a la designación de peritos, se instituye que la

Administración debe "...limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de
terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciación del
procedimiento" (art. 54 , segundo párrafo).

5. En el dec. 1883/1991 Ver Texto y en la regulación de la documentación administrativa

El dec. 1883/1991 Ver Texto, al establecer la responsabilidad primaria en la tramitación de

expedientes del funcionario interviniente, sentó el principio de la prohibición del pase de las
actuaciones, sustituyéndolo por notas u oficios para requerir "opinión" de otras unidades o
jurisdicciones. Asimismo, se estableció como excepción a aquel principio el caso del dictamen
obligatorio del servicio jurídico permanente del Ministerio, o de la Procuración del Tesoro de la
Nación (art. 18 Ver Texto), caso en el que se debe remitir todo el expediente.

Las normas para redacción, presentación y tramitación de documentación administrativa se han

ocupado, en más o en menos, de lo referente a los dictámenes. Así, el dec. 2425/1957 (24), en
relación con los proyectos de decreto que los ministerios remitan a la firma del presidente,
destacaba que el último de los considerandos debía destinarse exclusivamente al encuadre del
acto en la ley, reglamentación o decreto que lo autorice, "no debiendo omitirse la referencia de
haberse dado intervención a los asesores legales, cuando así corresponda, ya sea de conformidad
u oído de los mismos" (25).

El dec. 4444/1969 (26), al regular igual materia, instituyó que "Cuando corresponda la
intervención de los asesores legales del Estado establecidos por ley, no deberá omitirse en los
considerandos la referencia de haber dado cumplimiento al requisito" (Anexo I, art. 4.2.5). Este
decreto, sin embargo, al definir la documentación administrativa, no hizo alusión -ni regulación
expresa- a los dictámenes. Sí se ocupó de los informes, en estos términos: "Informe: Noticia,
opinión o dato fundados, que se da sobre un asunto determinado para hacer conocer su situación
y permitir la formulación de apreciaciones" (Anexo I, art. 1.1.7).

Idéntico tratamiento se advierte sobre el tema en el dec. 1666/1978 (27), con la salvedad, respecto
de los informes de haber agregado al final de la disposición antes transcripta, "que se dirige de
dependencia a dependencia" (Anexo I, art. 1.1.8).

4
Finalmente, el vigente dec. 333/1985 Ver Texto (28), distingue entre informe y dictamen:

a) "Informe: Dato u opinión fundados que se da sobre un asunto determinado y que se dirige de
dependencia a dependencia" (Anexo I, art. 1.1.8). "Deben ser completos, abarcar todos los
aspectos del asunto y fundamentarse en las disposiciones vigentes, o en circunstancias o
antecedentes que permitan ejercer justicia o trasunten convenientes medidas de gobierno. En
todos los casos se abrirá juicio sobre las cuestiones que se hubieran planteado, aconsejando la
solución dentro de la cual podrían resolverse" (art. 6.3.1.).

b) "Dictamen: Opinión que emite un órgano de consulta, basada en las normas jurídicas de
aplicación y, en su caso, en la jurisprudencia o antecedentes que pudieran existir, y que tiende a
orientar a la autoridad que debe resolver el caso" (Anexo I, art. 1.1.9). "Contendrán: a) Resumen
de la cuestión objeto de la consulta; b) Relación de los antecedentes y circunstancias que sirvan
como elemento de juicio para resolver; c) Opinión concreta fundada en las normas jurídicas o
antecedentes aplicables al caso tratado" (art. 6.3.3).

Respecto de los proyectos de decreto -y ajustándose a la LPA-, se instituye que "En los
considerandos de los proyectos que pudieran afectar derechos subjetivos o intereses legítimos,
deberá hacerse constar que se ha dado intervención al servicio permanente de asesoramiento
jurídico del organismo de origen o Ministerio respectivo" (art. 4.3.3.).

6. De acuerdo con el sentido gramatical y la legislación administrativa, distinción existente entre

dictámenes e informes, "técnicos" y "jurídicos"

Entre el punto de partida gramatical y lo regulado al respecto en las normas reseñadas no se

advierte total correspondencia, empero, sí surge de lo expuesto la necesidad de distinguir, en
primer lugar, entre los dictámenes y los informes, y, en segundo lugar, entre los dictámenes
técnicos y jurídicos, y los informes administrativos y técnicos:

a) El dictamen -a diferencia del informe-, en tanto opinión fundada en ciencia o arte, debe
provenir de un especialista (29) y contiene una opinión o juicio que aplica una ciencia o arte.

No son aquellos caracteres, en cambio, de la esencia del informe, aunque en algunos casos
puedan concurrir a su conformación, lo cual dependerá, fundamentalmente, del contenido del
mismo. Así, si la dirección de personal de un organismo debe informar la cantidad de faltas
injustificadas que acumuló un agente en un determinado período, ello no requerirá intervención
de profesional; en cambio, si lo que debe informar otro órgano de la Administración es la
cantidad de determinada especie arbórea existente en un campo, sí se requerirá ese carácter
específico en el informante; pero no puede sostenerse que siempre el informe debe provenir de un
especialista.

b) El informe, estrictamente, consiste en un mero relato y exposición de hechos -"noticia"-, sin

elementos de juicio. Por supuesto que allí pueden contenerse valoraciones mínimas, pera éstas no
deben tener tal entidad que conviertan al relato en opinión, pues de darse esto último nos
encontraremos frente a un dictamen. Del mismo modo también en el informe pueden aplicarse
ciencias, pero con el objetivo principal de informar, no de valorar y emitir juicios.

En cada caso, entonces, corresponderá atender si lo principal ha sido relatar hechos o emitir
opiniones, para diferenciar, en ese orden, el informe del dictamen.

5
Es por eso que un dictamen jurídico no puede limitarse a informar sobre la norma vigente o a
presentar una colección de afirmaciones dogmáticas; aquél debe centrarse en el análisis
exhaustivo y profundo de la cuestión sometida a consulta (30). El dictamen jurídico no informa
sobre el derecho aplicable; analiza la aplicación del derecho al caso; brinda una "opinión
circunstanciadamente fundada" (31).

c) Bajo la mencionada concepción corresponde establecer algunas observaciones respecto de lo

instituido en la legislación administrativa de la que antes pasamos revista.

i) Cuando la Constitución Nacional menciona en su art. 99 Ver Texto, inc. 17 los informes,
comprende, en realidad a los informes y a los dictámenes, pero no porque sean sinónimos, sino
porque ambos constituyen expresiones de la Administración consultiva, de modo que los
segundos son una extensión razonablemente implícita de la letra que consagra la requisitoria de
los primeros, como -además- claro ejemplo de las derivaciones de la potestad jerárquica de la
jefatura de la Administración que corresponde al Poder Ejecutivo.

ii) La LPA distingue con acierto entre informes y dictámenes -v.gr. art. 1º Ver Texto inc. f), ap. 2;
art. 2º Ver Texto-, y da la pauta para diferenciar, dentro de estos últimos, entre los dictámenes
jurídicos -del servicio jurídico permanente- y los dictámenes técnicos (art. 5º Ver Texto). Aunque
en otros pasajes se alude sólo a unos, sin resultar claro su aplicación a los otros; así, el art. 1º Ver
Texto, inc. e), ap. 4, al establecer el plazo supletorio de diez días, se refiere a los dictámenes,
diligencias procedimentales y la "realización de trámites"; mientras que el art. 28 Ver Texto de la
misma ley alude al caso del dictamen no emitido en plazo fijado o razonable. En el primer
supuesto, puede adelantarse, a tenor de la redacción del mencionado apartado, no parece éste
comprender más que informes y diligencias procedimentales, que no revestirían complejidad
técnica, pero en realidad nada impide que así sea, pues cuando menciona informes éstos pueden
ser técnicos, y tal vez de mayor complejidad que un dictamen jurídico, por lo cual tampoco es
desacertado incluir a éstos en esa previsión. El art. 28 Ver Texto, asimismo, por la télesis que lo
inspira de activar mediante orden judicial a la Administración morosa en la instrucción y
resolución de un expediente, aun cuando sólo se refiere a los dictámenes, también entonces
podría comprender a los informes si éstos no se producen en el tiempo para ello establecido o, de
no existir éste, en el razonablemente aplicable al caso.

iii) El RNPA mantiene tal distinción -v.gr. arts. 38 , 80 y 105 - y agrega para la categoría de los
informes el criterio de distinción entre administrativos y técnicos, y si bien lo hace respecto de la
prueba y para el establecimiento de plazos distintos, lo cierto es que ello nos parece que adquiere
carácter general.

iv) Pero la norma que se ocupa de definir ambas categorías es el dec. 333/1985 Ver Texto, sólo
que con cierta vaguedad, pues es posible encontrar que aun cuando los informes pueden remitirse
a un dato fundado, no puede soslayarse que también ambos se caracterizan -básicamente- como
opinión fundada en disposiciones vigentes, lo que lleva a la similitud total en ese aspecto.

d) Queda, pues, como se sostuvo en el inc. a) próximo precedente, distinguir entre los dictámenes
jurídicos del servicio jurídico permanente y los técnicos, de una parte; y los informes
administrativos y técnicos, de otra parte.

Es conveniente recordar que el dictamen jurídico que reviste el carácter de elemento esencial del
acto administrativo, en los términos del art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA y de los arts. 61 , 92 y
98 del RNPA, es el que proviene del "servicio jurídico permanente", esto es, de la Dirección de

6
Asuntos Jurídicos o Legales o asesorías letradas o legales que se encuentren en la Administración
centralizada o descentralizada, como delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado en los
términos de la ley 12954 Ver Texto y su decreto reglamentario; sin perjuicio de que se puedan
producir en el expediente -a juicio del órgano decisor- otros dictámenes técnicos, jurídicos o de
aplicación de otras ciencias. Es cierto que lo jurídico es técnico, pero por utilizar un sentido
restringido de un concepto que puede ser demasiado amplio, sugerimos en adelante, con algún
antecedente doctrinario para ello (32) y por comodidad del lenguaje, distinguir entre el dictamen
jurídico -que normalmente será el del servicio jurídico permanente- y otros dictámenes técnicos,
que serán los provenientes, generalmente, de procesos físicos y biológicos, tales como la
ingeniería, la arquitectura y la medicina.

Y en relación con los informes, parece acertado el criterio de distinción que surge del art. 48 del
RNPA, en tanto diferencia los informes administrativos de los técnicos, en orden a la prueba. Si
bien los conceptos "administrativo" y "técnico" no son estrictamente los más adecuados, pues de
utilizarse el primero como comprensivo del órgano que lo emite como agente público, ello
incluiría también lo segundo si se refiere al carácter de especialista del órgano-persona que lo
produce; lo cierto es que el segundo también puede revestir un carácter tan amplio que
comprenda al primero. De modo que convencionalmente mantendremos el concepto restringido
de "técnico" antes mencionado, y como administrativo entenderemos "no técnico", también con
base en aquello. Así, pues, cuando la dirección de personal informa sobre el presentismo de un
agente, se tratará de un informe administrativo; y cuando el ingeniero agrónomo relata las
especies arbóreas existentes en un campo, estaremos ante un informe técnico. Cabe atender aquí,
pues, el carácter de especialista de quien elabora el informe y su especial aplicación de tal
condición al caso, porque bien podría ser el ingeniero agrónomo el jefe de personal, supuesto en
el cual en nada se aplicaría tal condición para elaborar aquel informe de presentismo.

7. Naturaleza jurídica del dictamen y de los informes

No hay dudas de que ninguno de los dos son actos jurídicos (33), pues, a tenor de lo instituido por
el principio general en la materia contenido en el art. 944 Ver Texto del CCiv., es evidente que
los informes y dictámenes no producen efectos jurídicos directos o inmediatos, mediante la
adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos.

Luego, como los actos administrativos son actos jurídicos, si los informes y dictámenes no son
actos jurídicos, no son tampoco actos administrativos. Así lo reconoce pacíficamente la doctrina
y surge expresamente del texto del art. 80 del RNPA, que establece que ambos conforman
medidas preparatorias de decisiones administrativas (actos administrativos). No están ellos
destinados a producir efectos jurídicos en forma directa e inmediata, sino a ilustrar y mejor
preparar a quienes sí están en condiciones de hacerlo, que son los órganos decisores, que
pertenecen a la Administración activa o jurisdiccional.

Ahora bien, tras el reconocido principio de que no son actos administrativos, y especialmente
respecto de los dictámenes, la doctrina en general los ha caracterizado como actos de
administración (34), criterio que compartimos, tomando como dado que en los hechos puede no
haber proceso intelectual, lo cual entendemos siempre exigible en actos preparatorios aun cuando
den cuenta de hechos sin valoración, pues ello se asimila al caso del acto administrativo de
atestación que implica una manifestación de voluntad en el sentido amplio de ésta (35).

Los dictámenes -jurídicos y técnicos- y los informes -administrativos y técnicos- son, entonces,
actos de administración, los cuales, aun cuando son objeto de algunas previsiones normativas, sin

7
embargo, carecen de un régimen sustancial que los regule, motivo por el cual propiciamos la
aplicación analógica a los mismos de las reglas propias del acto administrativo; esto es,
fundamentalmente, de los elementos esenciales del acto administrativo (arts. 7º Ver Texto y 8º
Ver Texto de la LPA).

III. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL DICTAMEN JURÍDICO

1. Quién debe producirlo. Competencia. El servicio jurídico permanente de la repartición

El dictamen jurídico debe emitirlo el servicio jurídico permanente de la repartición pública de que
se trate, entendiéndose por aquél "de conformidad con lo determinado por los arts. 7º Ver Texto y
10 Ver Texto del dec. 34952/1947, reglamentario de la ley 12954 Ver Texto, que la Dirección
General que como delegación del Cuerpo de Abogados del Estado tiene a su cargo la función
específica de asesoramiento jurídico en el área correspondiente..." (36). La estructura orgánica
debe prever, en cada repartición, la competencia mencionada. Estos servicios permanentes son
los que desempeñan, en términos de la Procuración del Tesoro de la Nación, la "abogacía
pública" (37).

Es así que no puede considerarse como "servicio jurídico permanente" el órgano que no integre el
Cuerpo de Abogados del Estado, tal el caso, por ejemplo, y como en su momento lo ha aclarado
la Procuración del Tesoro de la Nación, de la ex Dirección Nacional del Servicio Civil (38).
Menos todavía pueden encuadrar allí los dictámenes jurídicos de otros funcionarios tales como
asesores de gabinete (39).

Por otra parte, entendemos de suma importancia que el órgano consultivo mencionado pertenezca
con garantías de estabilidad -y derecho a la carrera- a la línea o staff de la repartición a cuyos
órganos activos asiste, de modo de asegurar la independencia de criterio y libertad de acción para
mejor cumplir su tarea. Como recuerda Canasi, "Conviene siempre que los órganos consultivos
sean inamovibles, y no amovibles, para garantizar así la independencia de sus dictámenes de la
presión de los órganos políticos y demás influencias perturbadoras" (40). Es por ello que la
denominada "laboralización del empleo público" puede hacer mengua a lo mencionado (41).

Queda por preguntarse si en algún supuesto el órgano activo puede, por su formación jurídica,
encontrarse exento de recurrir a la consulta al órgano de asesoramiento jurídico permanente de la
repartición. Un caso en que entendemos se configuraría esto último aparece en materia aduanera,
toda vez que el art. 1040 Ver Texto del CA -ley 22415 Ver Texto y modificatorias- dispone:
"Cuando el administrador no fuere abogado, antes de dictar resolución definitiva, deberá
producirse en las actuaciones dictamen jurídico" (42). De allí se infiere, a contrario sensu, que si
el administrador -todo funcionario competente para resolver en un procedimiento, de acuerdo con
el art. 1023 Ver Texto del CA- fuere abogado, no se requiere dictamen jurídico. Podría pensarse
que aquí se trata de la obligatoriedad o no de la producción del dictamen, pero, en realidad, a
nuestro juicio, si se reconoce idoneidad jurídica en el sujeto decisor, y siendo el dictamen un acto
que ilustra la voluntad del órgano que resuelve, no parece razonable exigirle al mismo órgano que
va a tomar la decisión que primero dictamine, para ilustrase, y luego decida, ya que todo estaría
ínsito en el segundo acto.

Si bien la materia aduanera constituye un procedimiento administrativo especial, de trasladarse

igual principio a la Administración, in totum, tendríamos situaciones que degenerarían la
necesidad de recabar dictamen del servicio jurídico, tal como sucedería, por ejemplo, en relación
con el cargo de ministro de Justicia, pues indudablemente éste debe ser cubierto por una persona

8
de sólidos conocimientos jurídicos, ante cuya actuación aparecería como innecesaria la opinión
del servicio jurídico de la repartición. Sin embargo, es preciso no perder de vista en el caso que es
el principio de unidad de acción de la Administración el que inspira, ciertamente, la exigencia de
la intervención de los servicios jurídicos de la línea permanente de la organización, de modo que,
más allá de la mayor o menor versación jurídica de cada órgano activo -o de otros pareceres y
estudios jurídicos que al efecto éste pueda recabar-, se unifiquen, armonicen y sujeten a
coherencia las diferentes interpretaciones jurídicas, tomando en cuenta que frente a los
particulares la Administración se presenta como una sola entidad (43).

2. Recusación y excusación del órgano persona dictaminante

En el art. 6º Ver Texto de la LPA se regula lo atinente -en buen orden- a la excusación y
recusación de cualquier órgano persona en todo procedimiento administrativo -tanto para la
formación como para la impugnación del acto administrativo-, de modo que se asegure así la
imparcialidad, no respecto del interés público, sino como garantía de que éste será efectivamente
aplicado al caso por el órgano persona puesto al servicio del órgano institución, cuya voluntad no
ha de desviarse hacia otros fines por las relaciones con las personas o con los intereses en juego
(44).

Como destaca Escola, atento a que esto implica una dispensa de la obligatoriedad de ejercer la
competencia, su interpretación ha de ser restrictiva, de tal modo que las causales se hallen
expresamente previstas en la norma y debidamente probadas en el caso (45). Asimismo, en
materia de excusación y recusación debe prevalecer un criterio prudente que no desvirtúe su
sentido, de modo que permita a la autoridad pública desprenderse de procedimientos engorrosos o
complicados; o a la parte interesada eludir la intervención del agente competente.

El principio, como sostiene Fiorini, es que "Todos los agentes públicos pueden ser motivo de
recusación y de excusación, porque todos los agentes sin excepción deben ser imparciales" (46),
de modo que quedan comprendidos también los miembros de los órganos consultivos (47). A ello
se refiere el art. 9º Ver Texto del dec. 34952/1947, reglamentario de la Ley de Creación del
Cuerpo de Abogados del Estado 12954 Ver Texto, que contempla la posibilidad de la recusación
de los directores o asesores letrados, estableciendo que "Cada delegación (del Cuerpo de
Abogados del Estado) estará a cargo de un director o asesor letrado... que en caso de excusación,
recusación, ausencia o impedimento será reemplazado por un subdirector o subasesor, según sea
la organización de la respectiva delegación"; posibilidad que ha sido reiteradamente admitida por
la Procuración del Tesoro de la Nación (48). En estos casos lógicamente se pretende que el
órgano persona sustituto pertenezca en principio a la misma repartición y, de no ser posible, el
director del Cuerpo de Abogados del Estado designará otro reemplazante (49). De igual forma
ocurriría si el asunto en cuestión compromete cuestiones de la propia repartición consultiva -tal
como el recurso del ex director de Asuntos Jurídicos contra la medida que lo limitó en el cargo-,
caso en el cual resultaría innecesaria la excusación expresa de cada integrante de la misma (50).

Respecto de las causales de excusación o recusación, el art. 6º Ver Texto de la LPA reenvía a las
previsiones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, lo cual requiere la adaptación
lógica al procedimiento administrativo (51).

La excusación o recusación genéricas e indiscriminadas respecto de todos los integrantes de un

órgano consultivo no resultan admisibles, pues ambos institutos son personales y no orgánicos
(52).

9
Cabe preguntarnos acerca de la validez de actuaciones producidas por quien debió excusarse en el
caso.

De una parte, la Procuración del Tesoro de la Nación ha negado la virtualidad de un dictamen

jurídico producido por reemplazante designado por el propio excusado sin que dicha excusación
recibiera el tratamiento que por ley corresponde (53).

En una posición diametralmente opuesta se encontraría lo resuelto por la sala II de la Cámara

Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa "Von der Becke"
Ver Texto (54), donde el actor perseguía la nulidad de un decreto que lo había separado del
cargo, "...con sustento en la invalidez del dictamen previo a la emisión del acto que determinó su
cesantía, en tanto fuera suscripto por una funcionaria que había sido recusada por su parte" (55),
y la alzada desestimó tal argumento por dos motivos: (i) Los dictámenes no poseen efectos
vinculantes para el administrador, y (ii) "...los dictámenes constituyen actos previos a la emisión
de la voluntad administrativa y se integran como una etapa de carácter consultivo deliberativo en
el procedimiento de conformación de la voluntad estatal, por lo que no revisten la calidad de acto
administrativo en sentido estricto, ya que no producen un efecto jurídico directo e inmediato. Ello
hace que no sean impugnables a través de los recursos administrativos ni recursos judiciales (art.
80 , dec. 1759/1972 , mod. por el 1883/1991 Ver Texto) en tanto la posibilidad de impugnación
se halla sujeta a que la decisión administrativa resuelva el fondo de la cuestión planteada y cierre
la instancia administrativa. Es por ello que los actos preparatorios de decisiones posteriores no
causan un perjuicio directo al administrado, el que, por lo tanto, carece de un interés directo de
impugnación actual, requisito éste previo a todo recurso".

Y en una posición intermedia, entre las mencionadas, se encuentran Escola y García de Enterría y
Fernández (56), quienes propician que en principio aquello no determina por sí la invalidez de las
actuaciones consiguientes, salvo que se demuestre que la intervención influyó en la decisión
finalmente adoptada, y que ésta es objetivamente ilícita. En este entendimiento, cuando se
produce un dictamen jurídico en contravención con el instituto de la excusación y la recusación,
el acto administrativo que en aquél se base no será de por sí nulo, salvo que aquel dictamen
hubiese resultado concretamente afectado de parcialidad y el acto administrativo lo haya tenido
decididamente en cuenta.

Respecto de la mencionada causa "Von der Becke", hemos de anotar que el carácter no
vinculante del dictamen jurídico no nos parece suficiente para estar a la validez del acto
administrativo dictado en su consecuencia cuando existió recusación irresuelta respecto del
primero, pues -siguiendo en esto la posición doctrinaria recién expuesta- hacía falta, entendemos,
probar cuanto menos que el dictamen no se encontraba concretamente afectado de parcialidad,
sobre todo si el acto administrativo lo había tenido decididamente en cuenta -aun cuando no fuera
vinculante-.

3. Objeto y forma de la consulta

La colaboración no es espontánea, sino que por principio procede sólo a pedido del funcionario
que debe dictar el acto administrativo correspondiente al trámite (57), a través del requerimiento
o consulta, formal, solemne, que involucre cuestiones vigentes (58) y concretas (59); no debe ser
abstracta ni generalizada, pues, en ese caso, se desnaturalizaría la utilidad del dictamen, y, más
aún, podría constituir un medio de desvirtuar la exigencia legal de requerir el mencionado
dictamen, en los términos del art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA. En este sentido y como lo ha
sostenido la Procuración del Tesoro de la Nación, los dictámenes jurídicos -entendemos no sólo

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los que produce ese alto organismo- "...deben recaer solamente sobre casos concretos y
circunstanciados, toda vez que el emitir opinión sobre cuestiones abstractas... conlleva el riesgo
de hacer extensivas las conclusiones a una diversidad de situaciones, sin la necesaria y debida
ponderación de las particularidades de cada una de ellas, obviamente no previsibles en una
consulta formulada en términos generales" (60).

Cuestiones no planteadas en la consulta también pueden resultar motivo de análisis en el

dictamen jurídico, no sólo si fueran de imprescindible tratamiento para la elucidación de aquélla
(61), sino también porque, entendemos, en definitiva ésa es inmejorable ocasión para velar por la
intangibilidad del ordenamiento jurídico en relación con todo el procedimiento administrativo
precursor del acto administrativo en ciernes (62). Téngase presente, asimismo, que conforme lo
dispone el art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991, cuando se requiere el dictamen obligatorio del
servicio jurídico permanente de la repartición, debe remitirse a éste todo el expediente, el cual,
además, debe ser revisado in totum por aquél para realizar la relación de antecedentes tenidos a la
vista para emitir el parecer jurídico requerido.

Asimismo, respecto de la forma de proveer el servicio consultivo, atendiendo la legislación

española, puede sostenerse que esta tarea debe realizarse bajo el principio de unidad de doctrina,
con celeridad, criterios pragmáticos y la máxima altura técnica-jurídica que pueda ofrecerse (63).

4. Contenido del acto de asesoramiento

El dictamen jurídico debe ceñirse a analizar, precisa y estrictamente, aspectos de derecho (64). Es
por ello que se han considerado excluidas las siguientes cuestiones:

a) Fácticas, cuya constatación no le es dable realizar al servicio jurídico (65);

b) Técnicas (66), cuya ponderación corresponde a los especialistas en la materia (67). Asimismo
se considera que los informes técnicos merecen plena fe, siempre que sean suficientemente
serios, precisos y razonables, no adolezcan de arbitrariedad aparente y no aparezcan elementos de
juicio que destruyan su valor (68) -aspecto sobre el que volveremos más abajo-;

c) Financieras o económicas, incluida la equidad o inequidad de las fórmulas contractuales (69);

d) De oportunidad, mérito o conveniencia (70);

e) Políticas (71), que son del exclusivo resorte de la autoridad política (72), tal como los motivos
que imponen el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, que se han considerado extremos
de valoración política (73).

Ahora bien, un mínimo control de razonabilidad sobre tales aspectos entendemos que no puede
ser vedado de plano, pues si el acto administrativo es la expresión final de la voluntad de la
Administración, formándose paulatinamente a través de distintos pasos en los que intervienen
diversos órganos que producen informes y dictámenes que se vuelcan en las actuaciones (74), aun
cuando tales informes y dictámenes involucren aspectos no estrictamente jurídicos, ello no los
releva de cumplir la exigencia de ser razonables, conforme lo establecido por el art. 28 Ver Texto
de la CN, pues si los actos preparatorios se encuentran afectados del vicio de "irrazonabilidad",
los actos administrativos que los incorporen se contagiarán de ese vicio, resultando inválidos. "La
razonabilidad -dice Bidart Campos- penetra en todos los intersticios de la actividad del Estado;
incorporada como ésta a la totalidad del ordenamiento jurídico del mismo exige que... todos los

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planos de protección jurídica estatal se acomoden a la razonabilidad, porque ésta impone una
determinada conducta axiológica a todos los órganos del poder público" (75). Y por razonable se
entiende lo justo, proporcionado y equitativo, requiere la concurrencia de fin público,
circunstancias justificadas, adecuación del medio elegido al fin propuesto y ausencia de iniquidad
manifiesta (76); y "...la legitimidad comprende la razonabilidad o justicia de la actuación
administrativa, en cuanto exige que los actos y conductas estatales posean un contenido justo,
razonable y valioso" (77). Es que sólo un fundamento de razonabilidad puede dar fuerza de
convicción a un acto administrativo (78); porque la razonabilidad con que se ejercen las
facultades discrecionales es lo que otorga validez a los actos de los órganos del Estado (79).

Es por ello que pensamos que las cuestiones técnicas no pueden quedar directamente descartadas
del "control de legalidad" del servicio jurídico, toda vez que aquéllas pueden y deben ser
apreciadas desde patrones jurídicos. Es elocuente al respecto la meditada reflexión de Fiorini
(80), que amerita su transcripción literal: "Lo técnico no implicita que debe considerarse
inoperante el orden jurídico, que la juridicidad y la legalidad de la actividad de la Administración
deben desaparecer. La discrecionalidad técnica se encuentra tan vinculada y limitada como
cualquier otra... El predicamento que ha adquirido últimamente el problema de la
discrecionalidad técnica refleja solamente una lucha de la juridicidad por ciertos órganos que
pretenden mantener el juicio técnico fuera de la juridicidad. Nadie discute la importancia de los
elementos técnicos, especialmente en cuestiones de intereses públicos, pero esto no significa que
decline la vigencia del derecho por todo cuanto represente respeto a valores fundamentales de la
convivencia humana, de la realización administrativa y el debido proceso de la razón. La
apreciación técnica se debe realizar también a través de la razonabilidad". "La discrecionalidad
técnica no significa que la determinación del motivo de esta clase deba colocarse fuera de la
juridicidad y que el administrador no deba elegir lo mejor para el objeto a satisfacer. La simple
invocación de la discrecionalidad técnica no significa que no puedan enjuiciarse sus resultados o
la verificación real y cierta de los hechos o medios con que pretende sustentarse". "La
discrecionalidad siempre tiene un presupuesto jurídico y la discrecionalidad técnica no puede
pretender que se encuentra la razonabilidad fuera de la juridicidad".

En síntesis, es plenamente revisable, en el ámbito y por el servicio jurídico, que el acto emitido
bajo aquella "discrecionalidad técnica" no encierre "...ilogicidad, contrariedad, disparidad de
tratamiento, irrazonabilidad, particularmente grave y manifiesto" (81). En este sentido se
encuentra la interpretación de la Procuración del Tesoro de la Nación conforme la cual los
informes técnicos merecen plena fe siempre que sean bien fundados, precisos, adecuados al caso,
lógicamente razonados y no adolezcan de arbitrariedades aparentes, y no aparezcan elementos de
juicio suficientes para destruir su valor (82). Así, pues, estos caracteres de "bien fundados",
"precisos", "adecuados al caso", "lógicamente razonados" y que "no adolezcan de arbitrariedades
aparentes", son plenamente revisables desde los principios de juridicidad y razonabilidad, a través
de las normas aplicables al caso, los hechos debidamente acreditados en las actuaciones y los
demás principios generales del derecho, en la forma arriba expuesta.

Y en lo que toca específicamente a las cuestiones de hecho, en la misma línea también

entendemos que resultan examinables bajo un "control de juridicidad", que analice los hechos
invocados aun por un acto de contenido técnico, pues cabe al conocimiento jurídico "...controlar
la existencia y exactitud de los hechos invocados y determinantes de la decisión, lo que tiene
estrecha relación con la defensa en juicio y a la necesidad de alcanzar la verdad jurídica objetiva"
(83). Nótese que esto tiene especial repercusión en el elemento "causa" del acto decisorio que
finalmente se adopte, y "La causa y sus distintos motivos se sustentan en normas y en hechos y

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no en la voluntad individual y caprichosa de un agente, y es un problema exclusivo de aplicación
legal y jurídica" (84).

Es así que el control jurídico que se realiza por un servicio jurídico, pensamos que debe ser
cuanto menos similar y preferiblemente mayor que el que eventual y posteriormente se realizaría
por vía de control judicial. Pero nunca menor que éste.

Por otra parte, recordaremos que el dictamen jurídico, en mérito a lo establecido por el art. 6.3.3
Ver Texto del dec. 333/1985 y la jurisprudencia administrativa de la Procuración del Tesoro de la
Nación (85), debe contener:

a) Un resumen de la cuestión objeto de la consulta, que, como se dijo, debe ser concreta y
determinada, y revestir interés actual;

b) Relación de los antecedentes y circunstancias que sirvan como elemento de juicio para resolver
y análisis pormenorizado de las circunstancias fácticas del caso. Es importante destacar al
respecto que el expediente debe ser girado in totum para que se produzca el dictamen jurídico
teniendo la totalidad de las actuaciones a la vista (art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991);

c) Análisis exhaustivo y profundo de la situación jurídica consultada, efectuada a la luz de las

normas vigentes, de los principios generales que la informan, de la jurisprudencia y doctrina
científica;

d) De ser el caso, advertencia sobre eventuales contiendas judiciales;

e) Recomendación concreta de conductas acordes con la justicia y el interés legítimo de quien

formula la consulta.

En cuanto a la forma de posicionarse por el órgano consultivo frente al expediente, resulta

atinado lo mencionado por Luqui: "El abogado se identifica con el cliente; el asesor se encuentra
en posición intermedia; actúa, parte como abogado del Estado y parte como funcionario público.
No le es permitido defender otra cosa que la regular aplicación del derecho, ni tampoco pensar
que por ser abogado de la Administración deba constituirse en enemigo del particular. Si constata
una injusticia, tiene la obligación de observar la irregularidad del acto que la produce, sin que tal
posición pueda interpretarse como que defiende intereses contrarios a los que le están
encomendados" (86).

Una aplicación de esta posición se produce, por ejemplo, en el supuesto en el cual existe
jurisprudencia judicial favorable a los reclamos del interesado, en cuyo caso la Procuración del
Tesoro de la Nación ha propiciado acomodar a ella el asesoramiento jurídico, atendiendo la
jerarquía de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, su carácter definitorio y último de sus
sentencias en materia de aplicación e interpretación del derecho, y la necesaria armonía que debe
existir entre los distintos órganos del Estado, tanto como la necesidad de evitar el dispendio de la
actividad jurisdiccional, la cual conspira contra la eficiencia del Estado (87). Es así que los
asesoramientos jurídicos deben atenerse a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, como una forma cuanto menos de evitar consecuencias patrimoniales adversas al Estado
(88). En el mismo sentido se ha exigido valorar la ulterior posibilidad de que el Estado pueda
resultar condenado por una pretensión denegada en sede administrativa, pero no sólo por el
resultado patrimonial recién mencionado, sino también por considerar que ese supuesto
importaría un desprestigio intolerable para el Estado (89).

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Luego, entendemos que también deben ser merituadas en el dictamen jurídico las prácticas
administrativas, las cuales, de forma similar al precedente judicial, comportan un fenómeno
jurídico que adquiere fuerza y vigor por un hecho normativo interno, "funcionando como un
modo de resolver situaciones idénticas entre sí y concretar en todo momento singular la
modalidad de actuación propia de la función misma, exterioriza una `interpretación objetivada'
que autovincula al órgano administrativo respectivo" (90). Es que las prácticas administrativas
-como sostiene Gordillo-, al autovincular al órgano administrativo respectivo, tienen el valor de
fuente del derecho en favor del administrado (91).

En cuanto a la posibilidad de entender que el dictamen jurídico pueda "reconocer", per se y con
virtualidad jurídica, derechos pretendidos por el particular, ello ha sido rechazado con base en el
carácter no vinculante de los dictámenes jurídicos (92).

Otro punto a considerar es si el dictamen jurídico puede consistir en una visación del proyecto de
acto administrativo sometido a consulta, como a veces sucede. Desde ya que ello no se adecua a
las exigencias antes mencionadas respecto de la forma y contenido del dictamen jurídico. En el
mismo sentido el art. 6.3.2.1 Ver Texto del dec. 333/1985, al establecer las normas generales para
la preparación y tramitación de la documentación administrativa, sólo reserva el "Visto Bueno"
-"Vº Bº"- (al efecto asimilable al visado) para el caso en que el "funcionario desee expresar
conformidad con lo manifestado en un informe o dictamen...", mas no como forma de dictaminar.

5. Plazo para la emisión del dictamen jurídico

A primera vista parece una cuestión simple establecer cuál es el plazo para emitir un dictamen
jurídico, sin embargo, la normativa atinente, como surge de lo expuesto en supra II.5.a), es poco
precisa al respecto. En realidad, el único plazo específica y expresamente regulado es el atinente
al dictamen que se produce una vez abierto el expediente a prueba: debiendo emitirse dentro de
los veinte días, término que puede ampliarse por el tiempo razonable necesario, por motivos
atendibles y a pedido de quien deba producirlos (93), sin embargo ya hemos anticipado que ese
dictamen no es el dictamen jurídico en tratamiento.

Con la finalidad de presentar una visión ordenada al respecto, es posible, a nuestro juicio, el
siguiente esquema de prelaciones:

a) Plazos que pueden fijarse por el jefe de la Secretaría General o por el superior jerárquico del
responsable primario:

i) "Muy urgente": los dictámenes e informes comprendidos tendrán prioridad absoluta sobre
otros, debiendo emitirse en el plazo de 48 horas (94);

ii) "Urgente": deben atenderse con prioridad sobre las que no tengan igual calificación o la de
muy urgente, y emitirse el informe o dictamen dentro de los tres días hábiles (95);

b) Si no se han fijado los plazos de "Muy urgente" o "Urgente", y no existen normas internas del
organismo u ente estatal que establezca expresamente un término para la emisión de informes o
dictámenes, el plazo para que éstos -por orden de recibidos los requerimientos, conforme
registro- se emitan será el que requiera su estudio hasta un máximo de cinco días, que "podrá ser
ampliado por el jefe de la Secretaría General o por el superior jerárquico del responsable primario

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cuando la complejidad de los asuntos a tratarse lo exija, debiéndose comunicar dicha ampliación
a la Secretaría General" (96).

Hasta aquí, una aclaración: las normas recién citadas se aplican al diligenciamiento de
actuaciones o documentación, relativos a la sustanciación de expedientes, y los informes y
dictámenes constituyen documentación administrativa que, en tanto se agregan a expedientes
administrativos, configuran actuaciones de los mismos.

c) Pero existe otro plazo supletorio, el previsto por la LPA: "Cuando no se hubiere establecido un
plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de
intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez
días" (97). Nótese que este plazo refiere a informes, debiendo tenerse presente al efecto la
distinción entre aquéllos y los dictámenes, conforme más arriba expusimos.

d) Sea cual fuere el plazo expresamente establecido para el caso o supletorio de acuerdo con las
normas vigentes, entendemos resulta siempre posible -más allá de la previsión expresa de la
norma que lo contiene- que la Administración, a pedido del organismo correspondiente, disponga
la ampliación del plazo, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolución fundada y
siempre que no perjudicare derechos de terceros, tal y como lo prescribe el art. 1º Ver Texto, inc.
e), ap. 5 de la LPA.

e) Como se adelantó, para algunos dictámenes e informes en especial se establece un plazo

expreso. Así sucede cuando aquéllos pueden recabarse, mediante resolución fundada, abierto el
expediente a prueba y para desentrañar la verdad jurídica objetiva. El plazo máximo de emisión,
entonces, es el siguiente: diez días, para los informes administrativos (no técnicos); y veinte días,
para los informes técnicos y dictámenes. Este último plazo puede ampliarse de existir motivos
atendibles y a pedido del órgano que deba producirlos, por el tiempo razonable necesario (art. 48
del RNPA). Debe aclararse, sin embargo y como surge del texto de la propia norma citada, que
esos informes y dictámenes no son aquellos cuyo requerimiento sea obligatorio, encontrándose
entre estos últimos, por ejemplo, el caso del dictamen del servicio jurídico permanente (art. 7º
Ver Texto, inc. d], de la LPA).

Respecto de la ampliación de plazos que prevé el segundo párrafo del art. 48 del RNPA,
aparentemente sólo para los informes técnicos y dictámenes, consideramos que no debe sujetarse
exclusivamente a éstos (98), sino que también comprende a los informes administrativos (no
técnicos), pues aun cuando la norma parece consagrar tal posibilidad sólo respecto de los
primeros, lo cierto es que se aplicaría, en última instancia, el principio supletorio de ampliación
de plazos que establece el art. 1º Ver Texto, inc. e), ap. 5 de la 19549 (99), antes mencionado.

f) Cabe la siguiente aclaración final sobre el punto. Tanto el art. 6.3.3 Ver Texto. del dec.
333/1985, modificado por el art. 14 Ver Texto del dec. 1883/1991 -que establece un plazo de
cinco días-, como el art. 1º Ver Texto, inc. e), ap. 4 de la LPA -plazo de diez días- establecen
plazos supletorios para la realización de actuaciones administrativas, por parte de la propia
Administración. Estas normas, y los plazos que instituyen, rigen a nuestro juicio en el orden
mencionado, pues el primero es específico -se refiere a que no se haya establecido expresamente
otro término- y posterior con respecto al de la LPA. Luego, también existe superposición de la
facultad ampliatoria de los plazos mencionados -así como todo otro que rija para producir
actuaciones administrativas-, en virtud de lo establecido por el art. 6.3.4 Ver Texto del dec.
333/1985 -que faculta a la autoridad a fijar un plazo mayor o bien prorrogar el concedido-, y el
art. 1º Ver Texto, inc. e), ap. 5 de la LPA.

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Por otra parte, si se debe emitir dictamen jurídico y para ello se ha fijado o rige -directa o
supletoriamente- un plazo determinado, se haya ejercido o no la facultad ampliatoria respecto de
éste, lo cierto es que su no emisión dentro del correspondiente lapso puede provocar la
paralización del procedimiento administrativo (entre otros motivos porque el expediente estará
físicamente en esa dependencia, conf. art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991). Así,
fundamentalmente las cuestiones que den lugar a procedimientos administrativos cuya resolución
configure una cuestión de pleno derecho pueden encontrar su cuello de botella en el dictamen
previo al dictado del acto administrativo que manda el art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA
-cuando éste corresponda-; y, cuando se abre a prueba, en la emisión de los dictámenes e
informes que prevé el art. 48 del RNPA, o bien, producido el alegato de bien probado, en el
dictamen jurídico que analiza todo lo producido en dicha etapa procedimental, y que precede,
también cuando corresponde y en virtud del citado art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA, con
anterioridad al dictado del acto resolutorio de la petición, reclamo o recurso.

Vencido, entonces, el plazo para que se produzcan esos actos de administración, en primer lugar
ha de tenerse presente que rige para la Administración consultiva tanto la obligación de ejercer la
competencia cuanto de expedirse en el plazo al efecto aplicable. Esta obligación de resolver
entendemos que no puede restringirse a la emisión del acto administrativo correspondiente, que al
respeto es lo principal, sino que se aplica a todo lo accesorio al mismo, bajo los principios de la
impulsión e instrucción de oficio y de la verdad jurídica objetiva (100), lo cual encuentra cabal
expresión en el dictado de los actos preparatorios de aquel acto administrativo decisor. Es que el
procedimiento administrativo está constituido, precisamente, por una serie o sucesión de actos
que lo van impulsando hasta la resolución de lo requerido; se trata, en términos de Comadira, de
"...un conjunto de formas jurídicamente reguladas, cumplidas por y ante los órganos que tienen
atribuido el ejercicio de la función administrativa, con el fin de preparar la emisión de actos que
satisfacen directa e inmediatamente el bien común..." (101). Esas formas jurídicamente reguladas
que deben cumplir los órganos administrativos, para preparar la emisión de los actos resolutorios,
son, entre otros, los dictámenes y los informes. Y por la coligación existente entre ambos, a partir
de la cual estos últimos constituyen los elementos forma y procedimiento del acto resolutorio, no
puede exigirse la obligatoriedad de éste sin la de aquéllos que -cuando el propio ordenamiento,
obviamente, así lo manda- deben antecederlos. Contribuye a lo dicho la aplicación analógica de
las reglas de los actos administrativos a los actos de administración, de modo tal que los
siguientes artículos de la LPA: 1º Ver Texto, inc. f), ap. 3 -que exige la expresa consideración de
los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la
solución del caso-, 3º Ver Texto -obligatoriedad de la competencia-, y 7º Ver Texto, inc. c) -deber
de resolver "todas las peticiones formuladas"- se aplican a los dictámenes e informes, de acuerdo
con los términos en los que se les haya solicitado -por la autoridad competente- la consulta o
datos, respectivamente, requeridos.

Es así que la falta de dictamen jurídico en el plazo aplicable genera al particular que fuera parte
en el expediente administrativo el derecho, tanto de iniciar una acción judicial de amparo por
mora (arts. 28 Ver Texto y 29 Ver Texto, LPA), cuanto de ocurrir en queja al superior jerárquico
del servicio jurídico, en el caso, entendemos, el órgano activo del cual depende y al cual debe
asesorar para que resuelva, y quien, además, es el responsable de dirigir ese procedimiento (arts.
5º y 71 , RNPA).

6. Carácter público de los actos de asesoramiento

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Los dictámenes jurídicos son públicos para las partes y terceros del procedimiento administrativo.
Debe facilitarse su acceso en el expediente, aun cuando el mismo contenga una posición distinta a
la adoptada por el acto decisorio. Asimismo, consideramos altamente recomendable que los
dictámenes de cada servicio jurídico permanente -al igual que lo que sucede con los de la
Procuración del Tesoro de la Nación- se registren en una colección bibliográfica, que esté al
alcance, en primer lugar de los propios integrantes de la entidad a la que ese servicio jurídico
asesora, pues no siempre sus opiniones formales -insertas en cada expediente- adquieren
suficiente difusión -en este sentido los "boletines de sumarios de dictámenes" son muy útiles-, y
en segundo lugar, de todo interesado en gestionar cualquier tipo de trámite -aun impugnatorios-
ante el organismo en cuestión, como mejor forma de preservar la forma republicana de gobierno,
de la cual se deriva la publicidad de los actos de los funcionarios públicos.

7. Notificación del dictamen

El dictamen jurídico no se encuentra expresamente contemplado entre los actos que deben ser
notificados a tenor de lo dispuesto por el art. 39 del RNPA. Sin perjuicio de ello, nada obsta a que
pueda realizarse esa notificación cuando la autoridad decisoria lo considere conveniente dada la
naturaleza e importancia de la cuestión.

Cabe aclarar, sin embargo, que la mera notificación del dictamen jurídico no configura de por sí
un acto administrativo, en la especie tácito. En efecto, en oportunidad de iniciar el estudio del
tema (102) destacamos que la notificación del dictamen configura un acto administrativo tácito
sólo cuando inequívocamente se hace saber al destinatario que el órgano decisor comparte el
contenido -y por tanto las consecuencias- de ese acto de asesoramiento (103).

8. Cuestionamiento del dictamen jurídico

En virtud de lo dispuesto por el art. 80 del RNPA, "las medidas preparatorias de decisiones
administrativas, inclusive informes y dictámenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y
efecto vinculante para la Administración, no son recurribles". Es así que el dictamen jurídico, en
cuanto acto preparatorio de la decisión final, no puede ser objeto de recursos administrativos
(104), en tanto no constituye manifestación final de un procedimiento (105), y, por ende, no
incide en la esfera jurídica del particular (106).

Que los actos preparatorios no sean recurribles estrictamente significa que no proceden contra
ellos los recursos administrativos, pues el art. 80 del RNPA, que tal cosa establece, se encuentra
en el Título VIII del citado Reglamento, destinado a los procedimientos de impugnación, y
estando allí principalmente regulados los recursos administrativos -arts. 73 y concs.-, el término
"irrecurribles" debe entenderse como no susceptible de tales recursos. Y ello es coherente con que
el objeto de los recursos administrativos son los actos administrativos (107), y no los actos de
administración. Pero que un dictamen no pueda impugnarse mediante un recurso administrativo
no quiere decir que el particular esté inhibido de manifestar cuanto estime pertinente en
protección de la posible, futura y eventual afectación de sus derechos. Para eso, puede hacer las
presentaciones que considere convenientes en el procedimiento administrativo en que es parte
interesada, a través de observaciones, aclaraciones o reservas (108), lo cual, y como bien se ha
sostenido, ciertamente incluye al dictamen jurídico previo obligatorio (109). Desde ya que esto
puede motivar una nueva intervención del servicio jurídico -fundamentalmente cuando se aporten
nuevos elementos de juicio con suficiente entidad-, pero se entiende que ello, antes que perjudicar
el procedimiento, lo mejorará, pues permitirá llegar a una superior decisión por parte del órgano
activo.

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IV. RELACIÓN ENTRE EL DICTAMEN JURÍDICO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Acerca del carácter obligatorio y/o vinculante que puede revestir un dictamen

El órgano activo, de acuerdo con lo establecido normativamente al respecto, puede estar obligado
o no a recabar un dictamen, jurídico o técnico, antes de adoptar la decisión en cuestión. Sólo en el
primer caso, lógicamente, ese dictamen puede resultar vinculante o no para la decisión a adoptar.
Y aun cuando sea vinculante, "el órgano de la decisión definitiva puede liberarse por su
abstención" (110).

El principio es que el dictamen -de requerimiento obligatorio- no debe ser vinculante, pues se
preserva así un mayor ámbito de libertad en la actuación del órgano decisor. Largo tiempo atrás
decía Colmeiro: "Es regla constante que el dictamen de los consejos administrativos no sea
obligatorio [entendemos en el sentido de vinculante] para las autoridades, ni el seguirlo o
apartarse de él agrave ni atenúe su responsabilidad" (111). Así, pues, se ha entendido que es el
órgano activo el único responsable de la resolución final, mientras que el dictamen se limita a
brindar una opinión técnica, en ejercicio de una actividad lícita del asesor; y si así no fuera, esto
último adquiriría de hecho las consecuencias propias de la instigación, conducta ilícita (112). La
excepción viene dada por aquellos supuestos donde fundamentalmente la índole técnica de la
cuestión resulta decisiva, o bien, cuando se pretenda que la voluntad del sujeto receptor se sume a
la del órgano consultivo, para que exista decisión (113). En estos casos se considera que el
dictamen resulta vinculante en cuanto compromete la misma decisión (114).

El dictamen jurídico previo -regulado en el art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA- no es vinculante
ni obliga al órgano competente con su contenido (115), de tal modo que el órgano decisor puede
valorar de otro modo los hechos y las normas en cuestión (116) y, de este modo, apartarse de
aquél. Aun así, no puede soslayarse que aunque no sea forzoso para el órgano decisor acatar la
opinión del órgano consultivo, es evidente que ésta configura una cortapisa y freno moral, cuya
entidad estará dada por la autoridad de las razones que inspiran el dictamen (117), por eso es tan
importante que éste responda a las exigencias metodológicas y de contenido antes mencionadas.

Aquel dictamen jurídico, a su vez, resulta de requerimiento obligatorio cuando el acto a dictarse
pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, y especialmente antes de resolverse los
recursos administrativos pertinentes (118). Este requerimiento obligatorio se ha entendido que es
"un signo de la juridicidad en que ha entrado la Administración..." (119); uno de los tantos
supuestos en que el principio de legalidad contribuye a la juridización de la Administración
Pública (120), a la vez que ese parecer previo del órgano de asesoramiento jurídico tiende a
brindar protección a los derechos de los administrados en tanto se pretende dar una garantía del
acierto y legitimidad de la decisión que posteriormente adopten las autoridades competentes
(121), y, a la vez, permite evitar probables responsabilidades del Estado en sede administrativo o
judicial (122).

2. El dictamen jurídico previo como requisito esencial del acto administrativo

El art. 7º Ver Texto de la LPA enumera los "requisitos esenciales del acto administrativo". Entre
ellos se encuentra, en su inc. d), el elemento "procedimientos", cuyo regulación, ad literam, es la
siguiente: "Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los

18
servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos".

De allí entonces que más allá de lo dispongan normas especiales, el dictamen jurídico producido
por el servicio permanente de asesoramiento jurídico del órgano administrativo del que se trate es
un requisito esencial del acto administrativo cuando dicho acto pudiere afectar derechos
subjetivos o intereses legítimos.

Sobre lo que debe entenderse por "dictamen jurídico" y por "servicio jurídico permanente de
asesoramiento" del órgano administrativo en cuestión nos hemos expedido más arriba. Nos
centraremos aquí en el carácter del dictamen jurídico de "requisito esencial del acto
administrativo" y en lo atinente a la "posible afectación de derechos subjetivos e intereses
legítimos".

a) El sentido y los efectos del carácter de "requisito esencial" del acto administrativo

Da comienzo al Título III de la LPA el artículo 7º Ver Texto de la misma, el cual establece lo que
el propio artículo denomina "requisitos esenciales del acto administrativo".

Interesa para este análisis estar a la regla hermenéutica conforme la cual, para desentrañar el
sentido de la norma, corresponde indagar -para privilegiar- la intención del legislador (123) y los
fines que ella persigue, para favorecerlos (124), teniendo en cuenta, respecto de esto último, que
ha de estarse al significado más justo y que en mayor medida satisfaga las necesidades concretas,
a las cuales responde el dictado del precepto (125).

En este sentido, debe prestarse especial atención a la Exposición de Motivos que los autores del
proyecto de ley, Dres. Héctor J. Escola, Carlos A. Young y Adalberto E. Cozzi, dirigieran con
fecha 30 de julio de 1971 al ministro de Justicia de la Nación, elevándole dicho proyecto. Cabe
mencionar que tales documentos, como sostiene la Procuración del Tesoro de la Nación, están
destinados a esclarecer los motivos y fines que se han tenido en cuenta y se han querido satisfacer
al redactarse y proponerse los respectivos proyectos (126).

En la mencionada Exposición de Motivos se manifiesta, en su punto II, párrafo segundo, que "En
el Título III adoptamos, en lo esencial, las opiniones expuestas por el Dr. Miguel S. Marienhoff,
en el tomo II de su Tratado de Derecho Administrativo en materia de acto administrativo".

Así, pues, las enseñanzas de Marienhoff contenidas en su tan difundido tratado de la especialidad
permiten conocer la sustancia de lo receptado al respecto por el Título III de la ley, en general, y
por el art. 7º Ver Texto contenido en aquél, en particular.

De la lectura de la Sección 2ª del tomo II del citado tratado de Marienhoff, dedicada a los
"Elementos del acto administrativo", se advierte que para dicho autor la validez del acto
administrativo depende del cumplimiento de "requisitos esenciales", los que se concretan en los
"elementos" del acto, "los cuales deben concurrir simultáneamente en la forma requerida por el
ordenamiento jurídico", para que el acto se considere "perfecto", esto es, válido y eficaz (127).
De lo expuesto, se entiende que al concretarse los "requisitos" en los "elementos" del acto, y por
el tratamiento dado por Marienhoff a ambos, éstos son sinónimos. En este sentido creemos
posible afirmar que cuando la ley se refiere a "requisitos", éstos son también los "elementos" del
acto.

19
Ahora bien, Marienhoff distingue expresamente los elementos -o requisitos, entonces-
"esenciales" de los "eventuales, accidentales o accesorios", destacando que "los primeros deben
concurrir inexcusablemente para que el acto administrativo se repute válido y eficaz... La falta de
esos elementos, o de alguno de ellos, determina que el acto administrativo sea viciado"; mientras
que, los segundos "son los que pueden o no existir en un acto administrativo, sin que su falta o
ausencia influyan en la validez y eficacia del acto" (128).

Luego, sostiene Marienhoff que deben considerarse elementos esenciales el sujeto, la causa, el
objeto, la finalidad, la forma y la moralidad (129).

Para lo que aquí interesa, nótese que si bien no menciona el autor al requisito o elemento
"procedimiento", al que conforme el inc. d) del art. 7º Ver Texto de la LPA pertenece el dictamen
jurídico previo, sin embargo, la doble acepción del elemento "forma" que presenta Marienhoff
podría contener al mismo, en la más amplia de ellas. En efecto, el autor encuentra en el elemento
"forma" una primera acepción, restringida, referida al modo, manera o proceso de exteriorizar la
voluntad al emitir el acto, y una segunda, amplia, consistente en el conjunto de formalidades o
requisitos que deben observarse o respetarse para llegar a la emisión del acto, que representan el
proceso de "formación" del acto, "el `procedimiento administrativo' necesario para la emanación
de un acto administrativo" (130).

Entendemos que esta segunda acepción, amplia, del elemento esencial formal, es la base seguida
por el art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA, de modo tal que aquellos requisitos que deben
observarse para llegar a la emisión del acto administrativo deben concurrir inexcusablemente para
que el acto adquiera validez y eficacia. Y, a fortiori, la falta, ausencia u omisión de una forma
exigida o requerida por la legislación aplicable ("forma esencial") viciará al acto con la nulidad
absoluta (131).

Entonces, habiendo examinado la fuente declarada del texto legal en estudio, nos encontramos en
condiciones de afirmar que la condición de "requisito esencial" que el art. 7º Ver Texto, inc. d) de
la LPA acuerda al dictamen jurídico del servicio de asesoramiento permanente del órgano
administrativo en cuestión, con carácter previo a la emisión del acto administrativo que pudiere
afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, significa que la ausencia de tal dictamen a ese
momento producirá la invalidez de ese acto y su nulidad absoluta.

Esta interpretación deberá tenerse presente al momento de juzgar acerca de la omisión del
dictamen jurídico previo en un acto administrativo que afecte derechos subjetivos o intereses
legítimos.

b) Posible afectación de derechos subjetivos e intereses legítimos

El motivo por el cual la exigencia obligatoria de la existencia de un dictamen jurídico previo al

dictado de un acto administrativo se elevó al rango de requisito esencial en la LPA, precisamente
fue porque aquel acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, de modo que la
finalidad del dictamen jurídico, además de juridizar la actividad de la Administración, es brindar
protección a los derechos de los administrados en tanto se pretende dar una garantía del acierto y
legitimidad de la decisión que posteriormente adopten las autoridades administrativas
competentes (132).

Afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, en nuestro sistema iusadministrativo, significa

restringirlos, conculcarlos, perjudicarlos. Así, por ejemplo, la propia LPA en su art. 24 Ver Texto,

20
inc. a) se refiere al "interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta o inminente
en sus derechos subjetivos"; a la par que el art. 3º del RNPA otorga el carácter de parte interesada
"a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos subjetivos e intereses legítimos".

Luego, el dictamen jurídico procede cuando se pueden perjudicar o vulnerar derechos o intereses
legítimos de particulares, de no ser así el requerimiento del dictamen será -en la solución de la
ley- sólo facultativo.

En este sentido, la interpretación literal ha sido seguida ad pedem literae por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en el caso "Cerámica San Lorenzo" Ver Texto (133), donde, en su
considerando 4º, último párrafo, de la sentencia se dice: "que no obsta a lo dicho el hecho de que
se haya prescindido de dictamen jurídico, toda vez que en el procedimiento de repetición de la ley
11683 (t.o. 1968), aplicable al dictarse la resolución revocada por la Dirección General
Impositiva, no estaba previsto este requisito y el art. 7º Ver Texto, inc. d), de la LPA, cuando lo
exige, lo supedita al supuesto de un acto que pudiera afectar derechos subjetivos o intereses
legítimos de los administrados, extremo que en autos, por el contrario, no se da". A ello comenta
Cassagne, "...el dictamen jurídico aparece exigido por la ley en protección del administrado como
una garantía a su favor del acierto y legalidad de la decisión. Al no haber, pues, derechos
subjetivos ni intereses legítimos afectados o que puedan afectarse, la legitimidad del acto es
indiscutible y el mismo no pudo ser revocado una vez notificado..." (134).

Por otra parte, frente a la posibilidad -de lege ferenda- de extender la necesidad de requerir
dictamen jurídico a todo acto que suponga compromiso de la hacienda pública, la Procuración del
Tesoro de la Nación se ha manifestado en contra por considerar que ello importaría incorporar a
los requisitos esenciales del acto administrativo una actividad de control interno, que no hace a la
existencia sino a la eficacia de aquél (135).

3. Omisión de la producción del dictamen jurídico previo al acto decisorio. La "doctrina de la

subsanación"

Puede suceder que, en el caso, el dictamen jurídico no se haya producido, o bien que exista un
dictamen jurídico, mas que el mismo no sea realmente tal. Respecto de esto último, en nuestra
opinión, el mismo criterio que la Procuración del Tesoro de la Nación utiliza para considerar que
no existe dictamen jurídico previo de la repartición en cuestión, para que aquélla intervenga en
las actuaciones, es útil para sostener que un dictamen producido en un expediente no configura el
requisito del art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA, esto es, que la intervención del servicio de
asesoramiento jurídico permanente se haya limitado a realizar consideraciones generales a modo
de informe de antecedentes o colección de afirmaciones dogmáticas, en lugar de haber realizado
un análisis exhaustivo de la situación jurídica concreta, a la luz de las normas vigentes y de los
principios que las confirman a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el
interés legítimo del consultante (136). En estos casos, ciertamente, no se cumple con el requisito
legal antes mencionado.

Ahora bien, si directamente el dictamen no existe, por ejemplo porque no se ha requerido, o

habiendo sucedido esto se ha dictado el acto sin que el mismo se haya producido, se tratará en el
caso de una omisión propiamente dicha de la emisión de dictamen jurídico previo.

Al respecto, cabe recordar que a partir de una serie de pronunciamientos de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación se ha admitido que la falta de emisión del dictamen jurídico previo a la
emisión de un acto administrativo que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos puede ser

21
subsanada, a posteriori, mediante los dictámenes jurídicos producidos con motivo de la
resolución de los recursos administrativos interpuestos contra el primero.

Es así que en la causa "Duperial" Ver Texto , del 25/10/1979 (137), al cuestionarse la validez de
la res. 86/1974 dictada por el director de Higiene y Seguridad en el Trabajo, entre otras razones,
por haberse omitido la producción de dictamen jurídico previo en los términos del art. 7º Ver
Texto, inc. d) de la LPA, la Corte rechazó por unanimidad la pretensión de nulidad del acto por
tal motivo, en tanto -consid. 6º- entendió que: "El art. 7º Ver Texto, inc. d) de la LPA considera
esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando
el acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado. Este requisito,
que hace a la juridicidad de la actuación administrativa, debe ser cumplido antes que la
Administración exprese su voluntad. Aunque es cierto que la resolución cuestionada no fue
precedida del dictamen referido, la parte ahora apelante, al interponer el recurso jerárquico contra
aquella resolución, reiteró ante el Ministerio de Trabajo que se cumpliera con la omisión
apuntada, satisfaciéndose tal solicitud con el dictamen del jefe del Departamento
Contenciosoadministrativo de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, que fuera fundamento
de la res. 514/1974 (cfr. las actuaciones administrativas que obran por cuerda)". "Que en el caso,
de la manera que actuaron las partes apuntada precedentemente, no se advierte violación a los
procedimientos esenciales y sustanciales previstos que conlleven a la nulidad solicitada, en la
medida que en tiempo acordado se expidió el dictamen jurídico exigido".

Este fallo es reiteradamente invocado en diversos pronunciamientos administrativos y judiciales,

como si hubiera sentado una jurisprudencia amplia y generalizada al respecto (138), cuando, a
nuestro entender, no es así (139).

En primer lugar, se afirma que el dictamen jurídico, en tanto requisito esencial del acto
administrativo que afecta derechos subjetivos o intereses legítimos, "debe ser cumplido antes de
que la Administración exprese su voluntad". Ahora bien, esa expresión de voluntad no es sino el
"prerrequisito" del acto administrativo originario respecto del cual debía exigirse el "requisito"
procedimental del dictamen jurídico "previo", toda vez que esa declaración de voluntad debió ser
producto de haber considerado ese dictamen. Y la circunstancia de que aquel acto administrativo
resultare objeto de impugnación, no empece a que ya se había expresado la voluntad de la
Administración -y por ende antes de ello debió existir dictamen jurídico-, precisamente
constitutiva de ese acto. Luego, un acto posterior en el curso del trámite administrativo de la
impugnación del acto primigenio expresará una nueva voluntad de la Administración:
ratificatoria, modificatoria o revocatoria de aquel acto y de aquella otra voluntad. Pero en modo
alguno, entendemos, recién puede considerarse que en el acto resolutorio de un recurso
administrativo, la Administración exprese su voluntad.

En segundo lugar, y relacionado con ello, no advertimos que se haya controvertido con solidez el
carácter previo del dictamen jurídico en relación con el acto decisorio, conforme la fuente
declarada de la ley en el punto, aspecto que examinamos en supra IV.2. del presente.

En tercer lugar, no puede soslayarse que la Corte tuvo especialmente en cuenta en "Duperial" la
"manera en que actuaron las partes". Entendemos que esto fue decisivo en el fallo y, por ende,
restringe lo decidido a un marco fáctico muy acotado -muy lejano, ciertamente, a la
generalización que se hizo de esta causa-. En efecto, nótese que esa manera de actuar de las
partes consistió en que el particular, al articular su recurso jerárquico, "reiteró -observa la Corte-
ante el Ministerio de Trabajo que se cumpliera con la omisión apuntada", es decir, el propio
agraviado habría establecido la forma de subsanar -en el punto- el agravio por la falta de

22
dictamen jurídico; mientras que la Administración estuvo a ello "satisfaciéndose -sigue la Corte-
tal solicitud con el dictamen del Jefe del Departamento Contenciosoadministrativo de la
Dirección General de Asuntos Jurídicos, que fuera fundamento de la res. 514/1974...", se produjo
así la subsanación requerida por el propio agraviado. Es una solución extremadamente reducida al
caso. El alto tribunal es claro al respecto al sostener: "Que en el caso, de la manera que actuaron
las partes apuntada precedentemente, no se advierte violación a los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos que conlleven a la nulidad solicitada, en la medida que en tiempo acordado
se expidió el dictamen jurídico exigido".

En posteriores pronunciamientos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sin remitirse

expresamente a "Duperial", generalizó la conclusión a la que allí se arribó, independizándola de
las limitadas circunstancias fácticas en que aquélla se sostuvo. Así, el alto tribunal, sin mayor
desarrollo argumental, reiteradamente entendió lisa y llanamente que la falta de dictamen jurídico
previo a la emisión de un acto administrativo objeto de impugnación mediante recursos
administrativos constituía un gravamen susceptible de sanearse a través del dictamen producido
con motivo de la resolución de tales recursos (140).

Por otra parte, la Procuración del Tesoro de la Nación adhiere a la mencionada doctrina de la
subsanación de la falta de dictamen jurídico previo mediante uno posterior, empero, condiciona
esa solución a que la cuestión en definitiva sea arreglada a derecho (141).

En definitiva, creemos que es tiempo de volver sobre la clara literalidad del art. 7º Ver Texto, inc.
d) de la LPA -tanto como su fuente-, conforme la cual el dictamen jurídico previo a un acto
administrativo, simplemente, no puede producirse después de emitido éste, toda vez que aquél
constituye un requisito esencial que debe cumplirse antes de la emisión del acto administrativo,
dado que la regularidad de éste se aprecia a ese momento (142). De esta forma los actos
preparatorios podrán cumplir su real cometido, de modo que su integración oportuna al
procedimiento administrativo permita una contribución efectiva a formar la voluntad decisoria,
con independencia de la existencia de impugnaciones por los afectados.

NOTAS:

(1) CANASI, José, Derecho administrativo, T. II, Depalma, Buenos Aires, 1984, ps. 139 y ss.

(2) VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho Administrativo, T. II, TEA, Buenos Aires,
1950, p. 273.

(3) DIEZ, Manuel M., Derecho Administrativo, T. I, 2ª ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, ps.
184/185.

(4) FIORINI, Bartolomé A., Derecho Administrativo, T. I, 2ª ed. actualizada, Depalma, Buenos
Aires, 1976, ps. 320 y 323.

(5) BIELSA, Rafael, Ciencia de la administración, 2ª ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1955, p. 266.
En su Derecho Administrativo, T. I, 5ª ed., Buenos Aires, 1955, p. 108, menciona Bielsa el
interesante antecedente del asesoramiento jurídico en la figura del consiliarii de la Roma
imperial, tratándose del prefecto del pretorio, quien era perito en derecho, y recuerda al respecto
el caso del pretorio Papiniano, quien recibía asesoramiento jurídico nada menos que de Paulo y
Ulpiano.

23
(6) Así, por ej. Fernando III "el santo" de Castilla fundó el "Consejo Real de Castilla" integrado
por doce sabios, quienes, según invariable concepto, con el auxilio de su ciencia y experiencia lo
asistían en los negocios graves y en el dictado de reglas de buen gobierno. Con Felipe IV [cuyo
gobierno efectivo en realidad se atribuye al conde-duque de Olivares] se sienta un principio
inédito para aquella época de poder absoluto de los monarcas: por real decreto el Consejo Real
podía replicar las resoluciones del soberano si juzgase que el Rey no las había dictado con cabal
conocimiento de causa (COLMEIRO, Manuel, Derecho Administrativo Español, T. I, 4ª ed.,
Madrid, p. 178). La Constitución de Cádiz del 19 de marzo de 1812 transformó aquel Consejo
Real en el Consejo de Estado, principalmente como un cuerpo consultivo que ilustrara al
gobierno "guiándolo con sus luces y sirviéndolo con su experiencia", para la resolución de los
negocios de la administración; en la preparación de leyes y reglamentos y en la resolución de
asuntos contenciosos. La existencia y desarrollo de los consejos privados de los monarcas de
Europa se produjo siglos antes de crearse la institución ministerial, hecho que se estima acaecido
en 1791, a partir del dictado de la ley francesa del 27 de abril de ese año, que ordenó la
administración real creando ministerios por departamento o sector (MOSCA, Carlos M. A. -
SALVADORES DE ARZUAGA, Carlos I., "La institución ministerial", JA, 1990-II-793) y operó
como su raíz remota (SARRÍA, Félix, Derecho Administrativo, Córdoba, 1961, p. 107), pues la
labor de los consejeros que los integraban no sólo era consultiva, sino también de ayudantes del
gobernante (SARMIENTO GARCÍA, Jorge H., "Los ministros y los secretarios de Estado con
jerarquía ministerial", JA, 1964-VI-82). Asimismo, el asesoramiento real dio también origen al
propio Parlamento inglés, a través de la Witenagemont, "famosa asamblea de varones prudentes
convocada para asesorar a los reyes Alfred, Eadward, Athelstan y Eadmund..." (LINARES
QUINTANA, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Tea, Buenos Aires,
nro. 7202, p. 54).

(7) Res. 17 del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos del 31 de mayo de 1852, uno de los
"pactos preexistentes" a los que se refiere el prólogo de la Constitución Nacional de 1853/60, con
las reformas de los años 1866, 1898, 1957 y 1994.

(8) Las funciones de asesoramiento jurídico del fiscal general, otorgadas por la ley 27 Ver Texto
de 1862, se fueron desplazando hacia el ámbito jurisdiccional, hasta que aquél, de la órbita del
presidente provisional, pasó a depender de la Cámara de Justicia, que sería nuestra Corte
Suprema de Justicia de la Nación (con la integración del proceso constituyente en 1860, y que
comenzó a funcionar en octubre de 1863). De modo que en su función de asesoramiento al Poder
Ejecutivo el fiscal general fue suplantado por el procurador del Tesoro de la Nación, creado a
través de la sanción de la ley 74 , de Presupuesto para el año 1863/1864; y ante la Corte por el
procurador general de la Nación. En 1947 se creó el Cuerpo de Abogados del Estado (ley 12954
Ver Texto), bajo la dirección técnica del procurador del Tesoro de la Nación, atribuyéndole a
éstos la función de asesoramiento jurídico y defensa judicial de los respectivos organismos de la
Administración Pública nacional. Por ley 24667 Ver Texto se dispuso que el procurador del
Tesoro de la Nación depende directamente del presidente de la Nación, que tiene jerarquía
equivalente a la de los Ministros y que ejerce sus competencias con independencia técnica (art. 1º
Ver Texto). Asimismo, la Procuración del Tesoro de la Nación fue categorizada como un
organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo nacional, cuya estructura administrativa y
presupuesto están contenidos en la estructura y presupuesto del Ministerio de Justicia de la
Nación.

(9)ÁLVAREZ GENDÍN, Sabino, Tratado General de Derecho Administrativo, T. I, Bosch,

Barcelona, 1958, p. 298.

24
(10) LÓPEZ, Lucio V., Derecho Administrativo argentino, Imprenta de la Nación, Buenos Aires,
1902, p. 85.

(11) Sin perjuicio de que también los juicios de conocimiento o atestación configuran actos
administrativos.

(12) Ello surge expresamente del art. 80 Ver Texto del Reglamento Nacional de Procedimientos
Administrativos aprobado por dec. 1759/1972 (t.o. 1991). Asimismo, entre otros, sostienen esa
categorización MARIENHOFF, Miguel S., Derecho Administrativo Ver Texto, 4ª ed., T. I,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1990, p. 94 y DIEZ, Manuel M., Derecho..., cit., ps. 179 y 184. En
la misma línea se halla la Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes, 181-151; 183-150;
185-174; 235-175; 239-314; y otros.

(13) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto, cit., T. I, ps. 121/134.

(14) GARCÍA TREVIJANO FOS, José A., Tratado de Derecho Administrativo, 2ª ed., T. II, ps.
194/222.

(15) DIEZ, Manuel M., Derecho..., cit., p. 77; CANASI, José, Derecho..., cit., T. I, p. 283 y T. II,
p. 271.

(16) PTN, Dictámenes, 231-14.

(17) En relación con la mencionada dependencia también es ilustrativa la redacción del art. 18 de
la Ley de Procedimientos Administrativos de Mendoza -ley 3909, t.o. 22/8/2001-, conforme la
cual "Los órganos consultivos... no están sujetos a subordinación en cuanto a sus atribuciones
como tales, pero sí en los demás aspectos de su actividad".

(18) CASSAGNE, Juan Carlos, "Función y organización de los asesores jurídicos del Estado",
ED, 57-862.

(19) Así, en la ley 52/1997, del 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones
Públicas, la disposición adicional quinta establece que "El Gobierno adoptará las medidas
organizativas necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de doctrina en el ámbito de la
asistencia jurídica al Estado y sus organismos autónomos y demás entes públicos estatales".

(20) GARCÍA TREVIJANO FOS, José A., Tratado..., cit.

(21) GARCÍA OVIEDO, Carlos, Derecho Administrativo, 3ª ed., Eisa, Madrid, 1951, p. 340.

(22) REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, Espasa-Calpe,

Madrid, 1992, ps. 822, 527, 1048 y 856, respectivamente.

(23) La Constitución Nacional de 1826 preveía igual facultad en su art. 98 Ver Texto.

(24) Del 8/3/1957, BO, 21/3/1957, y que entró en vigencia el 1/4/1957 (según el art. 2º del
mismo).

(25) Art. 1º , inc. 10, último párrafo del dec. 2425/1957. Si bien este inciso fue modificado por el
dec. 2601 del 23/7/1958 (BO, 28/7/1958), esto no importó alteración del párrafo citado.

25
(26) Del 13/8/1969, BO, 26/8/1969.

(27) Del 3/8/1978, BO, 10/8/1978.

(28) Del 19/2/1985, BO, 20/3/1985.

(29) LUQUI, Juan C., "El dictamen jurídico", JA, Secc. Doct., 1954-IV-44. Asimismo, del
mismo autor ver "A propósito de los dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación", JA,
Secc. Doct., 1974, ps. 753 y ss. El citado autor fue asesor letrado de la Dirección General de
Rentas de la Provincia de Buenos Aires (al respecto publicó Estudios y dictámenes, Buenos
Aires, 1940).

(30) PTN, Dictámenes, 182-174, entre muchos otros.

(31) PTN, Dictámenes, 160-87; 161-407 y otros.

(32) Así, p.ej., Álvarez-Gendín clasifica a los consejos de los órganos consultivos en jurídicos y
técnicos, "distinción que responde -dice- a la doble consideración de los asuntos administrativos
que pueden someterse a información de los mismos" (ÁLVAREZ GENDÍN, Sabino, Tratado...,
cit., T. I, p. 298).

(33) El dictamen jurídico no importa un acto decisorio, sino consultivo, propio de la

Administración interna (Cám. Nac. Cont.-Adm.Fed., sala I, 6/11/1998, in re "Finmeccanica Spa
Aérea Alenia Difesa v. Estado Nacional -M. de Defensa- s/medida cautelar autónoma" Ver Texto
, del voto del Dr. Coviello, con cita de Fiorini).

(34) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto, cit., T. I, p. 98; CASSAGNE, Juan C.,
Derecho Administrativo, T. I, 7ª ed., LexisNexis, Buenos Aires, 2002, p. 323. Considerándolos
hechos administrativos se pronuncia, p.ej., DIEZ, Manuel M., El acto administrativo, Tea,
Buenos Aires, 1956, p. 37.

(35) FIORINI, Bartolomé A., "La voluntad de los agentes en los actos administrativos", LL, 154-
1075.

(36) PTN, dictamen nro. 60/91, RAP, nro. 158, ps. 158/9.

(37) El citado organismo, por "abogacía pública" entiende una especialidad que requiere del
conocimiento y manejo de herramientas propias, para la obtención de la eficiencia y excelencia
de quienes abordan esa alta responsabilidad (Dictámenes, 238-376).

(38) Dictámenes, 238-49.

(39) Cfr. Dictámenes, 205-171; 223-84; 240-316.

(40) CANASI, José, Derecho..., cit., T. I, p. 284.

(41) Así, p.ej., en referencia al Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), se ha
señalado en la materia que la sujeción del personal que ejerce cargos técnicos o jurídicos a la Ley
de Contrato de Trabajo Ver Texto elimina la libertad de dictaminar -en perjuicio a la ética y a la

26
transparencia-, pues el órgano activo puede hacer cesar la relación laboral con un simple despido
sin causa, en los términos del art. 245 Ver Texto de aquella Ley de Contrato de Trabajo
(CINCUNEGUI, Juan B., "La regulación y el control de los servicios públicos en Gran Bretaña",
RAP, nro. 206, p. 62).

(42) Se refiere en el caso específico a los procedimientos de impugnación de repetición por

infracciones, Cap. III del Título I, "Disposiciones Generales" de la Sección XIV,
"Procedimientos", del Código Aduanero.

(43) La Administración Pública -tanto como el Estado nacional- debe ser rigurosamente
entendida como una unidad institucional teleológica y ética (PTN, Dictámenes, 190-103).

(44) Nos hemos ocupado del tema en extenso anteriormente, MURATORIO, Jorge I., "La
excusación y recusación en el procedimiento administrativo", en AA.VV., Procedimiento
Administrativo, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1998, ps. 199/209.

(45) ESCOLA, Héctor J., Tratado General del Procedimiento Administrativo, Depalma, Buenos
Aires, 1981, ps. 166 y ss.

(46) FIORINI, Derecho..., cit., p. 453.

(47) El art. 6º Ver Texto de la Ley de Procedimientos Administrativos de la provincia de Buenos

Aires es más expeditivo al respecto que su similar de la LPA, en tanto expresamente se refiere
también a "los funcionarios o empleados que... sea su misión dictaminar o asesorar".

(48) Dictámenes, 200-67; 137-111; 133-589. La Procuración entiende que la excusación en

cuestión halla previsión en el art. 6º Ver Texto de la LPA (Dictámenes, 205-134; 211-310; 222-
33).

(49) PTN, Dictámenes, 200-67; 218-98; 223-1.

(50) PTN, Dictámenes, 239-491.

(51) Nos remitimos al análisis que de cada una de tales causales realizamos en nuestro citado
trabajo "La excusación y recusación en el procedimiento administrativo".

(52) PTN, Dictámenes, 198-34; 200-6; 205-138; 215-235; 222-33, entre otros.

(53) Dictámenes, 203-58.

(54) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 16/9/1993, in re "Von der Becke, Edmundo v. Estado
Nacional (M. de Economía) s/ordinario" Ver Texto .

(55) Consid. 4º, primer párrafo.

(56) ESCOLA, Tratado..., cit., ps. 166 y ss.; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo -
FERNÁNDEZ, Tomás R., Curso de Derecho Administrativo, T. II, 7ª ed., Civitas, Madrid, 1997,
p. 464.

(57) DIEZ, Manuel M., "El acto...", cit., p. 184.

27
(58) Debe haber un interés jurídico actual, de modo que la cuestión, al momento de dictaminar,
no se haya tornado abstracta, pues, dictaminar en esas condiciones no trasuntaría una sana técnica
jurídica (PTN, Dictámenes, 200-105; 204-87; 220-111; 240-399).

(59) PTN, Dictámenes, 226-129 y 161; 230-117 y 240-175.

(60) PTN, Dictámenes, 174-113; 196-180; 197-127; 199-115; 203-193; 205-139; 206-379; 237-
80, entre otros.

(61) PTN, Dictámenes, 230-194.

(62) Al respecto señala Luqui que "En realidad estas asesorías legales vienen a representar
verdaderos órganos de contralor de legitimidad" (LUQUI, Juan C., "A propósito...", cit., p. 755).

(63) Cfr. instrucción 1/2001 de la Abogacía General del Estado sobre la creación de
departamentos especializados.

(64) PTN, Dictámenes, 199-45; 212-124; 213-56; 213-105, 115 y 367; 221-69; 226-35; 230-155;
231-36, 59 y 99; 236-475; 237-137 y 431; 240-196, entre otros.

(65) PTN, Dictámenes, 228-69.

(66) PTN, Dictámenes, 162-344; 206-364; 214-134; 220-1; 228-6; 236-354 y 375; 237-341.

(67) PTN, Dictámenes, 204-47; 206-364; 207-578; 237-351.

(68) PTN, Dictámenes, 228-6; 237-524.

(69) PTN, Dictámenes, 204-47, 90 y 159; 206-218 y 237; 207-578; 210-11; 212-255; 213-105;
214-46; 216-167; 218-267; 222-157; 224-55; 236-375; 238-23, entre otros.

(70) PTN, Dictámenes, 213-105; 115 y 367; 226-35; 229-218; 233-318; 234-235.

(71) PTN, Dictámenes, 234-235; 237-328.

(72) PTN, Dictámenes, 238-427.

(73) PTN, Dictámenes, 237-341; 238-427.

(74) PTN, Dictámenes, 198-140; 206-364.

(75) BIDART CAMPOS, Germán, "Razonabilidad, arbitrariedad y control judicial", Revista del
Colegio de Abogados de La Plata, 1962, p. 345.

(76) Cám. Nac. Cont.-Adm., sala I, 18/7/1997, in re "Sandez, Marta Susana v. Consejo Federal de
Inversiones s/empleo público" Ver Texto , ED, BJ 1997, nro. 2, p. 28.

(77) CASSAGNE, Juan C., Derecho Administrativo, T. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992,
p. 286 in fine.

28
(78) PTN, Dictámenes, 199-412.

(79) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala I, 7/5/1997, "Abadía, César v. Servicio Penitenciario
Federal" Ver Texto , del voto del juez Coviello.

(80) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, ps. 274/246.

(81) SESÍN, Juan D., Administración Pública. Actividad reglada, discrecionalidad y técnica,
Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 255.

(82) PTN, Dictámenes, 200-116; 206-1; 207-343.

(83) CANOSA, Armando N., "El control de legalidad de los actos administrativos a través de la
verificación de sus elementos", LL, 1995-B-504.

(84) FIORINI, Derecho..., cit., ps. 411 y ss., la cita textual se halla en la p. 413.

(85) PTN, Dictámenes, 142-202; 197-61; 202-89; 207-235; 212-39; 231-156; 237-429; 240-73 y
146.

(86) LUQUI, Juan C., "El dictamen...", cit., p. 46.

(87) PTN, Dictámenes, 190-41; 198-86; 209-248 y 331; 214-6; 215-148.

(88) PTN, Dictámenes, 207-578; 210-108; 211-191; 212-327; 237-438.

(89) PTN, Dictámenes, 103-120; 170-320.

(90) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala I, 30/11/1995, "Rava, Marta I. v. Estado Nacional (Fiscalía
Nacional de Investigaciones Administrativas)", LL, Sup. Jurisp. Der. Adm. del 5/7/1996, p. 44.

(91) GORDILLO, Agustín A., "La práctica administrativa", LL, Sup. Jurisp. Der. Adm., del
5/7/1996, p. 44.

(92) En la causa "AGA Argentina SACIFIMIR v. Comisión Nacional de Energía Atómica

s/contrato administrativo" Ver Texto , resuelta el 8/6/1995 por la sala III de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la apelante sostiene que el
sentenciante aceptó la pretensión de la accionante con la única prueba de la apreciación contenida
en dictámenes no vinculantes para el organismo decisor (consid. II), a lo que el tribunal recordó
que "los dictámenes e informes realizados por los órganos inferiores no configuran un
reconocimiento del derecho de la actora, ya que constituyen meros actos preparativos de la
voluntad administrativa sin efecto decoroso y sin la aptitud de obligar por sí mismos al órgano
con competencia para resolver (esta sala in re `Pilkauskas de Sñoka' del 30/4/1987; `Montenegro',
del 31/8/1987; `Empresa Tehuelche SA' del 31/5/88)".

(93) Art. 48 del RNPA.

(94) Art. 6.3.4.2 Ver Texto del dec. 333/1985. El inc. d) del art. 1º Ver Texto de la LPA establece
que "Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles

29
administrativos...". Luego, el inc. e) del mismo artículo, en su ap. 2, en relación con los plazos
establece que "Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o
habilitación resuelta de oficio o a petición de parte". De la lectura de ambos normas resultaría
posible colegir que, como para que los días no se cuenten en días hábiles administrativos, es
decir, en días corridos o en horas, como es el caso que aquí tratamos, se requiere previsión legal,
no alcanzaría la regulación por decreto para establecer tal sistema. Y siendo esto último así,
¿podría interpretarse entonces, en una lectura conjunta con el inc. d) del art. 1º Ver Texto, que las
horas no son corridas, sino, hábiles administrativas? Si bien no encontramos una debida
armonización entre el plazo de horas que instituye el art. 6.3.4.2 Ver Texto del dec. 333/1985 y lo
regulado en el art. 1º Ver Texto, incs. d) y e), ap. 2 de la LPA, lo cierto es que no parece
coherente tampoco responder afirmativamente aquel interrogante, pues 48 horas hábiles son seis
días, lo cual transformaría el plazo "muy urgente" en un lapso más largo que el "urgente" -antes
cinco días, ahora tres días hábiles, desde la reforma del dec. 1883/1991 Ver Texto-, lo cual carece
absolutamente de lógica y razonabilidad, moviéndonos esto último a desechar tal interpretación.

(95) Art. 6.3.4.3 Ver Texto del dec. 333/1985, modif. por el art. 15 Ver Texto del dec. 1883/1991.

(96) Art. 6.3.3 Ver Texto del reglamento aprobado por dec. 333/1985, modificado por el art. 14
Ver Texto del dec. 1883/1991.

(97) Art. 1º Ver Texto, inc. e), ap. 4 de la LPA.

(98) Principio que propicia HUTCHINSON, Tomás, Régimen de Procedimientos

Administrativos, 2ª ed., Astrea, Buenos Aires, 1994, p. 300.

(99) FIORINI, Derecho..., cit., T. II, p. 518.

(100) Este último, p.ej., aparece expresamente asociado a la producción de dictámenes e informes
en el caso del art. 48 del RNPA.

(101) COMADIRA, Julio R., "Función administrativa y principios generales del procedimiento
administrativo", en AA.VV., 130 años de la Procuración del Tesoro de la Nación, Buenos Aires,
1994, p. 76, texto y nota 8, con citas de Escola y Canosa.

(102) MURATORIO, Jorge I., "Los actos administrativos tácitos e implícitos", en AA.VV.,
Derecho Administrativo. Homenaje al Dr. Miguel S. Marienhoff, dirigida por el Dr. Juan Carlos
Cassagne, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, ps. 663/696; y, más recientemente, en "¿Actos
administrativos tácitos?", en AA.VV., Acto administrativo y Reglamento, RAP, Buenos Aires,
2002, ps. 369 a 380.

(103) En algún supuesto la Procuración del Tesoro de la Nación pareciera entender configurado
el acto tácito por el simple hecho de que la autoridad decisoria resuelva la notificación del
dictamen jurídico al particular (PTN, Dictámenes, 239-314), sin embargo, entendemos que es
exigible un dato inequívoco de que el órgano activo comparte el contenido del dictamen para que
pueda tenérselo por incorporado a un acto administrativo, tal como por ej. sería el caso en que
aquél otorgara -en una mínima expresión- el "Visto Bueno" regulado en el art. 6.3.2.1 Ver Texto
del dec. 333/1985.

(104) PTN, Dictámenes, 181-151; 183-150; 185-174; 235-175.

30
(105) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, p. 322.

(106) Una excepción a la imposibilidad de impugnar actos preparatorios es el caso del "Acto de
preadjudicación", inserto en el procedimiento especial de la contratación administrativa -decs.
722/1996 Ver Texto y 436/2000 Ver Texto-. La preadjudicación es un "simple acto de
Administración" (PTN, Dictámenes, 204-169) consistente en el estudio de todos los elementos y
recaudos pertinentes a cada uno de los posibles candidatos a la adjudicación definitiva, para la
determinación de la propuesta más conveniente (PTN, Dictámenes, 202-151) para el ente,
valorando la calidad, el precio y la idoneidad del oferente y las demás condiciones de la oferta.

(107) CANOSA, Armando N., Los recursos administrativos, Ábaco, Buenos Aires, 1996, p. 92.

(108) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, p. 321.

(109) Fiorini, al destacar la jerarquización de los dictámenes a través de su obligatoriedad de

producción en el procedimiento, conforme lo establecido en el art. 7º Ver Texto, inc. d), LPA,
"...les concede valor de actos necesarios, y también la posibilidad de ser enjuiciados aunque no
sean recurribles" (FIORINI, Derecho..., cit., T. I, p. 324).

(110) FIORINI, Derecho..., cit., p. 323.

(111) COLMEIRO, Manuel, Derecho..., cit., p. 172.

(112) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto, cit., T. I, ps. 95 y 96. En la misma
dirección sostiene Cassagne que la responsabilidad del acto que se dicte como consecuencia de
un dictamen es del órgano activo que emite el acto; el órgano consultivo sólo resultaría
responsable cuando su parecer fuere malicioso o ilícito (CASSAGNE, Derecho Administrativo,
T. I, cit., p. 323).

(113) BOQUERA OLIVER, José M., Estudios sobre el acto administrativo, 7ª ed., Civitas,
Madrid, 1993, ps. 213 y ss., quien, en rigor, se refiere a los informes, pero desde que caracteriza a
éstos como manifestaciones de conocimiento o de juicio, resulta abarcativo de lo que aquí se
entiende por dictámenes.

(114) PEARSON, Marcelo M., Manual de procedimientos administrativos, 2ª ed., Abeledo-

Perrot, Buenos Aires, 1985, p. 49.

(115) PTN, Dictámenes, 196-93; 160-42; 200-133; 195-114; 196-93; 206-354; 214;287; 216-64.

(116) PTN, Dictámenes, 160-42; 200-133.

(117) FÁBREGAS DEL PILAR, José A., Derecho Administrativo, Madrid, 1924, p. 264.

(118) Así, p.ej., de acuerdo con los arts. 90 y 92 del RNPA, interpuesto el recurso jerárquico ante
el órgano que dictó el acto impugnado, el recurso debe elevarse de oficio en el plazo de cinco
días, y, cualquiera fuera la autoridad competente para resolverlo, "...el mismo tramitará y se
sustanciará íntegramente en sede del ministerio o secretaría de la Presidencia de la nación en cuya
jurisdicción actúe el órgano emisor del acto; en aquéllos se recibirá la prueba estimada pertinente

31
y se recabará obligatoriamente el dictamen del servicio jurídico permanente" (segundo párrafo
del citado art. 92 ).

(119) PEARSON, Marcelo M., Manual..., cit., p. 103.

(120) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 4/5/2000, in re "American Airlines Inc. v. Secretaría
de Comercio e Inversiones", y 15/2/2001, in re "Tía SA v. Secretaría de Comercio e Inversiones,
disp. DNCI. 731/1999" Ver Texto .

(121) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 15/2/2001, in re "Tía SA v. Secretaría de Comercio e
Inversiones, disp. DNCI. 731/1999" Ver Texto .

(122) PTN, Dictámenes, 197-61.

(123) Cfr. PTN, Dictámenes, 200-103; 200-183; 201-193; 202-122; 203-22; 204-12; 204-181;
205-178; 206-189; 206-198; 206-238; 207-286; 207-517.

(124) Cfr. PTN, Dictámenes, 168-107 (con cita de CSJN, Fallos, 298:180) y 206-198.

(125) Cfr. PTN, Dictámenes, 120-402; 160;69; 168;107.

(126) Cfr. PTN, Dictámenes, 100-232; 204-12.

(127) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo Ver Texto, T. II, 3ª ed.
actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1981, nro. 397, p. 273 (si bien esta edición es
posterior, se entiende que lo sustancial se ha mantenido).

(128) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto, cit., T. II, nro. 400, ps. 279/280.

(129) MARIENHOFF, Miguel S., ibidem.

(130) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto, cit., T. II, nro. 405. d), ps. 301/302; y
nro. 408, p. 305.

(131) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto, cit., T. II, nro. 494. d), ps. 530/533.

(132) Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 4/5/2000, in re "American Airlines Inc. v. Secretaría
de Comercio e Inversiones".

(133) CSJN, 30/9/1976, in re "Cerámica San Lorenzo v. ICSA v. Gobierno Nacional", ED, 70-
376.

(134) CASSAGNE, Juan C., "Inmutabilidad del acto administrativo dictado con prescindencia de
dictamen jurídico en el procedimiento impositivo", ED, 70-346.

(135) PTN, Dictámenes, 207, 2ª parte: 423.

(136) PTN, Dictámenes, 141-202; 182-174; 184-8; 197-148, entre muchos otros.

32
(137) CSJN, 25/10/1979, in re "SA Duperial I. C. v. Nación Argentina (Ministerio de Trabajo de
la Nación) s/nulidad de resolución", Fallos, 301:953 Ver Texto .

(138) Gordillo, en este sentido, recuerda que citan la causa "Duperial" Ver Texto los siguientes
dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación: 144-148; 193-110 y 197-162
(GORDILLO, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, T. III, 5ª ed., Buenos Aires, 2000,
ps. IX-13).

(139) Una posición contraria a la mencionada línea de jurisprudencia puede hallarse, p.ej., en la
causa "Uromar", resuelta por la Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala IV, con fecha 30/12/1999 (JA,
2000-IV-668 Ver Texto ), en cuyo consid. 7º se sostuvo: "Que existe, tal como lo señaló el
tribunal fiscal, otra causal de nulidad, cual es la falta de dictamen jurídico en razón de que el
firmante del acto administrativo no posee título de abogado. Este requisito, exigido en el art. 1040
del CAer. (`Cuando el administrador no fuere abogado, antes de dictar resolución definitiva,
deberá producirse en las actuaciones dictamen jurídico'), se constituye en esencial conforme al
art. 7º Ver Texto, inc. d), ley 19549, tanto más cuando en estos casos el acto afectaría un derecho
subjetivo del interesado. Por consiguiente, la falta de ese requisito esencial vicia de nulidad
absoluta e insanable al acto atacado (art. 14 Ver Texto, inc. b], ley cit.)".

(140) CSJN, 27/12/79, in re, "Goñi Demarchi, Santos v. Estado Nacional s/revocación de
resolución" Ver Texto , Fallos, 301:1201; 12/2/1987, in re "Soñes, Raúl Eduardo v.
Administración Nacional de Aduanas s/ordinario", Fallos, 310:272 Ver Texto ; 23/11/1995, in re
"Laboratorios Ricar SA v. Estado Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social) s/daños y
perjuicios", Fallos, 318:2311 Ver Texto .

(141) PTN, Dictámenes, 144-148; 193-110 y 197-162.

(142) GORDILLO, Tratado..., cit., T. III, IX-5/6.

33