Voces: ADMINISTRACION PUBLICA ~ DICTAMEN ~ LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

~ ACTO ADMINISTRATIVO
Título: Administración consultiva y dictamen jurídico. Pautas para una correcta elaboración
Autor: Torres, Ismael F.
Publicado en: DJ2004-1, 175
Sumario: SUMARIO: I. Introducción.- II. Naturaleza del dictamen jurídico.- III. Contenido.- IV.
Procedencia.- V. Cuestiones excluidas.- VI. Cuestiones previas.- VII. Estilo.- VIII. Independencia del
criterio del dictaminante.- IX. Quiénes pueden pedirlo.- X. Cuestiones que se están dirimiendo en otro
poder del Estado.- XI. Hecho nuevo.- XII. Conclusiones.
"...opinar no es dictaminar; quien opina expresa un parecer que es pasible de dudas, en cambio, cuando se
emite un dictamen se aspira a decir una verdad porque su manifestación estuvo precedida de estudio,
comparación, análisis y reflexión. El dictamen es un juicio de certeza y por ello no puede confundirse con el
consejo o sugerencia" (del libro "Licitación Pública" de los doctores Fiorini - Mata, p. 143).
I. Introducción
Bielsa enseñaba que la administración pública decide y ejecuta; tal es su función esencial y por esa razón se
llama activa a esa administración.
Pero hay órganos de la administración que no deciden ni ejecutan, sino que aconsejan, asesoran, y por eso
forman la administración consultiva.
Esta actividad importa una colaboración que se traduce en ilustración, consejos de prudencia e información;
y se encuentra a cargo de órganos que dictaminan, asesoran e informan al Poder administrador (1).
Una clase de ese tipo de órganos, son los que brindan asesoramiento jurídico permanente a la autoridad
administrativa.
Pero como la administración pública puede dividirse, a su vez, en administración militar o civil, queda claro,
que habrá un servicio jurídico permanente civil adscripto a una autoridad civil, y otro militar, sujeto a una
autoridad militar (2).
Pero ambos, cumpliendo un segmento de actividad idéntico, cual es, el de brindar asesoramiento jurídico
permanente, encaminado a preservar la legalidad de la actividad administrativa.
Y ese asesoramiento se corporiza en el dictamen jurídico.
Por ello, es útil formular algunas consideraciones sobre él, en punto a sus características, contenidos, estilo,
naturaleza, materias excluidas, cuestiones previas, etc.
De esto me ocupo en las líneas que siguen, no obstante, no quiero dejar de consignar que el lector podrá
ocurrir, para mayor ilustración sobre esta materia, al "Manual de Estilo" elaborado por la Procuración del
Tesoro de la Nación.
II. Naturaleza del dictamen jurídico
En el orden nacional, la ley 19.549 (ley nacional de procedimientos administrativos -Adla, XXXIX-C, 2339,
t.a.-) se refiere al dictamen jurídico en su art. 7, ap. d), considerándolo como un requisito esencial del acto
administrativo. Efectivamente, la norma aclara que los servicios permanentes de asesoramiento jurídico,
deberán tomar intervención previa a la emisión del acto, cuando pudieran resultar afectados derechos subjetivos
e intereses legítimos.
Ello, como dije, se corporiza en el dictamen jurídico.
En el orden militar, la Reglamentación de Justicia Militar (dictada por decreto del 01 Jun 28), al referirse a
las funciones del Auditor General de las Fuerzas Armadas y a la de los Auditores de Brigada, incluyó entre éstas
el deber de dictaminar en los expedientes que llegan a su conocimiento (Nros. 19 y 28 de la Reglamentación de
Justicia Militar).
De manera que será útil saber concretamente que naturaleza reviste el dictamen jurídico.
Siguiendo en este punto a Fiorini (3), entiendo ajustadas sus ideas respecto a lo que es un dictamen. "El
dictamen -expone este autor- no expresa en esta ocasión una simple opinión; opinar no es dictaminar; quien
opina expresa un parecer que es pasible de dudas, en cambio, cuando se emite un dictamen se aspira a decir una
verdad porque su manifestación estuvo precedida de estudio, comparación, análisis y reflexión. El dictamen es
un juicio de certeza y por ello no puede confundirse con el consejo o sugerencia" (la bastardilla me pertenece).
Estos conceptos fueron desgranados por el citado autor, a propósito del estudio realizado respecto del valor
de los dictámenes que emiten las comisiones técnicas, dentro del proceso de selección del contratante estatal.
Sin embargo, los encuentro aplicables a lo que debe ser un dictamen jurídico pues no veo otra cosa en él que
eso: un juicio de certeza .
Su importancia ha sido destacada por la Procuración del Tesoro de la Nación al afirmar que "El dictamen

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jurídico es un análisis exhaustivo y profundo de una situación jurídica determinada, efectuado a la luz de las
normas vigentes y de los principios generales que las informan a efectos de recomendar conductas acordes con
la justicia y el interés legítimo de quien formula la consulta; constituye una garantía para los administrados y
evita posibles responsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa como en sede judicial, al advertir a las
autoridades competentes acerca de los vicios que el acto puede contener"(4).
III. Contenido
El dictamen debe incluir una relación clara de los antecedentes del caso, valorada a la luz de las normas
vigentes, indicando claramente la conducta a asumir por parte de la autoridad que solicitó la consulta.
No es necesario referir la totalidad de los hechos, sino únicamente los necesarios para la resolución del caso
en análisis. Es decir, los relevantes.
También es pertinente recordar que el derecho es un sistema jurídico. Y como tal, es ordenador de
conductas. De manera que frente a la situación jurídica planteada, no habrá varias alternativas posibles, sino
una: la indicada por el dictaminante.
En tal sentido será útil desterrar aquel famoso lugar común, según el cual, hay media biblioteca jurídica que
autoriza una conducta y otra mitad que la prohibe. Ello es absolutamente falso. Y se opone, justamente, a la idea
de derecho como sistema.
Por consiguiente, el temperamento que se señale a la autoridad administrativa requirente, deberá incluir
claramente la fuente de derecho en que se apoye.
IV. Procedencia
Debe tenerse presente la inveterada doctrina sentada por la Procuración del Tesoro de la Nación, según la
cual, en principio, los servicios jurídicos deben emitir sus dictámenes únicamente sobre casos concretos y
circunstanciados, por cuanto las particularidades de cada situación, no siempre previsibles, pueden dar lugar a
situaciones jurídicas diversas (5).
En esa línea, tampoco procederá dictaminar en la cuestión sometida a análisis, si de su estudio se advierte
que ella no mantiene actualidad, o ha devenido abstracta (6).
Ello tiene una razón de ser, cual es, la de evitar que se extienda la solución brindada al tema conjetural
planteado, a otras causas que con matices particulares distintos, no autoricen idéntico tratamiento.
V. Cuestiones excluidas
Si se parte de la premisa que en el dictamen, su autor analiza aspectos estrictamente jurídicos de un asunto,
se comprenderá fácilmente que queden fuera de su competencia, evaluaciones técnicas, financieras, económicas;
ni consideraciones sobre equidad o inequidad de fórmulas contractuales; y/o razones de mérito, oportunidad y
conveniencia (7).
Por ello se evitará incurrir en el error habitual, de señalar a la autoridad administrativa una conducta a
seguir, por estimarla "conveniente".
VI. Cuestiones previas
Es usual observar en la administración pública, que un papel jurídicamente irrelevante (fotocopia de un
oficio, carta, etc.), aspire a suscitar la emisión de un dictamen.
Todavía no se comprende suficientemente que un pronunciamiento jurídico debe estar precedido de todos
los antecedentes de la causa en su original o copia autenticada (8), pues solo de ese modo se garantiza la
posibilidad de formarse un criterio completo y adecuado de la cuestión sometida a estudio (9).
A ello deben adicionarse los informes que sean necesarios, y las aclaraciones a que hubiese lugar.
Además, deben emitir dictamen todas las instancias de asesoramiento jurídico. No debe eludirse el asumir
responsabilidades propias. Las intervenciones jurídicas son necesarias. Permiten completar un expediente,
subsanar defectos, brindar explicaciones propias de quien tiene mayor inmediatez en la cuestión que se eleva
para resolución de instancias superiores.
VII. El estilo
El estilo a observar en la redacción del dictamen será preferentemente sencillo, directo.
Se evitará caer en la falta habitual de incluir términos jurídicos ininteligibles para el lego.
Será útil introducir, cuando se utilice un término jurídico que pueda suscitar dudas, el recurso de explicar la
misma idea en otros términos que aseguren su correcta inteligencia.
Los párrafos serán preferentemente cortos, con engarce lógico. Ello facilitará la comprensión de la
conclusión a que se arribe.
VIII. Independencia de criterio del dictaminante
Esta es una de las cuestiones que no ha sido suficientemente comprendida por los dictaminantes.

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 La independencia de criterio tiene tres vertientes que justifican su tratamiento por separado.
Primero será útil que el profesional letrado se independice de lo que "quiera" su jefe. Dicho en otros
términos, deberá eludir la emisión de dictámenes "complacientes".
Se hace un flaco favor al servicio jurídico cuando se cae en este vicio.
Además, no es improbable que el asesor resulte procesado y el jefe termine exculpado por considerar la
justicia que incurrió (sobre la base del dictamen del auditor) en error invencible de prohibición (10).
De modo que lo correcto, será señalar la conducta jurídicamente procedente, teniendo en cuenta, que la
instancia máxima de asesoramiento jurídico en el Estado nacional (Procuración del Tesoro de la Nación), fija la
doctrina a observar por los niveles inferiores. Esta mirada constituye la segunda vertiente sobre este tema.
Ello debe ser así por razones de elemental disciplina y buen orden administrativo.
Lo que sí pueden hacer los niveles inferiores es, dejar a salvo su opinión, acatando -como ya expresé- la
doctrina sentada por la máxima instancia de asesoramiento jurídico del Estado.
Este -a mi modo de ver- es el alcance de la tan mentada "independencia de criterio".
Sin embargo, existe una tercera mirada vinculada a este asunto verificable en organismos militares.
Suele suceder que en una instancia inferior se encuentre destinado un Oficial Auditor (bajo esa
denominación se menta a los abogados militares) con mayor jerarquía que el de la instancia jurídica superior. Y
sea por incompetencia, error de apreciación, o cualquier otra causa, aquél de un enfoque errado a una cuestión.
Ante ello, muy probablemente, el de la instancia siguiente "adhiera" a aquél pronunciamiento sin enderezar
el desacierto como corresponde.
Esto ocurrirá por comodidad, para evitar confrontar, o por cualquier otra causa similar. Pero cualquiera sea
la razón, quien se resiente con esta omisión es el servicio.
Por lo tanto, ello deberá ser evitado.
IX Quiénes pueden pedirlo
a) En la administración civil: debe tenerse presente que, regularmente, las instancias de asesoramiento
jurídico en la administración pública tienen dependencia directa del titular del organismo. Por consiguiente, esta
autoridad es la competente para requerirlo.
Respecto a la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación, esta Casa tiene establecido que su
dictamen se halla reservado, en principio, al Presidente de la Nación, los Ministros, Secretarios, Subsecretarios,
Jefes del Estado Mayor de la Fuerzas Armadas y Directores de los Servicios Jurídicos integrantes del Cuerpo de
Abogados del Estado, en tanto lo soliciten en forma directa (11).
b) En la administración militar: obviamente el dictamen puede ser requerido por la autoridad a la cual el
auditor esté adscripto.
Es un error frecuente que instancias inferiores al Comando, se dirijan directamente al Servicio Jurídico
pidiendo asesoramiento. Ello no es correcto, y puede ser corregida esta imperfección, provocando una orden del
Comandante que disipe las dudas sobre esta cuestión. Esto es, aclarando que las intervenciones de esta especie,
deberán ser pedidas al Comando.
En ambos casos (es decir, administración civil y militar), queda claro que un particular no puede pedir
pronunciamiento al Jefe del Servicio Jurídico, cualquiera sea la instancia en que se desenvuelva.
Así lo entendió la Procuración del Tesoro de la Nación (12).
X. Cuestiones que se están dirimiendo en otro poder del Estado
Es sabido que no corresponde a los servicios jurídicos de la administración (incluida la militar)
pronunciarse, cuando la cuestión que motiva la consulta se está dirimiendo en otro poder del Estado
(usualmente el judicial).
Ello, obviamente, encuentra explicación en el principio de división de poderes. No es necesario decir más.
XI. Hecho nuevo
Hecho nuevo no es cualquier acontecimiento posterior que se vincule al asunto tratado en el dictamen, sino
solamente aquel elemento de juicio, fáctico o jurídico, sobreviniente a él, y por ello no tenido en cuenta, que
produce una alteración, modificación, agregado o sustracción al conjunto de los presupuestos de hecho y de
derecho sobre los que se ha asentado su conclusión.
En estos casos, aparece justificado un reexamen del dictamen (13).
XII. Conclusiones
Lo expuesto hasta aquí, permite formular algunas conclusiones:

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 1. El dictamen jurídico es un juicio de certeza.
En él se señala a la autoridad que lo pidió, cual es el temperamento que corresponde seguir en el asunto
planteado, como así también, la fuente de derecho que lo funda (Constitución Nacional, ley, reglamento, etc.).
2. Se excluyen de él cuestiones de mérito, oportunidad y conveniencia, pues como se dijo, el dictamen
importa un enfoque estrictamente jurídico del problema en estudio.
3. Su relevancia en el procedimiento administrativo es indiscutible, pues conlleva un control de legalidad
preventivo, que asegura la juridicidad del obrar de las autoridades administrativas (civiles y militares).
Y en definitiva, desde esta última óptica, contribuye a consolidar el orden social.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1) BIELSA, Rafael, "Derecho Administrativo", t. I, ps. 148/149, Ed. El Ateneo, 1947.
(2) El artículo 24 del decreto 34.952/47 establece: "No se considerarán comprendidos en el Cuerpo de
Abogados del Estado, los abogados de los cuerpos jurídicos del Ejército, Armada, Aeronaútica y Gendarmería
Nacional, con estado militar, que desempeñen funciones de asesores letrados, los que se regirán por sus
respectivas reglamentaciones. Los que carezcan de estado militar y presten funciones de asesoramiento están
comprendidos en la ley 12.954".
(3) FIORINI, Bartolomé e MATA, Ismael, "Licitación Pública", p. 143, Abeledo Perrot, 1972.
(4) Dict PTN 202:89; 197:61 entre otros.
(5) Dict PTN 199:115; 205:111; 203:193; 205:106.
(6) Dict PTN 201:82; 214:87.
(7) Dict PTN 202:18; 206:218; 210:11; 213:105.
(8) Al exigirse el documento original, se evita que en la administración tramiten dos expedientes sobre la
misma cuestión; esto es muy corriente. Y si ello resultara necesario, el deber de diligencia indica que la
autoridad emisora y/o iniciadora del trámite, debe hacer saber a la cual dirige copia, que ha enviado otra de
similar tenor a tales dependencias y por tal objeto. Ello evitará superposiciones innecesarias y posibilitará
comprender mejor el alcance de la propia intervención en el mismo asunto.
(9) Dict PTN 225:58.
(10) Fallo de la CFed. San Martín, sala II, 5/9/2002. G, D., publicada en JA, semanario del 5/02/03, p. 49.
(11) Dict. PTN Nro. 109/98 del 25/08/98 , recaído en Expte Nro. 3982/98. Dirección Nacional de Vialidad.
En igual sentido Dictámenes 26:114.
(12) Dict PTN 223:74.
(13) Dict PTN 223:183.

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