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MANUET MARiA

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C,on Ia colaboracin <ie TOI\IS HUTCIIINSON

PLUS ULTRA

ilE MAI,IUA DEREC ADfvtlt.IST


CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA DE ESCUELA CAPACITACION

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PBLICOS Dtr LOS SERVICIOS


1. Consideraciones generales en La noln clc scr.viciopblico. (lu(. cs fur.rclanrental derecho l)osilllcmente existt: uir tlo ua clr,las lr/rs clis-uti<lrLs. cs rrditiiistrttjr,(), (luc la rt'latir';r rrl scl'viciopbiico. Se trat nocirili c iclea nts in.rpt'ecisa de unii nociIt fugaz.-clificii cic ctltlclt:tal'('n rllrrl cleijnicinr. Por lstC motivo seala un autoL clue las Dociotresclc' scl'r'icioprbiico soil tn:. tas corno autoles se hitrr oriupado de l ('11ctuttrttl li l, t-iocinci: s'-'lSe pueden -scirrilu'ii'csr'lil'eccjr)lrcs vicio nblico: otl L^ clue consiclcra colno servicio pitblico toda la aciividacl <iel debc scr asegur,ltlo,reglado ',' controiado Estado "uvo "rrr]]plimiento 'rcr los gobelrrantes. "Lo qn" consicler;rc()r].lostr.r,icio piiblico todl la rctividacide 7) jr aclministrlqiril pblica, c:orlroserr'icic pr'blico una liarte dc la at:c) La que aonsi<iera iividacl <ie ia adrinistracin lrrblica. 2" Concepto orgnico y funcioal de ios servicios pblicos el De icueiclo cor el criterio cue consicier't servicio ptriico cocolresponde consiclerar el no parte de la actividad adrnirrrsii'atiVa. concepto orgnico )' el funcional, Ei conpto oignico atiende. para defini' al servici pbiicc, a de ios rgiu.rosri entes-clue integran ii acinliitistrrcin un Estado. Se noctr ciecir, enion""i, q.," io ics instituciotresrje inier.: general a bujo Ia alta diiecci cle los gobernilntesy destinacias sacok;cacias
1 ViC. \I/ALINE, Ni., Lu noci'u re setoicia ltbiico, en La i-ev, t' 75' pus' 495 .r' sig.; vid.. tLrmlrin V'/ALINE, lr'1., Drcit adnni,;t.ratif, op c'it.. pq,62{) '2 i j c l . A L E S S I , F , . . L e ' i ' e s i a r i o i a m i n i s t r e t i a i ' e s ec ' p r i u t i , M i l n , 1 9 5 6 . ;r;. ?.

McuAt DE I)ERECHo Arlrxtsrnrvo 11

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]tl^*unl Nln Dtsz

tisfaccr las nccesidades colectivas del pblico 3. En esta concepciu orgnica, la expresin "servicir pblico" es utilizada para dcsignar utr una rctividad sino una orgrrnizacin, vale decir el aparato adminis(lue Io dirigc. As sc dirii que un trativo del scrvicio y el orgar.rislro constituye tn selvicit pblico i. hospital cxtenLa doclrina orgnicir ha sido criticacl:Lpor su dernasiar'la sin, ya quc el conjunto orghnico cle la administracin pucde no prestar ur selvicio pblico. En curutto al critelio funcional, se bas cn lr actividatl que desrrrolla lr adlrinistracirr y llo en los r'ganos que ia cornponen. El clemento eserncial,entonces, es la rctividncl y no la organizacir.ro lir enrplc'sirtltrc la realiza. De las dos teoras, la orgnica y la funcional, ha prevalecido la tcora funcionir Jen el sentido de que para que exista un servicio pblico debe haber cierta actividad de la administracin o, en algunos supuestos, de los particulales, quienes realizan trn servicio pblico bajo la forrna dc una concesin. As, por ejemplo, el de los transportest. 3. El servicio pblico como parte de la actividad . de Ia administracin La administracin puede realizar distintos tipos <Je actividades. Puede emplear su actividad en proporcionar una utilidad a los administrados, sea de orden jurdico, como por ejemplo el servicio de .inscripcin en el Registro de Ia Propiedad, sea de orden econmicosocial con relacin a las necesidades fsicas, econmicas e intelectuales de los administrados, asegurando el servicio de transportes, el servicio dc alumbrado pblico y el servicio de transmisin por radiodifusin o por televisin, etc.o.
3 Vid. ROLLAND, Dro'f adminis.tratif. grands seraices publits, pg. 16; BUT'TGBNBACH, op. cit., pg. 57. 4 Vid. LAUBADERE, Trait elmentaire de droit adntinisf,'rfif, op. cjr.. r. I, pg. 518; RIVERO, op. cit., pg. 369; SAYAGUES LASO, op. cit., t. 1, pi.q. 58; LA\4ARQUE, J., op. cit., pg. 49. Este autor igreg; el concepto formil del servicio pblico que se refiere al rgimen jurdico aplicable. 6 Comp. LAUBADDRE, op. cit., t. l, pgs. 518 y sig. 6 V ALESSL, Diritto amminlstratioo, op. cit., t. l, pg. 23Sr GARRIDO IALLA (Tratado de deecho administrdioo. op. cit., t.2, pg.307), lr,rce rrru distincin entre la administracin jurdica o polica y h aclministracirr local. Agreg:r que desde Ia mitad del siglo XIX hasta nuestros das se ha incrementado l admiristracin social 1, que pueden distinguirse en este sentido tres etapas: a) le administracin como prestadora de servicios asistenciales: beneficencia, sinidd y educacin. b) La administacin como titula de servicios de carcter econmico. En este supuesto el Estado se hace cargo de la explotacin de estos servicios v parr sortear ia (lificultad terica, qne durante lir vigencia del Estado ljberal hab cle representar tor-lo intento de atribucin de este sevicio a ia administracin pblicLr, se recrrri a Ia frmula de la concesin. En esta forma, Ia explotacin del servicio est en manos de un particular pero el titula del mismo es lr rdmiristrrtcirn. c) La administracin como gestora de ernpresas econmicirs. Sc trirtrr dtl supuesto

I,a nocin de sevicio pbiico comprende, como vremos' cierta narte de la actividad de la administracin, dirigida a satisfacer l in7. Se forma el concpto de servicio pers pbiico -d"ruttoliado traslada en esta en las ciencias econmicas y financieras al campo Lli"o iudico. '*--Cnui"oe, antes de llegar a la nocin de servipio p1ico, analizar Dreamente otros conceptos como los de funqin p$ca, servicio iocial, servicio pblico virtual, etc', para poder llegar a una rnayor Drcisin. Edentemente, el Estado tiene que realizar ciertas funiioo"t esenciales que son inherentes a su caiidad de tal y que no se concibea sino ejercidas diectamente por l mismo. Por eiemplo, Ia defensa nacional, el poder impositivo. la seguridad en l interior. Tales funciones del Elado deben estar siempre a cargo de ste. No puede concebirse qu sean encomendadas a los rarticulares,- ai sul Ln carcter de concesionarios, pot ser indeclinables e indelegables, Naturalmente, el ejercicio de estas funci'ones, que son seciales para el Estado, trae aparejada para la administracin ia disposicin de poderes iurldicos ms intensa, pudiendo imponer a los particulares prestaciones personales: as el servicio mtar obligatorio, o pecuniarias medinte el estabiecimiento de impuestos o limitativas de la libertad ndividual en ei ejercicio del poder de polica' Por lo derns, la .posicin de ios particulares frente a ia administracin, en el caso d que ste se balle elerciendo una funcin pblica, es di*tinta de 'l'la de iquellos en el supuestc en que la administracin realiee un seriicio pbhco. En este lti*o caso, los particuaires se encuentl?n en calidad le usuarios del sen icio, mientras que cuando la admirlstracin eprce su funcin pblica, ia situacin es diferente' De ello eierivan imporiantes consecuecias en cuanto a la naturaleza iurlde del vfncuio entre la a<iministracin y ei particular, el <ierecho al serl"ieio, ia resnonsabili<iad de aauelia. etc.6. " Podemos deci, en resumen, que en la actividad de la adminjsiracin s posibie distinguir la iuncin pbiica dei servicio pirblico' il'lientas en ia aciivi<iad del Estado la iegislacin y la iusticia se c?.racier-izar siempre por sei' el elercicio <ie una funcin publica. la activrcad a<iministrativa comDrende. adems dei eiercicio tie la funcin
en que la ac:uacin econmica empresarial es asignada a la aiministacin, que aaa moviria por azones de iters pbiico. Vi, MAiOIIANG, JOI1CE "La intervenciq a ioi mercados mayoristas y el servicio prlblico", ec Ei Devrcho, t. 72, pg. 835. ? GUARE.STI, J. J. (Los sensiciopblicos, er La Ley, t, l'f p.s" 8Cl8) desoaifiesta que ia caiacierstica funtiamental de! seryiclc nrlbligo es qrie c--st de ijado a saiirf"""t necesidades e:<perimentales manera rpjfgns po.' ios iniviuos. Lg satisfacciq de necesiddes 'jt experimentacin uifcrme requiere un 'inculc diecto etre ei operante y quien las demanrla. Por ello el Estaiio hebr de asiablecer ies condicioDes en que se presiar el servicio y creai: un rgimeii de pclica para 'rigiiar su cumpiimiento. s Vic. SAYAUS LI'SC. ?'ratatio de d'eretho cd'minlsttiaa, op. cit., t. i, pgs. 56 -r' sig.

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pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concept' de servicio pblico solamente a algunos aspectos de la actividad administrativa y contraponerle el concepto de fulrcin prblica conto for ma superior de manifestacin de la misma actividad. El servicio pblico representa, en cambio, una actividacl material y tcnica puesta a disposicin de los particulares para ayudarlos ir la realizacin de sus finalidades e. 4. Servicios pblicos y servicios soeiales Se distnguen en la doetrina ll, los scrvicicls pblicos de los servicios sociales. Estos servicios se realizan para impulsar el desarrollo de la cultura, la salud pdica y el desenvolvimiento de la previsin social. Para cumplir esos fins deben organizarse servicios administrativos especiales. Existen servicios sociales muy . variados, como los de enseanza, asistencia mdic, previsin social, bienestar ec.onmico, etc. Estos servicios sociales se caracterizan por estar dirigidos a obtener, en forma inmediata, un mejoramiento en el nivel de vida de Ios individuos, especialmente de aquellos que se . encuentran en condiciones menos favorables. No persiguen fines lucrativos y son generalmente deficitarios, Io que da origen a que se establezca un rgimen especial de financiacin, ya qu slo pueden desenvolverse mediante el establecimiento de irnpuestos'o cntribueiones especiales. Evidentemente, Ia realizacin de .estos servicios constituye una actividad del Estado pero la intervencin estatal no excluye la ctuacin de los particulares, quienes pueden tambin mooers" en este campo dentro de los lmites que les fijen las leyes. En esto la doctrina djferencia los servicios pblicos de los servicios sociales, va que par-a explotar los segundos, los particulares actan eierciendo r., urecho propio y dentro de los lmites que fiian las leyes, mientras que para efectuar un sercio pblic'o los particulares requieren necesai'rmente rna coneesin o un permiso. se sostiene que los servicios sociales tambin difieren de los servieios pblicos n cuanto a ios principios que rigen p,ara la admisin al uso de los mismos, yr (lue en ciertas oportunidades su utilizacin est restringida a determinada. categora de rersonas, por eiemplo on los tup,tttor de asistencia mdica hospitalaria, qne si preita ilo quien carecen de medios econmicos. En los servicios pblicos, la" piestacin que se ofrece al usuario es de carcter material y est por la realizacin de "onstnida un servicio o el uso de un medio tcnico. suministo de energa elctrica, de agua corriente. de utilizacin del telfono, transmisi-nde un o op. , Yil, ZANOBINI, Diritto ammintstarioo, cir., t. l, pg. 14; ALESSI, Le l)rest1zioni amminis-tatid, opr-"jt., pg. 4; comp.VITTA, op. cit., t. l, pg. b; GIANNINI, op. cit., t. l, pgs.-ll4 y iig. 10 Vid. SAYACUS LASO, op. cit., t, t, pe. Tl.

s<cialesla prestacir es distinta. A telegramir, etc. En los servici<.rs a la entrega de uua sunra de dinero, por ejemplo en u." ," linlita la iubilacin <.en la pensin o de cosas materiales como de ropa o de comida. En otros casos consiste en el cuidado de las personas, asistencia mciica, asilo para ancianos o en el desarrollo de los colocimientos,servicios dc cnseerlza.Esta diferencia en la naturalcza <le la prestacin comporta, se dice, un rgimen jurdico distinto en r n u c h o sc o n c e P t o s l r . En nuestro concepto, los servicits sociales son servicios pbiicos, ya (jue consisten cn prestaciones que hace la administracin para sauna necesidad de inters general. Existe una actividad que iirf"""t la administracin ha de prestar directa o indirectamente en beneficio de otro suieto determinable y en rtud de una elacin itrrldica de naturaleza obligatoria. Podramos decir que los servicios sociales son los servicios pblicos asisteciales, como la educacin, la asistencia hospitalari&, etc., que los particulares no pueden prestar por el sistema de l,a concesin, procedimiento que se utiliza solamente para los servicios prlblicos de carcter econrnico. Esta diferencia, y otras que hemos sealado, no impiden que los servicios asistenciales sean verdaderos serviei,os pblicos. 5. Servicios pblicos propios -e impropios o virtuales I-a doctrina ha dividido tambin los servicios pblicos en propios e impropios o virtuales 12, entendiendo por servicio pblico propio aquel que presta el Estado directamente o por concesionarios y por sercio pblico impropio aquel que tiene de comn con el pro. pio la satisfaccin, ms o nrenos co-ntinua, de necesidades colectivas. Dero no es el Estado quien lo presta ni lo concede sino que tan slo lo reglamenta r3. As sera servicio pblico impropio el servicio de taxis de alquiler y el servicio de farmacia r{. La teora actual del servicio pblico virtual entiende que cuar11 Vid. SAYAGUES LASO, Trof de ilerechoailninistratoo, cit. t. tr, op. lo pg. 77 y sigs. 'Vjd. tambin BERNARD, en Reute d Doit public et d.e la Scene?Dlitiqu,t. 75, 1959, No l, pg. L22 y sig., que seala que en el crrNaliato,del 22 de enerode 1955y en el utt Berry del 13 de enerode 1958, que los sen'icios socialesno ran sercios el Tribr:al de Conflictosestableci pblicos y qtre las relacionesde stos con los usuariosestabanregidas por el
derecho privrrdo y daban lugar nicemente a un contencioso judicirrl. 12 Los ogenes de ambs expresiones son distintos; mientras la cltegrrra de servicios pblieos impropios restlta de las investigaciones de De Valies. l,r cle lts servcios pbliccs virtuales recuoceh como origen la jurisprudencia del Conseio de Estado francs y los comentarios que de Ia misma nos ofrecen los autores frrnteses (vid. ENTRENA CUESTA. L,.,'El servicio de taxjs", en Reoist cle adtti' ttstracin ylblica, op. cit., Ne 27, pg. 32). r'1 BIELSA, Deecho administtatioo, t. l, pg. 459. ti S,rlrr,' r'l reimen de las farmacias en Espir'r vid. GONZALEZ PfinEZ, 1.. ,\yteuru y traslado de famtacias, il{edrid, 1966.

T14 lU.lNUnr N.ln,1 Dlsz MuurDE DEnECfio Aor'rlxsrn'rrrvr.r t5 r l r r ea t i c i l d t ' t ' l s < : r v i t ' i , t i c s t n e n c r i s i s : s o n l o s r e l a t i v c sr l a p e r s 0 n a rgimen (lue lo regula' y al '' --E.r''a,,unto a la pc:rsona11u. presta el servicio, no es solllnent(' Porl eso hay rlur; decir ([Lrees_un ser'icir Drestrcitr Io "J-inirt.acin. En algunos casos los lr"",u o indirectarente por la administt*"in. pueden prestr rrn servicio pblico, por cjc'rpl. lln c()nf"rti""tut"r personas iurdicrrs cesionario, y en otro.s S.puestos puede irata'se de servicios pblicos' no e:jtatale; que pt'erstallciert<ls jurdic<r lrero lir crticir r.Ilsgrave crir la quc se.refera al r:girnen cl"l derecho piibli"o y ello. porque con la aparicirr de los "rp""i,,t servicjos p,licos inustriales y comerciales, el Cerecho pirlla:mdos ;., fuc Ia n^ica cliscipiina aplicable para regir-los. Ello es asi ;li;; se.rigen parDorqu(. los sr,rviciospbiicrx industlirllcs 1' c<lmercialt's el tlerecho pItpor ..iulrn""a" por r.l der',.tlru Pblic'o v prrrcinlrrrcntc (lue prcstll scrvicrt-s cle vaclo. Entr e nosotros. ias ei,i-rpr.cs:-tsI Estado 1or el dep,,li"ot inclustriales) -cotlle;iales se rigen parcialment<r r7. I{altr qtrc pbli.o 1. 1r"rciolmc'tc por ci clerech. pdvado iecc, conciuir, entorlccs, iric lir ldca ile rgilrien cxorbitrrntc del derecho (lrr(' pblico no es inhcrel}ir a ia dcf inicin clc scl'vicio pblico. Vi1 poI las elrpICSilsclt'l F'sprblicos ilt'cstacitls existen ciertos servtcios pblit'o sillo (rr1(' el tado, donde no se aplica exclusiv]m('tite clerccli<t dcrec'hoprivtdo' lij"tr p"t"i.Lnt'ntc <ji dctechn pirblco 1' el 7. El monopolio como elenlenlo de! servicio pblico Dci'r'l se ha sosteniciorlur: el selvicio prbiico sc carlcierizabr iuc 11c el roopolio crr uno de ios eiettrerttg:; nrooociic, es decir priblicor'e ,;.'1ii 1'ct'de inteilcnir en i, nociJ cie ser.icit-. haba^ toda YCZ (1u('i-a librc corlDer"t'trs]rio pa|a la ,icsirrciu del sr-l'vicio. teniendc('n cucnts iilrf ' Elio oCLil'l'{' ci es ntatcri:Linrinic inrtositrl<'. ei serl'icio debe utiiizar i citiiilinio pbiiic' p'r'i rjoci.,t'fuucioi-t:Lr':1r'i tje ie ios e.ienipic,lcs ferrocaruiies, seviciosde grs. electricicllc,, arrit:; o c i : l . l i < 1 n r . :r i.l . t l l o n o i . n e c ' c s j t a ni n s r l ' i i l l t ' j r ' l c s .c a e r i a s .i i n e r : r : postes cn t:l d,cminro plllico el esi tesis clt'i t]litrropoliop:ir car.rctcrizai st'rvit i't El t.l'licl.cl es pbiico no nos Darece aceptablr'. E-11-o asi porqtre ett muchrls opor" iunidades ,.' r"lir" el scilicio pb'lico ei.i foLln colnpetiti'''a v ttrrl
1? Er realidacl este problema tene un;i inrpoltancia fun<iarnentirl en Frarr,ict'cia. nn orre despus del ait Blanco lr idea de srvicio prbiico crtnrpl':. er cho aciministat]vo francs, una funcin especfica; ia clelimitacin <iie cl:trpeiertprblico peril ac!lJ,].ii,ii""lona1es. Se tomaba entonces como base ei servicic rrr",i.t ,liL c no a la iurisciicciil contencios. Entre osotros cl qr-oblema c.rece de p o * r ' , l " i n , " - u n q " " i o i . i " ^ . t s e " ' i c o 1 - ' i l l l i c or l o s i r v r < 1 eh r s e p a r t d - i s t i r l g r r i r ' l l s , r " " i e n d r c o r r r p e t e n c i ,t , i t r i i r u n l < ' r r l o c o i e n c i o s o - i r - i n i r , i s i t i i i r ' . ;r;;i;;-i";'" c .^l tibunai en 1o civii. 13 CORDII,l,tj, -E.rrdjo.rt! dtrecius arintitisiratittc. Rtretros A^ires, 1g(tjl. s i ' . : Z A l i { i i 3 I l ' J L o ; - - .t i t . ' i 3 . p r i t : r ' 3 ( i ? " ' s i e ' r ) i i - - .4 i "'

do una actividad presenta un carcter suficientemente claro de init'rs general y ella no ha sido erigida por ley en servicio pblico, constituye, sin embargo, un servicio pblico virtual. Permite a la administracin imponer, en ciertas condiciones, al particular que la dirige, las obligaciones de servicio pblico. Entendemos que no corresponde aceptar el criterio de servicio pblico virtual, por cuanto, d hacerlo, la administracin podra, en cualquier momento, crigir en servicio pblico cualquier actividad privada e imponerle la reglamentacin que considerase apropiada, en perjuicio de los derechos del administrado. Se dice tambin que cuando el particular se dedica a ciertas aetividades que pueden interesar a la colectidad, corno en el caso de las farmacias o de los .mozos de cordel y muchas obas similaies, no est prestando en manera alguna un servicio pblico, aunque el contrql que el Estado eterce en el servicio puede interesar al pblico, en mrito de que mediante esa gilancia se evita la comisin de abusos en las ventas. Podra el Estado reglamentar ese comercio y aun fijar precios pero todo eso no le da la caracterstica de un servicio pblico ni aun impropiamente considerado. Los llamados servicios pblicos impropios se ban denominado, en doctrina, actividades indiduales de inters pblico 1. Para prestar los llamados servicios pblicos impropioS o virtuales se requiere una autorizacin, sujetndose el autorizado a las medidas de polica que imponga la adminislracin. La suiecin que deben aceptar los autorizados no bagta para transformar su actividad e_n servicio pblico. Se tratar simplemente de una acvidad priva-iuridico da de interds pblico. El rEgimen de los servicios ptlicos es distinto del de los servicios de inters pblico 10. 6. Crisis de la nocin tradieional det servicio pblico

De la nocin t'adicional de sercio pblico surgen tres eiement o s : 1 9 ) e l f i n q u r . c l s t , r v i c i op b l i c o c u m p l e ; 2 9 ) l a p e r s o n aq u c l o atiende;30) el rgirnen <1uelo regula, I)e estos tes elemeatoi, dot 15 Vid. SAYAGUES LASO, op. cit., t. l, pS. 86. Aadeestc autor que se -loi utiliT. e-staterminologiaporqrre la posicin de particulares que ejercenestas

actividades es distinta de la que aquellos que expl&an servicios prhiicos. Mientras.en el p-rimer caso eiercen un derecho individual aunque sujeio a reglamentain, en el segundo no pueden actuar sino en mrito a ,rna'con""sin- de la administracin. De all la diferencia de resioenes. 16 En ios servicios pblicos concedidos, la adninistracin fiiar ls tarifas y si se trata del de transportes, los horarios, el lugar de prestacin del servicio, habr control del material rodante, sancionei por Taltas e-n el c,,,nllirniento <iei mientras que un servicio de inters pblico, el de taxis por ejernplo. -seTvigio_' habr fijacin de tarifas pero no se establecer- el lugar de prestacin del servicio. Aderns no estn obligados a realiz"rr todo el trinsporte- que sc les srlicitt,, como debieran hacerlo si se tratara de rn servicio pirbiico (alg. rrrt. 2f)1, c.1. Comercio).

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usando el dominio pblico. As el sistema de auto-transporte de mediana y_Iarga distaicia. ros servicios que prestan esos auto-tansportes tendrn incluso tarifas distintas, de acuerdo con Ia bondad dcl servicio proporcionado, lo rlue prueba rlue evidcntenlente nos encontramos frente a un servicio en competencia. Por otra parte, existen muchos servicios pblicos qucr son prestados por el Estado en concurreneia con la ativldad de los particulares para suplirla. As el servicio pblico de la educacin, de sanidad, etc.re. Habr,- pues, ciertos servicios pblicos que se prestan diectmente en forma de monopolio por el Estado, por ejemplo el de correos, o por los particulares y otros servicios prblicos que ser prestan en forma de concurencia por el Estado y loi particulres o po, lo, prticulares solamente20. 8. Nocin del servicio pblico Ya sealamos tambin que los servicios sociares eran verdadeos servicios pblicos: los servicios pblicos asistenciales. Hemos eliminado los servicios pblic,os impropios o virtuales por las razones que -que dimos oportunamente. Tambin bemos sealado ,el rgimen lurdico especial de deecho pblico y el mnobrio ,ro'""orrstitu"', elementos del servicio pblico. Hechas estas beves . digresiones rodemos entrar en la nocin conceptrrl de servicio. pblico dicieno que ei la prestacin que efecta la administacin en forma directa o indiecta p"r" oti*"cer una necesidad de inters generalr. De esta definicii se deduce <1ue los elementos de servicio pblico t son tres: a) prestacin de re Vid. GARRIDO FALLA, op. _ .ata esteautor que el monopoliono ecit., t. 2, pg. 322, nota 29, ps. 390. Senota ;,r1'd;l#;i";hi"? .ino *e. biao una nec.esid*o"-i"a.- cli-v*Aii,'.';iil"i,'"**.. zrs y sig. RIVERO, p. cit., pg. 3ZS. I !gpp"o. 21 CUARESTI {op.. cit.,.g1 I-' Lev, .las t, ZB, pg. gl2) ensea que cajguieotes, l) Sastifacen racterfsttcade ls seilci* Ubil"o, ;"il' -C"i"vel'" una nece_ sidad sentida de manera,.uniiorme por to" ",""lo.l) sidad y no rT monopolio,porque-quicn-lo presta no puode restring "r"lr,_ ni aumrtarvoluntariamente. preci. 3) El-Ffb; *"bt"*-;iidi"iooo Ia oferta el -precio, y de su prestacin: *"t.{.r,*"jLa"t :$.:lid"i:. etc. f"tJuo.i" seryrclo,

u La loctrcin "servicio pblicos' . 6e crmpone do dos palabras: ..servicios,' a"l.-il1.-r""ti'i" ,v."pblicos" v_los autor* se han dado ambas palabras. I,a-palabra "servicios- designa ;a " ;;;d"';;;ild" nlos e n_ jl que Ies.es comn. t"-ur";;;J; :S._uJ pllaDfa rm organismo'. una empresa, uD cuiunto ""t*'"p."idido, ",, de medios teietes a un :ra. crerro rln permanente Dor Ia puesta en funcionamiento de estos medios. Ningua dificultad real deriv e esa^dualid;.-;;r"ente ambas nocrones-'coinuen, consderando otre el servigo-activi" ot ;*"rrdo por el servicieorganismo. (vid' LAUBADRE, ANDRE de, seruicii-prrbii- "*oi''ii"u, ou-

i"1:.;;:,, ":,':'illa= il.eptoirc d Doit Pullir e .'::rinisria:ii, cp. a:t.. i 2. ;.-':-. :e a,:l:,.''l:..-, tj,ilbin DE VALLES, l'.., ! sentkt ttubl:\ic!, *. "?rr*c T:at:ri t'tt:,,1,1,,, I'iiitto lirrninistraiivo itrh.ru, a cu13, de 'iTCF. i,lr':1i-.ill ..lg h :,,:.lilG", iviiin, 1936, vol. Vi, parie l'r, pg. l:8';). ris diii;:l ..'" tie!*;:iu-3r t::::i: d"+ "pbiicos'", ye que p'ede referise, sea de1 fin qut ' :r4cie culpi.s, e*t d" iu p"trotrl iue-lc atiende, sea de i_manera como ,se ;:'r:r:q sea. del igim"" q,re i eeula. (Vi. GARC1A OViEDG, C., -eec'nac.i::ti:iauiioo, i,d.riC, 1b43, t. li pg.'99; LAUB,\DRE, Sertitces pvbiice ei ce''cssian de seri,ices publics, en DALLOZ, op. cit., t. 2, pg. 888. q*e el servlcio ;6 GARRI'DO FALLA, p.- cit.. t. 2. pg. 317, per eso dice_ pblicc es una actividad Ce piestac dirigida a proporcional t4lqld a ios parpblcu' Ecderes, que eae iapuesta ceba!0aentepor rasones do iloters -AiESSi, ?.4 Dirifto cnrmlnistratioo, op. cit., i. 1' pgs. 331 y sig' 2r vid" DUEE y DEBEI]RB, op. cit., pg' 535.

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]i NIINUEIr\fni Dlez. N{;- DE DEREcHo AoruNrsrnvo 19

que realiza la prestacin. si se hace en fornia indil cr.tiL.iu r)r(,stri. cin se lleva a cabo a travs de ios administrados, vr s('.,1r,,: st,,. acten en forma indiviciual o bajo ia formr de enrplcsrr.si sc trirtr c l e u u i r p r e s t a c i n d c c a r i i c t c r e c o r n r j c o e u t i l i z i < . r r, , s t t , s c r i t i c l t , s c'l sisternir clc la conccsin dc selvicios lrblicosr". l, rrrcstat,i(rr r dilectr.sc realizll generalnrente a prclida. c) EL seroico pblico debc ,sas-tfacer trru ner:e.sidaddc inters g c n e r a J .H e n r o s d c s e a l a r .c n p l i u r c l t r l l l j n < , , , r r c t l i n t t ' r t l sg c n e r a i r no es el inters de la administracirin. sc dic<: <lue cl intcrs general e s l a s u m a t o t a l d e l o s i n t e r e s c s i n d i v i d t r l t ' sc o i n c c l , , n t c s . . h r ' irters gc'cral siro en el supuesto de que cada individuo pueda encontrar e identificar en l su proporci-n concreta cle inter?s individual,.inters que debe ser personaf y directo2?. As, por cjenrplo, hay inters generai en que se presten los servicios cle trspri'tc,- de corre-os, de telfonos, de agua, de gas, de electricidad, porque cada individuo de Ia mayora de los habitantes tiene un intrs personai -etc. y directo en viajar, en escribir, en comunicarse por telfono, Dijimos que el inters general no es el inters de la administracin y por eso se ha resuelto que el funcionamiento de un casino no constituye un serviqio pblico. Tampoco lo es el funcionirmiento de los lip<iromos 28. EIIo es as po-rque la exploiacin de ros casinos, de los hipdromos y de l loter edu'da en beneficio dc ia adnrinistracin y no del inters pblico 2e, 28 S_CHWART4 B. !L" paris. 1952, pg. 28) ad.ministrAif aruericain, . nos en-sea_ en Estacios_oit Ios servicios pblicos .i" i-portn"i"" vita que unidos son coiocados una categoraespeciale,, sus rel^acio.r"r-"* r"--I"nistracin. en i.dispensables p"* i" coiectiviili {qrega que todas las actividadeseconmicas deben ser sometidas control de ia administracin^para ?;; "; asesrrar el que su {uncionamiento y regri sin ninguna intermpcin.Ei,-;";;;^i-rri-}resteci,

en todas las -{hor bien' la idea dcl inters general se encuentra no scrvicios pbiicos' y en este elias o "tir;a", pirblicas, sean deben obrar siempre^e11.inters general' seniido los agentes pblico' monola sitisfaccin de los interesesgeeralesno.es i,;;';ira.;"rt?, que caracteriza al serpo. se ha dicho que Io *lio del Estado, de punto de vista Ls que la satisfaccin unr a"r""}"tto Hd ilil constituv-e-ei oteto-de. su creacin' Lina i"t*t ;;t;al ;:;r;"; poderes pblin"Ufi"9 cando los actividad se conviertF";;^;;J;i; a 'na necesidad de intedu' satiifaccin '"" -i"t"tt""ci" ;;; ;;td; "r,rmitl"-p"'u sera insatisfecha' mal o nsufirs general que sin =stisf e"h.'o' ;;;"i"-;;; que el servicio pDe lo que hemos sealado ms arriba resulta . para proveer a un inters general pero ste solamente blico se presta de una serie de intereses or"" ser cubirto niediante la satisfaccin pblico es la resultantesl. el inters il ;;;;"1"r"; '"""i", y queda en La apreciacin del inters general es discrecional quien va r-deci' e' cada Es elIe_gislador ,.,r'iJdi,;;;,ifi"o. proel inters g".,"t"f hay cue satisfacerlo por, el r""""r,o que no..haya g! ",rodoservicio pbl"lco. De all, entonces. ""r*i"ra"-dei lo que son sen-ieios pblicos; ello uniforme p*u dit"t-inar "iii*io que en ada poca se presentenEz' " h, iecesi<lades A;;"t d)Tirularidnd'de|serobiop{b|ico,Todosenicio-pblicotlene del Estado' Esta l" car"ct"rstica de hallarse sueio a la titularidad Olbemos distinguir_ente _la-titularidad lit.,larid"d es intransferiUte. -calidaddedueooseor_delaejecutabilidad_aptitudpafsfeaser'icio-. Er liza, en los hechos el conjunto de acts para.ejecutar el es delegable'la ltima' pblicos sl lo; t;;;"s que consAs. el servicio pblico se singulariza por-el hecho de Ia c*re ei titular il Estado, 1' lo e-s de un tituye una actividacl' de 33. Una doble rat"r;rceptible de enaje-n,rcino nrodificacin ;;; dei Esiado es u mefundamentb: a) la titularidacl tt"r,u u "it" "r, .1" defensa dt'l inters getrelrrl' ya (iuc protegc-a-ia comunidad io 31 y contra la de usuarios contra la e*acJi' de cargas inacionales prii" ofresin eeonmica de los concsio'ariostt, y b) como medio e intereses nacionale!, ya que la incorporacin de una -p*-o'"in veces' al ^"ti^.rio al campo del servicio pblico iesponde' muchas pgs' COnOnl,O, Esttios d,e d.erecho administtatioo,Brtenos Aires, 1963, * t jituru. op. LAUBADRE, Truit Inntarerle drot admhtistratif. cit., t. 5 l .' p g s . I 9 Y s i g , ' bt DE V[rS, op. cit.. rg.360.
servicio prblico el herraje,de a" Eo pocas urrtig.i.r-t"'"lttid"."ba para atrrvesar un. rto' ballos v el servicio que prestaba tt fuoie de remos los ca-

es rnorrecra.pero en algrnoss.upuestos, como en el caso de los servicios postnles, se realiza directamente por la administracin, Las empresas q.e efect.an loi secios pbiicos estn sujetas a-una reglamentacin esiatal, y,,i qu., ei pbliio tiene.intes en_que_ serviciosfuncione-nen condcione, q.i"'i" los i"rnrit"n h."", uso libremente de .eilos,debindoseasegura ia continuidad .1 s"rii"rn f el bre uso de aquelios que se encuentren en un pie ae i!""t,i".t. T,,.,,1",, s"ri^ .todos aceptabie que ios djectoesde las empresasque frestan swicios priblic?;sprrecian imponer a los usuarios precios exorbiiantes. iroa tod"r estas razo.ris ,,n,.**.,n un contraior especial que debe efectuar la administracin. ", 2? En el mismo sentido CAETANO (op. cit., pg. rffi) sostier)e que t'l sercio-pblico est destinado a satisfacer ,rn ,r""rid" colectiv,r iclir.,irlitnr,, sentida. 28 vid. I'VALINE, !p. cit., pg. 62s, que cita la jurisp.rtlencia clel conseio de Estado. El cambio el de Estad ha resuelto en e't arrl: Ghe,si, del julio de 1.923,qu-e .consejo nrrcionales,pera, p"r" c*r",, 2 de ios te:r-tos u-'con,.ciia I'iancesa... contribuyen al desarroilo de Lr curtrrra y a'esti ttrrlo prestan u. servicio uirblico. 2$ s: sostiere r.e el i'ters pblico debia concebirse tn solo como una t-onvenienci!rmrterial v ecolrmica, pero es qe con el iDters pblico se Lrata <lt' use'trrarro solrmnte ios vaiot .Lg"i;J y convenienciu si.o tumbin y p'inrorrliirlnrerte el valor iLrsticia. p"r eilo el iiters pt ii"" rr'f*rrir al irier'spblico jrrsticirry, p.r. lo ta.to ,tn fnirn- ;nt"r p,iuiilr. vl. ",,*,"ni"n",,., ",

plicos", """"",i vi."TiiT.t{is, i,lo, "Lr expropiain -v los scrvicioi ed. Perrot. Buenos Aires, 1957, pg' 52 y ss' :r+ C.S.J.N', iurisprirciencia Ai'gentin:r, t' ii' pg' 1198 , " i . i . i . . . i " L " y , t . 1 2 , p . g . 7 g 3 ," F a i i c s " ' t 1 3 r i 'p a g L B l '

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Nlxurl

Mni Dlnz

Itl.rnu.t. pp Dnnnr;rto AnlrlxtsrR.{'(Iv()

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proprisito dc irc'cnrentar los recursos, expandir lrs irdustriirs ), aullrcntar las riquezas nacionales86. :). Clasificacin de las prestaciones administrativas Cgr-no ya dijimos oportunamente, las prestaciones de ta admi. _ nistracin se dirigen a procurar l. saiisfa"ciln de las necesidadesirdividuales.de importancia colectiva de los administrados. Esra prestacin ser, desde luego, de actividad pero puede haber tambin una prcstaci-n que consistrr en el suministr de Li"r.,", ofrec.idos a los rd_ ministrados con objeto de inters pblico. Habr, entonces,una pri_ mera clasificaci<in de las prestacion-esen clos gnpos: prestaciones dc actividad y prestaciones de bienes. Es necesari-oini"". que en algunos supuestos' para que sea posible una prestacin de actividad .s indispensable -el empleo de 6ienes, tales como vehcuros. edificios, etc' Pero la funcin de los bienes es distinta en ras dos' crases de irrestaciones. En efecto, en ,las prestaciones de actividad ros bienes materiales tienen Ia funcin de medio necesario para hacer posibk, o facilitar el gumplimiento de un servicio pblico: L pi""t""io" este est constituida por un hacer s?] por lo eoritrario, en "n la "'so prestacin de bienes, stos,' es decir los bienes, .r",n"r, il- funcin de obieto d-e. la prestaci_n, la que en este supuesto consiste en dar o en una obligacin de dar. En cuanto a la prestacin de bienes es necesario distinguir los ipuestos. :n. gye Ia- prestacin signifique rma transfereneia de la propredad crer bien ar usuario del sercio, en cuyo caso -pre.stacin, la obligacin de dar, que constituye el objeto de. la se traduce en una transferencia de domini". por eieniplo, l "- p.ouiriO' lr! de agua potable, de gas, ..l" iuz, ""ro a" los "r, supuesto" t, cuales "t", la prestacin constitrrye a favor del usuario deil servicio "r, un simpre derecho del uso del b-ien, as, por ejemplo, el uso de ios ribrus de una biblioteca' de los lechos .,,, hoipitar. En estos ,;;;;; ra obri"., simrlemnte gacin de dar sc'concreta a ra transferencia-a" t^ posesin del bien. Por lo qtre respecta a la prestacin de actividad, ra doctrina distingue- ctundo se trata de unJ actividad jurdica, de'los t"p,t"rto, " actividad material; as, la prinrera ," ,"ii"r" ;i ;;;;"-;'blico de orden jurdico, mir:'trirs .,,r" I^ segunda se refiere at serviio"f,lirr* comercial e industrial o asistencia"l, por ejemplo, de tra*port"r, d" comunicrciones. cle curacioners ,r.i hosprtel. en .u"nio--i" ir"rt a c i r d e a c t i v i d a d j u r r l i c ' a ._ " "r, e f j e r e , r a q u e l l a , u . . , r,r ii"n.,-ror fina_
lNs Jtlt-tS' "Itu,t,l,iue,rtr.s el D d liristt prest:rcio.cs", "persuer.riv.s Dert.rr' p,it,lic...r t ' ' e c l r . . { r l r ';;;,i',,r t i i , . r l t , e' crer .', i;-;;g,,;,,i.; ,r.,r,glo XX",, t. V, Nq 156 J7 wol-F,

intt'reses individuales, de imporiitlacl innrt,diata la satisfaccinde pul nledio de una certificaci ciel nte pblico, por i^n.i, "nl"..tiva, .,i.,r"plu la r crific'rtcin dc Pesas y medidas, inscripciones catastralcs 'j siitiir.'s 10. Caracteres jurdicos de los servicios pklicos La doctrina seala curiLocarcteres fulrdanlentales de los serdeben reunir los siguientes: contittuivicios pblicos,,'. Se dice r1r-re 3e. Tambin algunos autoclacl, rgularidad, igualdad y generalidad res serrlan como carcter jurciico la obligatoliedad cle prestar el ser{0. vici<i pblico por quieu est r cargo servicio pbiico es la continuidad, 1'a El carctr esencial del <1ue hacc il su propia existencia v eilo cluiere decil que la prestaun puede interiumpirse i paralizerse,dado que se ha establecido "ir, cn beneficio de toda la colectividad. Si cl servicio lo presta el Estado. Ios bjenes {orr.arparte de su dol])it]io pblico I' son inerbargables pero si lo prc'sta un conct'sio' nario tambin los bienes resultitti inenrbargablestlrientras estn afet'tados a la prestacin del servicio. Todo elio a los efectos de evitr' (lue se inteirurnpa la continuidad del mismo. EI Estado tienc el dt'ber dc asegurar. la contiuidad dc los servicios pblicos, sean corrcedidos o no. Naturalmente que la continuidrd dcbc se cntendiclrr en funcin de la atualeza do la necesidad colectiva cluc tiende a satisfacer. A los efectos de ascgurar la contjruidad, la administracin puede resetvarse en el coutrrto de concesitirl la facultacl dt' aplicai sanciones al concesionario clue iterrtrnlpc la prestacin del multas, ctducidacl. El Estrdolltrcdc. para its(-servicio: por ejempi<1, gurar la continuacin. llegar a lir ejecqcin directr de Ios servic:ios pblicos c'oncedicl'". Los servicios pblicos debc[ prestirrse cotr regulrrridad. Estc caUli ser'icio t's continuo ctratrrltcter es distinto del de la contintridrd. do no ser intertrmpe. Es regular cuaudo 5tr presta t;n forma correctii d v '. l , d c r c u td1 , . t r . l " r e g l a m e l t t a c i n i g c n t c . A l o s c r f c c t o s c q u c c i .sr.rvicio se preste en condiciones razonables de bucn funcionarnicnto t's precis<i riue la administracin pueda cn todo molltc:nto e,fectuar las ,lrocli,fica<.io,t".,1.t" sean n('c(,salia. ctl stt orgatrizacitin. Esta facultacl
3R CAETANO (op. cit., piigs. I02 y sig.) distinqtr(flos scrcios,pblicos de los servicios administrativos, definiendo el servicio pblico coro el servicit adminjstrativo cuyo objeto consiste en facilitar a quiees tle ellos _carezcan,los medios jdneos para la satisfrtccinde una necesidad t'olx:tir';r inrliv.irlualtnt"rrtr sentida. is Vid. VILLEGAS BASAVILBASO, op. cit., t. 3. pq. 56; SAYAGLTIS LASO. op. cii., t. 1, pg. 70; SILVA ClhlN'lA, op. cit.. pg' 70: RIVERO, op pg.377; tit., - n . v i d . ROLLAND, op. cit., pg. 18; VEDEL,,op. cit,--i{Sr 6J!s I L v A c I M N f A - ,o p . c i l . , t . 2 , p g . 7 1 ; S A Y A G U SL A S O . o p . c i t . ' t l, pg. 72: I{.\RIENI{OFF, Ttctado.... oF. cit., t. 2, pcs 62 v sig.

3d C.S.J.N., Le., t. 36, pir.r. Lrr 703.

N.Ixuir- Ilri

Dlez

ft4a^'u,ll- on Deiilcllo

ApvrNlsrnarrvo

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de nrodifica' la organizacin de! servicit.r. ios fin.s del l.uerrfura cionamiento del misnlo, es un derecho v al misnro tiemrt-runa obligacin de quienes dirigen e] servici<.. {r se vincula especialrre't. c.n l,s _ La regularidd clel ser'icio reglamentos de orden interno que constitu\en ;ormas adrrlinistrativas para su funcionamiento{'. L r'iolacin e estas nornlas trreaDirrejrrda la regularidad funcional. otro carcter fundamental ciel servicio pblico es el pri'cipi' ciL, Ia._iguald_ad, Este principio es ia aplicacin al doninio der servicio p'iblico de uno ms general: el dc: l igualdad de todos los habitirntes del pas ante la ley, El servicio debe prestarse en igualdacl tle condiciones pero ello no irnpide (lue se diie'sas categoras "rt*bl"rcn. de usuarios mantenindore en .itri.ta igualdad a todos los tlue estn en la misma situacin{3. Los autores denominan a este carcter uniformidad v se dice cntonces que el servicio pblico es unjforme porque ias pestaciones deben ser iguales para todos acluellos habitanies qr,," cle.ri..r cle un misma situacin se encuentren en condiciones de solicitar srr beueficio. El principio de igualdad, en cranto concierne a los usuarios, se aplica tanto a las cargts del servicio como a sus beneficios. El servicio tiene tambin caricter de general. Eso quiere decir "puru que servicio pblco es para todos y tro determinldas perso9l nas. -La prestacin del _servicio er, coioo diiimos, una obligaci6n de la administracin, que debe efectuarse sin distincin de perionas. No pueden negarse, entonces, las prestaciones a quienes las^solicitan, si estn en condiciones reglamentarias. para que el usuario que se encuentra en condiciones pueda utilizar el servicio to n""rario, en general, un acto del Estado, bastanclo simplemente "r una manestacin de voluntird del. usua.io, expresada en li forma determinada por el deecho objetivo 1r. El ser_viciopblico debe prestar.sc er,r la medida en (lue subsistan , las necesidade.s del jnters gn.r'ar rr satjsfacer. si t,lias^cles*par"cer, . dejan de serlo. el servicio pblico ha de suprirnirse automticirnreudisringrrir rc) lrr gularidad de la continuidad, dice quu -vincula rltima se relaciona con ra n' inrerrtrp'servicio cin, mientras que la-primera se "itu io ,"gul""ir, t-rri .1 nismo. Agregir <ue el servicio p-blico p,rede "o" -un ie, continuo y al nrismo tiempo puede funcionar irrcgularnrente. ejemplo e . ert" 11".""" l"tr"^"..g,'.Lrri., y continuidad est dado por- el llamao i."Uui a regtamento, rlue es rrrr medio atioptado. por^l-gs_agelles del servicio ;;;r". mejoras sociales. Ja;{2 Vid. SrLVA crNtMA, op. cit.,i. !, p;;. 70 {1 VILLEGAS BASAVILBASO (op. cj}., t. 3, p_q..61l

t e ' y a q u e n ot e x i s t . i a e ] f u l l < ' ] l i n r e n t o r a c i o n a ! v s o c i a l q u e j u s t i f i q u e t '. *,, 'igencia ,r !!-^ - ! ^ obligatori:dad ^r-l;-.+^,iaql el 'es Otro carcter ctel servicio pblico es la sobrJ quien cletre prestrlo' La falta de sentido de deber q"; prestacin debe ser sancionacia' 11. Clasificacin de los Eervicioe pblieoe

clasificaciones iwiLos sevicios pblicos sor.r srxceptibles de criterios] Podemos seala a este resdlcl-ater,,liendo iu""o' pecto los siguientesr a) b) c) d) e) Por la titularidad del servicio' Po la necesidad de su prestacin' Por el carcter de su prestacin' Por la forma de su ejercicio' Porrazn de su utilizacin' f) Por el carcter de la necesidad'

quiren es el zu' il Tulari.dnd. fuI seruiao. si se tiene en cuenta 'na primera clasificacin ense puede iracer ,"t" ili;;';i;;"j. del -Estad-Nacin. y los sewicios "-;"tg tre los servicios p";; d" entldades locales' Tendramos' entonces' o prestaciones a "argo y mtmicipales' La tthrlaridad los servicio, ,r""toriui""u, pto"i""i"fes t-erritorial' El servicitr del servicio se refiere siempre a una entidad

A-;i" ;;dr ser;;"tddJ ;ru;e;;;;ri;Jt,

estos suprrestos' que seua concesioo-arios, siend^o de sealar que en

como' nor e!emylo'-^191 por particulares

sig.; cjni.l ovrEtxl. Ltt teora-d-el pbIico. op. ct.. paes. 4a', s,g.1j _seroicio 43 Vid. SAYACUES-1,4!,O. 71; VIL.LECT\SRASAVTT_B,{5 9 , o o . . c i t , _ t 3 _ , e . 5 9 ; S I L V A ' C r"t,l1l-i,-o:,*. "p , i r , ^ p i c t . . t. e, p -COnnti,l_.' g . Z t ; t i r V E R 0 , o p . 379; \'EDEr-, op. cit., pg. 6t3r ],t,,,1i,,".. op, cit.. . i.rr;: ll* # Vicl. tIiESUTTI, op. cit., t. J.. paig. 36g.

la palabs, servicio pblico o, dicho sea en otras "it""fr" no transforma el iervicio de pblico en prip"" p".tl".r^r",vado. se pueden clasificar b) err. r(non a Ia necesid'atld'e su Trestacin' obligatorios o facultatien necesatios o 'uol',ntarios; tambin se dice est obligada,t-i: q,re la J-i"itit""in ;;;-;;g,1; ",j:fnablecique esta distincin sea inaplicable l miento. No se puede afirmar Estado. dt:lig"^t:-"il serviclo c) por el carter ile la prestacin permite Los senciales son aquellos cuya esenciai y ,""""alrio. pb'"o'en del Estado (na'rnuriicipio)''p"r? "J rnantenimiento i"rtu"io" constituy-e'1"-t"or" responmientras ein, provincia v .qttt,Jot i"-"Td:-i:: condicionadas por el gra<Io de deden a necesiclacies'r,., ",tln"i"ies' ...r,* determinada com'niclaci politica qu. sarrollo tcnico t ""1,"*f hay'ri alcrrnzado. 45 Comp.SILVA CllvlMA, op' cit', t' 1', pg' ?!"

indirecta,el servicio-ng piefde su cafcter de prestaci* q"e

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N4neI-Mena Drrz

M,lL

DE DmEcHo

AorNIsrntryo

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d) Por Ia forma. d.e su eiercico, las prestaciones administrativas pueden efectuarse en rginen de concurencia con los particualres o en rgimen de monopolio. El servicio de correos est monopolizado por el Estado que lo presta dentro de un rgimen de monopolio de derecho. El servicio de transporte por ferrocaril tambin lo presta el Estado en condicin de monopolio de hecho. En cambio el servicio de transporte automotor se presta en condiciones de competencia entre empresas particulares y el servicio de cabotaje, en virtud de la aplicacin del principio de la libre navegacin de los ros interiores (art. ? de la Constitucin Nacional) lo prestan conjuntamente los buques del Estado y los de los particulares. e-) Por razn de su tilizacin: Esta clasificacin se relaclona directamente con los usuarios y comprende las categoras de utilizacin necesaria y de utilizacin facultativa. Los servicios pblicos de utilizacin necesaria son los que el usuario debe forzosamente utilizarr trrcr ejemplo el servicio de educacin primaria, el de obras sanitarias cuando se halla establecido. En cuanto a los de utilizacin facultativa, pueden o no ser ulizados por el pblico. As, por ejemplo, los transportes de pasajeros, las telecomunicacioues, etc. f) Por eI carc-ter de Ia necesid.ad: sta puede ser permaneute o accidental. Puede ser tambin intermitente. De all que tengamos 'servicios pblicos permanentes, accidentales e intermitentes. jurdico .12. Rgimen del servicio pblico

se pt'estara el servicio en esa forma' Vale deci' el supuesto de ,que naturaleza reglamentada y no con.n,on""., tlue ia tarifa tendr a6' tractual en las En cuanto a ra jurisdiccin competente para ent-ender industrial po,. lu prestacin del servlcio pblico ",r"riior"r-*otivadas sea reali-zada pr la administracin o por un concesio""Ir"iti"f, que debi ser la contencioso-administrativaaT. ir*,o, "",.tidemos pblicos 13. Deterrninacin de los servicios Para determinar en cada caso particular si nos encontramos en que un rgano frente a un servicio pblico y fuera de los casos recrurir a determinanecesario ^ndices as lo ha establecido, es "".p1t""t" que nos permitan ubicarlo 18. La determbacin es os algunos f"il porqrr" i?,te.nien"'infinidad de factores, por cuanto en queo"sei esftr orgaizados como servicios pblicos los que en otros del principio de la liactividad privada, en virtud ", iUi"o, ""1^ puede ser "rt*a de trabajo y, como yi dii.nor, una misma actividad dado servicio pblicn y en otro nq' en un momento Si el servicio lo prestara un particular, el otorgamiento al mismo de prerrogativas de erecho pblico, como .la de expropiar e. impo-otr"r limitaciones al dominio, la concesin de un'monopolio para ,r"r ia explotacin del servicio, puede _ser rasgo earacterstico,del serviTambin es de^considerar en este supuesto la facultad "lo-piiUfi"o,el particular qrre presta el servlcio de percibir una tarifa ii*" "" precio d" part" de los usarios. Otra cicunstancia por considerar, caso'partieular, sera la necesidad de usar en forrna especial "rrirt" los bienes dei dominio pblico. Adems habr que tqPg el cuenta iu- ai."""in o, por lo m^enos,el contralor que ejerce el Estado sobre estos servicios concedidos' como vamos a ver oportunamente, la determinacin de.si una activiclad constituye o no iercio pblico debe hacerse nor ley; ley
a6 La Corte ha dicho que si se explota alguna concesin o privilegio o monopolio concedicio por el Estao, el conclsionario se encuentra sometido & un con'p"tt" de ta utoridad adminisbrativa, control que comprende lo L ;;i-"rp""i;i t"t tiu al preci o tarifa compensatoria del - servicio- que se prsta. Y ello se pa_raeiercer. funciones ilrft"", tao't po, el hecho d b autorizacin acoTlada_ al Estado o $ependen de,la concesin estatal. qn" *'princips "orr"spond cuato porque importando' el privitcgio acordado-un monoplio_real.-o virtual, la hfurtad de contratai o dJ fiiar precios, sometera-al.pblfco, .que .no "ui"t'" puede prescindi de tales servicios, a la opresin econmicade lcs conceslorlaros' FERROCA?r"lfr-Cttu Srrpr"-u, t. 166, pg. 207, n re GMEZ, J' B', versus RRIL CENTRAL CRDOBA. - - -12-iia. vILLEcAs BASAVTLBASo, op. cit., t. 3, pgs' 65,v 1ig';-coRDIpe.38; SAYAGUES LASO,-op. cit., t' l, pg' 84; SILVA CII4LLO, op. "it., --'-' f MA.n op. cit., t. 2, Pg' 86. v i . S A Y U SL A S o , o p . c t . , t ' l , p q . 6 5 ; L A U B A D t R E , T T i t " " op cji.. t l, pg.522: SILVA CI\'fIlA' op. cit', t' 9, pg' 71'

Dijimos quo en general a los servicios pblicos se aplica primordialmente un rgimen de derecho pblico. El servicio pblico debe firnciona de manera continua, como sealamos oportrnamente. De atlf que, sea que Io preste la edminisbacin diecta o indiectamente, i'hay obligatoriedad de efectuarlo y todos los usuarios que estn en Ias condiciones prestas por Ia reglamentacin gente tienen derecho a utilizarlo. Los bienes afectados a ia prestacin del servicio pblico sern del dominio pblico si es la administracin la que rea\ua el servicio y si fueran de particulares son privados pero tienen el carcter de indisponibles mientras due su afectacin al mismo. A los fines de facilitar la gestin del servicio pblico, el prestatario, sea administracin o empresa particular, puede solicitar la expropiacin de ios bienes que soan tiles para su gestin. Tambin pueden establecerse limitaeiones al dominio-, servidumbres o restricciones en razn del senicio que se presta. Sea que el servicio lo preste directamente la administacin o Io preste un concesionario, tendr facultades oara percibir las tasas o las tarifas fijadas en funcin del costo del servicio. Dchas tarifas ias establecer Ia administracin a propuesta del concesionario, en

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26 lvlur_ lv{erri Drnz l,fauu.o.- ur, DF,nero Aorornlsr.q-trlvr- 27

que pu9-d-edeir .expresamente que esa actividad constituye un servicio pblico' si as no lo hiciere, es suficiente que estabiezca soiucjones que implcitamente supongan clue la actividad en cuestion es servicio prblico 10. Todos estos criterios objetivos no tienen valor absoluto. Sirven solamente como ndices revelaciores de la intencin del leEislador. En ocasiones convendr utilizarlos simultneamente para llegr a la solucin de si a dicha actividad corresponde acordale el cacter de servicio pblico. Si la intencin del legislador es difcil de presumir, conviene pensar que estamos frente a un servicio pblico si ha habido intencin de dar satisfaccin a una necesidad de inters seneral, 14. Colaboracin de los particulares del ervsio prlblico en la prestacin

con ia adn:iristracn cieteuninados seivicios pcorrc.rrrLelitenrente irli"nr, por ejernplo los asisienciales,ios educativos, por mediti de l-stitucincs privadas. Ei cuanto al fundamento de esia actividaci de ftrs particulares, residc: en ia libertad indiviciuai. E1 cjeiecho recoindividutl lo frrculta ilara hacer lo que no est prcrrocid,-ra cidr hibido por lrr ley. Ello rcsulta dc lr circunstanciadr que ii adninisacirr o tiene el monopolio dei bien pblico, no tiene vocaci excisiva para satisfacer ias ltecesidades de iters gencral de la colectiviciad, por lo cue ios particulares pueden, paraleiamente a elia v coll srs propios medios perseguir ios mismos fines' Hay una yuxiaposicin coordinada de esfuerzos para satisfacer esa necesidrdcle iniers general, Naturaimente que todos ios servicios se realizan brrjo el contralor del Estado. 15. De Ia creacin, organizacin, modificacin y supresin de los servieios pblicos L,a creacin. clrgrrnizacin, modificacin y supresin de los servicit-rspirblicos ticnert obicto clistinto pero estn niimamentc vinculados, lo (lue es evidentc por(ltle la organizacin, la modificacin y de la supresin son consecuenciir la creacin. La creacin del servico es una manijestacin dc voluntad tlel Estado, que esiablece (lue una necesidad de inters general debe ser satisfecha por. rnedio del servicio pblico. La supresin de un servicio prblico es tambin una manifesiacin de voluntad del Estado que declara que en Io sucesivo una necesidad del inters general no se ver satisfecha por medio de un se servicio pblico. Los actos por los cuales se clea, se organizlL, nro' difica o se suprime un scrvicio pblico son riisposicionesdt caricter son leyes en sentido mategeneral y obligatolio )', cn consecuencia, rial r. De ali, entonces qrre las nicas autoriciadescompetentesparcrcar. organizar, rnodific'rrro suprimir un servicio pirblico soii aqttcIlns rlue tienen poder dc fornrular i.)onnasde iierecho. es dt'r'il pocicr normatrvo. 16. Creacin de los servicios pbiicos En geueral, podemos der-'ir<lue el iegisiador es ci {,rg,rn<lconpetente para crear un scrvicio prblico. Eiio asl. Porqut ('l) elgunas
,3 Vid. IZE, Les print:ltes !:enrgur. du dtoit administratif , or. cit., t. 2, prig. 94; LAUBADERE. Truit lntentaire de droit administrutil, op. r'it.. t. 1, pg. 529, ensea <ue antt's tle s;rtrtolrtrse la Constituci<in fr'rnces,t tle 195E. i i ceircin cle los selvicios pril-rlicos era considerada tradicionalmente como reservatla a la ley, lo qre se irstificrr I)or'(lu{, lrtluellos, en cierta formrr, rtsrtrpatbur l l c s f r r i c i e c c i n c l e J O s p i i l t t c u i . r , c s ) ' , r r l c o r r s e c u e r i c i r i ,i r i i i a l l r n s r l s l j L r e r t l r d e s .

Los particulares pueden colaborar en la prestacin de un servicio pblico. La doctrina sostiene que esa colabracin se divide en espontnea -tambtn llamada por ingerencia- i{ y organizada y la c_olaboracino_rganizada dide, a su vez, en colaboracin poi va la de descentraliZacin y por va <ie actividad paralela. !n el caso de la colaboracin por ingerlncia, ella derivara de que hubiera una carencia momentnea en la p.esta"in del servicio, Io que legitima la prestacin hecha de buena-voluntad para regular pr,ovisionalmente la continuidad de aquI. En este caso habr, naturalmente, una colaboracin por ingerencia, porque un particular que no tiene vinculacin con la administracin asume por su cuenta Ia prestacin de un servicio 61, En cuanto a la colaboracin organizada, dijimos que se podra hacer por descentralizacin o por va de actividad paralela. La colaboacin por d-escentralizacin,que tambin se llama por participacin2. es aquella en que los particulares que colaboran-con-ra adirinistracin no conservan su auionoma, va que estn asociados al funcionamiento de un servicio pblico. El tipo clsico es er de las concesiones de. servicios pblicos. Se tratara, entonces,de particulares que c'olaboraran en la eiecucirin cle un servjcio pblico.En cuanto a la colaboracin por va de a"tiuid^d paralela, es la rrue resulta de la posibilidad reconocida a todo particular de prestar 4s Vid. SAYACUS {-{SO, op. cit., t. t, pg. 87. gEtI, 8,, La cohboalott d,es particrils atsec I'administration,pas, 1930,,pg. 72.

ot Es frecuente que en.el caso de huelga en ros sercios prblicos are.s, , ra empresa estatal tran$iera los pasajeros a otras lneas para que el servicio se -Habra, preste, corriendo con los gas.tos necesarios para esa realicin. entouces, rna itervencin del particnlar pero ste l tendrla una vinculacin con las administracin. Lo mismo podra ocurrir en maier.ia de navegacin martima o f h r v i al . 5:i Vicl. I{AURIOU, op. cit., ptg. 42.

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}..{,c}trsr. I.l,rn IJIrz

pn Xftt'r'ii- D:n:clo Aolvflxrsrne'ttvtr

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oportunidades el servicio pblico se reaiiza bajo la forma dc un mode i-recho y, por consiguiente, ios pariicuiares estn privados lopolio de ejercer su propia actividad, como lo estabiecela constitucin Nacional (art. 14). Por lo derns, la realizacin cle u. srrrwiciopblico tr:re apirrejada. prra cl rlue io presta, la posibiliclad dcr gozar. de ciertas prer'og-ativaspropias del Estado que ie permiten aplicar linitaciones al dominio de los particulares, vale dcir. expropiar, imponer servidumbres. etc. La lirnitacin a las libertades inciividuales, a la propiedad -rivada, a la libertad de comercio e industria que implica ia creacin de un servicio pblico, hace necesario que u"t d" "l decidir que esa necesidad de inters general deba sei satisfechapor rnedio de un servicio pblico, sea de competencia del poder Legislativo y no del Ejecutivo {. Puede ocurrir que la ley no diga exprcsamente quc una cierta actividad constituye servicjo pirblico, bastndo que consagre soluciolgf Ctte implcitamente supongan que esa actividad es un Jervicio pblico. As, las leyes que facultan a la administracin para otorsar concesioues de tal o cual_servicio pirblico. Por lo dens-, es el lelgisladorquien_cleber otorgar los crditos necesarios para que el servicio funcione'r5._En algunos pases el derecho posito estabreceque e.l servicio pirblico debe ser creado por ley i6. Entre rosotros, en algunos .s.puestos, I co*stit'cin Nacionai estblece rixpresallrc't" ,..," el scrcio pirblico lo crea el iegislaclor. As, es facult:rcl d.l congreso ck' i Nacin establecu l*, i,oto, v "orreos de la Nacin. vale decir, cue Ia creacin del servici cle correos eonrpete al Poder Legisla_tivo (art. 67, inc. 13. constituci' Nacional). Ademhs es fa.ultad del congres. crc la Nacir',ureglar cl *n.'"."in ,nortimo y terrestre con las naciones extranjerasy de"las provincias entre s (art.67, inc. 12 de Ia Constitucin Ncional). euiere dec, enton_ ces' que todo lo rerlativ. a transporte. ilrterra.ionirl o interestadual, sea rrrre.se ea]icc por ferrocarril, irrout,. iiut()nrotort irvi<iu. ilebe ser c'Ieacll por el uo'g*rso de la- Naci'. En el misno se.r-rtido Ia constit'cit', Nacional facultr :rl congreso para promover la construccin <l<'fel'rr,'rrril.s . dt, <'rrnrl.s ,,,,.1,,gal-,1,i. medio de poi los cuales se r r r c < l a0 l i ' c ' t r r i r rt ' l t l u n s ' r o r l r , i r r t c r . < ' - - t i r < lrr.l i il n t e r . n c i r l l( a r t . 6 T . i n c : .l 6 ) : ' 7 .
,i4 , , o'S O , t r p . r . i r . .t . J , r r i , . f i 7 . 1 5 - SdA Y A C L TL )S) fI T A L L A , Vi . CAnRI ( o - p - _ c i t . . ' t . 2 . p q . 3 g 1 . A g r e g , rc \ t . . ; r n r o r ( t u e :llrn en los suprrestos (lue el legisl'rr<lor cn tuy" .i".,i.tftn quc iii a'rlirrir*r,r.,,,1 d,,lr" creu-11 -servicioprbl;'co, _no ptiede enten;rerseq,r" toi-r"r"i"ior' ni',tirn,u.,u., ," co'reso.ncl. ('or rn der.echo<ie) particai.r .- -en" su estarrrecinrir,rti .i'- En Chile este princ-ip_io "*gi.lcs esti consagrlcio - . a5 ir.". t .,' ++ inc. S poltica del rstacro.rjifilsiiv tle lr(}rnsrirrcin ".tr. cINfNfA, or). cii.. i. 2. rrriq.89. 5i Jl)zE, or. cit.. t. 2,.pg. s5, .1r". qrr" nec.r,srrrir prricr.triririt'nt,r ., i,r rr. gir:!ittiv'r pilrl ( rcirr el .serviio prbiico puiqrr. ", ste entrar ,i"",,s,iri^.,.,"nt" el pariamentarioy Ia prrbric;had,q,,"- riri-'l*, qarr't.s clc'bate rrisicrs r,rs iir.r,rrrr. ind'isrr,eniabres ioin ^.i,nt,-, cie-gr,rn i,"1ri.r,i.,,.i". Lri tlerrt. en 1a^{g-s_jn{ivi5iuales, pariimenfirio. a<Jertris. frcjlita el cortrcl de ia opiniA pribiic,r.

proveer Io Que.rernosseaiar tmbiu t1uc al Ccingreso compete a la prospcridad ciel pas, dictando las lcyes que sean conducentc paconvenientes para poner en ejercicio csta facultad coro tambin al ," toaor ios otros poderes concedidos por la presente Consiitucin la Nacin Argentiua (art.67, incs. 16 y 2B)' Gobierno de Es posible en ciertos casos que la ley que crea el servieio pblicct tenqa el carcter potestativo y deje, en consecuerrcia,a ia administacii Ia determinacin de ia oportunidad y conveniencia de su funcionamiento. Tambin puede ocurrir que Ia iey creadorir est concebida en trminos generales como comprensiva dc varios s':rvieios pblicos, en cuyo supuesto el poder administrador puede, de acuerdo con su criterio, organizar y hacer funcionar uno. algunos o todos ltis i'E. servicios pblicos a que se refiera la ley Al crc,run servicio pblico, la ley pucde segui[ dos procedinri(ntos: a) permitir que subsista la iniciativ piirticuiirr: b) reservar partr el Estado la satisfaccin de una determinada necesidad de inters general en forma exclusiva y por medio del procedimiento de servici<l oblico. En cuanto a la lurisdiccin competente para crear un sercio pblico ser, en general, la local, correspondindole a la Nacin en ios supuestot qrr"'u C,onstitucin Nacional as lo establezca,por eiemplo, el sercio de correos (art. 67, inc. I3). 17. Organizacin de los serviclos pbii'bos

La organizacin de los servicios pblicos consiste en la determi-las reglas generaies y particulares a que habr de ceirse. nacin de Estas reglas se rferitn, entre otras cosas, a la determinacin de los recursos de que dispondr, a la naturaleza, atribucin y deberes de su personai, a la detefminacin del rgimen a que deben suietarse, etcaera 5e. Como es lgico suponer, toda norma de organizacin de un sereio pirblico que implica un gasto deber emanar de la autoridad que tine podei presupuestario o, de lo contrario, obtener su aprobacin expreia o bajo la forma de otorgamiento de los crditos necesa-rios par-a Ia aplicacin de la norma 60. Por lo dems, toda disposicin que iignifiqn et, la organizaein de servicios, una limitacin a la li6e*ad-indidual, a la propiedad privada o a la libertad de comercio o industia, debe ser establecida por la ley 1. Si la organizacin de un servicio pblico no implicara oira cosa que la eiecuiin de la iey de su creacin, evidentemente esta facultad 6s Vid. VILLEGAS BASAVILBASO, cit., t. 3, ps- 155. op. 5e Vid. SILVA CIlvfMA, op. cit., t" 2, pg. 96. 6{) Vid. JE?FI Principes.., op. cit., t, 2, pg. 105. . 61 Vid. VILLEGAS BASAVILBASO, cit., t. 3, pg. 159; SIL\''A CI\op. I{4" op, cit., t. 2, pg. 96.

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30 lt1.,rNupr-\.ni.q.D nz j\lAr.rLI.-\r- IjIiRl,r.ltrt n],rt;tsrRATivo u. :li qut'lo-iiil r:reade lrn rl scr.,ir.ig. 1c'to rle ia misiillr lltturalczr atluel j-a dr'l st,rvico supon(-'una manifestacirlde volunrjr.},,,,. suprcsir-i inters general ;i'; ir "i Est.Nio q.t, dcclarir q.t,, e neccsidad de dei sr:'rviciopiblico, pu rrecesit,, scr satisiecha por ei rroccdimicnto a la pl,li ciic.ti, r'utr-r.1irr.s. irt injciLii'r pt'ivitda o rio hacer lugar pc; ser iirnecesariad+. Comc la supresin di' de esa necesiciacJ visin emanado dcl * ,"r-ui"io pirblico conclce a la abrogacin de un acto poclcr I-cgiilatir,o, cs evirjeirtc riui: st'rlt)s-tctit:nc coml;etencia uirt'it c,r: la Cons.iio. , cl! advertir que los servicios pirbiicos esta'olecidos Naciorlal ,rJ p,reden ser suprinridos por el legisiador' Asi' titucin El Congr:eso es cuietl juzga tiiscrecionrl uor eiertiltic,, el clu "orlr"nr. sobre el mantcnii"nt", ,"gr-, I"r circunstanciat e"otrmi"o-sociales, del servicio pblico' miento o supresin Con reipecto a los servicioi pbiicos municipales,- su supresion rescorresponde'u lo, .o.rr"jos deliberativos, segrn io estabiecen las provincillt's municipales r ias constittrciones nectjr^asicves orgnicas respectivarne-nte' uara ias entidades autrqujcas o las autnomrs, organr) Si la ley creadora de un servicio pirblico clisponeque-eJ su funcionamiento c.lei misnrO. aclministrati.o p.,ed" cleciclil. tanbjll rucda al arbitrio cle ste srr olg:tnizacin y funcionamiento, lo <uctlt' partr suprirnirlo. En este s.*resto, es potest,itl i-fti";t"tttunte il;li" pirblictr del rgano ejecutivo decidir dliscrecio'aimente si el se'vicicr debe ser mantenido o suPrimido. 20. Sistemas de prestacin de servicios pblicos Oportunamente dijimos que el servicio pblico puedc ser prest:rritr prtdirect^ o indirectamente por la administracin. Er-r const'cuenciir, decir que el sercio pblico puede eiectuase por gestin dramos Adedirecta de la administracin o pbr gesti; indilecta de ia nrisma. que sera el de la gestiii mixtr' ms. se po<iraagregar un tercer tipo, La gestin directa por la administracin puede realizarse' a) Por la administracin centraiiza<la'
de 63 ViC. LAUBADDRE, Setocesyrblics et conccsions s':rt'ict'srublic, t'rr ----G4 DALLOZ, Repertoire..., op. cit., t. 2' pg' 869. pblic's es el octtde iu ir.r1i..rin servicios ililrri;;; r "i"-plo *iti"J'"1 t-i-i.y dei I <ie diciembe ae 190 sobrc rrido en Francia ""li. que la satisfi.crir de las neE;i;J", l^ io-r"pol""in d" ""r Isi;;;;; "rraleci pit^ ser asegirradapor las autoritladespribiic::s rti por ,"ligior"r .:"ri"r "i d"i r"-*i"io pblico'ni por el orocedimie.to de:.!cier'tiro !rrii:-pr"""i**-"t" tltli:3 tl":l ir.do L^ lei' <ie 1905 no soiament" st'pri'ne ei iervicio pblico clei ' gatuitasa-todr)-servrci()() que prohbe'el pago cle strbvenciones a'festaciones ieiigios.rs.\i.i .lEZE. L's ias necesidrrcles JJu'r.L"i**ntn prii"n-q";-;;il;i"g^ CIh'l\iA zrincipes generatl' .'op'lcit', t' i' pag' 133' En este sentidoSIL\A '1op. i. s, p,ig' 71)' tlice'.,ue si ia necesidadpirblica tlesrti;:rrt'ct' t'-:it:."1." cit.. l]e:Jstlrli! 1.l e( rtttrsnprirnirse, clebe ilton]/rticarrtcntt, sjo" ej'servic'io r,rcional i' social <ic sr e;:isteneia. i:'.niento porqlle no

corresponde al Poder Ejecutivo, que ejercera su potestad rcsianr'ntaria (art. 86, inc. 2, Constitucin Nacional). En materia de educacin primaria. ia Constitucin Nacional establece expresamente que las piovinciu, ,i"b"t asegurarla, a ios efec'tos de que el Gobierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones (art. 5). Quiere decir que, entre nosotros. las legisiaturas provinciales debern Droceder a la creacin y organizaci:: de l educacin primaria impuesta por la Constitucin. Como en nuestrc pas el rgimen municipal es, en generai, autrquico, ics gobiernos provinciales han delegado en ios municipios la creacin cie ciertos servicios pblicos, entre otros el de transportes, por io que compete al rgano legislativo, Concejo Deliberante, la creacin y la orsanizacin de los mismos, de acuerdo con las leyes orgnieas. En el supuesto de batarse de municipalidades autnoras, comc las que surgieron con motivo dei nacimiento de ias nuevas pro."'incias, sus facultades derivan de ia Constitucin provincial. As, por eiernpic, ia Constitucin de t,Iisiones atribuye a los municipios torio ic referente a transportes v comunicaciones urbanas, crganizacir- cie ios serlicios pblicos locaies, servicios fnebres (art. 204, inc. a ), Puecie aderns la comuna contratar servicios nbiico.s \ otorgar concesione:; a particuiares con limite de tiempo y^ rescatabes siri'indemnizacin por iucro cesante (art. 204, inc. f). Agrega esta Constitucin que paa la concesin de servicios pbliccs por oiazcs mayores <i.: 10 aos s_e requiare iicitacin pblica, aprobacin por <ios tercos de votos dei Concejo Deliberante ]* su posterior sometimiento a referndum popular iart.9CI7). !.8" }lodiicacin del servicio pblico

i.a rnodificacin consiste en alterar ias normas cie organizrcion <iel servicio pirblico cuando el inters general as lo im;cne-. La idea ce modificacin trae apareiada ia rje'organizacior:. i'aic decir. un, valiaciir <le ias ,ro.*"f sobre c,rva tase !l servicio fue estructur'do. Si ir. crgar:izacin de un servicio'resuita de una ie;-, pareccr.irL lgico ilue i, niodificacin resultase deivada tambin d,t- lef,, 1,,i,ru..st,, aiecia no soiarnente a su aspecto regiamentario sino tambin r .\r es62. iuctura org.inica, rgimen de bienes y personas sj la organizrrc':ri iel servicio fut, irecha por ia adminis&dcin, a sta le corrispo'cl,-'r, en generai, su modiicacin. 19" Supresin de los servicios pribiicoe -Fo:' aplicacin dei paraleiismo de las fomas y de ia competencia, sai"' disposiciones contrarias de la ley, es necsario, pare iuprir:rir i'r
iil Virl. SILVA CIN{NlA, op. cit., l 2. p;igs. 97 1, sig.

F
32 MNusL Manj Dlez Apt"tlxrstnrivt lr'lxut. pr DEnecH<.r 33

b) Por eutidades autrquicas. c) Por empresas del Estado. d) Por sociedades del Estado. La gestin indiecta puede realizarse: a) De acuerdo ccn el sistema propiciado por la escuela liberal o individuaiista. b) Por medio de iocacin cle servicios. c) Por medio de concesiorre, d" los servicios pblicos. d.) Por medio de cooperativas. En cuanio a ia gestin mixta entendemos que debe considerarse el supuesto de to reJrizado por i"r-l"i""a"' " ";;;;-r"'mixta0B. 27. La nacionalicin de los servicios pblicos

cogo dijimos, ia gestin diecta <ie ios servicios pblicos se reabza por ia administracin cetraluada, sea por los enies iurldico, me_ nores, eniidades autrquicas, empresas dei Ert"do;-;o:JJades der Estado. En muciros sufuestos ei bstado orgaza <iiectamente el sery lg presiao comq _por. ejemplo, Jl caso de ios-neos. oe lt"ecurdo coi: io que-a*tl.cede y er,. un "o sentido amplio, ," p""t"-oi, nacronaiizaciorr, provincializcin y municipUzacin se :,:1 ":a .la ar'ce la suncion, respeclivamente, pcr cada uno de eitos entes te_ rritoilales, rie ia compeiercia pa.a deipleg;-;;-""tt'i"""i *"t"rior_

.d"i1:n a.ia iriciaiivade o1e1ie ia n.+'ci'*aalizacin,

prozinciaiizaci-r o mirnicipaiiaacin""" compcrta ia iiansieereie a h oropiedad pblice, p*;-'*, -;;;;;*-"i *."llio*"arr,

jos partiJures. c"-*i"

ro dicho,

i'cs e:::ioi.ran aigunos de prtbii*; ;;'""*nl" los fe. _sus ser.n-iJios rrccaiiies y ios ieifonos6?. ]-r doct*na sostiene que si bien iodas ias nacionarizaciones tieiren ccmo denominail-or coma el traspasoA"_i:"u-"orfrru-J propi"ded privada, nacieaal o extrat:.er.a,'', il==_oo" grl;So,'p:o"?"n d.t t"o"l-

i* "",H:J ia d ;;::, :'j1il";,*.r_:ir*nar{ "*a. seiascpcri-ar. 1TJ"J;",,: "r,f fic cr ciesaol.io " gue los "capitaiesextranje_ ienido que

que las expioiaban corrc servicio p.blico :lt-j="riares. .ya 1 U"o ei regrmen cie concesiones. As entre rosotros, por ejempio. los ferrocarriies 6. Xri aigunos supuesios ia nacionaliz .,

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er'*.esa prpiidad", ;' !o" ;;;;;*"rl;;;-;;;;,oiJ

*,, o,u_

medios pueden ir de los ms liberales, dstntos fines y medios. .Ls a los ms imperativos, como la erp'ropiacin,pudin."*" l" compr, guerra. Los 'or" tt"gut la confiscacin y el despoio en- pocas de ser variados: en un sistema colectivista Ia naeionaliza' i-"" """"d"n t'"nr como objeto Ia supresin de la propiedad privads; en uir ui; rgirnen <e "i" de bienestar, el desaoo econmiio; b-aJ-c ilri-, c-1. estrecho, la fustigacin del capital forneo, etc. ,,aciorr"lirmo Entre nosotros se aplica el procedimiento <ie l naconaliz,aci' oor primera vez a los srvicios pblicos ferrovialuS rtacionalizndose Ln pri*"t trmino el antiguo fer-rocarril Central Cordobe v Iuegc -el Traiandino, Con posterioridad, en los aos 1946 y 1947, se nacionalizaon las restant empresas ferroviarias de capital ingls y francs. un procedimiento simllar se aplic a los servicis telefnicos que or"rbu la Unin Telefnica, i los de aviacin y a los de energa ""1"t"" y de gas. Disponiendo el Estado de varias de las distinta: emDresasprestatarias de los servicios pblicos, se vio obligado a oret"t lai entidades encargadas de su prestacin, acudiendo e'. un irio"ipio a.las sociedades de economja nrixta para los telfonos y la aviacin, dando origen a las empresas E'M.T... y F'A'M'A' respectivamente, que hubieron de ser disueltas en algunos casos por razones de orden linanciero. El Estado entonces organiz las empresas del Estado que son las que actualmente prestan los ser'icios ferroviarios. areos, tllefnicos y de gas y una erntidad del Estado que funciona como sociedad annima, cuyo nico capitalista es el Estado, que erplota el servicio de electricidad en Buenos Aires, y en el Gran Buenos Aires. Se trata de la empresa SEGBA' La Nacin y la Municipalidad de Buenos Aires constituyeron una sociedad de economia ioixta, que se llam la Corporacin de Transportes de la Ciudad de Buenos Akes para la explotacin de los urbanos, que tambin fracas en su funcionamiento y dio origen a su transtormacin a Transportes de Buenos dires y luego a Subterrneos de Buenc Aires' encargada en el momento actual de la erplotacin de la red subterrnea. En cuanto al rgimen jurdico aplicable, depender del ente que explote los servicios nacionalizados. si fuera una empresa del Estado o una sociedad de economa mixta el rgimen sera en parte de derecho pblico y en parte de <ierecho privado. Si la exploiacin estuviera a cargo de la administracin central o de unr entidad autrquica, el rgimen sera de dereeho pirblico Bs' 22, Servicios pblicos en el sistema de la economa li"nerai pri":rdl. lrr satisfrcciili Er.r algunos pase,sse dej a la inic'ir'ttivr cole'ctivasde carcter industrial y comtl'ciirl. limidc las l-rccesidrrdes
08 Vid. CORDILLO, A. A.. "Empresas del Estado", ob. cit., pg. 58' oe Cornp. GORDILLO, "Empresas<lel Estado", ob. cit., pg- 60 y sig'

?t 9o*p. CARRIDO. .trALLp,, op. _cir.,t. 2, pg. S43. i: lln F'arciatambin se nacio-'nariea;"; q,r" eran expio. tacJ-Fcr concesionarios, Fr';;;t;;rires, para constituir. la S.N,U.. G; {;ARRIDO rert_i (.p. ;ii., t. A ;;;:-rer 332) ensea qtre faltando ia rn_ zn rl':' ;ers rrbric" asumi{e. por ia adrninisiracin prblt.'.' tr"r ra".,", " tipo fr;;;r,;""Jl"i" "nn'gliu]'pii,a? o" aseguraruia fuente de in_ gresos supiementatia,

Mexrsl

]vfn Drsz

NIINu.I- nr Der{ECHo AuurNsrn rrrvo

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tndose el Estado a una funcin de noiica. En los Estados unidos se prest el servicio ferroviario considerndolo como una mera acti"idad industrial, sin otro control que el de las industris en general. AIgo similar ocuri en Ingiaterra. La experie.cia demosti los graves inconvenientes de orden econmico y social que derivaban dJ la circunstancia de librar a la iniciativa privada la satisfaccin de las necesidades colectivas. El Estado tuvo [ue intervenir, en ejercicio de sr1 n-o{er de polica, dictando un conrinto de normas legislativas y _ administrativas con el objeto de asegurar la regularidad y segurida de las prestaciones y el control econmico de los servicios. 23, Sistema de arrendamiento Por este sistema la admlnistracin encarga a un particular la prestacin de un servicio durante un cierto tiempo y mediante una remuneracin establecida previamente 70. Se trata, entonces, de un contrato de locacin de servicio, en el cual el empresario se hace cago del servico ya organizado. Los usuarios del srvicio arendado no tienen elacin jurdica con el empresario sino con la administacin a quien deben pagar el precio del servicio. En el arrendamiento no existe ninguna delegacin del poder pblico, ya que el empresario no est autorizado para el cobro de ias tarifas ni el ejercicio de ciertas prerrogativas que corresponden a Ia adminisacin. Es un sistema anacrnico que est en desuso, que implica una confesin de incapacidad de ia administracin pblica ?r. 24. i.a concesin a) Consideraciones generaies. En este sistema la satisfaccin de necesidades de inters general, sobre todo las de carcter industrial, se realizan por personas jurdicas privadas, los concesionarios, a quienes el Estado delega un poder jurdico para la realizacin del servicio concedicio 72. En la concesir de serr"icios pblicos pueden sealarse dos aspectos: en primer iugar, como q,tJ l" ganaicia es el mvil que determina al particular a hacerse cargo del servicio, ste constituye para 1 rna empresa industrial; en segundo lugar, el carcter de sercio pblico que hacc que el inters general sei decisivo v pre'aiezca so70 Vid. ROLLAND, op. cit,, pg. 28; RIVERO,ob. cii., pg. 390. rr Cfr. VILLECAS BASAVILBSO, cit., t.3, pg.06 ob. ri'.ig. zl

En hre el privado. Por ello Ia corrcesin reviste un doble carcter' irnrino es un servicio pblico cuya gestin' como la de todos :;".;; de esta naturaleza, ha de hacerse buscando el predominio f^.'."*i"lor general; y por el otro lado, una enpresa industrial que i mt".t las entraa una compensacin econmica _para el concesionario 11or 73' cargas que la gestin impone orr"rotut En la cncesin, el concesionario impone ias atribuciones que le propia cuentr pol_s_u ha' siclo cotifiada, no en notlbre del Estado sino El sistema de la concesin del servicio pblico es una for.".i"seo. coniu ttnritotia de gestin, desde que la atibucin conferida al modo, una incapacidad de la adminisimplica, en cierto ""rlo"urio tracin para el ejercicio de sus propias funciones' b) Se puede decir que la concesin es un modo de la concesin de un servicio, por medio del cual 'na persona pblica, que es el concedente, .ttcrg", por contrato conciuido con l' a una persorp orivada, el concesionario, la gestin de un servicio pblico a su costo i, riesgo, mediante el derecho de obtener una remuneacin por Ine7r. El concesionario,alln io las tarifadas cobradas a ios usuarios parte de la administracin. de una porcirr cuancio est investido, por de ios poders y atribuios e sta, 'o se transforma por ello en f'ncionari prblico ni la ernpresa de concesin queda inc-orporada a la administrcin pblica ?5. El concesionario, entonces, debe asegurar ?6 a su costa y riesgo, obtenienel funcionamienio del servicio pblico do un provecho pecuniario de su gestin. No es, como ya diiimos, un ftmcionlario ni tJrrpoco debe ser confundido con un particular, que es un simple colaborador que participa en la gestin del servicio pblico 7?. La concesin de serv-iciospblicos se rige por el derecho pblico. Toda la teora de la concesin de servicios prblicos gira aire<iedor de dos ideas en apariencia contradictorias y que ella trata de conciliar: la primera es que, a pesar de concedido, el servicio contina siendo u.t servicio pblico; la segunda es que el gestor del servicio es un particuiar cuyos intereses son privados y que' en consecuencia, no ?3 CARCA OVIEDO, Ln concesn seroiciopblxo, op. cit., pg' 10. de 74 Vid. LAUBADRE,Trait Imentaire, cii., t. 3, pg. 539; RIVERO' op. op. cit., pg.389; VEDEL, op. cit., pg. 620' z Vid. ZANOBINI, Diritl.oamministrotiao, cit., t. 3, pgs 305 y sig. op.

iuliic.
prrr-..6

Etimolgicamente, concesirr signiica accin y'e?ec"to cie'con"ceder y concede r:i c1ir, oiorgar, hace mececl 1'gracia de una cosa. As se dice concedei ura ccsi.i, :r-rncedei un derecho, concedei un prilegio. etc. El concepto eiimolgicc-ri: i. cncesin es un concepto amplio, q,.,o iteju"ga en r-rada su naturaiezg =virl,

cARCIA ovIEDo,

La iontein d 'e'tcio nlibii;:

s.uL. lsz+.

Este autor distingue Ia concesin de la autolizacin, por cuanto sta no crea paa el particular ning:r nuevo poder sino que hace lcito y posibie el ejercicro de pode"s o derechos de los cuales ste era titular' 7e La dcc,kina fancesa Seala supueStos en que Ia concesin puede ser' otOrgada a una SOciedad de eConoma mixta y as ocgrre tambin entre nosotos en Jl supuesto de la concesin a la Corporacin <ie Transportes de la Ciudad <ie Buenos i.es y la Empresa Nacional de Telfonos algentin. Agrega la doctrina irancesa que, aunque es paladojai, existen en Fancia concesiones otorgadiis tr establecimlenio, pblicor, por ejemplo, los que explorn ios servicits dc ga.. electricidad. Vid.- LAUBADRF.', TaA Imentare..., op- cit-, t 3, pg 540' ?; Vid. ROLLAND, op. cit., pg. l2l.

B6

N,lupr_ Nfnia Dtnz

F r i

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M,lNul

pe D.EREcHoAnMrNs.rnrrvo

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acep-tar hacer funcionar er servicio si en eilo no encuentra una ventaja i8. precio de las prestaeiones -El en el sistema de Ia concesin es en funcin de dos elerientos: .l;r;; de produccin del servicio y el inters del capital- invertido l;-;;p.esa, erementos que intuye' en la razonabiridad a" ur-Lrir"r.-tl"'"t.,"cin "; der capital i'vertido, as como Ia delimitacin der I""r;, ;; el objeto de que las relaciones del Estado no sean *.itr"ri"r-li lr""orr"bles, por la complejidad de los factores en ju-ego, 1i"-pre contradictrios o antagnicos, revelan l_ospeligros- dJ esta f";;-'; ""ri prestacin ?e. Puede existi tambin i""o-fu*i"nto parciar de las obligaciones por el concesionaio o transgresiones ms o menos encubiertas de estas, obligaciones o exigencia"s i""riitr.oa* *pueda de ra administracin, De all que tericamente -de mejor sistema er de ra administraiin directa ros ";;r;;;;-".mo r;t;i"i;; pblicos, ya que la rrirecci' *a".19:Tr1 \'omparados los sistemas de prestacin "i de los servicios pr_iricos y por concesionarioi ambos presentan ventajas t, incouryt."1 .Estado venientes' En nuestro-sentir, si Ia exproiacin clcl servicio pbrico por e.l psp-do no se puede a".potitir*t'i ." pu"ae mantener lir estabiri_ dad del personal iuperior d ra entida,r q,r" pr"rt" er servicio, convie'r, recurir al sistema de-ra concesin que, - - - - ^ ' : . . ! ' bien controrada,ha dc rcsultrr. t i l a l a c b l e c t i d a de . 25. Las cooperativas de servicios pblicos

tienc que convendra que eD los casos en que una cooperava prestara un servicio pblico no lo hiciera en forma de monopolio, ya que entonces los administrados no estaran obligados a hacerse socios de 81. ia cooperativa para obtener sus servicios 26. Gestin mixta La gestin de los selvicios, como dijinos, puedc ser nrixta. En i.ste caso puede ser presta<ia por una sociedad de economa mixta, en la cual el capital se forme por asociacin del del Estado y el dc los particulares y de cuvo rginic'n nos ocupamos oportunamente i'n el tomo primero. Tambin se dice que habr gestin mixta en ei caso de la gestin interesada (rgie interese). Se trataa en este supuesto en ur.r forma de asociacin entre la administracin y un particular para la ges-hace a trivs de-un tin de un servicio pblico. La asociacin se contrato que no da iugar al nacimiento de una nueva persona jurdica y coloca al particular er1 una situacin anloga a la del socio industrial. Lo caracterstico de este sistema es que participan conjuntamente la administracin y el particular del rea de la explotacin y por eso estamos frente a una gestin nrixta.

siemprepo, Buiarse.

inters pblico.

La prestacin indirecta der servicio pblico puecJe, realizarse por medio de cooDerativas,que se caracterizan porqlue no sorl sociedades de especulaciSn v tiene; J;;;;i'-""onnri.o 1, morar (ruc cor)tribuye a vigorizr ui"""ror "^ .r.rr""i"r*t'^l."t "" r* l'op".rr_ vas benefician a srs socios <,e ror, ,i io vez consumidores usuarios. con ellas se tratir d" ,,,prir,.,i'r: ; il; int"r,r,".ir".ios. Es frectcrtt: entre nosotros el'fu'ci<namie.to de cooperatr.'aspara la prestacirin cle s.rvicios elctricos en cietas pobraciolrcs. Er servicio, cn c,stt,caso, h:lllr de prestarse a los socios^de la cooperativa.En doctrina sc sosEn el sigro XIX Ia,concesin de servicios .r- la pblicos se englobabarrentro de r-ttcoDcesinde olra p'lica. n ti""r terrocarriles' Ios tranvirs n Jirtri,,"i. "i'rigl" XIX, con el desarrollo cle los "go, v l"l r r" erectricidad, la concesin pareci que ms fcirmeniep"ai" y s' explotacin (servicioob^lico)'.,p"."i""i".'J '.,r"rin;";;;T'lJobra Ji-", del siglo XX se comprendi -po, q.e -poda haber seicios prblicos "'ortn"ioio, ,i., """iin-gr en el caso de transportes. sI= ibri"". pr ^mtribus. vl.'l,l'uoEaE, -'^ ""mpro, Trat rntentaired,e .troit adminis-tratif, cit., t. S, ps. op. 3.' ?0 vid. RoDRIcuEz j; lih"^n ol1, -pli;;",,n"i^riu, del precio de los servicios pblicoe, en Anuario del Instituto_de O"*"f,] lsSB, ,i1."iZ. .Lrt?il;. MARIENHoTT' iriiiii

no*r.

i"'""n" administratioo, ct.,t. 2. op.

l, pg. JB7