FORTALEZAS Y VACÍOS DE LOS MODELOS DE SISTEMAS DE SEGURIDAD

SOCIAL EN PENSIONES EN AMÉRICA LATINA. CASOS DE BRASIL, ECUADOR,

BOLIVIA Y COLOMBIA

Nombre completo del autor: Esquivia Maquilón, Manuel Joaquin1

Resumen

El objetivo del presente artículo es hacer un estudio comparado sobre los sistemas

pensionales en América Latina, tomando como base los países de Brasil, Ecuador, Bolivia y

Colombia, buscando con ello identificar no sólo las fortalezas y vacíos; sino también las

similitudes y diferencias que están presentes en los actuales modelos. La metodología

consistió en un análisis histórico sobre cada uno de los modelos de pensiones, identificando si

el modelo es público, privado o mixto; y su relación con la dinámica y cambios ocurridos en

las constituciones nacionales.

Palabras clave: sistema pensional, seguridad social, América Latina, trabajadores.

1
Abogado, especializado en Seguridad Social de la Universidad de Cartagena de Indias, en estudio de
especialización en Derecho laboral y Seguridad Social- Universidad Libre Seccional Socorro, correo electrónico
esquiviamaquilon@gmail.com.
 Introducción (justificación)

El interés del presente artículo es hacer un estudio comparativo relacionado con la evolución

y caracterización actual de los modelos de pensión que hacen parte de los sistemas de

seguridad social en cuatro países de América Latina como son Brasil, Bolivia, Ecuador y

Colombia, los cuales tienen una situación política y geoestratégica de interés para el presente

trabajo, lo que genera su inclusión. En el caso de Brasil, su importancia radica en ser la

primera potencia en la región (Actis, 2014), lo que la convierte en punto necesario de

referencia a la hora de hacer el comparativo objeto del presente estudio.

De igual forma, Bolivia, bajo el mandato de Evo Morales, se ha convertido en uno de los

fenómenos políticos, económicos y sociales más dinámicos en la región, los cuales son

soportados por los indicativos de crecimiento económico en el último año como un

crecimiento del 6,8%, inflación del 2,23%, superávit de la balanza comercial en 1.445

millones de dólares, incremento en las Reservas Internacionales Netas (RIN) y una tasa de

desempleo que apenas llega al 3,2% (Cámara Nacional de Industrias, 2014), sin que ello haya

implicado hacer concesiones con organismos multilaterales como el Banco Mundial o el

Fondo Monetario Internacional; o alinearse con la política estadounidense, marcadamente de

corte neoliberal (Morales, 2014).

Junto a Bolivia, Ecuador también ha venido desarrollando una política integral orientada a

apartarse del modelo neoliberal vigente en la región, lo que ha significado una mayor

autonomía en el manejo socioeconómico del país. Dentro de esta dinámica el Centro de

Estudios Latinoamericanos (CESLA) subraya que se ha establecido un ritmo de crecimiento

económico, caracterizado por la financiación de centrales hidroeléctricas y el apoyo a

actividades económicas en los sectores de la construcción, el petróleo y manufacturas

(CESLA, 2014a).
Finalmente, Colombia se ha mantenido en el modelo neoliberal y de apoyo a la política

estadounidense (Ochoa, 2013), lo que ha significado igualmente el fortalecimiento de la

economía, reducción del desempleo y disminución de la pobreza, aspecto que es precisado

por el CESLA (2014b) cuando dice que “Cifras recientes publicadas por DANE revelan que,

durante el segundo trimestre de 2013, el PIB creció un 4,3% y consolida a la economía

colombiana en la senda de recuperación” (p. 1).

La relevancia e importancia por asumir esta investigación obedece al interés por analizar los

modelos de sistemas de Seguridad Social en pensiones que se encuentran soportados sobre

dichos modelos macroeconómicos y sociales, los cuales difieren en cuanto a sus plataformas

políticas y su posición geopolítica frente a la dinámica del mundo globalizado, caracterizado

por la preeminencia del modelo neoliberal en el manejo de las relaciones comerciales, donde

existe fuerte incidencia de los países desarrollados, de los organismos multilaterales (FMI 2,

BM3, BID4) y de los grupos transnacionales (Ovando y Aranda, 2013).

Tal como se muestra el panorama, en estos países tienen una dinámica particular en su

desarrollo socioeconómico, lo que motiva la investigación sobre cuáles son los modelos de

seguridad social en pensiones que vienen aplicando y si estos son coherentes con el panorama

antes señalado.

Pregunta problema

Conforme a lo señalado anteriormente, la pregunta de investigación es ¿Cuáles son las

fortalezas y vacíos de los modelos de sistemas de Seguridad Social en pensiones en Brasil,

Ecuador, Bolivia y Colombia?

2
Fondo Monetario Internacional
3
Banco Mundial.
4
Banco Interamericano de Desarrollo.
 Objetivos

Determinar cuáles son las fortalezas que tienen los modelos de Sistemas de Seguridad Social

en pensiones en Brasil, Ecuador, Bolivia y Colombia.

Identificar los vacíos presentes en los modelos de Sistemas de Seguridad Social en pensiones

en Brasil, Ecuador, Bolivia y Colombia.

Metodología empleada

La metodología empleada corresponde a un análisis descriptivo de corte transversal,

caracterizado por el análisis de documentos relacionados con los modelos de sistemas de

Seguridad Social en pensiones de los países en referencia. Es de carácter descriptivo porque

busca detallar de forma sistemática el fenómeno estudiado (García, 2004), lo que implica

analizar la prevalencia de los modelos de pensiones y los resultados obtenidos de su

aplicación: “investigación descriptiva busca especificar propiedades, características y rasgos

importantes de cualquier fenómeno que se analice. Describe tendencia de un grupo o

población” (Hernández, Fernández y Baptista, 2010, p. 80).

Asimismo, es de corte transversal porque se encuentra definido en un espacio de tiempo

particular: “Los estudios transversales son diseños observacionales de base individual que

suelen tener un doble componente descriptivo y analítico. Cuando predomina el primer

componente se habla de estudios transversales descriptivos o de prevalencia, cuya finalidad

es el estudio de la frecuencia y distribución de eventos” (Iglesias, 2006, p. 2).

 Resultados de los modelos de Sistema de Seguridad Social en pensiones de Brasil,

Bolivia, Ecuador y Colombia.

Los resultados que se presentan a En las brechas severas se ubican países

continuación buscan responder al objetivo como Bolivia, Ecuador, El Salvador,

de determinar las fortalezas y vacíos Honduras, Guatemala, Nicaragua,

presentes en los modelos de Sistema de Paraguay, Perú y República Dominicana.

Seguridad Social en pensiones que En la brecha moderada se ubican México,

imperan en los países de Brasil, Bolivia y Panamá y Venezuela; finalmente, en la

Colombia. En ese sentido, se asumirá para brecha modesta están Argentina, Brasil,

cada país la caracterización de cada uno de Costa Rica, Chile y Uruguay.

los modelos, para después determinar sus

Esta división parte de la base que las
principales fortalezas y vacíos.
brechas de bienestar corresponden a la

No obstante, antes del análisis de cada uno “capacidad que tienen los países (...) para

de los Estados, es relevante tomar en garantizar a su población el acceso al

cuenta los tipos de estado social consumo adecuado de bienes y servicios”

prevalentes en América Latina, tomando (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014, p.

como punto de referencia las brechas de 19).

bienestar existentes, lo que permite tener

Modelo de Seguridad Social en
una primera visión sobre el contexto en el
pensiones de Brasil.
cual se encuentran los países objeto de
La base del modelo de seguridad social
estudio.
brasileño se ubica a finales de la década
En ese sentido Cecchini, Filgueira y
del 80 con la promulgación de la
Robles (2014), definen las brechas del
Constitución de 1988 (Murro, 2004) en el
bienestar en severa, moderada y modesta.
cual se definieron tanto el Sistema
Unificado y Descentralizado de Salud, el valor de referencia para la jubilación, las

Sistema Único de Salud (SUS) y el pensiones y el BPC. Según la

Sistema de Seguridad Social, de donde Constitución, ninguna persona que reciba

surge el sistema dual “con estructuras de beneficios sociales puede recibir

beneficios diferenciados para los transferencias mensuales inferiores al

trabajadores del sector público y privado. salario mínimo” (Robles y Mirosevic,

Los niveles, las condiciones y el techo de 2013, p. 13).

los beneficios que están definidos en este

A este sistema dual público – privado, se
sistema se encuentran por encima del
suma la creación de fondos privados de
promedio internacional” (Robles y
pensiones complementario y voluntario, lo
Mirosevic, 2013, p. 9). La principal
que hace que se considere como un
característica de este sistema de pensiones
sistema mixto, dual y de apoyo al sector
es contar con un sistema para el sector
rural principalmente.
público y otro para el privado.
Ya en relación con las pensiones de
Asimismo, en Brasil existe también un
jubilación, se establecen tres clases de
apoyo al sector rural representado en un
beneficios: vejez, período de contribución
sistema de pensiones semi-contributivo y
y retiro especial (Bertranou y Grafe, 2007).
otro no-contributivo (BPC), de cuya
A estos se suman los beneficios en casos
responsabilidad está el Ministério da
de discapacidad, supervivencia,
Previdéncia Social, lo que ha permitido
enfermedad, prisión, subsidios familiares
una disminución en los índices de pobreza.
y maternidad (Cecchini, Filgueira y

“Para entender las dinámicas de la pobreza Robles, 2014).

y la desigualdad en Brasil, es relevante

Caracterizado el sistema de seguridad
notar los impactos generados por el
social de Brasil, se tienen como principales
establecimiento del salario mínimo como
fortalezas, el contar con sistemas seguridad social de capitalización

alternativos de pensiones para los sectores individual en 1996, con lo cual se

más vulnerables, siendo entre estos el remplaza el sistema tradicional de reparto

BPC, el cual ha permitido que los niveles (Monterrey, 2013). Este cambio implicó el

de pobreza bajen considerablemente; otro ingreso del sector privado al sistema de

elemento es el tratamiento igualitario o pensiones, tal como se hace explícito con

equitativo entre los trabajadores urbanos y el paso de los aportes a cuentas

rurales, cuya base está definida en la individuales que son administradas por el

garantía de una pensión mínima para sector privado. Posteriormente, a inicios

todos. del siglo XXI se establece la Estrategia

Boliviana de Reducción de la Pobreza

Dentro de las principales debilidades del
(EBRP), el cual instituyó tres componentes
sistema de pensiones brasilero están los
básicos como fue el seguro de salud, el
problemas de sostenibilidad fiscal y de
empleo temporal y el apoyo a
eficiencia, que ha estado representado en
microproyectos, dejando por fuera el tema
un incremento del 27% del Producto
pensional, con lo cual este siguió en
Interno Bruto (PIB) en el gasto social a
cabeza del sector privado (Bonadona,
2009, siendo el sector de la seguridad
2013).
social el que ingentes recursos ha

requerido, pues pasó del 11,2% en el 2000 Posteriormente, con la llegada al poder de

al 14,1 en el 2009 (Gómez et al., 2013). Evo Morales, se introducen cambios en el

tratamiento de la seguridad social,

Modelo de Seguridad Social en
creándose para ello la Red de Protección
pensiones de Bolivia
Social y Desarrollo Integral Comunitario
El origen del modelo actual de pensiones
(RPS-DIC), en el que se “pretende
está en la implementación del sistema de
coordinar las políticas de protección social
a través de la inversión en el desarrollo del fuente de ingreso a la población de la

capital humano para suavizar los impactos tercera edad que mayoritariamente no tenía

negativos que causan los eventos acceso al sistema de reparto; y iii) como

económicos inesperados sobre los ingresos instrumento redistributivo del ingreso”

y las condiciones de vida de los grupos (Monterrey, 2013, p. 19).

más vulnerables” (Monterrey, 2013, p. 10).

Posteriormente, se creó la Renta Dignidad,

Asimismo y contrario a otros países, la cuyo objetivo principal fue la seguridad

seguridad social en pensiones no tiene social integral, siendo uno de sus

incluido el llamado seguro de desempleo, principales objetivos el pago del bono

aun cuando sí tiene uno relacionado con la vitalicio para los mayores de 60 años que

salud y pensiones para los empleados y sus no perciban una pensión. Este bono se da

dependientes. por un valor de 2.400 bolivianos al año, lo

que equivale a 348 dólares: “La Renta

Como bien se ha señalado con la llegada
Dignidad favorece principalmente a la
de Morales al poder, el sistema pensional
población más pobre viviendo en áreas
cambió sustancialmente, pues se pasó del
rurales y a los grupos de medios y altos
exclusivamente privado al mixto, puesto
ingresos de las áreas urbanas” (Monterrey,
que los trabajadores pudieron continuar
2013, p. 18).
con el sistema privado de capitalización

individual, pero tenían la opción de hacer Es importante precisar que estos cambios

parte del nuevo sistema de pensiones son consecuencia del desarrollo de la

denominado Bonosol, orientado al pago de nueva Constitución Boliviana impulsada

una renta vitalicia, para lo cual se fijaron por Evo Morales, en el que se estableció

tres objetivos: “i) devolver a la población que “todas las personas adultas mayores

el valor de la venta de acciones de las tienen derecho a una vejez digna, con

empresas capitalizadas; ii) dotar de una

calidad y calidez humana” (Asamblea Interno Bruto (PIB) al 1,3%, lo que ha

Constituyente de Bolivia, 2009, art. 67). significado un incremento del 85,71%

(Naranjo, 2013).
Modelo de Seguridad Social en

pensiones de Ecuador Estos incrementos significativos se

presentaron igualmente en los sectores de

La estructura del sistema de protección y
educación, inclusión económica, vivienda
promoción social en Ecuador, en especial
y desarrollo urbano: “En 2012, los
del sistema pensional, ha tenido un
servicios de tipo universal fueron el
desarrollo significativo en los últimos
principal componente de la política social
años, producto de las políticas públicas de
ecuatoriana, ya que el 47% del gasto social
protección a la población más vulnerable,
ampliado se destinó a financiar los
así como del cambio sustancial en la Carta
servicios regulares de educación, salud,
Política, impulsadas por los gobiernos de
inclusión social, vivienda, promoción del
Rafael Correa.
empleo” (Naranjo, 2013, p. 28). En esta
Al igual que Bolivia, las elecciones
misma línea, la tasa de crecimiento
presidenciales determinaron cambios en
promedio anual tuvo un crecimiento
los tres principales poderes del país
notable en los subsidios a las pensiones
(ejecutivo, legislativo y judicial) que
jubilares de los exservidores públicos que
desencadenaron dichas transformaciones,
llegó al 17% promedio anual.
siendo la más relevante la nueva
De acuerdo con Naranjo, el modelo de
Constitución Política de 2008. Producto
pensiones en Ecuador es público y se
de esta nueva dinámica política, el sector
encuentra definido desde 1928 cuando se
de salud y pensiones fue reforzado con
fijó el sistema de reparto, es decir “un
mayor inversión del Gasto social, pues las
método de aportaciones en el cuál las
pensiones pasaron del 0,7% del Producto
contribuciones de los trabajadores
presentes sirven para pagar a los jubilados rural se ha visto compensado con

actuales” (Naranjo, 2013, p. 37). programas y proyectos de fortalecimiento

del sector rural.

Es importante resaltar que con la nueva

Carta Política de 2008, el nivel de Modelo de Seguridad Social en

cobertura del sistema de seguridad social Pensiones en Colombia

pasó del 26% en el 2008 al 40,3%,

El caso de Colombia frente al manejo
situación que se debió a la inclusión del
pensional se encuentra enmarcado bajo la
cónyuge e hijos al nuevo sistema de
Ley 100 de 1993 en el cual se creó el
seguridad social.
Sistema General de Pensiones que rompe

Asimismo, frente a la cobertura en así con el sistema de reparto simple que se

pensiones, Naranjo (2013) plantea una venía utilizando, el cual se caracterizaba

mejoría a 2012 respecto de 2008, pero se por el reconocimiento pensional por parte

presentan mayores tasas de pensionistas en de la entidad, quien era la que calculaba y

el sector urbano (78,3%), frente al 21,3% liquidaba las mesadas pensionales que se

del sector rural, de ahí que se haya creado tendrían que pagar (Pupo, 2014).

el Seguro Campesino como un mecanismo

Bajo la nueva estructura pensional se
para la protección de la población rural, en
buscó reducir el nivel de dependencia
el que se encuentran contemplados
fiscal y la insostenibilidad del pago futuro
programas en materia de salud integral,
de las jubilaciones, pero tomando como
discapacidad, vejez, invalidez y muerte.
base el derecho adquirido para quienes se

En síntesis, el modelo pensional pensionarían con el anterior régimen a la

ecuatoriano ha mantenido un sistema Ley 100 de 1993” (Naranjo, 2013, p. 37).

público, que si bien ha beneficiado

Con esta ley se consagraron dos regímenes
principalmente al sector urbano, el sector
excluyentes que coexisten como el
régimen solidario de prima media con este título” (Congreso de Colombia, 1993,

prestación definida (RPM) y el régimen de art. 59).

ahorro individual con solidaridad (RAIS),

Tal como se observa, este régimen
estableciendo la afiliación obligatoria ,
corresponde a un fondo de naturaleza
pero la selección del sistema sí es libre
privada, es decir que es un sistema privado
(Corte Constitucional, 2010, p. 25).
de capitalización individual, cuya base está

Frente al RPM quedó como organismo en una “ecuación de balance del sistema

gestor el Instituto de los Seguros Sociales como la diferencia entre ingresos y egresos

(ISS), el cual se caracteriza porque los que permite simplificar en un solo

aportes de los afiliados van a un fondo indicador el amplio conjunto de variables

común de naturaleza pública, “mediante el que influyen en el comportamiento del

cual los afiliados o sus beneficiarios régimen” (Arias y Mendoza, 2009, p. 6).

obtienen una pensión de vejez, de Para estos autores el RAIS dicha ecuación

invalidez o de sobrevivientes, o una está dada por los ingresos y egresos, los

indemnización, previamente definidas” cuales están distribuidos en una dinámica

(Contaduría General de la Nación, 2010, p. de flujos de caja de cuatro subsistemas

29). como son: Cuenta de ahorro individual,

Fondo de Garantía de pensión mínima

De otro lado el RAIS es definido como el
(FGPM), Gastos administrativos y otros y
“conjunto de entidades, normas y
Fondo de Solidaridad Pensional (FSP).
procedimientos, mediante los cuales se

administran los recursos privados y En estas subcuentas los ingresos

públicos destinados a pagar las pensiones corresponden a los aportes de los afiliados,

y prestaciones que deban reconocerse a sus en tanto que los egresos tienen múltiples

afiliados, de acuerdo con lo previsto en mecanismos o usos como son las

pensiones, reembolsos, desembolsos, uso

para el mismo fondo privado, gastos de trámites relacionados con Acciones de

administración y pago de primas de Tutela en un lapso de cuatro meses, lo que

seguros entre otros (Ministerio de Salud, se traduce en “apreciar que cerca del 38%

2007). de acciones constitucionales contra

Colpensiones son por reconocimiento de

A esta ley es preciso incluir también la Ley
derechos pensionales, demostrando que
797 de 2003 que se fija como una
sólo en cabeza del ISS (en liquidación) y
respuesta ante el agotamiento de las
de la nueva entidad hay una ineficiencia en
reservas del ISS, debido entre otros
el cumplimiento a lo que establece el
aspectos a la vigencia de “varios
ámbito legal” (Pupo, 2014, p. 12).
regímenes especiales con altos costos

fiscales, la concesión de generosos A esta problemática se presenta el tema de

privilegios por transición del régimen de la relación entre la población joven y la

prima media al de ahorro individual, el adulta, aspecto que es precisado por Arias

reconocimiento del derecho a una pensión y Mendoza (2009) quienes plantean la

mínima para afiliados con 20 años de vulnerabilidad del régimen , pues tomando

contribuciones y la migración de afiliados datos del Centro Latinoamericano y

entre el régimen de prima media a las Caribeño de Población (CELADE), se

AFPs” (Arrieta, 2011, p. 5). evidencia un cambio significativo en las

próximas cuatro décadas, debido al

Uno de los vacíos está que a la fecha el
incremento de la población adulta, lo que
sistema pensional presenta una de sus
afecta la edad media de la población ya
crisis más fuertes en el sistema pensional
que hay una reducción en las tasas de
que se refleja en más de 240.000 pensiones
mortalidad y natalidad, lo que implica un
acumuladas, 16.000 Derechos de Petición
reto muy grande para los sistemas de
mensuales contra Colpensiones, entidad
pensión .
encargada de autorizarlas y más de 87.000
 Conclusiones

Las características especiales del sistema Es claro que el modelo de pensiones que

de seguridad social en pensiones en mayor incidencia tiene en la región es el

América Latina está en tener un sistema régimen privado, que conforme a varias

mixto público – privado, pero con la investigaciones incide negativamente en el

aplicación, en algunos países, de un principio de solidaridad debido a que las

sistema alternativo para combatir la pensiones se ubican en la decisión

pobreza, especialmente en el sector rural o individual, es decir de cada uno de los

a adultos mayores. trabajadores de forma individual, sin tener

en cuenta la situación de los demás

Tales son los casos ya vistos de Bolivia
aportantes.
con el Bono Vitalicio los que ponen en

evidencia la necesidad de evaluar los De igual forma, es evidente que todos los

niveles de eficiencia y eficacia de los sistemas de pensiones en la región se ven

sistemas generales de pensión, pues la confrontados con el problema demográfico

mayoría no cumplen con el imperativo a largo plazo, pues se pone en evidencia

constitucional de la dignidad humana, que en tres o cuatro décadas, existirá una

sobre todo en la población adulta, que, disminución en las tasas de natalidad y

como se vio, es una de las poblaciones de mortalidad, lo que significará un reto para

mayores riesgos de sufrir un desmedro en los Estados el atender las pensiones en un

sus derechos fundamentales, tal como lo número cada vez mayor de trabajadores

ha venido señalando la Comisión adultos.

Económica para América Latina y el

Finalmente, los resultados del análisis
Caribe (CEPAL)
sobre los sistemas de seguridad en
pensiones de los países en referencia, esos momentos vigente. Lo mismo ocurre

muestran cómo Bolivia ha tenido un con Brasil ya que las reformas datan de

repunte significativo, lo que contradice la finales de la década del 80, época en la

visión de Cecchini, Filgueira y Robles cual se establecieron cambios

(2014), quienes ubican a este país en la constitucionales sustanciales.

brecha del bienestar severo, cuando la

Esto no solo reafirma el carácter de
realidad es otra si se toma como único
derecho fundamental del Sistema General
criterio el tema pensional y los derechos
de Pensiones, sino que también ratifica la
humanos de la población más pobre.
importancia de que es el constituyente

También es importante concluir que las primario, a través de sus delegatarios, los

reformas desarrolladas por estos países en que determinan el respeto por los adultos

materia de seguridad social en pensiones mayores y las personas que por x o y

han venido precedidas de cambios circunstancias acceden a dichas

sustanciales en sus constituciones, tal prestaciones.

como se evidencia principalmente en

Colombia, Ecuador y Bolivia, en las que se

convocaron sendas asambleas

constitucionales que terminaron

cambiando el panorama pensional hasta

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