POLICIA NACIONAL DEL PERU

ESCUELA DE SUBOFICIALES PNP PUENTE PIEDRA

DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN ETS-PNP-PP

Y DOCTRINA POLICIAL UNIACA - PNP

TRABAJO MONOGRAFICO
CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

ASIGNATURA : DEFENSA NACIONAL

CATEDRATICO : VICTOR J. FLORES SALVATIERRA

INTEGRANTES :
NOTAS
Nº ORDEN APELLIDOS Y NOMBRES
S
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

AÑO 2015

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

INDICE

INTRODUCCION 03

EL ESCENARIO DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL 04

LA ESTRATEGIA DEL DIÁLOGO 06

VIOLENCIA Y MUERTE EN LOS CONFLICTOS SOCIALES 09

LAS MUERTES POR LA VIOLENCIA SENDERISTA

Y EL NARCOTRÁFICO 12

LA DINÁMICA ACTUAL DE LOS CONFLICTOS SOCIALES

EN EL PERÚ 12
LOS CONFLICTOS MINEROS: LAS NUEVAS VARIANTES
DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL 13
CONFLICTOS POR RECURSOS HÍDRICOS 19
LOS CONFLICTOS DE GOBERNABILIDAD REGIONAL Y LOCAL 20
LOS CONFLICTOS EN LOS PUEBLOS ORIGINARIOS AMAZÓNICOS 23
LA VIABILIDAD DE LA GESTIÓN DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL 24
PERSPECTIVAS Y ANALISIS DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL
EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO 26
CONCLUSIONES 29

BIBLIOGRAFIA 30

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo monográfico abarca la definición de conflicto social en el Perú, para la

investigación se han tenido en cuenta tanto las páginas web de instituciones

gubernamentales como aquellas fuentes de divulgación confiables, en diversas áreas de

investigación aspira a que este trabajo monográfico contribuya con el que se viene

desarrollando nuestra investigación y conocimiento sobre esta materia.

Por otro lado los conflictos sociales se adopta como un término en un proceso de

interacción contenciosa entre actores sociales e instituciones, movilizados con diversos

grados de organización y que actúan colectivamente de acuerdo con expectativas de mejora,

de defensa de la situación preexistente o proponiendo un contraproyecto social.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

EL ESCENARIO DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

La circunstancia política actual, con la elección presidencial en segunda vuelta de Ollanta

Humala, de Gana Perú, para el periodo 2011-2016, tiene cierto parecido con lo acontecido

en la elección de Alan García, en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral había

concluido con el triunfo, también en segunda vuelta, de Alan García Pérez y el Partido

Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unión por el Perú. El éxito de

García, entre otras razones, se debió al respaldo que le dieron varios líderes políticos y,

sobre todo, grupos empresariales que, temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta

Humala y, más aún, de la creciente demanda popular de los movimientos sociales y

regionales, consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan García

representaba el “cambio responsable”, a pesar de que no olvidaban el desastroso primer

Gobierno aprista entre 1985 y 1990.

Ollanta Humala, por el contrario, expresaba —y canalizaba, en cierta forma— el

descontento social, particularmente de las provincias del interior, cuya radicalidad en sus

manifestaciones había provocado paros y movilizaciones en protesta contra las

privatizaciones de las empresas públicas, y en oposición a las concesiones mineras y

petroleras que afectaban sus territorios y recursos hídricos. A esta situación, se sumaban las

reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores presupuestos. Dado el

radicalismo con el que los movimientos sociales expresaban estas movilizaciones y

demandas de los trabajadores por incremento de salarios, o en oposición a la política de

promoción de las inversiones privadas, se los calificó de “movimientos antisistema”, con el

claro propósito de ponerlos fuera del marco político institucional.

La elección de Alan García como Presidente de la República para el periodo 2006-2011 fue

interpretada, por los que respaldaron su candidatura, como el triunfo de la moderación frente

a la radicalidad, la defensa del modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del

sistema contra los “antisistema”. Por otro lado, debido a la manera en que se había

configurado el mapa electoral, también fue interpretada como el triunfo de Lima sobre las

demás regiones.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se imponía era continuar con el modelo

económico, dentro de lo cual correspondía, frente a las posibles reacciones de los opositores,

aplicar “el principio de autoridad” ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de

los pobladores.

En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema, era lógico que los

ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las seguridades del caso ante las amenazas

de acciones de protesta, a las que La conflictividad social en el país, sin embargo, no se

detuvo, pues había demandas ciertamente insatisfechas: el Gobierno de Alejandro Toledo

había dejado pendiente el cumplimiento de actas de compromisos firmados con

organizaciones sociales y populares. De igual modo, las empresas mineras y petroleras

habían firmado actas con los pobladores locales, mediante las cuales se comprometían a

construir carreteras, electrificar pueblos, dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir

con la mitigación de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras

y/o servidumbres, entre otras demandas. Dichos compromisos firmados tenían plazos,

muchos de los cuales ya estaban vencidos.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

LA ESTRATEGIA DEL DIÁLOGO

El entonces presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Gálvez, al inicio de su

gestión, consideró que en la negociación de las demandas debía primar el diálogo con los

actores de los conflictos, y que dialogar era la estrategia más adecuada para prevenirlos.

Para ese entonces, los reportes de la Defensoría del Pueblo, de julio de 2006, daban cuenta

de la existencia de 84 conflictos, de los cuales 10 estaban en condición de activos, 74 eran

latentes y 2 habían sido resueltos. Un mes después, el número de conflictos se elevó a 91,

entre los que se contaban 10 activos, 78 latentes y 3 considerados como resueltos.

Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros días de agosto de 2006, estallaron

movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos mineros en Arequipa (Cerro Verde),

Moquegua (Southern) y Cajamarca (Yanacocha). El 3 de agosto, se produjo un lamentable

incidente en Combayo, Cajamarca, cuando el personal de seguridad de la agencia Forza, que

resguardaba las instalaciones de la empresa Yanacocha, disparó y mató al comunero Isidro

Llanos. Fue la primera víctima; después ocurrieron más hechos trágicos.

Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso) de compromisos

por parte de las empresas involucradas. La población, sin esperar agotar el peregrinaje de las

negociaciones, se aprestó a realizar medidas de fuerza. Ante ese hecho, los representantes

empresariales se negaron a dialogar hasta que no se levantaran las medidas extremas de

protesta. Los pobladores, por su parte, buscaron involucrar al Gobierno nacional para que

interviniera e instalase mesas de negociaciones; pero la forma de hacerlo era imponiendo

bloqueos de carreteras y realizando paros indefinidos. Los movilizados siempre buscaban

legitimar por esta vía su liderazgo y lograr que sus demandas fueran validadas con la firma

de actas de compromiso ante la presencia de los más altos funcionarios públicos.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011

La tendencia de los conflictos que se desprende del gráfico, nos muestra dos hechos bastante

significativos: por un lado, a partir de mayo de 2008, los conflictos activos superan a los

conflictos latentes; y por otro, durante todo el año 2009, la conflictividad llega a los niveles

más altos para luego decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.

Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo y en los sectores

empresariales afectados por las acciones de violencia, cobró fuerza la propuesta de aprobar

leyes drásticas que intimidaran la participación de autoridades locales en los reclamos de los

pueblos y que reprimieran con cárcel efectiva a los dirigentes de las movilizaciones. Al

conjunto de normas que aprobaron, lo llamaron “Leyes de criminalización de la protesta

social”. Esta política, que también se aplicaba en Colombia, se inició en el Perú durante el

Gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobación de la Ley 28820, dirigida a inhibir la

participación de autoridades y de intimidar la intervención de la población en actos

violentos. Por esta Ley, se modificaron los artículos 281, 283 y 315 del Código Penal . No

obstante, los conflictos continuaron, al punto de que el Gobierno de Alan García consideró

endurecer más las sanciones y aprobar nuevos decretos legislativos orientados en la misma

lógica del control interno. Estas normas se aprobaron dentro del proceso de adecuación de la

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

legislación peruana al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica.

Para el presidente García, era de vital importancia promover las concesiones de territorios de

las comunidades campesinas y de los pueblos originarios.

Así, escribió un encendido artículo, “El síndrome del perro del hortelano”, para mostrar su

predisposición de derrotar (a su estilo) a todos los que se oponían al progreso en la selva

peruana.

Los gobernantes y legisladores pensaron que con la configuración de un marco normativo

orientado a “criminalizar la protesta social”, se iba a detener la conflictividad existente. Los

decretos legislativos mencionados se terminaron de aprobar en junio de 2008 (en realidad, el

trabajo de aprobación se inició en el 2007). En ese mismo mes, se produjo el quiebre de la

tendencia de las confrontaciones sociales: por primera vez, los conflictos activos superaron

en número a los pasivos.

Lo que vino después fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos visibles. ¿Quién o

quiénes lideraban las protestas? Los que asumían a su modo la confrontación, ya no eran los

dirigentes de los partidos, gremios u organizaciones sociales, sino grupos operativos

desligados o desvinculados de toda forma orgánica. Eso se vio con mucho más claridad en

los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua y Cusco, entre otras regiones.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

VIOLENCIA Y MUERTE EN LOS CONFLICTOS SOCIALES

Uso la denominación de “muerto por violencia social” para identificar los decesos
producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la policía durante los bloqueos de
carretera o invasiones de terrenos, los enfrentamientos entre pobladores por posesión de las
tierras o las disputas de comunidades por linderos en desacuerdo. En el caso de la violencia
en la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, he incluido los muertos en los
operativos contra el mencionado grupo subversivo y las bandas de narcotraficantes. No
incluyo en este registro las muertes producidas por acción de la delincuencia común ni las
ocurridas por enfrentamiento entre bandas

De violencia y muertes en el perú por conflictos sociales

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que va del 2006 a los
primeros cuatro meses del 2011, la cifra de 191 muertes por conflictos sociales es elevada.
Tan solo en los primeros ciento veinte días del 2011, el número de muertes producidas por
los enfrentamientos con la policía, o entre pobladores o grupos antagónicos, alcanzaba ya
una decena, sin contar las muertes generadas por la delincuencia terrorista.
Si en un primer momento, el Gobierno pensó que la penalización de los conflictos iba a
detener esta tendencia, vemos por los hechos que tal medida no paralizó el curso de la
violencia.
¿Cómo explicar el lamentable y sostenido incremento de agresividad y muerte en los
conflictos sociales? ¿Cómo explicar los muertos civiles y policiales en esta vorágine de
violencia?
No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de la presencia de
“agitadores antisistema”, la cual suelen usar los medios de prensa y líderes de opinión
vinculados a grupos empresariales. Tampoco sirve para entender este proceso, la afirmación
que hacen los dirigentes sindicales y populares en la cual culpan a los “infiltrados”.
La violencia no es un problema nuevo en el Perú, como no lo es la muerte insensata de miles
de peruanos producto de la cruel guerra interna que asoló al país durante las dos últimas
décadas del siglo pasado. Luego de este periodo, se esperaba que la caída de la dictadura de
Alberto Fujimori permitiría que el país se recuperara de sus heridas y retomara el camino
democrático para la solución de los problemas sociales generadores de conflictos.
El problema no es la violencia —dice Yoannis Pretenderis —, sino que “estriba en la
legalización de la violencia de quienes la consideran parte del juego”. Si aplicamos esta
reflexión a la experiencia peruana, podemos encontrar suficientes motivos para señalar que
lo que se está presentando en la escena política nacional es una suerte de banalización de la
violencia, con una justificación de actos violentos apelando a la ley o a ritos y costumbres.
La incapacidad de nuestros líderes políticos y sociales para entender el actual curso de los
conflictos, no hace sino evidenciar la polarización creciente. Ello nos plantea, además, otro
problema: que las posibilidades para detener esta tensa situación y las causas que la generan
son, por ahora, limitadas.
La violencia con muertos y heridos entre el personal policial y militar se ha incrementado
por la capacidad de confrontación de pequeños grupos que se preparan para tal fin, se
organizan y movilizan sin temor. “¡El miedo se acabó!”, grito característico en este tipo de
acciones, no es una simple frase, sino que, a juzgar por las cifras de víctimas, grafica una
voluntad de enfrentamiento que moviliza a la población. En todos estos casos, los

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

pobladores, o mejor, los grupos de choque, estuvieron decididos a dejar sus vidas y buscaron
el enfrentamiento, conscientes del riesgo de quedar muertos en las calles o carreteras, o
discapacitados para siempre; pero, también, dispuestos a matar a los policías, como se nota
en el número creciente de efectivos que murieron.
No todos los casos de policías fallecidos se explican por el conflicto de Bagua, aun cuando
este fue uno de los más espeluznantes. Como vimos en el Cuadro 1, la cifra de efectivos
heridos fue creciendo en los años 2006 y 2007, y la de policías muertos se incrementó
durante el 2008 y el 2009, año letal, a juzgar por la referida estadística. Esto evidencia que
existe una lógica de buscar el enfrentamiento y la violencia a cualquier costo por parte de los
grupos involucrados en los conflictos sociales.
No solo la confrontación entre agentes del orden y manifestantes es la causante de la pérdida
de vidas entre policías y civiles. Al revisar los casos de muertes y destrucción, encontramos
que un buen número de víctimas se debió a disputas de tierras entre comuneros, a
enfrentamientos de estos contra mineros informales y de comunidades de pueblos
originarios contra colonos; asimismo, por acción de manifestantes contra pobladores que se
encontraban circunstancialmente en la zona de conflicto, por el estrés de un funcionario que
creía que un joven estaba saqueando o destruyendo un bien público, y por descuidos de
pobladores que realizaban actividades de minería informal, sin dejar de mencionar
asesinatos por encargo.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

LAS MUERTES POR LA VIOLENCIA SENDERISTA Y EL NARCOTRÁFICO

El hecho de que el 56,7 % de los muertos sea a consecuencia de los enfrentamientos
producidos en el marco de la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, evidencia
que ambos flagelos de la sociedad han alcanzado un nivel de respuesta eficaz a los
operativos policiales y militares. De ahí, el alto número de víctimas mortales, sobre todo en
el 2009.
Cabe señalar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por la violencia
subversiva y del narcotráfico, no se produjo como resultado de los enfrentamientos contra la
policía y los militares, sino, sobre todo, por la acción directa de Sendero Luminoso contra la
población. Así, durante el año 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los
asesinatos perpetrados por esa organización armada, cuyas víctimas eran comuneros,
comuneras y jóvenes pobladores de caseríos de extrema pobreza. Estos crímenes, en su
mayoría, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solían hacerlo en la época del terror
senderista: de un balazo en la cabeza delante de sus familiares y colocándoles un cartel
advirtiendo a la población de su destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.

LA DINÁMICA ACTUAL DE LOS CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

La intensidad de la conflictividad social en el Perú ha construido nuevos escenarios que
resulta fundamental analizar para proponer políticas adecuadas a su tratamiento. Por otro
lado, es vital entender también cuáles son los procesos sociales que han dinamizado los
conflictos en la sociedad y han llevado al país a esta crítica situación, que puede afectar, sin
duda, la gobernabilidad democrática.
Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes en los conflictos
sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la existencia de los siguientes
procesos en la sociedad peruana:

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

LOS CONFLICTOS MINEROS: LAS NUEVAS VARIANTES DE LA

CONFLICTIVIDAD SOCIAL
La política de promoción de las inversiones mineras se diseñó durante el Gobierno de
Alberto Fujimori en la década de 1990. A partir de esa administración, se fue construyendo
el marco normativo institucional para la promoción de las inversiones petroleras y gasíferas
en las regiones del interior. Definida como una de las más importantes políticas dentro del
modelo de desarrollo, las inversiones mineras se constituyeron en dinamizadoras de la
economía nacional. Quizá la expresión más intransigente de esta política la expresó el
presidente García en sus artículos “El perro del hortelano”, con los que ponía de manifiesto
su voluntad de imponer al país la necesidad de priorizar las concesiones (y también la venta)
de las tierras de comunidades campesinas y de pueblos originarios, donde se encontraban las
riquezas naturales codiciadas por los inversionistas privados.
Las cifras de concesiones mineras y petroleras, son espectaculares: en el periodo 2006-2011,
se aceptaron 48 904 petitorios mineros que cubrieron gran parte de las regiones del país;
asimismo, se concesionaron 261 564 hectáreas de lotes petroleros para la ejecución de
proyectos de exploración efectiva. Aunque no necesariamente una superficie concedida es,
luego, puesta en operación, lo cierto es que el despliegue de técnicos, operadores y
vehículos de diversa índole en territorios de las comunidades campesinas y de pueblos
originarios, generó una sensación de “invasión de territorios”, lo cual derivó en desconfianza
y temor (reales o infundados) de que su modo de vida quedara definitivamente alterado.

La inversión minera constituía una de las principales fuentes de ingresos del presupuesto de
la nación, distribuida luego a los Gobiernos regionales y locales. Sin duda, fue la actividad
económica más dinámica. Por ejemplo, solo en el periodo 2007-2011, las inversiones en este
rubro fueron 10 937 millones de dólares. El canon minero, las regalías y los aportes
voluntarios, igualmente, sirvieron para que los Gobiernos regionales y locales financiaran
sus respectivos presupuestos (en el año 2010, por este concepto, las regiones recibieron
3961 millones de dólares, y en lo que va del presente año, 380 000 dólares).
A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros tenían éxito en
tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a la presencia de este tipo de
inversiones fue creciendo y generando mayores conflictos sociales. Estos pusieron en
evidencia los gruesos y lamentables errores que el Estado y las empresas mineras y
petroleras cometieron en todo el proceso de concesiones y ampliación de operaciones.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

El análisis de los graves enfrentamientos, cuyos saldos trágicos hemos visto en el capítulo
anterior, permitió evidenciar los siguientes puntos críticos:
a) Estudios de impacto ambiental (EIA), cuya aprobación depende del Ministerio de
Energía y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de aprobación de los EIA ha
generado una crisis de credibilidad respecto de las capacidades técnicas de la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) de la citada entidad gubernamental. El
punto más álgido se presentó en el reciente conflicto ocurrido en la provincia de Islay, con el
cuestionamiento al proyecto minero “Tía María”.
b) Talleres informativos de presentación de los EIA, que generó reacciones contrarias de
la población por considerar que no eran realmente procedimientos participativos y
deliberantes. En su reacción, las autoridades locales y los pobladores reclamaban la
“realización de las consultas ciudadanas” como medio alternativo a los procedimientos de
participación ciudadana de aprobación de los EIA que estableció el Ministerio de Energía y
Minas.
c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por la Autoridad Nacional del
Agua (ANA), que generó cuestionamientos por parte de las juntas de usuario y comisiones
de regantes, quienes demandaban, por su lado, mayores inversiones para incrementar la
oferta hídrica destinada a las actividades agropecuarias. Este conflicto polarizó la situación
entre los que favorecen la minería y quienes promueven la agricultura, confrontación que no
tuvo visos de solución entre las partes.
d) “Zonificación ecológica y económica” y el “Plan de ordenamiento territorial”, los
cuales, siendo instrumentos legales para proceder a un manejo ordenado del territorio por
parte de los agentes económicos y sociales, derivó en una confrontación entre las
autoridades de las regiones y el Gobierno central, respecto de la competencia de los
Gobiernos regionales para paralizar procesos de inversión minera en marcha.

LOS CASOS MÁS RELEVANTES

Este complejo proceso de enfrentamientos entre la población y las empresas mineras,
evidenció, además, tres nuevos tipos de conflictos sociales, con orientaciones muy diferentes
a las ya mencionadas. Estos son:
a) El conflicto con la minería artesanal y la minería informal
Este se ha convertido en uno de los puntos más críticos de la confrontación social, motivada,
sobre todo, por el boom de la minería aurífera, el cual estimuló a decenas de miles de
pequeños productores y mineros informales para que se trasladaran masivamente a terrenos

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

donde se encontraban vetas o yacimientos, generando ello una enorme presión social en las
poblaciones rurales y graves daños al medio ambiente . Esta situación ha consolidado grupos
económicos fuertes que tienen gran capacidad de movilización y confrontación.
El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales se tornó violento no
solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas formales, sino por las disputas
con las comunidades campesinas y grupos de agricultores que veían amenazadas sus
propiedades y producción agropecuaria. Contribuyó a esta situación, la poca eficiencia del
Estado en formalizar una actividad que no solo evadía el pago de tributos, sino que también
generaba graves y profundos daños al medio ambiente. Cuando el Gobierno decidió la
formalización correspondiente y dio los decretos legislativos 1010 y 1040, la respuesta de
los mineros informales y artesanales fue de confrontación, con trágicos saldos de muertos y
heridos.
Sin embargo, este conflicto tenía también otras expresiones, como la postura contraria a la
actividad minera informal por parte de las comunidades campesinas, donde el
enfrentamiento no era en contra del Gobierno central, sino en oposición a las direcciones
regionales de minería de los Gobiernos regionales, las cuales eran los órganos encargados de
otorgar las concesiones. A continuación, nos referimos a los casos más críticos que se han
presentado.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

b) La confrontación de Gobiernos regionales contra el Ministerio de Energía y Minas

por competencias en torno a las concesiones mineras, lotes petroleros y gasíferos
Actualmente, los consejos regionales de Cusco, Puno, Cajamarca y Arequipa tienen
proyectadas ordenanzas regionales que entran en colisión con las competencias del
Ministerio de Energía y Minas, en relación con la facultad de otorgar concesiones de nuevos
proyectos mineros en el territorio nacional.
En el sur, los conflictos presentados en proyectos como los de Tía María en Arequipa,
Quellaveco en Moquegua y Santa Ana en Puno, entre los más recientes, así como la
intención de las ordenanzas ya descritas para impedir que se otorguen nuevas concesiones
mineras y petroleras dentro de sus regiones, han evidenciado que los Gobiernos regionales,
respaldados o presionados por los frentes de defensa de sus respectivas jurisdicciones, están
buscando una salida política y administrativa como forma de impedir que prosperen los
mencionados proyectos y lograr su retiro de la zona.
Las implicancias políticas de esta medida aún no están claramente evaluadas; no obstante, es
probable que se esté gestando una confrontación de Gobiernos regionales que cuentan con
recursos mineros y petroleros contra el Gobierno nacional y la política de promoción de la
inversión minera, petrolera y de gas en el territorio peruano.

c) La confrontación en torno a los estudios de impacto ambiental (EIA)

El grado de enfrentamiento alcanzado en el distrito de Cocachacra, provincia de Islay,
Arequipa, contra el proyecto minero Tía María de la Southern Perú Cooper Corporation
(SPCC), así como la violencia desatada en el distrito de Chugur, provincia de Hualgayoc,
Cajamarca, por la población que se opone al proyecto Tantahuatay de la empresa
Coimolache, tienen como centro del conflicto el cuestionamiento al proceso establecido de
participación ciudadana en la presentación de los EIA por parte de los proyectos de
inversión minera .
Los que se oponen a estos proyectos, en su intento por imponer un contrapeso a la
competencia del Ministerio de Energía y Minas, han desarrollado las siguientes iniciativas:
i) La convocatoria de las municipalidades distritales a consultas ciudadanas a los vecinos
para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros. Aunque tales consultas no
tienen carácter vinculante, vale decir, no pueden afectar el proceso de aprobación de los EIA
y de los permisos para el inicio, en la práctica han paralizado los proyectos en aquellos casos
donde se realizaron. Así ocurrió en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la
provincia de Huancabamba, Piura, y en el distrito de Cocachacra, provincia de Islay,

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Arequipa. En todas ellas, el grado de violencia alcanzado llegó a su clímax luego de que los
pobladores aprobaran, por mayoría absoluta, la negativa a la presencia del proyecto minero
en sus respectivos distritos.
ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobación de los EIA. Los pobladores y las
autoridades municipales que se oponen a los proyectos de exploración han buscado
anteponer al procedimiento de aprobación de los EIA, las ordenanzas locales que declaran
zonas de reservas protegidas municipales a las lagunas y fuentes de agua de su
circunscripción. Estos casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur,
provincia de Hualgayoc, Cajamarca, contra la empresa Coimolache, y antes en la disputa de
la Municipalidad Provincial de Cajamarca en torno al proyecto minero en el cerro Quilish,
entre los más importantes .

d) La zonificación ecológica económica y ordenamiento territorial como instrumento

de control de las concesiones mineras y petroleras
También, como elemento para la aprobación de los proyectos de exploración minera y
petrolera. Este argumento ha sido usado por las autoridades de los Gobiernos regionales de
Cajamarca, Puno y, recientemente, del Cusco, con el objetivo preciso de contrapesar las
decisiones del Ministerio de Energía y Minas respecto de la promoción de las inversiones
mineras, petroleras y gasíferas en el territorio nacional. Aunque no se han oficializado
todavía ordenanzas regionales de aprobación del “Plan de ordenamiento territorial y de
zonificación ecológica” y económica”, en realidad este argumento está confrontando a los
Gobiernos regionales con el Gobierno nacional.
Uno de los resultados de este proceso de confrontación entre autoridades regionales y
municipales contra la DGAAM y la política de promoción de las inversiones mineras,
petroleras y gasíferas ha sido, en la práctica, la paralización de los proyectos de exploración;
pero quizá lo más crítico sea el debilitamiento y la pérdida de credibilidad de la referida
Dirección General y de los organismos de control y supervisión ambiental. Lo acontecido en
torno a la aprobación del proyecto Tía María, puede ser ilustrativo: la DGAAM cedió a la
presión social (se entiende, luego de la trágica muerte de tres pobladores) y rechazó el EIA.
Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.

e) Los conflictos por la redistribución del canon

El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribución del canon minero ha sido fuente
permanente de conflictos sociales que ha enfrentado a las regiones.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Además de estos enfrentamientos, se pueden considerar como expresión de la lucha por la

redistribución del canon los casos siguientes:
• El conflicto entre Moquegua y Tacna, con saldos trágicos, que obligó al Congreso y al
Gobierno a modificar la Ley del Canon para aplicar otro criterio en la distribución . Sin
embargo, los enfrentamientos entre ambas regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia
otro tipo de demandas, al punto de que las tensiones se podrían reanudar, ya sea por la
definición de límites territoriales o por la propiedad de fuentes hídricas y recursos mineros.
• El conflicto entre las provincias de Cañete (Lima) y Chincha (Ica) por los límites
territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se asienta el complejo gasífero
Pampa Melchorita del Consorcio Perú LNG . Esta demanda, al no estar canalizada, ha
devenido en un tema de límites territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que
está en ambos lados de la línea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de
destrucción de infraestructuras de canales.

f ) La alta conflictividad social como expresión de la mala relación de empresas que

concentran conflictos con su entorno social
Aunque no existe una relación detallada y pormenorizada de empresas mineras que
enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su entorno, se puede establecer —según
los reportes de la Defensoría del Pueblo, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio
de Energía y Minas y la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM— que, en
términos generales, son cerca de ochenta empresas mineras y petroleras (en fase de
proyectos de exploración o proyectos de operación) las que han enfrentado conflictos con
comunidades y organizaciones sociales del ámbito territorial en donde se encuentran
asentadas.
No todas las confrontaciones, por supuesto, tienen la misma causa, ni son contrarias a la
presencia del proyecto minero. Lo significativo, en estas situaciones, es la evidencia de dos
tipos de casos: a) empresas que concentran más de cuatro conflictos con comunidades de su
entorno social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duración.
Respecto de las empresas que más enfrentamientos concentran, hemos identificado a once
(11), cuyos conflictos se presentan en sus distintas zonas de operación y que evidencian, en
cierta medida, una equivocada estrategia de relación con las poblaciones y organizaciones
sociales de su entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo desfavorable
entre los pobladores, ya sea por incumplimiento de compromisos o porque no se

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

construyeron relaciones de confianza y seguridad, necesarias para cimentar una imagen

empresarial proactiva con el desarrollo de la localidad.

CONFLICTOS POR RECURSOS HÍDRICOS

La disputa por este recurso natural, ha estado presente siempre en las comunidades y
poblaciones rurales en todo el país. Ha enfrentado a distintos actores sociales, toda vez que
constituye un bien escaso y, al mismo tiempo, esencial para las actividades productivas
agrarias, industriales y mineras, así como para el funcionamiento de la vida en general. Los
conflictos de este tipo han tenido la particularidad de ser reiterativos, han perdurado en el
tiempo y han generado divisiones entre comunidades, distritos, provincias y, ahora,
regiones. Los precarios consensos y equilibrios logrados luego de las disputas, volvían
siempre a activarse cuando escaseaba este recurso o se ponía en entredicho los derechos de
uso del agua de los ríos y lagunas; no obstante, la peculiaridad de estos enfrentamientos es
que no trascendían los espacios locales o de cuenca en los que se presentaban.
Lo nuevo en estos conflictos por el agua, es que se producen dentro del desarrollo de dos
dinámicas del crecimiento económico del país.
Por un lado, se encuentra el dinamismo de los proyectos agroindustriales de exportación, lo
cual requiere mayores volúmenes de agua para poner en producción las nuevas tierras
agrícolas incorporadas, así como el crecimiento del número de regantes que ha requerido
mayores obras de infraestructura de riego. Este incremento de la demanda por más agua, no
solo ha reactivado tensiones entre comunidades y comités de regantes, sino que también ha
reavivado rivalidades entre aquellas regiones que se disputan la administración de proyectos
de infraestructura hídrica.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Por otro lado, está la creciente importancia de las inversiones mineras y de infraestructura
hidroenergética, para cuya concreción es necesario obtener los derechos sobre cuencas,
lagunas y aguas de subsuelo, lo que puede llevar, en algunos casos, al desplazamiento de
poblaciones de sus lugares de origen. El problema central es, pues, la presión ejercida por
los proyectos mineros para conseguir la propiedad de derechos de uso del recurso hídrico. Si
a eso le añadimos los conflictos generados por la contaminación de ríos y fuentes de agua
que han producido algunas operaciones mineras, podemos concluir que los enfrentamientos
por el agua han adquirido una dimensión política mayor que pone en cuestión, incluso,
determinadas estrategias de desarrollo económico del país. El hecho de que las inversiones
en este rubro se hayan convertido en la principal fuente de ingresos para el Estado, y que
existan políticas preferenciales para beneficiar la inversión minera, ha sensibilizado a las
poblaciones rurales que se han movilizado con inusitada violencia contra estos proyectos

LOS CONFLICTOS DE GOBERNABILIDAD REGIONAL Y LOCAL

Los conflictos en los espacios regionales y locales, se originan por las demandas al
Gobierno nacional de las regiones que piden más recursos y competencias; no obstante, gran
parte de la actual conflictividad social en el interior del país, está basada en la oposición de
la población y los grupos sociales organizados contra sus propias autoridades municipales
provinciales y distritales, así como contra sus autoridades regionales.
Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y políticas cuyos
puntos más críticos son:
a) Regionalización y transferencias de competencias
Este conflicto ha sido llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, que
demandó al Gobierno nacional mayores competencias y atribuciones en la administración
del uso de sus recursos, básicamente, de presupuesto. La tensión existente con el Ejecutivo,
si bien no generó conflictos activos con movilizaciones sociales, canalizó, sin embargo, las
demandas de las poblaciones y sus autoridades regionales. No obstante, el tema crítico en la
relación de los Gobiernos regionales con el Gobierno central, se mantiene en la medida en
que no existe contrapeso en las regiones a las políticas nacionales que aprueba el Ejecutivo.
Como sabemos, durante la gestión del presidente García, el Consejo Nacional de
Descentralización devino en una Secretaría de Descentralización dependiente de la PCM, sin
poder de decisión y sin la influencia del caso en el Consejo de Ministros.
Esta reducción del poder político de los presidentes regionales frente a las decisiones del
Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no asuman posiciones en los

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

conflictos generados en sus regiones por políticas nacionales. Los casos más significativos
—como los acontecimientos de Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y
petroleras, así como la oposición a megaproyectos hidroenergéticos— evidenciaron que la
ausencia de los Gobiernos regionales se debía a que no se sentían identificados con dichas
políticas.
Hoy en día, se aprecia un giro que será uno de los puntos medulares de la oposición a las
concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto por dar paso a los procesos de
zonificación ecológica y económica para el ordenamiento territorial, iniciado por las
regiones, como condición básica para las concesiones mineras, petroleras o gasíferas. Este
proceso, que paraliza los proyectos de inversión, ha sido planteado ya por los Gobiernos
regionales de Cajamarca, San Martín, Arequipa, Cusco y, recientemente, Puno. Es probable
que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales (y municipales, también) que pongan
en situaciones límite las relaciones existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos
no serán propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrán en tensión constante el proceso
de descentralización.

b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local

Este tipo de conflictos ha enfrentado a grupos de oposición con las autoridades regionales y
municipales, motivados por casos de corrupción, de mala gestión o de abuso de autoridad
(reales o supuestos). Han sido enfrentamientos que se dieron en diversas regiones y
localidades del país, cuya expresión máxima de violencia se produjo con el asesinato
colectivo del alcalde de Ilave.
En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades, lo relevante no
es la ausencia de mecanismos de fiscalización y control (que los hay), ni las salidas políticas
a la oposición a una autoridad (que existe mediante las revocatorias ), sino la intensa disputa
por el poder local entre grupos sociales o líderes locales.
Uno de los argumentos más usados en este tipo de conflictos, es la permanente sospecha de
la población respecto del mal uso de los fondos públicos y los delitos de corrupción. Estos
últimos, por cierto, constituyen el principal argumento para la confrontación política. Pero la
población asocia corrupción con prácticas autoritarias, con actitudes de manipulación en
procesos electorales y, sobre todo, con la pasividad y confabulación de las instituciones con
la práctica corrupta, con lo cual extiende el acto deshonesto del individuo o de la autoridad
política. Por eso, cuando las denuncias estallan con inusitada violencia, se convierten

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

inevitablemente en conflictos que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la

credibilidad en las instituciones políticas de alcance regional y nacional.
Si bien ahora existen dispositivos legales para la participación ciudadana en la fiscalización
y en la toma de decisiones acerca del gasto público, la desconfianza de la actuación de la
autoridad ha fortalecido la percepción de la impunidad en el delito. Se ha reforzado la
“cultura de la sospecha”, que impulsa los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la
población por encima de los mecanismos legalmente existentes.

c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales

La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen debido al interés
creciente de las poblaciones y autoridades regionales de afirmar las identidades locales (o
regionales) por encima de otros intereses. Se sustentan en la indefinición de linderos entre
regiones, provincias y distritos. Estos conflictos, cabe precisar, se han producido dentro del
proceso de descentralización y transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos
regionales y locales.

Fueron enfrentamientos que movilizaron a centenares de pobladores liderados por las

autoridades de sus respectivas regiones, sostenidas por frentes de defensa, comités de rondas
o de autodefensa, y que derivaron en confrontaciones entre pobladores y contra la policía.
Los casos más conflictivos, en este sentido, fueron los que enfrentaron a Moquegua con
Arequipa, Tacna y Puno, así como el conflicto de Arequipa con Cusco, basados en una tensa
disputa por el agua. Todos ellos han terminado debilitando la integración regional.
Una variante de este tipo de conflictos, es la que se presenta en los casos de las disputas por
la demarcación territorial y la delimitación de linderos. Cabe resaltar que los problemas de
límites están presentes en la mayor parte de los distritos del país .

El rasgo más saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de liderazgos alternativos

a las autoridades regionales y municipales, los cuales pasaron a ser los referentes en la
conducción y negociación de los conflictos. Así, los presidentes de los frentes de defensa se
legitimaron como los interlocutores válidos de la población. ¿En qué medida esta
insurgencia de los liderazgos radicales en la conducción de este tipo de conflictos entre
regiones por la propiedad de los recursos o por la modificación de las normas del canon, fue
un factor que debilitó aún más los movimientos regionales?

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

LOS CONFLICTOS EN LOS PUEBLOS ORIGINARIOS AMAZÓNICOS

La geografía de los conflictos sociales de las comunidades amazónicas muestra que, en
cuatro años (2006-2010), 23 zonas fueron escenarios de intensos enfrentamientos. En ese
mismo periodo, se realizaron dos huelgas nacionales indefinidas, en Loreto y Amazonas, de
las cuales la última fue el conflicto más prolongado (55 días) y trágico por la muerte de 34
personas (24 policías y 10 pobladores originarios). Loreto tuvo el mayor número de casos,
aunque las regiones de Amazonas y Madre de Dios tuvieron los casos de conflictos más
violentos e intensos.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

Conflictos sociales de las comunidades de los pueblos indígenas

Si bien algunos de los casos venían desde la década de 1960 (caso del Río Corrientes y las
comunidades achuares), otros se activaron en la década de 1990. El impulso a la radicalidad
de la movilización de las poblaciones indígenas amazónicas ha sido el temor (real o
infundado) de perder sus tierras ante la presencia o intención de empresas petroleras y de
gas por explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los decretos
legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abrían la posibilidad de que dichos pobladores
fueran despojados de sus tierras.
El temor, como hemos dicho, tenía también bases reales. Desde finales de la década de
1990, el despliegue inusitado de colonos, técnicos, equipos y maquinarias por los territorios
de comunidades campesinas, fueron despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos
originarios. En algunos lugares, como la cordillera del Cóndor, ya se habían asentado grupos
de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a ingresar con sus equipos a
sacar el preciado metal de los ríos. En otros sitios, comenzaron a llegar funcionarios y
técnicos de empresas petroleras que recientemente habían adquirido las concesiones de lotes
para explorar y buscar petróleo y gas en el subsuelo.

LA VIABILIDAD DE LA GESTIÓN DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

1. La intención del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseño de una estrategia de
prevención de conflictos sociales para resolver, mediante el diálogo y la negociación, las
demandas de la población organizada. Para tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

constituyó primero una Unidad de Prevención de Conflictos Sociales, como instancia del
Ejecutivo para liderar la estrategia de prevención y diálogo. Luego, constituyó la Comisión
Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales, que integró a los representantes de
doce ministerios para diseñar la estrategia y convertirse en la instancia que conduciría el
proceso de negociación. En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y
acción protagónica del presidente del Consejo de Ministros sirvió para que desde la PCM se
condujeran las negociaciones. Esta entidad ganó así liderazgo y protagonismo. Se firmaron
actas de compromiso, se negoció con la participación de las organizaciones y los gremios
empresariales, durante el proceso que duró hasta julio de 2009, aun cuando en la práctica
culminó trágicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir de entonces,
se impuso otra orientación en la gestión de los conflictos sociales: la PCM dejó de ser la
instancia protagónica y se determinó que los casos de confrontación social sean atendidos
específicamente por los ministerios involucrados en la atención de las demandas. Para ello,
se promulgó el Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM, que amplió la cantidad de ministerios
que integran la Comisión y decidió la conformación de oficinas de prevención de conflictos
en cada ministerio.
La mencionada norma, si bien derivó el tratamiento de los conflictos a cada sector en
cuestión, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la prevención, puesto que la mayor parte
de estos enfrentamientos requerían de soluciones políticas que solo se podrían concretar con
la participación de la Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los saldos trágicos luego
de un periodo de intensas confrontaciones, lo que se requiere no es solo la mejora del
instrumento de gestión de conflictos sociales, sino el acuerdo político de los movimientos u
organizaciones partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno nacional
y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre políticas fundamentales.
Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:
• La promoción de las inversiones en las industrias extractivas como actividad estratégica
para la generación de ingresos al Estado.
• La definición de los mecanismos para los procesos de consultas ciudadanas en los espacios
regionales y locales, para las autorizaciones de los proyectos de exploración minera y
petrolera.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

PERSPECTIVAS Y ANALISIS DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN EL

CORTO Y MEDIANO PLAZO
CASO 1: Conflicto amazónico, caso de Bagua y el tema de las concesiones petroleras

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CASO 2: Conflictos de gobernabilidad regional y local

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CASO 3: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores públicos, incluyendo a los

de la Policía y las Fuerzas Armadas

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

CONCLUSIONES

1. Los países que registraron más recurrente entre los países estudiados es de tipo

laboral/salarial; a diferencia del Perú, donde el tipo socio ambiental ocupa el primer

lugar de los conflictos.

2. Se ha encontrado que entre los países analizados en este estudio solo Perú y

Venezuela cuenta con instituciones que informan periódicamente sobre los conflictos

sociales internos.

3. Los resultados de estudios sugieren que es posibles identificar por lo menos cuatros

factores asociados a las limitaciones en el crecimiento de la región Cajamarca; el alto

grado de conflictividad social en torno principalmente a la actividad minera, que

causa un problema de apropiabilidad en las inversiones del sector; el bajo desarrollo

de la infraestructura vial; las limitadas capacidades del sector público; y un conjunto

de elementos (capital humano, innovación y crédito) endógenamente vinculados al

fenómeno de la emigración, que en Cajamarca tiene un dimensión distinta a otras

regiones del país.

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CONFLICTOS SOCIALES EN EL PERÚ

FUENTES CONSULTADAS:

- Reportes mensuales de conflictividad. Defensoría del Pueblo. Periodo: enero 2006-

abril 2011. Lima 2011
- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n.º 001-2010-MINAM;
Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM; Resolución Ministerial n.º 304- 2008-
MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/
- García Pérez, Alan, “El síndrome del perro del hortelano”. El Comercio, 2007.
Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-10-
28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html
- Perú 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/ noticia/399485/obras-
lima-manos-mafias
- Pretenderis, Yoannis, “Acerca de la banalidad de la violencia”. TOBHMA, martes, 8
de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/ opinions/article/?
aid=303657
- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú. Comunicado del 14
de enero de 2009. Lima.

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