Tema 1: El sector agrícola y pesquero en España. Política agrícola. El impacto de la reforma de la PAC.

TEMA 1: EL SECTOR AGRÍCOLA Y PESQUERO EN ESPAÑA.

POLÍTICA AGRÍCOLA. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LA PAC.

INTRODUCCIÓN

CONTENIDO

1. COMPRENSIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA.

2. EVOLUCIÓN DEL SECTOR AGRARIO
3. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL
4. EFICIENCIA PRODUCTIVA
5. LA PAC Y SU REFORMA

CONCLUSIÓN

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Tema 1: El sector agrícola y pesquero en España. Política agrícola. El impacto de la reforma de la PAC.

TEMA 1: EL SECTOR AGRÍCOLA Y PESQUERO EN ESPAÑA.

POLÍTICA AGRÍCOLA. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LA PAC.

1. INTRODUCCIÓN.

Aunque, en el inicio del siglo XXI, la agricultura siga teniendo, en el

conjunto de la economía mundial, un peso relativo preponderante en cuanto a
la ocupación que proporcional, uno de los cambios estructurales que acompaña
al crecimiento económico es la pérdida de posiciones del sector agrario de
modo que, en los países desarrollados, su contribución al producto y al empleo
es muy escasa (2 y 5% respectivamente en la UE y 2,5 y 7% en España).

Ahora bien, el resultado final de los procesos de desarrollo económico, la

desagrarización de la estructura económica, no significa que la agricultura
obstaculice el despliegue de las actividades secundarias y terciarias. Por el
contrario, una adecuada interacción entre este sector y el resto de la economía
es fundamental, no sólo para evitar estrangulamientos en el proceso de
crecimiento, sino también para asegurar su mejor avance.

Tanto la contribución del sector al crecimiento como las actividades

desempeñadas por los agricultores han ido cambiando a lo largo de las
diferentes etapas de desarrollo de nuestro país. Inicialmente, los sectores no
agrarios demandaban de la agricultura mano de obra y recursos financieros,
así como el aumento de la oferta alimenticia. Con el tiempo, los agricultores
han debido adoptar nuevas labores, relacionadas con la conservación y el
mantenimiento de los espacios rurales. Además, la progresiva liberalización de
los intercambios comerciales exige una agricultura altamente competitiva.

El sector primario está integrado por la agricultura y la pesca, siendo la

primera actividad predominante en la mayor parte de los casos. La agricultura,
a su vez, reúne tres grandes grupos de producciones: agrícolas en sentido
estricto (o vegetales), ganaderas y forestales. La fuerte presión de la demanda
sobre los productos ganaderos en el decenio de los 60 provocó un notable
incremento de la participación de las producciones pecuarias en detrimento de
las agrícolas y dejando inalterado el papel subsidiario de la silvicultura.

En los últimos años, tras la estabilidad de los tres capítulos desde

mediados de los 80 y, como consecuencia de la especialización productiva
española en la “Europa verde”, es perceptible un pausado e ininterrumpido
avance del peso relativo de las producciones vegetales y un paralelo descenso
de las pecuarias.

Dado que la principal peculiaridad de la agricultura consiste en la

utilización de la tierra como factor de producción, otra clasificación posible es
aquella que distingue grupos de productos según las necesidades de superficie
requeridas. Así, por un lado están las producciones con régimen de producción
extensivo, con elevadas necesidades de superficie por unidad de output
(cereales, ovino, caprino...) y, por otro, las producciones intensivas, con bajas o
nulas necesidades de tierra (hortofrutícola, leche o granívoros).

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2. COMPRENSIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA.

La política agraria es todo aquel conjunto de medidas que adopta el

Estado con el fin de aumentar la productividad agrícola (eficiencia); elevar el
nivel de vida de la población rural (equidad); y asegurar el abastecimiento
suficiente y la mejora de las estructuras productivas (estabilidad).

La justificación de la intervención se apoya en un conjunto de factores,

tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda, los cuales provocan
desajustes crónicos en los mercados y el deterioro de los precios agrícolas: por
el lado de la demanda, la baja elasticidad renta y precio de los productos
alimenticios; por el lado de la oferta, las mejoras tecnológicas y la revisión de
los métodos de producción.

Todo esto plantea una serie de desajustes entre la oferta y la demanda

que exige la intervención a través de la articulación de una política agraria,
política que constará de dos alternativas:

a) La política de precios, que tiene como objetivo evitar las

fluctuaciones de los precios creando los correspondientes stocks
reguladores mediante compras públicas, siempre que se produzca una
caída de la demanda, para mantener los precios y las rentas. Suaviza las
fluctuaciones de los precios, pero no es el objetivo más adecuado frente a
desequilibrios de tipo estructural. Además, genera excedentes y favorece a
las grandes explotaciones, en las que se produce con rendimientos
crecientes (resulta degresiva). La alternativa es una política de
subvenciones, en las que se permite la libre importación y se iguala el
precio nacional al mundial (subvencionándose la diferencia entre el precio
garantizado y el de mercado).
b) La política de estructuras. Consiste en una serie de medidas
tendentes a reformar la estructura agraria. Las reformas suelen consistir en
cambios de dimensión, parcelización y capitalización. Mayores dimensiones
permiten amortizar menos equipos y obtener una mayor productividad del
trabajo, haciendo las explotaciones técnicamente viables sin subvenciones.

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR.

3.1. Análisis comparado.

El crecimiento económico del decenio de 1960 acabó con los cimientos

sobre los que se asentaba la agricultura clásica, caracterizada por:

- Una mano de obra abundante y mal remunerada.

- Una baja relación capital producto, que implicaba la utilización de
técnicas de producción atrasadas.
- Equilibrio entre la oferta y la demanda de alimentos, ambas poco
diversificadas.

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La emigración rural sentó las bases para una rápida sustitución del
trabajo por capital, y el incremento de la calidad de vida impulsó fuertes
cambios en la composición de la demanda, con un fuerte incremento del peso
de los productos hortofrutícolas y ganaderos.

Desde entonces, el sector agrario ha evolucionado para adaptarse a la

cambiante demanda de alimentos y a la diferente oferta de factores de
producción. En la situación de partida, el objetivo prioritario era aumentar el
ritmo de la producción para satisfacer la cada vez más sofisticada demanda de
alimentos. Más recientemente, ha surgido una necesidad de contención o
incluso de reducción de la producción para equilibrar los mercados (con
voluminosos excedentes estructurales). Hoy en día, el proceso de
transformación no se ha detenido, teniendo que asumir los agricultores nuevos
desafíos:

- Los que impone la liberalización de los intercambios comerciales.

- Y los relacionados con la demanda de servicios medioambientales
por parte de la sociedad.

El crecimiento del sector agrario durante los cuatro últimos decenios ha

sido inferior al del conjunto de la economía, reduciéndose su participación en el
PIB. Se ha producido, por tanto, el mismo proceso de transformación de la
economía que en otros países de nuestro entorno (aun con un cierto retraso),
caracterizado por una pérdida de importancia cuantitativa de la agricultura, pero
que es capaz de suministrar alimentos a más personas que hace cuatro
décadas.

En la decreciente participación de la agricultura en las cifras

macroeconómicas nacionales destacan los siguientes hechos:

a) A mediados de los 60, el sector proporcionaba trabajo a una

tercera parte de la población ocupada. Hoy, no alcanza el 7%.
b) Su participación en el producto ha experimentado una sustancial
caída (del 16 al 2% VAB), si bien en pts constantes dicha disminución ha
sido más pausada, pues los precios agrarios aumentaron a un ritmo
sensiblemente inferior al general.
c) El crecimiento económico altera las preferencias de los
consumidores, y dada la baja elasticidad-renta de la demanda de alimentos,
reduce la proporción del gasto familiar a ella dedicada. Por otra parte, la
oferta agraria ha ido cambiando de naturaleza, de manera que la parte de
aquélla que constituye un output intermedio ha ido aumentando
notablemente en detrimento de su carácter de bien final. La combinación de
la reducción de la proporción del gasto destinada al consumo de alimentos
junto con el descenso de la proporción de oferta destinada al consumo final
han precipitado la pérdida de posiciones de la agricultura en el entramado
productivo de la economía española.
d) En el comercio exterior se ha observado la misma tendencia: los
intercambios agroalimentarios apenas representan un 10% de las
transacciones de bienes y servicios con el resto del mundo, si bien la
contribución del sector ha permanecido estable desde mediados de los 80.

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e) En cuanto a su posición en el ámbito comunitario, cabe destacar

dos hechos: primero, la agricultura sigue teniendo en España una mayor
importancia que en el espacio comunitario (sobre todo en términos de
empleo). Y, en segundo lugar, España ha sabido explotar su ventaja
comparativa en el mercado interior europeo (ascendiendo su aportación al
VAB comunitario en estos últimos años).

3.2. Producción y renta.

La pérdida de posiciones del sector agrario español ha sido compatible

con un firme crecimiento de la producción final. Al mismo tiempo, el consumo
intermedio se ha cuadriplicado, lo que determina que el perfil ascendente del
VAB a precios de mercado haya sido más moderado.

Sin embargo, ese crecimiento en la producción no se ha traducido en

una mayor renta agraria con que retribuir a los factores, que ha caído una
espectacular caída en términos de poder adquisitivo. Para entender esa caída
deben analizarse dos relaciones:

1. La relación de los consumos intermedios/ producción final

(CI/PFA). Dado que el proceso de modernización de la agricultura exige la
sustitución de medios de producción corrientes del propio sector por inputs
procedentes de la industria más servicios, el sector agrario se ha hecho
fuertemente dependiente del suministro de esos bienes intermedios,
aumentando la citada relación.
2. La relación renta agraria/ producción final agraria indica la
parte del output que los agricultores logran convertir en renta real. Su
evolución depende de diferentes elementos, entre los que cabe destacar los
consumos intermedios, las amortizaciones, el comportamiento de los
precios en comparación con el IPC y las subvenciones percibidas. Entre
mediados de los 60 y 1999, el perfil de esta relación ha sido marcadamente
descendente debido a la acción conjunta de los tres primeros elementos: el
consumo de productos intermedios ha crecido tanto en número de inputs
como en el precio de los mismos; el proceso de capitalización ha implicado
un fuerte aumento de las amortizaciones; y el comportamiento de los
precios con respecto al IPC ha sido claramente desfavorable. Sin embargo,
a partir de 1985, las subvenciones han pasado de ser meramente
testimoniales a ser una parte fundamental de la renta agraria (si bien no han
podido contrarrestar más que parcialmente la presión a la baja del resto de
componentes).

A pesar de todo lo dicho, la disminución de la renta agraria ha sido muy

inferior a la caída de la ocupación en el sector, motivo por el cual la renta por
empleado agrario ha conocido una notable expansión.

3.3. Los intercambios comerciales con el exterior.

Las transformaciones del sector agrícola han tenido su reflejo en las

cuentas exteriores, de modo que, desde mediados de los 60, el saldo del
comercio exterior agroalimentario, que tradicionalmente era excedentario, se

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invirtió, pasando a ser deficitario. Con el tiempo, no obstante, la tasa de

cobertura de la balanza agroalimentaria se ha ido recuperando y ha alcanzado
una situación de equilibrio, lo que refleja una creciente competitividad por parte
del sector agrario español.

No obstante, el signo de los intercambios depende del flujo comercial

que se considere: en las transacciones intracomunitarias (la mayor parte de las
transacciones) la tasa de cobertura es superior al 100%, mientras que en el
comercio extracomunitario está por debajo del 50%. El sector agrario español
ha sabido aprovecharse de su integración en la UE, lo que ha provocado una
sustancial elevación de su apertura exterior, dando lugar a un importante
aumento de sus cuotas productivas y comerciales en el mercado interior
europeo.

El aumento de la competitividad reposa en el hecho de que una

importante fracción de la producción se concentra en rúbricas que disfrutan de
un mayor crecimiento de la demanda en los mercados mundiales. Se ha dado
una respuesta eficaz, por tanto, a la creciente competencia internacional, el
incrementar la apuesta por las producciones más dinámicas. Pero esta
especialización implica, a su vez, mayores riesgos comerciales, dado el
elevado grado de exposición a la competencia internacional de una parte
creciente de la producción agraria española. La liberalización de los
intercambios comerciales impulsada por la OMC implicará la apertura de los
mercados europeos, en los próximos años, hacia competidores
extracomunitarios (EE.UU., CAIRNS...) en algunas partidas de intenso
crecimiento del comercio mundial.

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL.

A lo largo de los últimos decenios, la oferta agraria española se ha ido

transformando para dar respuesta a la renovada demanda de alimentos, las
nuevas disponibilidades de factores y el cambiante marco institucional, al
tiempo que se han aprovechado las ventajas comparativas en determinadas
producciones.

Durante la década de los 60, fue fundamental satisfacer las

preferencias de los consumidores cuando, al elevarse los niveles de vida de
éstos, se produjeron cambios en la dieta alimentaria. La eficaz reacción de los
agricultores permitió solventar este cambio, aumentando la participación de la
producción de carne, leche frutas y hortalizas en la producción final agraria
hasta suponer, en la actualidad, el 60% del output.

Ahora bien, el incremento de las producciones pecuarias, en un primer

momento, sólo fue posible mediante la importación masiva de inputs básicos
para la fabricación de piensos, por lo que la cabaña ganadera española quedó
hipotecada al suministro exterior de la soja y el maíz. La producción de
cereales (cebada, principalmente) creció rápidamente para atender estas
demandas.

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La incorporación de España a la CEE acentuó algunas de las

tendencias observadas en las décadas previas: ha seguido incrementándose la
participación de las carnes y las frutas y hortalizas en el output total, y
reduciéndose la contribución de la leche y los cereales, debido a las
limitaciones impuestas por la UE para frenar el crecimiento de los excedentes
en esos capítulos.

Conviene comparar la estructura de la producción agraria española con

la comunitaria para poder analizar las singularidades nacionales. En ese
sentido, se observa que los mayores índices de especialización corresponden a
la producción de aceite de oliva, frutas, ovino y caprino y hortalizas. Los más
bajos, por el contrario, corresponden a la carne de vacuno, leche, trigo y a
algunos cultivos industriales, como la remolacha.

Los países desarrollados han fomentado políticas de autoabastecimiento

agrario. Por ello, el sector agrario ha estado sometido a una amplia regulación
y a una fuerte protección exterior, lo que ha favorecido que algunas
producciones hayan crecido en exceso e incluso se hayan exportado para dar
salida a los excedentes y no como resultado de la ventaja comparativa. (No
obstante, la regulación no ha sido tan intensa como para anular el
funcionamiento del mercado). La incorporación de España a la UE favoreció el
desarrollo de las producciones con ventaja comparativa en el mercado
comunitario si bien, al calor de las subvenciones, también favorecieron el
crecimiento de otras sin ventaja especial alguna.

En definitiva, los elementos que han guiado la especialización han

sido:

- La demanda interna, con pautas similares en todos los países

desarrollados (aun con peculiaridades nacionales).
- La protección de la competencia externa y la regulación interior.
- Las ventajas comparativas existentes para cada producto,
derivadas de la abundancia, disponibilidad y calidad de los recursos
naturales, trabajo y capital.

De este modo, podemos analizar el efecto de cada uno de estos factores

en los distintos tipos de producción agraria, los cuales pueden dividirse en tres
grupos:

1. Sectores con un índice de especialización elevado y saldo

comercial favorable (frutas, hortalizas, aceite de oliva). Todos estos
productos presentan un alto índice de especialización, comercio exterior
intenso y un elevado grado de autoabastecimiento. La especialización, en
estos casos, obedece en gran medida al crecimiento de la demanda pero,
sobre todo, refleja una importante capacidad de competencia en los
mercados exteriores.
2. Producciones con índice de especialización bajo y saldo
comercial desfavorable (trigo, y lácteos frescos). En este caso, la situación
de los sectores citados se debe a la regulación impuesta por la PAC, que ha

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adjudicado (en el caso de la leche, por ejemplo) escasas cuotas de

producción a España.
3. Sectores en los que se producen situaciones mixtas. Aquí se
incluye un amplio abanico de situaciones. En el caso de la cebada, su peso
en la producción final es similar al de otros países, pero el saldo comercial
es desfavorable por la importante demanda de este producto por parte del
sector ganadero (ante la menor cantidad de prados en comparación con el
resto de la UE). A ello se le une la limitación de la PAC respecto a las
superficies cultivadas con cereales. Los sectores avícola y porcino se
caracterizan por tener índices de especialización medios, grados de
apertura bajos y autoabastecimiento, lo que refleja el equilibrio relativo entre
la oferta y la demanda.

5. EFICIENCIA PRODUCTIVA.

En el análisis de la productividad del trabajo en la agricultura deben

tenerse en cuenta, por una parte, la productividad de la tierra y, por otra, la
relación entre superficie agraria útil y el empleo. De este modo, la
productividad aparente del trabajo se divide en:

VAB/ empleo = (VAB/SAU) · (SAU/empleo)

a) El valor añadido bruto por hectárea de superficie agraria utilizable

(o productividad de la tierra) se puede mejorar mediante las tecnologías
químico-biológicas (fertilizantes, piensos,...).
b) La superficie agraria disponible por persona ocupada está
vinculada a las técnicas mecánicas, que permiten un menor requerimiento
de trabajo directo por hectárea de cultivo.

Se suele considerar que cualquier explotación (sin importar su tamaño)

puede acceder a los inputs químicos corrientes, mientras que las tecnologías
mecánicas dan lugar a indivisibilidades. Por ello, teóricamente, al primer tipo de
inputs suele atribuírsele un mayor protagonismo en el cambio tecnológico.

En el caso español se ha producido un firme avance de la productividad

del trabajo en los últimos decenios, si bien no se confirma la hipótesis anterior,
pues ha aumentado sensiblemente más la superficie disponible por empleo que
la productividad de la tierra. (Aunque en los últimos años se han invertido los
papeles de estos dos factores en el crecimiento de la productividad).

Las causas de la superioridad del protagonismo de las tecnologías

mecánicas son varias. La más importante radica en que el ritmo de destrucción
de empleo ha sido tan elevado y el encarecimiento de la mano de obra tan
acusado, que los agricultores se han visto incentivados a reducir los
requerimientos de trabajo por unidad de superficie. Además, el carácter
indivisible de los bienes de capital se ve atemperado por la posibilidad de
alquiler de la maquinaria agrícola.

A pesar de los avances en la productividad de la agricultura española,

ésta se halla aún lejos de la media de los países de la UE debido a la baja

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productividad relativa de la tierra. España posee el sector agrario más

extensivo de la UE, lo que, por otra parte, supone el uso de técnicas agrarias
menos agresivas con el medio natural.

Las causas explicativas del crecimiento de la productividad deben

buscarse en los cambios en la dotación factorial de las explotaciones en las
últimas décadas. En una economía de mercado, el mecanismo de asignación
de recursos se basa en el comportamiento de los precios relativos.

Entre 1965 y 2000, la relación real de intercambio, que liga los precios
percibidos por las producciones agrarias con los precios pagados por los
bienes y servicios intermedios utilizados, tuvo el siguiente comportamiento:
Permaneció estable hasta 1975, año a partir del cual se registra un gradual
encarecimiento relativo de los inputs, provocando una caída de la RRI del 25%
para el conjunto del período.

Por otra parte, el deterioro de los precios percibidos por los

agricultores respecto a la evolución del IPC ha contribuido a paliar las
tensiones inflacionistas sufridas por la economía española.

Por último, los salarios agrarios se han multiplicado por más de tres
respecto al IPC (por 9 respecto a los precios agrarios) de manera que, con el
mismo producto físico, los agricultores pueden contratar ahora 1/9 de los
trabajadores que podía contratar en 1965.

Por último el incremento de los precios de la maquinaria utilizada en

las explotaciones agrarias entre 1985 y 1999 fue cuatro veces inferior al
incremento de los salarios en ese mismo período, lo que también a colaborado
a los procesos de sustitución entre el capital y el trabajo. La reducción del
factor trabajo junto con el aumento de la producción, han sido la causa del gran
aumento de la productividad aparente del factor trabajo.

En cuanto los rasgos cualitativos de los factores de producción en la

agricultura española, cabe destacar que:

1) Respecto a la mano de obra:

- Su grado de envejecimiento es muy superior al del resto de

actividades. Por ello, la simple retirada por jubilación implica la pérdida
progresiva de importancia respecto al empleo total, sin necesidad de
transferencias de mano de obra entre sectores.
- Una parte importante de los trabajadores jóvenes tiene otra
actividad diferente a título principal, de modo que la “agricultura a tiempo
parcial” constituye una pieza básica del funcionamiento del sector. Esto
explica la reproducción de un amplio segmento de explotaciones,
caracterizadas por una retribución precaria de los factores de producción.
- El trabajo tiene un marcado carácter familiar. Sólo una cuarta
parte del trabajo corresponde a asalariados, eventuales en su mayoría.

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2) El factor tierra sigue siendo determinante en la agricultura, pues

(salvo excepciones) la superficie disponible por explotación condiciona tanto el
volumen de producción como su eficiencia:

- El notable aumento del tamaño medio de las explotaciones en los

10 últimos años se ha acompañado de la destrucción de buena parte de las
unidades productivas.
- Por otra parte, el sector agrario español se sigue caracterizando
por su carácter dual, es decir, compuesto por un gran número de
explotaciones de pequeño tamaño y, en el otro extremo, por un minoritario
grupo de unidades productivas que absorben la mayor parte de la superficie
utilizable. Junto a esa dualidad, destaca, sin embargo, un cambio
importante: el creciente peso territorial de las explotaciones con mayor base
territorial. Esto significa una creciente concentración de la superficie
utilizada en las explotaciones de mayor eficiencia y sobre las que se
asentará el futuro de la agricultura española en una “Europa verde” 1 cada
vez más expuesta a la competencia extracomunitaria.
- La productividad aparente del trabajo, además, crece fuertemente
con la dimensión de las unidades productivas.
- Por último, en relación con los componentes de la productividad,
puede concluirse que el producto por unidad de superficie (MBT/SAU)
presenta un grado de dispersión relativamente limitado, mientras que la
superficie disponible por unidad de trabajo (SAU/UTA) está correlacionada
positivamente con la dimensión económica, por lo que se puede deducir
que el diferencial de productividad se explica, sobre todo, por el mayor
grado de incorporación de las técnicas mecánicas a medida que aumenta el
tamaño de las unidades productivas.

3) Los requerimientos de capital por unidad de producto final han

experimentado un notable aumento, siendo la agricultura española cada vez
más capital intensiva. La mecanización de las labores agrarias ha tratado de
paliar los efectos del encarecimiento de la mano de obra. Los índices
mecanización entre 1965 y 2000, hallados computando la potencia de una
máquina homogénea en relación con la tierra y el trabajo empleados, se han
multiplicado por 10 con respecto a la superficie cultivada y por cuarenta
respecto al empleo. Sin embargo, tales requerimientos de capital han sufrido
una suave caída en el último decenio por el creciente peso de las producciones
hortofrutícolas (especialmente trabajo-intensivas).

Por otro lado, la superficie de regadío ha aumentado también

considerablemente, absorbiendo voluminosas inversiones públicas y privadas.
El importante esfuerzo inversor explica, en buena medida, el ascenso de los
requerimientos de inputs intermedios por unidad de producto.

En resumen, la mecanización ha tenido, en España, especial

protagonismo, tanto en lo que concierne a su contribución al crecimiento de la
productividad agregada, como en lo referente a la más eficiente asignación del
trabajo a medida que las explotaciones incrementan su dimensión económico-
territorial.
1
Agenda 2000.

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Por último, cabe señalar que la intensidad de la capitalización ha

provocado que el sector agrario haya pasado de tener una situación financiera
con superávit, con exceso de ahorro sobre el volumen de recursos destinados
a la inversión, a incurrir en crecientes necesidades de financiación y, por
consiguiente, a demandar fondos prestables al resto de la economía nacional.

6. LA PAC Y SU REFORMA.

La Política Agrícola Común (PAC) nació casi al mismo tiempo que la

CEE, con el objetivo de incrementar la productividad, garantizar a los
agricultores un nivel de vida equiparable al de otros agentes económicos,
estabilizar los mercados y asegurar el aprovisionamiento alimenticio de la
población a precios razonables. Tres principios orientaron esa política:

1. Unidad de mercado. Es decir, libre circulación de productos

entre países miembros, lo que implica no sólo la eliminación de los
mecanismos que falsean la competencia intracomunitaria, sino también la
gestión supranacional de la política agraria, con precios institucionales
comunes que guíen las decisiones de todos los agricultores comunitarios.
2. Preferencia comunitaria. Dentro del mercado común, las
principales producciones agrarias están protegidas de la competencia
exterior mediante eficaces dispositivos frente a las importaciones
procedentes de fuera del territorio comunitario.
3. Solidaridad financiera. Determinadas vertientes de cualquier
política agraria (como la estabilización de los mercados) son relativamente
costosas. Dado que la gestión de la PAC se realiza de forma centralizada,
sus costes deben ser financiados por todos los Estados miembros a través
del presupuesto general de la comunidad, cualquiera que sea el producto o
el país al que se destine el gasto.

Las primeras OCM2 se concretaron en 1962 y afectaron a los cereales y

el vino. En 1970, el 90% de la producción agraria comunitaria estaba ya
encuadrada en su correspondiente OCM. Cada OCM posee sus propias pautas
de funcionamiento, pero todas ellas se caracterizan porque el tipo de
intervención dominante ha sido fuertemente proteccionista, más en las
producciones continentales que en las mediterráneas. La intervención ha
basculado entre la política de precios y mercados fijando unos precios de
garantía muy por encima de los del mercado mundial y estableciendo una
fuerte protección en frontera. Ello se explica porqué, en los primeros años, la
CEE era deficitaria en la práctica totalidad de producciones agrarias.

La gestión financiera de la PAC se lleva a cabo por parte del Fondo

Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), que tiene dos campos de
actuación: uno, del que es responsable de la sección “Orientación”, financia la
política de reforma de las estructuras agrarias, correspondiendo a la sección
“garantía” la provisión de recursos para la política de precios y mercados. Des
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Organizaciones Comunes de Mercado, conjunto de normas que regulan la producción y
comercialización de un producto agrario.

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de su creación, en 1962, ha existido un fuerte desequilibrio entre ambas

secciones a favor de la sección “garantía”, que ha venido absorbiendo (hasta la
reforma Mc Sharry de 1992) en torno al 95% del gasto agrario de la UE, pese
a que los problemas estructurales de la agricultura comunitaria nunca han sido
leves y, desde luego, se han ido agravando con su ampliación hacia el sur.

Con el tiempo, los mecanismos de protección de la PAC condujeron a un

rápido crecimiento de la producción interior que, confrontada a una demanda
estable, dio paso a la aparición de voluminosos excedentes estructurales en
cereales, leche y productos lácteos, fundamentalmente. Hacia mediados de la
década de los 80, la situación se hizo insostenible, por las siguientes razones:

- El coste de los desfases permanentes entre oferta y demanda

pesó excesivamente en el presupuesto comunitario (presupuesto, por otra
parte, muy limitado).
- La fuerte descompensación entre la política de precios y
mercados y la de reforma de estructuras, que no pudo contribuir más que
débilmente a corregir los déficits existentes en las estructuras agrarias de
ciertas regiones comunitarias.
- La protección dispensada por el FEOGA fue notablemente
regresiva puesto que, al operar fundamentalmente a través de políticas de
precios, benefició a los Estados del Norte de la UE (con mayores niveles de
productividad y especialidad productividad más protegida por la PAC) y a
las grandes explotaciones (las que generan un mayor output).
- El rápido crecimiento del presupuesto del FEOGA no se tradujo
en un crecimiento similar de la renta agraria por empleado que, a pesar del
fuerte descenso de la ocupación, permaneció relativamente estable.
- Además de los anteriores factores internos, resultó decisivo el
inicio de la Ronda Uruguay del GATT en 1986, que se cerró con los
acuerdos de Marraquech en 1994. En ellas, una de las cuestiones centrales
fue la liberalización de los intercambios agrarios mundiales ya que, a través
de las restituciones a la exportación, se distorsionaba fuertemente la
competencia internacional. Gran parte de los países industriales (con
EE.UU. a la cabeza) y la práctica totalidad de los PED, exigieron entonces
que la UE desmantelase una parte importante de sus mecanismos de
protección. Esta reivindicación ha sido satisfecha, en mayor o menor
medida, si bien la actitud defensiva de la UE ha sido, como casi siempre,
muy asimétrica: muy rígida en lo concerniente a los productos continentales
y laxa respecto a los mediterráneos.

En cualquier caso, el impacto de las circunstancias internas provocó,

desde 1984, la adopción de una serie de medidas tales como las tasas de
corresponsabilidad (por las que los agricultores de los sectores excedentarios
contribuyen a la financiación del gasto del FEOGA); el establecimiento de
cuotas (contingentes a la producción que, en caso de ser superados, dan lugar
a la inhibición de los mecanismos de intervención); la retirada de tierras...

Ante el fracaso de esas medidas parciales, que no solventaron los

problemas de fondo, y también como consecuencia de las presiones exteriores,

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la Comisión decidió, en 1991, llevar a cabo una reforma de la PAC (reforma Mc

Sharry) aprobada finalmente en 1992, con los siguientes objetivos:

1. Acceder a los precios del mercado mundial con objeto de mejorar

la competitividad de las producciones europeas y evitar que las
restituciones a la exportación siguiesen causando graves distorsiones en los
mercados mundiales.
2. Reducir los excedentes como vía para disminuir el coste
financiero de la PAC. Se favorece la extensificación de los procesos
productivos con vistas a que una menor utilización de las tecnologías
químicas pueda contribuir a la protección del entorno y, con la subsiguiente
caída de los rendimientos, a la reducción de excedentes.
3. Mantener un número suficiente de agricultores en el sector
agrario, con fines productivos y de protección del medio ambiente.

Para lograr estos objetivos, por una parte se procedió a la reducción de

los precios agrarios y, como compensación por el efecto negativo de esta
reducción en sus rentas, se sustituye gradualmente la protección de los precios
por ayudas directas a las rentas.

Por otra parte, surge la política de desarrollo rural como eje de la

vertiente estructural de la PAC. Es necesario fomentar todas las actividades
(turismo rural, artesanía, transformación alimentaria) capaces de enriquecer su
tejido productivo. Además, en la medida en la que el agricultor desempeñe
actividades de conservación del medio ambiente no remuneradas por el
mercado, está justificado que éstas sean remuneradas mediante fondos
públicos europeos.

En el caso español, la reforma de la PAC está teniendo un impacto

negativo sobre la reestructuración agraria: los pagos compensatorios por
hectárea actúan como un freno del necesario proceso de cambio estructural de
la agricultura extensiva del interior. La reforma beneficia al agricultor no
profesional, al estar las ayudas desvinculadas de la producción. Ello conduce al
mantenimiento de un número importante de pequeños agricultores que se
dedican a esta actividad de manera complementaria y de jubilados que no
abandonan el cultivo de la tierra, lo que bloque el proceso de reforma.

Con el mínimo esfuerzo productivo, los agricultores pueden obtener

pequeñas rentas sin apenas riesgos (aunque obtengan malas cosechas) y no
pierden la libre disposición de sus tierras.

Sin embargo, desde un punto de vista de ordenación del territorio y de

desarrollo rural, puede tener efectos positivos cuando se trate de zonas
desfavorecidas con escasa potencialidad productiva agraria y un elevado
riesgo de abandono y de desertización.

La próxima incorporación de los PECOs, el inicio de la nueva ronda de

negociaciones de la OMC y la finalización de la cláusula de paz firmada en el
marco de la Ronda de Uruguay, hacen más incierto el futuro de la PAC. La
respuesta de la Agenda 2000 a los anteriores retos ha sido marcadamente

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Tema 1: El sector agrícola y pesquero en España. Política agrícola. El impacto de la reforma de la PAC.

continuista (la reforma de 1999 profundiza en los objetivos y mecanismos de la

reforma de 1992) reproduciendo, en el marco de la estabilidad presupuestaria,
las líneas básicas de la financiación y del gasto de la UE hasta 2006 a la
espera de que el proceso de negociación con los PECOs permita optar entre el
abandono de la gestión supranacional de la política agraria, sobre la base de
su inviabilidad; o el diseño de una política rural y agraria europea en la que la
gestión del territorio y la protección medioambiental se añadan al objetivo de
suministro competitivo de alimentos.

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