22 La invención de la burocracia
la Cámara de los Comunes que proceda a-una "reforma económica" 32 que
permita reducir los gastos públicos y acrecentar la eficacia de la organi-
zación administrativa. Ahora bien, esta verdadera "revolución de gestión
empresarial" que Burke llama a realizar apunta, en realidad, a privar al
monarca de los medios de influencia política que le confiere su poder dis-
crecional de nombramiento en los empleos públicos. Dos siglos más tarde,
los gobernantes británicos invocan a su vez argumentos económicos, aná-
logos a los que utilizaba el diputado whig, para reapropiarse de un poder
de control sobre la función pública. Paradoja de la historia, Gran Breta-
ña, después de haber sido la primera en instituir un funcionariado cuyos
rasgos más se acercan al tipo ideal weberiano, es también la primera en
cuestionarlo.
La burocracia -en definitiva, una institución reciente en los Estados
democráticos, construida en un proceso de larga duración- puede ser vista
como el espejo en el que, en cada momento de su historia, se refleja la so-
ciedad de la que ella surgió. Eso implica recurrir a la historia política, en
el seno de la cual se inserta y actúa como factor diferenciado, pero también
a las corrientes de pensamiento que, interesadas en las formas que asume
el poder, incluyeron la cuestión administrativa en sus reflexiones, y, final-
mente, a las transformaciones sociales que contribuyen a remodelar las
prácticas institucionales. El estatus del funcionariado, caracterizado en
cada país por garantías y obligaciones particulares, no es el resultado de
políticas voluntaristas inspiradas por la investigación de una racionalidad
maximizada: es el producto singular de factores múltiples y a menudo con-
tradictorios cuya trama, en las páginas que siguen, deberemos descifrar.
32. Edmund Burke, "Speech on presenting to the House of Commons (on the 11th february
1780) a Plan for the better security of the independance of Parliament, and the Economical
reformation ofthe civil and other Establishments", en The Words of E. Burke, Boston, Little,
Brown and Cie., 1865, vol. 11.
l. Arqueología: los servidores del rey
No vayas a imaginarte que son tus cualidades
personales y tu talento los que lograrán que te otor-
guen un cargo. Si tú piensas que lo recibirás por el
mero hecho de ser el más competente, no eres más
que un inocente. Siempre se prefiere confiar una fun-
ción importante a un incapaz antes que a un hombre
que lo merece. Actúa entonces como si tu único deseo
fuera deber tus cargos y prerrogativas a la benevo-
lencia de tu patrón.
Cardenal Mazarino, Breviario de los políticos
Las situaciones políticas que experimentan Inglaterra y Francia en
los últimos años del siglo XVII son radicalmente opuestas. En la hora en
que el absolutismo monárquico culmina sobre el continente, en Ingla-
terra "el cambio que se instaura en el siglo XVII va mucho más allá de
una simple revolución constitucional o política o de una revolución en
el dominio económico, religioso o del gusto. Abarca la vida en todos sus
aspectos". 1 Desde el punto de vista político, la Revolution Settlement de
1688 y la adopción del Bill of Rights en 1689 pueden ser considerados la
manifestación victoriosa de un combate por la libertad; un combate di-
rigido por las clases poseedoras, 2 y en su beneficio, para limitar el poder
real, siempre tentado de abusar de su prerrogativa para ponerle trabas a
la oposición eventual del Parlamento. El advenimiento de la monarquía
constitucional -cuya teoría fue elaborada por John Locke, a partir de
l. Christopher Hill, The Century of Revolution, Londres, Sphere Books, 1969, p. 16.
2. Véase George M. Trevelyan, The English Revolution, Londres, Oxford University Press,
1965, p . 7.
[ 23]
 24 La invención de la burocracia
1680, 3 en el Segundo tratado del gobierno civil- marca el término de una
forma de ejercicio absolutista del poder real y el "retorno" a la Constitu-
ción mixta en virtud de la cual, según la tradición, la soberanía pertenece
"al rey en su Parlamento".
A la inversa, el tipo de régimen que conoce Francia en la misma época
se caracteriza por la concentración del poder en las manos de un monar-
ca, único poseedor legítimo de la soberanía. Mientras el rey de Francia
está constantemente ocupado en reducir todas las tentativas de oposición
a su poder, el contrato entre el monarca inglés y el pueblo -que los Es-
tuardo habían quebrado-, sellado por Guillermo de Orange en 1689, con-
fina el poder real a unos límites estrechos. Y si en Francia el rey utiliza
a los intendentes que nombra discrecionalmente para hacer aplicar sus
decisiones en las provincias, en Inglaterra la utilización de la "prerroga-
tiva" real, que confiere el derecho de nombrar a todos los "servidores del
rey", es decir los agentes públicos, constituirá para el monarca inglés un
recurso político esencial. En efecto, a través del patronato él intentará
asegurar, por un lado, el apoyo de la Cámara de los Comunes en materia
financiera y, por el otro, el de las colonias americanas con respecto a su
política económica.
El absolutismo
Aunque los autores están de acuerdo en calificar la monarquía francesa
como absolutista y situar su apogeo bajo el reinado de Luis XIV, subsisten
diferencias de interpretación según se refieran al absolutismo como modo
de ejercicio del poder político o como forma de organización de las institu-
ciones estatales.
El absolutismo puede ser definido como un poder soberano que se ejerce
sin límites porque toma su origen, y entonces su legitimidad, de una refe-
rencia absoluta. Luis xv expuso ese principio en una formulación lapidaria
particularmente esclarecedora: "Sólo Dios nos da la corona. El derecho de
hacer leyes, por las que nuestros súbditos deben ser conducidos y gober-
nados, nos pertenece sólo a nosotros, sin dependencia y sin división". 4 La
monarquía absoluta no se considera sometida a ninguna ley -salvo las
leyes divinas- y nci reconoce otro poder que el propio, lo que significa par-
ticularmente que le está permitido acordar privilegios -o suprimirlos-, se
3. Véase Richard Ashcraft, La Politique révolutionnaire et les deux Traités du gouvernement
de John Loche, París, Presses Universitaires de France, 1996.
4. Edicto de diciembre de 1770, en Isambert, Decrusy, Armet, Recueil général des anciennes
lois fran~aises, París, Behin-Leprieur, 1822-1833, t. XII, p. 506.
Arqueologia: los servidores del rey 25
trate de Constituciones comunales, venta de oficios o monopolios, de los
que el Parlamento inglés ya había declarado en 1624 que eran contrarios
a las "leyes fundamentales de este reino". 5 La soberanía no reside más que
en la persona del monarca y no puede ser compartida con nadie en razón
de la esencia divina de la función real.
Pero la noción de Estado absolutista remite también a una forma de
estructuración de las instituciones. Para Perry Anderson, al analizar la
emergencia del Estado en la época moderna, "el absolutismo, en lo esen-
cial, no era más que una nueva ordenación, un reforzamiento del apara-
to de dominación feudal", 6 "el nuevo caparazón político de una nobleza
amenazada"; 7 la característica del Estado absolutista está constituida por
"el desplazamiento de la coerción político-jurídica hacia un vértice cen-
tralizado y militarizado". Por su lado, Bertrand Badie y Pierre Birnbaum
adoptan un punto de vista más matizado sobre la génesis del Estado mo-
derno8 y cuestionan "la fórmula de Anderson que no ve en el Estado ab-
solutista más que el simple instrumento de la aristocracia". 9 Para ellos
también la centralización del poder y, en consecuencia, la reducción de
todas las formas de autonomía local, gracias al desarrollo de un aparato
administrativo y militar profesionalizado, constituyen los rasgos domi-
nantes del Estado absolutista. Pero estos autores se separan radicalmente
de Anderson cuando clasifica a Inglaterra dentro de ese tipo de sistema
político. 10 En efecto, "la monarquía inglesa pudo imponerse muy rápido
como centro político, sin tener que recurrir por ello al modo autoritario y
burocrático, y sin ser obligada a reducir, a través de un Estado, las velei-
dades de autonomía de una aristocracia por cierto poco feudalizada y más
interesada en controlar al rey que en cuestionar la existencia de las ins-
tituciones monárquicas". 11 Por su lado, Pierre Goubert rechaza el uso del
término "absolutismo real" para calificar, en el caso de Francia, un "deseo
de unificación legislativa y consuetudinaria", una aplicación para reducir
a la obediencia a cada provincia, cada ciudad, cada súbdito, un "esfuerzo
hacia la unidad y la centralización", cuyo instrumento, desde cuatro siglos
antes del advenimiento de Luis XIV, fue una "red estrecha de agentes, co-
5. Christopher Hill, The Century of Revolution, p. 39.
6. Perry Anderson, L'État absolutiste, París, Maspero, 1978, p. 18.
7. Ídem, p. 19.
8. Bertrand Badie y Pierre Birnbaum, Sociologie de l'État, París, Grasset, 1979, pp. 148 ss.
9. Ídem, p. 153.
10. Ídem, p. 156.
11. Ídem, p. 155.
26 La invención de la burocracia
misarios y oficiales". 12 Sin dudas, el reforzamiento de las estructuras es-
tatales centralizadas, esencialmente encarnadas en los comisarios reales,
constituyó en Francia uno de los instrumentos del poder absolutista. Pero
el absolutismo como práctica política no implica ni la uniformidad de las
estructuras administrativas, ni la de las instituciones jurídicas, como lo
demuestra la situación de Francia hasta la Revolución.
En realidad, como bien lo han demostrado J oseph Strayer13 y Charles
Tilly,l 4 la centralización de las instituciones políticas, jurídicas y fiscales
de la realeza y del poder militar constituyen los rasgos que marcan la
emergencia del Estado moderno en Europa occidental. Pero la noción de
Estado absolutista, que en Perry Anderson se confunde con la de Estado,
no permite dar cuenta de cuál es la diferencia básica del modo de ejercicio
del poder, particularmente en Francia y en Inglaterra. En efecto, la cues-
tión no es tanto las formas que reviste la organización de la administración
en tanto medio de ejecución de decisiones políticas como las modalidades
de esta toma de decisión. Más precisamente, la definición del absolutismo
reenvía a la cuestión de saber quién es el que tiene el poder decisorio y
sobre qué fundamento descansa su legitimidad.
En este sentido, el caso de Inglaterra es particularmente ejemplar, en
la medida en que la estructuración del Estado y el ejercicio de un poder
absolutista están cronológicamente disociados: el segundo está circuns-
cripto a la dinastía de los Estuardo. Desde la alta Edad Medía, Inglaterra
"supera las primeras etapas de la edificación del Estado a una velocidad
extraordinaria, y esta rapidez torna posible una rara uniformidad en la
estructura de las instítuciones". 15 La administración fiscal y la justicia fue-
ron confiadas a notables locales, que no eran remunerados por el rey, aun
cuando éste nombraba a la mayor parte de ellos en su cargo. El hecho de
que estos agentes del poder real -primero el sheriff, luego los jueces de
paz que, a partir de 1360, se transforman en oficiales permanentes- perte-
nezcan a la aristocracia rural local de los condados y de los burgos donde
ejercen sus funciones no significa, contrariamente a una tesis muy difun-
dida, que las instituciones locales inglesas estén beneficiadas con una au-
tonomía similar a la de las colectividades descentralizadas, y tampoco que
la estatización fuera débil en Inglaterra. 16 Como destaca Bernard Guenée,
12. Pierre Goubert, Louis XIV et vingt millions de Franr;ais, París Fayard, 1966, p. 38.
13. Joseph R. Strayer, Les Origines médiévales de l'État moderne, 1979.
14. Charles Tilly (ed.), The Formation of the National S tates in Western Europe, Princeton
University Press, 1975.
15. Joseph R. Strayer, Les Origines medievales de l'État moderne, p. 73.
16. Véase Bertrand Badie y Pierre Birnbaum, S ociologie de l'État, pp. 155-156.
Arqueología: los servidores del rey 27
"los oficiales reales e incluso los oficiales de franquicias debían primero
ejecutar las órdenes venidas de Westminster"; 17 la libertad de la que dispo-
nían en relación al rey se sostenía en el hecho de que no recibían pagos de
él y que su posición social los ponía en situación de ser sus interlocutores.
En Francia, al contrario, los bailíos, que a fines del siglo XIII ejercían en
nombre del rey, que los remuneraba, el conjunto de funciones administra-
tivas del Estado en las provincias, no tienen ningún vínculo con el lugar
donde ejercen su cargo; si "a fines de la Edad Media, la administración
francesa es más compleja y más costosa que cualquier otra, pero[ ... ] capaz
de responder mejor que todas los impulsos de la administración central", 18
es porque sus agentes no sirven a otros intereses que los del rey, a los cua-
les sus propios int'ereses están indisociablemente ligados.
El esfuerzo de unificación del reino de Francia, que se opera en la larga
duración, revistió diversas formas y tomó sus justificaciones de diversas
fuentes: en particular, gracias al "redescubrimiento" en el siglo XIII del de-
recho romano, los legistas encontraron en la compilación de Justiniano
"la imagen de una monarquía absoluta y administrativa donde la libertad
estaba ausente, pero donde también habían sido desterradas las violencias
y la rudeza de la sociedad feudal" .19 Eso no impide que la organización de
servicios administrativos centrales fuera más tardía que en Inglaterra,
donde particularmente el Exchequer, o cámara de cuentas, aparece des-
de comienzos del siglo XII como un desmembramiento especializado de la
Corte.
El rey de Inglaterra disponía desde entonces de un servicio fi-
nanciero, que muchos príncipes europeos no podrán soñar hasta dos
siglos más tarde. 20
Las instituciones centrales inglesas fueron reestructuradas durante el
período que se extiende desde la segunda mitad del siglo xv hasta medía-
dos del siglo xvr, y muy particularmente durante los reinos de Eduardo rv,
Enrique VII y Enrique VIII: el acrecentamiento del poder del Consejo privado
-órgano político-, la diferenciación entre los consejeros privados y los conse-
jeros ordinarios, la especialización de las competencias, la modernización de
la administración de las finanzas y de la justicia son sus rasgos caracterís-
ticos; la laicización del servicio del rey y la profesíonalízación de la common
17. Bernard Guenée, L'Occident aux XIV" et xV" siecles, París, Presses Universitaires de Fran-
ce, 1971, p. 184.
18. Ídem, p. 189.
19. Adhémar Esmein, Histoire du droit franr;ais, París, Sirey, 1912, p. 383.
20 . Ber n ard Guenée, L'Occident au XIV" et xV" siecles , p. 191.
28 La invención de la burocracia
law contribuyeron igualmente a dar una nueva fisonomía al gobierno. 21 No
obstante, y éste es el punto más importante, el reforzamiento de las institu-
ciones centrales -y por lo tanto del poder real- no exime al rey de recurrir al
Parlamento para cobrar los impuestos. En efecto, el Parlamento no funciona
de manera permanente y su poder en materia fiscal sólo consiste en una
autorización y no en un control financiero. Pero desde que en 1322 el Parla-
mento de York había decidido que todos los asuntos concernientes al rey y
al reino debían ser "tratados, consentidos e instituidos en el Parlamento a
través del rey y el consentimiento de los prelados, de los condes, de los baro-
nes y de la comunidad del reino", el Poder Legislativo incumbe en conjunto
al rey y al Parlamento, y el monarca no puede abrogar las leyes votadas por
el Parlamento.
Sin dudas, este último sólo tiene un poder muy relativo, que se refuerza
cuando las necesidades financieras son más apremiantes, como fue el caso
bajo Enrique VIII, quien debió reunirlo con frecuencia; pero convocarlo y de-
terminar los temas sobre los cuales es llamado a pronunciarse es una pre-
rrogativa del rey. Si bien al finalizar el reino de Isabel el principio de una so-
beranía compartida entre el rey y su Parlamento todavía no está vigente, las
Cámaras han adquirido un efectivo poder de iniciativa legislativa, aunque
limitado. También ha comenzado a germinar la idea de que el uso abusivo
de la prerrogativa real-una de cuyas manifestaciones es la venta de oficios
públicos- podría ser objeto de una limitación por un acto del Parlamento.
La dinastía de los Estuardo, que sucede a los Tudor, toma de las mo-
narquías continentales y católicas la fuente de inspiración de sus prácticas
absolutistas. Jacobo I y su sucesor Carlos I ejercen un poder personal y
entran en conflicto con las Cámaras. El recurso a la teoría de J ean Bodin,
que postula la indivisibilidad de la soberanía que se expresa en el poder
de hacer las leyes, apunta a reforzar el poder monárquico y a cuestionar
la doctrina de la con, ti tución mixta, en boga en esa época. 22 El rey se sirve
de las jurisdicciones para que ellas declaren vigentes las leyes que el Par-
lamento se rehúsa a adoptar. La prerrogativa real, que supuestamente no
podía ser ejercida más que para acuñar moneda y nombrar pares, sigue
siendo interpretada extensivamente. En efecto, es utilizada para esquivar
la oposición del Parlamento que se niega a votar impuestos: la venta de
los monopolios comerciales, de los títulos de par o de barón y de los oficios
públicos se vuelve sistemática, particularmente de 1608 a 1612, y luego de
1618 a 1624. Esas ventas son una fuente no despreciable de ingresos, por
21. Véase Charles Tilly (e d.), The Formation of the National States in Western Europe, pp.
475-476.
22. Véase, por ejemplo, Olivier Beaud, La Puissance de l'État, París, Presses Universitaires
de France, 1994, pp. 76-81.
Arqueología: los servidores del rey 29
los cuales se recompensa a los cortesanos, a quienes se les da la ocasión de
"hacer un caballero". Pero sobre todo la posibilidad de distribuir empleos
(por medio de las finanzas) es un verdadero me~io de gobierno: ~quellos
que disponen de uno crean una vasta red de o?hgados que se e~~1quecen
al "servicio" del rey y contribuyen a crear un s1stema de corrupcwn gene-
ralizada. Por otro lado, el acrecentamiento intempestivo del número de
pares por la venta de títulos y la expoliación de l_a gentry, que só~o. ~arcial­
mente se beneficia con los empleos lucrativos, alimentan la opos1c10n de la
Cámara de los lores y de los comunes. Finalmente, "la monopolización del
patronato por Buckingham contribuyó en gran medida a crea~ ~na divi-
sión entre la corte y el país y a provocar en el seno de la clase d1ngente la
ruptura que hizo posible la guerra civil". 23
Con respecto a Francia, sus instituciones a comienzos del siglo XVII pre-
sentan, a pesar de algunas similitudes con las de Inglaterra, rasgos que le
son propios. 24 Sin entrar en el detalle de la organización estatal del reino
de Francia, se deben señalar algunos puntos relevantes. El aparato central
sufre importantes transformaciones en el siglo XVI, en particular cuando
los antiguos "secretarios de mandato" recibieron el título de secretarios de
Estado (1557). El cambio de denominación corresponde a una ampliación
de su competencia y, sobre todo, a una especialización de sus funciones; al
igual que el canciller y el superintendente de finanzas, quienes tienen esos
títulos son ministros del rey. Un reglamento de 1589 les asignó las ofici-
nas ministeriales, por cierto muy modestas. En esa misma época aparecen
los intendentes, representantes del rey en las provincias; la institución
se generaliza durante el siglo xvn. 25 A estos oficiales reales, sucesores de
los bailíos, y que simbolizan hasta hoy la voluntad centralizadora de la
monarquía, se les otorgaron poderes muy importantes en materia de jus-
ticia, de policía y de finanzas. Sin embargo, aunque la extensión de sus
competencias demuestra que concentran en sus manos todos los poderes
administrativos, esto no significa que se hayan suprimido las numerosas
autoridades que antes cumplían esas diferentes misiones. Una de las ca-
racterísticas del sistema administrativo consiste, en efecto, en despojar a
los antiguos titulares de sus funciones pero manteniendo sus títulos: el
caso de los gobernadores de provincia -lugartenientes generales del rey-,
cuya autoridad es suplantada por la de los intendentes, que son creados
con esta finalidad, es caricaturesca pero igualmente instructiva. En efecto,
"los gobernadores de provincia y de lug~res son reducidos a un título útil,
23. Christopher Hill, The Century of Revolution, p. 69.
24. Véase particularmente Gerard E. Aylmer, The King's Servants, Londres, Routledge, 1961,
pp. 439-453.
25. Véase Adhémar Esmein, Histoire du droit franr;ais, p. 661.
30 La invención de la burocracia
pero sin función, sí no tienen cartas de orden con residencia; un mismo
departamento no puede tener dos amos (el gobernador y el íntendente)"; 26
pero para la alta nobleza, que se beneficia de las sinecuras, la pérdida de
la función es ampliamente compensada con la importancia de la remune-
ración vinculada al título.
En cuanto al reclutamiento de los intendentes, se opera en la gran ma-
yoría de los casos en el seno del cuerpo de jefes de requisitorias, magistra-
dos encargados de recibir las quejas y requisitorias dirigidas al rey. Consti-
tuyendo desde el siglo XIV el personal auxiliar del Consejo del rey, su rol se
limita a fines del siglo XVI a informar sobre casos y procesos ante el Consejo,
en el ejercicio de su competencia judicial; pero esta relativa pérdida de in-
fluencia es compensada con la posibilidad que se les ofrece de ahora en más
de acceder a otras funciones administrativas, sin dejar de formar parte del
Consejo del rey.
Este Consejo, al que Luis xrv debía dar su forma definitiva, se organi-
za a partir del siglo xrv. Sus funciones son muy variadas: políticas, guber-
namentales, contenciosas en materia administrativa, incluso judiciales.
A comienzos del siglo XVII, lo componen personas de tres categorías: los
consejeros propiamente dichos, que son nombrados por comisión, y por lo
tanto revocables, y perciben una fuerte remuneración; los miembros de
derecho -pares de Francia y príncipes de sangre, por un lado; grandes
oficiales de la Corona, secretarios de Estado, superintendente y contralor
general de las finanzas por el otro-; y finalmente los consejeros autoriza-
dos -prelados y señores- a los que se les confiere el derecho de participar
con voz deliberativa, derecho que habitualmente no ejercen. En muchos
aspectos, los grandes oficiales de la Corona son los personajes más impor-
tantes del Consejo del rey; los más influyentes también en la medida en
que, al ser titulares de oficios que se transforman en hereditarios a partir
de 1604, disponen de cargos que dependen del "sector administrativo".
Charles Loyseau observa, a este respecto, "que el más bello derecho que
tienen hoy los oficiales de la Corona es la disposición de pequeños oficios
a su cargo, porque se les ha permitido venderlos". 27
Finalmente, a excepción del modo de gobierno "conciliar" y del sistema
generalizado de venalidad de los oficios -que en Francia alcanza proporcio-
nes considerables y conduce a la creación de una nobleza de toga-, los sis-
temas de administración francés e inglés se diferencian claramente. 28 Pero
26. René D'Argenson, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France,
Aúnsterdarn, 1764, p. 239.
27. Charles Loyseau, Des offices, 1, IV, cap. 2, No 6, en Oeuvres completes, ed. de Estienne
Gamonet, Ginebra, 1636.
28. Véase particularmente Gerard E . Aylrner, The King's Servants , pp. 439-453.
Arqueología: los servidores del rey 31
la diferencia fundamental entre esos dos regímenes reside en la extensión
del poder real. En efecto, el rey de Francia, contrariamente al inglés, está
lejos de encontrar un límite a su poder en los estados generales. Tradi-
cionalmente, estos últimos están encargados de ayudar al rey (es decir,
financieramente) y darle consejo. Sin embargo, desde 1439, la percepción
de impuestos permanente se efectúa sin que haya sido consentida por los
estados generales, por lo cual Loyseau, dos siglos más tarde, estimaba que
éstos "no participan en absoluto de la soberanía". 29 Convocados en 1484,
los estados generales votaron los porcentajes de impuestos sólo para dos
años, ¡pero hubo que esperar hasta 1614 para que se reunieran otra vez!
En los dos casos, además, las convocatorias se explican por la debilidad
del poder ejercido por una regente y la necesidad de encontrar un sostén
para los representantes del reino. Durante ese largo período en que los
estados generales no son reunidos, la monarquía convoca a las asambleas
de notables cuya composición y cuyos poderes -estrictamente de consulta-
casi no difieren de los de los estados generales. Después de 1614, cuando
esas diferentes asambleas hubieron desaparecido de hecho de la escena
política, otras instituciones van a tratar de tener un rol de limitación de
las prerrogativas reales.
Los Parlamentos, donde los oficiales reales cumplen el rol de conseje-
ros, además de desempeñarse judicialmente deben proceder al registro de
edictos, ordenanzas y letras patentes que emanan del rey para que sean
ejecutadas en las provincias sometidas a su jurisdicción. El rechazo a re-
gistrarlos, que surge del derecho de amonestación -es decir, de la argu-
mentación dirigida al rey para justificar el rechazo-, constituye antes de
finales del siglo XVI un medio de oponerse a la política real. Las tentativas
parlamentarias para imponer sus puntos de vista encuentran en las dos
Frondas de 1648-1649 y de 1650 una ilustración espectacular. La alianza
de la nobleza de toga -preocupada por conservar sus privilegios, particu-
larmente el de no pagar impuestos y mantener sus poderes frente a los
intendentes- con los grandes señores, "ávidos de aventuras, de influencia
y de pensiones", 30 puede ser considerada la expresión corporatista de un
grupo social privilegiado, que se ha vuelto independiente del poder a nom-
bre del cual se supone que hacen justicia, pues sus miembros han adquiri-
do sus cargos y los transmiten libremente a sus herederos.
La subordinación de los Parlamentos fue realizada por Luis XIV, quien
a través de una ordenanza de 1667 transforma el registro en un procedi-
miento obligatorio al que esas asambleas no pueden oponerse. Esta refor-
ma lleva la marca de la teoría de fa indivisibilidad de la soberanía, que
29. Charles Loyseau, Des seigneureries, cap. m, No 46, en Oeuures completes.
30. Pierre Goubert, Initiation a l'histoire de France, París , Taillandier, 1984, p. 162.
 32 La invención de la burocracia
afirma que los poderes concedidos por el rey a los Parlamentos son siempre
revocables, pero también que si el rey consulta en el ejercicio de esta sobe-
ranía decisoria, ésta no es compartida. Para poner fin a cualquier veleidad
de poder que habrían podido animar los grandes, los miembros del clero o
los príncipes de sangre, Luis XN sólo admite en el Alto Consejo, que consti-
tuye el gobierno propiamente dicho, tres ministros, sin alcurnia pero fieles
y experimentados, pues afirma que "no era mi intención nombrar súbditos
de una calidad más eminente [... ] mi intención era no compartir mi auto-
ridad con ellos". 31
El poder de nombramiento, instrumento político
Mientras que la soberanía del monarca francés se ejerce sin compar-
tirla con nadie, las revoluciones que se producen en Inglaterra, en el cur-
so del mismo siglo, encuentran su origen, en gran parte, en el uso abusivo
de la prerrogativa real. Limitada después de la Gloriosa Revolución de
1688, se ejerce sin embargo en el nombramiento de "servidores del rey",
lo cual se constituirá, de ahora en más, en una de las piezas maestras en
el juego de equilibrio de los poderes entre el rey y el Parlamento.
Los cambios instaurados durante el gobierno republicano de Cromwell
no sobrevivieron a la Restauración. Sin embargo, una revolución se había
consumado: "Una monarquía absoluta sobre el modelo francés era a todas
luces imposible. Los instrumentos del despotismo [. .. ]habían sido abolidos
pa~a siempre". 32 Le ejecución de Carlos I el 30 de enero de 1649, juzgado
trmdor a la Commonwealth, simboliza esta revolución. La restauración de
la monarquía en 1660, después de la muerte de Cromwell, no podía signi-
ficar el retorno a las prácticas de J acobo I y de Carlos 1: toda tentativa por
abusar de la prerrogativa real o de evitar al Parlamento está condenada
al fracaso. La doctrina del contrato que liga al rey con el pueblo justifica la
resistencia contra el monarca que rompa el pacto, como lo evidencia la in-
vitación hecha a Guillermo de Orange, el 30 de junio de 1688, a que libere
a Inglaterra de un soberano -Jacobo n-poco respetuoso de las libertades
constitucionales del reino.
La Convention Parlement convocada por el príncipe de Orange, que ase-
guraba el interregno después de que el rey se exilió en Francia, reviste un
carácter particular, no solamente en razón de la tarea que le correspon-
dió sino también por la composición de la Cámara de los Comunes. Las
elecciones, en ausencia del soberano reinante, no estuvieron sometidas a
31. Pierre Goubert, Louis XIV et vingt millions de Franr;ais, pp. 48-49.
32. Christopher Hill, Th e Century of R evolution, p. 165.
Arqueología: los servidores del rey 33
la influencia real, "y en las circunscripciones ordinarias, los numerosos
electores y patrones de los burgos que entregaban habitualmente sus vo-
tos y su influencia con la esperanza de beneficiarse de empleos, pensiones
0 favores reales, actuaron en esta ocasión según sus propias inclinacio-
nes; pues nadie sabía quién sería el rey y todavía menos quién podría ser
ministro".33 El espíritu partidario, tory contra whig, se manifiesta poco en
estas elecciones, y el único compromiso de los electos concierne al restable-
cimiento de la Constitución. La designación de los monarcas, que realiza
el Parlamento el 13 de febrero de 1689 -dada la vacante en el trono por
la huida a Francia de J acobo n-, se produce después de que Guillermo y
María hubieran aceptado solemnemente el Bill of Rights que limita su po-
der. De hecho, esta declaración es puramente conservadora: no figura allí
ningún principio nuevo. Recuerda lo que el rey no puede hacer y reafirma
los derechos del Parlamento. Fruto de un compromiso entre los dos parti-
dos cuyas teorías políticas divergen en muchos aspectos, esa declaración
sella la reconciliación de los propietarios de tierras y de los comerciantes,
y traduce la solidaridad última de sus intereses.
La revolución de 1688 consagra así una teoría en las antípodas de la
que, en la misma época, legitima la soberanía absoluta de Luis XIV. Si la
fórmula según la cual "la teoría del Estado inglés no es la del absolutis-
mo administrativo de un rey sino la de la omnipotencia legislativa de un
parlamento"34 es excesiva para caracterizar los principios de la época, no
es menos cierto que el balance se inclina a favor del Parlamento, y más
particularmente de la Cámara de los Comunes, en el seno de la Constitu-
ción mixta. El rey no pierde por ello los poderes que le son propios, pero
la prerrogativa real, que Blackstone -en sus Commentaries on the Laws
of England, publicados entre 1765 y 1769- estimaba extremadamente ex-
tensa, en realidad es limitada. 35 No obstante, se ejerce de manera incues-
tionada en el nombramiento de los "servidores del rey", los cuales, como
contrapartida del empleo recibido, en las elecciones de la Cámara de los
Comunes darán sus sufragios a los candidatos reales.
Desde el reino de Guillermo, está planteado el principio de inamovili-
dad de los jueces -al servicio de la ley y no al servicio del rey-, principio
adoptado por el Parlamento en 1701. Pero no sucede lo mismo con los "fun-
cionarios". Todos los agentes del Poder Ejecutivo son servidores del rey,
que tiene el poder de nombrarlos y de destituirlos; la distinción entre las '
33 . George M. Trevelyan, The English Revolution, p. 71.
34. Ernest Barker, The Development of Public Services in Western Europe, Oxford University
Press, 1944, p. 31.
35 . Véase Albert V. Dicey, lntroduction to the Study ofthe Law ofthe Constitution, Londres,
Macmillan, 10n ed., 1959, pp. 8 ss.
34 La invención de la burocracia
funciones políticas -los puestos ministeriales- y administrativos en esta
época no existe ni en Inglaterra ni en Francia. El Poder Ejecutivo, entendi-
do como ejecución de la ley votada por el Parlamento, pertenece al rey que
lo ejerce por intermedio de sus agentes, que sólo dependen de él. De hecho,
a excepción de los empleos de carácter político, sus titulares se benefician
casi siempre con un nombramiento de por vida; la letra patente por la cual
el interesado recibe el puesto le confiere además ventajas financieras y le
permite -salvo que esté formalmente prohibido- vender su cargo. 36 Por
otra parte, el titular de un empleo que, además de su remuneración legal,
percibe honorarios por servicios realizados y a veces tiene el derecho de
cobrar tasas en su provecho, puede delegar el ejercicio de sus funciones:
el delegado es pagado directamente por el titular según arreglos diversos.
La práctica de la delegación, que legalmente sólo está prevista en el caso
de impedimento para el titular de asegurar por sí mismo sus funciones,
está extremadamente extendida y no sólo concierne a los empleos más
rentables. Este sistema de nombramiento, cuya fuente original es el rey,
se propaga por intermedio de todos aquellos que tienen un poder de nom-
bramiento: grandes oficiales responsables de un servicio administrativo
pero también titulares de puestos patentados de rango menos elevado que
practican la delegación.
El arcaísmo de la organización administrativa inglesa, hasta fines del si-
glo XVIII, depende sobre todo del hecho de que nunca es suprimido un empleo,
incluso cuando las funciones ya no existen y son reemplazadas por otras.
Aunque esta situación recuerda a la que conocía Francia, particularmente en
la época en que se crearon las intendencias, su significación es profundamen-
te diferente. En efecto, contrariamente al objetivo perseguido por los reyes
franceses, la utilización del poder de nombramiento no tiene por objeto ase-
gurar una mejor administración del reino o de promover las competencias.
Constituye un medio de gobierno. La atribución de empleos -el patronato- es
utilizado como un recurso privilegiado para tratar de obtener el apoyo de la
Cámara de los Comunes y, en particular, el voto de subsidios solicitados por
el rey para llevar a cabo su política. En una época en que los ministros no son
políticamente responsables frente a la Cámara de los Comunes, donde la lon-
gevidad de los primeros no tiene relación con la de-la segunda, la elección de
ministros por parte del rey no está regida por la existencia de una mayoría en
la cámara baja sino por la capacidad que tendrán esos hombres para influir
en las próximas elecciones.
Analizando las funciones que puede cumplir el patronato en un sistema
representativo, Samuel E. Finer determina tres: asegurarse funcionarios
36. Véase Norman Chester, Th e English Administrative System , Oxfo rd, Clarendon Pr ess,
1981, p. 18.
Arqueología: los servidores del rey
35
leales, influir al electorado en la elección de re?resen~antes e .influ~r en la
legislatura elegida. 37 La primera"d~ esa~ funcwnes t~ene ~n I~teres n:uy
marginal, pero las otras dos son vitales para el gobierno mgl~s del siglo
XVJII. La puesta en práctica del sistema de influencias en matena electoral
es compleja, en la medida en que pone en juego no solamente el poder del
rey sino también el de los "magnates" -casi siempre, los pares- que con-
trolan los burgos, y el de los ministros, elegidos igualmente entre los pares
0
promovidos posteriormente a esta dignidad; además, en algunos burgos,
las elecciones son controladas por la administración del lugar, pues lama-
yor parte de los electores son pose~dores de un ~eque~o empleo real, lo
cual justifica que voten por los candidatos del gobierno. Una vez ganada
la elección, el patronato debe permitir el control de la cámara a fin de que
sus miembros apoyen un gobierno del que no son necesa~iamente deudores
-pues los empleos pueden haber sido distribuido~ antenormente po~ o_tros
ministros-. Bajo estas condiciones, el nombramiento en puestos mimste-
riales y en empleos vacantes no permite nunca esperar una proporción de
individuos equiparable a la de otros beneficiarios del patronato: , .
Desde los albores del siglo XVIII, sin embargo, se plantearon ciertos hmi-
tes para impedir la acumulación de empleos y escaños en el Parlam_ento.
Pero el Act of Settlement de 1701, que prohíbe al poseedor de un oficw o a
un pensionado de la Corona hacerse elegir en la Cámara_ de l~s -~omunes,
es interpretado de manera muy liberal, al igual que las disposiCI~nes u~t~­
riores, tomadas en 1707 y en 1742, que aumentaban los casos de melegibl-
lidad: sólo pueden ser elegidos los que tengan empleos de un nivel modes-
to. Analizando la composición de las Cámaras de los Comunes e~tre 1716 Y
1783 Betty Kemp demuestra que sobre 829 miembros del Parlamento que
fuer;n nombrados en un empleo, y por lo tanto sometidos a la obligación
de abandonar su escaño, 658 fueron reelectos. Las once cámaras elegidas
durante ese período tuvieron un número promedio de doscientos "agentes
públicos" instalados en sus bancas. 39
La influencia del First Lord ofTreasury aumentó de manera constante,
tanto en el seno del gobierno como de la Cámara de los Comunes, en la
medida en que era el principal proveedor de empleos, en particular en el
nivel local. Por otra parte, al asumir la Cámara de 'los Comunes la p<5líti.ca
financiera, la calidad de sus relaciones con el tesoro revistió una importan-
cia primordial. Pero el patronato, que encuentra su fuente en la prerroga-
tiva real, se extendió considerablemente mucho más allá del núcleo duro
37. Samuel E. Finer, "Patronage and the public service", Public Administ!-ation, XXX, 1950,
p . 338.
38. Véase Betty Kemp, King and Commons, 1660-1832, Londres, Macmillan, 1965, pp. 92-93.
39. Ídem, p. 97.
36 La invención de la burocracia
y casi permanente de los allegados al rey, que agrupaban alrededor de
cuarenta personas: los ministros y algunos poseedores de grandes oficios. 40
La amplitud del fenómeno se explica porque, habiéndose transformado el
Parlamento en el centro del poder desde la Revolución, era indispensable
para el Ejecutivo poder controlar ese órgano y muy particularmente la
Cámara de los Comunes.
Mientras que antes el lugar más vital y más corrupto de Ingla-
terra era Whitehall, de ahora en más es reemplazado por West-
minsterY
No obstante, el patronato en tanto elemento de la prerrogativa real es
considerado por ciertos filósofos políticos del siglo XVIII, como David Hume,
"inseparable de la naturaleza misma de la Constitución". 42 Constatando
que, según la Constitución, la Cámara de los Comunes "puede tener todo
el poder que desea", Hume estima que no lo extiende "porque semejante
usurpación sería contraria al interés de la mayoría de sus miembros", be-
neficiarios de la distribución de empleos. Gracias a la influencia -denomi-
nada "corrupción" o "sometimiento"-,43 que ejercen el rey y su gobierno, la
mayoría de la cámara les da apoyo, asegurando así "la preservación del
carácter mixto del gobierno". 44 Elemento de equilibrio del sistema político,
el patronato no es visto como un medio que apunte a asegurar una puena
administración sino más bien como el único instrumento que permite al
Ejecutivo conservar un cierto control sobre las decisiones tomadas por la
Cámara de los Comunes .
. La situación que conocen en la misma época las colonias inglesas de
América difiere sustancialmente de la situación de la metrópolis; La di-
versidad de estatus jurídicos a los que están sometidas las colonias tien-
de a reducirse después de la revolución de 1688. En tanto dependencias
de la Corona, las colonias -a excepción de las que están gobernadas por
un propietario que obtiene sus derechos de la Corona- cuentan con insti-
tuciones gubernan;¡.entales creadas y controladas por el Ejecutivo inglés;
el Parlamento casi no interviene en los asuntos coloniales, salvo para
adoptar medidas sobre comercio y navegación, particularmente entre
1660 y 1696. Éstas, conformes a la doctrina mercantilista, fijan reglas de
40. Betty Kemp, King and Commons, p. 96.
41. George M. Trevelyan, The English Revolution, p. 100. [Whitehall: sede del gobierno; West-
minster: sede del Parlamento, N. del T.)
42. David Hume, Essais moraux, politiques et littéraires, Parfs, Elive, 1999, p. 77.
43 . Ibfdem.
44. Ibfdem.
Arqueología: los servidores del rey 37
juego eco.nómico claramente más ventajosas para la metrópolis que para
las colomas.
Mientras las asambleas locales representativas de los colonos reto-
man sus prerrogativas bajo Guillermo m, después de que hubieran sido
abolidas por Jacobo n, la influencia del poder real se refuerza también
tanto en las colonias que se benefician con una Constitución (como Mas-
sachusetts) como en aquellas que tienen el estatuto de provincia real. El
poder real está representado localmente por el gobernador, asistido por
un consejo cuyos miembros también son nombrados por el poder cen-
tral. El gobernador -cuyo empleo, por supuesto, procede del patronato
ejercido por el Secretary of State for the southern Department y, de 1752
a 1761, sólo por el Board of Trade- recibe sus competencias generales
de la "comisión" por la cual es nombrado en su función. Pero las moda-
lidades de su acción están fija das por las instrucciones reales que cons-
tituyen "vuestra regla de conducta en todos los asuntos concernientes
a los poderes que os han sido conferidos por vuestra comisión". 45 Como
representante del rey, y por lo tanto depositario de la prerrogativa real,
el gobernador obtiene importantes poderes, tanto en materia legislativa
como ejecutiva y judicial. A la cabeza del organismo, convoca, prorroga
o disuelve la asamblea de colonos, dispone de un poder de veto sobre las
decisiones de esta última y, conforme a su comisión, se beneficia de una
competencia absoluta en materia financiera.
La amplitud de sus poderes no imp~ica que el gobernador esté en con-
diciones de ejercerlos sin tomar en cuenta la voluntad de la asamblea ele-
gida; se ha podido decir, además, que lo esencial de la historia de la admi-
nistración colonial está en la oposición entre las asambleas y la Corona, a
propósito de la prerrogativa real. 46 El rechazo de los colonos a que se les
imponga el conjunto de.reglas que los gobierna, por medio de instruccio-
nes reales, se traduce de diferentes maneras. Desde 1680, las asambleas
obtuvieron el derecho de iniciativa para todas las leyes coloniales -la apro-
bación era dada por el Consejo privado al que eran transmitidas por el go-
bernador, si éste no las había vetado- y también el derecho de controlar las
finanzas, definiendo su utilización y, sobre todo, logrando la supervisión de
los gastos por un agente elegido por ellas. 47 Es necesario prestar atención a
este punto, en la medida en que evidencia una de las fallas del sistema ad-
ministrativo instaurado en la colonia. La asamblea no está beneficiada con
ningún derecho en materia de nombramientos, lo cual no impide que se lo
45 . "Board ofTrade to W. Popple", 17 de febrero de 1749, citado en Leonard W. Labaree, Ro-
yal Government in America, New Haven, Yale University Press, 1930, p. 14.
46. Leonard W. Labaree, Royal Government in Ame rica , p. 2.
47 . Véase John Miller, Origins ofthe American Reuolution, Londres , Faber, 1945, p. 32.
38 La invención de la burocracia
apropien y lo usen, a pesar de las protestas del gobernador, única autori-
dad investida con ese poder. Este "desliz" es facilitado por el hecho de que
no es la Corona la que remunera al gobernador sino que es la asamblea,
según las instrucciones reales, la encargada de proveer su salario, al igual
que a los otros agentes encargados de comisiones reales en la ejecución de
tareas determinadas.
De hecho, el gobernador es tributario, en cierta medida, de la buena
voluntad de los representantes de la colonia; sólo posee medios de influen-
cia indirectos en la medida en que no dispone de una lista civil-es decir,
medios de remunerar a los agentes-. De eso se queja, por ejemplo, el gober-
nador Bernard de Massachusetts, que escribe, el 23 de abril de 1769, que
"los desórdenes americanos encuentran su origen en la ausencia de una
lista civil asegurada y apropiada para cada colonia".48 En contraposición,
eso no impide a dicho gobernador destituir a los coroneles de la milicia que
emitieron votos negativos en el seno de la asamblea de representantes,
para hacer uso de su poder de patronato. 49 De manera general, los go-
bernadores utilizan su poder de nombramiento, particularmente para los
puestos judiciales, así como otros medios de presión, como la atribución de
contratos públicos remunerativos, para establecer su propia red de obliga-
dos y, sobre todo, para tratar de corromper a los representantes elegidos y
obligarlos a apoyarlo.
El sistema de patronato, denunciado con gran vigor por los americanos,
cumple una doble función: por un lado, las colonias ofrecen un vasto mer-
cado de empleos para los ingleses que el gobierno desee ubicar; por el otro,
su utilización con respecto a los colonos debería permitirle al gobernador,
y entonces a la Corona, desarrollar una política económica particularmen-
te fructífera para Inglaterra, con el consentimiento de la población local,
particularmente de dueños de plantación y comerciantes.
Como ya se ha observado a propósito de la metrópolis, el nombramien-
to en un empleo público no significa de ninguna manera que el titular
tenga la menor competencia para ejercer la función . Se puede hacer una
constatación análoga en el caso de quienes son enviados a las colonias:
a pesar de la dificultad de la tarea de gobernador, los que realizan los
nombramientos en Londres no parecen haber considerado que la elección
de personas calificadas pudiera tener importancia, y los puestos son ocu-
pados por individuos mediocres. 50 En general, los •principios de eficacia
administrativa o de competencia no son los que dictan la creación de
48. Bernard Papers , VIII, Harvard University Library.
49. Gordon S. Wood, La Création de la République américaine (1969), París, Belin, 1991, p.
195.
50. Véase John Miller, Origins of the American Revolution, p. 30.
Arqueología : los servidores del rey 39
nuevas estructuras 51 o los nombramientos de agentes. La concepción que
preside esos nombramientos no se diferencia en absoluto cuando se trata
de proveer de empleos en América o en Inglaterra, y los que acceden a
esos puestos -de un lado y otro del Atlántico- no se distinguen tampoco
desde el punto de vista de sus características sociales. Pero si, en In-
glaterra, es aceptado el patronato de todos aquellos que, en razón de su
estatus social, tienen acceso a las instituciones políticas y extraen benefi-
cios del sistema, no sucede lo mismo en las colonias americanas. Para los
colonos, el ejercicio de la prerrogativa real, tal como la usan y abusan los
gobernadores, corrompe la organización poco jerarquizada de la sociedad
y pone en peligro su libertad, pues muchos hombres se dejan "influir para
obtener la más pequeña bagatela".52 El sistema político-administrativo
puesto en práctica en las colonias americanas, a mediados del siglo xvm,
aparece como una especie de mezcla del que se conoce en Francia y en
Inglaterra en la misma época: imperialismo administrativo del poder
central representado por el gobernador a las órdenes del rey, por un lado;
corrupción política a través de la utilización del patronato, que apunta
a formar entre los colonos un partido Javorable a la Corona, por el otro.
Mientras que en Francia los agentes nombrados por el rey son elegidos
para administrar el reino al servicio de un monarca, único poseedor del
poder político, el patronato es utilizado por el monarca inglés como un
contrapeso al enorme poder potencial del Parlamento. Al mismo tiempo,
el sistema que se practica en Inglaterra, durante el siglo XVIII, asegura a
los poseedores -propietarios rurales, hijos de pares, pero también comer-
ciantes- el monopolio de la representación en la Cámara de los Comunes y
permite que los intereses económicos de las clases superiores sean siempre
tomados en consideraci 6n v 11 ,.] nivel político.
51. Véase M. Spector, The American Department of the British Government, Nueva York,
Columbia University Press, 1940, p . 21.
52. Gordon S. Wood, La Création de la R épublique am ér~caine , p. 185.