1

INTRODUCCIÓN

Pasando del concepto de que las organizaciones existen para lograr

metas o leyes por medio de administración por parte de una
organización de individuos o de otras cuestiones y, pasando también
del concepto Weberiano de que la burocracia es una “estructura
organizativa que se caracteriza por procedimientos explícitos y
regularizados, que presenta una división de responsabilidades,
especialización del trabajo, relaciones impersonales y jerarquía.” Nos
enfocaremos en analizar el tema en cuanto al rol de la burocracia en
la implementación de políticas públicas, que realizaremos desde la
perspectiva de las relaciones de poder en que la burocracia peruana
interviene en el proceso político y la implementación de políticas
públicas para alcanzar sus objetivos.

El tema burocracia nos es importante como estudiantes

universitarios, para entender y dar a entender uno de problemas
que acontecen en nuestra nación en el periodo 2012-2017 , si bien
es cierto, la ineficiencia de la burocracia no es el único problema
que nos vienen aquejando , consideramos que es un aspecto clave
en nuestra vida como ciudadanos ya que si el estado no nos brinda
ayuda para sobresalir en los medios con los que contamos para
sobrevivir, y dado que, en el Perú se rige un sistema individualista
en el cual “todos corren por sus vidas” nuestra permanencia aquí
será de lo más tortuosa. El desarrollo económico y el crecimiento del
PBI está en nuestras manos y por eso es que, como ciudadanos, el
seguimiento a la administración pública peruana no nos puede ser
indiferente.

1
 2

PREGUNTAS OBJETIVOS HIPÓTESIS

Pregunta principal Objetivo principal Hipótesis principal

¿A qué se debe la Comprender las -Gestión pública

ineficiencia burocrática razones por las ineficiente
en cuanto a su función cuales existe una - Corrupción
administrativa, en el excesiva carga -Excesiva carga
Perú, durante el periodo burocrática en el reglamentaria
2012-2016? Perú. - Nepotismo

Sub-pregunta 1. ¿Cómo Sub-objetivo 1. Hipótesis 1:

afecta, en un país como Obstaculiza el
Comprender los
el nuestro, la excesiva proceso para llevar
efectos de una
carga reglamentaria a cabo un negocio.
excesiva carga
durante el periodo - Reducen el
burocrática en el
2012-2017? potencial de
Perú durante el
crecimiento
periodo 2012-2017
económico
- Dificultad para la
inversión
extranjera en el
Perú.

Sub-pregunta 2. ¿De

2
 3

qué forma se ve Sub-objetivo 2. Hipótesis 2:

afectada la sociedad - Dar a conocer la - Son las personas de
peruana a razón de la razón la forma en escasos recursos
corrupción que existe que la corrupción quienes tienen menor
en los servicios públicos afecta a la sociedad probabilidad de culminar
del país y qué se puede peruana. exitosamente sus
hacer para - Y qué medidas se trámites.
contrarrestar esta pueden tomar al
situación? respecto. - Todos somos parte del
aparato del estatal por el
pago de tributos, es así
que tenemos el derecho a
poder exigir
transparencia en la
administración pública.

Sub-pregunta 3. Sub-objetivo 3. Hipótesis 3:

¿Cómo afecta la Conocer hasta qué - Déficit al brindar
burocracia al servicio punto la burocracia servicio público.
que brinda el sector se convierte en una - Ineficacia de la
público? traba para los estructura de los
servicios que brinda servicios
el sector público en brindados.
los diferentes
aspectos en los
cuales se ve
envuelto.

MARCO TEÓRICO

3
 4

Elaboramos la siguiente investigación partiendo de las concepciones

básicas de Weber en cuanto a burocracia, sin dejar de la lado el enfoque
marxista, en vista de que Weber nos brinda, a nuestro parecer, una
burocracia de ensueño en el que reina la eficiencia y todas nuestras metas
se cumplen en el plazo previsto, pues, vemos que no es así, el enfoque
marxista nos hace tomar en cuenta varios aspectos que no son tocados en
ningún lado, que son: la explotación del trabajador a sus empleadores, el
obstáculo hacia los microempresarios, gestión pública, etc

Gestión Pública: Eficaz administración de los recursos del Estado

Medios de producción: Herramientas y materiales que intervienen en el

proceso de trabajo, (materia prima, fuerza de trabajo, etc.)

MARCO METODOLÓGICO

Hemos iniciado la siguiente investigación con el propósito de mostrar uno

de los aspectos que viene afectando al sector público de nuestra nación,
que la burocracia en cuanto a su función administrativa en el sector
público.

Hemos elaborado una encuesta, con preguntas dirigida a ciudadanos que

transitan por las calles de Lima, para conocer un poco más de cerca el
impacto de la burocracia en el Perú.

ANTECEDENTES

BUROCRACIA COMO DOMINACIÓN OFICIAL DEL ESTADO

4
 5

El presente estudio, desde una perspectiva marxista, plantea a la

burocracia como instrumento contribuyente en la enajenación y alienación
del trabajador público de los medios de producción y su explotación, nos
muestra el problema del estado como clase dominante hacia la población.

La pregunta principal planteada en la siguiente investigación en términos

del jurista soviético Pasukanis es: ¿Por qué se encuentra, el estado,
separado de las filas de la clase dominante adoptando la forma de un
mecanismo impersonal de autoridad aislado de nuestra sociedad?

Siguiendo la perspectiva de Joachim Hirsch, podemos proponer como

posibles respuestas al problema que la expropiación al productor, de sus
medios de producción, lo libera de su fuerza de trabajo, esto significa
relacionarlo con los capitalistas en un ambiente tal que los obliga a vender
su fuerza de trabajo de manera libre e igual a quienes manejan el capital,
para obtener las ganancias suficientes que les permitan sobrevivir.

La separación del productor de los medios de producción viene a ser un

acontecimiento histórico que se ha dado, y en la medida que eso es así, la
capacidad de trabajar toma la forma de “cosa” que es propiedad del obrero,
cosa o mercancía que el trabajador pone en venta al capitalista para
sobrevivir. Sin embargo, este proceso de abstracción que existe en las
sociedades capitalistas tiene su límite, porque la fuerza de trabajo, en
tanto es considerado cosa que se puede vender, no puede ser separada del
que lo posee (trabajador). La dependencia creciente del trabajo en el capital
abstrae progresivamente las capacidades del obrero individual en la
máquina. Pero una y otra vez el trabajo se yergue frente al capital como
factor subjetivo del proceso de trabajo.1

Por tanto, el capitalista no puede hacer uso de la fuerza de trabajo del

obrero porque está mediado por la voluntad de este.

1 Adrián Piva. (2012). BUROCRACIA Y TEORÍA MARXISTA DEL ESTADO. Revista Sociológica de Pensamiento Crítico, 6, 31.

5
 6

El obrero (liberado de su fuerza de producción) que se ve obligado a vender

su fuerza de trabajo, no le da autoridad al capitalista, para que este tome
el control sobre la mercancía (fuerza de trabajo) que ha comprado.

MARX Y WEBER: DIVERGENCIAS

Para Karl Marx, la burocracia se encuentra definida como el órgano

administrativo por medio del cual se oficializa la posición de poder de la
clase dominante hacia la otra parte de la población, la cual adoptará la
forma de conjunto funcionarios administrativos, cuya función no será
distinta a la de preservar el sistema capitalista que domina y explota al
proletariado, liberándolo de los medios de producción. De esta forma,
reviste de igualdad la desigualdad real del obrero en la acción de compra y
venta.
Sin embargo, para Weber el término burocracia denota un significado
contrario al dado por Marx, definiéndolo como un conjunto de funcionarios
sistematizados que es racional y objetivo y asegura la eficiencia en cuanto
aspectos sociales y políticos.

BUROCRACIA SEGÚN WEBER

6
 7

Desde los aportes de Weber en los que se describe un sistema burocrático

ideal en el que los procedimientos se encuentran claramente establecidos,
el sistema burocrático ha sido ampliamente utilizado en organizaciones de
gran tamaño, especialmente los organismos públicos, para poder atender a
una gran cantidad de personas de manera uniforme.
Por otra parte Williamson (1981) analiza el rol de los costos de
transacción en la economía en un contexto en el cual los contratos
completos son imposibles de realizar. En este estudio, se pone atención a
la carga que ejercen los costos de transacción en la eficiencia interna de la
empresa y se señala que en un sistema competitivo las firmas ejercerán
esfuerzos para reducir estos costos, y quedarán en la economía solo
aquellas que lleguen a reducirlos lo más posible, aunque en el sistema
público esto no se puede garantizar, ya que muchas veces estas empresas
siguen objetivos distintos a los de eficiencia. Más adelante, Williamson
(1999) analiza las burocracias públicas desde el punto de vista de los
costos de transacción. En este estudio, el autor encuentra que para cierto
tipo de actividades públicas (como la seguridad nacional) el sistema
burocrático puede ser una alternativa eficiente, pero que este resultado no
se válida para otro tipo de actividades como las redistributivas o de
infraestructura. En esta línea, diversos autores han estudiado de manera
teórica los problemas que surgen dentro de las burocracias públicas. 2

Un caso particular es Lipsky (1980) .Él sostiene que el sistema

burocrático otorga poder los empleados estatales que tratan con el público
con la finalidad de realizar política pública, ya que delega en ellos cierta
libertad en la toma de decisiones. Por lo tanto pueden generarse
diferencias en la atención y llegada de los servicios públicos, no por las
necesidades de los clientes sino por las preferencias de los empleados
públicos. Este grupo de servidores públicos tiene la posibilidad de decidir,
de forma discrecional, cuándo, cómo y por qué aplicar (o no) las reglas

2
Yamada , G. y Montero, R (2011) Corrupción e inequidad en los servicios públicos en el Perú, Lima:
Universidad del Pacífico

7
 8

públicas. Un policía decide la gravedad de la infracción de un

automovilista de acuerdo con el reglamento de tránsito y su criterio (dicho
esto sin afán peyorativo). Una maestra decide qué temas discutir en clase
con sus estudiantes según el plan de estudios y su criterio personal. La
encargada de la ventanilla de consultas en una institución de seguridad
social decide cuándo pasar a los pacientes y con qué doctores en función
de las reglamentaciones, las especialidades de los médicos y su criterio
personal. Por supuesto, las funciones y decisiones de este grupo de
servidores públicos están basadas en complejos conjuntos de reglas, leyes,
procedimientos administrativos, rutinas organizacionales. Pero al final del
día, siempre existe un margen de discrecionalidad 3
En conclusión, Lipsky sostiene que los servidores públicos llegan a generar
estereotipos sobre los individuos que atienden y determinan quienes
«merecen» recibir el servicio con base en estos estereotipos.

CAPÍTULO I. EXCESIVA CARGA REGLAMENTARIA Y SUS

CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA PERUANA

3
Dussauge Laguna, Mauricio I. Categorías y características de los servidores públicos en un gobierno
profesionalizado. Revista Servicio Profesional de Carrera.

8
 9

Según la Sociedad Nacional de Industrias, nuestro país es uno de los ocho

países que presenta la mayor carga burocrática en el mundo, la cual ha
sido identificada por los empresarios nacionales como el principal
obstáculo para llevar a cabo una empresa. 

Nuestro crecimiento en cuanto a PBI es de 2,7% que fue pronosticado por

el FMI en su último reporte, da aires de optimismo a Roque Benavides
presidente de la (CONFIEP) por el desarrollo de la economía nacional.

“El 80% de la inversión privada es nacional y solo 20% es de capitales

extranjeros. Esto hace confiable la imagen de los productores locales y
atrae a empresas que quieran invertir en el futuro”4

“La densa burocracia y corrupción no hace sino ralentizar todos los

procesos. Todo esto afecta al microempresario que quiere abrir su negocio.
No permite que se puedan desarrollar sus proyectos ni formalizarse" es lo
que afirmó Benavides en conversaciones exclusivas con el diario El
Comercio, criticando también el nivel de informalidad laboral que existe en
nuestro país.

El Perú se encuentra registrando un 30% más de carga burocrática que el

promedio de los demás países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE). Indicó también que el Perú es el país de la
Alianza del Pacífico en el cual se hace necesario ocupar más tiempo para
“culminar un proceso de apertura de negocio, edificación de planta, pago
de impuestos y operaciones de exportación e importación, con 263 días en
total, 41% más tiempo que el promedio de la OCDE.” 5

Entre otros, figura el plazo para abrir una empresa (26 días, más del triple
que el promedio de los demás países OCDE) y para adquirir licencia de
edificación (174 días, más del doble que México y Colombia). Según el
ranking WEF 2015, el Perú ocupa el puesto 133, de entre 140 países, en

4 E.C. (2017). Roque Benavides advierte que centralismo y burocracia afectan a microempresarios. El Comercio, 5.

5 Julio Lira Segura. (2016). SNI: Perú es el país más afectado por la burocracia en la Alianza del Pacífico y el TPP . Gestión, 22 .

9
 10

carga de regulación gubernamental. Aún más rezagados aparecen Ecuador

(134), Argentina (135), Serbia (136), Croacia (137), Italia (138), Brasil (139)
y Venezuela (140).6

Sostuvo también que la carga burocrática en el Perú puede explicarse por

dos razones, la primera es la existencia de normativas ilegales e
irracionales que carecen de análisis tanto económico como legales. La
segunda razón viene a ser la ineficiente administración en la atención de
trámites que destaca por su discrecionalidad e incumplimiento de plazos
legales en los procedimientos que este evalúa, con mayor frecuencia en
gobiernos locales.

SECTOR CONSTRUCCIÓN

Ejemplo evidente de la burocracia en el Perú es la que existe en sector de

la construcción, la licencia para la construcción de viviendas genera,
alrededor 5% de sobrecosto en el precio final, estos datos fueron
proporcionados por Gerardo Frierbarg, gerente general del Fondo
Mivivienda, es por ello que propuso como solución eliminar los obstáculos
burocráticos en este sector.
Explicó, Frierbarg, que la ejecución de un proyecto tarda alrededor de dos
años, de ellos, 6 y 8 meses es dedicado al desarrollo del proyecto
verdaderamente, el resto del tiempo corresponde a cargas reglamentarias
(trabas burocráticas) impuestas por los gobiernos locales, lo que genera
más gasto. Afirmó también que dichas trabas también son una puerta
abierta a la corrupción, ya que incita a la permanencia de muchos
negocios en una especie de economía de la sombra por ahorrarse los
trámites y papeleos.

La explosión de la burocracia en Perú y la excesiva regulación de los

últimos años han reducido su potencial de crecimiento, es algo que el Perú
no puede permitirse después del fin del auge de la inversión minera, según
6 Julio Lira Segura. (2016). SNI: Perú es el país más afectado por la burocracia en la Alianza del Pacífico y el TPP . Gestión, 22 .

10
 11

el banco central. La inversión en activos fijos ha caído durante 10

trimestres consecutivos, la mayor caída en casi 15 años. 7
Después del anuncio de crecimiento del (PBI) por parte del (FMI), Roque
Benavides, presidente de la (CONFIEP), se mostró optimista en cuanto al
crecimiento de la economía peruana.

7 Julio Lira Segura. (2016) Perú le declara la guerra a la burocracia para mejorar el crecimiento. Gestión, 15 .

11
 12

CAPÍTULO II. LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO DEL PAÍS

Como peruanos sabemos que al momento de realizar algún trámite en una

dependencia estatal, sea nacional, regional o local, termina usualmente
mortificado por las largas colas y tiempos de espera que hay que soportar,
por las veces que hay que regresar a la misma institución para terminar
con el trámite, por el trato descortés de los funcionarios públicos y, en
muchos casos, por el requerimiento de coimas para «agilizar» o hacer
efectivo el servicio.

Los pobres tienden a gastar una proporción mayor de sus ingresos por
concepto de coimas exigidas por los funcionarios públicos en servicios tan
importantes para ellos como seguridad (policía) y servicios de salud,
además de aquellos provistos por los gobiernos regionales y los ministerios

Según el modelo neoclásico la teoría microeconómica neoclásica (Kafka

1994) indica que el pago de coimas puede resultar una salida eficiente
para la economía puesto que reduce el costo de transacción para personas
con alto costo de oportunidad de su tiempo. Sin embargo, estas coimas
empeorarían las inequidades en el acceso a los servicios, puesto que
atrasarían más en la oportunidad de atención a las personas de escasos
recursos económicos que no pueden pagar las coimas, eventualmente
bloqueándoles el acceso efectivo al servicio. 8

Otra modalidad de corrupción conocida es la que se da a través de

sobornos entre una empresa privada y un funcionario público, y donde
usualmente median otorgamientos de contratos. La mayoría de los casos
que han llegado a los tribunales y ciertamente los más notables, caen
dentro de esta categoría. Pero la corrupción no solamente se da en el
proceso de contratación de servicios y lo más probable es que muchos

8
Yamada , G. y Montero, R (2011) Corrupción e inequidad en los servicios públicos en el Perú, Lima:
Universidad del Pacífico

12
 13

actos corruptos nunca son conocidos. Aunque la corrupción tiende a

asociarse con transacciones de dinero, las transacciones monetarias son
solo una expresión de ciertos actos de corrupción donde está de por medio
el uso de propiedad pública y fondos del gobierno. La corrupción pública
en su forma más amplia se refiere a acciones de fraude, abuso, desperdicio
o incumplimiento que resultan en el mal uso de los recursos del gobierno y
que socavan la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas.
Bajo esta definición son muchas las situaciones en el día a día de la
gestión pública en donde pueden darse actos de corrupción.

También se ha detectado corrupción es en la contratación de empleados.

En este caso se puede dar nepotismo (contratación de familiares) o
padrinazgo (contratación a base de conexiones políticas). En los procesos
de compras y facturación, también puede darse corrupción en la forma de
malversación de fondos. Se pueden hacer compras ficticias, compras a
proveedores a cambio de pagos, o sobrefacturación cuya diferencia termina
en los bolsillos del empleado público.9

Desde una mirada cívica, lo primero que debe pensarse a la hora de

justificar las mejoras burocráticas es que el aparato estatal nos pertenece
a todos, a los ciudadanos y a los empleados públicos, porque todos
aportamos a su funcionamiento a través del pago de impuestos.

Los sueldos, los gastos operativos y los ahorros de la institución son

dinero del colectivo, por lo tanto, el buen funcionamiento de un ministerio
o cualquier otra dependencia es algo exigible a todas luces, pues se
financia con el presupuesto público y es que cuando una burocracia no
introduce a sus filas a los mejores profesionales bajo criterios
transparentes y públicos está atentando no sólo contra la mejora
gubernamental sino contra el derecho democrático que todo individuo

9
Ramón Ruffner , Jeri Gloria (2014) CORRUPCIÓN, ÉTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ. Lima- Perú:
Revista de la Facultad de Ciencias Contables

13
 14

tiene de ser empleado público, siempre que sus antecedentes profesionales

se lo permitan.

Es, además, este proceso arbitrario de selección, un acto de corrupción,

porque si el Estado es de todos, nadie puede tomar decisiones de carácter
público bajo criterios que no corresponden al bienestar colectivo. 10

10
Trelles Sarazú , Carlos. Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano? Lima-Perú
Revista PUCP.

14
 15

CAPÍTULO III. LOS OBSTÁCULOS QUE PRESENTA EL SECTOR PUBLICO

AL BRINDAR SERVICIOS

Cuando se habla se burocracia en sector privado muchas veces la opinión

pública se dirige más a lo que aqueja y hace ineficiente los servicios
brindados, entre ellos se encuentra la corrupción, la sobrecarga
reglamentaria y otros, pero dejan de lado los papeles que cumple el mismo
estado como traba propia para los servicios que brinda.

Se dice que el sector bajo tiene bajo rendimiento porque no posee la

cantidad suficiente de trabajadores, no tienen personal capacitado o hay
sectores que no han sido abandonados; pero que tan cerca de la verdad
estamos, “tendría que indicarse que la eficiencia burocrática no está
relacionada con la cantidad de servidores del Estado, sino que depende de
muchas otras variables” (Trelles, 2009, p. 60).

El problema no está tanto en el número de trabajadores sino por las

razones por la cual se abren estos cupos de trabajo, que no logran el
objetivo de alivianar los cargos.

“En el caso de Perú, el Congreso recurre a prácticas políticas informales

para influir sobre la burocracia, un actor crucial en el proceso de las
políticas públicas” (Patriu, 2014, p. 24). Los casos de corrupción son los
que producen la mayoría de todos los déficit y como se le otorga a la
estructura un aumento de plazas por acciones políticas pero no por una
necesidad de aumentar la eficiencia del sector.

Muchos de estos males que aquejan al sector público provienen del mismo
sector y como resultado crea una barrera democrática que no solo
amenaza con separar aún más al ciudadano del estado sino que también
amenaza con traer consecuencias económicas que afecten nuestro
crecimiento y desarrollo económico.

15
 16

Para estas barreras burocráticas ya existen leyes que se han ido

promulgando y que son reunidas en el Manual de Prevención y
Eliminación de Barrera Burocráticas publicado por INDECOPI en el 2015.
Aunque eliminar estas barreras tome un tiempo, la promulgación de estas
leyes nos dice que se están tomando en cuenta la existencia de estos
problemas en los diferentes sectores y que se está buscando como una
solución para estos

16
 17

CONCLUSIÓN

Después del análisis realizado en torno al temra “Burocracia en el Perú”,

finalizamos la presente monografía con lo siguiente:

- La explosión de la burocracia en Perú y la excesiva regulación de los

últimos años han reducido su potencial de crecimiento.
- La explosión de la burocracia en el Perú, ha incrementado la
creación y permanencia de negocios informales, debido al engorroso
procedimientos de llevar un negocio por las vías legales, ya que este
significaría un alto costo.
- Carencia de cupos de trabajo
- Corrupción en el sector público

17
 18

ANEXO

Encuesta realizada EL 10 Oct 2017 en el distrito de Carabayllo, realizada a

20 personas.

1. ¿Considera Ud. que en el Perú existen demasiados procedimientos

para adquirir reglamentos y plazos en cuanto legalizar y crear una
microempresa?
A) SÍ B) NO
2. ¿Considera Ud., por medio de su experiencia, que el sector público
peruano le brinda un mal servicio? (trámites de salud, pago de
impuestos, etc.)
A) SÍ B) NO
3. ¿Considera Ud. que la existe corrupción en el sector público, en
cuanto a la contratación del personal que atiende en el sector
público?
A) SÍ B) NO

18
 19

¿Considera Ud., por medio de su experiencia, que

el sector público peruano le brinda un mal
servicio? (trámites de salud, pago de
impuestos,etc.)

20; 100%

SÍ NO

19
 20

¿Considera Ud. que en el Perú existen demasiados

procedimientos para adquirir reglamentos y plazos
en cuanto legalizar y crear una microempresa?

20; 100%

SÍ NO

20
 21

¿Considera Ud. que la existe corrupción en el

sector público, en cuanto a la contratación del
personal que atiende en el sector público?

20; 100%

SÍ NO

21
 22

Bibliografía

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