Dirección Técnico Normativa

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T.D.: 11238587

OPINIÓN Nº 193-2017/DTN

Solicitante: Órgano de Control Institucional del Gobierno Regional Madre

de Dios

Asunto: Prohibición de Fraccionamiento en contratos de Consultoría de

Obra consistentes en la elaboración del Expediente Técnico de
Obra

Referencia: Oficio N° 197-2017-GOREMAD/OCI

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe del Órgano de Control Institucional

del Gobierno Regional Madre de Dios realiza una consulta relacionada con la figura
de fraccionamiento prohibido en la elaboración de un Expediente Técnico de Obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas
al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre
temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos, de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley
de Contrataciones del Estado, Ley Nº 30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS

De manera previa, debe indicarse que con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 -que modifica la Ley- y el Decreto Supremo
N° 056-2017-EF -que modifica el Reglamento-, cuyas disposiciones rigen a partir de
esa fecha; salvo para aquellos procedimientos de selección iniciados antes de la
entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1341, los cuales se rigen por las
normas vigentes al momento de su convocatoria1.

Al respecto, la consulta planteada es la siguiente:

1 De acuerdo a lo establecido en la Disposición Complementaria Transitoria Única del Decreto Legislativo N°

1341.

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“En el caso de la necesidad de elaboración de un Expediente Técnico para obra,

¿pueden sus componentes: arquitectura, estructuras, sanitarias, eléctricas, y otras,
contratarse individualmente como servicios generales?, ¿puede también ser
contratado un servicio general para realizar el seguimiento y consolidación de los
componentes contratados?, ¿lo descrito constituiría un fraccionamiento?, ¿debería
contratarse la elaboración del expediente técnico en un único proceso de selección
como consultoría?” (Sic).

2.1 En primer lugar, debe señalarse que de acuerdo a lo establecido en el artículo 5

del Reglamento, en el primer semestre de cada año, durante la fase de
programación y formulación presupuestaria, las áreas usuarias de las Entidades
deben programar, en el Cuadro de Necesidades, sus requerimientos de bienes,
servicios en general, consultorías y obras a ser convocados durante el año fiscal
siguiente, en atención al cumplimiento de sus funciones y el logro de sus metas
previstas; así, una vez efectuado el análisis de sus necesidades, éstas deberán
agruparlas y remitirlas al Órgano Encargado de las Contrataciones para que-
previa coordinación con el área usuaria- sean consolidadas y valorizadas
sobre la base de las prioridades institucionales y la disponibilidad presupuestal
asignada a cada ejercicio fiscal.

De esta manera, la normativa de contrataciones del Estado recoge la tendencia

logística del agrupamiento de los objetos contractuales, en virtud de la cual se
busca acumular adecuadamente los bienes, servicios u obras esencialmente
similares, con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la
competencia y economía de escala, así como simplificar las relaciones
contractuales, hecho este último que se ve reflejado cuando la Entidad se
entiende con un solo proveedor.

2.2 En ese contexto, en el ámbito de la contratación pública, el desconocimiento de

esa unidad esencial de los bienes, servicios y obras configura el
fraccionamiento indebido, que es la división artificial de una contratación
unitaria debidamente programada o programable.

Al respecto, Morón Urbina sostiene que el fraccionamiento consiste en “(…)

el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación,
para en vez de esta necesaria unidad, aparentar una escasa cuantía en la
adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos, menos
concurrentes, competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los
potenciales postores"2.

Por otro lado, Mutis y Quintero señalan que "(…) hay fraccionamiento cuando
de manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto contractual, con
el propósito de contratar directamente aquello que en principio debió ser
licitado o públicamente concursado"3.

2 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa”. En Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima. Número, 2002-II. Pág. 333.
3 MUTIS VENEGAS, Andrés; y QUINTERO MUÑERA, Andrés; La Contratación Estatal: análisis y
perspectivas. Pontificia Universidad Javeriana Colombia 2000, p. 176. Citado por Morón Urbina. Ibidem. Pág.
333.

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En relación con lo señalado, el artículo 20 de la Ley establece que, “Se

encuentra prohibido fraccionar la contratación de bienes, servicios u obras
con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que
corresponda según la necesidad anual, de dividir la contratación a través de la
realización de dos o más procedimientos de selección, de evadir la aplicación
de la presente Ley y su reglamento para dar lugar a contrataciones iguales o
inferiores a ocho (8) UIT y/o evadir el cumplimiento de los tratados o
compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratación
pública.”

De acuerdo a la disposición citada, la normativa de contrataciones del Estado

prohíbe que se divida -deliberadamente- la contratación de un mismo objeto
contractual a efectos de realizar una pluralidad de contrataciones a través de
varios procedimientos de selección o con el propósito de evadir la aplicación
de la normativa de contrataciones del Estado, dando lugar a
contrataciones iguales o menores a ocho Unidades Impositivas Tributarias
(8 UIT)4, pues ello constituye un fraccionamiento según lo dispuesto por la
citada normativa.

No obstante ello, cabe precisar que el numeral 19.2 del artículo 19 del
Reglamento establece que no se incurre en prohibición de fraccionamiento
cuando: (i) Se contraten bienes o servicios idénticos a los contratados
anteriormente durante el mismo ejercicio fiscal, debido a que en su
oportunidad no se contaba con los recursos disponibles suficientes para
realizar la contratación completa, o surja una necesidad imprevisible
adicional a la programada; y, cuando (ii) la contratación se efectúe a través
de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco.

2.3 En virtud de lo expuesto, puede advertirse que el fraccionamiento se configura

en aquellos casos en los que las prestaciones contratadas de manera
independiente poseen características y/o condiciones que resulten idénticas o
similares; esto es, cuando representan un mismo objeto contractual.

Así, para determinar si se configura un fraccionamiento prohibido, se debe

verificar si las prestaciones que se requiere contratar poseen características y/o
condiciones singulares que las hace distintos entre sí o no, pues, en caso se
requiera efectuar la contratación de prestaciones idénticas o similares, bajo las
mismas condiciones, corresponderá realizar un único procedimiento de
selección, mientras que de tratarse de prestaciones que revistan características
o condiciones que las hagan singulares, corresponderá efectuar tantos
procedimientos de selección como prestaciones requieran contratarse.

Al respecto, es oportuno precisar que se consideran prestaciones “idénticas” a

aquellas que comparten las mismas características, es decir, que son iguales en

4 El fraccionamiento se configura, por ejemplo, cuando una Entidad requiere realizar la contratación de un solo
objeto contractual por un monto que corresponde a una Adjudicación Simplificada de S/. 50,000.00 (Cincuenta
mil con 00/100 Soles), sin embargo, efectúa dos contrataciones por montos menores a 8 UIT, con la finalidad
de inaplicar la normativa de contrataciones del Estado.

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todos sus aspectos5; y, por tanto, sujetas de ser contratadas bajo las mismas
condiciones. Por su parte, se entenderá como prestaciones “similares” a
aquellas que guarden semejanza o parecido, es decir, que compartan ciertas
características esenciales, referidas a su naturaleza, uso, función, entre otras
cosas; siendo susceptibles de contratarse en forma conjunta.

En esa medida, sobre la base de cada caso concreto, es responsabilidad de la

Entidad determinar si las prestaciones requeridas representan un mismo objeto
contractual, a efectos de contratarlos mediante un único procedimiento de
selección, evitando, de esta manera, un fraccionamiento indebido; o si, por el
contrario, existen elementos distintivos que hacen singular cada prestación, a
efectos de programarlos y contratarlos en procedimientos de selección
independientes, supuesto en el cual no se configuraría el fraccionamiento.6

2.4 Precisado lo anterior, resulta propicio indicar que en determinados casos se

puede apreciar que una pluralidad de prestaciones revisten características que
las hacen singulares y disímiles entre sí; no obstante, el marco legal aplicable
dispone que su contratación se efectúe de manera conjunta.

Bajo dicha perspectiva, Morón Urbina 7 -al referirse a la unidad de una

contratación- señala lo siguiente: “Dicha unidad puede provenir de la
naturaleza de las cosas, (…), o de las normas jurídicas, cuando tratándose de
adquisiciones o contratos físicamente divisibles, por conveniencia jurídica, la
normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo
(por ejemplo, las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre
sí)”. (El subrayado es agregado).

En ese sentido, el Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, define

al “Expediente Técnico de Obra” como “El conjunto de documentos que
comprende: memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos de
ejecución de obra, metrados, presupuesto de obra, fecha de determinación del
presupuesto de obra, análisis de precios, calendario de avance de obra
valorizado, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos,
estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios”. (El
subrayado es agregado).

De esta manera, se puede apreciar que el Expediente Técnico de Obra está

conformado por un conjunto de documentos de ingeniería que definen,
principalmente, las características, alcance y la forma de ejecución de una obra,
así como las condiciones del terreno en la que esta se ejecutará y que por su
naturaleza de las cosas corresponde que se contrate como una unidad para
cautelar su coherencia

Así, en la línea de lo expuesto, debe tenerse en cuenta que en el marco de lo

5 Independientemente de las diferencias menores que no incidan en la determinación de su identidad.

6 En concordancia con el criterio contenido en la Opinión N° 001-2017/DTN.

7 MORÓN URBINA, Juan Carlos. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa, en: Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima, N° 7, 2002-II, Pág. 334.

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establecido por la normativa de contrataciones del Estado, la elaboración del

Expediente Técnico de Obra debe ser contratada como una consultoría de
obra8, a través de un Concurso Público o una Adjudicación Simplificada, según
corresponda al valor referencial de la contratación y a los márgenes que
establece la ley de presupuesto del sector público9.

2.5 Por tanto, cuando se requiera la elaboración de un Expediente Técnico de Obra,

la Entidad debe convocar un procedimiento de selección a efectos de contratar
a un consultor de obras que se encargue de formular -de manera conjunta-
todos los documentos que integran el mencionado Expediente. En
consecuencia, la contratación individual de cada uno de los documentos que
componen el Expediente Técnico de Obra constituye un fraccionamiento
prohibido por la normativa de contrataciones del Estado.

3. CONCLUSIONES

3.1 En el marco de lo establecido por la normativa de contrataciones del Estado, la

elaboración del Expediente Técnico de Obra debe ser contratada como una
consultoría de obra, a través de un Concurso Público o una Adjudicación
Simplificada, según corresponda al valor referencial de la contratación y a los
márgenes que establece la ley de presupuesto del sector público.

3.2 Cuando se requiera la elaboración de un Expediente Técnico de Obra, la

Entidad debe convocar un procedimiento de selección a efectos de contratar a
un consultor de obras, persona natural o jurídica, que se encargue de formular -
de manera conjunta- todos los documentos que integran el mencionado
Expediente; en consecuencia, la contratación individual de cada uno de los
documentos que componen el Expediente Técnico de Obra constituye un
fraccionamiento prohibido por la normativa de contrataciones del Estado.

Jesús María, 6 de septiembre de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
LAA/riga.

8 El Anexo Único del Reglamento “Anexo de Definiciones” define a la “Consultoría de obra” como los
“Servicios profesionales altamente calificados consistentes en la elaboración del expediente técnico de obras o
en la supervisión de obras. Tratándose de elaboración de expediente técnico la persona natural o jurídica
encargada de dicha labor debe contar con una experiencia especializada no menor de 1 año; en el caso de
supervisiones de obra la experiencia especializada debe ser no menor de 2 años.” (El subrayado es agregado).
9 Conforme a lo establecido en los artículos 22 y 23 de la Ley; así como en los artículos 58, 60 y 67 del
Reglamento.

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