SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS - Sólo se aplica a entidades vigiladas por la

Superintendencia, no a ésta que se rige por el Código Contencioso
Administrativo / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Silencio
administrativo positivo: prohibición de aplicación analógica o extensiva /
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS - No se le aplica el silencio
administrativo positivo

Para resolver la cuestión es menester hacer el mismo ejercicio que realizó el a

quo, esto es, precisar las normas pertinentes y su alcance sobre el referido tema,
que como se dijo son los artículos 158 de la Ley 142 de 1994; 123 del Decreto
2150 de 1995, y 8 y 9 del Decreto 2223 de 1996, por el cual se señalan normas
que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los
compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios. La lectura de
tales disposiciones pone en evidencia que las decisiones que están sujetas al
silencio administrativo positivo que en ellas se consagra son, sin lugar a dudas,
solamente las que deben tomar las entidades o personas sometidas a la vigilancia
de la Superintendencia de Servicios Públicos, entre las cuales es sabido que se
encuentran las empresas de servicios públicos domiciliarios, para resolver
recursos, quejas y peticiones de los usuarios en relación con el contrato de
condiciones uniforme. Del recurso de apelación que le corresponde desatar a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ciertamente no hay mención
alguna en dichas normas, sino que estas se circunscriben a los recursos y
reclamaciones que les compete decidir a las aludidas entidades y personas que
están bajo su vigilancia, entre los cuales no está obviamente el que le corresponde
a la entidad vigilante. Al respecto, se debe tener en cuenta que el silencio
administrativo positivo es excepcional, y que por ello requiere norma expresa que
lo consagre y lo regule, según lo prevé el artículo 41 del C.C.A excepcional, lo que
implica no salirse de sus precisos marcos normativos. Su aplicación, entonces, es
restrictiva, quiere decir, en los casos o situaciones taxativamente previstas en la
norma especial que lo establezca y regule, sin posibilidad de darle aplicación
extensiva o analógica. Además, en lo que concierne al comentado recurso de
apelación, no hay norma especial que regule lo atinente al silencio administrativo,
de allí que se deba acudir a la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, según lo manda en su artículo 1º, esto es, que a falta de norma
especial se aplicarán las disposiciones de esa primera parte siempre y cuando
sean compatibles con el procedimiento especial de que se trate. Por consiguiente,
se ha de atender el artículo 60, según el cual lo previsto como regla general es el
silencio administrativo negativo, cuya ocurrencia se da si al cabo de 2 meses no
se ha notificado al apelante decisión alguna sobre el o los recurso interpuestos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007)

Radicación número: 76001-23-31-000-2000-01972-01

Actor: CARLINA MORA HERRERA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 10

de septiembre de 2004, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la
cual niega las pretensiones de la demanda presentada en acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

La señora CARLINA MORA HERRERA presentó demanda, que luego adicionó,

ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que accediera a las
siguientes

1. 1. Pretensiones

Declarar inexistente y sin efectos jurídicos la Resolución Núm. 00671 de 31 de

enero de 2000 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio
de la cual resolvió extemporáneamente un recurso de apelación que interpuso contra
una sanción que le impuso EPSA S.A., en el sentido de dejarla en firme.
Declarar la nulidad de las resoluciones Nos. DCCRE-0009-99 del 15 de enero de
19999, por medio de la cual EPSA .S.A E.S.P. la sanciona, y 0062-99 de 17 de
febrero de 1999, mediante la cual ésta le decide el recurso de reposición,
modificando dicha sanción.

Declarar el silencio administrativo positivo que ocurrió a favor de ella respecto de

ese recurso, con los correspondientes efectos del acto presunto.

Declarar nula las decisiones de EPSA S.A. E.S.P. contenidas en los escritos ZS-
CAN –241-2000 del 17 de mayo de 2000 y ZS-CAN-252-2000 de 29 de mayo de
20000, y en las facturas C2000 20905467 y C2000-21251066, por medio de las
cuales esta entidad le niega el reconocimiento del silencio administrativo positivo y
cobra la sanción impuesta.

Ordenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a EPSA S.A.

E.S.P. reconocer el silencio administrativo positivo que se configuró al no resolver
oportunamente el mencionado recurso de apelación, y que la empresa referida
adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto
administrativo presunto, y reembolsarle o abonarle a su favor los valores que
hubiese pagado por concepto de la sanción impuesta, así como condenar a las
demandadas en costas y agencias en derecho.

1. 2. Hechos u omisiones

En resumen, se refieren a la actuación administrativa iniciada de oficio en virtud de

la revisión que EPSA S.A. hizo al medidor de la actora para servicio de energía
eléctrica industrial; a la multa inicial de $16.491.756.oo que esa empresa le
impuso por irregularidades encontradas en el medidor; a la disminución de la
multa a $ 6.7000.110.oo por efecto del recurso de reposición, y al tiempo que la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se tomó para resolver el
recurso de apelación que subsidiariamente interpuso contra la primera decisión,
esto es, 231 días, contados a partir del 22 de febrero de 1999 - fecha en que
notificada del acto que resolvió el recurso de reposición – hasta el 31 de enero de
2000, día en que expidió la Resolución 000671, con la cual decidió la apelación.

Igualmente se refiere a las repetidas peticiones a la Empresa para que le hiciera

efectivo el silencio administrativo positivo y las consiguientes respuestas de ésta,
en las que le niega dichas peticiones.

1. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Se señalan como violados los artículos 41 y 69 del C.C.A.; 153, 154 y 158 de la
Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995; 8 y 9 del Decreto Reglamentario
223 de 1996 porque se expidió un acto por fuera del término que correspondía,
que por lo mismo debe considerarse inexistente, y las demandadas se han negado
a reconocer la ocurrencia del silencio administrativo positivo reclamado y a darle la
efectividad correspondiente al acto presunto a que dio lugar,
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Al proceso fueron vinculados la Superintendencia de Servicios Públicos

Domiciliarios, y la empresa EPSA S.A. E.S.P., como demandadas en el proceso,
las cuales se pronunciaron así:

1.- La Superintendencia hace una presentación de los aspectos generales y la

normativa relacionada con el silencio administrativo positivo, de lo cual concluye
que atendiendo el tenor del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 el silencio
administrativo positivo sólo opera respecto de los recursos que se interpongan
ante las empresas de servicios públicos domiciliarios y no de los que a ella le
corresponde decidir . Por lo tanto, en su caso lo que opera es el silencio
administrativo negativo previsto en el artículo 59 del C.C.A., y como la actora no
demandó el acto sancionatorio invocando la ocurrencia de este silencio negativo,
no perdió competencia para decidir el recurso de apelación que le correspondió.

Por lo anterior solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda (folios 111
a 114).

2.- EPSA S.A., a su turno, se opone a las pretensiones de la demanda, propone

las excepciones de inexistencia de obligaciones para con la actora, y de legalidad
del procedimiento de imposición de sanción, por cuanto éste se surtió conforme a
las normas que regulan el procedimiento respectivo, de allí que la
Superintendencia la hubiere encontrada ajustada a derecho y confirmado
mediante la resolución 0671 de 2000.

II. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó los cargos de la demanda al concluir del análisis de los artículos
1º y 158 de la Ley 142 de 1994; 123 del Decreto 2150 de 1995, y 8 y 9 del Decreto
2223 de 1996 que lo previsto en ellos está dirigido a las empresas prestadoras de
los servicios públicos domiciliarios y entidades vigiladas por la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, y no establece un término expreso a esta
entidad para que resuelva el recurso de apelación ni que en el evento de
transcurrir el plazo se deba dar aplicación al silencio administrativo positivo, por lo
cual no se configura el requisito señalado en el artículo 41 del C.C.A., para que
surja el silencio administrativo positivo, como lo pretende la actora.

Por consiguiente, para dicho recurso debe entenderse que se aplica el artículo 60
del C.C.A., esto es, el silencio administrativo negativo si al cabo de 2 meses
contados a partir de la interposición no se ha resuelto la apelación.
En consecuencia, negó la prosperidad de los cargos y las pretensiones de la
demanda.

III.- EL RECURSO DE APELACION

1. La actora sostiene que la afirmación del a quo no es cierta, ya que al disponerse

en las normas comentadas que el recurso de apelación se surtirá ante la
Superintendencia, están mencionando a esa entidad y por ende no hacen
salvedad alguna en el sentido de que para el recurso de apelación se aplicará lo
dispuesto para el silencio administrativo negativo en el artículo 60 del C.C.A., por
lo tanto se debe entender que hay lugar al silencio administrativo positivo al
vencimiento de los 15 días después de interpuesto el recurso, sin que le esté
dado al juez hacer la interpretación que expone el a quo, toda vez que las normas
aludidas se refieren a todas las peticiones, quejas o recursos, y no discriminan
entre el reposición y el de apelación.

La defensa de los usuarios no tienen un tratamiento ante las empresas y otra ante
la Superintendencia, ni se rigen por normas diferentes, menos cuando se trata de
una actuación que se inicia ante las empresas y no ante la segunda, de lo
contrario se estaría ante una desigualdad de condiciones y ante una interpretación
contraria al espíritu de la ley, que es defender a los usuarios de la mora de las
empresas y de la Superintendencia.

Por lo manifestado solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda a las

pretensiones de la demanda.

IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSION

Las entidades demandadas hacen una reseña de los hechos de la demanda y el

fallo impugnado, reiteran los expuesto en la defensa del acto acusado, en lo cual
se apoyan para solicitar que sea confirmado y no acceder a las pretensiones de la
demanda.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Ministerio Público no rindió concepto

V.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1ª.- Visto el fallo impugnado y las razones de inconformidad de la impugnante, el

problema a resolver en la presente instancia se concreta en establecer si es cierto
o no que el término señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y el
consecuente silencio administrativo positivo está dirigido sólo a las empresas de
servicios públicos y entidades vigiladas por la Superintendencia de Servicios
Públicos y, por ende, se aplica o no al recurso de apelación que a ésta le
corresponde resolver contra las decisiones de esas empresas y entidades.

Y si por lo tanto, en este caso se configuró o no silencio administrativo positivo

respecto del recurso de apelación que la actora, en su condición de usuaria,
interpuso contra la sanción que le impuso EPSA S.A., y, si, en consecuencia, la
Resolución 000671 de 31 de enero de 2000 está afectada o no por la situación de
inexistencia que se le endilga en la demanda.

2a.- Para resolver la cuestión es menester hacer el mismo ejercicio que realizó el
a quo, esto es, precisar las normas pertinentes y su alcance sobre el referido
tema, que como se dijo son los artículos 158 de la Ley 142 de 1994; 123 del
Decreto 2150 de 1995, y 8 y 9 del Decreto 2223 de 1996, por el cual se señalan
normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento
de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios.

3ª.- Sus textos, en lo pertinente, rezan:

ARTÍCULO 158. (Ley 142 de 1994) La empresa responderá
los recursos, quejas y peticiones dentro del término de
quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su
presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre
que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se
requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el
recurso ha sido resuelto en forma favorable a él

ARTÍCULO 123. (Decreto 2150 de 1995) ÁMBITO DE

APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL
ARTÍCULO 185 (sic, se refiere al 158) DE LA LEY 142 DE
1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158
de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la
Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los
servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley,
tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y
recursos que presenten los suscriptores o usuarios en
desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos,
dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la
fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el

suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la
práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o
recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72
horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días
hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario
reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio
administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá
solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya
lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las
decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la
ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se
entiende que la expresión genérica de "petición", comprende
las peticiones en interés particular, así como las quejas y los
recursos que presente un suscriptor o usuario.

Artículo 8º. (Decreto 2223 de 1996) De los cobros no

autorizados. Las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios, exclusivamente podrán cobrar tarifas por
concepto de la prestación de estos servicios y de los otros
servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de
1994. En este ultimo evento, previa celebración de convenios
con este propósito.

En consecuencia las entidades que presten los servicios

públicos domiciliarios, no podrán efectuar cobros distintos de
los originados por la prestación efectiva de los mencionados
servicios, aunque existan derechos u conceptos cuyo cobro
este fundamentado en otras normas de carácter legal.

Artículo 9º. (Decreto 2223 de 1996) Reclamación. Ambito

de aplicación de los artículos 154,158 y 159 de la Ley 142
de 1994 y del artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995.
Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de
Servicios Públicos, prestadora de los Servicios Públicos
domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de
resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del
contrato de servicios públicos dentro de un termino de quince
(15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su
presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el

suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de
la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o
recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de
las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del
término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora
 del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o
usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no
lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la
imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la
ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del Servicio
adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer
efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

Parágrafo 1º. Para efectos del presente capítulo, se entiende

que la expresión genérica de "petición", comprende las
peticiones en interés particular, así como las quejas y los
recursos que presente un suscriptor o usuario.

Parágrafo 2º. En ejercicio de la colaboración armónica entre

entidades, todos los usuarios de los servicios públicos
podrán radicar su reclamación dirigida a la Intendencia
Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios de la Zona a que corresponda, por conducto de
la Alcaldía o Personería de su Municipio, las cuales
procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad.

El Intendente regional exigirá, la efectiva solución de la

reclamación presentada por el suscriptor o usuario, ante las
empresas de servicio públicos".

4ª.- La lectura de tales disposiciones pone en evidencia que las decisiones que
están sujetas al silencio administrativo positivo que en ellas se consagra son, sin
lugar a dudas, solamente las que deben tomar las entidades o personas
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, entre las
cuales es sabido que se encuentran las empresas de servicios públicos
domiciliarios, para resolver recursos, quejas y peticiones de los usuarios en
relación con el contrato de condiciones uniforme.

Del recurso de apelación que le corresponde desatar a la Superintendencia de

Servicios Públicos Domiciliarios ciertamente no hay mención alguna en dichas
normas, sino que estas se circunscriben a los recursos y reclamaciones que les
compete decidir a las aludidas entidades y personas que están bajo su vigilancia,
entre los cuales no está obviamente el que le corresponde a la entidad vigilante.

Al respecto, se debe tener en cuenta que el silencio administrativo positivo es

excepcional, y que por ello requiere norma expresa que lo consagre y lo regule,
según lo prevé el artículo 41 del C.C.A1., de modo que tal regulación no puede
menos que aplicarse de esa forma excepcional, lo que implica no salirse de sus
precisos marcos normativos. Su aplicación, entonces, es restrictiva, quiere decir,
en los casos o situaciones taxativamente previstas en la norma especial que lo
establezca y regule, sin posibilidad de darle aplicación extensiva o analógica.

Además, en lo que concierne al comentado recurso de apelación, no hay norma

especial que regule lo atinente al silencio administrativo, de allí que se deba acudir
a la primera parte del Código Contencioso Administrativo, según lo manda en su
artículo 1º, esto es, que a falta de norma especial se aplicarán las disposiciones de
esa primera parte siempre y cuando sean compatibles con el procedimiento
especial de que se trate.

Por consiguiente, se ha de atender el artículo 60, según el cual lo previsto como

regla general es el silencio administrativo negativo, cuya ocurrencia se da si al
cabo de 2 meses no se ha notificado al apelante decisión alguna sobre el o los
recurso interpuestos.

Así las cosas, la Sala encuentra que en cuanto hace al recurso de apelación que
la actora interpuso para ante la Superintendencia de Servicios Públicos y resuelto
mediante el acto enjuiciado, no se configuró el silencio administrativo positivo en
razón a que tal recurso no es susceptible de esa forma de silencio administrativo
positivo, sino del negativo que se regula en el artículo 60 del C.C.A.; luego la
decisión del a quo se ajusta en un todo a la normativa analizada y a la situación
procesal del sub lite, sin que la impugnante hubiere podido desvirtuar las
consideraciones y conclusiones en que se sustenta dicha decisión, por lo cual se
ha de confirmar, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

1
El citado artículo 41 del C.C.A., en su inciso primero establece: “Silencio positivo. Solamente en
los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración
equivale a decisión positiva”
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia apelada, de 10 de septiembre de 2004, del Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual niega las pretensiones de la
demanda que dio lugar al proceso de la referencia.

En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del
25 de octubre de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.