La política económica mexicana 1970-1976

Al terminar 1976, México atravesaba por una grave crisis económica caracterizada por una espiral
inflacionaria, un estancamiento en el crecimiento del producto, una deuda exterior voluminosa y
creciente, una contracción de la inversión privada, un sector financiero en condiciones críticas, una
moneda devaluada y con tipo de cambio inestable y una “pérdida de confianza” de amplios
sectores de la población en la capacidad del Estado para conducir al país por vías económicas y
políticas seguras. Seis años antes, en 1970, la situación era justamente inversa: la economía
mexicana era considerada como el ejemplo a imitar de una estrategia del sector externo, control
de precios y crecimiento económico. El gran contraste entre la situación económica al inicio con la
del fin del período del presidente Echeverría dio pie a innumerables juicios superficiales que lejos
de aclarar el panorama, lo han oscurecido. Últimamente se han producido varios estudios que
tratan de conocer y precisar la verdadera naturaleza de la política económica de ese sexenio. Sus
visiones y posiciones son diversas.

El enfoque político

Para Carlos Tello (La política económica en México, 1970-1976), el curso de las principales
variables económicas durante la administración del presidente Echeverría, toma su pleno sentido
a la luz del enfrentamiento sostenido entre el Estado y la iniciativa privada. Por esta razón
denominamos político al enfoque de Tello. El trabajo adopta una secuencia cronológica que
permite desplegar la narración de las acciones alternadas de los contendientes, cada uno
empeñado en su propio proyecto.

El Estado está plenamente consciente de la necesidad del cambio: el crecimiento económico

mexicano debe beneficiar a los estratos más numerosos y más pobres de la población; sabe que
esto implica modificar el rumbo de la política económica, pero no tiene claridad sobre las medidas
necesarias para lograrlo. Por su parte, la iniciativa privada, crecida al cobijo de las espléndidas
condiciones de inversión que le brindó el Estado por décadas, es sumamente conservadora; mira
con recelo cualquier intento reformador y reacciona agresivamente ante él. Estos son los sujetos
del drama.

El escenario: en los años anteriores el Estado adoptó una estrategia de desarrollo económico
basada en la excesiva protección a la industria, tanto por la vía comercial como fiscal; una
estructura de precios que descapitalizó a la agricultura; un sistema tributario sumamente débil, y
una peligrosa dependencia gubernamental del crédito del sistema financiero privado. Esta
estrategia condujo hacia fines de la década pasada a un desempleo cada vez mayor, a la pérdida
de la autosuficiencia alimenticia, a la estrechez del mercado interno, a una muy inequitativa
distribución del ingreso, y finalmente, a condiciones sociales que ponían en peligro la estabilidad
política del país.
La acción se inicia en 1971. Bajo presiones inflacionarias el Estado opta por la austeridad, con el
objeto de no sobrecalentar la economía y detener el aumento de los precios. La iniciativa privada,
temerosa, no invierte. A fin de año, el resultado es un crecimiento económico mínimo, un
aumento en la inflación y una leve mejoría en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Entonces, la necesidad de atender a las graves carencias sociales, decide al Estado a cambiar el
rumbo de la política económica mediante el aumento del gasto público y el estímulo a la
economía.

Los años de 1972 y 1973 presencian lo que sería la tónica del sexenio de Echeverría: el sector
privado recibe con alarma y rechazo las nuevas medidas del Estado, como las tendientes a regular
la inversión extranjera o las dirigidas a establecer una mayor participación del Estado en la
economía, y reduce fuertemente la inversión; el sector público adopta una política de recurrente
aceleración y freno del gasto público. El resultado económico de esos dos años se resume en un
mayor crecimiento, pero también en mayores desequilibrios comerciales y financieros, y en una
inflación cada vez mayor. A fines de 1973 el Estado sabe que ha emprendido un viaje sin regreso:
ha comenzado un proceso de ajuste que promete poner fin a la estructura económica anquilosada
que se heredó del “desarrollo estabilizador”. Si se detiene ahí no logrará nada o aún podrá perder
terreno; si avanza, tiene la posibilidad de alcanzar sus objetivos. Sin embargo, continuar el ajuste
conlleva serios riesgos. Ya en 1973 se advierte que el proceso iniciado está desencadenado de
manera creciente el efecto de las contradicciones heredadas del modelo anterior, especialmente
en balanza de pagos y situación fiscal.

Situación fiscal

El periodo que media entre enero de 1974 y agosto de 1976 establece los prolegómenos del
desenlace. Además de la necesidad de continuar con el ajuste estructural de la economía, las
condiciones coyunturales, caracterizadas en lo externo por una profunda recesión económica y
fuertes presiones inflacionarias, y en lo interno por una retracción de la inversión privada, obligan
al Estado a participar activamente en la economía, con el objeto de promover la inversión
productiva y la producción de bienes básicos. El instrumento utilizado es nuevamente la expansión
del gasto público en 1974 y 1975. Sin embargo, a lo largo de todo este período, las contradicciones
económicas se siguen agudizando, y el sector privado arrecia sus críticas al Gobierno. El 31 de
agosto de 1976 sobreviene la devaluación, a la que siguió el desconcierto y la “pérdida de
confianza”.

Para Carlos Tello la decisión más importante en materia económica del gobierno de Echeverría fue
la de no combatir la inflación con recesión, medida que además permitió al Estado atender a
sectores con urgentes necesidades y eliminar los cuellos de botella (en energéticos, petroquímica,
siderurgia, y fertilizantes) que impedían la continuidad de la industrialización. Además, mediante
el aumento de la participación del Estado en la economía, quedaron sentadas las bases para un
crecimiento posterior más sólido. Sin embargo, esta política estuvo obstaculizada principalmente,
a juicio de Tello, por el mal manejo de la política de ingresos del sector público tanto tributarios
como de precios y tarifas; por la política monetaria restrictiva, seguida a todo lo largo del período,
que impidió vigorizar el gasto público, y por la innecesaria defensa del tipo de cambio.

El enfoque estructural

En su libro Crisis y coyuntura de la de economía mexicana, Luis Angeles analiza las condiciones

estructurales sobre que se desenvuelve la política económica echeverrista. El panorama hacia
1970 se caracteriza por un modelo de crecimiento económico agotado; una industria ineficiente,
incapaz de absorber mano de obra a ritmos aceptables, y de incursionar con éxito en el mercado
externo; una agricultura en declive que se encuentra no sólo inhabilitada para apoyar el
crecimiento económico, sino constituida en un freno a éste; una anemia fiscal; un sector
financiero débil, y fuertes desequilibrios tanto en el crecimiento de los sectores cuanto en
distribución del ingreso.

Esta estructura, producto del largo período de la aplicación de la política de  desarrollo

estabilizador, había alcanzado en 1970 uno de sus últimos momentos de viabilidad económica. A
partir de ese momento la economía mexicana se encontraba atrapada en su propia crisis: la
distorsionada distribución del ingreso y la creciente incapacidad de la economía para crear
empleos, determinaban una demanda interna débil, que sólo podía tender al estancamiento. Pero
no sólo eso, el agotamiento del modelo también significaba que aún en el caso de que la economía
creciera, por las mismas vías, sólo lo haría para agudizar sus contradicciones: empeoramiento del
déficit fiscal y del déficit externo, y estancamiento industrial y agrícola. Estas limitantes definían la
extensión de la crisis de la economía mexicana.

En tales condiciones el gobierno del presidente Echeverría realiza desde sus inicios un ajuste de
prioridades: se abandona la búsqueda del crecimiento industrial a toda costa y se opta por el
aumento del empleo, la distribución del ingreso y la reducción de la dependencia externa. Para
alcanzar estos objetivos, la única alternativa era la construcción de un sector público vigoroso que
reorientara el rumbo del crecimiento económico y le diera un nuevo impulso.

A fines de 1972 se inicia esta política. La coyuntura es desfavorable para el Estado: las condiciones
políticas le impiden aplicar las necesarias reformas de fondo, y las condiciones económicas le
imponen la necesidad de actuar sin demora, pues la extensión de la crisis amenaza con sumir a la
economía en el estancamiento.

La única salida era expandir el gasto público y orientarlo a romper estrangulamientos. Esta opción,
si bien representaba ventajas en relación al estancamiento, estaba condenada a agudizar las
contracciones de la economía mexicana. En el período 1972-1976 el crecimiento económico
logrado es en buena medida producto de la actividad económica del Estado. Sin embargo, debido
a la ausencia de transformaciones estructurales, las contradicciones se agudizan. Surge una crisis
fiscal, derivada de la falta de adecuación entre las políticas de ingresos y egresos del Estado; una
crisis industrial, que acentúa el carácter antiexportador de la industria y aumenta sus
importaciones; una crisis agrícola, que hace deficitaria la balanza alimenticia, y una crisis del sector
externo, que finalmente desemboca en la devaluación. Otros elementos concurren a agravar los
desajustes y a acelerar la inflación, como la propia inflación internacional, el crecimiento de los
sectores económicos, y la orientación del gasto público que sigue apoyando a la demanda de las
clases altas.

Como se habrá visto, existen muchas coincidencias en los dos enfoques que hasta aquí se han
visto. Si bien ambos consideran importantes las condiciones políticas y estructurales, Tello parece
dar más importancia a las primeras y Angeles a las segundas. Sin embargo, hay varios puntos de
discrepancia entre ellos: la inflación se explica en buena parte, para Angeles, como producto de la
crisis de abastecimiento-producción de la economía; para Tello, responde a la especulación de la
iniciativa privada en su afán de conservar elevadas tasas de ganancia. Tello afirma que el sexenio
del presidente Echeverría logró emprender cambios estructurales; Angeles, que no hubo tal e
incluso que la economía mexicana no ha abandonado su situación crítica. Acerca de este último
punto ni Tello ni Angeles ofrecen evidencias concretas, ambos descuidaron el análisis del efecto de
la política económica en los sectores económicos.

Es interesante observar que tanto Tello como Angeles se muestran poco críticos de la forma como
el Estado aumentó su participación en la economía. Si bien ambos señalan la existencia de una
crisis fiscal, derivada del aumento de la brecha entre ingresos y egresos del Estado, no analizan la
forma de financiamiento del déficit ni sus implicaciones en la economía y en el sistema financiero.
Inclusive, ambos autores van más lejos y señalan que la política monetaria y
financiera ortodoxa y desarrollista aplicada en el sexenio del presidente Echeverría fue uno de los
mayores desaciertos de su política económica. Sin embargo, ninguno trata de conocer hasta qué
punto pueden ser consistentes las metas en el logro de una política económica. Por ejemplo, el
aumento del gasto público vs. el aumento del ahorro interno, o la expansión del crédito vs. la
estabilidad del sistema financiero.

El enfoque monetario

Una de las ventajas de este enfoque es que establece la compatibilidad entre las metas
individuales de una política económica; su principal desventaja consiste en que con frecuencia es
incapaz de dar cuenta de la naturaleza o el mecanismo interno de los fenómenos que consigna. Al
parecer, el único análisis monetario del período 1970-1976 es el de Sykes Wilford, Monetary Policy
and the Open Economy: Mexico’s Experience. En este trabajo, el autor trata de conocer la
capacidad de la teoría monetaria de la balanza de pagos, de explicar el comportamiento de una
economía pequeña y abierta al exterior con un tipo de cambio fijo. Conforme a la versión más
simple de esta teoría, el nivel interno de precios de una economía como la mexicana queda
determinado exógenamente, con lo cual el ajuste en el mercado monetario se realiza mediante
movimientos en las reservas internacionales.

Aunque algunos puntos individuales del trabajo de Wilford, particularmente el de la política fiscal,
son acertados, el resultado global del análisis no puede considerarse válido, pues el supuesto de
la exogeneidad del nivel interno de precios en la economía mexicana es a todas luces
improcedente. El propio autor acepta que los años 1975 y 1976 escapan a la capacidad explicativa
de su modelo, y trata de salvarlo con argumentos que no resultan convincentes.

Sin embargo, existen otros dos estudios que, aunque no abarcan todo el periodo 1970-1976,
analizan una buena parte de él. Antonio Gómez Oliver, en Dinero, inflación y comercio exterior en
México, y Mario Blejer, en Dinero, precios y la balanza de pagos: la experiencia de México 1950-
1973, utilizan modelos más elaborados de la teoría monetaria de la balanza de pagos en el caso
mexicano, y arriba a conclusiones similares.

El objetivo de ambos trabajos es evaluar el grado de influencia de los cambios en la política

monetaria sobre el nivel de precios interno y sobre el sector externo de la economía. Aunque el
análisis de Blejer tiene el atractivo de su elegancia teórica, el de Gómez Oliver, por ser más
acucioso, establece planteamientos que pueden ser útiles para responder a los argumentos de
Tello y Angeles.

Gómez Oliver concluye entre otras cosas que: (a) el nivel de las importaciones depende de los
cambios en el ingreso real y en el exceso de oferta de dinero; (b) las exportaciones dependen de
los cambios en el producto real del resto del mundo y del cambio en los precios relativos, y (c) los
resultados en la cuenta corriente y en el nivel interno de precios están estrechamente vinculados
al cambio en la diferencia entre la tasa de adquisición neta de activos internos por el sistema
bancario y la tasa de crecimiento de la demanda de dinero.

Estos resultados pueden dar luz sobre la razón de la política monetaria en el período 1970-1976.
Con ellos podemos suponer qué hubiera pasado en caso de adoptarse una política de
liberalización del crédito, como la sugerida por Tello y Angeles. Del lado comercial, una expansión
del crédito interno hubiera significado un aumento de las importaciones y del nivel de precios. La
inflación hubiera gravitado sobre los precios relativos de las exportaciones, impidiendo su
crecimiento. El resultado hubiera sido un mayor deterioro del sector externo de la economía que
hubiera desencadenado mucho más rápidamente una devaluación.

El lado financiero, el aumento en el crédito interno, hubiera conducido a un aumento del déficit en
cuenta corriente y de la inflación. Con esto, la creación de depósitos por el sistema bancario se
hubiera reducido aún más, obligando al Banco de México a expandir también el crédito,
generando así nuevas presiones inflacionarias. Y si bien no puede afirmarse que cualquier
aumento de precios es producto de la especulación, si se puede decir que, dado un proceso
inflacionario, las posibilidades de especulación aumentan, y el crecimiento económico se inhibe.

Las suposiciones anteriores indican que no se puede aumentar el crédito interno sin que en otra
parte de la economía surjan efectos desequilibradores. De hecho Gómez Oliver sugiere que, dada
la estrecha vinculación entre la política monetaria y crediticia, por una parte, y el nivel de precios y
la balanza de pagos por otra, el instrumento monetario no debe dedicarse a políticas distintas de
las encaminadas a manejar esas variables. Por lo tanto, si Angeles y Tello afirman que debió
haberse utilizado con mayor énfasis la política monetaria para promover el crecimiento de la
economía, debían haber surgido también qué hacer con los desequilibrios que esa política
inevitablemente hubiera desencadenado. Ni Tello ni Angeles dan una respuesta a este punto.

El enfoque monetario permitiría también hacer una evaluación provisional de la política

económica en el período 1970-1976. Según ésta, el factor precipitante de la crisis sería el aumento
del gasto público, pues dada la brecha entre ingresos y egresos del Gobierno, la crisis fiscal era
inevitable. El financiamiento del déficit del Gobierno mediante el crédito interno trajo consigo la
crisis del sector externo y la inflación. Esta última lesionó gravemente al sistema financiero, al
reducir la propensión a ahorrar y al estimular la dolarización de la economía. De esta forma, la
inversión se contrae y, con ella, el crecimiento del producto interno bruto. La retroalimentación de
este proceso da como resultado la crisis de fines de 1976. De aquí se podría desprender una
conclusión: el instrumento macroeconómico básico de la política económica en el período 1970-
1976, a saber, el aumento en el gasto público, fue erróneamente aplicado.

Al cotejar los análisis de Tello y Angeles con el enfoque monetario debe tomarse en cuenta que
parten de supuestos distintos. Los primeros, de hecho suponen que la utilización de la capacidad
productiva de la economía es muy baja, con lo cual los aumentos en la oferta monetaria, no tienen
efectos inflacionarios. Aunque este supuesto puede ser válido en un momento dado, es exagerado
afirmar que cuando el déficit público pasa de 2.5 a 7.4 por ciento del producto interno bruto,
financiándose parcialmente mediante la emisión monetaria, no habrá aumento en precios. Por su
parte, el enfoque monetario supone pleno empleo de los recursos, lo cual puede también ponerse
en duda en base a la experiencia, tanto del primero como de los últimos dos años del período que
analizamos.

Un nuevo enfoque

Los estudios analizados permiten desentrañar, por lo menos de una manera provisional, la
naturaleza de las transformaciones ocurridas a la economía mexicana en el período 1970-1976.
Parece indudable que el crecimiento económico alcanzado hasta principios de esta década se
logró a base de retrasar cambios importantes en la política económica. La administración del
presidente Echeverría enfrentó, al iniciar sus funciones, no sólo el reto que le imponían las
transformaciones necesarias propias de su momento, sino el de otras modificaciones que se le
presentaban con rezago. Las necesidades de la población eran muchas y la urgencia de cambios
era aún mayor. Quizá esto explica la intensa actividad reformadora desplegada por el presidente
Echeverría y algunos de sus colaboradores en varios ámbitos.

En estas condiciones de tensión era fácil perder el rumbo. La respuesta del presidente Echeverría
fue ampliar la participación del Estado en la economía. Es indudable que este era un paso
necesario, pues la continuidad del desarrollo requería romper los estrangulamientos de la
economía y hacer más equitativa la distribución del ingreso. El punto más débil de esta estrategia
estuvo determinado por la ausencia de una reforma fiscal. Al aumentar la brecha entre ingresos y
egresos del Estado, y dada la dependencia del Gobierno del sector financiero privado para
financiar su déficit, los demás desequilibrios de la economía mexicana alcanzaron un punto crítico.
Un papel muy importante jugó la coyuntura internacional, que al agudizar los problemas de
inflación y balanza de pagos, hizo particularmente difícil el manejo de la política económica.

A lo largo de todo el período la inversión privada quedó bloqueada por el agotamiento de la

demanda interna, el temor a los cambios institucionales y la adversa coyuntura exterior.

Si bien la política fiscal tuvo graves deficiencias, los argumentos que condenan a la política
monetaria no son convincentes. Este último punto puede ubicarse en la polémica que desde hace
décadas mantienen los estudiosos de las economías latinoamericanas afiliados a las teorías
estructural y monetaria. Sin ánimo ecléctico, debe pensarse en un enfoque que tome en cuenta la
capacidad subutilizada de la economía sin caer en la simplificación de que el aumento en la oferta
monetaria no tiene efectos en el nivel de precios o en la balanza de pagos.

Este es el enfoque que, por lo menos en parte, desarrolla Robert Looney en  Mexico’s Economy: a
policy analysis with forecasts to 1990. En este trabajo se analizan la compatibilidad de las metas de
la política económica y su adecuación a los problemas que pretendía solucionar. El autor concluye
que la expansión del gasto público durante el gobierno de Echeverría excedió a la capacidad del
Estado, tanto de manejarlo en condiciones eficientes, como de financiarlo sin causar desequilibrios
graves. Buena parte de la crisis de 1976 pudo haberse evitado si se hubiera adoptado una política
menos ambiciosa. El resultado fue que no sólo no se alcanzaron las metas propuestas, sino que se
retrocedió en varios aspectos.

Aunque muestra cierta dificultad para integrar los fenómenos que registra, el trabajo de Looney
tiene la ventaja de hacer énfasis en la evaluación económica sectorial, punto en que los estudios
hasta ahora analizados muestran debilidad. Asegura que dado que muchos de los proyectos del
régimen de Echeverría, especialmente en siderurgia, petroquímica y agricultura, rebasan el marco
temporal de ese período, sólo el análisis de la economía mexicana posterior a 1976 podrá dar una
evaluación concluyente sobre ellos. La visión de Looney del futuro de la economía mexicana es
muy optimista. De acuerdo a sus proyecciones, los obstáculos al crecimiento son superables, y la
economía mexicana podrá en el futuro alcanzar altos ritmos de crecimiento.

Hace poco más de dos años que concluyó el controvertido sexenio del presidente Echeverría.
Puede decirse que luego de las discusiones superficiales y cargadas de emotividad que se
sucedieron inmediatamente después de la conclusión de ese periodo, se va configurando una
bibliografía sería que por distintas vías trata de dar objetividad al análisis de un fenómeno tan
importante en la historia del México moderno. Del estudio y la discusión de esos textos, y de las
nuevas investigaciones sobre el tema, habrá de derivarse un incalculable beneficio para la
capacidad autocrítica del país y para la definición de sus nuevas políticas.

Ricardo Peña-Alfaro. Economista. Colaborador del periódico unomásuno. Egresado de la Facultad

de Economía de la UNAM y de el Colegio de México.
– Luis Angeles, Crisis y coyuntura de la economía mexicana, Editorial El Caballito, México 1978. 180
pp.

– Mario L. Blejer, Dinero, precios y la balanza de pagos: la experiencia de México 1950-1973,

CEMLA, México 1977. 105 pp.

– Antonio Gómez Oliver, Dinero, inflación y comercio exterior en México, CEMLA, México 1978. 144
pp.

– Robert E. Looney, Mexico’s Economy: a Policy Analysis with Forecasts to 1990. Westview Press,
Inc., Colorado 1978. 250 pp.

– Carlos Tello, La política económica en México 1970-1976, Siglo veintiuno editores, México 1979.
209 pp. 

– D. Sykes Wilford, Monetary policy and the Open Economy: Mexico’s Experience, Praeger
Publishers, New York 1977. 152 pp.