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65:J
1 SES\6'\ \\ c\Q

Formulación
de soluciones
y decisión

INTRODUCCIÓN
La ac.uac ón del Estado por medio de st. aparaio po 1t co-adm n st ,~
mplica obl,gatonamente la elección de unas soluc ones en -.,ez oe ·
Siempre existe una pluralidad posible ce ellas para reso \ler o trat
problema, en términos de fines, medios y co•1·en dos. El Gob erno r
prioridades, metas, ob¡etivos y metodologías Cuando sed ce que
Gobierno quien realiza esta tarea, hay que tener en cuenta qu~ s
es cierto que formalmente es él qwen lo·na las decis on1:s, er. rea
intervienen en este prOCPSO diversos actores. Estos acto·es (poi'·
administra tivos, sooales, económicos, c1en~íícos, mora es, etc
a influir en el proceso de decisión a part,r de sus valores, ,n·eres
recursos tanto materiales corno ideológicos. La presenc a de esa ~
t1tud de actores exp ica por qué las dec1s1ones no son siempre lc:1 s r
''racionales" o las más coherentes; son el resultado ce 1a confromac
entre actores (Chevallier, 1986:453). la deos ón es et fruto de un '
y complejo proceso aue ooco tiene qúe ve' con el cscuerna das·c
Id dec,s,on concebida como un ac:o tineal, basaoo en los oosw
de lroertao y :-acionalidad del decisor (Sfez, 1976).
 \\1 0 1. ( -NOfl ROTH D~ UBEL

1. EL PROBLEMA DE LA·-DE_
CISIÓN
Es usual presentar la decisión como un proceso que tiene dos etapas
fundamentales: la formu lación de.soluciones y la legifimadón de una
solución. Como lo vimos en el capítulo anterior, a partir del momento en
el cual se reconoce la existencia de un problema que debe ser resuelto
pol íticamente, 1as propuestas y alternativas de soluciones, incluida la
solución del statu quo, empiezan a competir entre ellas. En medio de
la s luchas entre actores políticos en defensa de sus creencias e intere-
ses materiales o ideológ icos, poco a poco una respuesta al problema
apa recerá, será diseñad a y predominará sobre las demás. En lo ideal,
· ~,.Hante esta etapa de formulación se establec e un proceso de análisis
df:I problema, de búsqueda de argu mentos y contraargumentos, de
propuestas e ind agación acerca de las consecuencias posibles de tal
'
o cual solució n1 • De manera simultánea, el número de alternativas se
va reduciendo por un proceso de selecció n hasta escoger una sola que
t.cr mina por imponerse como la mejor o la más factible . Por lo general,
G'selección es elr esultado de una actividad política en la cual los actores
ertran en conílicto, amenazan, buscan aliados , chantajean, negocian
acuerdos, juegan co.n..sus capacidades comunicativas,cle persuasión,
de p..ropaganda, de movilización, de informacióo, etc. El tiempo puede
ser tanto un aliad~ como un enemigo dependiendo de los intereses u
objetivos de cada actor.
De manera ilustrativa, se puede representar esta etapa·como un
embudo en el cual inicialmente entran muchas alternativas y propuestas
y poco a poco una sola de éstas, procediendo por hibridaciones con
otras si es necesario, es capaz de abrirse un camino hacia· la salida. En
esta fase~ interactúan toda una serie de actores políticos, pero también
administrativos y especialistas del lobb ying o del cabildeo de todo tipo,
'n función del grado de apertura o de permeabilidad del sistema políti-
CCJ. La fase puede tener momentos de pausa, de retroceso o de
brusca
aceleración. En todo casó, no necesariamente es un proceso ordenado
y lineal. Finalmente, en un momento dado, cuando ha culminado un
cierto prncedimiento legal-l as reglas del juego- , un actor específico,

1 ~ sta
indagación de soluciones posibles puede realizarse mediante el desarrollo de una evalua-
' 16n o un estudio de fact1b,l1dad.
 ■

l'" OR MUL ACION DF SO LUCIONES y Dl US 01\

llámese Parlamento, alcalde b . .

decisión Lo hace or . 'go ernador, ministro o presidente, toma la
Este act~ car ad p ~ed,o ~e un acto ritual como un voto o una firm a.
O
o, constituye un acto de legitimación que
at rt uye a 1a nue ded Simbolism
.b ' g
· ·ó ·
19º~b) D d va ec1s1 n una fuerza particular {ver Bourdieu, 1986a:
00
· es. e este momento , 1o que no era más que una opción posible·•
se transform a en n e · .
e u ª norma 01 1c1al revestida de toda la autondad y la
,uerza , reales y simból'c 1 d IE d ..
, as, e sta o. Administraciones y autoridades
podran valerse legítimam t de esta dec1s1on .. ,
en e para exigir o sancionar
uno u otro comportamiento de los adm1n 1strados . El acto de decid,r
es simbólicamente importante , es el "gesto" más visible del actor que
tiene el poder legal y legítimo de definir la ley.
Aparentemente todo se juega en este momento dramático en el
cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto o de la firma.
Si la decisión es un momento importante, hay que tener en cuenta, sir
embargo, que muchas no decisiones, aplazamientos o entierros rr•a~.
o menos discretos de proyectos, pueden tener un significado po.l.it•\_
lgual o más importante, que las decisiones tomadas. No actuar, o no
querer actuar o no decidir, puede ser tan revelador como el hecho de
tomar decisiones y actuar (Bachrach y Baratz, 1963; Mény y Thoen ig.
1992). Además, es preciso tener en cuenta que para llegar a la decision
simbólica, _ ha sido necesario tomar muchas decisiones anteriores a
ésta, y habrán muchas otras posteriores. De mane_ra más acertada po-
dríamos decir que la decistóo es un proceso, y que una política pública
esta constituida por una multitud de decisiones .
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y lirni ta,
el riesgo de que las decisiones y las política s caigan en el empin mo,
el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racioí'Téi liza,
sus mecanismos y procesos de elección y de decisión. Se busca ei
perfeccionamiento de las herram ientas de análisis y de elaboración et¿
deci~ es para ayudar en la toma de decisión cori el fin de mejorar la
eficacia y la eficiencia de éstas. Para ello se desarrollaron herramien tas
como el anál1s1s costo-beneficio {ACB) que se introdujo•en los años 50 y.
60 del siglo pasado en el sistema de planeación, programación ypresu-
puesto (SPPP, PPBS por sus siglas en inglés) bajo el liderazgo de Robert
McNamara en los Estados Unidos como una técnica para racionalizar
e gasto púbhco. Si bien el SPPP ha sido abandonado hoy, el ACB sigt.;e
siendo muy utilizado. En la actualidad , el uso de instrumentos como la
...
.,

y,
tcona de los jueg9s, el marco lógico, los ind1cadore~ de :e~u1m1ento
fo_s
ce manera general, el gerencialismo (nueva gerencia pu_bl,ca) son
cons i-
ne:ederos de esa trad1c1ón rac1onal1sta. Su rasgo común es la
co~oci-
deración de que 1~ recolección de información y su análisis, el_
miento en general, particularmente traducidos en datos cuan
t,tat,vos,
pretende
conducen automáticamente a la reso lución de problema s. Se
nto,
Que el ámbito de la decisión pued e (y debe) ser racional y, por lo ta
s._upuestam ente apol 1t1co.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos teór
icos
s
de toma de decisión, es pertinente examinar prim ero algunas de esta
ión racional
técnicas diseñadas prec isamente para ayudar a la formulac
planificación,
de las soluciones. Luego, se considerará la planeación o
n de la razón
como uno de los intentos más importantes de aplicació
de las decisio-
científica tanto al proceso de formulac ión como de toma
de procesos
nes públ icas'. Finalmente, se hará énfasis en propuestas
--do minan-
de toma de decisión en contraposición a esta perspectiva
a la infor-
te-d e análisis racional. Se tratará en particular de cons iderar
relación a un
mación y al conocimiento (datos, análisis, cifras, etc.) en
esencia l de
problema no como un saber neutral, sino como un elemento
a conduce
un proceso de argumentación política. Esta concepción crític
cipativo.
a proponer un proceso de toma de decisión más abierto y parti

2. TÉCNICAS PARA LA FORMULACION DE SOLUCIONES

rito en la
El pr0ceso de formu lación de soluciones a un problema insc
existentes
agenda pública perm ite determinar las distintas alternativas
) y el deber
para disminuir la tens ión entre el ser (la situación presente

Salazar Vargas (1999:~4-56) propone otra

1. Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo.
la creaC1ón de thinlc tunks (tanques de pen-
o¡x-1ón eventu.lmente complementaria a la plarnficación:
, inspiradas de modelos anglosa¡ones. qut
~am,ento o laboratorios de ideas) . Se trata de instituc,ones
etapas que conforman ef proctso integral
deherlan servir de apoyo a Id Jt:1riutraua y "a Id~ diferentes
des selectds de profesionales de
de las políticas públicas". Estos tanques se corK1ben como "unida
,10 dt· produü r conrr,buc,oncs cardin ~le~
,ilta calidad , agrupados en •si¡¡~ de excelencia, con el proµós
nuevos _tipos de con0<1 m1ent<J, novi:do ~a~ metodologías
. modernos tiµo~ de coge~t1ór., etc . --
cori el fin de apoyar a las polit,cds p1jbl1cas''. S,n 4ut·rcr
re~t.1 1 cierta utilidad a este tipo de propuestas,
cada del conoc,do modt'io de
,,o~ p~rece, sin embargo, que St' trat.i rnás bien de una versión solis11
s. frecuen temente pol1t1zadas o df"ff'n~ o-
dec isión racional con sus tendenc,as tecnocrát1cas y elitista
al desarrollo· de estrategias de
ras de intereses po/ít1Cos o económicos que. además, no son a¡enas
posicionamiento laboral para la· corporación de los especialistas
de políticas públicas.
 FORMU t ACIÓN DE SOLUCION (S y DL C1 , H

ser (la situación deseada) para luego seleccionar la más apropiad a o

factible. Para esto se dispone de algunas técnicas que facilitan el des-
cubrimiento o construcción de las distintas alternativas de solución .
._ En los últimos años. el sistema de marco lógico (S M L) ha tomado una
t importancia creciente (ILPES, 2004; Arboleda, 2008:94 -112) . Numerosas
ager'lc1as privadas y públicas , naciona les e internacionales , de cooper a
ción al desarrollo e instituciones de planeación lo han adoptado para
,dentificar problemas, formular soluciones y para realizar el seguim iento
y evaluaciór de programas y proyect os. La primera etapa del marco
lógico cons iste en un aoál1sis del problema mediante la construcción de
un árbol del problema que identifica las causas y las consecuencias del
problema considerado. Luego, este árbol del problema se t ran sfor ma
en un árbol de objetivo_s que establece las relaciones entre med ios y ,-
fi nes para solucionarlo. En esta etapa se vislumbran las alternat ivas__dd
soluciones d1spon1bles. Se trata entonces de seleccion ar las altemati vas
~1ables para priorizar los objetivos y los medios. Finalmente, se rccop_p
en una matriz de marco lógico, llamada también matriz de planifica-
ci._én, los elemen tos principa les del programa para facilitar su ejecuci ón
y seguimiento: fin, propósito, componentes, actividades, indicadores,
medios de verificación y supuestos (Tabla 4.1.).

Tabla 4.1. Matriz de marco lógico

Resumen narrativo Indicadores Medios

Supuestos
de objetivos verificables de verificación

Fin:
-· ..

Propósito (u objetivo
---
!
·-·--

1
general):
'
1
-
Componentes:
- -·--·.

Actividades:

1omaóo dt.' Arboleda (2oo8:107) Adaptado por Roth

_En una perspectiva cercana al marco lógico, el Centre d'étu de de

techmque et d'evaluation législative, (CETEL) (2000)' considera que, en
 '"' ') IH -N l) l L RO TH D I US H
ffl
1
µr¡m era inst anc ia , es fun dam ent al dar
ifi
de la pol ítica a d iseñ ar para 1 - car cuáles son los fines o ~et as
inte nta res pon de . 1 , ~eg o precisar sus ob¡et,vos concretos
r d por lJ Ut yal como de la . Así se
t,lrt a o una d1rec n .
(el por qué) El b
e.ion per ma nen te que n . po t1ca ,
. La me.ta md 1ca una
unca sera tota lme nte alcanza da
la cuól se es. peroa ¡et1
..,
vo rep resent I dd
a a me i a o perac1o nal apr opia da co
acc.rca rse n
d ete rmi nar una seri e de fin a la met ;:i ( 1 ,
. . e ~om o), Entonces, se trata de
co nfo rma n e d es_y ob¡et1vos siem pre más concretos
n cas que se
n1á s "río aba · " (fica a: el ob¡ etivo es . ,
una meta para e1 ob¡et1vo situ ado
JO gura 4.1.) .

Figura 4.1. Cascada de metas y objetivos

Meta
¿Por qué?

Objetivo1/Meta1
Objetivo2/ Meta2

I\
Obj.1a Obj.,b Obj.2a Obj.1b Obj.2c

/\ ......... ...... .
•

l ·¿Cdmo?

Se logr a así establecer una jerarqu fa

de los fines y de los objetivos
que faci lita la det erm ina ción de los nive
les de intervención estatales y la
¡us lific ació n de las m ed idas. En térm
ino s generales, las con stit uciones
¡.;.0 L1t1cas de los esta dos tienden a esta
blec er fines y metas q ue las po-
líucas públicas deb en concretar median
te leyes y decretos. Se pueden
ind ica r los sigu ien tes eje mp los de
metas y obje tivos extraídos de la
Con stit uci ón col om biana de 1991 (CC
91) y de algunas leyes:

Metas:
Art. 13, de la CC91 :
El Estado promo verá las condiciones para que la
igua ldad sea real y
efec tiva y adoptará medidas a favor de grupos disc
riminados o marginados.
 FO RM ULA( IÓN ')F SOLU( ION ES y O E( t'., t1!. ' 1 '..,

Art. 79, de la cc91:

Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.

Objetivos:
Art. 2, Ley 99 de 1993 _.
Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de
I ., d I
a gest,on e medio ambiente (. ..) encargado de impulsar una relaciór1
de respeto y armonía del hombre con la naturaleza (. ..).

Art. 49, Ley 99 de 199J

La ejecución de obras, el establecimiento de indust-rias o el desarro-
llo de cualquier actividad (. .. ) que pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente (. .. ) requerirán de una
licencia ambien_tal.

Un segundo momento de la formulación de soluciones consist e

en ponderar los distintos objet:vos que pretenden fa cilitar la real izJc ,r,n
de una meta. Por ejemplo, si para un fin/objetivo se establece un con-
junto de tres medidas concretas, se sugiere ponderar las medidas con
la finalidad de poder es ta biecer prioridade.s p.1 r·;:i la e1 tri bución respe.cL
de los recursos dispon ibles. Finalmente, luego de haber jerarquizadu '!
ponderado sus objetivos, mediante el proceso de concreción sucesi1,, a
(cascada) se determinan los efectos esperados y los indicadores que
permiten dar cuenta del grado de realización de la·meta (Tabla 4.2.).

Tabla 4.2. Ejemplo de determinación de efectos e indicadores

~-7 ~
Objetivo Efecto Indicador 1
1 1
- - . --· -- - __ --
,. --- -- -- r ---- - - -· '1

1. Crear parques naturales -Proteger (auna -N.º de animales y 1

1
-Fomen tar turismo i especies l
ambiental
1
- N.º de visitantes
-- 1 - - -¡
1 1
i
11
2 ... 1
-·
1
·--- i
J. ... \

Otra metodología muy difundida es el ana1,s1s costo-beneLdG

(ACB) . Esta herram ienta consiste en calcular el con¡unto de los cos~L) y
1:/·• 1 ,1 NDRÉ-NO E.L ROTH D( v \-l t l

b .. -t:ficios presentados ba¡o la forma de unidades de medición (i)One-

i, Jr J , correspondiente s a cada una de las soluciones encontradas. La
comparación de los resultados por cada solución debe permitir escoger
la que ofrece los m~yores beneficios.
Esta serie de técnicas ofrece ventajas importantes para facil itar
la decisión al presentar resultados medibles que parecen neutrales y
objetivos, derivados de un cálculo racional. Sin embargo, tienen también
1i•-n,tac,o nes importantes . En particular, en el caso del ACB, la valoración

e1, ciertos efectos -positivos o negativos- es cargaa a de subjetividad.

¿Cómo valorar el ruido, la destrucción o la construcción de una zona
verde?, por ejemplo. El valor que se otorga a un efecto no es similar u
1-iomogéneo para t~da la población o grupos sociales. Frecuentemente
la matemática ofrece una ilusión de racional idad objetiva a decisiones ya
tomadas que neces!tan una legitimación "ciéntífica" (Parsons, 200¡:423-
426). El valor atribuido a ciertos efectos difíciles de medir puede ser
u<;;ado como variable de ajuste pa ra obtener el resultado deseado. A
pesar de las importantes limitaciones de estas técnicas, su uso se ha
generalizado y extendido y se encuentran en la base de procesos más
am pl ios de planificación.

·¡

3. LA PLANIFICACION COMO AYUDA ALA DECISION POLITICA

FI esfuerzo plan ifi cador del Estado parte de la idea de que para el logro
de objetivos existen cr iterios susceptibles de medi ción que permiten
':labora·r y tomar las m ejores decisiones posibles, o incluso la decisión
perfecta. La decisión, en lo ideal, debe ser el fruto de un cálculo objetivo
que permite seleccionar de manera científica y abstracta la mejor opción
(postulados de libertad del decisor, orden, racionalidad y linealidad en
los procesos de decisión y en la decisión) . A través de la plan1ficac,ón se
bu sca alcanzar los ob¡et1vos de.manera coherente definiendo priorida-
d~ . jerarquíJ de objetivos, a corto y mediano plazo, 1 medios necesarios.
El plan se constituye en el instrumento racional de integración de las
diferentes políticas sectoriales por un tiempo determinado.
Si. bien es cierto que la idea de planificación está muy ligada al
.....
proyecto socioeconómico del socialismo y al éxito de su implementación
en la Unión Soviética durante la s primeras décadas de su existencia,
la crisis profunda que atravesó el liberalismo económico ~n los países
 í ORM ULI\C IÚ"-1 DL 'iOLUC1O Nf\ Y DL ,

cap1tal1sras a partir de los años 1930 demo stró la n~ce~idad de tr~n spo-
ner técnicas de planificación en los regímenes cap1tal1stas tambi én .
L3
gareral,::.1L.i.Qn ae
la planificación , con sus diferentes matices y gra--d0$
la
d; amplitud y p-ofundioad, fue particularmente evidente después ~e
Segunda Guerra r-.. 1u nd1a! en la construccióñael llamado Estado de b,en-
n
ec;t;:ir Por una pr1rte, se trató de reconstruir a Europa (con el famos o PL,
s
Marshall) y, de otra parte, fomentar el desarrollo de los países meno
a
avanzados (América Latina) y de los que progresivamente accedían a
in~ endencia política (Asia, África) . .l)lgunas instituciones nacionales
e internacionales, como el Banco Mund ial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planifi cación integral, otorgando a las instituciones esta·
3
tales un papel central para el desarrollo naciona1 .
A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes
-
entre los procesos de planificación de las diferentes naciones-planrtica
ción imperativa para los países socialistas versus planificación incitativa
para los países capitalistas y con todas las situaciones intermediari as
posib les-, fu ndamentalmente el plan apunta siempre a la "fijaci ón de
si
un conjunto de objetivos plurianuales prioritarios, coherentes entre
y que buscan no solo orientar a los agentes económicos sino, .además,
constituirse en el marco axiológico en el cual se inscriben las acciones
públicas" (Chevallier, 1986:456) .
Enton ces, las tareas. centrales de la activid ad de planificacfó n
') '
con<;i<:,ten P''r'lC pa lrr.ente, prirriero, en red:.Jc 1r la 1ncerticlumbre dei f:,i.
tu•o por mtd 0 del control de lo<; principales factores del desarro 'ID
v

segurao, en rcduor la Mcoherenc1a entre las d1sl1ntas politicas sectori cJle-;

y sus ob¡et,v os, mvchas veces contradictorios, con el fin de armo niz-7
) 2.
y coordinar el proceso de desarrollo.

3.1. Reducir las incertidumbres ylas incoherencias

La reducción de la incertidumbre implica el conoc imiento previo de!:
situación . Por eso, el esfuerzo de planificació n necesita el desarrollo
perfeccionamiento de los instrumentos de recolección de datos e in~
formación. La estadística social y económica y la contabilidad nacio nal

, ~:~~; : ;::: ~: 8 :~i:; t:::;~

¡°
1 0
;;:by¿
~jt:~~;o
1
973), Utna (1986), Ocampo _(19~7). Sotm: <'I
i a_nera general se crearon msl1tuci cnes de
p:an·1ficaC1ón del de~arrollo en la mayo~ía d~ los p)a.1·se m
es atinoamencanos .
 . t ,t' Yll' 1''0S t"-f''l(I, t'S PJ' j r-0cer la rc.:il cae de una
E"' r ':L.,, j ((. 1

l ,r " ou .. L strucc1on de todo t Cv de Ir' ,-~dores

1
t '

(-;ociales, económ icos) se constituye en una ta rea fundamental para

1c¾s administraciones nacionales e 1nternac1onales parJ perrr 1 t1" e1
J1rr, c_·r1l0 dl ¡- e 1, :!' (t'') ét' Ót:'>3rro:lo 3 rn .és del t:empo y del
1C•I). La precar,edad 1n,cial de los datos explica que lo<; ob¡et1vos
) metas propuestos por los primeros planes de desarrollo eran muy
;1 proximados. Progres ivamente, lo) e~tados han perfecc1orado sus
s1~tt:rnas de 1nforrr,ac on ustadíst1cas nacionales) para aumentar su
c-1pac1dad de prever (extrapolar a partir de las tendencias del pasado)
1. r ,oluc,on soca v eco"1én- 1<..d gracia~ a d movil1Zdc,on centralizada y
rrl r1 da de una grar , ur:·,c.~u de ddtos-Es-de anotar que esa reducción de
la 1ncert1dumbre ha sido mucho menos efectiva en los países en desa•
rrollo por las debilidé.ldes y poca confiabilidad de sus datos estadísticos
!J pesar de los avances realizados) as1como por su dependencia de
factores externos que no pueden controlar. Estas lagunas, importantes
Jun hoy hacen frágil cualquier intento de planificación o de previsión,
sin hablar de la capacidad prospectiva (determinación de los posibles
fdu ores de d1scont1nu idad y de ruptura) .
Los adelan:-<.i te 11 11 as, en particular la herram,enta informática,
f dn Ht>r m1t1do la, nsl 'uU ori de modelo'.>, siempre más comple¡os, que

,ntegran cada vez n 1..t'.) v,urables para simulary experimentar hipótesis

sobre la ey__oluc1ur1 i. c.un.p0rtJm1ento pr1nc1palmente de la economia
J o e lo::, a.et.ores ,úc...J..:c__, ..JyJd,H-tOO en fa ptanificac1
on y la toma de
~ cc,5ron -S,n embargo, este tipo de modelos descansa 1rremed1able-
--nente sobre la d1spon1b1iidad de los datos y tiende, de hecho, a tomar
1.'n cuenta solo los dalos "numerizables", debido a la naturaleza de la
• t'r ram·enta utilizada antes que por razones teóricas. No hay que olvidar

\,,;e cualquier modelo es una s,mplrficaoón, siempre cuestionable y

cargada de valores de la realidad. De modo que el sesgo cuant1tat1v1sta
afecta la calidad de la prev1s1ón del modelo porque opera a partir de una
\l-'lecc1on en los dato~. es dec,r que "pnvrleg1a algunos aspectos de la
'fdhdad que quiere representar y, por lo tanto, conlleva a prrvtleg,a r una
' 1erta rac,onalidad sobre otra " (Chevall1er, 1986: 459).

Los profesionales y expertos pueden así ¡ugar un papel funda-

mental en la predeterminación o la orientación de decisiones por los
p0stulados y las h1pótes1s sobre los cuales descansan sus modelos.
 F0RM ULl\ (1ON D E SOLUCIONlS Y Dlt ,, · i ,: ,

º l..m· ·,....,-,c¿elc
Ac oTie~ ·' •mp'.,ca aceptar uf" rri3,c~ r..l.Q1_c·1a t,vo coa ctivo co m o
"ve ,d ·1Cl"0 .. o procab'e Sste marco va a orientar y limitar tanto Te... .
debates como las alternativas de soluciones pos ib les para el deC1sv
político. Por lo tanto, y por necesidad de coherencia global, un p/i, r;
no pu ede si n o expresar una cierta raciona lid ad entre otras posible-..;,. ,,.,
raciona lidad d e los expertos r1 quienes el rlPci c;or político ha soliciL;irlo '>.i
realización. Expertos quienes, a su vez, son dependientes del grado de
confiabilidad de los datos que incluyen en sus modelos. Otro elem en:o
que l1m 1ta la capacidad de previsión de los modelos de p lan ificac,on l ~
su incapacidad intrínseca de integrar elementos nuevos. Las variablec; y
datos utilizados para construir un modelo son necesariamente pasaduc;
o, en el mejor de los casos, actuales . Por lo tanto, los hechos nucvoc:;
afectan, de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de val idez
de la proyecc,ón de cualquier modelo4 . Finalmente, los proceso<> ck
global izació n y liberalización económica han introducido tamb,cr 1_.. 11.J
mayor interdependencia entre distintos factores por fuera de control(!•::-
la p lanificación de una sola nación, generando así más ?nestabilicbd 1·

incertidumbre.~
Otro aspecto fundamental de la ra:zon dl· se r dc 1a plan,f l , _ 10 11
res,de, como ya se señaló, t'r la r(•ducr,011 de Id ,ncohert:nc1J 1.•
po'1t 1cas publ,r as El pfat1 bu')Cé3 or1t•ntJr lo!) c>::, fu erzo~ y--los rec...
d i'.7por. ble-:, h ~ria el 1o¿ r 0 d1 >b1 ·t,v, , l (..rl k t ( ·, . Si en un prime1 n:~"-
mento los objetivos de la plan ificación eran más que todo sectoriale-:;, :cJ
necesidad de un grado de coordinación intersectorial iba rápidamenk a
imponerse. Es más, para alcanzar los obJetivos es necesario estab lec,.. r
una jera rqu ía d istri buida en una cascada de planes: globales, sectoriak,, .
regionales , locales hasta ,nstitucionales, en los cuales las mela<; ::..-:)1 ,
cada vez más concretas y precisas para garan tizar la coheren ci a de l;i
acción conJ unta.
Así, la acción de p!andicac1ón que, por su naturaleza m 1<-,rn,1.
tie nde al control de las variables, busca extenderse a secto res y nivel ",
51 e,yipre más am plio s para limitar y reducir las incoherencias. l o, n ,:

Scbre 1, d,fiol pe, o necesaria colaboración t'ntre c1er11lfico~ y pol111cos, ver W,l1~t11re (:iv..111
4
St> pucdt- S('ñ.iiar .iquí el fam oso ·erecto rné>riposa ·• vna peque11a va r1,wón irnnal en 1.n ~· ,r, •,¡
5
podrá generar un efe<.IO m uy grande a m ediano o corto plazo y 1:n otro lugar del mundo. ~ .. ¡.,u, 1
1

peno;¡, por c¡t>mplo f'n la propagacion p!antlc1ria de las cr1s•s l,urs.it.les.

lt, 1 ,\ •,¡ ) ~'E· NOH ROTH DfUBH

• :1if1cadores, y más concretamente los entes administrativos centrales

de planificación, tienen la tarea de integrar las distintas raciona lidades
expresadas en la sociedad y de realizar los arbitrajes entre éstas 6• La
, ., ..l··pl1cac1ón de los planes tiende as, a aumen tar ias dificultades y los
'• rl1ctos de intereses y de competencia para lograr una coord•nación
(l.:. ,._ acciones publ1cJs. Pero de manera paradójica, la extensión de

I?. planificación provoca su dilución: mayor coherencia necesita más

planiíicación, y más plan ificación implica incluir a más actores, lo que
implica a su vez más posibilidades de crear situaciones conflictivas.
Ésto provoca dos actitudes posibles: incluir necesariamente factores
contradictorios o incoherentes entre sí, es decir lo que se quería elimi-
nar, o reducir las ambiciones del plan al fi jar metas precisas, es decir
¡abandonar el objetivo mismo de la planificación!
La planificación choca contra la realidad de los hechos, de los
intereses adquiridos y de la factibilidad política a corto plazo. Por estas
ra.zones vamos a ver con relativa frecue ncia que la coyuntura, más que
el plan, dicta las pos1bil1dades reales de la acción pol ítica.
En conclusión. reducir las incertidumbres y las incohere ncias de
,.i·, políticas por medio de la planificación es muchas veces una meta
ti u.:;oria -aunque no necesariamente sin sentido- debido a que este
voluntarismo se enfrenta él dos tipos de obstáculos: los de tipo técnico
y los de tipo político.

3.2. los obstáculos ala planificación

r.., ')bstacuios de lipu te:.n,co surgen de s1tuaúo.ne~ extern as e internas,
De por sí, los modelos de planificación tienen, como ya se ha dicho,
d1ficultade,s para toma r en cuenta eventos inesperados o novedosos (por
• ejemplo los cambios tecnológicos). Con más razón cuando éstos se
producen fuera de su alcance político o geopolítico, por ejemplo, cuando
en la economía los procesos de internacionalización e interdependencia
se profundizan: la variable escapa a toda posibilidad de control y su

', í=or e¡emplo, en el caso colomb,ano, el Departamento Nacional de Planeación est;I compuesto
,x Uri1dades que reflejan los d1st1ntos sectores a integrar. Igualmente. se debe respetar la Je•
rarqu,a de los planes: los planes de desarrollo de los departamentos y mun,op1os deben tomar
en C'.Jent.1 fas poflticas y estrategias definid¡¡s por el Plan Nacional para garantizar la coherencia
,,,,¡egrac16n honzontal y vert,cal) de la plan,licac,ón (ar!. 32 de la Ley 152). Lo que constiluye una
1
mix,·ta nte 1,mitación a la "autonomía• de estos entes temtoriales.
 íluctuac1ón es errat,ca '. A mas apertur a
al mercado 1nternacionai, rr. ,',
ad de previsió n. La prev1~1ón
dependenc ia frente a éste y menos capacid
8
se vuelve con jetura o, peor, mero encantamiento .
La profundización de la política de glob
al1zación, así com o el
producido una nueva defi -
derrumbe de los regímenes socialistas, han
A partir de los años 70-80 y
nioón de los objetivos de la plan ificación.
es industrializad os, set ' ·
aún más desde los 90, inclusive en los país
rse que de ,mpunr r
mas oe ev ta ' los obstácu'os q1.,e puecen ore(,ert1
o plazo. Se busca aco m-
un esquema de desarrollo a med iano o larg
ble. El plan es una brújulJ
pañar una evolución de apariencia inelucta
adaptar lo5 objetivo s a la~
que hay que calibrar frecuen tem ente para
Pero los obstáculos no son
situaciones y oportunidades coyuntu rales.
inistrativa y las lógicas bu-
solo de orde n externo : la estructu ración adm
osición de una obligélc1ón
rocráticas internas tienden a oponerse a la imp
dec ir intersectorial. Cad J
de cooperación horizontal (coherencia), es
ún rutinas y ritmos propio s
segmento de la adm inistrac ión funciona seg
con la coherencia inte rnJ
a su posición y pertenencia sectorial. Romper
udo trabajoso. Frente a eso.
de los sectores ya establecido s resulta a men
crear una estructura ad rni -
una primera alternativa común consiste en
tocircuito) . Otra alternat1vd
nistrat,va para lela con fines específicos (cor
les "empacándolos" en un
es retomar en el plan los ob¡et,vos sectoria
res~o del plan. En el prim,: r
discurso apa rentemente coherente con el
conAict os de compet enn o<i
caso se aum enta la burocracia y se generan
los fines de la plan ificac,6
11

adm ,nistrat,vas, en el segundo se desvía de

la real idad es más fuer te que los deseos .
señalar se s~. -vi 1 •2.
A 'os prob erria" tt>cr. cos que se JLJban de
e.,Jr Jmente implica· tor,-1,;1,
obstacJfos ;;01 ·1;cos Esta blecer un plan nec
s en detrimento de otro ► . En
decisiones que :a1orecen algunos ,nterese
nte puede restar legitimidad
un régimen democrático, expresarlo clarame
tores sociales y econo-
y apoyo (votos) al Gobierno por parte de los sec
por las opciones del plan .
mices que se ven afectados negativamente

para el cap,ralrsmo contemporáneo de •dCt. . d'

•
7 Thu row (, 996) muestr;¡ la drficultad estructur.il
en el largo plazo
parece contradictoria en la medida qui: ..,e r,¿
8 Ba¡o este argumento la situación colom biana
consagrado const,tuc1onalmente (199t) la oblig
atoriedad de la planificación a todos los nivele'.>
· po/it1co-administra tivos y se ha practicado, simu
lt~neame nte. una política de apertura profurid.i
de faeconomía.
 • • t NC'( .. ROTt-1 Ol Ubl l 4

imprecisos y generales
r nronces parece me¡or que los ob¡etivo s sean
ación de las divisiones
pa rJ evitar con flictos mayores, limi tar la exacerb
ar que el consenso sea
s0c ales y política s y maximiz ar los apoyos y logr
o más amp !io posible.
como un programa
Por eso, el plan tiende tam bién a presentarse
respaldo político . No es
~JOlí t1Co con el cua l se espera o btener el máximo
enten contradicciones para
rJro que las distintas partes de un plan pres
elementos contrad ictorios,
satis facer a todos los grupos soc iales . Tener
erales permite. además,
-.1 zigos, indeterm inados y formulaciones gen
para tomar dec isiones y
tonservar un espacio de libertad más amplio
func ión de la coyuntu ra.
·t~~olver los problemas que se presenten en
de <.1 CHrear u"/'ICUSlo
,,, ei.t:r algo mu) ccn u e~0 v no redl zarlo püe
, cred1 bd1dao y resp-aldo
· ¿, ""Js•ado alto ""~' t-t--fA'11r,0 ~ de leg1 t1m 1dad
-
1 ., ,·,cos7 Se pod ría dec
ir entonces que la form a más raci onal de com
rentemente, de manera
oortamiento de un político es comportarse , apa
"irracional"! (Wiltsh1re, 200 1).

3.3. Evolución de la planificación

JCional de la planificación,
La~ dificultades seña ladas por el enfoque trad
isión, la programación,
¿soc1ado con noc iones como el orden. la prev
s desde hace varios años
e1 dirigismo, etc., han hecho que los experto
ción que responda mejor
:)•opongan encontrar un modelo de planifica
públicas en un
..i l 1 s realidades cor,iple1as que enfrentan las entidades
zado por la comple¡idad ,
, <Jntexto de economí a de l,bre mercado car<.1 cten
rl 11,esta b1lidad y la tn<ert1durrr
bre f •1tn 1ce,;, 1 i ,.:.ldnd --d1..,,)r deLede¡ar
t• Jl1:,1dor a<; pdra vo\ erse
d ,do 13\ 11..u),O~,(..::> d,ng istds, llneales y cen
e trasformarse
, A~·, be, part p..:t 1 , ..J.. ; J.e) cen tr d11.:udJ . t. l pion deb
vr, 1Jn lugar privilegiado para la concert ación
y la eva luac ión de las sele-
irse como una herram ienta
c1ones y pnoridades públicas . Debe conceb
también como un lugar de
pros pectiva para anticipar las evoluciones y
inte rcambio y diálogo.
Algunos autores pro¡:,unen ur a piar ,ncac1on
1 emugemr. entend:é n-
'enórr1et1os
dv,Jcom o una pla-ni 1c.1.~1'jr capa ide ~orr c1r en rven~a los--
1 que se implementen
c1t.~ Jpau ccr de md"cr j ro c •1,se·,1dJ a med ida
) <:> políticas planeadas. El resu
ltado sería la emergencia de una cierta
intenc1onal1dades endó-
·.,.il'1erenc1a lograda por la ar11culac1ón entre las
.c~l'"'J S y !as accione s, dec isiones y
estrategias externas . Esa articulac ión
 1
FO RM ULA CIÓN DE SOL UCIO Nl S
Y DE'<. 1\ , ••
1 ''

coh ere ncia a las realizaciones (fig ura

que poc o a poc o dar ía su form a y
4 .2. ver M intz ber g, 1994 ).
a reconoce la ind ete rmi nació, ,
Un a pla nifi cac ión de esta naturalez
n los obj etivos inic ialm ent e previsto~.
Y ace pta que no sie mp re se realiza
inte gra ció n de los experimento s pe-
Pre ten de ser má s una estrategia de o~
ón de estr uct ura s, lug are s y pro ces
rifé rico s me d ian te la imp lem ent aci
tici pat ivo s no jerárquicos según
de con cer tac ión y de coo rdin aci ón par
stru cc ión de un proceso basado en
una lóg ica de redes. Significa la con
te por ensayos y errores . Por lo tanto.
el apr end iza je mu tuo y per ma nen :1
n ificación , se trata de una verdad rr:
má s que un me ro e1erc1c io de pla
ces o de gestión pública hacia forma
ren ova ció n (o ¿revolución?) del pro 1
des tas y pra gm átic a s en las pos ibilidades de cam bio soc 1ZJI, 2..
má s mo
CETEL, 200 0) .
vez má s eficaces y leg itim as. (ver
Asi mis mo el con cep to de planificac
ión esi,a:t-g1ca se ha conceb 3
em átic o y part1cj pa tivo que se ~ ' b
·
com o un "pr oce so din am ico , sist
iern o u orgarizac1on y las es:..rate-
para det erm ina r las metas de uo gob
tegón, 2012 :102 ) para un horizo nk-
gias qu-e per m iten alcanzarlas" (Or
se busca asociar las ideas derivada s
de me dia no a larg o plazo. Con este
planificación pública . Según Shr1 0
del ma nag em ent estratégico a la

Figura 4.2 . Las diferent es formas

de estrategias de plan ificación

1nten c,on es
1
Estr att-gia
delibera da

Estr ateg ia
no realizada

Estraregia emergente

erg
Tom ~do d,. Cí 7' (mo o), segu., 'vf ,n,tt:
 ' '
" 1 :..J\.);:'(-NOh R01~ DLUSL

1en Oitegón, 2012 :105), la planificación estratég ica debe ser comple -
:1•J itaaa con proceso s de programación tact,ca y de presupuestac1 ón
.);)1'rativa . La p·of; 1•1.,1.. ,~ t.1ct ~a ,1..1r<. <ste en rsub:ecer v C(n't:i 1 r
,1..:, prog.ra mJs puo,i-.o~ :·t.Jrh..,<ln1 er~~a.e~ para obra· o-,) 00,eth·o
s ce
desa•ro lto. La pres .· ,..., 'd ·ón orerJh·a especifica córro se e•ecuta rán
l écómo?, ¿quién?, ¿cuándo?, etc.) los CLiLS OS de JC~•o ., p'C\ .:,tos er1 !J •
p, .., .imac10n tic:.-:a. En América Latina, desde la CEPAL se ha sugerido
r('c1entemente la necesidad de promover una planificación estratégica
tundamentada en cuatro funciones básicas: prospectiva o visión de largo
plazo. seguimiento y evaluación, concertación o negociación estratégica.
-.oordinaoón o coherencia (Ortegón, 2012:113) .
La evolución de la planificación se relaciona necesariamente con
los cambios que han ocurrido en las teorías de la decisión, como resulta -
do de los análisis empíricos de diferentes procesos de toma de decisión .

4. LA TOMA DE DECISION
S la planificación ayuda a tomar decisiones aparentemente más acer-
tadas, la realidad del proceso de toma de decrsion no corresponde
necesariamente al esquema racional ideal. El análisis de la toma de
decisión, es decir de la manera como el decisor elige entre opciones
de políticas, ha permitido a los politólogos proponer varias teorías y
construir diferentes mode!os explicativos que pretenden acercarse a la
rerlhdad de la dec1s1ón política, en particular en los regímenes liberales
democráticos. Siguiendo a Parsons (200¡:27 6 y ss.) se pueden indicar
por lo menos seis teorías: el elitismo . el pluralismo, el marxismo, el
,orporaliv1smo, el profesionalismo y el tecnocrat1smo. El elitismo con-
s,der-1 que·el poder se concentra en unos cuantos grupos e individuos
que toman (o hacen tomar) decisiones que los aventajan. El plura/1s mo
o!antea que las decis,ones son el resu ltado de la libre competencia entre
las ideas y los intereses (Parsons, 1999:165)9. El marxismo tradicional
concibe la decisión política como la expresión de la dominac,ón de
, J.J)e y al Estado como el instrumento de esa clase. Pos teriormente,

9 :Jv~leriormerue, d plur~h)mo h¡¡ ;ibandonado ·esta 1de.1 ~•mplt)I, dl' un mundo ab~rto
y com•
Cf"I r,-.o· (Parsoos, 1999:283), reconocrendo <¡ut no lodo s los ;ictor~ est.ln
en ,gui ldad de condi-
. ,t,ne~ p.ira competir.
 ION ~~ y D(t
FO RM ULACIÓN D E SOLUC 1\1(.1 •

ns ide ra qu e c,1
r co n Pu lan tzas (19 73), co
e, ne om arx ,sm o, en pa rtic ula
rto gra do de au ton om ía ou e le pe rm ite arb
1 tr;1,
Es tad o d isp on e de un c,c
rxi sta ) .
tes fac cio ne s de la cla se ca pit ali st a (p lur al ism o ma
en tre d ife ren s de l capi tal a
ula r pa ra as eg ura r su leg1t1mi da d y los interese
en pa rtic
sm o co nc ibe
pla zo (O 'C on no r. 197 3). Por su pa rte , el co rpo rat ivi
lar go tre lo'.->
de cis ión co mo el res ult ad o de la ne go cia ció n en
el p roc es o de s gre miale s, en
se s de las ag en cia s es tatales y las org an iza cio ne
intere
en tra n fus ion ados
vo s y bu roc rát ico s se en cu
do nd e los po de res legislati es ta
pro fes ion ali sm o co ns ide ra qu e la tom a de de cis ión
de he ch o. El les, po r ~u
r el po de r de las éli tes pro fes ion ale s u ocu paciona
presa po c1on
co mo po r su ca pa cid ad de bloquear su 1mplementa
saber específico tre otros ).
ula r en se cto res co mo la salud, la educación, en
ten pa rtic no ~ d•_,
el tec no cra tis mo su po ne qu e el po de r está en ma
Finalm en te. la aplicaci ón de
es pe cia lis tas y de los expertos, quienes me dia nte
los tod os íos
om ,en tos cie ntí fic os y tec no lóg ico s logran resolver
sus co no
pro blemas. e dos en fo-
puede ve r la decisión desd
De ma nera sim plificada se ertad
a pa rtir de la ide a de qu e el de cisor disfruta de un a lib
qu es . Un o, iones tom add '>
cisiones. Do s, que las decis
co mp let a para tom ar sus de qu e no co n -
de cis or son tot alm en te de ter mi nadas po r factores
po r el las
me r ca so , el de c,s or ha ce la diferencia y en el otr o so n
tro la En el pri dos posiciones
ter mi na n la decisión Estas
varia bles externas la s qu e de 63) qu1 ene~-
str ad as po r los es tud ios de Dahl (1961) y Hu nte r (19
so n ilu nic ipales
los pro ce so s de de cis ión de las autoridades mu
ana liza ron te. Para Dr.1 hl.
ven y Atlanta, respectivamen
en las ciudade s de Ne w Ha la ciudad
rep res en tan te de la pe rsp ec tiva plural ista. el alcalde de
co mo os po r
un a es pe cie de árb itro entre los deseos expresad
actúa co mo Pº '
tor es y fue rza s so cia les. En fin, la decisión tom ad a
los d1s t1 ntos ac s actores q ut"
ald e es el res ult ad o de una negociació n entre vano
el alc H un ter
an en un es pa cio po lítico pluralista . En ca mb io, pa ra
int era ctú ros os
es la má s cer can a po sib le a los int ereses de los pode
la decisión idal, en u n re
tribu ido de una forma piram
el po de r mu nicipal está dis for ::1a',
gru po ol1 g;h qu 1c o qu e ma nipula los hilos de la decis ión
du cid o sino que r3t 1Ílc.,
alc alde no decid e rea lm ente
es la pe rspectiva elitista El 92:130 )
es ,,.,..,pu est as de sd e afu era (en Meny y Thoenig, 19
decision

yo (1990)
10 Para
Co!omb,a , 11t>r e, traoa¡o de M ona
160 I AND RÉ •NO~L R~TH DEUBEL

.. .. -~
Frente a tend~ncias ampliamente antidemocráticas de la
estas · -~
toma ·de decisión, Haro.ld LassweH .(l951) estimaba ·qtle· :el anáHsis
·de ·. ·-:.. )

las políticas públicas representaba un tnténto·práctico fundamental para- ·-·

limit ar la concentración dél poder.- en p'óóÍ~ 'manos, / ·u-na estra
tegia ·:.
para reforzarla democraci·a. Para eHo _el autor propo.ñía,-'en ·part icular,·1a
aplicación-de una técnica llamada ~·sé'rninariós de·decisioñes"' :(Lassw~II,· . ·:.
1

1960). col'!lo "a\go capaz de pérme~r los procesos de toma·de decisione

s ····-
en ·toda \a comunidad" (Parso'ns,·2007:470) . Su aspiración a·una Poficy
-de
Scíences of·Democracy debía así cump~ir un papel democratizador
la decisión política gracias a su difusión entre una ciudádaní a mejor
informad a y más activa en relación a \os asun tos púb\icos. 12
Hoy, con
\a crisis de \os sistemas de toma de decisión polítka basados en
ta
representación y \a especialización, siguiendo los pasos de LassweH, se
a
busca reintroducir en el análisis de \as po\íticas públicas la influenci
directa de \a ciudadanía en \os procesos de toma de decisión med iante
mecanismos de democracia participativa o deliberativa. Ésto ha sign
i-
ficado, en una perspectiva critica, el desarrollo de nuevas modalidades
experimentales de procesos de toma de decisión en políticas públicas
rnás abi-ertos e incluyentes (Dryzek, 2000; Fischer, 2009 ) . Se pretende
je
con e\lo contribuir a procesos emancipadores basados en e\ aprendiza
individual y colectivo.
 4.2. Un ejemplo clásico de análisis de toma de decisión:
Graham Allison yla crisis de los misiles de Cuba
La presentación anterior de distintos modelos de decisión puede pan~ct·
meramente teórica y con· poca relevancia en el orden práctico. Si n em-
bargo, con el ejemplo del análisis de la crisis de los mísiles de Cuba de
octubre 1962, realizada por Graham Allison (1971), se puede ver cómo
las concepciones en materia de decisión suelen ser importantes. Con
este estudio se puede observar que un proceso de decisión y su estilo
dependen tanto del problema, del entorno, del contexto como de las
estr_ucturas organizativas existentes o disponibles. Varios modelos de
acción e interpretación pueden cohabitar o presentarse sucesivamente
según los pasos seguidos en un proceso de decisión.
El análisis de Allison es considerado como un caso pedagógico
ejemplar, por lo tanto, no podemos dejar de mencionarlo aquí. La or1-
ginalidad del estudio consiste en mostrar cómo se puede interpreta r
una misma decisión o serie de decisiones a través de varios model os
explicativos: racional, racional limitado, burocrática, y de mercadeo
político, o se podría decir de public choice.
El recuento de los hechos nos traslada a la época de la Guerra Fría .
Luego del fracasado intento de desembarque propiciado por EE .UU . en
Bahía de Cochinos, los soviéticos decidieron aprovechar la coyunturé1"
para instalar mí.siles nucleares en Cuba. Los estadounidenses descu -

15 Para el caso colomb,ano, Wiesner (1 997) propone un análisis breve de la situación de algL;na'.'
políticas públicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el autor pretende mostrar de qué manera el
gremio de los educadores colombianos del sector público (Fecode), actuando como rem-sa h1~.
ha logrado "capturar" la política educativa del país para su beneficio propio yel de sus miembro~.
Ha costa'' de la educación pública en general. Es de anotar que el libro de Wiesner consiste má:., cr:
'una selección cuidadosa de argumentos que permite~ justificar la tesis.neoinstitucionalista que ~r.
un a"nálisis seno de polítrcas públicas. En este sentido es un libro más ideológico que politolóe,1t"l:
 ANDRt •N OtL ROT H O( UBfl
1 ,.
... '
orier on, al parecer, de manera tardía la operación
y, urgentemente , el
-:.
;
sob,re las di5ti ntas
..• Cons ejo Naci onal de Seguridad se reun ió y delíb eró
edy orde nó, com o
estrategias a adop tar. Fina lmen te el pres iden te Kenn
impe dir la llegada
es sabido, el bloq ueo naval de la isla de Cuba para .Mi
la Unió n Soviética,
de las embarcaciones soviéticas. El presidente de . ·¡
eña para evitar una
Kruschev, cedi ó y retiró sus mísiles de la isla carib
conf lagra ción mun dial.
nalid ad en
Una prim era lectura hace ver el alto grado de racio
lema perc ibido se
1

el proc eso de deci sión esta doun iden se. Un prob

ero de solu cion es '
som ete a deba te por los expertos; un gran núm
ellas : el prob lema . h:si
son prop uest as y final men te se escog~ una de
Estados Unid os. Al .~fl
se resuelve de la mejo r man era posible para los
ver exito sam ente
pa recer, el mod elo racionalista ha perm itido resol
perm ite ver las
el prob fema . Sin emb argo , un análisis más detallado
cosas de manera disti nta.
los expertos
Pero prim ero, mire mos las soluciones analizadas por
Friedberg (1977),
y la Presidencia . Siguiendo la presentación de Crozier y
a! parecer siete soluciones fu eron estudiadas :

1. No hacer nada. Una solución prudente pero que hubiera

ncias
podi do tener impo rtant es e impr evis ibles consecue
sicológicas y políticas.
2. Una ofensiva díplomótíca. Pudo ser favorable para los Estados
largo e
Unid os pero tenía la desventaja de ser un proceso
lación de
incierto que hubiera perm itido , entretanto, la insta
los misiles.
J. Negociar con Fidel Castro . Esta solución estaba fuera de con -
man os
texto porque el conl rol de la operación estaba en las
de la Unió n Soviética y no en las man os de Cuba.
4. Intercambio de bases militares. URSS abandona sus bases en
Cuba y EE.UU. abandonan sus bases en Italia y Turquía. Esta
cam ente
solu oón tenía un costo milit ar bajo pero diplo máti
donaba
daba la impr esió n de que los Estados Unid os aban
ridad.
a sus aliados europeos para ga·rantizar su propia segu
5. La invasión de Cuba . Solución ideal para los "guerreros". Pero
soviéticas
esta soluc ión tenía muc hos riesgos : represalias
en Berlín y en Turquía, guerra abierta entre EE .UU. y
la URSS.
 FORMULACIÓN DE SOLUCIONES Y DE(,"' ·,

G. El ataque aéreo quirúrgico. En esta época un ataque de la Fuer-

za Aérea sobre las instalaciones militares rusas únicamente a
Cuba parecía muy difícil. Los expertos militares pregonaban
a favor de un ataque aéreo masivo como única alternativa
que garantizaba la destrucción de las instalaciones rusas .
7. El bloqueo naval. Esta solución parecía menos eficaz que el
ataque aéreo, además de una implementación más demo·
rada, implicaba el riesgo de batalla naval con los soviéticos.
Sin embargo tenfa la ventaja ·de dejar un tiempo de reflexión
a la contraparte y dejaba en ellos la responsabilidad de tomar
la decisión de iniciar o no el conflicto armado.
•
Finalmente, como ya se sabe, fue esta últi.ma decisión la que
tomó el presidente Kennedy para solucionar el problema exitosamente.
Aparentemente el proceso de toma de decisiones se hizo de ma -
nera conforme al esquema racional. Sin embargo, si se analiza de cerGi
el proceso, aparecen una serie de fallas. Por ejemplo, no se puede oec,r
que se examinaron todas las posibles soluciones. Es más, errores y folla...,
de información incidieron en la elección de la solución, y estrategia s
políticas internas en la hora de las deliberaciones prevalecieron sobrr -
la racionalidad pura . Luego, y para coronar, ¡la ejecución de la deci'.> 1ón
no ha correspondido plenamente a la orden presidencial! (Croz1er >·
Fnedberg, 197¡:329 ).
Según el análisis de Allison, la solución del bloqueo naval no estélb<1
en el "listado" inicial de soluciones. Es solo al final, cuando ninguna
de las soluciones presentadas correspondía a los criterios fijados por
el Presidente (obligar al retiro de los misiles sin provoca~ un confl icto
mundial) que se descubrió esta solución. De maner.a general el proceso
correspondió más al tipo racionalidad limitada de H. Simon. Se escogió a
esta solución -el bloqueo naval- como la primera que correspondió a
los criterios presidenciales. Las diversas soluciones consideradas no erar.
resultados del análisis del problema específico, sino que correspondían
a soluciones ya elaboradas por las respectivas administraciones. Por lo
tanto, el decisor estaba limitado en su elección por las características
estructurales de las organizaciones administrativas asf como por la s
propuestas ya elaboradas. Lo que se traduce en una tendencia a la _p re-
, ponderancia de las soluciones preexistentes, presentadas y preparadas

-
r•or la ad n11nistrac ,ón en
el proceso de to m a de dec,~
eventua les so luc io ne iones sobre las
s presidenciales .
--l . En ~o concer _
niente a la_inf or ma ció n, Al lison mu estra ta mbié
'-'eRc,en_oas en el sis te ma de n las
mfor mación: la adm inistración
Je m or o más de un mes en
de los EE. .UU.
verificar la inf or ma ció n sobre
de. \as ba s~ s ~~ ra lo s mí sil es la existencia
en la isla. Igu alm en te las inv
~obre la viab, li~ad ev en tua l estigac iones
de la opción de un ataque qu
ue ro n exhaustivas po r la s,m irúrg ico no
ple ra zó n de que la soluc ión
rn uchos partidar ios en tre no ten ia
los expertos m ilit ares, los cu
un bombardeo m asivo . Por ales pre ferían
lo ta nt o, los decisore s están m
.. pr es os " de los me dio s uc has vece s
a di sp osición y de la infor
mación su mi nis tra da
po r la administració n pa ra
to ma r un a decisión . De mo
no re fle ja ún ica me nt e un
do que la decis ión
cá lcu lo rac ion al sin o un
¡uego político que
int egra las pres ion es contr
adictorias proviniendo d el sis
Fri ed be rg , 19 7T 334) - Fin alm
tema (Croz ier y
en te, la im ple me ntació n de
hizo a la dis tan cia previst l blo q ueo no se
a po r el Presidente, sin o a
co rre sp
una distancia que
on día a pla no s pre ex ist en
tes a la crisis .
Si el pr oc es o de de cis ión po
ne "fuera de juego" la co
ra cio na l de la to m a de de nc ep ción
cis ión (co mp ar ar co sto s y
beneficios de tod as
las so luc ion es y elegir la
me jor ), da nd o razón a un
a interpretación que
ref\eja má s bie n la rac ion
ali da d lim ita da de H. Si mo
otras int er pr eta c'1on es: un a de n, Alliso n sugiere
tip o luc ha bu roc rát ica y otr
ca ". Se pu ed e m irar el co nfl ict a má s " políti-
o en tre las dis tin tas propues
lucha en tre los difere ntes tas co mo una
aparatos bu ro cráticos para tratar
su solución. Y, fin alm en te. d e imponer
las pr om esas electorales he
camp añ a ele cto ra l en la cu chas du ra nte la
al se en co ntr ab a el pre sid
ente Kenned y en
es e m o me nto , y las carac
teríst icas de su s relac ion es
Kru schev. tam bi én había n perso na les con
infl uid o en su deter mi nac,ó
so luc ión de fir me za para n de escoger una
no en tra r en co ntrad icc ión
con su s d iscur sos
(Croz ier y Friedbe rg, 197]: 33
7) . Es decir que ele me nto s
de grupo o pe rso nal, en el senti de interés políti co
do de la escuela de l public
co ntr ibu ido a la tom a de de choice, ha n
cis ión . Co mo lo ind ,ca n tan
co mo Crozier y Friedberg (19 to All iso n (1971)
77), ninguna de las interpretac
sentadas es tá to tal me nte eq iones pre-
uivocada, sino que corresp
on de n a niveles
distin to s de la realid ad .
U na de las lec cio ne s de sp ren
did as de es te an álisis es la de
t H q ue el de ci so r log ró co ns ta-
inf lui r de ma ne ra co ntu nd
en te sobre la dec1 s1ón

iZ
 I
¡

FORMULACiON DE SOLUCI ONE S Y üF U~ 11-) N ! :/ <

por el hecho de haber fijado criterios (imped,r la instalación de mísi lcs y

no provocar una guerra) para la aceptación de una solución. Su papei no
fue "mandar", sino imponer criterios de racionalidad que correspondían
a su apreciación de la realidad y a sus valores. Haber mantenido estos
criterios, a pesar de las presiones, obligó a buscar diferentes soluciones
a las que se presentaron inicialmente. Esto muestra también que si se ('
quiere mejorar la "cal.idad" de las decisiones no basta con desarroifar
conceptos y medios técnicos (aunque ayudan) . Es necesario trasforma r
el funcionamiento del sistema en aspectos tanto burocráticos como polí-
ticos: para Kennedy la conformación de un grupo informal de consejeros
y expertos le permitió limitar la presión de sus burocracias y afirm éJ r
su autoridad ampliando y diversificando sus fuentes de información.
(Crozier y Friedberg, 1977]37; 343).