Análisis
de políticas públicas
(Primera parte)
Carlos Salazar Vargas
“La política es más peligrosa que la guerra,
porque en la guerra solo te matan una vez”.
Para Dunn, el análisis de políti-
cas públicas es una metodolo-
gía para formular problemas
con la finalidad de buscar solu-
ciones y que incorpora cinco
procedimientos generales: es-
tructuración de problemas,
pronóstico, recomendación,
monitoreo y evaluación. De
manera tal que la evaluación
forma parte integral del proce-
so de análisis de políticas pú-
blicas. De ahí que se considere
el análisis de políticas públicas
como un proceso cíclico que
comprende la definición del
problema, la elección de políti-
Wiston Churchill
cas, el monitoreo o evaluación
de los resultados de esas polí-
ticas y la redefinición del pro-
blema.
A su vez, para elaborar una
política pública, se recurre a un
“análisis de políticas públicas”
como parte del estudio nece-
sario para su formulación e im-
plementación, lo cual, repre-
senta más un arte que una
ciencia propiamente dicha,
porque –dentro de este con-
cepto– el ámbito de la política
pública es meramente práctica
y repetitiva.
43
 Diferencias entre
evaluación y análisis
La evaluación es indispensable
para el análisis, por cuanto la
primera suministra información
de base, necesaria para el se-
gundo. A veces tienden a con-
fundirse estos dos conceptos
cuya diferencia fundamental es-
triba en que la evaluación es
más descriptiva que el análisis,
ya que al demostrar qué fue lo
que sucedió, incluye necesaria-
mente una visión retrospectiva.
El análisis en cambio, va más
allá y a partir de la evaluación in-
tenta explicar porqué se dieron
los hechos en tal o cual sentido.
En términos generales, es posi-
ble aseverar que se evalúa fun-
damentalmente para proceder
al análisis.1 En consecuencia,
cuando se analiza una política resolver los problemas de la consecuencias de una o varias
pública –además de tener en política-acción” (1981). Es co- opciones –y observar ex ante o
cuenta los distintos momentos mún, también, distinguir entre ex post– para predecir o descri-
que saca a flote la evaluación– el policy analysis y el policy de- bir la cadena de efectos produ-
es necesario, también, observar sign (análisis y diseño de políti- cidos. Son como dos caras de
cuáles son los principales y más cas públicas). Este último, es una misma moneda: el estudio
destacados principios rectores, una actividad en la cual el obje- de las opciones políticamente
aquellos factores directivos y los tivo sería creativo por naturale- factibles en materia de acción
elementos regentes más impor- za: ya habiendo adoptado un gubernamental y el estudio de
tantes que inciden permanente- resultado social y político como los procesos y de las estructu-
mente sobre ella. un efecto deseado, el experto ras para la consecución de es-
estructura e inventa –a la luz de tas opciones y se deben consi-
Al respecto, dice Thoenig su propia preferencia– solucio- derar tanto la una como la otra.
que el análisis de políticas pú- nes alternativas, o más bien, Una definición más amplia, pero
blicas es “una disciplina de las políticas públicas alternativas, asimismo más suelta y menos
ciencias sociales que utiliza a fin de determinar y de encon- consistente, es que el análisis
múltiples métodos de investi- trar aquella que tenga la mayor hoy en día es: “la producción
gación y de argumentación probabilidad de alcanzar este de información y de interpreta-
para producir y transformar la fin. ciones sobre y a partir de la
información pertinente de cier- consideración de las políticas
ta política, información que El análisis propiamente di- públicas”. De manera general,
puede ser empleada dentro de cho, por su parte, busca otra se trata de una práctica, un es-
los contextos políticos a fin de cosa: éste no cuenta con una tilo común a un cierto número
1
No es posible hacer análisis de políticas si no se cuenta alternativa preferida consciente- de profesionales que analizan
con una evaluación previa, que sirva para fundamentar las mente preestablecida, sino que fenómenos políticos particula-
afirmaciones. Se puede especular, lo cual también es váli-
do, pero la especulación, de ninguna manera, es análisis ensaya en orden a clarificar las res y diversos.
44 de políticas.
Componentes esenciales por contribuir a que la gestión contenido aporta, a través
del análisis de políticas sea cada vez mejor. del sentido que el análisis le
públicas imprime un conjunto social y
Toda política pública involucra Al respeto asegura Thoenig, político, de manera que todo
tres sistemas: el político, el ad- que es por medio del análisis aquello que se encuentra en
ministrativo y el social. El de políticas públicas, como se juego –especialmente las
social,2 porque de alguna ma- logra entender aquello de que el relaciones y los valores– se
nera pretende ser una res- trabajo científico puede ser ven afectados. La racionali-
puesta del Estado/Gobierno a como una caja de herramientas, dad se da, pues, en las si-
problemas, demandas o nece- en el sentido de que existe un tuaciones y en las estructu-
sidades de la sociedad. El sis- conjunto de modos de razona- ras de los funcionamientos,
tema político, porque funda- miento, de maneras de saber pero nunca en los objetivos
mentalmente es en el ámbito hacer las cosas, de formas de ni en los criterios abstractos
de lo político donde se toman operar -las idas y venidas- entre (por ejemplo la eficacia).
las decisiones. Y finalmente el los conceptos involucrados, con • Las políticas públicas son
sistema administrativo, porque las técnicas y los datos. Esta un factor pertinente de la
es el que va a ejecutarla, a po- caja de herramientas contendría constitución y transforma-
ner en marcha esas posibles la práctica, la investigación, la ción de un espacio público
soluciones que impactan en el consejería, la formación y la re- (polity) y de un conjunto so-
subsistema social que es el unión de expertos, por lo cual, cial. Al asignar recursos, el
que recibe los beneficios o los las divergencias teóricas y epis- gobierno hace mucho más
perjuicios de la acción del Es- temológicas pueden ser consi- que simplemente suminis-
tado/Gobierno. derables –y a menudo explíci- trar bienes y servicios;
tas– en la presentación de cier- • Dentro del campo que se
En este orden de ideas, tos trabajos que son reconoci- considera, el analista cuenta
cuando se habla de análisis de dos como muy iluminadores. con el hecho de que los fe-
políticas públicas es necesario nómenos se desarrollan a
mirar el proceso global y dentro Como de una gran utilidad varios niveles –individual,
de él, la forma singular y carac- para lo anterior, se puede carac- grupal, organizacional, de
terística como se involucran terizar a la observación analítica las clases sociales– de ma-
estos tres sistemas, con el fin que tiene los politólogos y los neras que no son necesaria-
de intentar dar explicación a lo sociólogos políticos mediante mente, idénticas;
que sucede con la acción del los siguientes rasgos: • El analista considera priori-
Estado/Gobierno y derivar ele- • En su calidad de ser ella tariamente las dimensiones
mentos que permitan contribuir misma, una política pública del campo en el cual ocurre
a mejorar la gestión. De ahí que es un problema. Para la in- la acción, antes que recurrir
el análisis de políticas no sola- vestigación, cumple la fun- a las dimensiones fuera del
mente tenga un carácter expli- ción de ser específica; y, alcance del campo social y
cativo y académico sino que para la gestión, constituye político que él toma en cuen-
contribuya también, un intento una estrategia particular de ta. Su actitud es, pues, es-
2
Los términos “sociedad” y “sistema social” son usados
gobierno; tratégica.
libremente, incluso por los expertos en ciencias sociales. • El análisis se apega a dos
Sin embargo, en general se pretende que la palabra social
tenga una cierta extensión: las relaciones administrativas y aspectos de las políticas De acuerdo con lo visto, el
políticas son tipos específicos de relaciones sociales. Aun-
que “sistema social” es un término al cual se da un sentido públicas, proporcionalmen- análisis de políticas públicas no
más específico, también es un concepto amplio. Talcott
Parsons en la pág. 55 de Toward a general throry of actino
te separados y combinados es, ni mucho menos, una crea-
define el sistema social por tres características: 1) dos o a la vez: su contenido y el ción enteramente original, naci-
más personas actúan entre sí, 2) en sus acciones tienen
en consideración como es probable que las otras actúen y proceso de trabajo que re- da de la simple evolución de la
3) a veces actúan conjuntamente para conseguir objetivos
comunes.
cubre (Van Dyke, 1968). El disciplina. Numerosas técnicas
45
 y aproximaciones son comu-
nes a todas las ciencias socia-
les y los modos de razonamien-
to de los cuales éste se nutre,
son grandemente impulsados
dentro del legado de las cien-
cias políticas y de la sociología.
En cambio, es el ensamblaje
de diversos elementos, en el
abanico de los modos de razo-
namiento y en su articulación,
los cuales –dejando de lado el
problema del contenido de las
políticas públicas como fenó-
meno político– forman el ca-
rácter bastante particular que
se revela en cada trabajo de los
especialistas (Elkin, 1974).
Tipologías para el análisis
de las políticas públicas
Al igual que en la evaluación en
el campo del análisis de políti-
cas públicas existen diferentes
clasificaciones y tipologías que,
a menudo, se entretejen unas
con otras. Éstas pueden variar
en función del paradigma con
que se trabaje, el campo de
acción al que se dirija, en fun-
ción de la perspectiva tempo-
ral, en razón de los contenidos,
así como otras muchas combi-
naciones de las anteriores. A
continuación –y simplemente a
manera de información– una
relación de la muchas clasifica-
ciones encontradas.
a. En función del paradigma:
Análisis clásico, racionalista,
positivista, experimentalista
centrado en los objetivos,
Análisis pluralista, participa-
tivo, constructivista...
b. En función del campo al que
dirija su acción: Análisis es-
tratégico y Análisis operativo
46
c. En función del método de
investigación: Análisis des-
criptivo, Análisis analítico,
Análisis integral
d. En función del propósito:
Análisis formativo, Análisis
recapitulativo, conclusivo o
de resultados
e. En función de la perspectiva
temporal: Análisis ex ante,
Análisis intermedio, Análisis
ex post
f. En cuanto a los analistas:
Análisis interno, Análisis ex-
terno, Análisis mixto,
g. En función de los Conteni-
dos: Análisis de necesida-
des, Análisis de conceptua-
lización o diseño de la políti-
ca pública, Análisis de im-
plementación, Análisis de
resultados, Análisis de Im-
pacto, Análisis económico.
Como se pude observar con
lo anteriormente expuesto,
existe mucha interrelación y
hasta confusión entre lo que se
entiende por Evaluación y
aquello que se entiende por
Análisis, hasta el punto de que
algunos autores los consideran
como irremediablemente com-
plementarios y que siempre
deben ir ligados. Sin embargo,
la tendencia es irlos separando
cada vez más, pues –aunque
parezca ilógico– sobre todo,
para fines eminentemente di-
dácticos, es posible hacer eva-
luación sin análisis, en forma
independiente de él, en perio-
dos distintos y con métodos
diferentes. Así, mientras que la
primera nos dice qué fue lo que
sucedió, el segundo nos aclara
por qué y cuáles fueron las ra-
zones y las causas para que
eso –que previamente explicitó
la evaluación– sucediera. De
ahí que los métodos aquí pre-
sentados, sean también com-
plementarios entre sí e inter-
cambiables ente estos dos
procesos, lo mismo que las he-
rramientas que a continuación
se presentan.
Supuestos básicos del
análisis de políticas
públicas
El análisis de políticas públicas
se fundamenta en cuatro pre-
misas. La primera, rompe con
la visión tradicional de una ad-
ministración pública absoluta-
mente dependiente del poder
político. Plantea que el sistema
administrativo es un actor im-
portante y fundamental, es de-
cir, que tiene autonomía, no es
absolutamente dependiente y
tampoco es jerárquico ni pira-
midal. Lo que existe en su inte-
rior es una estructura poliárqui-
ca, con muchos polos de po-
der3 que dependen de sus rela-
ciones con el sistema político y
con la sociedad.
Cuestiona así, la concep-
ción tradicional de la adminis-
tración pública en varios cam-
pos. De un lado, las teorías li-
berales clásicas del Estado
–aquellas que predican que el
Estado debe servir al interés
general– muestran a la admi-
nistración pública como un in-
termediario entre el Estado y la
sociedad, en la medida que la
administración pública es la
que presta servicios, mantiene
3
Robert Dahl, tiene un interesante estudio respecto a los
múltiples y variados centros de poder dentro de organiza-
ciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchy-
participation and opposition.
el orden, hace que la ley fun-
cione, etc. Dichas teorías seña-
lan a la Administración Pública
es una estructura de poder,
eminentemente jerárquica, de-
pendiente del poder político.
De acuerdo con este enfoque,
es un ente que depende del
poder político y que simple-
mente ejecuta órdenes. De otro
lado, la concepción marxista
plantea que el Estado es fun-
damentalmente un instrumento
de dominación social y que la
administración pública es un
medio, ya no de intermedia-
ción, sino de dominación de
una clase sobre otra. En este
sentido, la administración pú-
blica también depende por poder propio y variado del or- son los procesos complejos
completo del poder político, lo den poliárquico, en continua que se forman en esta arena
cual coincide con el enfoque li- interacción con los sistemas común.
beral, al considerar que su es- político y social. Es entonces
tructura se pliega a un orden cogestora del proceso. En tercer lugar, el análisis de
jerárquico. políticas no se queda en la
El segundo elemento, rom- perspectiva de la eficiencia
A pesar de las grandes pe con la óptica que analiza económica. Esta sin duda, es
contribuciones de Max Weber aisladamente el sistema políti- una dimensión bien importan-
al desarrollo de la administra- co, el sistema administrativo y te, pero va más allá porque al-
ción pública, del aporte orga- el sistema social, tratados rededor de la ejecución de una
nizacional y funcional y de que como compartimientos estáti- política están las presiones de
ahora sea vista como algo par- cos independientes y separa- la sociedad y las presiones po-
ticular y diferente, con una le- dos. La realidad no es así, la líticas, que necesariamente
gislación particular4 la admi- discusión entre política y admi- trascienden la dimensión de la
nistración pública –y a pesar nistración -entre técnicos y po- eficiencia económica. Por con-
del aporte organizacional y líticos- es sin duda un tema de siguiente, las políticas públicas
funcional– se considera toda- gran debate, pero desde el no se pueden mirar como el
vía como una estructura está- punto de vista del análisis de simple tránsito a través de una
tica, jerárquica y dependiente políticas públicas no tiene nin- instancia administrativa que
del poder político. Frente a es- gún sentido apreciarlos en for- funciona con la misma lógica
tas visiones estructurales y rí- ma separada, porque en la de la administración privada.5
gidas, el análisis de políticas práctica todos los elementos Ese es –precisamente– una
públicas hace una real contri- de la realidad, condicionan y parte importante del debate
bución: propone mirar la admi- están interrelacionados mutua- actual de la reforma del Estado
nistración pública desde una mente: la sociedad con la ad- y de la administración pública.
perspectiva dinámica, con un ministración y con el sistema 5
De ahí el debate contemporáneo de si los criterios de efec-
4
Distinta a la organización privada: se financia con presu- político y éstos a su vez con tividad (eficiencia y eficacia) de la administración privada,
puesto, no con el producto del mercado; tiene la compleji-
dad de grandes organizaciones sociales, etcétera.
ella. Lo que hay que analizar son válidos y aplicables también para el funcionamiento de
la administración pública.
47
 Por último y como cuarta política pública considerada la al análisis diacrónico, es de-
premisa, es importante resal- como un todo, vista en su pro- cir, al análisis histórico. Una
tar que en el análisis de políti- ceso global, es decir, sin hacer política sin duda, tiene que ser
cas públicas la legitimidad de un retrato de la realidad o sec- considerada dentro de un
la administración pública que cionarla en un momento dado. contexto histórico. Al analizar
se plantea al menos en dos Desde esta perspectiva se por ejemplo, la política de vi-
formas. Una, derivada del sis- mira en conjunto lo que pasa vienda social en un país cual-
tema político –la propia de los desde que se inicia esa políti- quiera, no se pueden mirar
procesos electorales– que ca hasta el momento en que simplemente los resultados;
constituye una forma de legiti- se analiza. hay que considerar porqué se
mación como parte del apara- llegó a formular esa determi-
to estatal: es lo que algunos El segundo lugar, el análisis nada política, cuáles fueron
autores llaman la legitimación de la política tiene una ambi- los antecedentes, en qué con-
de onda larga. La otra, la legi- ción explicativa. Pretende de- sistió el discurso de la política,
timación producto de los ser- cir qué fue lo que pasó y por- cómo se ejecutó, cuáles fue-
vicios que presta la adminis- qué pasó, no simplemente ron los recursos que se le
tración pública a la sociedad, contar lo que sucedió. El aná- asignaron, qué pasó en el pro-
o sea, su relación permanente lisis de política es como la ceso de implementación y fi-
con sus clientelas sociales y puesta a prueba de una hipó- nalmente, qué resultados tuvo.
que se pude entender como la tesis, en el sentido de que si Con base en toda esa infor-
onda corta para significar el se realiza un determinado tipo mación, se intenta -conside-
“diario proceso de legitima- de acción, probablemente se rando el proceso en su con-
ción” que se produce. Depen- producirán determinados tipos junto- formular tesis o hipóte-
diendo de si esas clientelas6 de efectos. Lo que en realidad sis explicativas.
consideran que esa parte es- hace el analista –recurriendo a
pecífica de la administración los instrumentos de las cien- En cuarto lugar, el análisis
pública está prestando buen cias sociales y económicas– de políticas hace saltar, por así
servicio, ésta recibe un com- es mirar si esa hipótesis es vá- decirlo, las barreras entre el
ponente de legitimación. En lida o no. Debe también sacar sistema político, el sistema ad-
caso contrario, no se legitima. a flote cuáles fueron los verda- ministrativo y el sistema social.
De nuevo aparece la relación deros objetivos de la acción Se puede entender como un
administración-sociedad como estatal, porque no siempre lo corte trasversal que pone en
vínculo estrecho y cercano. que dice el discurso de la polí- relación estos tres sistemas y
tica es lo que efectivamente se por lo tanto, establece una no-
Características del análisis realiza.7 el analista de la políti- vedosa forma de abordar la re-
de políticas públicas ca no se puede contentar con lación Estado-sociedad, priori-
Para cualquier buen análisis de lo que es para consumo públi- zando lo que podríamos deno-
políticas públicas, es bien im- co, tiene que escudriñar y mi- minar el momento estatal ad-
portante tener siempre presen- rar qué es lo que efectivamen- ministrativo.
te –y sobre todo– hacer fre- te se propone una política, qué
cuente alusión, a por lo menos es lo que realmente persigue Por último, la quinta carac-
cinco características: como efecto. terística demuestra que el
análisis de políticas públicas
La primera, toma la política La tercera característica es trabaja con un supuesto teóri-
pública como unidad de análi- que el análisis de política ape- co-metodológico muy impor-
sis: su unidad de análisis es la tante: considera al Estado
7
Algunos formuladores de políticas recomiendan que lo que
es de “consumo masivo”, no siempre debe ser todo lo que como una organización social
6
Clientelas en términos de personas que reciben determi- dice la política. Proponen específicamente, la necesidad de
nados servicios que presta la administración. tener dos tipos de información: una abierta y otra informa-
48 ción más reservada.
 de la administración pública
–en la media en que ganan au-
tonomía– imponen sus intere-
ses por encima de los intereses
de la política pública. Lo mismo
puede suceder con los intere-
ses del sistema social, pues
muchas veces es la misma ciu-
dadanía que en la mediad que
gana autonomía, impone sus
interesa por encima de aque-
llos de la Política Pública. Como
resultado de lo anterior, el apa-
rato estatal es una arena per-
fectamente empapada de con-
compleja,8 al interior de la cual jugar en la implementación– flictos sociales y políticos como
hay conflictos.9 No es una enti- haciendo que ésta, por mo- elemento normal y forma de
dad sin fisuras que funciona en mento, se desvíe en uno u otro ser, funcionar y decidir. Lo con-
forma monolítica, unificada y sentido, y también, por supues- trario sería imaginar una socie-
armónica; por el contrario, al- to, los intereses de las fuerzas dad homogénea, en la que to-
berga en su interior los mismos sociales donde están –al final dos pensaran igual, lo cual
conflictos de la sociedad, las de cuentas– las personas que –aparte de ser a todas luces,
mismas contradicciones que reciben las acciones concretas una perfecta utopía– sería una
se observan en el conglomera- y pueden reaccionar a favor o situación bastante tediosa y
do social, las disímiles y mu- en contra de ellas.10 Y es que muy aburrida.
chas veces contradictorias cuando se hace referencia a
fuerzas y la diversidad de inte- los intereses del sistema admi- Énfasis en el análisis de
reses presentes en todo siste- nistrativo, hay que tener pre- políticas públicas
ma social, lo cual inevitable- sente que los distintos sectores Dos grandes corrientes han ve-
mente incide en los procesos nido haciendo carrera entre los
de ejecución de las políticas
10
Vale la pena recordar a este respecto, que con el nombre
de “contrapeso” o “balanza de los poderes” se reconoce la
analistas de políticas públicas,
públicas. En este sentido se teoría preconizada por Aristóteles y Locke y enunciada por en relación tanto con los pape-
Montesquieu en su obra Del espíritu de las leyes. Con ella
podría decir que el proceso de se pretendía contrarrestar –casi mecánicamente– los ex- les que desempeñan quienes
ejecución de la política pública
cesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que
dirigen los destinos del Estado. Para justificar esa teoría,
integran cada grupo, como con
es el reflejo y la síntesis de: los Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se el énfasis de cada uno de ellos
originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola
intereses del sistema político (o persona, las facultades de hacer las leyes y de aplicarlas en las particularidades del pro-
(tiranía y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o
régimen político) que se expre- desmembrar el poder supremo en tres poderes diferencia- ceso.
dos, autónomos e independientes entre sí, estructurándolos
saron en su formulación; los de modo que la acción de uno no interfiera con la de otro
intereses del sistema adminis- y que todos juntos –por un juego en que los intereses y Una primera categoría es la
conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las
trativo –que también entran a respectivas facultades– cumplan la misión de dispensar el de los asesores de quienes to-
bien y la justicia. Estos tres poderes son:
• El Legislativo, que corresponde a las Cámaras (Baja y
man decisiones políticas. Para
Esta característica, precisamente, rompe con esquemas
ellos –por lo general– la política
8
Alta en algunos países o de representantes y senadores
tradicionales tanto del marxismo como de las teorías libera- en otros) y queda encargado de elaborar o modificar las
les, para analizar –en forma más acorde con la realidad- el
aparato estatal.
leyes según las aspiraciones de interés público. pública es básicamente un
• El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar crí-
9
Algunas veces el conflicto se considera como anormal menes, interpretar las leyes (tribunales) en los casos de conjunto de decisiones y, por
o patológico. Sin embargo, esta perspectiva de análisis lo
entiende como algo perfectamente normal, inherente al
conflicto y en los otros que deban aplicarse, y
• El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes gobierno) por
consiguiente, la etapa o mo-
concepto mismo de la sociedad. El problema se puede pre- medio de los organismos que lo secundan. mento fundamental es la for-
sentar cuando no existen las reglas institucionales claras, Algunos tratadistas sitúan entre estos tres poderes un cuarto
los canales apropiados a las instancias determinadas para (armónico y moderador) que corresponde al jefe de Estado mulación. Su preocupación
que los conflictos se puedan tramitar y resolver sin grandes
traumatismos.
propiamente y que trata de armonizar los roces y conflictos
que en el ejercicio de aquellos puedan producirse.
central es el que la política se
49
 formule de la mejor manera po- deben asumirse en su conjunto • La búsqueda del asunto o
sible, que tenga el mayor nivel porque la política pública es cuestión (issue search)
de coherencia.11 Su énfasis se tanto lo que el Estado dice • La filtración de la cuestión (is-
concentra en el problema de la como lo que el Estado hace: sue filtration)
decisión y la previsión. Su pre- tanto las formulaciones como • La definición de la cuestión
ocupación primordial radica en las acciones mismas que desa- (issue definition)
la forma como los distintos pro- rrolla el Estado. Lo anterior, im- • El pronóstico (forecasting).
blemas de la incertidumbre plica que cuando se analice • El establecimiento de objeti-
–presentes en toda decisión– una política pública, sea nece- vos y prioridades, y
están manejados y en la mane- sario indagar y estudiar qué • El análisis de opciones.
ra de llegar a la mejor decisión pasó en su origen, cómo, cuán-
posible. En principio, no les do y porqué se incluyó en la Cada uno de estos pasos
preocupa mucho, lo demás. agenda gubernamental, cómo –que se supone recorre todo
se formuló, cómo se implemen- Estado para responder a las ne-
Una segunda corriente o tó y hacer los ejercicios de eva- cesidades y deseos de sus ciu-
tendencia es la de los analistas luación correspondientes. Es lo dadanos– son todo un rico cam-
independientes –es decir, que que proponemos llamar el pro- po, muy abonado que es nece-
no son funcionarios del Esta- ceso integral de las políticas sario investigar, estudiar y sobre
do–, quienes consideran que públicas. todo, analizar, teniendo en cuen-
la política pública no son sólo ta –entre otras cosas– que las
buenas intenciones. Les im- Por eso, también para el circunstancias de modo, tiempo
porta lo que efectivamente el análisis -y en relación con el y lugar como los actores inter-
Estado hace y por consiguien- origen de cualquier política- es vienen y los recursos con que
te aseguran que el momento muy importante determinar cuentan, nunca son los mismos.
más importante de la política cómo se da el tránsito de un Este panorama se complica si
es la ejecución. Así, ponen en problema cualquiera (que ya se tiene en cuenta la inevitable
la etapa de implementación existe en la sociedad) a un pro- particularidad de proceder cada
todo su énfasis y empeño. blema considerado por esa gobierno (su estilo propio). Es
Para esta clase de analistas, la misma sociedad, como impor- importante plantear hipótesis y
política pública es lo que el Es- tante y por ello, socialmente respuestas alternativas de cómo
tado hace y por consiguiente relevante. Es decir, es necesa- –por ejemplo– los gobiernos han
aseguran que el momento más rio averiguar ¿Qué fue lo que incluido consejeros presidencia-
importante de la política es la pasó?, ¿Cuántos, quiénes y les, asesores de cabecera, altos
ejecución. Ponen en la etapa cómo intervinieron? ¿Cuáles comisionados, delegado con
de implementación todo su én- otros actores se involucraron y poderes plenos y muchos otros
fasis y empeño. Para esta cla- podran en el futuro hacerlo? más cargos de diferentes y va-
se de analistas, la política pú- ¿Quiénes se opusieron? y tam- riada índole, con el fin de proce-
blica no es como para los an- bién, ¿con qué recursos de po- der a incluir un determinado
teriores, un conjunto de inten- der contaron? etc. Este paso asunto en la agenda, bien sea la
ciones, sino un conjunto de del llamado proceso integral, ministerial, la de los mismos
acciones.12 entre la generación y la etapa asesores o la presidencial. Es
de formulación, puede des- necesario, pues, determinar los
Estas dos posiciones, antes agregarse a su vez, en las si- inevitables cambios tanto en el
de verse como excluyentes, guientes seis subetapas13: proceso de formulación, como
11
Entiendo por coherencia, la ausencia de contradicciones en el de implementación y en
lógicas. análisis de políticas públicas
12
Algunos autores, entre otros el francés Paulo Rocoeur en 13
No existe todavía un consenso generalizado en torno al
El discurso de la acción y el argentino Eliseo Verón en Cons- número, orden y secuencia, ni con respecto a las carac- para un determinado país, con
truir el acontecimiento: los medios de comunicación masiva
y el accidentalismo, consideran el discurso como acción.
terísticas, actores, condiciones, causas y efectos de cada
una de ellas.
cada gobierno en general y en
50
cada región en particular. Y es
que en cada uno de los diferen-
tes territorios que conforman
nuestra particular y muy peculiar
idiosincrasia latina, los procesos
que se relacionan con el análisis
integral de las políticas públicas,
son afortunadamente propios,
diferentes y muy particulares los
unos de otros. Ahí es donde ra-
dica la riqueza del análisis com-
parativo: en la diversidad y varie-
dad de actores, procesos, leyes,
entornos y culturas. Realmente,
nada es igual.
Herramientas básicas para
el análisis
En todo campo, área, discipli-
na, o perspectiva, es necesario
establecer las herramientas bá-
sicas necesarias para acome-
ter su estudio. El campo de las
políticas públicas no es la ex-
cepción a esta regla, sobre
todo, cuando para la etapa de
análisis se trata. De acuerdo
con lo anterior, se presentan a
continuación algunas de las
herramientas básicas, que se
han considerado como las más
recomendadas y mínimas ne-
cesarias, como apoyo para in-
cursionar –con paso firme y
decidido– en esta área de estu-
dio, investigación y acción. Es-
tas son: (1) La parcialidad del
diagnostico unipersonal, (2) El
asunto o cuestión (issue), (3) El
surgimiento de ese asunto o
cuestión, (4) La toma de posi-
ción por parte del gobierno, (5)
Flujo y contra-flujo de toda po-
lítica pública (6) La toma de po-
sición por parte de otros acto-
res sociales, (7) La agenda gu-
bernamental y (8) El proceso
de la Agenda Gubernamental.
La parcialidad del Así, la fase de “diagnóstico”
diagnóstico unipersonal entendida como “una investi-
Algo que de por sí puede inva- gación de carácter interdiscipli-
lidar la percepción de la reali- nario, que integra procesos de
dad de una situación cualquie- captación de datos, hasta su
ra y por ende el análisis de una análisis e interpretación que
política pública, es el diagnós- viene avanzando dentro del ca-
tico que de ella se haga. El mino del proceso evaluativo, el
diagnóstico es el punto de cual a su vez hace posible la
partida de todo un proceso de elaboración de políticas públi-
evaluación. Sin embargo, es cas más eficaces y de mayor
sólo una visión de la realidad, alcance” se propone que sea
la visión de quien lo elabora; reemplazada por el concepto
por ello dependiendo de la po- de “momento” entendido como
sición y ubicación que ocupe instancia, circunstancia o co-
cada uno de los diferentes ac- yuntura por la que atraviesa un
tores, pueden dar lugar a dis- proceso que no tiene comienzo
tintas versiones de la reali- ni término definido.
dad.14 De allí la importancia de
que exista siempre la alternati- El asunto o cuestión
va de discutir, de cambiar, de Los asuntos o cuestiones co-
corregir, todo diagnóstico de rresponden al subconjunto de
la realidad. Día a día se cuenta los problemas sociales, aque-
con mejores herramientas para llos que han dado el tránsito a
aproximarse a la realidad pero problemas objetivos, que por
se trata simplemente de ello: su misma naturaleza podemos
aproximaciones. Por lo ante- llamar problemas políticos, es
rior, se plantea, en primer lu- decir, que han sido problemati-
gar, el proceso de abordaje zados debido a la intervención
interdisciplinario (multidimen- de agentes activos. En torno
sional) como base para la de ellos, se encuentran, se in-
construcción de todo el anda- tegran o se separan, el Estado
miaje que conlleva al análisis por un lado y del otro los varios
de una política pública. En se- intereses de los distintos sec-
gundo lugar, se propone la tores de la sociedad. Este con-
planeación estratégica situa- junto de actores –dentro de los
cional (PES) y su concepción cuales el Estado es un actor
de “momento” como herra- más– interactúa conjuntamen-
mienta más real y –¿por qué te en el seguimiento, desarrollo
no?– más adaptada a nuestro y resolución del mismo.
medio latinoamericano.15
Los comportamientos o ac-
ciones involucradas en estos
14
“La verdad” es un asunto que merece un tratamiento fi- asuntos –que básicamente
siológico. Aunque algunas ciencias (religión, teología, comu-
nicación, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo, pueden ser actitudes a favor o
el aspecto de subjetividad está estrechamente con ella.
en contra del asunto– transfor-
15
Mas adelante en este documento se presenta una bre-
ve descripción de la PES, y se compara con la planeación man necesariamente el ámbito
tradicional. Esta presentación se ha estructurado, desde el
punto de vista de los supuestos teóricos de cada uno de los social existente. Para el análisis
planteamientos. 51
 del tema en cuestión, se ten-
drán en cuenta sólo aquellos
asuntos que sobrepasen el
ámbito puramente civil y que
requieran, entonces, de la aten-
ción estatal.
Asimismo existe la respues-
ta (o en otras palabras una
toma de posición) por parte del
Estado con respecto a un
asunto o cuestión determina-
do. Dentro de este panorama,
es bien importante, estudiar el
momento cuando esta res-
puesta (o toma de posición) se
topa y se encuentra cara a
cara, con el problema que in-
tenta, pretende o ha decidido
ya solucionar.
El surgimiento de un asunto
o cuestión
De los distintos, variados e in-
numerable problemas que exis-
ten en toda sociedad, sólo al-
gunos de ellos son enfrentados
o encarados por parte del go-
bierno. El resto –inevitablemen-
te– son omitidos y muchos –la-
mentablemente– casi olvidados
o dejados en un segundo pla-
no. Es posible que se pretenda,
por ejemplo, dejar pasar en for-
ma desapercibida algunos de
estos problemas, con el fin de
evitar así, el hecho de enfren-
tarlos y comprometerse con su
solución. Obviamente, ese pro-
ceder acarrea toda una serie
de circunstancias –graves al-
gunas, leves otras, próximas
éstas o remotas aquellas– pero
de todas formas, llenas de
oportunidades y amenazas con
la incertidumbre que es nece-
sario sortear y ojalá –en lo posi-
ble– lograr manejar.
52
Con respecto a aquellos
problemas que el gobierno en-
frenta porque considera so-
cialmente relevantes, se debe
–en primer lugar– proceder a
determinar, concretar y espe-
cificar cuál es realmente el
asunto, cuestión, el “issue” y
cómo surgió.
Suele afirmarse que existen
asuntos problematizados, que
se encuentran en un callejón
sin salida, es decir, que son
cuestiones catalogadas como
insolubles. Sin embargo, el re-
zago de estos asuntos o la
manera como se sumergen
entre otros –más oportunos,
apropiados, de mayor enver-
gadura, etcétera– obedece a
la respuesta que proporcionan
los actores involucrados direc-
ta o indirectamente en el pro-
ceso. A muchos, el gobierno
les da la espalda (en otras pa-
labras, el gobierno “les voltea
la cara”) es decir, no los en-
frenta. Otras veces, se intenta
plantearlos pero no es posible
lograrlo, puede ser porque al-
gunos actores intentan presio-
nar y lo consiguen –de tal for-
ma que los opacan, ahogando
así los intentos del Estado o
de otros actores, por conver-
tirlos en problemas socialmen-
te relevantes–.
Con estos antecedentes, lo
esencial para el análisis es en-
contrar la estructura básica y el
engranaje primigenio que sirve
(o que sirvió) como base para
la gestación del embrión co-
rrespondiente a ese “issue”, a
ese problema que se convertirá
en asunto o cuestión. Para lo-
grar lo anterior, es necesario
conocer, entonces, el proceso
que dio lugar a ese surgimien-
to, las causas que lo originaron,
las circunstancias dentro de las
cuales se formó, las fuerzas
que lo engendraron, los medios
que lo han motivando, hacien-
do cada vez más notorio, acre-
centando su dinamismo o con-
creción, hasta convertirlo en
una cuestión de interés para el
gobierno.
Es necesario además, inferir
cuáles han sido las bases para
su desarrollo, en qué grupos se
identifican, las principales ame-
nazas, sus expectativas priori-
tarias, cuáles actores están a
favor, cuáles en contra, qué ra-
zones esgrimen, cuáles y cuán-
tos recursos de poder exhiben,
etcétera.
De esta forma, es posible
identificar los diferentes oríge-
nes que se utilizaron y las dis-
tintas vías que se considerarán
necesarias para concluir su
posterior proceso de resolu-
ción. Al estudiar esta estructura
es muy recomendable enmar-
car esta información dentro del
modelo DOFA,16 FODA o
SWOT.
16
Laureano Ladrón de Guevara presenta esta concepción
instrumentalista de diagnóstico, fundamentando su utilidad
para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en
Estado, administración pública y desarrollo, pág. 111.