UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA- XOCHIMILCO

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES YHUMANIDADES

DEPARTAMENTO POLÍTICA Y CULTURA
ÁREA DE INVESTIGACIÓN DE POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA

TEORÍA DE LAS DECISIONES: MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL

Licenciatura en Política y Gestión Social

Colección Material Didáctico No. 5

Dra. Myriam Cardozo Brum

2011

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 TEORÍA DE LAS DECISIONES: MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL
Índice

Introducción

1.- Concepto y crítica de la decisión

2.- Clasificaciones de decisiones en función de:

2.1 - El número de objetivos perseguidos
2.2 - El número de participantes,
2.3 - La importancia de la decisión,
2.4 - El grado de reversibilidad,
2.5 - El nivel de estructuración del problema, y
2.6 - La información disponible.

3.- Definición de la situación de decisión

4.- Alternativas de solución

4.1.- Alternativas disponibles: variables controlables y no controlables
4.2.- Innovación: técnicas grupales creativas

5.- Decisión en el enfoque de racionalidad exhaustiva

6.- Decisión en el modelo de racionalidad limitada:

6.1.- Enfoque organizacional
6.2.- Incrementalismo

7.- Análisis “a posteriori” de una decisión:

7.1.- Aproximación racional
7.2.- Enfoque organizacional-burocrático.
7.3.- Enfoque político: incrementalismo.
7.4.- Enfoques “no racionales”.
7.5- Relación entre los modelos, sus posibles integraciones y la acción real

8.- Dinámica no lineal y sistemas complejos

Síntesis final

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Bibliografía

Introducción

El presente documento tiene por objeto exponer el marco teórico-conceptual relativo al

proceso de toma de decisiones en general, y en el contexto de las políticas públicas y
sociales en particular. Se aclara que, si bien se refieren múltiples técnicas utilizables en
estos procesos, su exposición no constituye la finalidad del presente trabajo, por lo que
sólo se sintetizan las de más difícil acceso y del resto se brinda bibliografía de consulta.
Con este material didáctico se pretende responder a las necesidades de docentes y
alumnos del taller de Teoría de las Decisiones de la Licenciatura en Política y Gestión
Social y del curso de Formulación de Políticas de la Maestría en Políticas Públicas de la
UAM-X. También podría ser de interés para la Licenciatura en Administración.

Es importante resaltar que se trata de una disciplina que vivió un rápido desarrollo de
sus métodos cuantitativos después de la Segunda Guerra Mundial, y de enfoques
críticos alternativos, considerados prácticamente como clásicos en la materia, en las
décadas de los sesenta y setenta. Este documento recupera fundamentalmente el trabajo
de estos últimos, que se encuentra disperso en múltiples publicaciones, muchas de ellas
no disponibles en idioma español. Por esa razón, si bien se proponen libros más
recientes, la bibliografía que se analiza está concentrada en material de ese período,
prácticamente no superado por nuevas propuestas.

Su contenido incluye: 1) una parte conceptual, con el análisis de las condiciones

necesarias a la toma de decisiones; 2) diversas clasificaciones seleccionadas en función
de su utilidad para el campo de aplicación de los programas académicos ya
mencionados, 3) el estudio del proceso decisorio (situación de decisión, identificación y
comparación de alternativas, selección basada en criterios), 4) el análisis a priori de la
decisión dentro del enfoque de racionalidad exhaustiva, en el que se ubican los modelos
cuantitativos que se enseñan en las carreras mencionadas, y en el de racionalidad
limitada, 5) el análisis a posteriori de una decisión ya ejecutada, 6) una muy breve
introducción a la decisión en el contexto de la dinámica no lineal y los sistemas
complejos, y por último, 7) algunas conclusiones y bibliografía de consulta.

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1.- Concepto y crítica de la decisión

La decisión constituye un proceso humano y cotidiano. Todos tomamos decisiones,

relevantes o insignificantes, individuales o colectivas, novedosas o rutinarias.
Decidimos tanto los zapatos que nos ponemos cada mañana como la carrera que
estudiaremos y en la que probablemente nos desempeñemos toda la vida, placentera o
insatisfactoriamente. La decisión también es fundamental en los procesos
organizacionales y políticos.

A veces las tomamos casi mecánicamente, sin tomar conciencia de ello, sobre todo
cuando se trata de pequeñas decisiones en las que ya hemos adoptado como rutina una
elección que nos satisface. Sin embargo, la primera vez que lo hicimos, tuvimos que
reflexionar antes de elegir (ej.: ruta que repetimos cada día para llegar a la escuela).

Las decisiones públicas que nos interesan en este documento no son tan simples.
Constituyen el resultado de un proceso reflexivo y conciente, basado en información,
que se inicia con una situación de insatisfacción (problema) y búsqueda de soluciones,
mediante el análisis de por lo menos dos alternativas de estrategias futuras, mutuamente
excluyentes, que se comparan con base en criterios para seleccionar la preferida.

Como todo proceso, se trata de una secuencia, ordenada en un espacio y un tiempo, de

actividades o fenómenos relacionados entre sí. En el proceso de solución de un
problema, que incluye al de decisión, se toman en cuenta los siguientes elementos:

1) Hechos o fenómenos que plantean la existencia de un problema o, al menos, de

una situación que podría mejorarse,

2) Información generada mediante el procesamiento y el análisis de datos, acerca

del problema, su proyección y la necesidad de actuar,

3) Conocimiento previo relacionado con la situación presente,

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 4) Decisión propiamente dicha, basada en la información que permite definir
alternativas de conducta, evaluarlas y elegir una con base en un criterio,

5) Acción, instrumentación de la decisión para hacerla efectiva,

6) Control de la ejecución en función de la decisión tomada, y

7) Evaluación de sus resultados mediante el análisis de las acciones realizadas

(productos, servicios, etc.) y su impacto en el problema original.

Estrictamente el proceso decisorio acaba en el cuarto punto, el resto corresponde a

etapas posteriores que permiten modificar la situación inicial, ya que esto no se logra
sólo con decidir sino que requiere de la actuación. Además, lo normal es que un
problema no se resuelva con una única decisión, sino que éstas se encadenen mediante
procesos secuenciales de múltiples decisiones (ej. decido viajar en las vacaciones, luego
a dónde, después por qué medio, etc.)

Estas decisiones se consideran positivas o afirmativas si elegimos modificar la situación

actual con nuestras acciones; negativas, si resolvemos no hacer nada distinto, o sea,
mantener la situación actual. En ambos casos reflexionamos y elegimos un camino; por
el contrario, hablamos de indecisión cuando dudamos y no terminamos el proceso, es
decir, no resolvemos ni seguir igual ni cambiar en algún sentido.

En la definición propuesta más arriba hemos dejado de lado toda decisión “automática”
para concentrarnos en aquéllas que requieren reflexión y análisis de información,
identificación y definición del problema a resolver y de las alternativas disponibles, y
disposición de un criterio de decisión (ej.: que implique el menor tiempo de traslado, el
menor costo, un bienestar aceptable). Se trata de las situaciones novedosas de decisión
(no repetitivas), a menudo colectivas, propias de los procesos organizacionales en que
se concretan las políticas públicas y sus mecanismos de gestión.

Dijimos también que su análisis requiere de por lo menos dos alternativas de solución,
ya que obviamente si sólo hay una, no hay nada que elegir; pero esto sucede también si
no son mutuamente excluyentes, en cuyo caso podemos hacer ambas cosas. Por

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ejemplo.: puedo decidir si voy ahora a la escuela en Metro o “pesero”, porque no puedo
tomar ambos al mismo tiempo (son mutuamente excluyentes). Si sólo me sirve el
“pesero” no hay nada que decidir; y si los puedo combinar en distintas partes del
trayecto (una parte la hago en Metro y luego continúo en “pesero”), entonces tampoco
hay decisión (no son mutuamente excluyentes) se trata de una sola alternativa con dos
modalidades combinadas.

Decidir implica disponer de libertad de elección. Si yo decido viajar en Metro y ese día
hay huelga en ese sistema de transporte, pierdo mi libertad de elección y el “pesero” se
me impone como opción (suponiendo que no hay otra alternativa). Algunos filósofos
sostienen que carecemos de esa libertad, que nuestras vidas están determinadas por
múltiples factores, por lo que en realidad la decisión no es más que una ilusión del
hombre que cree poder elegir1. Esta posición se refuerza entre autores que estudian
especialmente la decisión pública, en que el poder de decisión resulta desigualmente
distribuido y se genera en un contexto de intereses, negociaciones y compromisos
(Dahl, 1963, Hunter, 1952).

A partir de este momento, en el presente trabajo asumiremos que tenemos al menos

algunos grados de libertad que nos permiten decidir, aunque sea en medio de múltiples
restricciones. Así, algunos autores han destacado que las organizaciones constituyen
redes de información para la toma de decisiones.

También es importante resaltar que en el estudio de las decisiones confluyen múltiples

disciplinas: economía, administración, estadística, psicología, entre otras, a las que hay
que agregar principalmente ciencia política y sociología, tratándose de decisiones
públicas en el campo social.

Finalmente, en materia de políticas públicas, es importante resaltar que el proceso

decisorio tiene una relevancia fundamental dentro de la etapa de formulación en que se
buscan, comparan y eligen alternativas de políticas para la solución de problemas
públicos. Aunque con menor trascendencia, las decisiones también están presentes en

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Para profundizar en este enfoque se recomienda la lectura de Lucien Sfez (1984), que combina
elementos psicológicos, de la comunicación y el lenguaje; retomados en los trabajos de Luhmann y
Haberman.

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las restantes etapas de implementación y evaluación. “Sin embargo, la manera cómo los
gobiernos deciden y desarrollan sus políticas públicas, su proceso, patrón y estilo de
decisión y operación, quedaron sin investigación sistemática” ….“Hoy, en contraste,
parece que la decisión de las políticas comienza a colocarse en el centro de la teoría
política y administrativa” Aguilar (2000ª: 15 y 19).

2.- Clasificaciones de decisiones

Existen múltiples criterios que permiten clasificar las decisiones, pero sólo referiremos
los más útiles para las aplicaciones previstas del presente documento.

2.1.- El número de objetivos perseguidos:

Los casos de decisiones más sencillas incluyen objetivos únicos (ej. rentabilidad en la
empresa privada), pero tratándose de decisiones públicas lo común es que se persigan
objetivos múltiples (ej: económicos, sociales, políticos, ambientales, etc.). Estos últimos
a menudo suelen presentar conflictos entre sí (ej. si quiero mejorar la calidad de un bien
o servicio es casi seguro que aumentarán mis costos, lo que seguramente no deseo; si
quiero aumentar la cobertura de un programa, sin incrementar su presupuesto, entonces
disminuirá el monto de las transferencias efectuadas, como efecto no buscado). En estos
casos es fundamental determinar la importancia relativa de cada objetivo y pensar en
cubrir límites mínimos en cada uno, o bien, límites mínimos en todos menos en el más
importante, que puedo intentar optimizar.

2.2- El número de participantes:

Una decisión puede también ser individual o colectiva. Las últimas pueden conformarse
a partir de reglas que permiten transformar las decisiones individuales en colectivas (por
consenso, mayoría simple o especial) como sucede en las elecciones nacionales. Sin
embargo, en las decisiones colectivas existen procesos interesantes a estudiar, puesto
que las elecciones individuales (votaciones) se hacen como consecuencia de
argumentaciones y debates, a los que se pueden agregar mecanismos de poder e
influencias que modifican las premisas individuales, lo que conduce a decisiones
diferentes de las que el individuo habría tomado si ellas no mediaran.

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A favor de las decisiones colectivas se argumenta: mayor disposición de información y
conocimientos más completos, diversidad de puntos de vista, alta aceptación de la
solución por los involucrados en su instrumentación, y más legitimidad. Se relacionan
fundamentalmente con las decisiones públicas tomadas en procesos de participación
ciudadana en entornos de democracia directa.

Sin embargo, no hay que perder de vista que también presentan algunas desventajas
como consumir más tiempo, y otras posibles que deben tratar de evitarse, como las
presiones entre los participantes para modificar sus posiciones o el dominio ejercido por
algunas personas en detrimento de la democracia. Éstas dependen mucho de la cohesión
interna del grupo y de la conducta de su coordinador o líder.

La tendencia es que, en general, los grupos asumen más riesgo que los individuos
aislados porque la valentía y audacia son valores culturales, cada participante se siente
reforzado por la posición de los demás, y la responsabilidad de la decisión se diluye.

2.3- La importancia de la decisión:

Las decisiones estratégicas son de alta complejidad, se relacionan con la política

organizacional y tienen efectos en el largo plazo; por su importancia, son tomadas por
los miembros de los más altos niveles jerárquicos.

Las decisiones tácticas se toman en el marco de las estratégicas, para ejecutarlas; son de
menor alcance, y se asumen por los niveles jerárquicos intermedios de la organización.
En el lenguaje bélico se suele identificar la estrategia con la forma de ganar la guerra y
la táctica con la manera de ganar una batalla.

En el extremo de este continuo podemos encontrar también decisiones operativas, que

por su menor alcance y simplicidad no suelen estudiarse en el marco de las políticas
públicas.

2.4- El grado de reversibilidad

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Como lo indica su nombre, las decisiones reversibles son aquellas en que es posible
desandar el camino transitado a raíz de la decisión y regresar a la situación inicial sin
mayores consecuencias; es decir, que se puede tomar una segunda decisión que anule
las modificaciones provocadas por la primera. En estos casos, se puede actuar por
“ensayo y error”, puesto que el costo de revertir la decisión es muy bajo. ej.: salgo para
la escuela sin abrigo y, al darme cuenta que está haciendo frío, decido regresar, tomo
ropa adicional, y vuelvo a salir; sólo he perdido unos pocos minutos.

En decisiones más complejas, como las propias de la administración pública, tomar una
decisión importante trae aparejado generar expectativas, involucrar a otras personas,
disponer de recursos, realizar acciones, que impiden que se pueda “borrar” lo sucedido
y regresar a la situación inicial como si nada hubiera sucedido. Se trata entonces de
decisiones no reversibles, y desconocer este hecho puede provocar importantes efectos
negativos en muchos actores sociales, como sucede en los casos en que un proyecto
público se interrumpe o cancela.

2.5.- El nivel de estructuración del problema

Si el problema es de poca complejidad, rutinario, repetitivo, es posible formularlo

claramente y analizarlo en profundidad, de manera que presente una estructura interna
tal que permita resolverlo mediante un conjunto de reglas estables que programen la
decisión (Simon, 1970), o sea, es posible desarrollar un procedimiento que consista en
repetir, durante un tiempo relativamente extenso, la decisión preestablecida ante la
misma situación (ej. nivel de disponibilidad de un cierto medicamento en que se
resuelve hacer una nueva compra). Incluso se puede programar en forma
computacional, empleando el enfoque de sistemas.

Si alguna de las condiciones anteriores no se cumple (decisiones únicas, problema mal

estructurado), la decisión requiere de un proceso reflexivo específico que haga uso del
juicio, la experiencia, el conocimiento personal, la creatividad, la intuición, entre otros;
es decir, no es programable. Muchas de estas decisiones son estratégicas y empezaron
por utilizar técnicas heurísticas de solución de problemas basadas en reglas empíricas y
se volvieron programables gracias a los desarrollos técnicos posteriores a la Segunda
Guerra Mundial, como los de la Investigación de Operaciones. Sin embargo, hay

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teóricos que consideran que algunas decisiones nunca se podrán programar a pesar de
los avance técnicos (procesos emotivos, intuitivos, etc.)

2.6.- La información disponible:

La decisión se toma en condiciones de certeza cuando se conoce: 1) el número de

alternativas disponibles, 2) el conjunto de consecuencias de cada una de ellas (es decir,
que no existen elementos no controlables), y 3) los objetivos que se persiguen en forma
jerarquizada. Una decisión de este tipo es considerada determinística o “ilusoria” por
Shackle (1969) porque, por muy difícil que sea encontrar su solución (caso de la
programación lineal, de carácter no trivial), ésta se limita a la realización de un cálculo
matemático a partir de la disponibilidad de toda la información necesaria.

La decisión también puede ser tomada en condiciones de riesgo. En este caso se

mantiene la primera y tercera condiciones de la certeza, pero no la segunda, porque
existen elementos no controlables de los cuales sólo se pueden estimar las
probabilidades de suceder, o sea, que los conjuntos de consecuencias son múltiples (en
función de los elementos no controlables que se presenten) y ya no sabemos con certeza
cuál de ellos se producirá (problemas graficados como árboles de decisión). Shackle
considera “vacía” esta decisión que puede ser calculada por computadora.

La decisión es “significativa” para Shackle, quien considera que se trata de la situación

realmente digna de ser estudiada y resuelta en forma reflexiva, cuando se elige en
universos probabilísticos con información incompleta, o sea, sin llegar al extremo
expresado en el caso siguiente. Este carácter, según el autor citado, es el propio de las
decisiones estratégicas.

Por último, existen decisiones en condiciones de incertidumbre completa (máxima

entropía), en las que se trabaja con situaciones totalmente nuevas o complejas,
caracterizadas por el desconocimiento del conjunto total de alternativas o de los
conjuntos de consecuencias de algunas de ellas, o bien, por la imposibilidad de la
atribución de probabilidades. Shackle las llama decisiones “ineficaces” porque
considera que el azar es la única teoría posible en estos casos; otros autores las definen
como “ilusorias” porque dan la impresión de ser verdaderas decisiones, cuando en

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realidad la falta de información impide el desarrollo del necesario proceso reflexivo de
la decisión. Es prácticamente, como “echarse un volado”, aunque pueden aplicarse
criterios como el Maximin o el Minimax, que reflejan las actitudes y valores personales
de los tomadores de decisión (ej.: niveles de optimismo/pesimismo).

3.- Definición de la situación de decisión

Los problemas requieren soluciones y éstas implican decisiones de hacer o no hacer

algo que elimine o, al menos, reduzca la magnitud e importancia de los problemas. Ésta
es la principal fuente de situaciones de decisión; sin embargo, también podemos pensar
en situaciones que, sin ser tipificadas como problemas, constituyen oportunidades en
que la rentabilidad, el desarrollo humano, el bienestar colectivo o la felicidad pueden ser
incrementadas. En el caso de decisiones relacionadas con políticas públicas, lo más
común es que tratemos de resolver problemas que trascienden lo que culturalmente se
considera la esfera privada, individual o familiar.

Pavesi y otros (2004) dicen que la situación de decisión queda tipificada cuando se
producen tres condiciones: 1) el síntoma, en presente, de que la situación resulta
insatisfactoria para un decidor debido a una discrepancia entre lo deseable y lo real; 2)
el análisis que permite argumentar que el síntoma no tenderá a desaparecer por si sólo
en el futuro; y 3) el cálculo de la brecha entre lo deseable y la proyección a futuro, cuyo
resultado es mayor que un cierto umbral. Las razones son simples: es en presente que
identificamos un problema, pero no habría nada que decidir si éste tiende a resolverse
por sí sólo, por eso es necesario explorar su proyección. También habría que valorar el
tamaño de la brecha ya que, si es muy pequeña, no justifica una intervención. A los
requisitos anteriores debemos agregar la voluntad efectiva de incidir en el problema
para modificarlo.

Para hacer las proyecciones anteriores necesitamos un diagnóstico del problema:

describir su situación actual e investigar su generación y evolución. Todo esto implica
contar con un sistema de información suficiente y confiable.

En políticas públicas, problemas actuales como la pobreza, la desigualdad, la

marginación, la desnutrición, el analfabetismo, entre otros, difícilmente tiendan a

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resolverse por sí solos si no se toman decisiones para realizar intervenciones públicas
que modifiquen los mecanismos de acumulación, de redistribución de la riqueza, de
distribución de la carga impositiva, la oferta de bienes y servicios básicos gratuitos o
subsidiados, las transferencias monetarias compensatorias, etc.

Sin embargo, no cualquier problema público ingresa a la agenda gubernamental para ser
resuelto, depende de su importancia relativa, de decisiones de carácter internacional, de
la presión social, etc., por lo que sólo cuando el gobierno decide que debe hacer algo, se
conforma plenamente la situación de decisión.

Pero, aún después que el gobierno decide actuar, habrá que empezar por definir el
problema, ya que éste no constituye algo objetivo y neutral que todos concibamos en
igual forma. Se comienza, entonces, por analizar su complejidad, su ubicación espacial,
su evolución en el tiempo, sus causas, su posible evolución tendencial y las
posibilidades de introducir cambios para mejorarla. Es decir que: 1) se describe el
problema; 2) se le explica, 3) se predice su evolución si no se hace nada, y 4) se
estudian los escenarios prospectivos que podrían provocarse en caso de tomar la
decisión de intervenir. Al respecto se recomienda la lectura de Moore (1993), en que un
mismo problema, drogadicción, puede ser definido como problema de los afectados por
la adicción misma, y en consecuencia se resuelve mediante su tratamiento; o bien sólo
como un problema de seguridad para su comunidad, en cuyo caso lo que importa es
protegerla de los actos no deseados que pudiera cometer el adicto, y la solución puede
ser aislar a este último.

De lo anterior se deduce que, según sea la forma en que concibamos un problema, será
también el tipo de alternativas de solución que consideraremos. En el ejemplo anterior:
asilar al adicto no resolverá su problema, ofrecerle tratamiento puede no resolver el de
la comunidad o tardar mucho tiempo en hacerlo.

Otro elemento fundamental para poder decidir es tener claro en qué grado se puede y se
pretende resolver el problema, o sea, determinar los fines u objetivos a alcanzar
mediante la decisión. Los fines de las políticas se determinan en función de los valores
y creencias sociales y deberían constituir un conjunto coherente entre sí. Pero, dada la
inexistencia de valores y creencias universales que le confieran unidad a los fines, se

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hace necesario comprender las interacciones entre los individuos, grupos y clases
sociales para su determinación, o sea, responder la pregunta: ¿quién y cómo se
determinan los fines en la práctica? Dichos fines deben ser factibles de alcanzarse y
están determinados por el sistema de valores (elementos morales o éticos) de quienes
están en posición de definirlos (ej. erradicar la pobreza o sólo controlarla a niveles de
sobrevivencia), constituyen una construcción social que se combina con elementos
cognoscitivos.

Las respuestas posibles a la primera parte de la pregunta anterior son diversas:

- Los gobernantes democráticamente elegidos seleccionan aquellos fines que más

benefician al pueblo que los eligió (modelo de la democracia clásica),

- Los fines son determinados por una élite constituida por un pequeño grupo
cohesivo de funcionarios de similar origen socioeconómico y educación (modelo
de la élite de poder),

- Existen élites de especialistas en continuo conflicto entre sí que dominan el

proceso de fijación de fines y formulación de políticas (modelo pluralista).

A las anteriores hay que agregar las diferentes posibilidades incluidas en los modelos de
participación ciudadana.

Pasaremos ahora a estudiar la forma en que se producen alternativas de solución,

recordando su estrecha vinculación con la definición que se ha hecho del problema.

4.- Alternativas de solución

Podemos tener muchas alternativas disponibles para analizar y comparar o, en el caso de

problemas novedosos y complejos, puede que no contemos con ninguna y sea necesario
comenzar por generarlas.

4.1.- Alternativas disponibles: variables controlables y no controlables

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Las alternativas de solución (también llamadas cursos de acción) a un problema se
conforman sobre la base de dos tipos de variables: controlables y no controlables. Las
controlables son aquellas sobre las que podemos incidir introduciendo cambios (ej.:
estudiar Política y Gestión Social o cualquier otra carrera a mi alcance; promover la
aplicación de programas sociales focalizados o universales), no controlables son todas
aquellas provocadas por la naturaleza (lluvia, terremoto, ciclón, etc.). En las
organizaciones jerárquicas también son no controlables las decisiones de más alto nivel
al nuestro (ej. declaraciones de guerra, firma de acuerdos internacionales, creación de
programas públicos, etc.), y en función de su intención, podemos clasificarlas como
cooperativas, si ayudan a lograr nuestras aspiraciones, o en competencia, en caso
contrario.

En el caso de las variables controlables, tenemos que analizar en qué grado lo son,
porque pueden existir factores restrictivos que limitan nuestra libertad de decisión. Por
ejemplo, estudio la carrera X si tengo recursos suficientes para pagar mis libros,
transporte y demás insumos necesarios; diseño un programa público si cuento con todos
los recursos necesarios para ejecutarlo como presupuesto, personal calificado, equipo,
tiempo, etc..

En consecuencia, siempre que me planteo una alternativa de decisión estoy haciendo

una combinación de variables controlables y no controlables, es decir, decido ir de
vacaciones a Veracruz porque es más satisfactorio que quedarme en casa, tengo libertad
para viajar, cuento con los recursos necesarios y preveo que no se presentará ningún
fenómeno natural que me lo impida; o decido hacer un programa de salud si considero
que hay que gente que no tiene acceso a esos servicios, el tema está entre mis
atribuciones, cuento con recursos suficientes y no espero una oposición política. La
presencia de variables controlables y no controlables queda explícita al resolver
problemas con la técnica de árboles de decisión; en cambio, la búsqueda de decisiones
con base en modelos de programación lineal permite resaltar la importancia de los
factores limitativos o restricciones.

En decisiones relativamente sencillas como elegir dónde ir de vacaciones, las

alternativas pueden ser muy numerosas y bastante evidentes. Sin embargo, en la
solución de problemas públicos complicados, vinculados a salud, educación, vivienda,

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transporte, a veces es posible identificar alternativas por imitación y adaptación de las se
han aplicando en otros contextos, pero puede suceder que no visualicemos ninguna
solución porque nuestros problemas son novedosos (nuevos padecimientos, tecnologías
locales), nos falta información o ésta no es de calidad (datos diferentes dependiendo de
la fuente considerada), difieren de los enfrentados en otros países (por diferente
distribución de la riqueza, por ejemplo), o porque los intentos pasados, nuestros y de
ellos, no han sido efectivos (combate a la pobreza). Si el problema es complejo, la
situación se hace aún más difícil porque dicho problema puede transformarse
profundamente aún sin que medie intervención externa alguna (por cambio cualitativo
de una tendencia cuantitativa, como podría ser la muerte provocada por un incremento
en los niveles de desnutrición de una persona).

Por lo tanto, antes de pasar a analizar qué alternativa me conviene más, como lo hacen
los modelos matemáticos, necesito contar con alternativas y, si éstas no están fácilmente
disponibles, tengo que generarlas por innovación, proceso también denominado
“inteligencia”. Cyert y March (1965) y Lindblom (1959) nos advierten que la tendencia
humana es más a buscar soluciones cercanas a las ya en curso, que a innovar
profundamente mediante un proceso creativo.

Más allá de la recolección de ideas propias de las encuestas y sondeos a la población o

los cabildeos entre políticos y ciudadanos, encontramos autores como Kauffman, A. et
al (1973) que han analizado estos procesos innovadores resaltando hechos como la
mayor creatividad del niño frente al adulto (papel de la escuela como mutiladora) o de
las sociedades nuevas en comparación con las más antiguas (así explica las
innovaciones en tecnologías y nuevo productos de los Estados Unidos de América).

Sintéticamente plantean lo que consideran los principios esenciales del descubrimiento

creativo:

- El proceso de descubrimiento se puede reproducir a voluntad,

- Es el mismo en todas la disciplinas,
- Se hace en el inconciente,
- Para llegar hasta allí, es necesario liberar al espíritu de sus inhibiciones (estar
dispuesto a cuestionar las ideas más arraigadas),

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 - Supone un clima de esparcimiento, de placer, de pasión,
- No son realizados por expertos (estos tienen ideas más estereotipadas),
- La “llamada a lo maravilloso” favorece el descubrimiento,
- Este nace por disociación (combinación de dos ideas), y
- El grupo pluridisciplinario es el objeto de investigación que parece favorecer
mejor su producción.

Estos autores consideran que el proceso de descubrimiento de soluciones tiene

componente intelectuales y afectivos y pasa por tres fases: lógica (formulación del
problema, recolección de datos y búsqueda de soluciones), intuitiva (iluminación) y
crítica (examen del descubrimiento, adaptación). Mientras el primero y al último están
bastante estudiados, del segundo se conoce muy poco.

Para tratar de reducir este déficit, Kauffman y otros proponen algunos métodos para
ayudar a desarrollar la creatividad (lluvia de ideas, técnicas de grupo nominal y Delphi),
que denominan Invéntica, con base en el trabajo en grupos pequeños,
interdisciplinarios, con participación de no especialistas en el tema, y el anonimato de
quienes hacen las propuestas, fundamentando la importancia del papel de la intuición,
de la imaginación y del inconciente en el trabajo científico, así como de la disposición
de un clima de esparcimiento y libertad, casi lúdico.

4.2.- Innovación: técnicas grupales creativas

El trabajo grupal para motivar la creatividad se recupera en diversas técnicas que

intentan separar la propuesta de nuevas ideas de su evaluación, para evitar procesos de
inhibición. Se sintetizan a continuación las más utilizadas:

La lluvia de ideas (Osborn, 1963) es una técnica de grupo de interacción con formato
convencional”cara a cara”, que en su inicio presentó excelente resultados. Supone que
cada participante exprese sus ideas libremente, tal como surgen, sin ningún mecanismo
de inhibición, evaluación o preocupación por la opinión que merezca a los demás (temor
a hacer el ridículo frente a colegas), de preferencia garantizando el anonimato. Puede
hacerse por escrito, en cuyo caso usan el procedimiento de cadena para presentar y
enumerar las ideas. Para ello cada participante escribe sus ideas en hojas, cuando no se

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le ocurre nada más deja su hoja en el centro de la mesa y toma otra que haya dejado otra
persona para leer y seguir elaborando sobre este nuevo estímulo. Posteriormente, dichas
propuestas se analizan para considerar su factibilidad.

El Phillip 6’6’ agrupa a los participantes en pequeños grupos de seis personas a quienes
se dan seis minutos de tiempo para sugerir nuevas ideas. Posteriormente un
representante de cada equipo las presenta al grupo total y se discuten y seleccionan.
Ofrece las ventajas del grupo pequeño, que favorece la mayor participación de sus
integrantes, y la presión del tiempo para que no se reflexionen ni repriman las ideas
surgidas.

Los grupos nominales, o NTG por sus siglas en Inglés (Delbecq y Van de Ven, 1974),
constituyen una técnica de silencio reflexivo muy importante que trata resolver otro
problema importante: recuperar las ideas de quienes no hablan o no son escuchados, ya
que éstas pueden ser valiosas. Trabajan con un monitor y un máximo de 10
participantes, con el objetivo de ordenar o jerarquizar propuestas. El grupo comienza
por reflexionar en silencio, luego cada quien manifiesta sus propuestas, más tarde el
grupo discute y evalúa sistemáticamente las ideas de sus integrantes, y, por último,
resuelve con base en un sistema de cálculo de la media de las votaciones, realizadas en
forma independiente. Posteriormente, puede volver a repetirse la discusión y votación
en búsqueda de mayor consenso. Es una adaptación de la Técnica Delphi, que veremos
después, en que el grupo trabaja “cara a cara”. Ofrece resultados rápidos con costos
relativamente altos y los problemas propios de la interacción grupal.

Las técnicas de grupo nominal y de lluvia de ideas pueden combinarse en la técnica de

interacción nominal en que se introducen varios recesos durante la aplicación de las
primeras para permitir el “cabildeo de antesala”. Este intercambio fomenta un mayor
entendimiento mutuo y evita un cierre prematuro del tema. Suelen bastar tres
interrupciones para garantizar un consenso aceptable.

La técnica TKJ, desarrollada por los japoneses, intenta aplicar el conocimiento

existente sobre dinámica de grupos pequeños para controlar las interacciones de los
participantes en un proceso colectivo. Se aplica a la identificación y solución de
problemas mediante la participación de no más de 10 de los afectados o sus

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representantes. También requiere un coordinador del trabajo de las discusiones “cara a
cara”, instrumentadas en torno a observaciones escritas en tarjetas. Puede implicar entre
dos horas y cinco días de trabajo. Sus ventajas y desventajas son similares a las de los
grupos nominales.

Otra técnica grupal “cara a cara” cuyos participantes no tienen necesariamente que ser
expertos en el tema (máximo de 12) es el grupo focal. Su duración es variable y gira en
torno de 10 horas. Sus debates para resolver problemas discutiendo distintas posiciones
se graban, transcriben y analizan, lo que incrementa sus costos.

Las encuestas y los sondeos de opinión no implican un funcionamiento “cara a cara”,

recuperan ideas de individuos seleccionados por mera agregación, sin discutirlos.

En la técnica Delphi tampoco se reúne el grupo “cara a cara”. Ésta fue desarrollada por
la Rand Corporation para jerarquizar problemas, proponer soluciones o prever eventos
futuros, por parte de expertos en el tema, logrando ser muy eficientes al evitar los
problemas de la interacción, propia de los grupos convencionales. El número de
participantes puede ser elevado y es seleccionado sistemáticamente por un investigador.
Se les contacta por correo para garantizar que no se conozcan entre sí, se analizan
estadísticamente las respuestas y se informa de los resultados alcanzados, para obtener
nuevas respuestas tantas veces como sea necesario hasta que se logre el nivel de
consenso deseado. En consecuencia, su duración es muy variable y su costo bajo. Su
gran ventaja es el anonimato de los participantes. Además, las propuestas y su
evaluación no sólo están separadas en el tiempo, como vimos en técnicas previas, sino
también en el espacio. Tiene también desventajas como fallas en la comunicación
escrita o baja respuesta de los participantes.

Finalmente, los avances computacionales de las últimas décadas permiten la realización

de reuniones electrónicas, mezcla de grupo nominal en el que la reunión no se realiza
en un mismo espacio físico sino que sucede a través de medios virtuales.

Como en los procesos anteriores puede generarse mucha cantidad de ideas, existen
también técnicas que permiten su agrupamiento (bola de nieve, escenarios, estructura de
árbol, entre otras). Tratándose de decisiones de políticas destaca la técnica denominada

18
Captura de Políticas, que obtiene propuestas de individuos o grupos relevantes y elabora
opciones estratégicas realizando combinaciones de los factores clave.

Una vez obtenidas por lo menos dos alternativas por alguno de los métodos anteriores, y
lo ideal es ampliar lo más posible la generación de las mismas para mejorar nuestras
posibilidades de éxito en la solución del problema, entonces podemos pasar a aplicar
distintos métodos de análisis y selección de la que nos conviene poner en práctica. Si
una alternativa se muestra como la mejor en todo sentido, la decisión es inmediata; pero,
generalmente los niveles de deseabilidad de nuestras variables no evolucionan en el
mismo sentido (ejs.: mejora la rentabilidad pero aumenta el riesgo, mejora la calidad del
servicio pero aumentan sus costos).

Este es el tipo de situaciones común en la gestión pública, puesto que se trabaja con
objetivos múltiples y a menudo difíciles de conciliar, que justifica el proceso de
comparación de alternativas. En materia de formulación de políticas, se trata de lo que
Lasswell denominó conocimiento “EN” (análisis de alternativas para tomar decisiones),
caracterizado por ser normativo y de tendencia disciplinaria centrada en el análisis
económico- matemático.

5.- Decisión en el enfoque de racionalidad exhaustiva

El enfoque de racionalidad exhaustiva se inició con la teoría económica neoclásica

desarrollada fundamentalmete entre la segunda mitad del siglo XIX y las dos primeras
décadas del XX, cuyo actor principal es un homo economicus, caracterizado por: contar
con información perfecta y ser infinitamente sensible y racional (Edwards, 1979).
Aunque los antecedentes de la racionalidad los podemos encontrar por lo menos desde
Descartes, entre los autores modernos más relevantes figuran Taylor, Von Clausewitz,
Von Neumann y Morgenstern.

Esta aproximación al proceso decisorio se basa en el supuesto de que tenemos

información suficiente sobre la situación de decisión como para elegir siempre lo que
más nos conviene (metas claras, cursos de acción bien identificados, capacidad para

19
compararlos y elegir óptimamente). Trata de aplicar la racionalidad instrumental2,
ligada al concepto weberiano que permite la elección de los medios o instrumentos
adecuados para alcanzar los fines propuestos, por lo que se habla de racionalidad
medios-fines.

Se reconocen como sus etapas: 1) inteligencia o búsqueda de alternativas, 2) diseño y

modelización del problema, 3) selección de la decisión significativa a través de una
función de valor y una de criterio, y 4) revisión o control de la decisión. La etapa de
análisis concentra la atención del enfoque en la estimación y comparación de
consecuencias esperadas, sus ventajas e inconvenientes, costos y beneficios.

Un modelo característico de este enfoque incluye:

- un universo en el que se presenta la situación de decisión (problema),

- uno o varios actores en situación de elegir,
- objetivos perseguidos,
- alternativas consideradas,
- elementos no controlables ligados a las anteriores,
- resultados posibles,
- probabilidad de su presentación,
- valoración atribuida a cada resultado,
- criterio de decisión individual, y en su caso,
- reglas de transformación de las decisiones individuales en una colectiva.

Se trata de métodos que prescriben en detalle la forma en que debe tomarse una “buena”
decisión individual suponiendo, como ya se mencionó, la disposición de toda la
información necesaria, pero que tienen limitaciones importantes para explicar la
decisión colectiva porque no estudian los fenómenos de cooperación y de competencia
que se expresan a través de mecanismos de autoridad, poder, influencia o negociación,
propios de las decisiones organizacionales y políticas.

2
Existen muchos otros tipos de racionalidad, al respecto se recomienda revisar el trabajos de Simon
(1982: p.73) en que se identifican: racionalidad individual y organizacional, objetiva y subjetiva,
conciente o deliberada.

20
En el marco de este enfoque se han desarrollado todos los modelos de optimización
matemática (árboles de decisiones, teoría de juegos, programación lineal, evaluación
financiera de proyectos, etc.) que norman o prescriben la “mejor” forma de tomar
decisiones. Además de contar con objetivos claros y jerarquizados, estos métodos
requieren criterios de decisión como la eficacia (mayor logro posible de los objetivos
perseguidos) o la eficiencia (mejor relación entre los recursos utilizados y los productos
obtenidos). Otros criterios como la equidad (distribución que permite avanzar hacia una
mayor igualdad social entre las personas) constituyen criterios relevantes en el campo
de la política social. Los modelos matemáticos utilizan criterios como el valor actual o
valor presente neto, la tasa interna de retorno, o el valor esperado, por ejemplo.

Dichos modelos requieren la cuantificación de sus variables (costos y beneficios

esperados en el futuro cuyos resultados se estiman) para comparar las alternativas en
función de sus posibles consecuencias, y seleccionar la que presenta el mejor conjunto
de ellas. Esto generalmente es posible en términos técnicos y económicos (capacidad y
costos se producción), pero se dificulta seriamente tratándose de factores sociales y
políticos. Cuando las variables son difíciles de medir directamente pueden utilizarse
indicadores de las mismas como forma de operativizarlas. De todas maneras es común
que en las decisiones públicas queden fuera del modelo muchas aristas del problema y,
como consecuencia, que la solución óptima que arroja el mismo sólo lo sea para una
situación simplificada, que difiere de la complejidad real.

Así lo expresan autores como Quade (1975), que señala varias ausencias importantes al
enfoque: no acentúa las consecuencias distributivas de los costos y beneficios, descuida
el estudio de la etapa de implementación, y el análisis de los efectos políticos y
organizacionales. También Majone (1975), quien demanda más análisis de factibilidad
de las alternativas que de la pretendida optimización. Finalmente, Meny y Thoenig
mencionan: “El camino que conduce a las grandes decisiones, aunque tenga la
apariencia de la racionalidad, está sembrado de acontecimientos imprevistos, de
senderos tortuosos, de luchas intestinas, de múltiples participantes, de consideraciones
extravagantes” (Meny y Thoenig, 1995: 131).

No se trata de que estos modelos no tengan ninguna utilidad, tienen un valor

prescriptivo o normativo que puede ayudarnos a aclarar los objetivos perseguidos, a

21
analizar la compatibilidad entre ellos, a jerarquizarlos, a utilizar procedimientos lógicos
y también a valorar soluciones en casos simplificados, pero los enfoques cuantitativos
sólo serán útiles si no olvidamos que son modelos, o sea, representaciones simplificadas
de la realidad, y que sus resultados no son más que otro insumo a considerar en un
proceso decisorio en que hay múltiples variables no cuantificables (valorativas,
políticas, psicológicas). Resulta tan exagerado descartar a priori la posible utilidad de
modelos matemáticos como olvidar los supuestos de los mismos y las dificultades para
cuantificar sus parámetros que alejan su solución de la realidad.

Como veremos más adelante, también existen otros tipos de modelos cuantitativos
(programación no lineal, teoría de juegos sin los supuestos más simplificadores,
dinámicas no lineales y teoría de los sistemas complejos), con estructuras capaces de
simular de mejor manera la realidad, distintos de los que habitualmente se enseñan en
nuestros programas, debido a sus requerimientos de mayores conocimientos
matemáticos.

Finalmente, la capacidad explicativa del enfoque se limita a los casos más simples ya
que, como veremos, los problemas complicados no se resuelven en la práctica por esta
vía.

6.- Decisión en el modelo de racionalidad limitada.

El modelo de racionalidad exhaustiva ha recibido muchas críticas3 por estar muy alejado
de la forma en que, en la práctica, se toman las decisiones, particularmente las
organizacionales, vinculadas a las políticas públicas. Es Herbert Simon4 quien, después
de haber retomado al “hombre económico” y maximizador de la teoría económica
tradicional en su libro “El comportamiento administrativo” publicado originalmente en
1947, reflexionó a partir de su experiencia como funcionario y su sólida formación
interdisciplinaria (psicología, ciencia política, sociología, economía, matemáticas,
computación, etc.) sobre la necesidad de diseñar un perfil racional más realista, que

3
Una crítica importante, que no se revisará, proviene de la epistemología y el concepto de racionalidad
progresiva (Popper, 1963) en que la ciencia se considera basada en conjeturas refutables (supuesto
óptimos sin validez absoluta), experimentación y autocorrección de las decisiones.
4
Premio Nobel de Economía en 1978 por sus contribuciones a la comprensión del proceso decisorio,
especialmente en organizaciones económicas-

22
denominó “hombre administrativo”, que enfrentaba muchas limitaciones humanas para
alcanzar la optimización, por lo que se conformaba con lograr decisiones
“satisfactorias”, en lugar de óptimas. Se trataba entonces, de reemplazar la racionalidad
global del homo economicus por la racionalidad limitada del hombre administrativo
capaz de un comportamiento intencionalmente racional, pero compatible con la
información disponible y las capacidades de procesamiento humanas y
organizacionales, realmente disponibles.

La crítica de Simon a la racionalidad exhaustiva provino de tres constataciones que

impiden al hombre maximizar debido a sus restricciones intelectuales:

1) es incapaz de identificar todas las alternativas disponibles en la solución de un

problema complicado,

2) no puede tomar en cuenta todas las consecuencias posibles de cada uno de los cursos
de acción considerados, y

3) tampoco puede hacer una jerarquización total de las alternativas y consecuencias

percibidas.5

Ante estas limitaciones propone un hombre administrativo que toma decisiones en

forma simplificada, no óptima, con base en la propuesta titulada “Un modelo
conductista de elección racional”6

Debido a las tres restricciones expresadas, en realidad el hombre hace lo siguiente:

1) Sólo percibe un subconjunto de las alternativas disponibles, en consecuencia cuando

intenta optimizar, es muy probable que suboptimice por no percibir la mejor alternativa,

5
A estas restricciones, Meny y Thoenig (1995) agrega: 1) la información falta y cuesta, 2) las áreas y
métodos de optimización disponibles son escasos (sobre todo cuando está involucrado el criterio de
consenso social y político), y 3) la capacidad del decisor para soportar la tensión psicológica del proceso
es variable.
6
Elaborado en 1955 y publicado en 1957 en el libro Models of man del propio Simon.

23
2) De cada alternativa percibida identifica un subconjunto de sus consecuencias
posibles, en consecuencia no puede calcular correctamente sus probabilidades de
acontecer, y

3) A las consecuencias identificadas no es capaz de valorarlas y jerarquizarlas en forma

completa (ej. todas las calificaciones posibles en una escala de 0 a 10).

En consecuencia, el hombre no maximiza sino que debe introducir simplificaciones al

proceso:

- La primera y segunda limitación pueden intentar mejorarse a través de un proceso de

búsqueda y acumulación de información adicional. En cuanto a la tercera:

- Se simplifica la función de atribución de valores (llamada función de pagos)

transformándola en una función binaria o ternaria, restringiéndola a sólo dos o tres
resultados (ej.: satisfactorio-insatisfactorio, ganar-empatar-perder; donde se abandonan
los detalles sobre qué tan bien se gana o pierde). Dicho de otra manera, el criterio de
optimización se sustituye por el de satisfacción, y no se busca la mejor alternativa, sino
una aceptable.

- Si en lugar de tener un objetivo único tenemos múltiples (o varios decisores en una

decisión colectiva), la función de pagos no atribuye un valor único a cada consecuencia
sino también múltiples (un vector de valores), todos ellos tendrán que estar por encima
del mínimo aceptable (ganador) para que esa consecuencia se considere “buena”.

- El hombre no busca una alternativa cuyo conjunto de consecuencias sea valorado con
el mejor vector, sino que busca alternativas hasta que encuentra alguna cuyo conjunto
de consecuencias es valorado en relación con todos los objetivos como “ganador”. En el
momento que encuentra una alternativa así, detiene la búsqueda y se decide por la
hallada sin esforzarse por analizar si habría aún una mejor.

- Algunos se podrían preguntar si, actuando de esta manera, hay siempre una solución y
si ella es única. Simon responde afirmativamente con base en su propuesta de

24
movimientos del nivel de aspiración. Supongamos, por ejemplo, que queremos vender
un auto en $50,000. Si después de recibir un número considerable de ofertas:

- Todas están por debajo de $50,000, el vendedor puede decidir ampliar la

búsqueda y oír nuevas propuestas; pero si desea tomar la decisión sin mayor
dilación, tendrá que disminuir su nivel de aspiración hasta encontrar una
alternativa aceptable, digamos $47,000, por ejemplo.

- Una sola alcanza o está por encima de $50,000, el vendedor acepta ésta sin
buscar más.

- Varias superan los $50,000, entonces el vendedor incrementa su nivel de

aspiración hasta la oferta máxima recibida y acepta ésta.

En consecuencia, estos movimientos, bastante intuitivos, del nivel de aspiración

garantizan la existencia y unicidad de las decisiones que los satisfagan, en lugar de
optimizar.

A partir de esta idea de Simon de que el hombre tiene una racionalidad limitada que lo
aleja de la optimización, se han desarrollado diversas posiciones que se analizan a
continuación y que resaltan otras restricciones cualitativas, fundamentalmente de tipo
organizacional y político.

Con base en un enfoque conductista del comportamiento humano y en el marco del

funcionamiento organizacional, se desarrollaron diversos trabajos por seguidores de las
ideas de Simon, entre los cuales resalta: March y Simon (1977), Cyert y March (1965),
March (1988), y Cohen, March y Olsen (1972).

6.1.- Enfoque organizacional

March y Simon (1977) publicaron su trabajo por primera vez en 1961. Reconocen
objetivos diversos en los integrantes de una organización, que se concibe como una
coalición de intereses. Destaca el funcionamiento organizacional que impone límites y
condicionamientos a la toma racional de decisiones: las reglas de decisión (quién

25
decide, cómo, cuándo), los canales de comunicación y la información que trasmiten al
decidor, la división de tareas y, muy especialmente, los procedimientos estandarizados
(modelo de la tiranía de los procedimientos). Estos últimos se refieren a un conjunto
complejo de respuestas programadas que un estímulo del medioambiente puede
provocar fácil e inmediatamente.

Puesto que la racionalidad humana es limitada, un comportamiento racional requiere

simplificaciones como las propuestas por Simon, que capten sólo los principales
aspectos de un problema. Por ello, March y Simon caracterizan las simplificaciones
introducidas en los procesos organizaciones como:

- La búsqueda del óptimo es sustituida por la de un elemento satisfactorio,

- Las alternativas y sus consecuencias se descubren una tras otra a través de un
proceso de búsqueda,
- En situaciones repetitivas, los programas estandarizados de los individuos y
organizaciones sirven como alternativas,
- Cada programa trata de un número restringido de situaciones,
- Los programas están poco interrelacionados entre sí, por lo que se pueden
ejecutar en forma relativamente independiente.

Mientras la teoría tradicional (racional) planteaba que las alternativas de cambio y de

continuidad (al igual que de acción-inacción) tenían las mismas probabilidades de ser
seleccionadas en una decisión óptima, March y Simon proponen que las últimas
constituyen alternativas preferidas, que tendencialmente se imponen debido a las reglas
de satisfacción imperantes (no optimización), salvo cuando el nivel de aspiración deja
de alcanzarse (insatisfacción) y, en consecuencia, se inicia un proceso de búsqueda de
alternativas.

En consecuencia, el grado de innovación organizacional (cambio de programas)

depende de cuatro variables que se refuerzan mutuamente pero pueden actuar
suficientemente por separado:

1) La relación aspiración-satisfacción, en momentos de auge los logros pueden superar a

las aspiraciones de los participantes en la coalición; mientras que en las depresiones

26
sucede lo contrario. En este último caso, si la diferencia es muy pequeña (no supera
cierto umbral), la situación se mantiene estable; pero si ésta es importante, se generará
un proceso de búsqueda e innovación. Así explican March y Simon, por ejemplo, las
decisiones individuales sobre continuar o abandonar una organización.

2) Complementariamente, estos autores postulan también que existe un cierto grado de

tensión (intermedio) que facilita la innovación; ya que, si éste es muy alto (presión de
tiempo, por ejemplo), se desarrollan comportamientos de concentración no reflexiva en
la actividad (incluso pueden llegar a niveles de neurosis) que inhiben la innovación, y si
es muy bajo, como ya se mencionó, no se supera el umbral que desata el proceso de
búsqueda.

3) Independientemente del nivel de satisfacción, el hecho de que existan oportunidades

alternativas favorece la innovación. Siguiendo con el ejemplo, se puede estar
insatisfecho con las condiciones de trabajo, pero probablemente no se decida abandonar
la organización a menos que se visualicen oportunidades en otras organizaciones; por el
contrario, si éstas abundan, favorecerán el aumento del nivel de aspiración, disminuirán
el de satisfacción, y generarán la búsqueda de innovación.

4) Además de las situaciones previas, la organización puede institucionalizar programas

de cambio que modifiquen sus objetivos, metas, estrategias, en forma deliberada.

A pesar del esfuerzo de March y Simon por analizar decisiones organizacionales, el

modelo explica mejor las decisiones individuales en contextos organizacionales. La
decisión colectiva, en tanto proceso no reducido a alguna forma de suma de decisiones
individuales, no se analiza a fondo.

En síntesis, el proceso de innovación se produce en cuatro etapas:

1) Un problema de difícil solución se analiza factorizándolo o descomponiéndolo en

problemas menores, hasta encontrar para ellos soluciones conocidas; luego el problema
mayor se soluciona mediante combinaciones de soluciones menores en un proceso de
aproximaciones sucesivas.

27
2) El ya conocido proceso de búsqueda constituye el elemento fundamental de la
solución del problema.

3) Se realiza un proceso de cribado de las alternativas identificadas (no todas) para

determinar si sirven como solución o, al menos, como parte de ella.

4) Se toma la primera alternativa satisfactoria que se encuentra, lo que se produce al

azar.

Esta forma de analizar la innovación organizacional se basa mucho en la idea de

búsqueda de soluciones, o de elementos para construirla, en la memoria de la propia
organización o mediante la imitación de las soluciones implementadas en otras, pero el
momento misterioso de generación de lo nuevo no queda claramente explicado, en la
forma en que Kauffman lo intenta.

Por otro lado, en el trabajo de Cyert y March (1964) sobre estrategias organizacionales,
se hace un esfuerzo por aplicar estrictamente el modelo de simplificaciones de Simon a
las decisiones en condiciones de incertidumbre tomadas por grandes firmas
multiproductos, trabajando en mercados imperfectos (oligopólicos), con cierto grado de
diferenciación entre su propiedad y su gerencia. Al margen de las estrategias de
innovación e inversiones, los autores analizan decisiones de corto plazo y retoman los
mecanismos de estímulo (ej. mercado) y respuestas (ej. precio o cantidad producida),
propios del conductismo.

Se manejan tres conceptos básicos: los objetivos, las expectativas de los actores, y la
elección o decisión. Entre ellos se establecen cuatro relaciones o procesos que buscan
soluciones satisfactorias (no óptimas):

1.- La llamada investigación problemística, que sólo se inicia ante la presencia de un

problema de insatisfacción que la motiva y se trata de una búsqueda sencilla, que busca
en forma cercana a la estrategia en curso y se amplía gradualmente de no hallarse
soluciones; y sesgada, influida por las capacidades y los niveles de preparación de los
individuos, las expectativas, y el poder diferencial de los centros decisores.

28
2.- Los mecanismos para evitar la incertidumbre, como planear sólo a corto plazo
(manejándose por retroalimentación) y en ambientes negociados, mediante pactos con
otras firmas del sector (externo) y definiciones presupuestales (interno).

3.- Buscar cuasi-resoluciones de los conflictos o problemas, surgidos de los diversos

objetivos de los participantes que han sido integrados mediante negociación, a través de:
a) la actuación con base en una racionalidad local (ej.: problema e información referidos
sólo al departamento en que se presentó el problema, con base en la división del
trabajo), b) la atención secuencial de los mismos en relación con los objetivos múltiples
(no tratar de resolverlos todos simultáneamente, sino encararlos por orden de
importancia), y búsqueda de soluciones sólo satisfactorias.

4.- Aprendizaje organizacional, a través de la adaptación de los objetivos (nivel de

aspiración) y factores controlables, de los hechos que ameritan atención, y de las firmas
con las que es relevante compararse (benchmarking).

Con los mecanismos mencionados, Cyert y March muestran, por ejemplo, cómo se
determinan en la práctica los precios en una forma alternativa a la planteada por la
teoría optimizadora neoclásica. Sus modelos resultaron muy exitosos en términos de su
capacidad predictiva; sin embargo, como son gradualistas, funcionan mal para explicar
decisiones en momentos de crisis y de cambios drásticos.

March (1988) caracteriza la toma de decisiones aún con un mayor grado de

ambigüedad: las decisiones muchas veces se toman sin que sus participantes tomen
conciencia de ello (quien la tomó, cuándo), recién después se percibe algo semejante a
haber elegido una alternativa. Al tender a poner en práctica soluciones programadas más
que a resolver problemas nuevos, los tomadores de decisiones establecen una relación
inadecuada entre éstos y las soluciones disponibles, además de utilizar la simplificación
que elimina los matices entre el éxito y el fracaso. Esta situación se presenta en el caso
de organizaciones muy informales, denominadas “anarquías organizadas”.

En estos casos, rige la confusión en los procesos, hay mucha opacidad, equívocos, falta
de consenso, que afectan a la decisión en múltiples formas:

29
- Coexisten en forma competitiva diversas preferencias y fines formulados en forma
abstracta y normalizada,
- Las actividades y tareas se caracterizan por la vaguedad y la ambigüedad,
- Los procedimientos son equívocos e intercambiables,
- La disponibilidad y participación de los actores es anárquica: algunos no están
presentes cuando deberían estarlo y otros participan sin invitación o mandato,
- No se establece un enlace entre los elementos del proceso: problema, situación de
decisión, solución y actores participantes. Lo que para unos es un problema, para otros
puede ser una solución. En estas circunstancias el proceso de reencuentro de los cuatro
elementos planteados muestra una lógica casi aleatoria y se produce gracias a dos
condiciones: el tiempo y el malentendido.

Una organización que funciona de esta forma se parece mucho a un “bote de basura”
(Cohen, March y Olsen, 1972) en que problemas, soluciones (como respuestas a
problemas no planteados), participantes, eventos, etc. aparecen mezclados y los enlaces
entre ellos se logran mediante tres procesos:

- La elección final puede corresponder a un problema distinto del planteado al inicio,

por lo que pocas decisiones públicas pueden relacionarse claramente con problemas
precisos,
- Se elige realizar un acto, al margen de todo problema y gracias a que, si hubo uno al
inicio, se perdió en el proceso, y
- Descartado el problema original, el proceso de su solución se detiene por abandono.

En esta situación no hay ninguna racionalidad prescriptiva que funcione porque:

- Los actores modifican continuamente sus percepciones del problema para justificar sus
elecciones, así como los actores cuya participación se justifica, y
- Existen pocas reglas que se impongan a todos y sirvan para estructurar el proceso
decisorio.

Quienes dirigen una organización así, sólo pueden controlar dos variables: la elección
de los dirigentes intermedios que generan lazos de lealtades personales y la redefinición
periódica de las estructuras formales del “bote” (Meny y Thoenig, 1995).

30
Si bien este enfoque también ha recibido críticas de autores como Bendor y otros, 2001
(no se explica como llega la “basura” a los “botes”, ni si estos constituyen las
oportunidades de elección), la analogía del “bote de basura” y sus ideas fundamentales
han continuado vigentes tanto en estudios organizacionales como políticos.

6.2.- Incrementalismo

También en continuidad con la crítica de Simon7 Lindblom (1959) elaboró su propia

propuesta, el “incrementalismo”, para explicar las decisiones políticas. A diferencia de
aquél, que consideraba que la racionalidad exhaustiva no era posible por las
limitaciones intelectuales del hombre pero que la estimaba deseable, Lindblom no la
considera posible en problemas complejos, ni tampoco deseable. Piensa que los
hombres se mueven por sus propios intereses personales o de grupo, en lugar de acordar
y perseguir objetivos universales o nacionales. En consecuencia, los hombres no se
ponen de acuerdo sobre grandes fines colectivos sino sobre los medios concretos que los
benefician en cada caso, actúan como jugadores que buscan ganar, empleando sus
diferenciales niveles de poder, intercambio y negociación.

El análisis de los procesos decisorios en políticas lo lleva a comparar lo que llama el

método “de la raíz” (racional y optimizador) con su propuesta de “comparaciones
limitadas sucesivas”, incrementalismo, ciencia de “salir del paso”, o método “de las
ramas”, que retoma las siguientes ideas:

- No se diferencian los valores o fines de los medios o acciones necesarias,

- En consecuencia, el análisis racional “medios- fines” es a menudo inadecuado o

limitado,

- La buena decisión no se elige mediante modelización y cálculo matemático del mejor

medio para alcanzar un objetivo predeterminado, sino porque, en la práctica, distintos
analistas concuerdan en que es la mejor decisión,

7
Además sigue la propuesta de “ingeniería social gradual” de Popper (1945), que contrapone a la
fundamentación inductiva de la ciencia.

31
- Lo anterior no se basa en un análisis exhaustivo, sino en uno drásticamente limitado:
se descuidan importantes alternativas, muchos posibles resultados y relevantes valores
afectados, y

- En lugar de basar mucho la elección en la teoría, lo hace en comparaciones sucesivas y

limitadas.

Coincide con Simon en que las soluciones se buscan en forma cercana a las actuales
estrategias, se eligen alternativas que difieren en grado relativamente pequeño de las
que se encuentran en curso (incrementalismo), descartando cambios radicales en
política por sus impredecibles consecuencias, o sea en la práctica, defendiendo
posiciones conservadoras. También reconoce que muchos valores de los ciudadanos
podrían no ser tomados en cuenta, pero considera que en un sistema democrático como
el de los Estados Unidos, aunque no tengan igual poder, todos los intereses tienen “su
fiel guardián”, o grupos de interés bien informados y capaces de presionar, que se
supone tienen canales para expresarse, y que los organismos gubernamentales tienen
sensibilidad suficiente para reaccionar a estas presiones.

En síntesis, Lindblom considera que en el “método de la raíz” hay exclusiones

inevitables de factores que se producen en forma accidental, asistemática y no
defendible con argumento alguno; en cambio, las exclusiones del “método de las ramas”
las califica de deliberadas, sistemáticas y defendibles.

El modelo matemático que más se aproxima a tomar en cuenta los elementos políticos
es la Técnica de Análisis de Factibilidad (conocida como FAT por su sigla en Inglés)
propuesta por O’Leary y Coplin (1976, citado en OPS-CLAD, 1988), que trata de
estimar subjetivamente:1) la posición probable de cada protagonista o interesado
(apoyo, rechazo, o indiferencia) frente a una alternativa de política; 2) la disponibilidad
de recursos (presupuesto pero también capacidad técnica, prestigio, acceso a medios de
comunicación masiva, legitimidad social, etc.) de cada protagonista para influir a favor
de su posición, y 3) el orden de los protagonistas en función de su capacidad de
influencia efectiva (magnitud relativa de recursos en comparación con la de los demás).
Esto se puede completar con el análisis de las posiciones históricamente sostenidas por

32
los principales grupos de interés, sus coincidencias, conflictos y posibilidades de lograr
alianzas a favor o en contra de la política en discusión (OPS–CLAD, 1988).

Para finalizar la exposición de los modelos de racionalidad limitada diremos que su

capacidad explicativa es, en la práctica, mucho mayor que la del modelo analizado
previamente porque recoge las limitaciones reales, individuales y colectivas
(organizaciones o políticas) que se presentan en el proceso, lo cual también se ha
intentado modelizar a través del Método Electra (Cardozo, 1986). Sin embargo, tanto en
la propuesta de Simon como en la de Lindblom hay una cierta pretensión de
normatividad: el primero concibe la racionalidad limitada como la forma en que el
hombre puede aproximarse lo más posible a la racionalidad deseable; mientras que el
segundo considera deseable el acuerdo político sobre los medios, sin importar su ajuste
racional a unos fines ambiguos y variables.

Con la intención de alejarse de los dos grandes modelos extremos que se acaban de
revisar, y de recoger las aportaciones útiles de cada uno para la toma de decisiones,
Etzioni (1967) propuso un modelo “mezclado” que complementa decisiones
fundamentales o estratégicas, con un conjunto de decisiones incrementales para preparar
o instrumentar las anteriores. Sugiere una exploración mixta: una visión general, sin
detalles, de toda la situación y sus principales alternativas para tomar las decisiones
fundamentales; y un estudio puntual y en profundidad sólo de algunos aspectos
concretos, útiles en el marco de las anteriores. De esta forma, las primeras reducen las
fallas de las incrementales y éstas aumentan el realismo de aquellas y reducen el
conservadurismo incremental.

Aguilar expresa, respecto de esta posición, que “la vía intermedia parece más un
arreglo conceptual de la tensión que una solución” (Aguilar, 2000ª: 56). Para superar
muchas de estas limitaciones Goodin y Waldner (1979) propusieron el incrementalismo
II y III.

7.- Análisis “a posteriori” de una decisión:

33
Un trabajo ya clásico al respecto es el realizado por Graham Allison (1971)8 en que se
analiza una decisión real de política internacional: el envío de misiles a Cuba por parte
de la entonces Unión Soviética en 1962, que estuvo a punto de generar una nueva guerra
mundial. Su objetivo explícito es explorar algunos de los supuestos fundamentales que
emplean los analistas para estudiar los problemas de conducta gubernamental. Dicho
estudio interpreta esta decisión con base en los supuestos de tres modelos de toma de
decisiones: el que aquí hemos llamado de racionalidad exhaustiva, el organizacional y el
político.

Allison parte de tres ideas básicas:

- Los analistas utilizan modelos conceptuales (a veces implícitos) con consecuencias

importantes para la explicación y predicción (relaciones entre eventos, etc.).

- La mayoría de ellos utiliza el modelo racional (acciones deliberadas y unitarias de

gobiernos nacionales).

- Existen dos modelos alternativos que permiten mejorar la explicación y predicción.

Es importante resaltar que, mientras el modelo racional busca prescribir los mejores
métodos para tomar decisiones y Simon intenta un modelo para hacerlo en forma
satisfactoria, el trabajo de Allison busca resaltar la capacidad explicativa de cada
modelo para comprender una decisión ya tomada. En otras palabras, los primeros hacen
un análisis “a priori” de las decisiones a tomar; mientras que el segundo estudia “a
posteriori” una decisión ya tomada. En el segundo caso, y aplicado a políticas públicas,
se trata de lo que Laswell (en Aguilar, 2000) llamó conocimiento “DE” (estudio de la
elaboración de políticas), centrado en el análisis de decisiones tomadas, y caracterizado
por su enfoque interdisciplinario, plurimetódico y de tipo explicativo.

Allisson muestra que, si bien el modelo racional tiene una capacidad explicativa muy
limitada (en realidad las decisiones no se toman con base en él), éste se utiliza a menudo
para tratar de comprender las decisiones tomadas, razón por la que revisa sus supuestos.

8
Otro similar fue realizado por Steinbruner (1973).

34
 7.1. Aproximación racional

Allison identifica el modelo que hemos llamado de racionalidad exhaustiva o total como
modelo I, cuyas características específicas, en su mayoría ya identificadas en el apartado
anterior, se presentan y comparan con otros modelos en el cuadro I.

Con base en dicho modelo, la decisión analizada se explica porque la acción de enviar
los misiles a Cuba, y las subsecuentes reacciones generadas, constituyó la decisión
tomada como solución calculada frente a un problema estratégico. En consecuencia, a
partir de esta decisión que se supone óptima, se trata de identificar cuáles eran los
objetivos que los gobiernos se habían propuesto. Si la explicación falla se invoca un
“error” en la decisión tomada.

Suponiendo que la crisis de los misiles en Cuba fue manejada por las autoridades de
EUA de acuerdo con el esquema de racionalidad exhaustiva (recolección de la
información necesaria, formulación de alternativas, comparación de costos y beneficios
de cada una, y selección de la alternativa óptima), el bloqueo naval aplicado sería el
fruto de este proceso. Sin embargo, un análisis más detallado muestra que no fue eso lo
que se hizo; al menos se puede afirmar que se manejó información escasa y precaria, y
que el bloqueo no fue estricto (Meny y Thoenig, 1995).

Además de la enorme simplificación introducida por el modelo para explicar las

decisiones tomadas, también se le critica que una misma solución puede constituir el
valor óptimo de varias funciones de preferencia (valores y objetivos) y, desde la
psicología, que se trata más de procesos de racionalización a posteriori que de
racionalidad a priori. Esto ha llevado a algunos autores a introducir variantes en este
modelo clásico como la consideración de los objetivos implícitos del gobierno (su
propia perpetuación, por ejemplo), el reconocimiento de algunos actores diferenciados
al interior de la organización o del gobierno, o las características de personalidad de los
decisores relevantes.

35
 Cuadro I: Modelos de toma de decisiones según Allison

Característica Modelo I Modelo II Modelo III

analizada

La organización es una “caja negra” que La organización está compuesta de diversas La organización está integrada por actores
Concepción asume posiciones en bloque, sin que se unidades, con objetivos, procedimientos y individuales (jugadores) que ocupan distintas
de la identifiquen diferencias internas programas que pueden diferir entre sí. posiciones de poder, tienen objetivos e
organización (similar a un modelo de actor racional intereses particulares, y utilizan los canales de
unificado). decisión.

Análisis de la La decisión es una elección racional La decisión es el resultado de las La decisión es la consecuencia de un proceso
decisión basada en el proceso que incluye: actividades de las distintas unidades, en político de intereses, presiones y
estratégica objetivos, alternativas, comparación de colaboración o conflicto, que componen la negociaciones.
consecuencias, y elección. organización.

Todos los factores relevantes Todos los factores percibidos como Se descuidan importantes valores, alternativas
(racionalidad total): importantes (racionalidad limitada): y consecuencias (racionalidad no perseguida),
confiando en que serán defendidos por su “fiel
guardián”:
Elementos
considerados - Un decisor unificado, individual u - Unidades organizacionales que deciden - Jugadores en posición en una red decisoria
en la decisión organizacional
- Un problema bien definido - Problemas, información y poder - Problemas que dependen de los intereses
fraccionados entre unidades, tratamiento personales de cada actor; los valores no se
secuencial aclaran.
- Objetivos estratégicos claros y - Objetivos diferentes por unidad en - Poderes, percepciones y prioridades
jerarquizados permanente conflicto latente. diferentes por actor

36
 - Un conjunto de alternativas - Alternativas predeterminadas por - Alternativas determinadas en función del
procedimientos rutinarios y negociaciones poder de cada actor (posición, control,
para disminuir la incertidumbre habilidad, etc.)
- Consecuencias de las alternativas, -. No se revisan las consecuencias de las - No se acuerda sobre consecuencias y logro
clasificadas como costos y beneficios. alternativas que son relativamente estables; de fines, sino sólo sobre medios que pueden
su cambio se produce por aprendizaje lento. servir a objetivos diferentes (método de las
comparaciones limitadas sucesivas).

Resultado Elección intencional de la alternativa Elección satisfactoria (no óptima) como Elección como resultado de negociaciones,
del proceso que maximiza el logro de objetivos. resultado de los procedimientos compromisos, coaliciones y errores que
organizacionales que condicionan las producen cambios incrementales
alternativas consideradas. (conservadores).

Prueba de buena Proceso correcto de elección de medios- Alcanzar niveles satisfactorios evitando Acuerdo político de distintos actores sobre los
decisión fines. conflictos. medios o instrumentos, no sobre fines.

Si la información está disponible,
prescribe bien a priori la decisión
Utilidad del estratégica individual y simplifica en
modelo exceso la colectiva. En la práctica
incluye sobre todo información
cuantitativa. Insuficiente para la
formulación de políticas. Su capacidad
explicativa a posteriori es muy
limitada, pero no se la propone.
Requiere más información cualitativa,
describe en forma más realista las
decisiones individuales y explica a
posteriori las colectivas, especialmente las
organizacionales repetitivas. Mejora la
formulación de políticas.
Necesita aún más información cualitativa,
analiza poco las decisiones individuales,
describe más acertadamente las decisiones
políticas y las explica a posteriori.
Complementa la formulación de políticas.

Fuente: construcción propia a partir de Allison, G (1971), Essence of decisión. Explaining the Cuban missile crisis (La Esencia de la Decisión: Análisis explicativo de la
crisis de los misiles en Cuba); Boston: Little Brown.

37
 7.2.- Enfoque organizacional-burocrático

Allison explica parte de las fallas de interpretación con el esquema racional, utilizando
el de racionalidad limitada. Las organizaciones aparecen como instrumentos burdos,
difíciles de coordinar, poco adaptables a tareas no programadas, que utilizan
información incompleta y distorsionada, plantean conflictos entre metas y problemas
asignados, etc.

En consecuencia, las elecciones realizadas no se explican por la calidad intelectual de

los principales decisores (John.F.Kennedy y su estado mayor), sino por las
características de las organizaciones a las que pertenecían: un gobierno conformado por
un conjunto heterogéneo de ministerios, que recelan unos de otros y cuentan con sus
propias rutinas estandarizadas (ver Cuadro I). Así, no falta el ministerio que utiliza la
crisis para lograr un triunfo sobre otro, en lugar de actuar en bloque contra los
soviéticos. O bien, en lugar de aplicar el bloqueo a 90 millas de la costa de Cuba, como
exigía Kennedy, se realiza a 200 millas, simplemente porque la Marina Estadounidense
disponía de un viejo plan de bloqueo así, que aprovecha para el caso (Meny y Thoenig,
1995).

7.3.- Enfoque político: incrementalismo

El modelo, también denominado de política burocrática (Allisson y Halperin, 1972),

resalta la existencia de muchos actores en el gobierno, que negocian sus intereses y
puntos de vista en forma caótica, muy diferente a lo mencionado en el modelo racional
(ver Cuadro I). Considera que los asuntos surgen lentamente y compiten por la atención
de los jugadores que los encaran secuencialmente, que los individuos aislados aportan
piezas a un resultado distinto del que cada uno habría escogido, y que la acción
gubernamental aparece como el desenlace de un juego competitivo entre los líderes
organizacionales, que persiguen objetivos nacionales, organizaciones y personales
diferentes, en el marco de canales regulados dentro de una estructura jerárquica.

Los principales conceptos manejados por este enfoque incluyen: decisiones, canales de
acción, acción misma, política, resultados, juegos de decisión, juegos de política, juegos
de acción; principalmente. Con ellos buscan responder a sus principales preguntas:

38
- ¿Quiénes juegan y afectan con sus intereses a las decisiones públicas? La combinación
de jugadores participantes depende el tema y el tipo de juego; y se determina en función
de los canales de acción: en los juegos de decisión dominan los jugadores de mayor
nivel jerárquico, dirigentes políticos y líderes organizacionales que comparten el poder
y gozan de considerable discrecionalidad, como presidentes o personas y organizaciones
formal o informalmente vinculadas al anterior; mientras que en los juegos de acción
participan jugadores de menor nivel, como congresistas, periodistas, grupos de presión
o ciudadanos en general.

- ¿Cómo se determina la posición que asume cada jugador? Cada jugador observa
aspectos diferentes del tema que afectan sus intereses y expectativas y, en consecuencia,
asume su posición reduciendo el conjunto de alternativas de políticas a las que difieren
muy poco de las actualmente en curso (Lindblom, 1959), sin considerar mayores
innovaciones. Dichos intereses y sus percepciones dependen de las características
individuales del jugador y de su posición y concepción de su rol.

- ¿Cómo se agregan dichas posiciones para producir las decisiones gubernamentales? El

jugador decide si ingresa al juego y con qué intensidad, además define su posición; esto
depende de su tiempo disponible y reputación. Luego maniobra para traer el juego al
canal que más le conviene. Revisa sus probabilidades de éxito y analiza las restricciones
que enfrenta (rutinas organizacionales relativas a la información, valores de la sociedad
y la burocracia, etc.). Argumenta tratando de cambiar la postura de los demás.

El carácter del tema y el ritmo con que se juega produce un collage de decisiones y
acciones gubernamentales sobre distintos temas, que compiten diariamente por la
atención de los jugadores.

En el caso de la crisis de los misiles en Cuba, este enfoque agrega elementos para
comprender la decisión asumida, tomando en cuenta que Kennedy era un operador
político, moviéndose en un mercado electoral al interior de su país: pronto se realizarían
elecciones para renovar el Congreso y él debía tomar en cuenta y tranquilizar a la
opinión pública (Meny y Thoenig, 1995).

39
Sin embargo, también se ha criticado al incrementalismo por coartar la innovación,
cerrar los ojos ante problemas públicos agudos, renunciar a la racionalidad en la toma
de decisiones públicas, atacar los síntomas (“ramas”) en lugar de las causas (“raíz”),
sostener una legitimación conservadora del balance de poder existente en la sociedad o
defender un estilo incremental de gobierno (Aguilar, 2000ª). Su primer crítico fue Y.
Dror (1964), quien identificó limitaciones en el modelo y destacó su carácter
conservador. Por su parte, Quade (1975) sostiene que el análisis racional debe ser
imparcial, considerar todos los aspectos del problema, en cambio en el modelo III, el
analista se convierte en el abogado de una causa, los intereses se imponen a la razón y
podrían sesgar los factores considerados en el estudio del problema.

Estas objeciones han provocado respuestas por parte de Lindblom que insisten en que el
gobierno no tiene suficiente autonomía para emprender grandes empresas y el costo de
los errores es muy alto y se paga en las urnas, razón por la que defiende el
incrementalismo como aprendizaje colectivo en la solución de problemas públicos.

En su trabajo The policy making process (Lindblom, 1990) analiza el conflicto entre el
análisis y la política (politics) en la formulación de políticas (policies) y su posible
complementación: el análisis puede ser útil para defender nuestras posiciones y
persuadir a nuestros adversarios; la interacción política puede sustituir al análisis.

A su vez, sus reacciones han generado nuevas respuestas, centradas particularmente en

su renuncia a todo esfuerzo por encontrar la política idónea y eficaz a los problemas
públicos.

7.4.- Enfoques “no racionales”

Laflamme (1995) plantea que, el pensamiento occidental, tanto en Aristóteles como en

Descartes, ha conducido a una dicotomía del ser humano, como consecuencia de la
ruptura entre pasión y razón; y que desde la filosofía griega al kantismo, e incluso más
allá, se ha creído en la supremacía de la última. Sólo algunas pocas corrientes del
pensamiento moderno (psicoanálisis freudiano, existencialismo sartreano) han dado
cabida a la emoción como componente fundamental del ser humano. En cambio, este
autor considera que cualquier teoría de la conciencia debe referirse tanto a la razón,

40
como a la emoción, que se desarrolla en las relaciones sociales: “La vida humana es
emorazón” (Laflamme, 1995:45).

Sin embargo, en las teorías tradicionales de la decisión, la afectividad y la intuición han

sido consideradas como elementos a superar racionalmente (Mainzer, 2007). Esta falta
de consideración del elemento emotivo en la toma de decisiones es reconocida por
diversos autores. Allison (1971) menciona la conveniencia de un posible cuarto modelo
que tome en cuenta, o lo haga con mayor énfasis, otros aspectos del comportamiento
gubernamental como los procesos cognitivos individuales, la psicología de los
jugadores centrales o el papel de los grupos externos. Steinbruner (1973) aporta un
enfoque psicológico de la toma de decisiones que recupera el papel de la intuición y la
experiencia en dicho proceso. Otros autores como Max Pagès et al (1979) también han
continuado por este camino.

En particular nos interesa resaltar el papel de las emociones (ira, amor, odio, alegría,
tristeza, rabia, miedo, enojo, angustia) que acompaña la toma de decisiones individuales
y organizacionales, supuestamente basada en la racionalidad económica, organizacional
o política: deseo de alcanzar objetivos, de evitar riesgos y efectos no deseados, de
enfrentar oposiciones y conflictos, de manejar la tensión que provoca la decisión, entre
otros.

Aún más allá de los anteriores, es necesario reconocer los casos en que los
determinantes de la decisión humana se conforman con elementos “no racionales” como
la intuición, las creencias, o la pasión, que imponen su fuerza frente a las racionalidades
mencionadas, es decir, que se trata de situaciones en que los ajustes lógicos medios-
fines nos sugieren una alternativa que preferimos desconocer para confiar en nuestras
creencias o impulsos (decisiones “viscerales” como el despido de personal por razones
de celos o envidia). La recuperación de estos elementos apela a la psicología, a la
antropología y a la sociología como disciplinas necesarias al estudio de la decisión.

Un trabajo reciente recupera la importancia de las emociones en las decisiones

colectivas (Aguilar y Contreras, 2008) en el marco de los estudios organizacionales.
Retoman de March y Simon (1977) el tema de la motivación individual dentro de una
organización y los procesos supuestamente inconcientes y automáticos de Barnard

41
(1971), entre otros. Los autores afirman, retomando a Howard (1993) que “…el campo
de las decisiones ha girado hacia una nueva veta de investigación en la que el proceso
de toma de decisión se desarrolla bajo la influencia de preceptos emocionales”
(Aguilar y Contreras, 2008: 20). El interés en el estudio de las emociones en las
organizaciones se ha venido incrementado especialmente a partir de los noventa.

Así, las teorías cognitivas de la emoción tratan de su influencia en el pensamiento, las

decisiones, las acciones y omisiones de los individuos, a través de sus reacciones ante
ciertos objetos, eventos, palabras, personas o acciones. Estas emociones se consideran
basadas tanto en el conocimiento como en las creencias personales y pueden ser
positivas o negativas. Sus efectos pueden ser funcionales o disfuncionales tanto para el
individuo como para las organizaciones y constituirse en alteraciones o apoyos del
comportamiento racional, o bien, presentarse en forma mezclada (Fineman, 1996).

Dentro de este enfoque, en las decisiones colectivas, la racionalidad exhaustiva debe ser
sustituida por la construcción de argumentos racionales de interés común, acompañada
por la generación de las emociones apropiadas (Hooward, 1993).

7.5- Relación entre los modelos, sus posibles integraciones y la acción real

Con el análisis realizado Allison (1971) comprueba:

- La pluralidad de marcos de referencia de los analistas y muestra que explican los

hechos de manera muy diferente según el modelo empleado (seleccionan o subrayan
factores diversos), y que además, deberían tener más conciencia de ello.

- La necesidad de examinar las explicaciones existentes, articular los modelos

conceptuales, formular los enunciados básicos, especificar las lógicas de las diferentes
tendencias intelectuales y reflexionar sobre el planteamiento de los problemas.

- Los paradigmas preliminares y parciales presentados ofrecen una buena base para
volver a examinar seriamente muchos asuntos de política exterior y militar. Los
problemas tradicionalmente analizados con modelo I se explican y predicen mejor con
base en el II y III, aunque estos requieren gran cantidad de información.

42
- La formulación de paradigmas propuesta es apenas un paso inicial ya que deja sin
respuesta una larga lista de preguntas fundamentales.

- Obviamente, los tres modelos no son excluyentes, prestan atención a algunas variables
y relegan otras. Su síntesis requeriría construir una tipología ad hoc de las decisiones y
acciones.

- Se hecha de menos un cuarto modelo que recupere los elementos “no racionales”
revisados, especialmente la emotividad humana.

En cuanto a la posible integración de los modelos, se concluye que:

Los autores del modelo I nunca han tenido la intención de describir la toma de
decisiones (forma en que son empleados por analistas), buscan normarla o prescribirla
para mejorar sus resultados.

Podemos actuar mediante acercamientos progresivos y complementarios en la búsqueda

de la explicación de una decisión (Etzioni, 1967): una visión general, basada en el
modelo I; otra desagregada, que utilice el modelo II; y finalmente una detallada, que
recupere las ideas del modelo III. Incluso, es posible utilizar el modelo I para
argumentar posiciones fundamentadas en la negociación que postula el modelo III.

8.- Dinámica no lineal y sistemas complejos

Todos los modelos constituyen representaciones simplificadas de la realidad. En el caso

de los modelos matemáticos, como ya mencionamos, la preocupación es que dichas
simplificaciones no alcancen magnitudes que los alejen demasiado de los problemas
reales a resolver.

Ese riesgo puede tener dos orígenes: 1) la imposibilidad de cuantificar múltiples

variables organizacionales, políticas, psicológicas, culturales, que quedan, en
consecuencia excluidas del modelo; y 2) la estructura misma del modelo que se basa en
un conjunto de supuestos como, por ejemplo, el establecimiento exclusivo de relaciones

43
lineales entre sus componentes (ej. funciones lineales de costos que sólo son aceptables
en intervalos muy pequeños, pero que constituyen la base de los modelos de
programación lineal).

En relación al primer riesgo, si bien se han hecho esfuerzos por cuantificar las variables
cualitativas, estos son limitados y difícilmente dichas variables llegan a alcanzar la
precisión, rigurosidad y divisibilidad que requieren la mayoría de los modelos
cuantitativos.

En cuanto al segundo, mencionamos al hablar del enfoque de racionalidad exhaustiva

que existen otros tipos de modelos capaces de superar muchas de las críticas referidas a
los primeros. Nos referimos especialmente a todos los que utilizan relaciones no lineales
(ej. programación no lineal, curvas de costos en forma de U) y, más aún, a los que
presentan un enfoque interdisciplinario y recuperan la incertidumbre, la ambigüedad, la
complejidad y el caos en la toma de decisiones. En adelante se sintetizan las principales
ideas de este enfoque.

La ciencia moderna y especializada concibe a la sociedad como una suma de partes a

ser estudiada por disciplinas diferentes. Por el contrario, el pensamiento complejo
destaca el estudio de la totalidad (interdisciplinaria, multidisciplinaria o no
disciplinaria), conformada por elementos fuertemente relacionados entre sí. La ciencia
de los sistemas complejos se construye a partir de la crítica al determinismo lineal,
reduccionista y estrechamente unidisciplinario, y se define, por oposición, como no
lineal, interdisciplinaria, integradora, cualitativa y dialéctica (Gutiérrez, 2000).

Los sistemas complejos pueden ser caracterizados por:

- Las interacciones no lineales entre sus elementos que permiten que pequeños
cambios puedan producir grandes consecuencias debido a la no proporcionalidad
“causa-efecto”, también señalada como alta sensibilidad a las condiciones iniciales o
“efecto mariposa de Lorenz”,

- La presencia de dinámicas antagónicas (ej. variables que lo impulsan a crecer y

otras a decrecer),

44
 - Las posibilidades de modificar sus estados internos como consecuencia de los dos
puntos anteriores,

- La presentación de fenómenos de autoregulación y emergencia de nuevas

propiedades (transformación en algo cualitativamente diferente).

De estos sistemas que han sido identificados en los más diferentes dominios y
disciplinas (física, biología, economía, sociología, ecología, política, etc.) se trata de
identificar sus estructuras comunes (isomorfismos) y estudiarlas en abstracto (Von
Bertalanffy, 1990), mediante la modelación matemática con ecuaciones diferenciales y
en diferencias. Con este enfoque se trata de aumentar el valor descriptivo, explicativo y
predictivo de los modelos concebidos para aprehender la complejidad ya mencionada.

Para la teoría de las decisiones a priori, como ya vimos, es fundamental la predicción de

las consecuencias esperadas de cada alternativa. Pero, resulta que, tratándose de
sistemas complejos, no se pueden hacer predicciones detalladas y menos aún de largo
plazo. Sólo es posible identificar tendencias y algunas regularidades (comportamiento
caótico, geometría fractal) que nos permiten hacer hipótesis sobre la dinámica de los
procesos y sus consecuencias en un mundo de incertidumbres limitadas (intermedio
entre el orden y el desorden total). En particular, las redes sociales son casos típicos de
estructuras no totalmente regulares u ordenadas, pero tampoco son estructuras
totalmente desordenadas con conexiones al azar (ejs. redes de Internet, cadenas tróficas,
redes neuronales del cerebro, redes de conexiones sociales dentro de una organización,
etc.).

El caos se refiere a un comportamiento determinístico y aperiódico; a fenómenos que

guardan los suficientes elementos de orden para poder sustentar procesos y almacenar
información, pero que tienen también suficientes grados de libertad para generar
creatividad. Sin embargo, muestran a menudo patrones que conducen a
comportamientos restringidos, cuyas gráficas dan cuenta de la existencia de “atractores
extraños”, como por ejemplo, los fractales (figuras geométricas complejas en que sus
partes constituyen una réplica del todo a escala reducida).

45
Mainzer (2007) señala que la racionalidad limitada se debe a problemas de información,
tiempo, conocimiento humano, intuición, experiencias, factores no racionales (afectivos
y emocionales) y a la simplificación de nuestros modelos. Si en situaciones complejas,
los decisores ignoran los efectos y la retroalimentación de sus acciones en sistemas con
dinámicas no lineales, pueden incluso generar inestabilidades y disfunciones.

Agrega que la naturaleza y la vida no sólo están caracterizadas por su alta complejidad y
dinámicas caóticas, sino también por su aleatoriedad y hasta su “ruido”. En estos casos
no hay forma de poder estimar el futuro en el largo plazo y reducir la complejidad, por
lo que se suele echar mano de la experiencia de situaciones análogas. La modelación no
lineal y la simulación asistida por computadora pueden ser entonces de utilidad, pero
también métodos no cuantitativos como el Delphi, puesto que no hay un único método
capaz de estimar y decidir en un mundo complejo y no lineal.

Simon, después de estudiar ampliamente el comportamiento administrativo y

organizacional, y los procesos decisorios en particular, se dedicó a la modelación
matemática de estos fenómenos, defendiendo la interdisciplinariedad y transversalidad
(Simon, 1957, 2006). Por su parte, Cohen, March y Olsen (1972) incluyeron en su trabajo
una modelación matemática y computacional de su propuesta del “bote de basura”,
aceptable para los desarrollados computacionales alcanzados en su época, a pesar de las
críticas que le efectuaran Bendor y otros (2001). Masuch y LaPotin (1989) propusieron
una versión mejorada de dicho modelo, llamada DoubleAISS (actors, actions, issues,
skills and structure), utilizando la inteligencia artificial en lugar de los algoritmos
estocásticos originales.

En los últimos años, gracias al desarrollo de los sistemas computacionales, ha sido posible
mejorar de manera contundente la simulación de comportamientos, especialmente ligados
a procesos organizacionales como la Teoría Computacional de la Organización (COT por
sus siglas en Inglés). La COT considera a las organizaciones como sistemas de
inteligencia artificial distribuida (Simon, 2006), sistemas complejos de procesamiento
de información, conformados por múltiples agentes que resuelven problemas
individuales y colectivos, o sea, que toman decisiones. Actualmente, ha desarrollado los
llamados sistemas multiagentes (MAS, por sus siglas en inglés).

46
Dada nuestra preocupación por recuperar también los elementos “no racionales” inmersos
en la decisión, consideramos de gran interés el proyecto de Aguilera y Contreras (2008)
en que se intenta avanzar hacia la modelación los procesos decisorios, con su componente
emotivo, mediante la utilización de MAS.

Síntesis final

Las principales conclusiones que se pueden extraer de la exposición realizada son:

La toma de decisiones constituye un proceso que se aplica cotidianamente, a menudo

sin tomar conciencia de ello, y que incluye muy variadas clases de decisión: individual,
colectiva, estratégica, programada, etc.

Su desarrollo exige contar con algún grado de libertad para elegir entre alternativas
mutuamente excluyentes, aspecto que ha sido cuestionado por algunos autores.

La teoría de las decisiones es una multidisciplina que recupera diversos enfoques

teóricos (racional, organizacional y político), pero también acercamientos “no
racionales” (intuición, experiencia, emotividad) y propios de las dinámicas no lineales y
los sistemas complejos. Los trabajos recientes que recuperan el papel de las emociones
en el proceso incrementan su comprensión y resultan prometedores a futuro.

Cada enfoque resalta u omite aspectos diferentes del proceso, lo que genera en ellos el
desarrollo de mayores capacidades normativas (modelo racional) o explicativas
(organizacional o político).

La diferencia fundamental entre ellos es el papel adjudicado a la racionalidad:

exhaustiva y deseable en el modelo racional, limitada y deseable en el organizacional, y
limitada y no deseable en el político.

Los modelos matemáticos simplificados, elaborados a partir de los supuestos de la

racionalidad exhaustiva, han sido criticados por su excesiva distancia con la realidad;
sin embargo, existen acercamiento más productivos que han logrado desarrollos

47
importantes en la última décadas en paralelo al crecimiento de las capacidades
computacionales.

Dichos modelos (programación no lineal, teoría de juegos sin los supuestos

simplificadores tradicionales, dinámica no lineal y sistema complejos) no son enseñados
regularmente en las carreras vinculadas a las ciencias sociales debido a su complejidad
matemática; sin embargo, creemos importante que, al menos, los alumnos conozcan su
existencia y principales características, y en algunos casos, que se trabaje con ellos en
laboratorios de simulación de procesos.

Utilizados a posteriori, para comprender decisiones ya tomadas, los modelos revisados

conducen a resultados diferentes, pero existen varias propuestas para intentar
complementar sus contribuciones.

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