142 ANDRÉ.

NOEL ROTH DEUBEL

La duración. ¡Es el problema duradero o pasajerol

La d¡námica. ¿Es posible observar una evolución del problema (cicios, Formulación
regu aridades, er¡peorar¡ ento)i
Los afectados: ¡Quiénes son los afectados por el problema y de qué modo
de soluciones
lo están (d rectarrente o indlrectar.ente)i y decisión
Las consecuenc¡os: Si no se tnterviene, ¡qué sucedería a los afectados y
a los demási

Responder a estas pregurtas imp ica recolectar y organizar infor-

mación y eventualmente realtzar encuestas estadisticas o sondeos, etc.
Estas indagaciones deben permitir comprender el problema, facilitar la
identificación de los actores implicados y entender las lógicas de compor,
tarniento y sus consecuencias. Además, este proceso es lmportante para
exp icar cómo se constituye el problerna y Jograr detectar las interaccio-
nes entre Jos distintos actores y elernentos del problerna (cErEL,2ooo).
c0ilctustÚt'l
La sustancia misma de la política consiste en d¡stribuir los valores,
los recursos sociales y económicos disponibles en una sociedad entre
los grupos e individuos que la componen. Las intervenciones de las
autoridades políticas tienden a mantener o a modificar esta distribu-
ción. Por lo tanto, y con más razón en sociedades muy heterogéneas
y desiguales, las tensiones se concentran en las autoridades para que
estas favorezcan a uno u olro grupo social. Por eso, es imposible que
la aclividad gubernamental se haga en e consenso, sin controversias
ni conflictos. Er esta contienda, el papel de las autoridades y de los
grupos organizados para definir y determinar los asuntos públicos a
tratar, y de la comunicación políttca son sumamente importantes. Es que
las representaciones, tanto de os problemas como de las soluciones,
del ser y del deber ser de una sociedad, se construyen, se modifican y
se legitiman para uego traducirse en va ores y símbolos legítimos, en
hechos concretos y en po íticas públicas.
Como hemos vrsto, Ios procesos de constitución de la agenda
gubernamental condicionan en gran parte tanto la formulación de las
soluciones como las decisiones que tomarán las autoridades políticas.
Por eso, el proceso de decisión es el tema central dei siguiente capítulo.
INIRODUGCIÚN
La actuación del Estado por medio de su aparato polÍtico-administrativo
implica ob igatoriamente la e ección de unas soiuciones en vez de otras.
Siernpre existe una pluralidad posible de e las para resolver o tratar un
problema, en lérminos de fines, medios y contenidos. El Cobierno fija
prioridades, metas, objetlvos y metodologÍas. Cuando se dice que es e1
Coblerno quien realiza esta tarea, hay que tener en cuenta que, si bien
es cierto que formalmente es él quien torna las decisiones, en realidad
lntervienen en este proceso diversos actores. Estos actores (polít cos,
adrninistrativos, sociales, económicos, científicos, rnorales, etc.) van
a influir en ei proceso de decisión a partir de sus valores, intereses y
recursos lanto materiales como ideológicos. La presencia de esa mul-
titud de actores explica por qué las decisiones no son siempre las mas
"racionales" o las más coherentes; son el resultado de la confrontacion
entre actores (Cheva lie¡ t 986:49). La declsión es el fruto de un largo
y comp ejo proceso que poco tiene que ver con el elquema clásico de
la decisión concebida como un acto ineal, basado en los postu ados
de libearad y racionalidad de decisor (Slez, r976).
144
AÑORÉ.NOÉL ROTH DEU BEL
I. EI. PROBLEMA ItE I-A IlECISIÚil
Es usual presentar la decisión como un proceso que tiene dos etapas
fundamentales: la formuloción de soluciones y la legitimacíón de una
solución. Como lo vimos en el capítulo anterior, a part¡r del momento en
el cual se reconoce la existencia de un problema que debe ser resuelto
políticamente, las propuestas y alternativas de soluciones, incluida la
solución del stotu qua, empiezan a competir entre ellas. En medio de
las luchas entre actores políticos en defensa de sus creencias e intere-
ses materiales o ídeológicos, poco a poco una respuesta al problema
aparecerá, será diseñada y predom¡nará sobre las demás. En lo ideal,
durante esta etapa de formulación se establece un prcceso de análísis
del problema, de búsqueda de argumentos y contraargumentos, de
propuestas e indagación acerca de las consecuencias posibles de tal
o cual solución'. De manera slmultánea, el número de alternativas se
va reduciendo por un proceso de selección hasta escoger una sola que
termina por imponerse como la mejor o la más factible. Por lo general,
la selección es el resultado de una act¡v¡dad política en la cual los actores
entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian
acuerdos, juegan con sus capacidades comunicativas, de persuasión,
de propaganda, de movilización, de información, etc. El tiempo puede
ser tanto un aliado como un enemigo dependiendo de los intereses u
objetivos de cada actor.
De manera ilustrativa, se puede representar esta etapa como un
embudo en el cual inicialmente entran muchas alternativas y propuestas
y poco a poco una sola de éstas, procediendo por hibridaciones con
otras si es necesario, es capaz de abrirse un cam¡no hacia la salida. En
esta fase ¡nteractúan toda una serie de actores políticos, pero también
adm¡nistrativos y especialistas del lobbyingo del cabildeo de todo tipo,
en función del grado de aperlura o de permeabilidad del sistema polÍti-
co. La fase puede tener momentos de pausa, de retroceso o de brusca
aceleración. En todo caso, no necesariamente es un proceso ordenado
y lineal. Finalmente, en un momento dado, cuando ha culminado un
cierto proced¡m¡ento legal reglas del juego-, un actor específico,
-las
r Esta ¡dagació¡ de so uc ones posibles puede realizarse mediante el desarrollo d€ una eva ua-
ción o un estudio de lactlbilidad
FORMULACIóN DE 50LUCIONES Y OECISIÓN 145
llámese Parlamento, alcalde, gobernador, ministro o presidente, toma /o
decisión. Lohace por medio de un acto r¡tual como un voto o una firma'
Este acto, cargado de simbolismo, constituye un acto de /egitimación que
atribuye a la nueva decisión unafuerza particular (ver Bourdieu' t986a;
r 986b). Desde este momento, lo que no era más que una opción
posible,
se transforma en una norma oficial revestida de toda la autoridad y la
fuerza,.reales y simbólicas, del Estado. Administraciones y autoridades
podrán valerse legítimamente de esta decisión para exigir o sancionar
uno u otro comportam¡ento de los administrados. El acto de decidir
es simbólicamente importante, es el "gesto" más visible del actor que
tiene el poder legal y legítimo de definir la ley.
Aparentemente todo se juega en este momento dramático en el
cuai hasta el tiempo parece suspenderse al instante delvoto o de la firma.
Si la decisión es un momento importante, hay que tener en cuenta, sin
embargo, que muchas no decisiones, aplazamientos o entierros rnás
o menos discretos de proyectos, pueden tener un significado político
igual o más importante, que las decisiones tomadas. No actuar' o no
querer actuar o no decidir, Puede ser tan revelador como el hecho de
tomar decisiones y actuar (Bachrach y Baratz, 1963: Mény y Thoenrg,
r99z). Además, es Preciso tener en cuenta que para llegar a la decisión
simbólica, ha sido necesario tornar muchas decisiones anteriores a
ésta, y habrán muchas otras posteriores De manera más acedada Po-
dríamos decir que la decisión es un proceso, y que una política pública
esta constituida por una multitud de decisiones.
Para hacer frente a las presiones y exigenc¡as de los actores y lim¡tar
el riesgo de que las decisiones y Ias políticas caigan en el empirismo,
el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza Por racionalrzar
sus mecanismos y Procesos de elección y de decisión Se busca el
pefeccionam iento de las herramientas de análisis y de elaboración de
decisiones para ayudar en la toma de decisión con el fin de meiorar la
eficacia y la eficiencia de éstas. Para ello se desarrollaron herramientas
como el análisis costo-beneficio (AcB) que se ¡ntrodujo en los años 5o y
6o del siglo pasado en el sistema de planeación, programación y presu'
puesto (sPPP, PPBS por sus siglas en inglés) bajo el liderazgo de Robert
lvlcNamara en los Estados Unidos como una técnica para racionalizar
el gasto público. Si bien el sPPP ha sido abandonado ho¡ el nca sigue
siendo muy utilizado. En la actualidad, el uso de instrumentos como la
146 ANDRÉ.NOEL ROTH DEUEEL
teoría de los juegos, el marco lógico, los indicadores de seguimiento y,
de manera general, el gerencialismo (nueva gerencia pública) son los
herederos de esa tradición racionalista. Su rasgo común es la consi-
deración de que la recolección de información y su análisis, el conoci-
miento en general, particularmente traducidos en datos cuantitativos,
conducen automáticamente a la resolución de problemas. Se pretende
que el ámbito de la decisión puede (y debe) ser racional y, por lo tanto,
supuestamente apolítico.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos teóricos
de toma de decisión, es pertinente examinar primero algunas de estas
técnicas d¡señadas precisamente para ayudar a la formulación racional
de las soluciones. Luego, se considerará la planeación o planificación,
como uno de los intentos más importantes de aplicación de la razón
científica tanto al proceso de formulación como de toma de las decisio-
nes púbiicas'. Finalmente, se hará énfasis en propuestas de procesos
de toma de decislón en contraposición a esta perspectiva
-dominan-
te-de análisis racional. Se tratará en particular de considerar a la infor-
mación y al conocimiento (datos, anál¡s¡s, cifras, etc.) en relación a un
problema no como un saber neutral, sino como un elemento esencial de
un proceso de argumentación política. Esta concepción crítica conduce
a proponer un proceso de toma de decisión más abierto y participativo.
2. TÉC]¡|CAS PARA tA t0RMutActúil IlE s0tuctflilEs
El proceso de formulación de soluciones a un problema inscrito en la
agenda pública perm¡te determinar las distintas alternativas existentes
para disminuir la tensión entre el ser (la s¡tuación presente) y el deber
2 Como remedio a la difcultad de pensar a largo ptazo, Sat¡zar Várgas 0999:54-56) propone otra
opc¡ón eventualment€ complementaria a la plan ificac ¡ór: ta cteación de rhjñk tarl<§ (tanques de pen-
samientoo Iaboratorios de ideas). Setrata de tnstituciones, inspi.adas de modelos anglosaione5, qLe
deberian servirde apoyo a la democ.ac a y,,a tas diferentes etapas que conlorme¡ elproceso i¡tegral
de las polft cas públicas". Estos tanques se .onc ben como ,,un dades selectas de profes oñates de
alta calidad, agrupados en slas de exce encra, con el propósito de produc I contribuciones cardinajes
iipos de conocimiento, novedosas ñetodologÍas, ñodernos I pos de .ogestión,
-nuevos
con elfin de apoyaralas pollt cas públicas',. Sin querer restar cierta util dad a este tipo de propuesras,
nos pare.e, s¡n embargo, que se trata más bieñ d€ uña versióñ soñsticada detconocido modeto de
decisión racional con sus tendencias lecnocráricas y €titistas, frecuenternente potitizadas o defenso-
las de intercses poliii(os o e.onórnicos que. además, ño son aienas aldesarollo de esrrategias de
posicionam¡e.to laborel par¿ b corpc,ración de los especisl6tas de polÍlices púbticas.
roRMUt^cróN DE SoLucloNEs v DEcls¡ÓN 147
ser (la situación deseada) para luego seleccionar la más apropiada o
factible. Para esto se dispone de algunas técnicas que facilitan el des-
cubrim¡ento o construcción de las distintas alternativas de soluc¡ón.
En los últimos años, el sistema de marco lógico (sML) ha tomado una
importanc¡a crec¡ente 0LPES, 2oo4; Arboleda, zoo8:94-t tz). N umerosas
agencias privadas y públicas, nacionales e internacionales, de coopera'
ción al desarrollo e ¡nst¡tuc¡ones de planeación lo han adoptado para
identificar problemas, formular soluciones y para realizar el seguimiento
y evaluación de programas y proyectos. La primera etapa del marco
lógico consiste en un análisis del problema mediante la construcción de
un árbol del problema que identifica las causas y las consecuencias del
problema considerado. Luego, este árbol del problema se transforma
en un árbol de objetivos que establece las relaciones entre medios y
6nes para solucionarlo. En esta etapa se vislumbran las alternativas de
soluciones d isponibles. Se trata entonces de seleccionar las alternativas
viables para priorizar los obiet¡vos y los medios. Finalmente, se recoge
en una matriz de marco lógico, llamada también matriz de planifica-
ción, los elementos principales del programa para fac¡litar su ejecución
y seguimiento: fin, propósito, componentes, actividades, indicadores,
medios de verificación y supuestos (fabla 4.r.).
fabla 4.t. Matriz de marco lógico
Resumen narrativo lndicadores Medios
Supuestos
de objetivos verificables de veriñcación
Fin:
Propós¡to (u objet¡vo
general):
Componentes:
Actividades:
erc.,
Tomádo de Arbo leda (2oo8: r 07). Ad aotado por Roth.
En una perspectiva cercana al marco lógico, el Centre d'étude de
techn¡que et d'evaluation législative (cErEL) (2ooo), considera que, en
 FoRMULAc óN DE solucroNEs Y DEciSlÓN 149
r48 ANDRÉ'NOEL ROTH OEUBEL

primera instancia, es fundamental clari6car cuáles son los fines o metas Art. lg, de la ccgl:
de la política a diseñar, para luego precisar sus obietivos concretos. Así se Todas las personas lienen derecho a gozar de un ambiente sano.

intenta responderal por quéy al cómo de lapolÍtica. La meta indica una

tarea o una dirección permanente que nunca será totalmente alcanzada Objetivos:
(el porqué). Elobjetivo representa la medida operacionalapropiada con Art. 2, Ley 99 de 1gg3:
la cuál se espera acercarse a la meta (el cómo). Entonces, se trata de Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de

determinar una serie de fines y objetivos siempre más concretos que se la gestíón del medio amb¡ente (..-) encargado de impulsar una relación
conforman en cascada: el objeiivo es una meta para el objetivo situado de respeto y armonía del hombre con la naturaleza (...).
más "río abajo" (f gura 4.t.).
Art. 49, Ley 99 de t99j:
La ejecución de obras, el estqblecimiento de índustriqs o el desarro-
Figuru 4t. Cascada de metas y objetivos
llo de cualquier actividad (...) que pueda producír deterioro grove a los
recursos naturoles renovables o al medio ambiente (...) requerirán de una
Meta
licencia ambiental.
-_\
-'-' Un segundo momento de la formulación de soluciones conslste
Ob)el| 01 I M eta 1 Objetivoz/Meta2

/, I\
en ponderarlos distintos objetivos que pretenden facil¡ta r la realización
/\ de una meta. Por ejemplo, si para un fin/objetivo se establece un con-
/\ junto de tres medidas concretas, se sugiere ponderar las medidas con
/\ la finalidad de poder establecer prioridades para la atribución respectiva
obj.n obj:b Obj.za Obj.zb Obj.zc
de los recursos disponibles. Finalmente, luego de haber jerarquizado y
ponderado sus objetivos, mediante el proceso de concreción sucesiva
(cascada) se determinan los efectos esperados y los indicadores gue
permiten dar cuenta del grado de realizac¡ón de la meta (Tabla 4.2.).
/\ t,,o*",
fabla 4.2. Ejemplo de determinación de efectos e indicadores
Selogra así establecer unajerarquía de los fines y de los ob;etivos
que facilita la determinación de los niveles de intervención estatales y la Objetivo Efecio lndicador
justificación de las medidas. En términos generales, Ias constituciones
políticas de los estados tienden a establecer fines y metas que las po- r. Crear parques naturales -Proteger fauna -N." de anirñales y
líticas públ¡cas deben concretar mediante leyes y decretos. 5e pueden -Fomentar turismo especies
ambiental -N-" de visitentes
indicar los siguientes ejemplos de metas y objetivos extraídos de la
Constitución colombiana de r99r (cc9r) y de algunas leyes: 2....

Metas: 3....
Art. de la CCgr:
13,
El Estodo promoverá las condiciones para que lo igualdod sea reoly Otra metodología muy difundida es el análisis costo-benefic¡o
efectiva y adoptani medidas afavor de grupos discriminados o marfnodos. (ACB). Esta herram ienta consiste en calcu lar el conju nto de los costos y
150 ANORE.NOEL ROTH DEUBEL
beneficios, presentados baio la forma de unidades de medición mone-
tar¡a, correspondientes a cada una de las soluciones encontradas. La
comparación de los resultados por cada solución debe permittr escoger
la que of'ece,os r''ra/ores b"-eF.ros.
Esta serie de técnicas ofrece ventajas imporlantes para facilitar
la decisión al presentar resultados medibles que parecen neutrales y
objetivos, derivados de un cálculo racional. Sin embargo, tienen tambren
limitaciones irrportantes.
En particula¡ en el caso
dellce, la valoracion
de ciertos efectos
o negat¡vos-es cargada de subjetividad.
-positlvos
¿Cómo vaiorar e ruido, la destrucclón o la construcción de una zc.¡na
verde), por eiemp o. E valor que se otorga a un efecto no es similar u
homogéneo para toda la pobiación o grupos sociales. Frecuentemente
la matemática es usada para ofrecer una llusión de racionalidad objetiva
a decisiones ya tomadas que necesitan una legitimacrón ,,científica,,
(Parsons, 2aaT423 426). El valor atribuido a ciertos efectos difícÍles de
medir puede ser usado como variable de ajuste para obtener el resulta,
do deseado. A pesar de las importantes limltaciones de estas técnicas,
su uso se ha generalizado y extendido y se encuentran en la base de
proce. os las arrplros oe p an.fi, dLtór.
3. I.A PLA¡IITICACIÚN Cf)M(t AYUDA A LA DECISIÚil POIÍTICA
El esfuerzo planificador de Estado parte de
1a idea de que para el logro
de objetivos existen criterlos susceplibles de medición que permiten
elaborar y tomar las mejores decisiones posibles, o incluso la decis on
perfecta. La decisión, en oidea.debeserel fruto de un cálcu1o objetivo
que permite seleccionar de ma nera científ ca y abstracia la mejor opcrón
(postulados de libertad del decisor, orden, racionalidad y linealidad en
los procesos de decisión y en la decisión). A través de la planificación se
busca a canzar los objetivos de manera coherente definiendo priorida-
des, jerarquía de objetivos, a corto y rnediano plazo, y medios necesarios.
El plan se constiluye en el instrurnento raciona de integración de las
diferentes políticas sectoriales por un tiempo determinado.
Si bien es ciefto que ia idea de planificación está muy ligada al
proyecto socioeconómico del socialismo y al éxito de su ¡mplementaclon
en la Unión Soviética durante las primeras décadas de su existenc a,
la crisis profunda que atravesó el liberalismo econóftrico en os paises
FORMULACIÓN DE SOLUCIONES Y DECISIÓN l5r
capitalistas a partir de los años r 93o dernostró a necesidad de transpo
ner técnicas de planifcación en los regímenes capita istas también. La
generalización de la planificación, con sus dllerentes matices y grados
de amplitud y profundidad, fue particularmente evidente después de la
Segunda Cuerra M und ia en la construcción del llamado Estado de bien
estar. Por una parte, se trató de reconstruir a Europa (con el famoso P an
Marshall) y, de otra parte, fomentar el desarrollo de los países menos
avanzados (América Latina) y de los que progresivamente accedian a la
independencia poiítica (Asia, África). Algunas instltuciones nacionales
e internacionales, como el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planlficación integral, otorgando a as instituciones esta
tales un pape central para el desarrollo nacionalr.
A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes
entre los procesos de planificación de Ias diferentes naciones
-p1anifica'
ción imperativa para los países socialistas Persus planlficación incltativa
para los países capitalistas y con todas las situaciones intermediarias
posibles-, ndamentalmente el p/ar apunta siempre a la "fijación de
fu
un conjunto de ob]et vos plurianuales prioritarios, coherenLes enlre sí
y que buscan no solo orientar a los agentes econórnicos sino, ademas,
constituirse en el marco axiológico en el cuai se inscriben las acciones
públicas" (Chevallier, t 986:456).
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacion
consisten principalnrente, primero, en reducir la incenidumbre del fu-
turo por medio del control de los principales factores del desarrollo, y
segu n d o, e n reducir a incoherenria entre las d lst¡ntas políticas sectoria es
y sus objetivos, muchas veces co ntrad icto rios, con e fin de armanizat
y coordinar el proceso de desarrol o.
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias
La reducción de la incertidumbre implica el conocimiento previo de la
situación. Por eso, el esfuerzo de p anificación necesita el desarrollo y
perfeccionamiento de los instrumentos de recolección de datos e in-
formación. La estadística social y económica y la contabilidad naciona
3 Para el caso colombiano ver por ejemplo Cornby (r971), Utria 0986), ocampo (r987). Sobre el
papel del FMr y del BM, ver tañbiér St¡glitz (2oo2). De mañera general se crearon nst¡tuclones de
planlñcáción del desarrollo er la mayola de los palses latinoamericanos.

r52 ANDRE.NOET ROTH DEUBEL
son elementos esenciales para empezar a conocer la realidad de una
manera más objetiva. La construcción de todo tipo de indicadores
(sociales, económicos) se constituye en una tarea fundamental para
las ad m in¡straciones nacionales e ¡nternacionales para permitir el
segu¡miento de los avances del desarrollo a través del tiempo y del
espac¡o. La precariedad inicial de los datos explica que los objetivos
y nnetas propuestos por los primeros planes de desarrollo eran muy
aproximados. Progres¡vamente, los estados han perfeccionado sus
s¡stemas de información (estadísticas nacionales) para aumentar su
capacidad de prever (extrapolar a partir de las tendencias del pasado)
la evolución socialy económica gracias a la movilización centralizada y
rápida de una gran cantidad de datos. Es de anotar que esa reducción de
la incertidumbre ha sido mucho menos efectiva en los países en desa-
rrollo por las debilidades y poca confabilidad de sus datos estadÍsticos
(a pesar de los avances realizados) así como por su dependencia de
factores externos que no pueden controlar. Estas lagunas, importantes
aún ho¡ hacen frágil cualquier intento de planificación o de previsión,
sin hablar de la capacidad prospect¡va (determinación de los posibles
factores de discontinuidad y de ruptura).
Los adelantos técnicos, en particular la herrarnienta informática,
han permitido la construcción de modelos, siempre más complejos, que
integran cada vez más variables para simular y experimentar hipótesis
sobre la evolución y comportamiento principalmente de la economía
o de los actores sociales, ayudando en la planificación y la toma de
decisión- Sin embargo, este t¡po de modelos descansa irremediable-
mente sobre la disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a tomar
en cuenta solo los datos "numerizables", debido a la naturaleza de la
herramienta utilizada antes que por razones teóricas. No hay que olvidar
que cualquier modelo es una simplificación, siempre cuestionable y
cargada de valores de la realidad. De modo que el sesgo cuantitativista
afecta la calidad de la previsión del modelo porque opera a partir de u na
selección en los datos, es decir que "privilegia algunos aspectos de la
realidad que quiere representar y, por lo tanto, conlleva a privilegiar una
cierta racionalidad sobre otra" (Chevallie¡ 1986:45q.
Los profesionales y expertos pueden así jugar un papel funda-
mental en la predeterminación o la orientación de decisiones por los
postulados y las hipótes¡s sobre los cuales descansan sus modelos.
FoRMULACTóN DE soLUctoNES Y oEclsrÓN ¡53
Acoger un modelo implica aceptar un marco normativo coactivo como
"verdadero" o probable. Este marco va a orientar y limitar tanto los
debates como las alternativas de soluciones posibles para el decisor
político. Por lo tanto, y por necesidad de coherencia global, un plan
no puede sino expresar una cierta racionalidad entre otras Posibles: la
racionalidad de los expertos a quienes el decisor político ha solicitado su
realización. Expertos quienes, a su vez, son dependientes del grado de
confiabilidad de los datos que incluyen en sus modelos. Otro elemento
que limita la capacidad de previsión de los modelos de planificac¡Ón es
su incapacidad intrínseca de integrar elementos nuevos. Las variables y
datos utilizados para construir un modelo son necesariamente pasados
o, en el mejor de los casos, actuales. Por lo tanto, los hechos nuevos
afectan, de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de validez
de la proyección de cualquier modeloa. Finalmente, los procesos de
globalización y liberalizac¡ón económ¡ca han introducido también una
mayor interde pend en cia entre dist¡ntos factores por fuera de control de
la planificación de una sola nación, generando así más inestabilidad e
incertidumbre.t
Otro aspecto fundamental de la razón de ser de la planificacion
reside, como ya se señaló, en la reducción de la incoherencia de las
políticas públicas. El plan busca orientar los esfuerzos y los recursos
disponibles hacia el logro de objetivos comunes. Si en un Pr¡mer mo-
mento los objetivos de la planificación eran más que todo sectoriales, la
necesidad de un grado de coordinac¡ón intersector¡al ¡ba ráPidamente a
imponerse. Es más, para alcanzar los objetivos es necesario establecer
una jerarquía distribuida en una cascada de planes: globales, sectoriales'
regionales, locales hasta ¡nstitucionales, en los cuales las metas son
cada vez más concretas y precisas para garanlizar la coherencia de la
acción conjunta.
Así, la acción de planificación que, por su naturaleza misma,
tiende al control de las variables, busca extenderse a sectores y n¡veles
siempre más amplios para limitar y reducir las incoherencias. Los pla-
4 Sobre la dilicil pero necesaria colaboración enire cientificos y político§, ver Wiltsh¡re (2oor)
t Se puede señalar aquí el famoso "efe.to mariposa": ura pequeña varia(ión i¡icial en ur punto
podrá generar u¡ efecio muy grande a mediano o corto plazo y en orro lugar del murdo. S€ puedé
pensar por elemplo en la propagación plánelaria de lás crls s bursáties.

154 ANDRÉ,NOEL ROTH D EU 8EL
nificadores, y más concretamente los entes administrat¡vos centrales
de plani6cación, tienen la tarea de integrar las distintas racionalidades
expresadas en la sociedad y de realizar los arbitrajes entre éstas6. La
mult¡pl¡cac¡ón de los planes tiende así a aumentar las di6cultades y los
conflictos de intereses y de competenc¡a para lograr una coordinación
de las acciones públ¡cas. Pero de manera paradójica, la extensión de
la planificación provoca su dilución: mayor coherencia necesita más
planificación, y más planificación implica incluir a más actores, lo que
implica a su vez más posibilidades de crear situac¡ones conflictivas.
Ésto provoca dos actitudes posibles: incluir necesariamente factores
contrad¡ctorios o incoherentes entre sí, es decir lo que se quería elimi-
na¡ o reducir las ambiciones del plan al fiiar metas precisas, es decir
¡abandonar el objetivo mismo de la planificación!
La planificación choca contra la realidad de los hechos, de los
intereses adquiridos y de la factibilidad política a corto plazo. Por estas
razones vemos con relativa frecuencia que la coyuntura, más que el
plan, dic.a las posibilidades reales de la acc¡ón polít¡ca.
En conclusión, reducir las incertidumbres y las incoherencias de
las políticas por medio de la planificación es muchas veces una meta
ilusoria no necesariamente sin sentido- debido a que este
-aunque
voluntarismo se enfrenta a dos tipos de obstáculos: los de tipo técnico
y los de t¡po polít¡co.
3.2. los obstáculos a la glan¡ficación
Los obstáculos de tipo técnico surgen de situaciones externas e internas.
De por sí, los modeios de planificación tienen, como ya se ha dicho,
di6cultades para tomar en cuenta eventos inesperados o novedosos (por
ejemplo los cambios tecnológicos). Con rnás ruzón cuando éstos se
producen fuera de su alcance político o geopolítico, por ejemplo; cuando
en la economía los procesos de internacionalización e interdependencia
se profundizan: la variable escapa a toda posibilidad de control y su
6 Porejeñplo, en el cáso colomb¡a¡o, el Dep¡.l¡mento Nacional de Planea.ión esrá cornpuesto
por Unid¡des que reflejan los distirros sectores a Lntegrrr tgualme¡re, se debe respetar le je
.árquía de los pla¡es: los planes de desa¡rollo de los departañentos y ñunicipios ¿eben tornar
en cuenta las politicas y eskategias de6n das por el Plan Nacional para garantizar la coherenci¿
(integra.ión horizontal y vert cai) de ia planrficación (art. l, de la Ley
importante limitación a la "autonomta, de estos e¡tes territoriá es.
FORMULACIÓN DE SOLUCIONES Y OECISIÓN r55
fluctuación es errática¡. A más apertura al mercado internacional, más
dependencia frente a éste y menos capacidad de previsión. La previsión
se vuelve conjetura o, peor, mero encantam¡entos.
La profundización de la polÍtica de globalización, así como el
derrumbe de los regímenes soc¡alistas, han producido una nueva de6-
nición de los ob¡etivos de la planificación. A part¡r de los años 7o-go y
aún más desde los 9o, inclusive en los países ¡ndustrializados, se trata
más de evitar los obstáculos que pueden presentarse que de imponer
un esquema de desarrollo a mediano o largo plazo. Se busca acom-
pañar una evolución de apariencia ineluctable. El plan es una brújula
que hay que calibrar frecuentemente para adaptar los objetivos a las
situaciones y oportunidades coyunturales. Pero los obstáculos no son
solo de orden externo: Ia estructuración admin¡strativa y las lógicas bu-
rocráticas jnternas t¡enden a oponerse a la imposición de una obligación
de cooperación horizontal (coherencia), es decir intersectorial. Cada
segmento de la adm¡nistración func¡ona según rutinas y ritmos propios
a su posición y pertenenc¡a sector¡a¡. Romper con Ia coherencia ¡nterna
de los sectores ya establecidos resulta a menudo trabajoso. Frente a eso,
una primera alternat¡va común cons¡ste en crear una estructura admi-
nistrativa paralela con fines especí6cos (cortocircu ito). Otra alternativa
es retomar en el plan los objetivos sector¡ales ,,empacándolos,, en un
discurso aparentemente coherente con el resto del plon. En el primer
caso se aumenta la burocracia y se generan conflictos de competenc¡as
adm¡nistrativas, en el segundo se desvia de los 6nes de la planificación:
la realidad es más fuerte que los deseos.
A los problemas técnicos que se acaban de señalar se suman
obstáculos políticos. Establecer un plan necesariamente implica tomar
decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento de otros. En
un régimen democrático, expresarlo claramente puede restar Iegit¡midad
y apoyo (votos) al Cobierno por parte de los sectores sociales y econó-
micos que se ven afectados negat¡vamente por las opciones del p/ar-
7 Ihurow 0996) muestra la dificuhad estructural para et cap¡ratisrno co¡temporáneo de ,acruar"
en el largo plazo.
8 Eajo esie argumento la siruación colombiana perece co¡tradictoriá en ta medida qle se ha
consagrado constitucionahnenre (r99r) la obtigatoriedad de te ptanificación a todos tos ñvetes
po it co.adm nistrativos y se ha practicado, s rnultá.reañeñie, una política de apertuÉ profunda
rt2) Lo que constituye una
r56 ANDRÉ.NOÉL ROIH DEUEEL FoRMUtacróN oE soLUcroNEs y oEcrStóN 157

Entonces parece mejor que los objetivos sean imprecisos y generales que poco a poco daría su forma y coherencia a las realizaciones (fgura
para evitar conflictos mayores, limitar la exacerbación de las divisiones
4.2. ver Mintzberg, t 994).
sociales y políticas y maximizar Ios apoyos y lograr que el consenso sea Una planificación de esta naturaleza reconoce la indeterminación
lo más amplio posible.
y acepta que no siempre se realizan los objetivos in¡c¡almente previstos.
Por eso, el p/a/¡ t¡ende también a presentarse como un programa
Pretende ser más una estrategia de integración de los experimentos pe-
político con el cual se espera obtener el máximo respaldo político. No es
riféricos mediante la implementación de estructuras, lugares y procesos
raro que las distintas partes de un piar¡ presenten contradicciones para
de concertación y de coordinación part¡cipativos no jerárquicos según
satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementos contradictorios,
una lógica de redes. Significa la construcción de un proceso basado en
vagos, indeterminados y formulaciones generales permite, ademas, el aprendizaje mutuo y permanente por ensayos y errores. Por lo tanto,
conseryar un espacio de libertad más amplio para tomar decisiones y
más que un mero ejercicio de planificación, se trata de una verdadera
resolver los problemas que se presenten en función de la coyuntura.
renovación (o ¿revolución?) del proceso de gestión pública hacia formas
Prometer algo muy concreto y no realizarlo puede acarrear un costo más modestas y pragmát¡cas en las posibilidades de camb¡o soc¡al, tal
demasiado alto en términos de legitimidad, credibilidad y respaldo vez más eficaces y legitimas. (ver cErEt,2ooo).
políticos. ¡5e podrÍa decir entonces que la forma más racional de com, Asimismo el conceplo de planifcación estratégica se ha concebido
portamiento de un político es comportarse, aparenterrente, de manera
como un "proceso dinámico, sistemático y participativo que se sigue
"irracional"! (\liltshire, 2ool).
para determlnar las metas de un gobierno u organización y las estrate-
g¡as que permiten alcanzarlas" (Ortegón,2or2:102) para un horizonte
3.3. Evolución de la Dlanificaciún
de mediano a largo plazo. Con este se busca asociar las ideas derivadas
Las dificultades señaladas por el enfoque tradicional de la planificación, del monagement estratég¡co a la planifcación pública. Según Shack
asociado con nociones como el orden, la previsión, la programación,
el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desde hace varios años Figuta 4.2. Las diferentes formas de estrategias de planificación
propongan encontrar un modelo de planificación que responda mejor
a las realidades complejas que enfrentan las entidades públicas en un
contexto de economía de libre mercado caracterizado por la complejidad,
la inestabilidad y la incertidumbre. Entonces, la planificación debe dejar
de lado las ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse
más flexible, participativa y descent ra lizad a. El p/ar debe trasformarse
en un lugar privilegiado para la concertación y la evaluación de las sele-
cciones y prioridades públicas. Debe concebirse como una herramienta
prospectiva para anticipar las evoluciones y también como un lugar de
.--,
intercambio y diálogo. ---;
, , -,
Algunos autores proponen una planifica ción em e tgente, entendién-
dola como una planificación capaz de tomar en cuenta los fenómenos
que aparecen de manerá no deliberada, a medida que se implementen
,y'i, /f "t
las políticas planeadas. El resultado sería la emergencia de una cierta Estrategia realizada

coherencia lograda por la articulación entre las intencionalidades endó-

genas y las acciones, decisiones y estrategias externas. Esa articulación
Tomrdo de cErEL (2ooo), según Mi¡tzberg.
r58 ANDRE NOÉL ROIF] DÉUBEL
(en Ortegón, 2ot2:r05), la planificación estratégica debe ser comple
mentada con procesos de programación táctica y de presupuestacion
operativa. La programación táctica consiste en establecer y costear
los programas púbicos lundamentales para lograr 1os objetivos de
desarrollo La presupuestación operat va especifica cómo se ejecutaran
(¿cómo), ¿quién), ¡cuándol, etc.) los cursos de acción previstos en la
programación táctica. En América Latina, desde la cEeaL se ha sugerido
recientemente a necesidad de promover una planificación estratéglc¿
fundamentada en cuatro funciones básicas: prospectiva o vis¡ón de largo
plazo, seguin'riento y evaluación, concertación o negociación estratéglca,
coordrnación o coherencia (Ortegón, 2012:113).
La evolución de la planificación se relaciona necesariamente con
los cambios que han ocurrido en las teorías de la decisión, como resulta,
do de los aná lisis empíricos de diferentes procesos de toma de decision.
4. I.A TOMA DE OECISIÚN
Si la planificación ayuda a tomar decisiones aparenternente rnás acer
tadas, la realidad dei proceso de toma de decisión no corresponde
necesariarnente al esquema racional ideal. El análisis de a toma de
decisión, es decir de a Tnanera como el decisor elige entre opciones
de po íticas, ha permitido a los politóiogos proponer varias teorías y
constru r dilerentes modelos explicativos que pretenden acercarse a la
realidad de la decisión po ít¡ca, en particular en los regímenes liberales
democráticos. Siguiendo a Parsons (,zoo7:276 y ss.) se pueden ndicar
por lo menos seis teorias: el elitismo, el pluralismo, el marxlsmo, el
corporativismo, e1 profesionalismo y el tecnocratismo. El elitismo con-
sidera que el poder se concentra en unos cuantos grupos e individuos
que toman (o hacen tomar) decisiones que los aventajan. El pluralismo
plantea que las decisiones son el resultado de la iibre competencia entre
las ideas y los intereses (Parsons, r999:165)r. El marxismo tradicional
conclbe la decisión po Ítica como la expresión de la dominación de
clase y al Estado como el instrumento de esa clase. Posteriormente,
9 Posteriormente, el pluralisr¡o ha abandonado'esta idea simplistá de uñ m!ñdo ¡bierto y com-
pet tivo" (Parsons, r999:283), reconocie¡do que no todos los actores están en igualdad de condi.
ciones pala competir.
FoRr,tuLAcróN DE soLUCloNE5 y DEclstóN 159
el neomarxismo, en partlcular con Pulantzas (r973), consldera que el
Estado d is pone de un cierto grado de autono m ía que le perrnite arbitrar
enlre dilerentes facciones de la clase capitalista (pluraiismo marxista)'',
en padicular para asegurar su legitimidad y los intereses del capital a
largo plazo (O'Connor, 1gl3). Por su pafte, el corporativisrno concibe
e] proceso de decisión como el resultado de la negociación entre os
intereses de las agencias estata es y las organizaciones gremiales, en
donde los poderes legislativos y burocráticos se encuentran fusionados
de hecho. El profesionalismo considera que la toma de decisión está
presa por el poder de las élites profesionales u ocupacionales, por su
saber específico como por su capacidad de bloquear su im plementacron
(en parlicular en sectores corno la salud, la educación, entre otros).
Finalmente, el tecnocratismo supone que el poder está en manos de
los especialistas y de los expertos, quienes mediante la aplicación de
sus conocimientos científicos y tecno ógicos logran resolver todos 1os
p ro blem a s.
De manera simplificada se pucde ver la decisión desde dos enfo-
ques. Uno, a parlir de a idea de que el decisor disfruta de una libertad
completa para tomar sus decisiones. Dos, que las decisiones tomadas
por el decisor son totalmente determlnadas por factores que no con-
trola. En e primer caso, el decisor hace la diferencia y en el otro son las
variables externas las que determinan la decisión. Estas dos posiciones
son iiustradas por los estud os de Dah (r96r) y Hunter (r963) quienes
analizaron los procesos de dec sión de las autoridades municipaLes
en las ciudades de New Haven y Atlanta, respectivarnente. Para Dah ,
como representanle de la perspectiva pluralista, el alcalde de la ciudad
actúa como una especie de árbitro enlre los deseos expresados por
los distintos actores y fuerzas sociales. En fin, la decisión tomada por
el alcalde es el resu tado de una negoc ación entre varios aclores que
interactúan en un espacio político plural sta. En cambio, para Hunter,
la decisión es la más cercana posible a os intereses de los poderosos:
el poder municipal está d stribuido de una forma piramida, en un re-
ducido grupo oligárquico que manipu a los hios de ia decislón formal;
es a perspectiva e itisia. El alcalde no decide realmente sino que ratifica
decis iones impuestas desde afuera (en MenyyThoenig,tgg2:i3o).
ro Para Colornbi:, ver e trabalo de Moncayo 1r99l])
r60 ANDRÉ NO[iL ROÍH DEUEEL
Frente a estas tendencias ampliamerte antidemocráticas de la
toma de decisión, Harold Lasswell (195r) estimaba que el análisis de
las políticas públicas representaba un intento práctico fundamental para
limitar la concentración del poder en pocas manos, y una estrategra
para reforzar la democracia. Para ello el autor proponía, en particula¡ la
aplicación de una técnica llamada "seminarios de decisiones",, (Lasswell,
r 960) como "algo capaz de permear Ios procesos de toma de decisiones
en toda la comu nidad " (Parsons, zooT:47o\. Su as?iación a una Polícy
Sciences of Democrocy debía así cumplir un papel democratizador de
la decisión política gracias a su difusión entre una ciudadanía mejor
informada y más activa en relación a los asuntos públicos.', Ho¡ con
la crisis de los sistemas de toma de decisión política basados en la
representación y la especialización, siguiendo los pasos de Lasswell, se
busca reintroducir en el análisis de las políticas públicas la influencia
directa de la ciudadanÍa en los procesos de toma de decisión mediante
mecanismos de democracia partic¡pativa o deliberativa. Ésto ha signi-
ficado, en una perspectiva crítica, el desarrollo de nuevas modalidades
experimentales de procesos de toma de decisión en políticas públicas
más abiertos e incluyentes (Dryzek,2ooo; Fischer, zoog). Se pretende
con ello contribuir a procesos emanc¡padores basados en el aprendizaje
individ ual y colect¡vo.
4.1. Modelos de toma de decisión
A parlir de la presentac¡ón del modelo de toma de decisión ideal basado
en la racionalidad absoluta, es decir sustentado en el conocimiento
científico, vamos a presentar sucesivamente otros rrodelos derivados de
la crítica a este modelo inicial. Como se podrá comprobar, la capacidad
o la convicción derivada de la observación empírica de lograr tomar
decisiones basándose en un proceso racional se va reduciendo de
ll Un seminar o de decisiores conslste en reLrnir fre.uentemente un grupo pequeño de personas
06.25) que sea representativo de la divers¡dad académi(a, profesional, soctal, étnica. cultu.al, efl
un anbiente depe¡samiertocreatvoydecomunicaciónabierta, para pro¿uctrun mapa cognitivo
cornún de problemás y iemas. El seminario debe la.ilirar asi ur proceso de tom¿ de decisión .ñe-
nos distorsionado y'rl1ás ra.ionalen condicoñes de c¡ec enre complejidad,, (paÉans,2oa/46t)_
r2 contiruación del debare, siempre de actualidad, entre \t Lippman¡
Este tema se inscribe en la
yl Dewen en relación alpapeide la ciudadanÍa en los asunros públicos, en tos años 20 delsigto xx.
Ver po. eiemplo a presentac ón de L ppmarn y de este ¿ebare por Bruno Larour (2oo8).
FoRMULACTóN DE soLucroNES y DEcts óN r 6r
modelo en modelo. lgualmente, el contexto organizativo aparece como
un elemento importante para entender los procesos de decisión. Los
estudios empíricos en los cuales se basan estos modelos suces¡vos segu-
ramente no son ajenos a la pérdida progresiva de fe en las posibilidades
de racionalización de la actividad política y en los procesos de decisión
asÍ como en la capacidad real de pianificar el futuro de una sociedad.
Los más ambiciosos intentos de racionalización de las decisiones
políticas, part¡cularmente para la previsión en el gasto público, imple-
mentados en la mayoría de los países democráticos en las pasadas
décadas, han sido prácticamente abandonados. Experiencias como el
Planníng, Programing and Budgeting System (ppBS, o sppp en español)
en los Estados Unidos, y sus derivados en Europa (RcB en Francia) o en
Colombia (raciona lizació n del gasto público) generaron decepciones.
Este fracaso se debe precisamente a la lógica misma de estos pro-
cedimientos fundamentados en una concepción normativa y en una
representación lineal y s¡mplista de la toma de decisión polít¡ca conocida
como "decision ismo"'r (Majone, r997:46). Esta lógica ha ignorado que
el modo de toma de decisión en las democracias complejas sigue siendo
más la negociación, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad social,
que la estricta opti mización técnico-económica (Mon n ier, 1 gg2:17 -1 g).
Asimismo, el decisionismo olvida la importancia de la dimensión de-
liberativa, argumentativa y retórica que tiene curso en un proceso de
decisión polÍtica, como lo mostró lvlajone en su crítica demoledora y
convincente del mito decisionista (r997). Veamos.
4.-t.t. El modelo de la racionalidad absoluta
Para tomar una decisión, la "razón" nos dice que hay que, primero,
conocer el problema, determinar sus valores y sus objet¡vos. Luego,
analizar todas las soluciones posibles y, finalmente, con toda la infor-
mación en mano, escoger Ia solución y los medios más adecuados, es
decir la decisión óptima. Este modelo corresponde a la visión taylorista y
positivista según la cual siempre existe una solución superiot a olra (one
best way) gue se puede encontrar por medio de un proceso de estudio
r3 Se ha llar¡ado'decis¡onisrno" a la visión deun número lirnitado de actores polit.osqueratan
de hacer eleccio¡es calculadas entre alternativas claramente con.ebidas. Según esta concepcron,
"el modelo econón, co de elec.ión es el parad gma apropiado para todos os problemas de polít -
cas" lM 4a ne, ) 9 97:46 a7).
162 ANDRÉ NOE L ROfH DEUBEL
científico, de cálculo (Taylor, rgrr). El modelo de la racionalidad absoluta
implica que los valores y objetivos de los decisores deben ser siempre
claros; que el conocim¡ento y la información disponible sobre las alter-
nativas de soluciones posibles y sus consecuencias sean completos y
conocidos que la decisión que se tome sea la más conforme posibie a
y El modelo de la racionalidad limitada propuesto Por H. Simon
sus valores. Si se aplica este modelo, se asegura que la decisión tomada
será la mejor. 5e puede esquematizar este modelo según un proceso de
decisión linealen cinco etapas: de6nición del problema, identificación de
valores y objetivos, anál¡sis de las alternativas de soluciones, aplicación
de cr¡terios y toma de decisió n (ñgura 4.3.\.
Si bien es claro que este modelo de decisión satisface la razón y el
ideal de la modernidad, tiene el inconveniente de ser poco realista. En
efecto, los postulados necesarios para su aplicación son rara vez, por
no decir nunca, reunidos. Es una visión ¡deal y normat¡va del proceso
de toma de decisión. En la realidad, el decisor se encuentra frente a
u nas condiciones que limitan sus posibilidades de aplicar este esquema
clásico. Es lo que demostró Herbert A. Simon en los años 5o del siglo
pasado con sus estud¡os sobre adm¡nistración y procesos de decisión.
Figurc 4.3. El modelo de la decisión racional absoluto en c¡n.o etopqs
r. El decisor frente a un problema
I
I
ü
2. ldentificac¡ón de valores y objetivos
I
I
o ü
L 3 Búsqueda y análisis del conjunto de las
L.]J
alternativas de soluciones posibles
l-- I
I
ü "razonable" de opciones
4. Aplicación de cr,terios objetrvos
I Y
I
v
5. Elección de la mejor solución
Tomado de Meny y Thoenig (r992)40). Adaptado por Roth.
FoRMULACTóN DE soLUcroNES Y DEcls ÓN r6l
Lo que le llevó a la construcción de otro modelo: un modelo basado en
una racionalidad concebida como limitada (Simon, r98l).
4.t.2- El modelo de la racionalídod límitada
(r983) se deriva de la crítica al modelo anterior. Simon demostró que
el modelo racional es inaplicable por varias razones. Primero, nunca
puede ser completa la información acerca del problema y de las alter'
nativas de solución posibles. Obtenerla tiene un costo en dinero y en
tiempo; elementos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada.
Además, es posible que la información no se pueda obtener: quien la
t¡ene no Ia qu¡ere trasmitir Segundo, la capacidad intelectualy cognitiva
del decisor y sus asesores para identificar soluciones es variable y es
posible que algunas soluciones válidas se descarten porque no corres-
ponden a sus valores, o sencillamente no las perciben. Tercero, los
cr¡terios para apreciar y diferenciar las cualidades y las consecuencias
de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y
generalmente no t¡enen un grado de val¡dez y de consenso en todas
las áreas de aplicación. Además, las técnicas util¡zadas pueden ser
Figura 4-4. El modelo de lo racionolidod limitada
Problem a Contexto
\ -.. /
Preferencias Oblrgacrones
8úsqueda de una variedad
restrngLda de alternativas
/
I
ü
Recurso a un criterio
I
selección de una solución
"satisfactoria"
fornado de Meny y Thoenig, 0992:14l).

164 ANDRÉ NOEL ROÍH DEUBEL
imperfectas o pueden dificultar la comparación entre las soluciones.
Cuarto, no es raro que los objetivos del decisor no estén claramente
expresados, consciente o inconscientemente, o que no sean conocidos
por el decisor mismo, Además, puede que los objetivos y los valores del
decisor cambien a través del tiempo. Quinto, el t¡empo disponible para
tomar una decisión tiene generalmente un lím¡te que no corresponde al
tiempo necesario para recoger toda la información ex¡stente y realizar
todas las investigaciones.
Ba,o estas condiciones impuestas por la realidad humana y social
en la cual está inmerso el proceso de decisión, Simon (r983) concluye
que el decisor nunca toma una decisión siguiendo la lógica racional de
manera absoluta. Las limitaciones a la toma de decisión racional hacen
que el decisor adhiera a la primera solución que le parece satisfactoria.
Se trata de buscar un término medio entre el análisis exhaustivo del pro-
blema y la urgencia de ofrecer una solución aceptable. De antemano, el
decisor privilegia una solución sobre otra, r¡inimiza el examen de otras
soluciones. Por lo general, no busca la mejor solución sino que trata
de evitar la peor. Es común que las soluciones examinadas se l¡miten a
modelos conocidos ya aplicados anteriormente a otro problema, que se
argumenta con razones seudocientí6cas, de sentido común, de moda,
para justificar una soluc¡ón sobre otra.
Todos estos factores hacen que Ios criterios aplicados a la decisión
sean más bien el fruto de una mezcla de intuición y de razón (es decir un
juicio razonable) que de razón pura. El ejercicio de la razón se encuentra,
por lo tanto, limitado por el contexto social, polÍtico y cognit¡vo en el
cual actúa el decisor Contexto del cual es imposible escapar.
El modelo incremental o de ojustes margínales
4.t.j.
Si los aportes de Simon ponen en jaque las ilusiones raciona-
lizadoras en sus aplicaciones prácticas, otro auto( Charles Lindblom
(r9:9; rggg) s¡guió el mismo camino para lim¡tar aún más el impacto
de la racionalidad en la actividad política. El autor demuestra que nin-
gún administrador puede aplicar realmente el método racional y que,
más bien, aplica un método intuitivo de comparación entre soluciones
empíricas. Ya no se trata de deducir la solución sino de aprender desde
la realidad empírica. Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el
proceso decisorio e impide que se examine realmente tanto a1 problema
FoRMUTAC¡óN oE soLUctoNES Y oEctstÓN r65
como a las soluciones posibles, y ni siquiera a algunas de éstas como
lo propone el modelo de Simon. De otro lado, considera que es muy
difícil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los valores
y los objetivos de una política con todos los actores que pesan sobre
el proceso de decisión. Por lo tanto, es mejor obviar esta discus¡ón y
centrarse en la tarea de encontrar soluciones Pragmáticas en cada caso
concreto. Si es ¡mposible conciliar los valores, resulta más fácil ponerse
de acuerdo sobre los medios técn¡cos Porque éstos no cuestionan, o lo
hacen de manera menos visible y directa, las conv¡cciones profundas
de los actores. Por eso, la mayoría de las decisiones no son sino aña-
diduras, ajustes a las polÍticas existentes, ya que, además, resulta casi
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Por lo tanto,
más que soluciones nuevas, se trata de correctivos marginales que
solucionan de manera provisional el problema que ha surgido. Basado
en estudios empíricos, Lindblom considera que las grandes decisiones
sobre políticas son producto de dos elementos: el análisis y el juego de
poder. Para el autor, unas decisiones se toman "grac¡as a los hechos,
alanálisis y a la persuasión; otras contando votos o eierciendo el poder
que el proceso electoral, junto con otros Procesos, da a qu¡en Part¡ciPa
en el s¡stema"; y más generalmente las decisiones se toman mediante
la combinación de estos dos elementos (Lindblom, r 999:135) .
Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se
escoge antes de actua¡ a una racionalidad a posteriori, donde la ra-
cionalidad surge de la práctica PolÍtica. Es el juego de las presiones y
contrapresiones entre actores, y la experiencia adquirida por la realidad
de la implementación, lo que va a definir lo posible (Crozie¡ Friedberg,
1977311). El ejemplo típico de este modelo se aplica al proceso presu-
puestal (Wildavsk¡ r 964). Es imPos¡ble debatir nuevamente cada año la
totalidad de las distintas partidas presupuestales, solo es posible modifi-
car marginalmente algunos rubros. En este modelo, el pasado determina
de manera considerable las decisiones de hoy y las de mañana. Es el
triunfo del reformismo, de la polít¡ca del "salir del Paso", del "acomodo"
(Lindblom, r 999:259) o de los "Pequeños Pasos" como estrateg¡a para
lograr acuerdos y arreglos temporales en un universo plural.
En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la mano in-
visible de Adam Smith: es inútil e imposible buscar de manera racional y
voluntarista el bien público, el mercado (en este caso, político) encuentra
r 66 ANORE.NOEL ROIH OEUAEL foRMUracróN oE soLUctoNEs Y DEclslÓN 161

su mejor aiuste posible delándolo actuar. Si Sm¡th construyó su modelo

tarios e inciertos. Tercero, los procesos de decisión son complejos y en
sobre la ficción de un mercado económico perfecto, Lindblom hace lo
gran parte simbólicos (Cohen et. al., r972; Lane, r995:80). Según autores
mismo basándose en la ficción de un modelo democrático pluralista
como March (r 988), estas condiciones se encuentran en particular en las
pefecto en donde la función del gobierno cons¡ste en mantener las reglas
inst¡tuciones públicas y en las asociac¡ones muy informales. Es frecuente
necesar¡as para el desarrollo del proceso político de ajustes marginales-
tomar como eiemplo de anarquÍa organizada a las grandes universidades
Si Lindblom ve la racionalidad en la capac¡dad del sistema polít¡co
o incluso a los ejércitos en tiempo de paz (Mény y Thoenig, 1992:149\.
de encontrar los ajustes posibles, otro autol A. O. Hirschmann, va más
En este tipo de organizaciones, la ambigüedad y la confusión
ailá. Manifiesta que en muchas ocasiones, los decisores no saben lo que
reinan: las actividades, los procedimientos, la participación y las com-
buscan y que la racionalidad de una decisión aparece posteriormente
petencias de sus miembros son vagos y cambiantes, Para que se tome
a su implementación. lncluso, estima que es positivo que no sepan de
una decisión, es necesario que exista un encadenamiento de cuatro
antemano todas las consecuencias de una decisión (idealde la decisión
elementos: un problema, una ocasión u oportunidad de una elección,
racional) porque lo más seguro es que se descartarían soluciones que
unos actores y una solución. Si la lógica hace pensar que tal encadena'
pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La capacidad
miento se produce en este mismo orden, de hecho no es cierto. Todas
humana de aprendizaje hace út¡l mantener un cierto nivel de riesgo y de
las posibilidades suelen existiren la práctica. Los procesos son erráticos
inceñidumbre para el descubrimiento de nuevas posibilidades y nuevas
e imprevisibles. De modo que en este tipo de modélo, los encadena-
herramientas,a (Hirschmann, ry75, :|985i Crozier y Friedberg, D77:31 .
mientos pueden provocar los siguientes efectos: las decisiones muy
Si este modelo de ajuste marginal parece tener una gran capacidad
pocas veces pueden ser conectadas a problemas precisos; la decisión
para explicar (y leg¡t¡mar) en la práctica las políticas reform¡stas y len-
ya no responde al problema porque este ha cambiado o desaparecido;
tas, en el plano ¡ntelectua¡, resulta poco útil cuando se trata de explicar
o no se toma ninguna decisión.
los cambios importantes. ¿Cómo definir y dist¡ngu¡r un cambio de un
En este tipo de situación, de nada sirve intentar aplicar algún
ajuste marginal)
criterio de racionalidad. Primero, porque los actores suelen cambiar
sus percepciones de los problemas para justificar ex post sus acciones
4.t.4. El modelo de la onarquia organizada y,segundo, porque existen muy pocas reglas que estructuran el proceso
El modelo de la ana rquía organizada o Carboge Can Model
lMarch de decisión y dirigen el comportam¡ento de los actores (Mény y Thoenig,
y Olson, r97z) representa la antítesis del modelo de racionalidad abso-
1992:152) - En estos casos, a los d¡rigentes de nada les sirye tomar
luta- El modelo pretende explicar el mundo de la contingencia y de la
decisiones de manera autoritaria o buscar apoyo en coaliciones, por la
ambigüedad considerando que la influencia de las ¡nstituciones sobre las
fragilidad de éstas. Solo pueden apoyarse sobre lazos de lealtad perso-
decisiones es baja o casi nula. Existe u n proceso de decisión de este tipo
nal y sobre su capacidad de remover de vez en cuando el otganigtama
cuando tres elementos característ¡cos están presentes. Primero, los valo-
para hacer "pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomías
res y los objetivos siempre se presentan en forma ambigua. Segundo, el
fragmentadas" (1992.152\: se compara este modelo a una papelera
conocimiento o la inlormación a disposición son incompletos, fragmen-
que hay que sacud¡r de tiempo en t¡empo para provocar cambios en la
disposición de los elementos y asÍ lograr nuevas configuraciones que
perm itan descubrir o crear oportunidades de decisiones y de soluciones.
r4 5e puede utiLizsr el ejemplo de Colón para apoyar esta idea: Cotón romó ta decisión de bus.ar
una ¡ueva rutá hacia les l¡d,as navegando haci. et Oerte. para eso se basó en cálculos sobre et
diámetro de la Tiera qLre, e la postre, resultaron equivocados. Subestimó asf la distarcia entre 4.t.5. El modelo del public choice
Europa y las lndias pas¡ndo por el Oeste. Sin embargo, este eror de cálcu o le lacilitó la toma
de decisión pará intentar el viaj€ y le perñ.ritió uñ resultado inesperador
Ante la pérdida de esperanza en la capacidad de tomar decisiones
idescubrir a América! (en
Th!row, r 996114r) racionales, hacia finales de los años 7o del siglo pasado, el modelo del
r6E
ANDRE NOEL ROfI] DEI]BEL
public choice, o de elección pública, apareció como una reacción y un
salvavidas para los neoracionalistas. La teoría de Ia elección racional,
actualmente dominante, busca aplicar la teorÍa económ¡ca en el terreno
político. Constituye un último refinamiento para la lógica decisionista.
Un destacadoestudioso, Mueller (Lane, r995:2o5), define la escuela del
public choice "como la economía de la toma de decisión en los ámbi-
tos no mercant¡les, o sencillamente la aplicación de los métodos de Ia
economÍa a la ciencia polít¡ca. El objeto princ¡pal de estudio del public
choice es el mismo que el de la ciencia política: la teoría del Estado, las
reglas electorales, el comportam¡ento electoral, Ios partidos políticos,
la burocracia, etc-". Por lo tanto, las premisas epistemológicas de este
modelo son, primero, el individualismo metodológico y, segundo,
el modelo del homo economicus. Es decir, considera que los grupos
organizados son principalmente una suma de individuos. En otras
palabras, las propiedades de los agregados sociales se reducen a las
propiedades de los individuos (Lane, r995:2to).Según el modelo del
homo economicus, el ¡ndividuo t¡ene un comportamiento básicamente
egoísta, racional y maximizador de sus intereses (utiltties).
Esta concepción refuta la idea de que los actores políticos obran
de manera altruista en la búsqueda de un interés público o común. Los
políticos son como cualquier empresario privado; de manera que el apo-
yo a decisiones políticas o a políticas públicas encuentra su mot¡vación
y explicac¡ón en la maximización de los intereses personales. ¡Cuáles
son estos interesesl Según autores como Downs (r957), la actuación
de los políticos depende de la probabilidad de conseguir su reelección
y de obtener más recursos (maximizar) en términos de poder, prestigio
e ingresos. En la actividad política cotidiana, ellos buscan los temas
(suelen ser de interés colectivo) que minimizan la distancia, las divergen'
cias, con sus electores durante su periodo para evitar contrad icciones o
desacuerdos con el fin de asegurarse los votos en la próxima elección.
En una perspectiva más amplia, se puede aplicar igualmente estos
postulados no solo a los actores políticos en forma individual sino a
los grupos organizados (partidos políticos, gremios, instituciones, etc.).
Para los grupos organizádos, es posible considerar que defienden inte-
reses de grupo para mantener o conquistar pos¡c¡ones o ventajas para
el conjunto de los miembros del grupo. Esta idea está desarrollada por
la teoría del comportam¡ento rent-seeking, "aprovechador" o "captor"
FoRMUtActóN DE soLUctoNEs Y DECtstóN r6o
de rentas de situaciones dentro del sector público (Buchanan, r98o) y
por los enfoques teóricos neoinstitucion alistas'5. Con la aplicación de
esta teoría a la decisión po lítico-ad m in ¡strativa se pasa, en térm¡nos
weberianos, de una perspectiva legal-racional a una perspectiva que
podrÍamos calificar de económico-racional. Los principios de la teoría
económica neoclásica sirven así de guía para la elaboración de las
normas y de las politicas públicas.
4.2. Un eiemplo clásico de anál¡sis de toma de deo¡s¡óÍ,
0raham Allison y la crisis de los mÍsiles de Cuba
La presentación anterior de distintos modelos de decisión puede parecer
meramente teórica y con poca relevancia en el orden práctico. Sin em-
bargo, con el ejemplo del análisis de la crisis de los mísiles de Cuba de
octubre r962, realizada por Graham Allison (r97r), se puede ver cómo
las concepciones en materia de decisión suelen ser imPortantes. Con
este estudio se puede observar que un proceso de decisión y su estilo
dependen tanto del problema, del entorno, del contexto como de las
estructuras organizativas existentes o disponibles. Varios modelos de
acción e interpretación pueden cohabitar o presentarse sucesivamente
según los pasos seguidos en un proceso de decisión.
El análisis de Allison es considerado como un caso pedagógico
ejempla¡ por lo tanto, no podemos dejar de mencionarlo aquí. La ori-
ginalidad del estudio consiste en mostrar cómo se puede interpretar
una misma decisión o serie de decisiones a través de varios modelos
explicativos: racional, racional limitado, burocrática, y de mercadeo
político, o se podría deci de public choice.
El recuento de los hechos nos traslada a la época de la Cuerra Fria.
Luego del fracasado intento de desembarque propiciado Por EE.uu. en
Bahía de Cochinos, los soviéticos decidieron aprovechar la coyuntura
para instalar mísiles nucleares en Cuba. Los estadounidenses descu-
r5 Para el caso colombiano, wiesñer 0997) propone ur anáLisis breve de a situación de alguñas
pollticas públicas baio esta perspectiva. Por ejemplo, el autor pretende mostrar de qué mánela ei
grern¡o de los educadores colorrbianos del sector público (Fecode), actuando cama renrsceke\,
ha logrado "captuÉr" la polltica educativa del país para su ben€6c o propio y el de sus miembros,
"a cost3" de La educa.ión pública en general. Es de anolar que el l¡bro de Wies¡er consi§te más en
una seLecc ón cuidadosa de argumentos que permiten lust¡ficar la tesis neoinstitucionalisia que en
un a¡álisis serlo de pollt¡cas pLiblicas. En esie sentido es un libro más ldeológico que Polilológrco.
17O ANDRÉ NO.ÉL RCTH DEJEEL
brieron, al parece¡ de manera tardía la operación y, urgentemente, el
Consejo Nacional de Seguridad se reunió y deliberó sobre as distintas
estrategias a adoptar. Finalmente el presidente Kennedy ordenó, come
es sabido, el bloqueo nava de la isla de Cuba para impedir la llegada
de las embarcaciones soviéticas. El presidente de la Unión Soviética,
Kruschev, cedió y retiró sus rrísiles de la isla caribeña para evitar una
conflagración mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en
el proceso de decisión estadounidense. Un problema percibido se
somete a debate por los experlos; un gran número de soluciones
son propuestas y finalmente se escoge una de ellas: el problema
se resuelve de la mejor manera posible para los Estados Unidos. Al
parecer, el modelo racionalista ha permitido resolver exitosañtenle
el problema. 5in embargo, un análisis más detallado permite ver las
cosas de manera distinta.
Pero prirnero, miremos las soluclones analizadas por los expertos
y laPresidencia. Sigu iendo 1a presentación de Crozier y Friedberg (t 977),
ai parecer siete soluciones fueron estudiadas:
1. No hacer nado. l)na solución prudente pero que hubiera
podido tener importantes e imprevisibles consecuencias
sicológicas y políticas.
z. U n o ofensiva dip lo mática. Pud o ser favo rable pa ra los Estados
Unidos pero tenÍa a desventaja de ser un proceso largo e
incierto que hub¡era perrnit do, entretanto, la instalación de
los mÍsiles.
3. N€gociar con Fidel Castro. Esta solución estaba fuera de con
texto porque el control de la operación estaba en las manos
de la Unión Soviética y no en las manos de Cuba.
4 lntercombio de bases militares. upss abandona sus bases en
Cuba y tt.uu. abandonan sus boses en ltolio y Turquía. Esta
solución tenÍa un costo militar balo pero d iplomáticamente
daba la impresión de que los Estados Unidos abandonaba
a sus a iados europeos para garantizar su propia seguridad.
5. Lo invasión deCuba.Solución ideal para ios "guerreros". Pero
esta solución tenÍa muchos riesgos: represalias soviétÍcas
en Berlin y en Turquía, guerra abierta entre EE.uu. y la uRSS.
FoRMULAcTóN DE soLUCroNES Y DEclStóN 171
6. El atqque aéreo quirúrgico. En esta época un ataque de la Fuer-
za Aérea sobre las instalaciones milltares rusas únicamente a
Cuba parecía muy difíci . Los expertos militares pregonaban
a favor de un ataque aéreo rnasivo como única alternativa
que garantizaba la destrucción de las instalaciones rusas.
7. El bloqueo noval. Esta solución parecía menos eficaz que el
ataque aéreo, además de una implernentación más demo
rada, implicaba el riesgo de batal a naval con los soviéticos.
Sin embargo tenía 1a ventaja de dejar un tiempo de reflexion
a la contraparte y dejaba en e los la responsabilidad de tomar
la decislón de iniciar o no el conflicto armado.
Fina mente, como ya se sabe, lue esta úllima decisión la que
tornó el presidente Kennedy para solucionar el problema exitosamente.
Aparentemente el proceso de toma de decisiones se hizo de ma
nera conforme al esquerna raciona . Sin embargo, sise analiza de cerca
e1 proceso, aparecen una serie de fallas. Por ejemplo, no se puede decir
que se examinaron todas las posib es soluciones. Es más, errores y fallas
de información incidieron en a elección de la solución, y estrategras
politicas internas en la hora de las de iberaciones prevalecieron sobre
la racionalidad pura. Luego, y pae co(ora\ lla ejecución de la decision
no ha correspondido plenamente a a orden presidenciall (Crozier y
Friedberg, tg7732g).
Según elanálisis deAllison, la so ución de bloqueonaval noestaba
en el "listado" lnicial de soluciones. Es solo a final, cuando ninguna
de las soluciones presentadas correspondía a los criterios fijados por
el Presidente (obligar al retiro de los mísiles sin provocar un conflicto
mund al) que se descubrió esta soluc ón. De manera general el proceso
correspondió más al tipo raciona idad lirnitada de H. Simon. Se escogió ¿
esta solución bloqueo naval como 1a primera que correspondio a
-el
los criterios presidenciales. Las diversas soluciones conslderadas no eran
resuJtados del anáiisls del problema especifico, sino que correspondian
a soluciones ya elaboradas por las respectivas administraciones. Por lo
tanto, el decisor eslaba limitado en su elección por las características
estructurales de 1as organizaciones adrninistrativas así como por as
propuestas ya elaboradas. Lo que se traduce en una tendencra a la pre-
ponderancia de as soluciones preexistentes, presentadas y preparadas
 ANDRE-NOEL ROTH DEUSET FoRMULAcTóN DE solucroNEs y DEciSróN 173

por la adm¡nistración en el proceso de toma de decisiones sobre

las decisión por el hecho de haber fijado criterios (impedir la inslalación de
eventuales soluciones presidenciales.
mísiles y no provocar una guerra) para la aceptac¡ón de una soluclón.
En lo concerniente a la información, Allison muestra
también las 5u papel no {ue "mandar", sino imponer cr¡terios que correspondian
deficiencias en el sistema de informac¡ón: la administración
de los ¡¡.uu. a su apreciac¡ón de la realidad y a sus valores. Haber manten¡do estos
demoró más de un mes en verificar la información sobre la existencia
criterios, a pesar de las presiones, obligó a buscar diferentes soluciones
de las bases para los mísiles en la isla. lgualmente las invest¡gaciones
a las que se presentaron in¡c¡almente. Esto muestra también que s¡ se
sobre la viabilidad eventual de la opción de un ataque quirúígico
no quiere mejorar la "calidad" de las decisiones no basta con desarrollar
fueron exhaustlvas por la simple razón de que la iolución rá
tenra conceptos y medios técnicos (aunque ayudan). Es necesario trasformar
muchos partidarios entre los expertos militares, los cuales preferÍan
elfuncionamiento del sistema en aspectos tanto burocráticos como poli-
un bombardeo masivo. por lo tanto, los decisores están muchas
veces ticos: para Kennedy la conformación de un grupo informal de consejeros
"presos" de los medios a dlsposición y de Ia información suministrada
y expertos le permitió limitar la presión de sus burocracias y afirmar
por Ia administración para tomar una decisión. De modo que
la decisión su autoridad ampliando y diversificando sus fuentes de información.
no refleja ún¡camente un cálculo racional sino un juego político
que (Croz¡er y Friedberg, 1977337i 34r.
integra las pres¡ones contradictorias proviniendo del sisiema
(Crozier y
Friedberg, 1977:3341. Finalmente, la implementación del
bloqueo no se
hizo a la distanc¡a prevista por el presidente, sino a una distancia 5. 0ECtst0l¡ Y 0EMíICRACtA
que
correspondía a planos preex¡stentes a la crisis.
Los precedentes modelos de toma de decisión reflejan las d¡ficultades
Si el proceso de decisión pone ,,fuera de juego,, la concepción teóricas y prácticas para tomar una decisión racional o razonable. Los
racional de Ia toma de decisión (comparar costos y beneñcios
de iodas expertos no pueden garantizar que se tomará ni la mejor decisión (racro.
las soluciones y elegir la mejor), dando razón a una interpretación
que nalidad absoluta) n¡ la más satisfactoria o razonable (racionalidad lim¡ta-
refleja más bien la racionaiidad limitada de H. Simon,
Állison sugiere da, teorÍa de la elección pública). Surge entonces también otra pregunta:
otras ¡nterpretaciones: una de tipo lucha burocrática y otra más ,,polÍti-
¡cómo conciliar la decisión con la democracia) La necesidad de tomar
ca". 5e puede mirar el conflicto entre las d¡stintas propuestas
como una decisiones en el respeto a los valores democráticos y que, a su vez, se
lucha.entre los diferentes aparatos burocráticos para tratar
de ¡mponer fundan sobre un saber de t¡po c¡entífico, representa un desafío para las
su solución. Y, finalmente, las promesas electorales hechas durante
la ¡nst¡tuciones políticas. ¡Cómo conciliar ciencia y democracia, ciencia y po-
campaña electoral en Ia cual se encontraba el presidente Kennedy
en IÍtica? En el mundo occidental existe una tensión siempre presente entre
ese momento, y las caracterÍsticas de sus relaciones personales
con la legitimidad política de la democracia (es decir la voluntad del pueblo o
Kruschev, también habían influido en su determinación
de escoger una de su mayoría) y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso científico
solución de firmeza para no entrar en contradicción con sus dis-curs<.¡s
o la experticia, a nombre de la razón, de la verdad. Platón abogaba por
(Crozier y Friedberg, t977337). Es decir que elementos
de interés polít¡co un gobierno de los sabios. En la misma línea, la cultura republicana y
de grupo o personal, en el sentido de la escuela del public choice,
han moderna dominante considera que debemos ser gobernados por los
contribuido a la toma de decisión. Como lo indican tanto Allison (197r)
"meiores", es decir por los más ¡nstruidos (Soboul, r98r)'6.
como Crozier y Friedberg (977), ninguna de las interpretacio n"i pr"-
De una parte, los problemas frente a los cuales se exige que los
sentadas está totalmente equivocada, sino que corresponden
a niveles políticos tomen decisiones son siempre más complejos (medio am-
d¡stintos de la realidad.
Una de las lecciones desprendidas de este análisis es la de
constatar que el decisor logró influir de manera contundente sobre r6 Así,8o¡ssy dAnglas, protágonista de la Revolución francesa, cons¡deraba que "tenemos que
la
sergobernados por los mejo.es, y los m€jores son los más inslrurdos" (citado en Soboul, r981:94)
ln
I{
174 ANDRÉ.NO[iL ROTH OEUBEL
b¡ente, economía, genética, etc.). Y de otra pañe, las d ficultades, por
no decir la incapacidad, que encuentra la comunldad científica para dar
respuestas unívocas y cerleras a estos problemas son evidentes: la cien_
cla tiene límites (ver Majone, 1997) y la fe ciega en el discurso científico
ya no tiene vigenc a,z. La diversldad de parad gmas vigentes en ciencias
sociales y a dificultad que representa prever las consecuencias de una
decisión impiden establecer una verdad ún ica y certera. ¿C ómo otganzat
un proceso de torna de decisión que no caiga en una decislón política
irresponsable o en la captación tecnocrática de la decisión polÍtical Es
decir, ¿cómo gobernar con responsabilidad teniendo en cuenta estas
dos fuentes de legitim idadl
Max Webe¡ en su texto clásico El palít¡ca y el científco (tgtg), ya
había advertido esta tensión permanente entre ciencia y polítlca. Siglos
antes, Anstóteles, ante los lím¡tes de la ciencla (la cual define las cosas
que no pueden ser de otra manera), conslderaba que la ,,mayorÍa de
las cosas sobre que versan los juicios y rel-lexiones admiten ser tambien
de otro modo", por lo que se ]ustifica deliberar sobre estas cosas que
pueden ser difere¡tes por nuestra voluntad {2oo5:93). para el filósofo
griego, mediante el discurso retórico deliberativo, arte cornpuesto por Ja
ciencia analítica y la política, es posib e,,discernlren cada circunstancia lo
admisiblemente creíb e" (zoo5:86). Aqui, las decisiones políticas no son
más que creíbles, ya que no pueden ser certeras en cuanto a sus conse-
cuenc,as. La deliberación pública, mediante la retórlca, es el dispositivo
que permite persuadir al auditorio o al decisor de la credibilidad de ura
u otra a ternativa. También permite cuestionar el papel privilegiado de
la experticia, ya que este modo de argumentación no es más que una
posibilidad entre otras, y legitima otras perspectivas argumentativas.
Para contribuir a la reflexión sobre esta problemática, es pert nente
presentar la conocida tipología de modelos de relaciones entre ciencia,
politica y público en los procesos de decisión política elaborada oor
lürgen Habermas 197). El valor descriptivo de su tipología permite
siiuar los distintos procesos y modelos de decisión dentro de una re-
r7 Easte ver as dificultades del ñundo cienttfico (y polttico) para tener un discurso certero frenle
a problemas como la energia nuclear, la clonac¡ón, los organismos genéticamente modificados o
e cambio climático. En temas de polttica pública resutta auñ más diíc¡t:
¿cómo garantizar cjenttf.
camente as consecuencias futuras de una decisión en materia, por ejemplo, de salud¡
FoRMULACTóN DE soluctoNE5 y DEct5róN 115
flexión más amplia sobre la democracia y el papel de la ciercia y de los
expertos en la decisión política.
tipos ¡deales de Jürgen Hahermas
5.1. Los
Este autor alemán construye tres tlpos ideales de relación entre cien-
tíficos, políticos y ciudadanos: los modelos declsionista, tecnocrát co
y pragmático.
El primer modelo corresponde a la concepción clásica de la
decisión política que postula la subordinación de cientifico al decisor
político. El científico propone medios racionales (establecidos por
el aparato técnico-burocrático) para alcanzar obletivos elegidos por
e polítlco a partir de criterios no raclonales (los valores). El modelo
declsion sta se inspira claramente de autores como el socíólogo Max
lleber y el jurista Carl Schmitt.
El modelo tecnocrático invierle ia relación anterior, subord nando
el político alexperlo. Únicamente el experto, por rredio de la razón cien-
tífica, está en capacidad de encontrar la mejor solución y e medio mas
eficiente para resolver problemas s empre más complejos. El político no
liene otra opción que ratifcar os (elanebestwayde fayor). La ciencra y
la técnica dominan la política. Este mode o tiene re ación d recta con el
discurso del fin de las ideologías que se sustenta en la idea de que las
coacclones objetivas de a "realldad" no dejan otras opciones distintas
a la: que descub "n lo\ .. -nr5( o\.
Rechazando estas dos posiciones opuestas, que son deficientes
desde el pu nto de vista de la paft cipac ón dernocrática y han mostrado
sus ímrtes en la prácllca es imposibie reducir a cero a incertidufl]'
bre-, Habermas construye y propone la implementación de un modelo
a ternativo: el modelo pragmatista. Este modelo busca reconclliar la
posiclón que legltima la decisión tornada a paftir de la razón cientifica
y la que se justifica a partir de criterios y valores po1íticos "irracionales",
introduciendo al público corno tercer actor. Habermas estima que es
posible esta reconciliación por medio de la organlzación del diálogo
entre partes y con la introducción del púb lco, sin el cual no existirLa
democracia. El mode o pretende conci iar el saber técnico y los valores
medianle la lnstituciona ización de diá ogo público entre expertos
cienlíficos, politicos y opin ión púb ica, con el fin de facil tar los procesos
176 ANDRE NOEL ROTH DEUBEI FORMULAC ÓN DE SOLUCIONES Y DEC SIÓN 177

mutuos de aprendizaje y de empatía. Se busca evitar los actos de auto- las dificultades que surgen en este t¡po de procesos. Por eiemplo, se
ritarismo político ("yo soy el jefe y por lo tanto decido yo,') o cientÍfico considera frecuentemente necesar¡o que políticos y ciudadanos tengan
("yo soy el experto que sabe y hay que hacer esto,,), remplazándolos un nivel de formación y disponibilidad de tiempo suficientes para garan-
por decisiones que surgen de la confrontación de argumentos, de un t¡zar una participación activa en el debate; también los c¡entíficos deben
d¡álogo entre saberes. Este modelo corresponde también a la propuesta hacer esfuerzos de vulgarización para poder comun¡car sus puntos
del seminario de decisión elaborada Lasswell (ver sapra). La tabla de vista y los resultados de sus investigac¡ones; además los actores
4.3.
ofrece una síntesis de la tipologÍa de Habermas. deben tener la apertura intelectual para aceptar la contradicción y tener
El modelo pragmatista de Habermas, que llamaríamos tam- capacidad de empatía y voluntad para buscar soluciones aceptables
bién participativo o deliberativo, es seductor desde el punto de vista por todos; los partic¡pantes deben actuar con las cartas sobre la mesa
intelectua,, pero representa un desafío para las instituciones políti- para generar Ia necesaria confianza. Otro problema res¡de en el cómo
cas en la práctica,8. Las experiencias en este sentido han mostrado elegir a los participantes.
Sin embargo, durante las últimas décadas, importantes experien-
fabla 4.3. La tipologia deJürgen Habermas cias de democracia part¡cipativa tuvieron lugar a través del mu ndo. Estas
exper¡encias se realizaron en circunstancias y contextos muy d¡versos.
Modelo Modelo Modelo
dec¡saoñ¡sta tecnocrático pragrnatista
5.2. Part¡cipacitu y pmceso de t0ma de docis¡úr
Relación Separación Separación lntercambios
func¡oñalentre Bajo la pres¡ón de los movimientos soc¡ales, y en el contexto favorable
mutuos y
experto y polltico d¡alécticos. El que generó en América Lat¡na los procesos de democratización de los
público lnterv¡ene regímenes polít¡cos a partir de los 90, hizo cam¡no la idea de comple-
como tercer actor mentar la democracia representativa con una mayor participación de
Relación Político experto Experto político Diálogo enke nuevos públicos. La elección de representantes ya no aparece como la
jerárqu¡ca experto y polÍt co única fuente posible de legit¡midad polÍtica (Chevallier, 2oo8:r 94) y, a su
(Relación vez, en un contexto complejo e incierto, la confianza en la experticia tec-
horizontel)
nocrática (yburocrática) de soluciones certeras se ha también desvane'
Naturaieza Autocracia Las coacciones Un control cido. De un lado, los parlamentos no logran representar adecuadamenle
de poder obielivas dorninan dernocrático es la d iversidad ciudadana y sus pu ntos de vista y, del otro, la burocracia ha
todo. Tecnocracia posible
perdido su monopolio sobre el saber técn ico-ad min istrativo en materias
Papel del público Aclarner las élites Ningún papel. Debate públi.o de diseño de soluciones de politicas. En otras palabras, el fin del mono-
Eventualmente sobre oblel vos y pol¡o de las legitimidades política y científica de la toma de decisión que
elegir los expertos
se encarnaban en el s¡stema polÍtico representativo para Ia primera, y
Relación Determinacaón Optimización de Objetivos y en la experticia burocrát¡ca estatal para la segunda, obliga hoy a ampliar
objetivo/medio arrac¡onalde los los objetivos medios debatidos. la deliberación pública a otros espac¡os y con otros actores o públicos.
obietivos y rac¡onal Posibilidad de En América Latina, los cambios constitucionales de la últ¡ma
de los rhed¡os aprendizaie
década del siglo xx y la primera del siglo xxt permitieron la introducción
fomado de H-P. widrnaier 0976: ¡20). Adapracióñ de Roth.
de la noción de democracia participativa en prácticamente todas las
18 Ver tañbién la sugesriva presentación de estas alrernativas hecha po¡ Torgerson (r986j en constituciones del continente. Por lo general, la democracia participat¡va
AgLrilar, r992a) para el caso delanátisis de tas potftic¡s púbicas es concebida como un complemento a la democracia representativa y
118 ANDRE NOEI ROTH DEUBEL
se admite frecuenternente como un llamado directo a la ciudadanía a
través de rnecanisñros como el referéndum, la inlciativa o la consulta.
Sin embargo, más allá de la proliferación del concepto de par-
ticipac ón en los textos constitucionales, otros elementos indican un
avance consecuente de la participación en distintos escenarios, y de
lorma más sorprendente, en las prácticas político administrativas. Así,
es común que se incluya en La normatividad latinoamericana, como
expresado en el aftículo E5 de la Constltución actual de Ecuador, que la
participación también se debe ejercer en las áreas de "la formulación,
ejecución, evaluación y seguimiento a las polítlcas públicas y servicros
públlcos (...)". Por lo tanto, más allá de los tradicionales mecanismos
de democracia directa, expresados genera mente por un sío un no en
un voto o en la elección de un represenlante, cada vez es más aceptado
que os mecanismos de partlcipación deben ser implementados a lo
largo de todo e proceso político administrativo, y no solo en ei marco de
procesos políticos de consulta o de decrsión política.5e trata entonces
de "democratizar" el proceso de formación de las políticas públicas.
La participación también ha ganado reconocimlento como
resultado de la invención del famoso "presupuesto participativo" en
Porto Alegre (Brasil) en t989: uno de los inventos más significativos
en eJ ámbito de la administración pública del siglo xx. En efecto, por
vez prlmera la administración púb!ica no se considera una instituc ón
que ejerce de manera jerárquica su dom nación Legal racional sobre la
ciudadanía, sino que se constituye coTno una instltución que dialoga
con ésta y Ja consulta. Se busca una coproducción de las decisiones
entre los sectores politicos, Surocráticos y ciudadanos. Es una ruptura
con los pr ncip os fundamentales del modelo burocrático moderno
weberiano. Esa experiencia de participación de ciudadanos y orgaotza
ciones sociales en instancias dellberativas's sobre presupuesto público
y po ít cas públicas ha generado un cambio, o por lo menos un mayor
equilibrio en las prioridades para favorecer a sectores soc a es general-
mente excluidos de las instancias de del beraclón política tradicional a
n vel local. Estas herrarrientas de gestlón en parlicu ar el presuPUesto
r9 Es ¡rl1podante diferenciar la democracia "participativa" de la democr:cia "de iberativa" Parii.i'
par med ante uñ voto eh un referéndurlr no ¡mplica una deliberación, que es en sí la particiPació¡
en una discusión argumentada- La democracia deliberativa es por o tarto lY]ás exigente para la
FoRMULACTóN DE soLuctoNEs Y DEclS oN 179
participativo- fueron luego retomadas, validadas y difundidas por el
Banco Mundial, entre otros, como una "buena práctica". Hoy en dra,
este modelo de participación ciudadana para ia pr orización del gasto
está muy difundido, con diversos grados de éxito y de sinceridad'o, en
la gestión local de la mayoría de los países de América Latina (ver p. ej.
Blo1, zoog), e incluso se difunde en Europa (Sintomer, zoo5). Ecuador
ha hecho de éste un principio constitucional obligatorio para todos
los niveles polÍticos y adrninistrativos del Estado (artículo roo de la
Constitución de zoo8).
Por su parte, las organizaciones internacionales, y especialmenle
la Organización lnternacional delTrabajo (orf) han contribuido tarnblen
al desarro lo de mecanismos de participación. El reconoclmiento de la
consulta previa como un derecho fundamental de las minorías étnicas
(Convención lnternacional n.o r69 de la olr de r989, ratificado por
la mayor parte de los países de América Latlna'') ha implicado para
los estados la obligación de establecer mecanismos específicos para
gatantizar la participación de los pueblos indígenas en las decisiones
que los afectan. Posteriormente, las Naciones Unidas aprobaron
también, mediante una resolución de r3 de septiembre de zoo7, una
Declaración de los Derechos de los Pueblos lndígenas, que exige el
consentirniento fundamentado previo a cualquier medida legislativa o
administrativa susceptible de afectarlos (aatículo r9). Eso significa en
particular que la instancia parlamentaria ya no dispone del monopolio
de la le¡ Los gobiernos se encuentran en la obligación de constituir
instancias específicas para lograr acuerdos con las organizaciones
de los pueblos indígenas, como por ejemplo en Colombia, medrante
"mesas de concertación ".
En zoo9, los jefes de Estado y de Cobierno de lberoamérica apro'
baron la Carta lberoamericana de participacíón ciudqdana en la gestton
pública elaborada por el Centro Latinoarnericano de Adrninistración
20 organizar la participa.ión o la deliberación ciudadanas no sÍgni6ca siempre una realvoluntad
¿e tenerlas en cueñta. Hay fiecuentemente manipulaclón en éstos escenarios participativos en
donde los políticos se las ingeñian para ver legitimadás sus propias propuestás o para no cumpln
los comprorñisos adquiridos. Asimismo, los nontos y los objetos sornetidos al proceso de presu'
puesto part¡cipativo suelen ser marginales en ¡elación al presupuesto totalde una ertidad. ldeal.
mente se deberia ver un aumento progres¡vo de los montos sometidos aldlspositivo Participa!vo.
2r Por e,ernplo, en colombia mediánte la Ley 2r de r99r
r8o ANDRT NOEL ROIIl DEUSEL
para el Desarrollo (CLAD) (2oo9)- Esta C-orto desarrolla un marco para
el derecho a la part¡cipación ciudadana en la gestión pública. El objeti-
vo es establecer mecanismos complementarios a los previstos por la
"representación política en el Estado". Esto es, precisamente, reforzar
la democracia partic¡pativa- la Carta afrrma que la participación debe
ejercerse desde la construcción soc¡al de las políticas públicas y ponerse
en práctica en todas las fases de las políticas públicas por medios or-
gánicos o procedimentales institucion alizados que permitan "cambiar
el equilibrio de poder a favor de aqueilos que están in suficie nte mente
representados en los circuitos de toma de decisiones" (2oog7). Con
esto, los gobiernos deben, entre otras cosas, generar y apoyar espacios
de interlocución, deliberación y comunicac¡ón, promover el presupuesto
part¡cipativo, institu cionalizar la plani6cación participativa ydeliberativa
en la toma de decisiones y de consulta previa para garantizar la partici-
pación de los pueblos indígenas a las medidas que los afectan.
zoro, el crao publicó un nuevo documento doctr¡nal, titulado
En
Uno gest¡ón pública latínoamericono paro el siglo xxt (ctAD, 2oro), que
valora la participación en el proceso de democratización de la admi-
n¡stración pública. Refiriéndose a la cuestión de la democratizac¡ón
de la administración pública, este organismo considera que el camino
correcto es crear formas institucionales para la partic¡pación ciudadana
(2oro:8). Se trata de encontrar una "combinación" entre las dos formas
de la democracia: representativa y participativa, ya que, según el crao,
estas se reforzarÍan mutuamente. El objetivo de la democratización es
actuar de tal manera que sea posible "configurar una esfera pública
transparente y participat¡va, que proporcionará los elementos necesarios
para que todos puedan tener acceso a las decisiones o influir en ellas
hasta cierto punlo",, (zolo:22\.
También en Europa se hizo sentir la necesidad de ampliar la demo-
cracia más allá del monopolio ejercido por la delegación representativa
y el 6obierno para definir las políticas públicas. Si bien los avances
constitucionales nacionales son aún modestos, se destaca que la de-
mocracia participativa estuvo presente en el proyecto de la Constituc¡ón
de ia Unión Europea, rechazado finalmente en 2oo4. Sin embargo,
la mayoría de los países también han experimentado dispositivos de
22 La curs va es ¡lestra.
FoeNltiLAa óN DE soLUc¡oñEs Y oLclsloN r8l
participación ciudadana. La conocida trad¡ción de los procedimientos
de consulta de los proyectos legislativos en Suiza, y de su democracia
directa (referendums, iniciativas populares) en busca de consenso, a
veces se encuentra ampliada en su procedimiento, como en el caso de
la construcción polémica de nuevas autopistas (ver Bassand, t 986). De
manera aún más fundamental, el procedimiento usado de forma pionera
en t974 por la Com¡sión Berger en Canadá, para definir el impacto en
comunidades indígenas de la eventual construcción de un gasoducto en
el valle de Mackenzie, es paradigmát¡co del potencial social, educativo
y político de la participación de públicos concernidos en un proceso de
toma de decisión mediante Ia creación de foros para la discusión de ios
asuntos públicos (ver Torgerson, 1gg2; Berger, 1g77; Berget y Neuhaus,
1977). Sin embargo, se considera que Dinamarca ha sido pionero en la
exper¡mentación e institu cionalización de las llamadas Conferencias de
Consenso para debatir ¡mportantes temas de connotación científica y
ét¡ca (política energét¡ca, etc.) con ciudadanos co¡¡¡¡s5'?r (ysr Fische¡
2oo9; Sintomer, 2or r; Courgues, zor3; para América Latin a: lázaro et al.,
2o13). Con estas nuevas instituc¡ones del¡berativas se pretende instaurar
un diálogo fructÍfero, intercultural, entre diversos saberes: en particular
entre el saber experto de los cientÍficos y el saber profano de la ciuda-
danía. El resultado debe ser una mejora de la calidad de la deliberacion
pública con argumentos e ideas nuevos, portados por ciudadanos gene-
ralmente ausentes de los procesos tradicionales de decisión. Eso deberia
permitir, al 6nal, formular políticas públicas me,ores y más legítimas, y
tal vez más respetuosas de los derechos de las minorías. En todo caso,
los esfuerzos t¡enden a buscar mecanismos para introducir la voz de
ciudadanos "comunes y corrientes" o concernidos en los procesos de
decisión mediante la creación de espacios de deliberación pública dife'
rentes al escenario parlamentario o a los foros de expertos, profesionales
y grupos de interés. Se trata de institucionalizar el diálogo directo con
nuevos públicos concernidos, reafirmando laimporlancia síne qua non
para la democracia de la deliberación pública frente a las limitac¡ones
que representa el simple voto en busca de una mayorfa numérica o de
la delegación de Ia deliberación a un representante parlamentario (ver
Callardo, zoog). Las nuevas tecnologías de telecomunicaciones y de
2l La primera conferen. a de este tipo fue organizade por el Donish Boord afT¿chnoloy en 1986
ANDRÉ NOÉL ROTH DEI]BEL FoRMULActóN oE 5()LUctoNEs Y DEclSlóN r8l

la informática deberían permitir el desarrollo de formas renovadas de que la politica pública está hecha de palabras'a. Con estas se argumen-
part crpación ciudadana y no limitarse a facilitar lnformación al públrco ta y se persuade en un proceso eminentemente social de lnfluencra
y ofrecer algunos se"vtcias (electronic Covernment).
mutua enlre los distintos actores (pocos o muchos) que toman parte
del proceso de decisión. Pero ¿qué pasa luego de la toma de decisión?
c0NcLlJStÚir Para elLo, es necesario pasar al análisis de la fase de implementacion
de las decisiones.
En el transcurso de unas tres o cuatro décadas el proceso de la loma de
decisión ha sido modificado por el tema de a participación Sehapasado
de la búsqueda de Ia mejor decisión posible desde la perspectiva del
cá1culo y del saber experto (the best way,la decisión satisfactoria) a una
perspectiva rnás modesta, pero más exigente socialrnente, que busca
incluir y tener en cuenta mediante la deliberación pública la diversidad
de los saberes existentes en una sociedad.
La partic pación se ha vuelto imperativa en varios ámbitos de la
vlda política e rnstitucional latinoamericana. El enloque participatrvo
en a lormulación de la política pública se ha conveftldo en un modus
operandi, no solo políticamente legítimo, sino tarnbién va idado jurídica
y ad ministrativamente. Además, el imperativo participativo es retomado
por as organizaciones no gubernamentales y las organizaclones socta
les en busca de reconocimiento político y administrativo, por agencias
privadas y públicas de cooperación, y por los organismos multilaterales
de financiación. Se exige mayor gobernanza, es decir formas de toma de
decisión o de gobierno compartido, más horizontal, y menos gobierno
vertical. Asi, de acuerdo a las condiciones locales, se han desarrollado
una serie de experimentos e innovaciones soclales e institucionales,
aunque no siempre con continuidad instituciona , ya que dependcn en
gran medida del Cobierno de turno. Sin embargo, estos experlmentos
han reforzado la legitimidad de la participación de otros actores, incluida
la ciudadana, en el trabajo y en las decisiones de Ia administración pú-
blica y del Cobierno. Nuevas instancias se han creado, en parlicular en
el ámbito local, a veces para institucionalizar la participación, organizar
o promover procesos de participación ciudadana. lnclusive, el n'recanis,
mo del sorteo, como modo de selección eminenlemente democrático,
recobra vigencia y sentido en un contexto deliberativo (Cancio,2oo9;
Delannoi, 2ott; Slntomet 2oii; Roth, 2otJ).
Pero, la polÍtica pública no se agota en una decisión, por importan-
te que sea. Parece opoftuno recorda¡ como lo subraya Majone (1997), 24 "Como 10 saber muy bien los polit cos como los científ.os sociaies o v¡dan co¡ demasia'
da lrecuencia-,la política públ¡ca -y
está hecha de palabras" (Maione, r997:3,
 La implementación
de las decisiones

tilrRoDucct0t{

Para muchos, la implementación de las decisiones públicas es un pro-

blema meramente administrativo, entendido como un problema técn ico,
de "simple" ejecución de tareas. Desde la perspectiva del análisis de
políticas públicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque en ella
la política, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y
de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable. Si
para los juristas o abogados, y para muchos polÍticos, el problema está
resuelto con la expedición de la norma, para los politólogos el problema
polÍtico se desplaza a otro espacio. La aplicación de las normas y regla-
mentos por diferentes entidades o en diferentes lugares implica que la
implementación no es una sola, sino múltiple; existe un juego con la regla
(ver Bourdieu, r990). La implementac¡ón de la política es, parafraseando
a Clausewitz, la continuación de la lucha política por otros medios y en
escenarios diferentes. Menospreciar el proceso de imPlementación es
olvidar que "la política de implementación es la determinante definitiva
del resultado" de una decisión (Pressmann y llildavsky, r998:327).

1. rA tMPtEMEl{TACrÚil C0il0 PR0BLEMA P0thlco

Cran parte de los estudios de políticas públicas tuvieron su ori-
gen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas para remedlar

r 86 ANDRÉ NOÉL RoTH DEUBEL
problemas concretos, estos no se resolvían y, por el contrario¡ a veces
empeoraban. Aparece lo que se llamó el implementation gap, es deci
la diferencia, la brecha que existe entre la decisión y la realidad de su
aplicación. En otras palabras, es la distancia (a veces abismal) que separa
la teoría de Ia práctica. Durante mucho tiempo el proceso de implemen-
tación ha sido el gran ausente en la discusión de la política pública (the
missing /ink). 5i se lo considera bajo un enfoque de racionalidad absoluta
(ytambién limitada), el proceso de implementación es solo un problema
de capacidad administrativa o de di6cultades y fallas en la técnica de la
gestión públ¡ca empleada. Se busca entonces soluciones en la cadena
jerárquica, el control, la es pecialización, el manual de funciones o el
tipo de mando (es decir teorías y técnicas de gestión, de gerencia) a la
manera de un ingeniero. Sin embargo, estas dificultades han sido ob-
servadas en todas partes del mundo u oriental, cap¡talista
-occidental
o comun¡sta, desarrollados o en vía de desarrollo- y a todo nivel, para
decisiones pequeñas o grandes e incluso en el sector privado. Por lo
tanto, considerareste problema como "técnico" es simplificary reducir
demasiado, obviando su carácter confl ictivo, o sea su d¡mensión política.
Toda política públ¡ca está diseñada, decidida e implementada por
hombres y mujeres y son igualmente personas que están afectadas posi-
tiva o negat¡vamente. Todas las instituciones involucradas en un proceso
de política públ¡ca, o sea adm¡nistración, parlamento, ejecutivo, gremios,
etc., tlenen características sociales y políticas e intereses que hace a cada
una un actor más deljuego político-administrativo. De manera que la pre-
tendida o anhelada neutralidad de una administración pública que actúa
segú n "criterios técn icos, ¡mperson ales, de com petencia y de lega lidad "
(Mény y Thoenig, r 992:r 59), es más que todo el ideal de u na concepción
polÍtica moderna y racionalista. La neutralidad de la administración no
es un hecho comprobado por los estudios sociológicos o politológicos
(ver Urio, 1984; Bourdieu, r99o; Roth, r994). El ideal de Ia burocracia
"técnica" que ejecuta sin ira y sin pasión (tipo ideal de Max Weber) es
u n instrumento de ¡nvest¡gación construido por el analista para medir y
comparar realidades sociológicas. S¡multáneamente, es la ideología de
la modernidad y de la democracia. El ideal burocrático es un deseo, un
mito moderno, cientista, que funciona como una dimensión normativa y
como un elemento de legitimación del orden social (ver Bourdieu, t986a;
r986b). Rara vez corresponde a una realidad observada. De modo que
LA MPLEMENTAC ÓN DE LAS DECISIONES 187
la implementación perfecta es Perfectamente inalcanzable. Pero,lo más
valioso es que, a pesar de no lograrla, se vuelve a intentarlo una y otra
vez (Pressmann y !lildawsk¡ r998:155).
2. r(ts Eiltfl0uEs IlE lllPtEitENTAClot{
A pesar de los dist¡ntos sentidos que Puede tomar el concepto de
implementación (ver Lane, ry95:g79q, se la puede definir a como "la
fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos a
partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos"
(Mény y Thoenig, 1992:t 59).Los estudiosos de la implementación de po'
líticas públicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden
a desarrollarse como modelos normativos de implementación Estos
modelos constituyen el lazo entre el proceso de decisión de una polítrca
y su proceso de ejecución (Hargrove, 1975). Una primera diferenciación
ya clásica de los modelos los organiza en dos categorías en función
de la concepción utilizada para su realización: top'down o bottom'up'
La primera concepción, top-down, corresponde a la concepción
tradic¡onal del trabalo adm¡nistrativo desarrollada desde arriba (top)
hacia abajo (down) o desde el centro hacia la periferia Tiene como
postulados principales la primacía ierárquica de la autoridad, Ia distin'
ción entre el universo polÍtico y el mundo administrativo y finalmente
labúsquedadel principio de eficiencia (Meny y Thoenig, r 992:r 59) En
otras palabras, este enfoque presupone que existe una clara separación,
tanto concePtual como temporal, entre la formulación y la decisión de la
política de un lado y su implementación del otro. Y se considera por lo
general que los problemas que surgen en la fase de ejecución se deben
esencialmente a problemas de coordinación y de control (fhoenig, t 985)'
La segunda concepción, bottom-up, toma la dirección opuesta:
concibe la implementación de abajo hacia arriba, o de la periferia hacia
el centro. H¡stóricamente, los modelos inspirados en esta segunda
concepción se desarrollaron como enfoques críticos o alternativos frente
a las deficiencias e ineficiencia (el implementotion gap) que presentan
los procesos de implementación trad¡c¡onales ,op-dorvn Esta segunda
concepción trata de part¡r de los comportamientos concretos donde
existe el problema públ¡co para construir la política públ¡ca Poco a Poco
reglas, procedimientos y estructuras organizativas- por medio
-con
r88 ANDRÉ.NOEL ROTH DEU B EL
de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de descendente.
Esta perspectiva de diseño "retrospectivo" confía más en "mecanismos
informales de delegación de la autoridad" y recurre a "la discrecional¡dad
para dispersar el control" (Elmore en Aguilar, 2oto:258\.
Estas dos concepc¡ones del proceso de implementación de una
política pública han marcado profundamente los debates relacionados.
Reflejan también la controversia existente entre los que creen más en
el control, Ia planeación, la jerarquía y la responsabilidad como mejor
estrategia para lograr los objet¡vos, de un lado, y los que creen más en
la adaptación espontánea, la capacidad de aprendizaje, la concertación
y también en el mercado como mecanismo de regulación, del otro.
Por lo pronto, se trataría de definir en qué medida el responsable de la
implementación de una política gana al quedar firme ante la oposición
que suscita, y en qué medida se gana al negociar o concertar su im-
plementación con los destinatarios y otros actores relevantes, o a estar
fundamentada sobre lógicas de mercado. A continuación se presentan
los principales enfoques que dan cuenta de la reflexión y de la evolución
de la concepción administrativa como e¡emento central para el proceso
de implementación de las políticas públicas.
2.1. llel enloque clásico de la admin¡stración bümcrát¡ca hacia la gobemanza
El enfoque de la administración racional corresponde a la concepción
clásica (\lebe¡ Fayol) de la adm¡n¡strac¡ón pública entendida como el
modelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones políticas. Es el tipo
ideal del enfoque lo p-down. Concibe la administrac¡ón como un sistema
unitario con una línea de autoridad sencilla y claramente definida; una
observación estricta y uniforme de reglas y objetivos, en un contexto de
control administrat¡vo perlecto; una excelente coordinación e informa-
ción entre las distintas unidades ad min istrativas, sin presión temporal
excesiva y recursos ilimitados para llevar a bien los procesos de imple-
mentac¡ón de los objetivos de la política pública (Lane, r995:tot). Es
decir, se parte del supuesto que "los elaboradores de políticas controlan
los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que condicionan a
la implementación" (Elmore en Aguila¡ 2o1o:254\. La admin¡stración,
entendida como una estructura profesional y neutral, rea¡iza a la per-
fección su tarea instrumental de trasformar Ios objetivos en medios, de
sustituir la política por la técnica y los conflictos por las racionalidades
LA I\,1I1'MENTAC]ON Dt LAs DIC 5 ONE5 rE9
gestionarias (Mény y Thoenig, 1992:r60). La administración cumple y
hace cumplir las órdenes, y no busca la participación o el diálogo con
los destinatarios de Ia política. 5e trata de hacer respetar Ia norma es-
tablecida por la autoridad pública, nada más y nada menos.
Evidentemente las condiciones para la realización de este modelo
rara vez se encuentran en la vida admin¡strativa y política real El interés
de este modelo reside, en el mismo modo que el tipo ideal weberiano
de la burocracia, en su capacidad de medir Ia distancia que separa esta
situación ideal con la realidad de la implementación, poniendo así a la
luz del día las fallas del proceso (Lane, r995:ror).
En Ia actualidad, pocos teóricos consideran válido este modelo
burocrático de gestión. Por ejemplo, Haywood y Rodriguez (t994:t89
y ss.) piensan que a partir de los años 8o del siglo xx surgió un nuevo
paradigma en la gestión pública. Según ellos, la concepción weberiana
clásica vigente en los años 5o-6o fue reemplazada en los años 8o por
el paradigma de la "eficiencia". Con éste se sustituyó a los administra-
dores clásicos por "gerentes" preocupados más por los resultados que
por el formalismo jurÍdico de sus acc¡ones. El paradigma legal-racional
weberiano, centrado en el control estatal, cede ante la expansión de lo
que se puede denominar como el paradigma económico-racional, cen-
trado en la regulación por el mercado. Este cambio está en el origen y
desarrollo de lo que se conoce como el new public management (NPM\
o, en español, la nueva gestión (o gerencia) públ¡ca (NcP). Barzelay
(r992) consideró incluso esa evoluc¡ón como el nacimiento de un
"paradigma de gestión pos bu rocrática ". En estos nuevos enfoques, el
gerente público se preocuparía principalmente por satisfacer de ma-
nera eficiente a los clienles, usuarios o consumidores de los servicros
o bienes propuestos. De modo que estos cambios de paradigma de
gestión pública reflejan un desplazamiento del centro de interés (y de
legitimación) desde lo político-administrativo (centro, top-down) hacia
el cliente o usuario (periferia, bottom'up). Es significativa también la
evolución de la concepción de la legitimidad de la acción pública La
legalidad (lo legal-racional) de una acción, como atr¡buto específico del
Estado, ya no parece suficiente para que sea considerada como legítima
por la ciudadanía. La eficiencia económica en la obtención de resultados,
determinada por el mercado, y la calidad del producto o servicio, así
como la satisfacción de los ciudadanos, tienden a ser criterios fundamen-
r90 AN DRE.NOÉL ROTH DEUBTL
tales para la legitimidad de una acción pública. Estos criterios pasaron
a ser elementos indispensables para un "buen gobierno", dejando ver
así que la implernentación de las políticas no depende so amente de la
adrrinistración pública, sino también de a interacción entre diferentes
actores e instituciones tanto públicas, privadas como asociativas. Al final
del siglo xx, esa evolución de la reflexión sobre la implementación y sus
condiciones de éxito condujo al resurgir del concepto de gobernanza
para significar esta transformación en el modo de gobernar (verAguilar,
zoo6): se necesita menos gobierno y más gobernanza. El estudio de la
implementación pasó de estar centrado en la abor de la administracron
pública a ser un análisis de la gobernanza.
2.2. El enfoque de gestión púhlica
En el marco de la investigación sobre la implementación, concebida por
el análisis de las politicas como ura fase posdecisional, la puesta en evi,
dencia de la brecha entre formulación e implementación llevó a autores
como Sabatier y Mazmanian (r 929) a intentar def nir las condiciones
necesarias para una gestión pública que faci ite una impementacron
electiva (eficaz y eficiente) de ias politicas.
Estos autores propusieron una guía de "buena" gestión pública
para aumentar las posibilidades de una rmplernentación más exitosa
de las polÍticas públicas. El os establecieron cinco condiciones que los
legis adores y los diseñadores de políticas públicas deberían tomar
en cuenta si buscan cumplir con los objetivos de una polítlca pública.
Sugirieron también estrategias para superar la deficlencia de una u otra
de esas condiciones. La guía involucra tanLo aspeclos del contenido
rnaterial de la política (objetivos y diseño) como del contexto y de los
recursos disponibles para su implementación. Vale la pena exponer aqur,
de manera ampl a, este análisis pues señala problemas y sítuaciones
presentes a menudo en e diseño y en las modalidades concretas de la
implementación de po íticas públicas.
2.2.1. Condiciones de efectividad en la implementación
5abatier y Mazmanian lyq4lJ señaian que su guía está desti-
nada en particular a los diseñadores de po íticas cuya tarea sea evaluar
el grado de "implementabi idad" de distintas alternativas y de entender
cómo es posib e estructurar el proceso de imp emenlación con el fin
IA IIVIPL.EMENfAC]ÓN DE LAs DEC S ONES r9l
de maximizar las probabilidades de alcanzar los objetivos establecidos
por la ley o el programa. Pretenden identificar y exponer un grupo de
cinco condic¡ones suficientes y generalmente necesarias bajo las cuales
una decisión polÍtica que busca modifcar de manera substanc¡al una
situac¡ón puede alcanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones son las
sigu¡entes (Sabatier y Mazmanian, ry79:484-485):
r. El programa debe estar fundamentado en una teoría sólida
(solid theory\ en relación con el cambio de comportamiento
del público necesario para la realización de los objetivos.
2. La ley (o la decisión política) debe contener directrices de
actuación, claras no amb¡guas, y debe estructurar el proceso
de implementación de manera que maximice la probabilidad
de que los destinatarios se comporten como lo previsto.
3. Los dirigentes o responsables de los entes encargados de
la implementación deben disponer de capacidades políticas
y de gestión destacadas y sentirse comprometidos con los
objetivos de la ley.
4. El programa debe disponer de apoyos act¡vos durante todo el
proceso de implementación de parte de grupos organizados
de electores y por algunos legisladores clave (o por el jefe
del órgano ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser
neutral o favorable.
5. La prioridad relativa de los objetivos legales no está amena-
zada significativamente con el paso del tiempo por la apari-
ción de políticas públicas conflictivas o por cambios en las
condiciones socio-económicas que debilitan los fundamentos
técnicos de la teoría o el apoyo político que la respaldan.
6.
2.2.2. Una teorío sól¡da
La primera condición, disponer de una teoría sólida, significa que
es preciso tener una teoría del cambio social que establece firmemente
la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados.
Toda política pública está sustentada en una hipótesis teórica de cam-
bio social construida generalmente bajo la forma si la1 cosa, entonces
ocurrirá esto. Para que esta hipótesis sea efectiva, es necesario que,
de una parte, se indique lo que se desea obtener como objetivo final
192 ANDRÉ.NOEL ROTH OEUBEL 191
LA IIVPLEf\,¡ENÍACIÓN DE LAS DECISIONES

por medio del cambio del comportamiento de los destinatarios y,

de su implementación. Estas estrategias dependen obviamente de las
otra parte, que se especifiquen los medios por los cuales se pueden pos¡bilidades existentes.
cumplir cambios por parte de los destjnatarios. Los dos elementos
Cuarto, la reglamentación de la política pública debe establecer
son ind¡spensables para alcanzar los obietivos. por ejemplo, una po-
una integración jerárquica al interior y entre los entes implementadores
lítica tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en
barrios que minimice el número de los puntos que pueden presentar vetos o
marginados (objetivo final). Una hipótesis teórica puede ser que
la bloqueos (o cuellos de botella), y proporc¡one a los partidarios de la
motivación económ ica es el elemento esencial para que los educadores polÍtica facilidades y capac¡dad de sanción suficientes para asegurar la
camb¡en de comportamiento: sl se aumentan los salarios, entonces
colaboración de los elementos situados en estos puntos problemáticos.
los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se logrará
el Este elemento t¡ene que ver con la dificultad de coordinar al interior de
objetivo de aumento de cobertura educativa. por lo tanto, eimedio
las inst¡tuciones y entre las inst¡tuciones que disponen de cierta auto-
podría ser la de proponer un incentivo salariaj a los educadores que
nomía. Debido a la existencia de múltiples niveles de autoridad en las
solíciten su traslado a colegios marginados.
estructuras descentralizadas (nación, región, departamento, municipio)
o federalistas, la integración jerárquica es particularmente difÍcil en estas
2.2.3. Uno ley bien concebida situaciones. La multipl¡cac¡ón de instancias o de grupos de destinatarios
La segunda condición es relativa a la ley en simisma. Es
el elemen- aumenta el número de puntos potenciales de resistencia a la imple-
to en el cual los diseñadores de la política tienen mayores posibilidades
mentación de la política. Se puede medir el grado de integración jerár-
de control e influencia. Los autores señalan seis elemento,
iaport"nt", quica a través del número de estos puntos y por medio de las posibles
a tener en cuenta.
sanciones (para los recalcitrantes) y de ¡ncentivos para los partidarios
Primero, es necesario indicar con precisión y sin ambigüedades
de la política. De modo que, por lo general, para la consecución de los
la jerarquía de los objetivos y las d¡rectrices de actuación
e, ienerrJ, y objetivos es preferible una vía que sea lo más directa posible en una
en particular para cada uno de los entes implementadores.
estructura admin¡strativa complela (ver Pressman y Wildawsk¡ t998).
Segundo, es importante que los recursos a disposición de estos
Quinto, Ios mecanismos de toma de decisiones (quién decide,
entes sean suficientes para contratar personal capacitado, realizar los
sobre qué y bajo qué procedim¡ento formal) al ¡nter¡or de los entes
análisis técnicos, recolectar la información y cubrir las necesidades implementadores deben ser precisados en la reglamentación de la
administrat¡vas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus política públ¡ca.
actividades. Evidentemente, la determinación de lo que es ,,su6c¡ente,,
Por último, la ley debe proporcionar oportunidades amplias para
es particu larmente difÍcil.
que los grupos organizados que apoyan la política puedan intervenir y
En tercer lugar, la implementación está a cargo de entes que participar (ej- interventorías, veedurÍas, monitoreo, evaluaciones) en el
apoyar los objetivos de la ley y les dan príoridad. La implementación proceso de ¡m plementación.
de una ley necesita funcionarios que crean en la le¡ que se motiven
Según los autores, si se logra cumplir con estos elementos políti-
por sus objetivos. No se requiere de funcionarios ,,neutrales,,. prácti jurídicos
cos, y administrativos, a los opositores a la política les quedarán
camente esto se obtiene, por ejemplo, con la creación de una nueva pocos espacios para desvia¡ restar o impedir la consecución de los ob'
inst¡tución luego de una larga lucha polítjca, o por la asignación de la jetivos de la política pública, facilitando asíuna implementac¡ón exitosa.
implementación a una ¡nstitución prestigiosa en busca de nuevos retos
y que ve en la ley una posibilidad de extender aún más
su influencta. 2.2.4. Responsables capacitodos y comprometidos
La contratación del personal directivo en los sectores políticos
y so- La tercera condición señala que el apoyo de los altos responsables
ciales que apoyan los ob¡etivos de la política puede también fa;ilitar
de los entes implementadores es indispensable para lograr los objeti'
194 AN DRÉ-NoÉL RoIH DEIIsEI.
vos. Adernás, es necesario que estos luncionarios tengan a suficiente
capacidad para convencer a los opositores y a los destinatarios de la
po ítica para que colaboren, para consegu¡r el apoyo de grupos organi
zados y de los medios de comunicación. lgualmente, estos funcionarios
deben ser capaces de resolver los conflictos internos de manera que se
mantenga la motivación y el compromiso de todo el personal a favor
de los objetivos y de la institución. La experiencia muestra que esto se
obtiene más fácilmente en una institución nueva, creada con todo el
entusiasmo y las ilusiones que procura la participación a la construcción
de algo novedoso. A los pocos años, la rutina burocrática tlende a hacer
que los funcionarios se interesen más por su seguridad y tranquilidad
personales y por la supervivencia de la institución que por la toma de
nlciat va, de " riesgos ", o por la in novació n para alcanzar los objetivos
de la politica.
2.2.5. Apoya político y social
La condición número cuatro hace énfasis en a absoluta necesidad
de poder contar con el apoyo de grupos organizados y de actores polí
ticos de peso durante todo el transcurso de la implementación para la
rea ización de Jos objetivos de 1a polílica. Este elernento, aparentemente
lácil de conseguir, es parlicularmente importante cuando se trata de
políticas que deben desarro arse en un tiempo largo (varios años). La
lógica política tiende a suscitar fuertes movilizaciones en un momento
dado, tiempo durante e cual se expide una ley, y Juego, a mayoría de
los partidarios se desinteresan por su proceso de implementación,
para ocuparse de otro terna de la agenda polÍtica qt.re parece prioritar¡o
z. t. 6. En torno favo ra bl e
Como ú tima condición, los autores subrayan la importanc a del
mantenimiento de las condiciones soc¡oeconómicas que suscitaron a
polítlca pública. Las socledades contemporáneas están inmersas en un
enlorno sociopolitico y económ ico nternacional, sobre el cual lospaises
disponen c1e capacidad limitada Ce incidencia. Más aún cuanclo se trata
de países en desarrollo. Los cambios continuos, algunos eventos cspe-
cíficos, provocan a erosión, e desgaste de cualquier decisión política.
La teoría q ue sustenta u na po ítica puede caer en desu so, fracasar, o s us
partidarlos desaparecer por cualquier motivo. El desarrollo m¡smo de
LA MPLEMENTACTóN DE LAs DEc s oNEs r95
ias polítlcas públicas, con sus interacciones con otras políticas, puede
provocarun cambio inesperado de a situación lantode los destinatarios
como del entorno que va a poner en "cris¡s" el modelo técnico de la
política. Algunos cambios en el entorno socioeconómico, la resistencia
exitosa de los destinararios de la politica, por sugestión y evaluación de
sus partldarios, pueden suscitar una revisión de la 1ey para reajustar sus
ob]etivos ianto en sus contenidos substanciales como en los eventuales
plazos para estar en conformidad con los objetivos (ver por ejem plo los
objetivos en materia de política ambiental). A menudo, estos cambios
buscan corregir imperfecc¡ones u obtener u n mayor dominio sobre algun
aspecto reglamentario de la ley para su propio interés como destinata,
rios de la política. Es importante anotar que en muchas ocasiones los
cambios se solicitan a partir de la percepción de una situación y no a
partir de una evaluación ob;etiva del estado de las cosas (ver capítulos
anteriores). Por 10 tanto, para defender una política es preciso disponer
de estudios (ojalá sean de fuentes "independientes") que sumlnistren
una información de la forma más objetiva y creíble posible.
2.2.7. Estrategias de optimización de las candiciones
Ya que as cinco condiciones óptimas presentadas para una
implementación efecliva rara vez se cumplen en a real dad, Sabatier
y Mazmanian consideran cómo mejorar los resultados en situacion
subóptima (1979:5o2 y ss.). Se trata de indicar las estrategias que
permitan "mejorar la sltuación" cuando no corresponde a un estado
satlsfactorio de optirnización, y aumentar así las probabilidades de una
imp ementación exitosa.
Si no existen fundamentos teóricos só idos que relacionan el
comportamiento de los destinatarios con Ios objetivos de la política, es
preciso incorporar en a norma procesos conscientes de aprend¡zaje,
diseñar proyectos con carácter experimental, fomentar investigaciones
de evaluación y configurar un proceso de decisión 1o más abierto po-
sible. En caso de que una legislación nueva deje mucho espacio a la
legislación antigua y que los objetivos resulten ambiguos, ios partidarios
de los distintos puntos dc vista pucden intcntar acudir a los tribunales
constitucionales con la esperanza de que se declaren inconstitucionales
o inexequibles los textos pasados y que se precisen los objetivos y las
competencias de los distintos entes. Cuando la implementación no
r96 ANoRÉ.NoEL RoTI.] DEUB EL
puede quedar bajo la responsabilidad de un ente respetado y part¡dario
de la política y de sus objetivos, es necesario facilitar el control externo
por medio de veedurías ciudadanas, establecer evaluaciones y controles
periódicos por expertos externos e independientes de gran prestigio o,
incluso, crear legalmente comités de supervisión- 5i no existen grupos
organizados favorables a la política (partidos, gremios, organizaciones
no gubernamentales) capaces de e)ercer un papel act¡vo en la imple-
mentación, es necesario fortalecerlos, crearlos o convencer a otras or-
ganizaciones para extender sus actividades en el sector. La existencia de
estos grupos de "apoyo" es indispensable para las políticas públicas que
requieren varios años en su implementación. Y finalmente, si la política
no tiene respaldo importante en el poder ejecutivo o en el Congreso, es
preciso conseguirlo. Para tal efecto, una estrategia es convencer a un
legislador nuevo y competente de especializarse en el tema. En cualquier
circunstancia, es importantísimo d¡sponer de "palancas" en los distintos
estamentos legislativos, administrativos y ministeriales para que vigilen
y de6endan el programa.
2.3. El enfoque contingente
Renate Mayntz (t 979, r g8l), en su análisis de las dificultades que existen
para lograr efectividad en la implementación concluye que es necesario
considerar los procesos de implementación como procesos contingen-
tes, es decir, difícilmente previsibles. Su análisis fa conduce a cuestionar
la separación entre formulación e inr pleme ntación.
Mayntz se interesa pafticularmente por las condiciones de efec-
tividad de las polÍticas públicas, considerando que esta cuestión no es
tratada con la debida importancia a partir de su diseño. Según la autora,
esta negligenc¡a se debe a var¡as razones: primero, es evidente que
para la actividad política, Ia efectividad de una política no es un asunto
pr¡or¡tario frente a la obtención o al mantenimiento de posiciones de
poder- Las implicac¡ones en términos de "cantidad" de poder en rela-
ción con una dec¡s¡ón son más importantes que las que conciernen al
grado de efectividad alcanzado por una política particular. La autora
considera que esto no cambiará m¡entras la efectiv¡dad de las políti,
cas no logre ser una condición de éxito polít¡co en el corto plazo. Los
polÍticos suelen interesarse por el conten¡do material de una política
solo en la medida en que sus intereses los obliguen a preocuparse por
LA tMpLEMENrAcróN DE LAs DEclsloNES )97
estos contenidos (r983:r25). l\¡ayntz anota que la tendenc¡a de hacer
caso omiso a este asunto se refuerza por el hecho de que rara vez los
políticos t¡enen experiencia en el tema de ¡mPlementación de polÍticas.
Otro elemento ¡mportante para explicar la poca atención de los diseña-
dores de políticas (altos funcionarios, ministros, parlamentarios) en su
efectividad, es la fuerte tendencia al predominio de comportamientos
y criterios de decisión más bien ideológicos, es decir, racionales con
arreglo a valores, en vez de pragmát¡cos o racionales con arreglo a fines'
(\)lebe¡ r987:zo'zr). Estos comportamientos se deben, por una Parte,
a la politización de los funcionarios, situación que hace prevalecer los
principios ideológicos sobre la realidad concreta. Y por otra parte, a
la formación y a la práctica jurldicas de los funcionarios que tienden a
favorecer un enfoque conforme sobre todo ala razón jurídica formal y
no a una razón práctica enfocada hacia la efectividad de las normas".
Por lo tanto, concluye Mayntz (r983:rz6), es muy difícil que la Práctica
política se interese seriamente por el desanollo de teorías Para diseñar
polít¡cas efectivas.
Pese a este pes¡m¡smo, sigamos brevemente el análisis de Mayntz.
Una etapa fundamental para el diseño de políticas Públ¡cas efectivas es
la de determinar el instrumento que se va a privilegiar (generalmente
hay que combinar varios) para modificar el comportamiento de los
destinatarios. Mayntz (r983:t28) distingue cinco instrumentos Prin'
cipales: normas reglamentarias (interdicciones y sanciones, condicio-
nes para otorgar permisos,...); transferencias financieras e incent¡vos
r Max weber da las siguieñtes definiciones a €stos concePtos: ura o..¡ón rucianal coh aíteglo a
,a/o¿¿s es uña acción determ ¡ada por la creencia consciente en elvalor-+tico, po ílico, estético,
religioso o de cualquier otra forma corno se le interprete- propio y ebsoluto de una determina-
da conducta, sin rela.ión alguna con el resultado, o sea puramente en méritos de €se va or Eñ
camhio, una acc¡ón nc¡onal con arcglo o fncs, es una acción determinada po. exPectativas en el
comportamiento tañto de objetos del mundo exter¡or €orno de otros seres huma.os, v utihzando
esas expectativ¿s como condiciones o medios para el logro de fñes propios rac¡oñalmente sope-
sados y persegu¡dos.
2 Estos argumentos me parecen padiculerrnente válidos en el caso colombiano eñ donde no
personas muy ióvenes, de 'buena famil¡a" que han hecho estudios en el e¡terior v
con pocá experiencia de "tereno", ocup¡r cárgos de dúección en la alla admi¡istración nacioná|.
departamentalo muñ¡ciPal con la ayuda de un srsteña politi(o patrimonial y clientelista que sea
liberal, conservador o incluso de izquierda. El conocimiento sumario o libresco que ti€nen del
país y de la labor administraliva tlende a favorecer decis¡ones en fuñción d€ modelos téóricos
sofisii.ados (o ¡d€ológ cos) en boga, desarollados en situacrones muy ¿istintas (EE.uu. o Europa
oc€ldental) a las condiclones locales.
ANDRÉ ÑOÉL ROTts DEUBEL LA INIPLEMENIAa ON DE L¡\! OFalsloNFS r99

(subsidios,...); suministro de bienes y serviclos; reglamentación de 2.4. [a implementación com0 proceso y com0 aprendiza¡e
procedimiento (fijación de los procedimientos para resolver conflictos
En la misma perspectiva que la antes presentada, Aaron Wildavsky
o tomar decisiones), persuasión (campañas de información). Una vez
considera que los procesos de implementación deben ser considera-
escogidos ios lnstrumentos se trata de hacerlos operacionales (entes,
dos como procesos constantes de rede6nlción de los objetÍvos y de
recursos, reglas adminrstrativas, etc.). La autora recomienda, debido al
reinterpretación de los resultados, es decir como procesos evolutivos.
alto grado de desconocimlento de as condiciones reales deefectivldad,
De modo que es imposible separar las distintas etapas de una políttca
usar más bien estrategias de tipo incremental inspiradas en Lindblom
pública, y su proceso es de nunca acabar: Ia implementación de una
(ver capítulo anterior), o de ensayo y erro¡ basadas en la experiencia.
política pública significa un proceso de reformu ación constante (Lane,
Recomienda evitar el uso de concepciones teóricas derrasiado nove-
t9g5:io2; Pressman y llildavsky, r998).
dosas o azarosas (heroic theoritical assumptions). Un punto esencial es
El autor concibe entonces 1a implementaclón de la polít ca públ -
preguntarse si el diseño del programa (o po1ítica pública) corresponde a
ca como un proceso de aprendizaje. Los implementadores buscarÍan
a con cepción que los destinata rlos tienen del problema y si el d iseño es
continuamente la manera de mejorar su capacidad para lograr los oble-
válido en elcontexto histórico concreto (¿son pertinentes estas teorías e
tlvos, apoyándose en programas de mejoramiento técnico. Los medios
¡nstru mentos para el problema en este caso específico?). Para [V ayntz es
utilizados están en constante evolución y su manejo implicará cambios
lndispensable considerar e ementos que están en constante evoluc on
permanentes en el proceso de implementación. \lildavsky considera que
en la sociedad moderna como La estructura social, la importancia de las
los enloques clásicos enfoques top-down no son óptirnos por-
iniervenciones estatales, la interacción con otras po íticas, los cambios -los
que conciben el proceso de lmplementación como sl fuera de una so a
socioeconóm icos, la cu tura, etc.
vez (one-shot), sin considerar que es un proceso reiterativo, sin fin. En
En conclusión, para la autora, hoy la efectividad de una polÍtica
este sentldo, Donald Schón f979:729-7o) observa igualmente que es-
especifica dependerá (además de 1os elementos clásicos corno la
tablecer una d istinción entre elaboración e irnplementación de polÍticas
estructuración de ios intereses en el área) de ias características de los
es un error. Las organizaciones de servicios públlcos (paft cularmente
destinatarios, de los entes de implementación y de toda una serie de
en temas como sa ud, educaclón, justicia, etc.) son como laboratorios
condlciones externas a la polÍtica en particular. Por eso, Renate Mayntz
de puesta en marcha de las políticas públicas y, de hecho, lnciden en
eslirna necesariodesarrollarunateoríade acontingencia parael diseño
los ajustes reiterados de las políticas. Es lo que llarna 1a capacidad de
de las politicas públicas. Esto lmplica una lirnitaclón mportante para la
aprendizaje público de las organizaciones públicasr.
posibilidad de concebir una teoría general que racionalizaría os proce-
Desde una perspectiva más constructivista, Yanow (r987) sugiere
sos de polít¡cas públicas. Significa la necesidad de desarroila¡ primero,
que los investigadores, en vez de preguntarse (cuá es aimplementación
capacldades de prospectlva (¡cómo puede evolucionar e problema en
existente?, deberÍan más bíen indagar sobre icómo los ejecutores y los
el futuro y qué tipo de previsiones es posible hacer?) y, segundo, meca-
destinatarios han interpretado la norma) para luego analizar la imple
nismos de monitoria y de control permanentes del proceso para facilitar
mentación en función de esta interpretación y de su compatibilidad, o
ajustes rápidos y evitar así que la política se desvíe demasiado de sus
incompatibilidad, con la norma. En la práctica signi6ca que cada ejecutor
obletlvos. Mayntz consÍdera, por lo menos para las sociedades indus-
va a interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existlr una
trlalizadas, que ia efectividad de las polít cas depende de la capacidad
variedad de interpretaciones de una rnisma norma. Lo que se va a reflelar
de trabajar a part r de concepctones flexibles como "ensayo y error" y
"aprender haciendo". De modo que la tradicional concepción racional y
o priori de la toma de decisión y de la implementación queda obsoleta. 3 En ovo coñtexto pero en la misma lógicá, en Colombia, un interesante estudio muestre cómo
las organizaciores del narcotráfi.o han desarollado una capacidad de aprendizaje para responder
a los esfuerzos antidrogas del Cobierno (Ke¡ ney, 2ooo:4o-58).
ANDRÉ.NOEL ROTH DEUBEL
en la existencia, no de una sola implementación, sino de una multitud
de implementaciones relacionadas con las distintas interpretaciones
que se harán en diferentes lugares y momentos de la misma norma.
De esto se deduce que:
. Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo conti-
n uo de interpretación y de re¡nterpretación que depende de los
actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma
y de la estabilidad o no del contexto de la implementación.
. El signifcado de una norma se construye por ¡nteracciones
entre decisores y ejecutores, entre los mismos eiecutores, y
entre ejecutores y destinatarios.
. La ¡nteracción signi6ca para los actores siempre persuasión
y estrategia para ¡mponer su propia interpretación y destrurr
o descartar las interp retacio nes de los demás actores. El
sentido de una implementación dependerá de la dinámica
de las interacciones entre admin¡stración pública, actores
no estatales (sociedad civi{) ¡ más que todo, destinatar¡os.
. La interpretación continua, iterativa, de las actividades y
contenidos de la implementación la hace un proceso que se
adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterado de
contextual¡zación por los ejecutores. Es como si renaciera
luego de su primera adopción por la instancia formal de
decisión (Cobierno, parlamento). Este renacer se hace en fun-
ción de los contextos, temas y problemas que estructuran los
discursos, así como la implementación misma de la política
pública (Zimmermann y Taddei, r996:8r-82).
2.5. [a implementaciún como amtigiedad y simbolismo
Muchos autores han insistido en la ¡mportancia de definir con claridad y
precisión ios objetivos de una polÍtica pública, asícomo los medios para
su ¡mplementación. Sin embargo, el análisis de las políticas muestra
que, a pesar de estos llamados, la ambigüedad no desapareció de los
programas públicos.
Una de las causas de su permanencia reside en el hecho de que
muchas políticas son el resultado de negociaciones, de aiustes entre
contradicciones y oposiciones, deseados o no, que buscan satisfacer
LA MPLEMENTAa óN DE LA5 Dtc s oNEs 2Qt
diversos intereses y valores. En muchos casos, los decisores deben
respetary conciliar la opinión de distintos grupos de interés, mantener
o ganar el apoyo de electores o de otros actores del escenario político.
Puede también resultar útil evitar quE se creen oposiciones fuertes
en contra de una polÍtica. La imprecisión y la ambigüedad facilitan su
aprobación. De modo que la ambigüedad puede ser una estrategia para
permitir avanzar en un tema a pesar de la falta de consenso polítrco
sobre objetivos claros. También el mantener la imprecisión sobre los
med¡os permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la
responsabilidad de la ejecución, para bien o para mal, a la administración
pública. La imprecisión también puede ser una estrateg¡a consciente
cuando el problema es complejo y no existe claridad sobre cómo resol-
vedo o cuáles son las consecuencias de una u otra acción (o que no hay
mucho interés en que se ¡mplemente seriamente la politica). En estos
casos, dejar un amplio margen de maniobra a los ejecutores permite
acu mular experienc¡as y conoc¡m¡entos para una futu ra reg¡amentación
más precisa. Con esto, nos acercamos a los enfoques de proceso y de
aprendizaje propuestos por llildavsky (ver supra).
Es de anotar que la permanencia de ambigüedades en el diseño
de las polÍticas públicas, sean voluntarias o involuntarias, refueza el
papel de los entes de ejecución, y por lo tanto, su papel politico. Nume,
rosas decisiones que afectan directamente al administrado t¡enden a
tomarse en la administración ejecutora, la cual resuelve los problemas
y los vacíos que el Congreso o el Cobierno no pudieron o no quis¡eron
resolver por medio de la norma.
Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar na política
u
no son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por razones
de oportunidad política o de estrateg¡a, a veces no conviene al decisor
enunciarsus intenciones reales. Porejemplo, una ley puede tener como
objetivo la seguridad y la tranquilidad general de los ciudadanos, pero
lo que el decisor busca es vigilar o controlar las actividades de algunos.
lgualmente suele suceder que se aprueba una política s¡n que se
piense realmente implementarla. En estos casos se habla de polÍtica
simbólica: el efecto de anuncio sirve de política y puede tener efectos
reales (generar cambios de comportamientos en algunos actores, bajar
la presión, generar expectat¡vas, etc.). Edelman (r99r) muestra cómo la
política puede ser un juego en el cual el espectáculo y la construcción
ANDRÉ-NOEL ROTH OEUSEL
del escenario son más importantes que la resolución de los problemas
por medio de una ¡mplementación efectiva.
La ¡mplementación puede así reducirse a ¡ntenciones o a real¡za-
crones parciales (inargurar la prrme.a piedra). Fdelman indica una serie
de prácticas y estrategias discursivas y simbólicas desarrolladas por los
actores deljuego político para ganar poslciones de poder, popularidad
y prestigio. La polít¡ca se trasforma en un artificio, en una 6cción, en
una gran mistificación, que los medios de comunicación, electrónicos
en particula¡ facilitan y contribuyen a construir día a dfa. De manera
perversa y peligrosa, el debate de opinión, la deliberación pública y la
confrontación libre de las ideas, las elecciones, es decir todo lo que la
democracia política valora, se trasforma en un inmenso espectáculo,
un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de
realidad de la v¡da cot¡diana.
2.6. Un enfoque bofforr,-rrp 00r retroceso o hackwafll napp¡ng
Los enfoques presentados hasta aquí muestran las dificultades al
intentar reducir la brecha entre formulación e implementación desde
una perspectiva top-down- Las desilusiones y dudas en relación con la
capac¡dad del Cobierno para lograr sus objetivos de polltícas desde el
cenlro, se ampliaron a medida que los estudios de implementación re'
portaban más y más fracasos. A partir de la constatación de que buena
parte de las di6cultades de las políticas públicas se debía a la irreductible
discrecionalidad que existe en la acción del funcionario de n¡vel ¡nferior
en contacto directo con ei ciudadano (el policla, el encuestador, el ins-
pector, etc.), algunos analistas enfocaron su mirada hacia la periferia
del proceso político-administrativo. El enloque bottom-up consideró
necesario construir soluciones a los procesos de implementación a
partir del punto en donde aparecen estas dificultades. Por lo tanto, se
trata de anallzar los comportamientos de los individuos o de los grupos
organizados y buscar los mecanismos para corregirlos a partir de este
nivel ¡ desde allí, "retroceder" hacia el centro. Dada esta perspectiva
localizada o "individualizada" de los problemas, los modelos borrorz-
up se construyeron frecuintemente desde una postura inspirada en las
teorÍas de la elección racional y del public choice-
El más conocido de estos modelos retrospectivos es seguramente
el bockward mapping q ue propone Elmore (r 982). Este modelo parte de
ta TMpLEMENTACTóN DE LAS DEc¡sroNEs 203
la idea de que el punto crucial del problema de la implementación se
s¡túa en el lugar más bajo de la jerarquía. Desde la lógica top-down, o
prospectiva, se intentaría resolver este problema prescribiendo de mane'
ra precisa y homogénea el comportamiento adecuado y au mentando el
control sobre los funcionarios (un nuevo reglamento o decreto). Act¡tud
que, ya se sabe, impide a los agentes adaptarse a situaciones no previstas
o cambiantes y que refueza las actitudes formalistas y ritualistas (rigidez
bu rocrática). Bajo la co nce pción bottom'up o rclrospectiva, se sostie ne,
en sentido contrario, que "cuanto más próximos estemos de la fuente
del problema, mayor será nuestra capacidad de influenciarla;y la capa'
cidad de sistemas complejos para resolver problemas no depende de
su control jerárquico sino de llevar al máximo la discrecionalidad hasta
la
el punto en que el problema sea más inmediato" (Elmore, r98z:r9).
Según Pressman y Wildavsky (r 998:3r 8), "el éxito de la cadena resultante
de decisiones de implementación no puede predecirse ni medirse de
acuerdo con indicadores de jerarquías formales de control, de arriba
hacia abajo. La responsabilidad analítica queda mejor colocada en los
puntos de decisión descentralizados, a veces informales y a menudo
no previstos". Por lo tanto, a partir del comportam¡ento observado en
estos lugares hay que desarrollar acciones para modificarlo en el sentido
esperado. La solución consiste entonces en establecer los incentivos
adecuados para que el funcionario adopte el comportam¡ento que se
corresponde con la situación. En Ia práctica, desde la perspectiva del
public choice adoptada por muchos economistas, se tratará de crear
cuasi-mercados o establecer ¡ncentivos adecuados de tipo económi-
co. Luego, hay que analizar las acciones (por ejemplo, incentivos) y
los recursos necesarios en cada nivel, retrocediendo por Ia cadena
jerárqu¡ca, para obtener el comportamiento deseado en toda la cadena
jerárquica mediante diseños adecuados de instituciones e incentivos
que favorecen los comportamientos deseados en los agentes de cada
nivel administrativo.
Si bien Elmore (r982) considera ineficaces las soluciones basadas
en la autoridad jerárquica, sin embargo, tampoco considera que la única
alternativa sean soluciones basadas en el mercado. La autora considera
que es prec¡so entender la naturaleza recíproca de las relaciones de
autoridad: "en las organizaciones, la autoridad formal va de la cúspide
hacia la base, pero la autoridad informal, Ia que nace de la experiencia,
ANDRE NOÉL ROTF DEUBEL
la habilidad y la proximidad a las tareas esenciales de una organizac¡ón,
viaja en dirección opuesta" (Elmore en Aguilar, zor o:z6o). Esta recipro-
cidad entre las relaciones de autoridad debe favorecer la delegación de
responsabilidades hacia los niveles inferiores. Para ello, es necesario
disponer de una capacidad especializada y una experiencia importantes
en estos n¡veles de la administración (así como condiciones laborales
adecuadas). En este sentido, el éxito de una implementación está mejor
garantizado cuando existen capacidades profesionales, experienc¡a y
condiciones adecuadas de trabajo para los funcionarios de los niveles
inferiores de la administración para que se les pueda delegar respon-
sabilidades con un máximo de confianza.
2.7. [a nueva gestiún púhlica
En los años 8o y 9o del siglo pasado, las transformaciones sociales
y políticas ocurridas en numerosos países (crisis de los estados de
bienesta¡ crisis fiscales en América Latina, derrumbe de los reglmenes
socialistas) han provocado un cuestionamiento de las relaciones entre
Estado y sociedad. Los estudios de implementación de políticas (ver
supral lambién mostraron las dificultades y los lÍmites del Estado para
d¡rigir o transformar la sociedad "desde el centro" mediante sus políticas
públicas. Se generó un clima favorable para iniciar una "reforma del
Estado" privilegiando el otro lado de la cadena: el mercado y el individuo.
sentido, inicialmente en los países anglosajones (Australia,
En este
Nueva Zelandia, Reino Unido), se generaron corrientes favorables a una
renovación de la concepción administrativa- el modelo de implemen-
tación- vigente en el sector público que se agruparon bajo el nombre
de New Public Manogement (NpM) o nueva gestión públ¡ca (NCp).4 Si el
desarrollo tradicional del Estado y de las políticas públicas desde los años
r95o tuvo su fuente ideológica en la socialdemocracia, los princ¡pios
económicos de Keynes y la administración pública weberiana (interven-
cionismo público mediante el uso de la racionalidad admin istrativa),
la renovación adm¡nistrativa propuesta se ¡nspiró directamente en la
escuela neoliberal y de la gestión empresarial privada. El discurso que
justificó la introducción de la Nce se apoyó en los siguientes argumentos:
4 A contiruación se retoma coñ rnodifcacioñes algunos apartes de Roth (2ool).
LA IMPLEMENTAC óN DE LAs DEctstoNEs 245
las disfunciones internas del Estado,la burocratización excesiva, la inefi-
ciencia y Ia irracionalidad del sector público, el freno y las distorsiones al
desarrollo que const¡tuye la ¡ntervenc¡ón estatal en los mercados y los
efectos de la globalización (Urio, r998). En América Latina, este enfo-
que fue particularmente impulsado por los organismos internacionales
como el Fondo Monetario lnternacional y el Banco Mundial (Consenso
de Wash¡ngton) y reforzado por fa difusión masiva del libro apologético
de pretensión académica de Osborne y Caebler (r994) con un título
que señala claramente sus intencíon es La reinvención del gobierno. La
influencía del espíritu empresarial en el sector público. Sin embargo, la
NCP, no const¡tuye realmente una nueva teorÍa. Consiste más bien en
u na serie de principios construidos inductivamente a padir de ejem plos
empíricos (en particular experiencias exitosas llevadas a cabo en rt.u u.).
Asim ismo, la aplicación de estos principios será muy variable en función
de las experiencias y condiciones nacionales.
Ceneralmente, la ruce pretendió renovar la gestión pública tradi-
cional mediante la introducción de una mayorJlexibilidad organizacionol,
de una mayor efciencia en el uso de los recursos (más resultados con
menos recursos), de una mayor partícípación de la ciudadanía en ios
procesos de decisión y de una mayor satisfacción en relación con los
b¡enes y servicios ofrecidos a la población (Mónks en Urio, r99g).
La jntroducción de una mayor flexibilidad en la organización ad-
ministrativa se basa en tres princip¡os: la separación entre lo político
y la administración; la descentralización del sistema adm¡n¡strativo; el
adelgazamiento de las admin¡straciones y la reducción de las jerarquías
(cada nivel jerárquico representa un potencial ,,cueflo de botella,,). Los
objetivos operacionales consisten en separar la toma de la decisión
estratégica, que corresponde al nivel político, de la gestión y de la
responsabilidad operativa, que incumbe a la administración. Esto
se complementa con una delegación de la gestión operativa al nivel
más bajo posible y una administración reducida, fiexible, competente
y motivada. Las herramientas de gestión priv;legiadas en este nuevo
modelo organizativo son el contrato de prestación de servicios, la
externalizac¡ón, la división de las tareas entre financista, contratista y
usuario del servicio, la delegación mediante agencias de ejecución y la
creación de agencias de control, (en Colombia, las superintendencias).
En términos generales se trata de sustituir una gestión burocrática,
2rJ6 ANDRÉ NOÉL ROTH O EU BEL
guiada por la norrna irnpersonal, por una gestión por contrato, guiada
por el mercado-
La NCP consldera que se puede obtener una mayor efciencia en
el uso de los recursos mediante una orientación de la gestión hacia
el mercado, la transparencia en los procedimientos adminlstrativos y
una mayor focalizaclón hacia el producto y no hacia e proceso. Básica-
rnenle, se trata de introducir mecan smos cornpetitivos, de mercado,
en la prestación de los servicios públicos (ei. privatización, contrato de
prestaclón por proyecto) ydeteneradisposición una información la más
comp eta posible sobre el producto ofrecido, los costos y los clientes
de las unldades adnrinistrativas. Se enfatiza sobre un uso eficiente de
los limitados recursos dando mayor importancia a la ca idad de los
resultados o del producto que a las reglas formales. Las herrannientas
desarro ladas para lograr mayor eficiencia son las licitaciones públicas,
el benchmarking,la facturación del costo real al usuario, la construccon
de indlcadores y medición de resultados, la contabilidad analítica, las
prácticas de auditoría y el uso de los presupuestos globa es.
Como conlrapeso a la introducción de la 1ógica de mercado como
orientador principal de las decisiones adrninistrativas, la t,rce propone
el lortalecimiento de la participación de los ciudadanos mediante el
desarrollo de estrategias tipo veeduría, comilé de vigilancia o asocra
ción de usuarlos. También favorecerá la participación a ios procesos
de decisión, de seguimiento (monitoreo) y de ejecuclón a las dlversas
formas asociativas de la sociedad civil, por ejern plo las oNC, q ue se veran
así legitimadas por el Estado en un pape de veedo¡ de operador y de
mon toreo de las políticas públicas (ver Restrepo, 2oo3). La NCp pro,
mueve también í'tccanismos de mejoramiento de 1a gestión mediante
las encuestas de satisfacción de los usuarios (clientes) y la búsqueda
de certificación de calidad tipo rso.
).7 t. lo N( p en Am"ri, a laLina
En América Latina, en un contexto marcado por un intento de
consolidación democrática de sus regímenes políticos y una bajísima
egitimidad y conf'anza hacia las instiiuciones públicas, un organismo
ntergubernamental como el Centro Latinoamericano para la Adminis-
tración del Desarrollo (cLAD) generó un intercsante debate en relación
a la pertinencra de la lntroducción de la t'lcp en América Latina, en par-
LA TMpLEMENTAC óN DE LA5 DEatstoNE5 247
ticu ar porla ausencia de una cultura burocrát ca weberiana consolidada
sobre la cual se podrían apoyar estas reforrxas. En un medio en el cual
latradición administrativa está fuertemente impregnada por co¡rpofta-
mientos de tipo autoritario, persona ista, clientelista y patriñ]onialista, y
en donde el empleo público está lrecuentemente utilizado corno favor
po ítico, ies oportuno introducir estos prlncipios gererclales, sin antes
haber logrado un afianzamiento de las reglas para una admin¡stración
pública racional) Corno conclusión de este debate, el cLno recomendó
avanzar hacia "Una nuevagestión pública paraAmérica Latina" (r998)
con]o un modelo administrativo "mixto". Se buscaba representar ¿st
"una tercera vía entre el laissez faire neo iberal y el antiguo modelo
social-burocrático de intervención estatal" (crAD, r998:7). El CLAD pro-
ponÍa la creación un "núcleo estratégico" de funcionarios profesionales
a nivel central para la formulación de las políticas (modelo weberiano)
para permitir e d ireccionam iento de la sociedad y la consolidación de
la democracla y, a su vez, una lntroducción de los principios de a Ncp
a un nivel más periférico con'ro reconocimiento de los valores de los
mercados, entonces en boga (años 80 y 90), para resolver los problemas
dedesarrollo (verAguilar, zoo6:t98 y ss.; Ramírez, zoog).
Posteriormente, el CtAD emitirá otras recomendaciones en donde
se destaca en particular su respaldo hacia e1 reforzamlenio de 1a paftrcr
pación ciudadana y de la incluslón social en el proceso administratrvo
(ver cLAD, 2oo9). Al respeto es preclso señalar la innovación lu ndamenta
para a gestión pública que representó la invención en 1989, por parte
del Partido de los Trabajadores, de1 "presupuesto particlpativo" en la
ciudad brasilera de Porto Alegre, ahora mundialmente difundldo. El
"presupuesto participativo" consiste en un proceso directo de consulta
y de diá ogo, en ruptura con la tradición burocrática vertical, entre las
autondades públicas y las diversas comunidades para la deFnición de
las prioridades de inversión. El mecanismo es conslderado como un
modelo paradigmático de intervención ciudadana en el marco de una
democracia participativa concebida como una alternativa o un comp e
mento a las lnstancias tradiciona es de la democracia representativa
(ver Santos,2oo5).
Posteriormente, la propuesta doctrlnaria de "Una nueva gestion
pública para Amérca Latira" fue remplazada, en el año 2oto, por una
"Cestión pública latinoarrerlcana para el siglo xx " (crAD, 20ro). Esta
ANDRÉ NOEL ROTH DEU 8 EL LA IMPLEMENTAC|óN DE LAS oEctsloNE5 209

última carta se caracteriza por fijar una agenda para la gestión pública fabla 5:. Comparación de paradigmas
latinoamericana en cinco ejes: democratización de Ia gestión pública,
profesionalización de la función pública, nuevas tecnologÍas de ges- Paradigma burocrático Paradigma posburocrático

tión (¡nstrumentos de gobierno electrónico), gestión por resultados
orientados al desarrollo, y mecanismos de gobernanza. Finalmente, es
relevante señalar la vinculación original que realiza el cr¡o entre una
gest¡ón pública eficiente, el desarrollo social y económico de un lado
y la democracia y Ia democratización de la administración pública del
otro. Eso llevó al cLAD a promover la "creación de formas instituciona-
lizadas de participac¡ón ciudadana" para garantizar el derecho "a toda
la población de la posibilidad de influir en la producción de las políticas
públicas" (crAD, 2oro:8) (ver también Roth, 2or3).
2.8. La gestión posburocrática
La introducción de las reformas neogerenciales (Ncp) representaron
una ruptura con el paradigma clásico de la administración pública
establecido por Max Weber y fundado sobre la jerarquía funcional, la
impersonalidad, el profesionalismo y el apego a las reglas escritas. De
modo que se consideró que se estaba gestando una perspect¡va muy
diferente de la adm¡nistración pública. Barzelay (t992) propuso que
el viejo paradigma burocrático, que tiene sus raíces en el movimiento
por la administración científica ffaylor), estaba siendo reemplazado
por un nuevo paradigma que llamó posburocrático (ver tabla 5.r.). Un
elemento fundamental de este nuevo paradigma es "la idea de que las
dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y orientarse
hacia el servicio" en vez de enfocarse sobre sus propias necesidades
y perspectivas (Barzelay, r998:43). De una cierta forma encontramos
aquí la oposición enire top-down y bottom-up ya señalada supra y la
sistemat¡zación de una propuesta de tipo bottom-up. Con la perspectiva
burocrática top-down las actividades administrativas se definen en la
cima de la pirámide y fluyen hacia abajo, mientras que en la perspec-
tiva posburocrática es la situación del usuario la que debe impulsar la
dependencia administrativa haciéndola más sensible a los resultados.
La idea del paradigma posburocrático no consiste en romper
del todo con el paradigma burocrát¡co sino señalar que este ya no es
la única fuente de ideas y argumentos en relación a la administración
pública. El autor considera que el uso de términos como "clientes,
nterés púb ico Resultados que valoran Jos ciudadanos
E6ciencia Calidad y valor
Contro Lograr el apego a as normas
Especificar funclones, ldentrficar misión, servicios, clienies y resultados
autoridad y estructura
lustificar costos Entregar valor
lmplartar responsabilidad Constru r la rendiciór de cuentas, fortalecer las
relaciones de trabajo
Segulr regias y procedi, Entender y aplicar normas, ident ficar y resolver pro
mientos blemas, mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas adminis- Lograr apoyo para las normas, ampliar las opclones
tratlvos del c.,ente, alenrar I¿ ¿<cion (ole(lva, orreaer incer-
tivos, evaluar y analizar resultados, enriquecer la
retroalirrentación
Tomado de Earcelay (r998:r77)
calidad, servicio, valor, incentivos, innovación, autor¡zación y flexibili-
dad" (Barzelay, r998:t7l) constituye una fam¡lia de conceptos que se
vinculan entre sí, pero que no se org anizan jerárquicamente como en e
paradigma burocrático. Barzelay usa la metáfora de la familia ampliada
para señalar que estos nuevos conceptos corresponden a una nueva
generación, que vive en condiciones sociales y económicas d¡ferentes
de la anterior, pero que se encuentra profundamente condicionada por
los conceptos del paradigma burocrático. Con esta afirmaclón Barzelay
señala claramente que las reformas posburocrát¡cas (o neogerenciales)
pueden ser desarrolladas en la medida que encajan en una cultura bu-
rocrática. Por eso no susiituyen a la bu rocracia sino que Ia "atraviesan,,,
tal como lo indica el título de su obra (Barzela¡ r998). De modo que
concebir un modelo de administración púbiica basada únicamente en Ia
com petencia de mercado y en "oficinas de gobierno ca paces de ajusta rse
en función de las necesídades de los clientes" no es más que una ilusión
2lo ANORÉ.NOÉL ROTH DEUBEL
(Merino, zor3:95 y ss.): no puede implementarse sin la ex¡stencia de una
cultura de la imparcialidad y de la legalidad, de un sent¡do ético de los
funcionarios públicos y la ex¡stenc¡a de igualdad social y de un respeto
democrático, es decir de una cultura burocrática.
El objetivo general declarado de estas transformaciones en el
modo de gestión de los asuntos públicos (posburocrático, NcP) consistió
en proponer la reducción de las intervenciones estatales para devolver
más ¡niciativa y responsabilidad a la sociedad civil y al individuo para
tener un Estado más eficiente y evitar la burocrat¡zaciÓn5. A pesar de
que este modelo parece seductol numerosos adeptos que
-encontró
difusión e implementac¡ón de
mostraban un fervor casi religioso en Ia
estos principios-, las primeras evaluaciones de las consecuencias,
después de varios años de aplicación de este modelo de gestión de la
implementación de las Políticas públicas, no fueron particularmente
positivas en cuanto al impacto social global generado. Urio (r998) ha
mostrado que la aplicación del modelo parecÍa haber contribuido, en los
países industrializados, a una baja general del nivel de sueldos, a una
degradación de las condiciones laborales, al crec¡miento del subempleo
y al aumento de la brecha entre ricos y pobres (medido por el índice de
Cini) causante de una elevación de la tasa de criminalidad. Los mismos
efectos parecen haberse observado en América Latina y en particular en
la Argentina (Kllksberg, zoo3), aunque resulta difícil considerar estos
irnpactos como resultante de esta sola causa.
En un contexto de debilidad o casi ausencia de valor público en
la sociedad latinoamericana, la generalización de la externalización de
las tareas públicas en América Latina, mediante contratos de presta-
c¡ón de serv¡cios, parece haber provocado también efectos perversos'
En las administraciones públicas se ha debilitado la misma capacidad
admin¡strat¡va debido a un quebranto tanto de la memoria institu-
cional (capacidad de aprendizaie subrayada por Wildavsky, ver supral
como del compromiso con la tarea administrativa pública provocado
por la precarización de las condiciones laborales y el aumento de la
rotac¡ón de personai. El clientelismo y la corrupción parecen más bien
5 Se puede de6nir un sistemá burocrático coño u¡ sirema de organrzación incapaz de 'orregrrse
eñ lu¡( ó¡ de sus erores, y cuyas d sfunciones se han convertido eñ elenento esenciaL de su
equilibrio (Crozier, r964).
LA IfVIPLEMENTACIÓN DE LA5 DECISIONES 2ll
haberse adaptado a estas nuevas modalidades de gestión pública. La
corrupc¡ón sigue siendo considerada como el principal problema que
enfrenta la gestión pública latinoamericana. Otro problema provocado
por la externalización de las tareas públicas, es el fraccionamiento de
los proyectos públicos. La tarea pública se segmenta en una cantidad
de proyectos, lo que agudiza los problemas de coordinación. Los dis-
tintos proyectos, en part¡cular en materia de política social y cultural, se
vuelven inconexos, de corto plazo y sin generación de aprendizaje insti-
tuc¡onal, ni garantía de sostenibilidad o de continuidad en las políticas.
Los "proyectos" 6nanciados por el sector público se transformaron en
una bolsa de empleos para empresas, oNC y consultores afines a los
mandatarios de turno. Un ejemplo extremo de estos efectos perversos
podrÍa ser la construcción del sistema de transporte urbano de Bogotá
conocido como Transmilenio. Si fue considerado exitoso en los inicios
(fase t), la atr¡bución posterior de las dist¡ntas fases para su extensión
a dist¡ntos operadores privados llegó hasta el absurdo de inecesitar
tarjetas de transporte diferentes para poder usar las rutas del mismo
s¡stema de transporte urbano! Solo luego de una intensa y larga nego-
ciación (2o¡2-2or4) se logró obtener de los operadores la realización
de los ajustes tecnológicos para un uso compartido de los sistemas de
lectura de las tarjetas.
2.9. Del "buen gohierno" a la gobernanza
Los estudiosos de los modelos de implementación, mucho tiempo
estructurada alrededorde las dicotomías entre rop-downy bottom-upy
entre público y privado, empezaron hacia los años r99o a considerar la
necesidad de superar esta opos¡c¡ón que resultaba ¡nfructuosa. Luego
de la década de los 8o, dominada por la ideología privatizadora e indi-
vidualista neoliberal reflejada en la NCp, muchos gobiernos, europeos
en particular (Holanda, Cran Bretaña, entre otros), asumieron un giro
hacia la superación de la distinción público-privado considerando que
se necesitaba una concepción más compleja y sutil del control. Con la
noción de "buen gobierno" se intentó superar el dogmat¡smo entre
privatizac¡ón de un lado e intervencion ismo estatal del otro, entre
comando-y-control y mercado autoregulador. Es en este contexto que
se inscr¡bió la Tercera Vía propuesta por Ciddens (r998) y populariza-
da por el primer ministro británico Tony Blair. lnicialmente la idea del
212 ANDRÉ.NOÉL ROTI] OEUBEL
"buen gobierno" consistió en un marco amplio de propuestas teór¡cas
y prácticas para determinar y crear las condiciones necesarias para que
un Cobierno logre sus objet¡vos. Partió de un supuesto de que tanto
el "todo gobierno" como el "todo mercado" habÍan fracasado- A pesar
de que el concepto tuvo en Ia l¡teratura especializada varios sentidos,
todos se acuerdan en considerar que el "buen gobierno" hace referencia
aestilos de gobernarque atribuyen una importancia primordial a meca-
nismos de gobierno que no se basan principalmente en los recursos
típ¡camente burocráticos de la autoridad y de la sanción. 5e trató más
bien de crear estructuras resultados de la interacción de una pluralidad
de actores sociales y políticos dotados de una cierta autoridad en un
campo particular y que se influyen mutuamente (redes). Es decir que
se trató de crear escenarios, estrategias y mecanismos de participación
o de inclusión de organizaciones no estatales en los procesos de las
políticas con el fin de aumentar las posibilidades de éxito en el momento
de la implementac¡ón de éstas.
En los países en desarrollo, bajo la influencia del Banco Mundial,
el "buen gobierno" se entendió como una estrategia para instaurar un
Cobierno efic¡ente y que debía rendir cuentas. Si bien es cierto que el
surgimiento del enfoque no se debió únicamente a la cr¡sis ñscal de los
estados en los años 8o, la cual obligó a buscar soluciones alternas a la
administración tradicional, el "buen gobierno" quedó ligado, sin duda
alguna, a la búsqueda de la reducción de los compromisos y gastos de
Cobierno. Pero, en general, se entendió por este enfoque también el
reconocimiento de la interdependencia de los sectores público, privado
y asociativo (oruc6), admitiendo asÍ los límites del Cobierno vertical
tradicional. De modo que el "buen gobierno" recoge elementos de la
nueva gestión pública y puso tamb¡én "en entredicho muchos de los
supuestos de la administración pública tradicional" (Stoke¡ r998).
Siguiendo a Stoker (r998), se puede caraclerizat el enfoque del
"buen gobierno" con cinco elementos:
6 En América Lat na, la i¡roduc. ón del "bu¿n gobier¡o" y de los principios de la NGP produlo la
eclosión d€ una muhrt!d de orsanlzaciones no subernamentales (oñc) cuya moiiváción pr¡ncipal
no er¡ ona que la de obtener contratos con enlidades públi.as, ya que estas redujeron drástica.
mente su planta de personal con el ñn de externalizar o tercerizar sus operaciones.
LA rMPLEMENrAcróN DE LAs oEcts oNEs 21)
. Un conjunto de instituciones y agentes procedentes del Co-
bierno y de fuera de él (sector privado, oNc).
. El reconocimiento de la pérdida de nitidez de los límites y
de las responsabilidades del Estado frente a los problemas
sociales y económicos.
. La existenc¡a de una interdependencia de poder entre las
¡nstituciones que ¡ntervienen en la acción pública.
. Se aplica a redes autónomas de agentes o actores.
. El reconocimiento de que el Cobierno tiene capacidad para
que se hagan las cosas empleando, no tanto su autoridad,
sino técnicas e instrumentos nuevos para d¡rigir y gu¡ar.
Si el enfoque del "buen gobierno,,se consideró como una alter-
nativa ante los fracasos de la gestión pública burocrática tradicional y
de la "gestión" mediante la mano invisible del mercado, en lo que se
refiere a lo económico, jessop (r998) estimó que existían tres conjuntos
de elementos que limitaban sus posibilidades de éxito.
El pr¡mero tenía que ver con las dinámicas mismas del capitalismo
El "buen gobierno" no resolvía las contradicciones inherentes al con-
flicto existente entre la acumulación de capital y la leg¡timidad política.
El "buen gobierno" tiene que ver más que todo con las modalidades de
gobierno y no con su objeto: es una nueva ,,técnica,,de gobierno. En
segundo Iugar, la ampliación y multiplicación de las ¡nstancias de coor-
dinación y de negociación a diversos niveles (local, regional, nacional,
supranac¡onal, sectorial,...) dificultaba su inserción en el sjstema polÍtico
(duplicidad de competencias) y el ejercicio de la primacía del Cobierno
sobre las otras instancias. Finalmente, el Cobierno no está s¡empre
dispuesto a aceptar soluciones que no corresponden a su interés y a
sus valores políticos, Por lo tanto, el ,,buen gobierno,,está condicionado
por el derecho que se reserya el Estado en ,,abrir, cerra¡ exper¡mentar y
reart¡cular" las nuevas modalidades de gestión (Jessop, r99g).
Una ilustración de las di6cultades que enfrenta la aplicación
del "buen gobierno" en la práctica en América Lat¡na se encuentra
en el análisis realizado por Alcántara (r998). Anotó que ,,la tendencia
creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente hacia las
organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Estado, también
influye en la capacidad de gobernar en algunos países de América
 LA MpLEMENracróN DE LAs oEcrsloNEs 215
214 ANDRE.NOEL ROTH DEUBEL

e impuesto verticalmente por el Estado, sino que es piural, resultado

Latina". Situación que provocaría, según la autora, un debilitamiento
de un arreglo o de un consenso entre diversos actores tantos públicos
de las ¡nstituciones públicas y dificulta aún más que éstas recobren
como privados. El interés públ¡co se construye de forma más horizontal,
legitimidad y resPeto Por Parle de los ciudadanos. Paradójicamente,
emerge alrededor de "coaliciones pertinentes y evolutivas" (Moreau,
la implementación de algunos principios de "buen gobierno" podría
2oo3:44). Como ¡lustrac¡ón de esta evolución, se podría señalar el caso
tener como consecuencia una menor gobernabilidad para los Estados.
del intento de reforma a la Ley 3o de educación super¡or en Colombia
5iempre según el mismo anális¡s, "el poder avasallador de los bancos y
en el zotz. La ¡nd¡gnación provocada en la sociedad colombiana por el
donantes multilaterales para de6nir las prioridades en las políticas y en la
proyecto de reforma, que facilitó la movilización y la oposición de varios
geslión de la crisis económica" impide que el "buen gobierno" tenga una
sectores de la sociedad, tuvo como or¡gen el sentimiento de que dicha
mayor eficacia. Para lograrlo, la autora estima que se deberÍa ante todo
reforma había sido elaborada de forma inconsulta con los principales
cambiar la ortodoxia económica dominante. Por último, considera que
actores de la educación superior en el país. El Cobierno, ante la amplitud
el "buen gobierno" no podía ser concebido como un recetario aplicable
que tomó el movimiento opositol terminó retirando el proyecto de ley
en cualquier lugar en forma similar. Se debería incorporar una filosofía
en 2or3 y encomendó a su ministra de Educación la realización de un
económ¡ca democrática y socialmente responsable (Alcántara' t 998).
amplio proceso de consultas antes de proceder a presentar un nuevo
El concepto de "buen gobierno" fue progresivamente sustituido
proyecto de ley.
d urante la década de t 99o por el conc epro de gobernanz¿. La noción de
Así se puede concluir que, en el curso del siglo xx, el foco para
gobernanza, que historiadores usaron para caracfetizat el modo de orga-
la teoría y el estudio de la implementación se ha ido desplazando del
nización del poder feudal en la Edad Media (Moreau, zoo3:5), permit¡rá
Cobierno y su aparato administrativo hacia estructuras de gobernanza
señalar las característ¡cas que tomaban las relaciones entre Cobierno
que incluyen actores públicos, privados y asociativos. H ill y H upe (zoro)
y sociedad en muchos países. La gobernanza describe así el hecho de
consideran que la reflexión sobre Ios problemas de implementac¡ón y, en
que el proceso ¡ en particular, la implementación de las políticas ya no
particular Ia concepción de la administración pública, puede ser sinteti-
están bajo el control y el direccionamiento exclusivo de las ¡nst¡tuciones
zada en cinco periodos que se caracterizan por la posición dom¡nante
gu bernamentales Cobierno y la administración pública- sino que
-el
participan en ella tanto organizaciones privadas como asoc¡ativas. Con
de un paradigma en particular (Tabla 5.2.).
El periodo que va de los años 3o a la década de los 6o del siglo xx
la gobernanza, la decisión ya no es el hecho de alguien en particula¡
se caracteriza por el desarrollo de ambiciosos programas que debían re-
sino que debe resultar de una negociación permanente entre actores
solver la mayorÍa de los problemas públicos. Se generó así la expectativa
sociales: la decisión toma la forma de un Proceso de organización y
que el Cobierno era capaz de solucionar cualquier problema (problem-
de administración respetuoso de las diversidades (Moreau, 2003:6'l).
so/urng) mediante el despliegue racionalde su capacidad adm¡n¡strativa.
La gobernanza da cuenta así de formas variadas de interrelación y de
En particular, el desarrollo de una c¡encia de las políticas (policy scien-
cooperac¡ón entre ¡nstituc¡ones de diversas índoles
-gubernamentales, ces) debía contr¡buir a encontrar las soluciones más efic¡entes a cada
privadas y asociat¡vas- para gobernaro regular un campo especí6co A
problema (formulación de soluciones) y, a su vez, definir la estructura
cada caso, su propia forma de gobernanza. De este modo se considera
adm¡nistrativa de implementación de las políticas más ad ecuada Qtolícy
que el 6ob¡erno, si bien sigue s¡endo un actor relevante, ya no es el ac-
implementaciónl que permitía minimizar la brecha entre formulación e
tor único o dominante en buena parte de las actividades de regulación
implementación (enfoque de gestión pública).
socialy económ¡ca. La diiección de la sociedad es entonces el resultado
En la década de los 8o, las desilusiones producidas por los fracasos
de un proceso de coproducción entre el Cobierno y la diversidad de los
de la implementación top-down conducirán a su rechazo y deslegiti-
actores sociales y económicos (Aguilar, zoo6:89). La gobernanza sig-
mación. El foco de interés se dirigió hacia las soluciones de mercado,
nifica también que el ¡nterés público ya no se encuentra monopolizado
 LA TMPLEMENTAC|óN DE LAs DECIs oñES 211
216 ANDNÉ.NOEL ROTI I DELIBIL

Tabla 5.2, Cambios parud¡gmáticos en la práctica y el estud¡o Consideramos que este marco, a pesar del tiempo que ha pasado (¡un
de la administración pública cuarto de siglo!), sigue siendo pertinente para abordar los Problemas de
implementación ¡ además, guarda compatibilidad con la periodización
Caracterización Paradigrra
propuesta por H¡ll y Hupe supra.
Edad del Agenda socraldemócrata. Problem'solv¡ng "c encia" de
intervencionismo Aumento de las la implementación
(r9lor97o) expectativas y desilusiones 3. UN MARC0 PARA tf¡s ISTUIII0S DE ll,lPtEMEtlTAClÚN

Edad del mercado Agenda neoliberal. Nueva Cestión Pública
098o) Privado es iguala público (orientación por el mercado)
Edad del Agenda neoconservadora. Mercado contro a.lo
neointervencionismo Público no es igLral a medrante i¡stltuc o¡cs
(r99o) privado
A partlr de 2ooo lmportancia de la acción Cobernanza
lAct¡an motters)
Tomado de Hupe y Hill (2oro:r06). Adaptado por Roth.
bottom-up, que se cristalizaron en propuestas como la NCp (análisrs
entre principal y agente, teoría de la elección racional) y el paradigma
posburocrático. Sin embargo, progresivamente, las consecuencias ne-
gativas de las políticas de privat¡zac¡ón llevaron a considerar necesario
un fortalecimiento de las instituciones para supervisar y enmarcar el
funcionamiento de los mercados. Del intervencionismo se pasó a la
lógica neoliberal de reducción del Estado ¡ de allí, a una perspectiva
n eointervenc¡on ista que reconoce la necesidad de or¡entar, mediante
un diseño institucional adecuado, el comportamiento de los agentes en
el mercado de manera que permita producir el bien público esperado.
Luego, durante la década de los 90, a partir de una mezcla de pragma-
tismo y de un intervencion is mo selectivo, los gobiernos empezaron
a ser más atentos a las consecuencias de sus acciones (rendición de
cuentas, evaluación) y, por lo tanto, más conscientes de lo que se con-
sideraban capaces o no de hacer. La atenc¡ón se focalizó más sobre la
acción, facilitando así la transiclón del foco de atención de los estudios
de implementación desde el Cobierno o desde el mercado hacia una
tercera vía: la gobernanza. Esta perspectiva implica que el modelo de
implementación, en particular en relación a los actores involucrados,
pueda variar en función de cada caso. (Hill, Hupe, 2oro: ro7-r08).
Para finaliza¡ se presenta a continuación la propuesta de lngram
(r 99o) de un marco flexible para el análisis de la implementación.
Como lo señala Helen lngram (r99o:462 y ss.), a Pesar de los numero-
sos trabajos y modelos propuestos para anal¡zat la implementaciÓn de
políticas públicas, aún no se ha logrado determinar la superioridad de un
modelo en particular sobre los demás. La variedad de polÍticas públicas
(o de programas polÍticos) y de circunstancias dificulta la tarea. Como
ilustración de esta dificultad se puede indicar que los especialistas no han
podido acordarse ni siquiera sobre elementos tan fundamentales como
la definición de la implementación; o lograr un acuerdo sobre en dónde
empieza y en dónde termina ésta. Tampoco se ha logrado determlnar los
principales elementos que inciden en el proceso de implementac¡ón y ni en
los criterios para su evaluación (ver Pressman, Wildavsky, 1998:285 y ss.)
El desafío que representa el análisis de los procesos de imple-
mentac¡ón, tanto para sus actores como Para los analistas, obliga a
concebirla de una manera amplia, flexible y multidimensional. Para
tal efecto lngram (19go:47o y ss.) ha propuesto un marco analít¡co
basado en la combinación de una serie de variables como los costos
de información y de negociación, la estructura reglamentaria ut¡l¡zada,
Ios criterios de evaluación, la capacidad administrativa y el contexto de
la implementación.
3.1. Los costos de nsgociaciór y de ¡nf0rmaci6n
Para muchos autores, analizar la implementación implica mirarel proble'
ma que deben enfrentar los encargados de la formulación y de la decisión
de la política. Salisbury y Heinz (r97o:47) han observado la polÍtica con
relación a los costos que implica para los decisores. Dividen los costos
en dos tipos: los costos de negociación y los costos de información.
Los costos de negociación son los costos para lograr un acuerdo entre
los distintos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos
necesarios para establecer un acuerdo entre las partes y obtenerel apoyo
y respaldo suficiente para una soluc¡Ón. Los costos de negociación son
218 ANORÉ.NOEL ROIH DEUBEL
bajos cuando los ¡ntereses en,uego son claros y existe un consenso o
un respaldo dominante para una soluc¡ón en particular. De lo contrario,
es necesario entrar en un proceso de negociación entre intereses distin-
tos, lo cual implica esfuerzos y t¡empo suplementarios. Los costos de
información son los costos que ¡mplica la obtención de la información
necesaria para conocer y determinar las consecuencias de las d¡stintas
soluciones posibles o la validez de la acción propuesta. Estos costos
son bajos cuando los resultados de la acción son Fácilmente previsibles
y se sabe que la acc¡ón no tendrá mayores consecuenc¡as no deseadas,
es deci¡ que su implementación no va a generar mayores dificultades.
Los costos son bajos también cuando ex¡ste una gran confianza en la
administración, en su capacidad de conseguir la información necesaria
para la implementación de la política.
Según el análisis de Wagner (r986), se puede establecer que
cuando los costos de negociación son bajos, los objetivos de la política
tienden a ser más claros y precisos. Y cuando los costos de información
son también bajos, es más probable que los procedimientos conten¡dos
en la política pública para lograr los objetivos sean más flexibles para
los implementadores. La tabla sigu¡ente (5.3.) perm¡te indicar qué tipo
de política t¡ene la posibilidad de emerger en relación con las caracte-
rísticas de los costos de negociación y los costos de información que
implica el problema.
En el caso de costos de información y de negociación bajos, es
probable que la política presente unos objetivos claros y se perm¡ta
Tabla 5.3. Tipologio de políticas públicas según costos
Costos de negoc¡ac¡ón
Costos de
Bajos Altos
inlormación
Iipo l: fipo 2:
Bajos Objetivos claros, Objet¡vos abiertos.
procedimiento flex¡ble proced¡miento flexible
TPo3: fPo4:
Altos Objetivos claros, Objet vos abiea(os,
procedimiento preciso procedimiento preciso
Tomado de lngram (r990:472). Adaptado por Roth.
LA N,¡pLEMENrAcróN DE LAs DEcis oNES 219
a los implementadores una amplia autonomía para determinar los
procedimientos requeridos para su implementación debido a que no
presentan mayor dificultad o duda (Tipo t).
Cuando Ios costos de información bajos se combinan con costos
de negociac¡ón altos, es probable que la política tenga obietivos poco
precisos, ambiguos, como consecuencia de la necesidad de conseguir
un térm¡no medio o un consenso entre varios intereses. Pero, de igual
manera que en el caso precedente, los implementadores tendrán una
autonomía importante en la elección de los procedimientos de imple-
mentación Cfipo 2).
5i los costos de información son altos y se combinan con costos de
negociación bajos, la política tendrá probablemente objetivos claramente
definidos, y se establecerán procedim¡entos precisos con el ob;etivo
de poder controlar al máximo el proceso de implementación (Tipo j).
Finalmente, en el caso de tener costos de negociación y de infor-
mación elevados, es probable que la política se caracterice por prever
objetivos ambiguos y procedimientos de implementac¡ón precisos y
detallados con el 6n de que se pueda hacer un control estrecho y obte-
ner informes sobre Ia implementación de la política, su proceso y sus
consecuenc¡as (Tipo 4).
3.2. Criterios de evaluación
Para evaluar en qué medida una politica ha logrado obtener resultados,
es necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentación establecida.
No se puede tener un criterio de evaluación uniforme para todas las
políticas púbiicas. Se trata de aiustar las herramientas de análisis en
función del problema a examinar. A partir de la tipología de polít¡cas
públicas anterior (tabla 5.3.), lngram l99o:473-474) propone diferenciar
los enfoques de implementación y los criterios de evaluación a usar por
parte del analista, como se indica en la tabla siguiente (5.4.).
Una política pública (o programa) de Tipo r, consiste en una polí-
tica que, como lo indicamos anteriormente, tiene costos de información
y de negociación bajos. Lo que permite una implementación según los
enfoques clásicos de la administración. La claridad y la simplicidad de
sus objetivos permiten una medición relativamente sencilla de su éxito.
Cuando tanto los ob;etivos como los proced¡mientos admi-
nistrativos de una polÍtica son poco precisos y flexibles (Tipo 2), es
 LA r[,lpLEMENrAcróN oE LAs DEC sloNES 221
ANDRÉ.NOEL ROTH DEU BEL

fabla 5.4. lmplementación y evaluación según el tipo de política pública es la capac¡dad para lograr respaldo y consenso amplios alrededor de
algunos objet¡vos entre los distintos grupos de interés organzados.
Tipo de Enfoque de
norma implementación Criterio de evaluación
3.3. Variables crÍticas para la ¡mllemcntaciún
Tipo r Rea izac ón ¿e los oblet vos
cornando y control Lo ideal para una administración encargada de la implementación de
una política es que disponga de la capacidad, de la autoridad y de los
Tlpo 2 Bottom up, por tetoceso Creatividad y liderazgo recursos que le permitan ejecutar a cabalidad su tarea y, además, que
administrativo, capacidad de
innovación
sea capaz de resistir presiones externas. Pero esto no es siempre el caso
en la realidad. Para lngram, los entes implementadores se enfrentan
Tipo l Experimentos y Aprendizaje
a dos tipos de problemas fundamentales. Primero, suelen carecer de
reformulaciones
la voluntad, el interés, la capacidad, Ios conocimientos o los recursos
Tipo,l Negociacrones Acuerdos y respaldo necesarios para realizar la implementación. Segundo, los entes de
Tomado de lngram (r99oi474). Adaprado por Roth. implementación suelen ser dependientes, dominados o controlados
("capturados") por una clientela o un gruPo particular (por lo general,
necesar¡o tomar como referente para su anál¡s¡s elementos cercanos tos destinatar¡os de la política) capaz de aprovechar los beneficios de
a los implementadores. La evaluación del programa debe centrarse en la política sin que haya una real contraprestación o beneficio para la
la sinergia en el nivel locai y la capacidad de Iiderazgo y de dinamismo administración implementadora (ver la noción de rent'seeking). Estos
de los implementadores como variables muy importantes de éxito de problemas van a resultar más o menos importantes según el tipo de
las políticas. política (Tipo r a 4) que los entes tienen que implementar. Es decir que
Las polÍticas de Tipo 3 corresponden a políticas con metas y obje- el elemento crítico para una implementación exitosa de la política de-
tivos claros y ambiciosos para destinatarios específicos y eventualmente pende también del tipo de política que se implemente. Según lngram,
con plazos que se deben respetar. Ejemplos de políticas de este tipo porejemplo,si setrata de implementar una política deTiPo r (ob,etivos
se encuentran en las políticas amb¡entales (procesos de reducción de claros, procedimiento flexible), los factores críticos se encuentran en
niveles de contam¡nación, realizaciór de planes de mitigación, etc.). un cambio de las circunstancias externas, en el entorno de la política
Como existe un gran desconocimiento en estos temas (costos de in, pública. En el caso de una política de Tipo z (objetivos abieftos, Procedi-
formación elevados), es necesario que exista un proceso continuo de miento flexible) los factores críticos van a situarse tanto en la capacidad
reformulac¡ón, de aproximación y de análisis de Ia implementación. La administrat¡va como en su relación con los destinatarios (clientela) de
capacidad de la adm¡nistración de aprende¡ recoger información perti- la política. El punto crítico de una política de Tipo 3 se encuentra más
nente sobre el problema, para luego reajustar la polít¡ca en función de que todo en la capacidad administrativa y, Por último, para una política
estos elementos, tanto en sus objet¡vos como en sus procedimientos, de Tipo 4 es crucial su relación con los destinatarios (clientela).
puede ser considerado como un criterio fundamental para evaluar el En conclusión, la tabla 5.5 permite tener una visión sintética del
éxito o el fracaso de la polít¡ca. marco analítico de la implementación propuesto Pot lngram.
Finalmente, en caso de una política de Tipo 4, los implementado-
res tienen la difícil tarea de lograr acuerdos y respaldos para prec¡sar y
concretar objetivos poco claros en la formulación de la política. Por lo
tanto, un criterio de medición válida para analizar el éxito de la política
 AN DRÉ.NOEI ROI N DEUB€L 223
LA IMPLEMENTACIÓN OE LAS DECISIONES

Tabla 5.5. Un /hatco flexible paro et onálisis de implementación

según lngem nanza. La capacidad de invención, de recursividad y de imprevisión de
la actividad política dificulta la aspiración a explicar la implementación
mediante un modelo general. Además, la presentac¡ón del análisis de
la actividad implementadora, en particular con el marco analítico de
Costos de Top-down clás co
lngram, muestra que resulta trabajoso separar tajantemente la imple-
, Cambio en
ñegociac ón comando y c¡rcunstancias
mentación no solamente del proceso de fbrmulación o de diseño de
bajos / control erterñas o en la política pública, sino también de la evaluación de ésta. El siguiente
Costos de
el entorno de la capítulo va a centrarse prec¡samente en la fase de la evaluación de la
informaclón
política
bajos política pú bl¡ca.
(Tjpo r)

Costos de Eottom up, pot Liderazgo

negociación retroces0 adrnin¡strativo,
altos /
respaldo de
Costos de
polÍticos
informac¡ón
baios
(Tipo 2)

Costos de Experimentos y Capacidad

neEociación reformulaqones edrninistratava
baios /
Costos de
información
altos
O¡po,
Costos de Objetivos Negocraciones Relaciones de
¡regociacrón abiertos,
clientele
akos / proced¡miento
Costos de preciso
rnformación
altos
(Tipo 4)

Iomado de lngrem 0 9 90:477). Adaptado por Ro¡h.

C0NCI-USlút'l

La presentación de las diferentes concepc¡ones y enfoques con los

cuales se ha intentado entender el proceso de imilemeniaciOn
de las
políticas muestra ef camino recorrido: desde una perspectiva
centrada
en la administración pública racional, pasando por su contrario,
con la
regulación por el mercado, hasta el desarrollo del
concepto de gober-
 La evaluación de
las políticas públicas

runoouccrún

¡Cómo determ¡nar si una política es o ha sido exitosa o no? ¿En qué me-
dida se lograron los objetivos propuestos por una ley) ¿Cuáles han sido
sus consecuencias y sus costos) De manera espontánea ciudadanos,
políticos, medios de comunicación suelen responder a estas pregun'
tas. Responden a veces a partir de elementos más o menos objetivos,
frecuentemente en función de apreciaciones subjetivas o simplemente
desde su opinión política. Y estas preguntas son fundamentales para
quien se interesa en conocer la actuación del Estado, en evaluar su grado
de eficacia o eficiencia, en conocer los efectos de su intervención, sus
logros y fracasos.

l. EL sElfl¡lfl DE r-A EYATUAC|0]{

La evaluación, entendida como una práctica seria de argume¡tación

basada en una información pertinente, permite prec¡samente op¡nar
de manera más acertada, con menos subjetividad, acerca de los efec-
tos de las acciones públicas. Su importancia es aún mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporáneos tienden a fundamentar
su legitimidad no solo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que
hacen y logran hacer, en los resultados obtenidos. Es entonces ¡mPor-
tante que los gobiernos y los ciudadanos sepan lo que se ha logrado

226 ANDRÉ NOEL ROTH DEUSEL
por medio de las acciones emprendidas. El difunto presidente francés
Frangois Mitterrand estimaba que la evaluación representaba un pro-
greso para la democracia y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado
(en Duran, r999:t68). Es decir que la práctica de la evaluación debería
ser considerada por el poder político como un aporte en el proceso de
decisión (y de la política pública en general) y no como un contrapoder
que busca entorpecer su acción. La evaluación debe alimentar el debate
democrático favoreciendo así las prácticas pluralistas y fomentando Ia
deliberación más que la sum¡s¡ón ante el poder político (Quermonne,
1991:2go-291).
El desarrollo de las prácticas de evaluación en el sector público
coincid¡ó con la pérdida progres¡va de legitimidad del Estado, inclusive
en los paÍses industrializados avanzados (ver Habermas, r988). De
manera general, la ambición del Estado intervenc¡onista o de bienestar
del siglo xx, se frustró parcialmente por el difícil cumplimiento de sus
objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes realizados; s¡tuación
que se evidenció en particu¡ar en sus políticas sociales. Las dudas y las
críticas que surgieron sobre Ia actuación del Estado y su costo creciente,
se tradujeron en una exigencia de una mayor eficacia y eficiencia de las
autoridades públicas. Por eso, se abrió camino la idea de introducir
en el sector público las técnicas de gestión utilizadas en las empresas
privadas. A part¡r de los años 6o, en los países industrializados como
Estados U nidos y Europa occidental, u n enfoque de public management
o de gestión pública empezó a sustituir los métodos tradicionales de la
administrac¡ón pública (Nioche, r98z) (ver capítulo 5).
La introducción de esta nueva técnica de gestión en el sector
público significó un verdadero cambio de enfoque, un nuevo modo
de pensar Ia labor administrativa: las soluciones efectivas no aparecen
de una vez, sino que son resultados de procesos de aprendizaje y de
ensayo y errot Estas dos maneras de concebir la acción pública refleja
la tensión existente entre dos formas de legitimidad. De un lado, tene-
mos una ¡egit¡m¡dad tradicional que se basa en el respeto a la ley y a
los reglamentos y, de otro lado, una legitimidad que se fundamenta en
los objetivos y los resultados de la acción. El enfoque tradicional de la
legitimidad de la acción pública, fundamentada en el respeto a las regfas
y procedimientos jurídicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad
tA FVALUA(lÓN Ot tAs PoLiflctAS PÚStlcas
de la acción pública basada en el logro de los resultados'. Se trata de
rcemplazar la primacía de los medlos por la primacía de los objetivos,
con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la acción pública
(Muller,r99o:rr6; Chevallier, Loschak, r 982:57). Este nuevo enfoque va
a abrir un campo amplio al concePto y a las prácticas de evaluación'
Sin embargo, el desarrollo de la evaluación de políticas públicas
no encuentra su legitimación únicamente en las de6ciencias del Estado,
sino tamb¡én en el hecho de que los problemas que éste busca resolvel
controlar o m¡tigar por medio de sus acciones públicas, son siempre
más complejos e inciertos en cuanto a med¡os, resultados y efectos'
Basta pensar en la compleiidad de los problemas ambientales, de las
manipulaciones genéticas o del cambio climático. Con frecuencta,
aunque no se admita fácilmente, los gobiernos tienen que andar casi
que a tientas, y actuar en situación de gran incertidumbre en cuanto a
las consecuencias de sus decisiones. La actividad evaluadora permite
entonces al Estado y a los gobernantes, y tamb¡én a los ciudadanos,
disponer de una mayor información acerca de los efectos de las deci-
siones y acciones públicas. Un Cobjerno responsable no Puede tomar
decisiones sin tener un mÍnimo de interés Por las consecuencias que
éstas conllevan más allá del corto plazo.
2. DEHl¡rR tA EVALUACI0i¡
La evaluación tiende a constituirse como una nueva disciplina en el
ámbito del análisis de politicas públicas "que se ocupa de recolectar,
verifcar e interpretar la información sobre la ejecución y efcacia de las
políticas y programas públicos" (Ma)one,1997.214) Como es costumbre
en ciencias sociales, existen múltiples definiciones para la "evaluación"'
El francés Leca (en Mulle¡ zooz) "completa" la de6niciÓn anterior
señalando que la evaluación consiste en una "actividad de recolección'
análisis e interpretaciÓn de la información que tiene que ver con la puesta
r Este cambio de e¡foque está en la base de la corieale N¿w Public Monag¿m¿'i -NPM o Nueva
Cest¡ón Pública, popuiarizada coñ el libro d€ osborne v caebler (r99,; cn 'spañol: r994),
que
se desrrrolla a partir de le décáda de los años 80 en los países anglosaion€s y
posteriormente en
buena pa¿e dei r¡undo. El neo ibe.álismo ha eñ.ontrado en esta corie¡te (rña
justifcación y un
instrurn€nto para su implemeñtacióñ (ver Hufty, r998;Urio, r998i Roth, r999b)
228 ANORÉ.NOET RoTH DEUBEL
en marcha y el ¡mpacto de las medidas que buscan actuar sobre una
situación social con la preparación de nuevas decisiones". Carol Werss
y de represión. Por lo general, es cierto que la práctica tradicional de la
(r998:4), reconocida especialista norteamericana en el tema, propone
la s¡gu¡ente definición: "estimación s¡stemát¡ca de procesos o efectos
de un programa o política, comparada con una serie de estándares
implícitos o explícitos, como un medio para contribuir a la mejora del
programa o de la polÍtica".
Esta últ¡ma definic¡ón establece cinco elementos claves. El primero
es la estimac¡ón sistemática. Ésto significa que la naturaleza de la ¡nves-
tigación se hace de manera rigurosa, de acuerdo con los métodos de
las ciencias sociales, que sean cuantitativos o cualitativos. El segundo
y el tercer elemento si hacen referencia a los puntos de atención de la
invest¡gac¡ón: los procesos o los efectos. Una evaluación se interesa,
por ejemplo, en conocer en qué medida se respetan en la práctica los
procedimientos fijados (proceso). Otras evaluaciones se centran en
los efectos de un programa para los beneficiarios. iObtiene la gente
los beneficios previstos? O de manera más amplia, ¿qué provoca la
intervención) Muchas evaluaciones tratan tanto de los procesos como
de los efectos. El cuarto elemento, los estándares implícitos o explícitos,
señala que la evaluación busca estimar los mér¡tos de un programa en
relación a expectativas. Los estándares de comparación establecidos
pueden provenir de documentos oficiales o no. Los obje vos de los que
financian el programa, de los dirigentes del programa, de los ejecutantes,
de los beneficiarios, o eventualmente del propio evaluador pueden ser
los criterios de comparación. Se trata de dar información al destinatario
para que éste pueda establecer conclusiones sobre los méritos de la
política o del programa. Finaimente, la evaluación pretende generar una
información útil para mejorar la eficacia y eficiencia de un programa.
La variedad en las defrniciones acerca de qué es la evaluación
refleja las diversas concepciones existentes. Entre la evaluación de tipo
gerencial util¡zada como instrumento de gestión (o me,or de control de
gest¡ón), la evaluación del desempeño, la evaluación de resultados y de
impactos y la evaluación interactiva, participat¡va, pluralista, concebida
como una herramienta pára la profundización del ideal democráticc.¡,
existe algo más que matices.
5in embargo, las ideas dominantes al respeto tienden, y no sin
razones, a asociar esta act¡v¡dad no solo con la noción de control (le-
I a fvat uA, tóN DL LAs poLt frcras púBL (aS
gítimo) de actividades, sino con la de intrusión y hasta de instrumento
evaluación tjene un aspecto más que todo vertical, cuantitativo, admi-
nistrativo y directivo, tendiente a just¡ficar una sanc¡ón. De allí deriva,
parcialmente por lo menos, de un lado, la aaitud común de resistencia
a la idea de evaluación, y del otro, el comportamiento, frecuente en la
función pública, de ritualismo, es decir de apego bu rocrático al reglamen-
to por temor a una eventual sanción. Y, por c¡erto, Ia evaluación es una
activiCad fundamentalmente normativa. Los evaluadores difícilmente
pueden actuar por fuera de sus valores, normas y percepciones propias
(o de las de los solicitantes'de la evaluación). Así que los criterios de
evaluación seleccionados nunca serán reconocidos como pertinentes
por todos los actores soc¡ales. Tanto los criterios seleccionados para
evaluar la acción pública como la acción pública en sí son objeto de
controversia. Por eso, es fundamental entender que la evaluac¡ón es
posible solo en la medida en que el sentido de ésta, asícomo la escala
de valores util¡zada, se encuentren enunciados con la mayor claridad
posible. En caso contrario, la evaluacrón no es más que una expresión
de arbitrariedad que será difícilmente aceptada por los actores de la
acción pública evaluada.
Pero, la evaluación es también un instrumento valioso e indispen-
sable para conocer y mejorar las acciones públicas. lnicialmente, la eva-
luación se desarrolló como un instrumento de medición de la eficacia de
las polÍt¡cas públicas en el marco del movimiento de racionalización del
gasto público (el famoso cces en inglés o RCB en francés, ver más abajo
y en el capítulo 4) (Chevallie¡ r99r:43). Posteriormente, en el ámbito
de las políticas públicas, este enfoque inicial va a ampliarse. Se puede
observar esta evolución en la sucesión de las definiciones "oficiales"
(y en consecuencia, de las prácticas) de la evaluación. Por ejemplo, en
Francia, según Corcuff (993:t9z-tg4\, en r986, la evaluación de polít¡cas
públicas pretendía "conocer y medir los efectos propios de una política"
a partir de un análisis de los hechos realizado por expertos externos a
fin de garanlizar la neutralidad (lnforme Deleau). Lo que ¡n¡c¡almente
apareció como una tarea relativamente sencilla de medic¡ón, terminó
2 Solic¡tante en el sentido de ¡a persona o la instituc¡ón que pide y paga la realizac¡ór de un¿

ANDRE.NOEL ROTH DEUEEL
siendo un reto ambicioso: ¿en qué medida y cómo determinar si les
efectos observados son realmente consecuencia de la política y no de
causas externas a ésta¡
En r989, con el lnforme V¡veret, la evaluación ya no consistía so-
lamente en emit¡r un juic¡o sobre los hechos, sino que incluyó también
una apreciación en términos de valores. Al pluralismo de valores pre-
sente en la sociedad corresponde también un pluralismo en el peritaje
(expertise). Si la evaluación no puede escapar al juicio de valor, entonces,
en una sociedad democrática, habrá necesariamente una variedad de
evaluaciones igualmente válid as (a u nq ue no necesariame nte ¡gualmente
aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores pre-
sentes en una sociedad particular. Por lo tanto, se advierte del peligro
positiv¡sta que se corre en considerar la existenc¡a de solamente ana
definición (y una metodología) válida para la evaluación. En r 99r, el Con-
sejo CientÍfico de la Evaluación, de Francia, propuso definir la evaluación
como "la actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la
información relativa a la irrplementación y al impacto de medidas que
apuntan a actuar sobre una situac¡ón social asícomo en la preparación
de medidas nuevas ". Allí la evaluación es reconocida como una actividad
que asocia tres dimensiones: una dimensión cognitiva, porque aporta
conocimientos; una dimensión ¡nstrumental, porque hace parte de un
proceso de acciones y, por último, una dimensión normat¡vo, ?otque
se trata de una interpretac¡ón a partir de valores-
Frente a estas definiciones "oficializadas", existen enfoques (y obje-
tivos) de evaluación aún más amplios, como por ejemplo los propuestos
por los defensores de la evaluación pluralista. Ceneralmente, todos
parlen de una crítica a la teniación positivista inscrita en la mayoría de
los modelos de evaluación. En este sent¡do, a partir de los años 9o, las
concepciones "verticales" y externas fúeron substituidas por enfoques
que hacen énfasis en la necesidad de ¡ntegrar los puntos de vista, no
solamente de los diversos expertos, sino también de los actores invo-
lucrados. En este contexto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido
por el lnforme Viveret, se suma también el pluralismo de los actores.
Significa que es necesarió tener en cuenta la evaluación hecha por los
actores sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones.
lmplica que la relación entre investigadores y actores "investigados"
debe inscribirse en un proceso que permite, med¡ante el debate y la
LA EVALUAC]ÓN DE LAS POLÍfICIAS PÚ8LICAs
231
partic¡pación activa, o un aprendizaje colectivo (autoevaluación, eva-
iuación endoformat¡var), o aiustes en el curso de Ia imPlementación
mediante la negociación y la discusión con los actores (evaluación
dinám¡ca o continua).a
Por lo tanto, y según la definición Propuesta por Vuille (s'f), re6-
riéndose particularmente al caso de la evaluación de programas sociales:
la evaluación es un proceso (temporalidad) y una mezcla que retoma
de
elementos tanto del pensamiento c¡entí6co como de la acción' tanto
los saberes teóricos como de Ios saberes empíricos Poresosu metodo-
logía tiene que responder a criter¡os de validez y de fiabilidad frente tanto
a la ciencia como a la acción. La auto y la heteroevaluación, de manera
los
ideal, deben ser conducidas conjuntamente para nutrir la reflexión de
futuros de su
actores ¡nvolucrados en los estados pasados, presentes y
evaluar
organización. Apuntan a cuali6car la experienc¡a No se trata de
las capacidades ¡ndividuales de la gente, sino los recursos y las capacida'
des sociales organizadas y coordinadas- adquiridas por
-aprendidas,
el conjunto de los actores Para la realización de un proyecto colectivo
Lo que se refleja en esa definición es también la tensión entre dos
posturas metodológicas que corresponden a la oposición clásica entre
el polo cientÍfico y el polo de Ia acción pública (ver Weber, r959) La
evaluación, como el análisis de polÍtica pública en general, difícilmente
puede escapar a esta tensión Como lo anota Leca (lgg3), el reto de
la evaluación consiste justamente en articular estas dos dimensiones
(o politica)-, para intentar superaresta contradic-
--{ientífica y Práctica
ción de manera constructiva. !lildavsky (r 98o) subraya que el propósito
del analista de políticas no está en eliminar todo iuicio de valo¡ sino
en elevar el nivel de la discusión entre ¡ntereses contradictorios, con
la
finalidad de que, en lo ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de acción meior conocidas'
de los aciores' del público
ir*-fr".u. ""¿.f",ln"iva: evaluación que permite la formación tanto
interesado como de los irvest¡gadores con el fin de mejorar la práctica'
pe6pectiv:s
4 Desde una Perspe.tiva anglosaiona, Cuba v Lincoln ('989) definen estas drsl¡nras
g€neraciones estos autores e¡ister cuat'o geñeraciones de evalua'ron:
con el térñino de según
en los valores y'
ura cenkade en 1a;edición, ova centrada en la des'ripcióñ, una tercera centrada
in"t..nt", ,n" .rrn, g.ñeracióñ cenvada €r el pluralismo y la ParliciPación'llamada rcspansue
const u.t¡v¡st eeatuoio;. Para u.á §íntesis de lás 'ge¡erac¡ones' ver
Roth (2oo9' 2orr)'
2)2 ANORÉ.NOEL ROIH OEL] BEL
Esta ambición de conjugar el rigor analít¡co y la acción política
lleva a Duran (r999:169-175) a definir la evaluación de políticas públ¡-
cas como una aclividad de investigación oplicada, de producción de un
conoc¡miento comprometído con las realidades sociales:. Para Monnier
(r992:rol), es solamente con este compromiso de la evaluación con la
real¡dad y con los actores, que ésta tendrá una utilidad social y dismi-
nuirá el riesgo de quedar olvidada en algún cajón de una oficina (o que
sirva de instrumento al servicio exclusivo de los directivos). Al parecer,
la posibilidad de que la evaluación sea socialmente útil no dependeria
tanto del rigor técnico de la metodología empleada como de la credibi,
lidad, y por consecuencia de Ia legit¡midad, del enfoque empleado por
los actores sociales involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir
que la evaluación no puede escapar del contexto político de la acción
pú blica que pretende analizar.
Fundamentalmente, como lo señala Duran fggg: t7o-t7z),la
evaluación de políticas públicas constituye una herramienta para encarar
los tres principales retos de los gobiernos democráticos contemporá-
neos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiernos deben tratar
de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la
acción pública para fundamentar de la manera más acertada posible las
acciones futuras, los regímenes políticos democráticos tienen tamb¡én
la obligación de comunícar para explicar, con base en una ¡nformación
argumentada, y dialogar con sus públicos para consegu¡r el respaldo
a sus acciones; ¡ por último, los gobiernos no pueden dejar de lado la
responsabilidad de ejercer un controlsobre las actividades que realizan.
3. BREI,E RECUT}IIO HISTÚRICÍ¡ ItE tA EVAI.UACIÚ}¡
De acuerdo a lleiss (r998), la prehistoria de la evaluación nos hace
remontar probablemente al siglo xvtt con el establecimiento de la
ideología de la llustración y su proyecto de descubrir las leyes sociales,
similares a las leyes físicas, que rigen la acción humana y el desarrollo
5 Duran 0999169 r7o) de6ñe la aciividad de eveluación coño 'la apreciación razonada d€ las
acciones defnidas e implementadas por las autoridades públicas para su conr¡bución ál i.áta-
miento de ios problemás púb¡icos que el¡as han identifcádo y que requieren de su intervencióñ
Esta apre€iac¡ón interviene con base en un conocimi€nto profundo, ianto de las consecuencras
que estas a.ciones inducen romo de los procesos que las producen'.
LA EVALUACIÓN DE LAs POLíTIC A5 PÚBLICAS 23)
de la "aritmética política" (el posit¡vismo).6 El desarrollo de la estadística
(c¡encia métrica del Estado) ha permitido recolectar cantidad de datos
en diversos temas y establecer relaciones de causalidad, part¡cularmente
desde el siglo xtx- Específicamente, en los temas de educación, salud,
criminalidad y obras públicas de infraestructuras (canales, vías) se hicie-
ron los primeros estudios que se pueden calificar como evaluaciones.
Durante el siglo xtx, preguntas como ¡contribuye la educación
a disminuir la criminalidad) fueron típicas de los debates de los re-
formadores sociales y los comienzos del Estado benefactor de esta
época (relación con la "cuestión social" y el "socialismo") y facilitaron
el desarrollo de metodologfas de investigac¡ón social. Sin embargo, las
ciencias sociales fueron utilizadas más que todo para conocer la dimen-
sión de los problemas sociales y buscar remedios, y no tanto para medir
el efecto de estos últimos. Los remedios tales como la prohibición del
trabajo infantil o la instauración de seguros sociales parecían buenos
de manera obvia.
Es en los años 3o que se hicieron las primeras evaluaciones que
se podrían calificar de científicas en la educación comparando los re-
sultados de diferentes colegios en los et.uu. y, en la década sigu¡ente,
fundaciones privadas empezaron a 6nanciar evaluaciones de sus pro-
gramas caritat¡vos. Posteriormente, en los años 5o, en el contexto de la
cuerra FrÍa entre los EE-uu. y la uRss, el gobierno de los Estados Unidos
miraba con preocupación los resultados de su rival soviético en materia
escolar, El rápido progreso de la capacidad científica y técnica de la unss,
comprobado por el lanzamiento del Sputnik, provocó, en los EE.uu., un
vasto programa de evaluación de los programas escolares con el fin de
conocer cuáles eran más exitosos.
En los años 60, el gigantesco programa de Cuerra a la Pobreza,
lanzado por el presidente Lyndon Johnson (1963-r 969, EE.uu.), marcÓ el
inicio de una verdadera polÍtica de evaluac¡ón a gran escala. El gobierno
federal solicitó de manera sistemát¡ca que se midieran los resultados
obtenidos con los presuPuestos otorgados. El senador Robert Ken'
nedy fue uno de los más prominentes promotores de la introducción
de la evaluación obl¡gatoria en la normatividad, en particular en la
educación. Quería estar seguro de que los fondos federales iban a los
(2ooib)
6 A continuación se retonra aiguños apartes de Roth
234 ANORE-NOEL ROTH DEUSEL
colegios que los necesitaban realmente y le interesaba que los padres
de los estudiantes estuviesen informados sobre lo que pasaba en los
centros educativos.
En Ia misma época, los cientí6cos del Ministerio de Defensa (RAND
Corporation) desarrollaron, en el marco de la Cuerra Fría y la escalada
armament¡sta, el análisis costo-benefcio (MacNamara) como una me-
todología para poder estimar las ventajas comparadas de los diferentes
tipos de armamentos. El interrogante fundamental podrla sintetizarse
en la pregunta ¡cómo obtener la mayor explosión a menor costo) Estas
invest¡gaciones suscitaron una importante mejora de técnícas para el
análisis económico y, en particular, de la econometría. Esta demanda de
evaluación en temas muy variados (guerra a la pobreza, armamento)
favoreció así el desarrollo de nuevos ¡nstrumentos de medic¡ón.
En los 7o, la aparición de nuevos problemas (medio amb¡ente,
energía, control de la inmigración, etc.) obligó al legislador a incur-
sionar en temas complejos y mal conocidos. Esta situac¡ón ofreció la
oportunidad para que la evaluación se expandiera en nuevos ámbitos.
Al 6nal de la década, la evaluación se había vuelto una práctica común
en las administraciones federales. Se establecieron departamentos de
evaluación en muchas administraciones. Una gran cantidad de pequeñas
6rmas, de centros un¡versitar¡os, etc. se crearon para proponer servic¡os
de evaluación en un mercado en plena expansión. Las oNC entraron
también en escena. Numerosos investigadores sociales v¡eron en este
campo posibilidades laborales y económicas.
Esta fase correspondió también, en la historia de la evaluación,
con el desarrollo de los experimentos sociales (pilotos) para probar
nuevas políticas públicas e ideas ,nr¿s de su aprobación legal. Sin em-
bargo, luego del entusiasmo inicial con la idea de lograr experimentar
las políticas y los programas antes de su adopción por el legislativo,
tal como un experimento de mecánica en un laboratorio antes de su
aplicación industrial, la decepción fue grande cuando se evidenció que,
generalmente, cuando después de varios años el experimento parecía
dar sus resultados, la dinámica política hacía que los legisladores se
desinteresaran del tema, pues ya no era pertinente o el problema habÍa
cambiado.
A pesar de eso, la industria de la evaluación continuó su creci-
miento hasta la llegada de Ronald Reagan a la Presidencia en r98r.
LÁ EvALUAcTóN DE LAs PorÍTt(tas púELrcAs 215
Bajo su mandato, los programas sociales fueron recortados de manera
drástica. Pocos programas innovadores fueron lanzados y los recursos
destinados a la evaluación disminuyeron. Sin embargo, al finalizar los
años 8o, la evaluac¡ón hizo su regreso con la General Account Ofrce
(cAo, Contraloría que depende del Congreso) y con la elección de Bill
Clinton a Ia Presidencia permitiendo un repunte de la aaividad de
evaluación debido al lanzamiento de nuevos programas. Pero, con
la transformación republicana de r994 se redujeron nuevamente los
fondos federales y se trasladaron muchas competencias sociales a los
estados (descentralizació n ).
Como se percibe, los aconteceres de la vida política tuvieron
influencia en el desarrollo de la evaluación- Asimismo, el ¡nterés por
la evaluación es diferente, en el caso de los ¡¡.uu., si el poder está en
manos de los liberales (Partido Demócrata) o de los conservadores
(Partido Repu blicano). Con los conservadores el énfasis de la evaluación
tiende a centrarse en la eficiencia, es decir en cómo reducir los costos
o en realizar evaluación para mostrar la ineficiencia de la intervención
pública para así iustificar su terminación. Con los liberales, el énfasis
se da más en la eficacia del progtama para mejorar la vida de los bene-
ficiarios. El proceso de descentralización desplazó también los lugares
de la evaluación del nivel nacional al nivel local.
En el plano teórico y metodológico, la década de los 9o vio la
irrupc¡ón en el campo de la evaluación de los enfoques cualitativos.
Hasta este momento, las evaluaciones consideradas "serias" tenían que
ser cuant¡tat¡vas y en lo posible usar d¡seños con métodos aleatorios y
experimentales fuertemente inspirados en el positivismo. Numerosos
investigadores empezaron a ut¡lizar métodos cualitativos, por eiemplo
"narrat¡vos", o entrevistas informales para analizar procesos y efectos
de políticas públicas generando una "guerra de paradigmas". Ho¡ se
considera que la evaluación es una mansión con varios aPartamentos y
habitaciones para cada enfoque. De hecho, los estudios usan y combinan
ahora los dos t¡pos de métodos.
También es de anotar que la evaluación suscitó el desarrollo de
asociaciones profesionales (en los países desarrollados en Particular)
que publican revistas y otganizan foros y congresos para debatir los
resultados y métodos y generar estándares profesionales. En América
Latina es preciso resaltar la creación en 2oo5, con el apoyo del Banco
 poLÍrlclAs PúELlcAs 237
46 ANDRÉ NOEL ROTH D EUB€L LA EvaLUAc óN DE LAs

lnteramericano de Desarrollo (ato) y del Banco Mundial, de la Red La- objetivos que se distinguen las dos aaividades. En este sentido, hay
tinoamericana y del Caribe de Evaluación y Monitoreo (RLCEM), con sus que considerar la evaluación como u na forma particular de análisis o de
distintos capÍtulos nacionales, como un espacio virtual de intercambio investigación soc¡al. La tabla 6.1., elaborada a partir de la presentación de
y diálogo entre profesionales e interesados en promover la evaluación lfeiss (r 998: r 5-r7), señala las principales diferencias entre la evaluación
de políticas. y el análisis "académico" de políticas. En los medios académicos, la
En el caso de Colombia, solo a part¡r de r99r con el cambio de evaluación es con frecuencia considerada como una actividad menor,
la Constituc¡ón Política se introdujo el tema de la evaluación en el de- no objetiva, inclusive "corruPta" en la medida en que el investigador
bate político-adm in¡strativo. Con frecuencia, fue bajo la presión de los pierde algo de su autonomía. Pero es de anotar que el evaluadortrabaja
organismos de cooperación ¡nternacional (or y oNC) que empezaron en condiciones más difíciles (presiones, tiemPo, etc ), al calor de Ia
a introducirse y desarrollarse prácticas de evaluación y de rend¡ción de acción, y que debe muchas veces ser creativo para lograr dar respuestas
cuentas. De hecho, en América Latina, es la Reforma del Estado, iniciada a preguntas complejas y delicadas.
con el fin de la Cuerra Fría, el proceso de democratización y el auge de
las poiÍticas neoliberales (Consenso de llashington), las que sirvireron Tabla 6:. Diferencias entre evaluac¡ón y análisis tradicionol
de vehículo para la introducción deltema. Se introdujo a la manera de un
Criterios Evaluación Análisis a.adémico o
"combo de buen gobierno": reforma del Estado, nueva gestión pública, investigación social
participación, eficiencia medida mediante análisis costo-bene6cio y priva-
Uso lnformación útil para la toma Énfasis en la producción de
tización. En el caso colombiano, reforma de la Contraloría Ceneral de
Ia de decisiones conocimientos cientí6cos
la República y la creación de la Defensoría del Pueblo, como instancias
Pregunta de Se deriva del programa o de El analista genera sus Pro'
de control ex post o de seguimiento a las actividades del Estado, han investigación sus actores pias hipótesis y pregurtas
facilitado la difusión de la idea de la evaluación, encontrando allí una
luicio Tiende a comparar los El analista escoge sus cr¡te-
nueva razón de ser. En r 994, el Departamento Nacional de P aneacion resultados con los objetivos rios de comparación
creó el Sistema de Segu¡miento a Metas de Cobierno (Sinergia) como previstos en el Programa
un sistema nac¡onal para el desarrollo de la evaluación de los resultados OrSanización Se inscribe en el curso de la Es más autónoma que la
de la gestión pública centrado en la evaluación del Plan Nacional de de la actividad acc¡ón. Los actores pueden organización de los actores
tener control sobre la
DesarrolloT. información

lmportante presión temPoral Poca presión temporal

4. DITEREIICIAS Y SIMITITUIIES EI¡TRE EVATUACIÚN Y AI{ÁU$S
Publicación La publicación no es un Realizar una publicación es
objetivo central un objetivo central
Lo que diferencia la evaluación de las otras investigac¡ones sociales no
es Ia metodología o el objeto, sino sus objetivos. Las dos actividades Dependencia Triple dependencia: con la Con a cornunidad cientí6ca
presentan simil¡tudes en la medida en que buscan igualmente describir, organización que paga el
estudio, con la organización
entender relaciones entre variables y establecer causalidades. Además estudiada y con la comunidad
utilizan los mismos métodos (entrevistas, sondeos, observaciones, cientffica

construcción de indicadores, análisis de documentos, etc.). Es en sus Motivac¡ón Ut¡lidad delestudio. Reconocimiento de la
Participación en el debate con¡unidad científica
político. Puente entre ciencia
y acc¡ón
7 Sobre el caso de Coloñbia s€ puede consultar Ospina y Ochoa (2oo3:r4l y ss.); DNp (2oro);
lbañez Parra (2or3). Tomado de \lelss (r998:1517). Adaptado por Roth.

48 AÑDRÉ,NOEL ROfH OEU BE L
5. LAS MíITIVACIÍ}NES BE I-A EVALUACIÚN
Los responsables de proyectos, como desarrollos de políticas y progra,
mas, quieren saber a corto y largo plazo cuáles son los efectos de sus
actividades. Saber si se puede mejorar algo- Por su lado, las agencias
de financiación quieren saber en qué se gasta la plata, qué servicios se
ofrecen ycon quéefectos. Finalmente, los evaluadores, como cualquier
gremio profesional, presionan también para hacer evaluaciones.
Los objetivos habituales o tradicionales de la evaluación corres-
ponden al deseo de saber qué pasa con un programa y disponer de una
información confiable para tomar dec siones. 5e trata eventualmente
de tomar correctivos en el caso de los responsables de un programa o
iomar decisiones en cuanto a su financiación en otros casos. En este
sentido, según V/elss (r998: 25), la evaluación sirve en particular para:
Tomar correctivos en el camino. Muchas veces, se requiere
una evaluación porque hay señales de peligro, de que algo no
anda bien. En otros casos, se espera que la evaluación iden-
tifique prácticas deficientes de manera temprana para evitar
fracasos graves. Una evaluación centrada en los procesos
puede entregar datos sobre lo que pasa e identificar puntos
críticos. La evaluac ón de proceso permite enviar señales para
lorrar temprd.,ldller le lo\ Correcl.vo\ ,tc.ésar'oS.
Continuar, ampliar, institucionalizar un programa, recortarlo
o abandonarlo. Las evaluaclones permiten tomar decisiones
sobre el futuro de un programa. Pero los resutados de la
éva ua, :ol ro "or lo: ,¡'1i(os o.r¿S,raporldntes C i erio\ pdrd
la toma de decisión, ya que los programas tienen también
otras funciones: politicas, simbólicas e instrumentales. Las
evidencias de los resultados de una evaluación representan
solo un aspecto que se toma en cuenta en un proceso de
decisión. Las evaluaclones permiten dar datos sobre lo que
logra cumplir e1 programa, en qué fracasa y a qu ién sirve, para
clarlficar o que deberían hacer los decisores.
Probar una nueva idea de programa. La evaluación permite
demostrar la validez de un nuevo enfbque para establecer
un nuevo prograrna, frente a otro que no da buenos resulta-
poLi]lcras púBL cAS
LA EVALUAC óN DE LAs 239
dos. La evaiuaclón provee así de argumentos a favor de su
adopció n.
Escoger la mejor solución entre varias alternativas. A veces
existen varias modalidades en marcha para un objetivo. La
evaluación permlte medir cual da los mejores resultados en
relación a unos crlterios. Ceneralmente los programas dan
buenos resultados en algunos ítems y malos en otros (no
exlste un programa perfecto). La evaluación permite c arificar
estos aspectos.
Decidir la continuación de la financiación. Es una función
legítima para la evaluación, pero esta función tiende a que ésta
se desarro le en un ambiente de hostilidad. En estos casos,
los evaluadores deberían evitar centrarse en los individuos
y prestar atención básicamente en las cosas que se hacen.
Sin embargo, el evaluador no puede lim¡tarse a las preguntas
que se hacen los proveedores de recursos o los dirigentes acerca de un
programa. Muchas veces, los responsables de un programa no saben
muy bien lo que quieren, y aún menos lo que puede aportar o no una
evaluación. Por eso, es bueno tomar en consideración también las pre'
guntas que se hacen las otras personas relacionadas con el programa,
en particular los encargados de la implementación y los beneficiarios.
lgualmente, se tiende a pensar que las respuestas a las preguntas
serán útiles y que quien solic¡tó y financió la investigación la va a usar. Pero
esto no es siempre cierto. Asim¡smo, es común que la gente crea que la
evaluación va a aportar las soluciones a su problema. De hecho, ex¡sten mu-
chas razones para solicitar una evaluación. Y no siempre son tan "santas".
Por ejemplo, se puede solic¡tar una evaluac¡ón para dilatar de-
c¡siones o para desviar responsabllidades. También se puede pedir
una evaluación que se espera sea "amigable", solo para legitimar una
decisión ya tomada. Asimismo, se puede solicitar una evaluac¡ón para
fines publicitarios, para hacer visible un trabajo o para intentar despres-
tigiar otro programa. También se puede realizar una evaluación sobre
un aspecto posit¡vo aunque menor de un programa para evitar que se
cuest¡one el conju nto (el árbol que esconde el bosque). Las evaluaciones
pueden también ser ¡nstru menta lizadas para justi6car Ia existencia de
un programa del cual se vive. Otras se transforman comúnmente en
ANDRÉ NOEL ROTH DEU B EL
r¡tos, en actividades formales de rutina sin que haya ninguna intención
de que sirva de insumo para realizar algún cambio.
De modo que la evaluación es una actividad racional a menudo
decidida por razones "no racionales". Los motivos de la evaluación
tienen consecuencias para la marcha de la evaluación. Según donde el
evaluador es asignado, él termina siendo un instrumento en un juego
político más amplio (inocente, "nadie sabe para qu'én trabaja").
Por eso, un evaluador debe saber dónde llega o descubrirlo. ¿Quién
quiere realmente una evaluacióni ¿Cuáles son los motivos? iExiste
realmente un interés o un compromiso con los resultados) Según la
respuesta a estas preguntas, la utilidad real de la evaluación para el
programa puede variar considerablemente. Claro está que siempre
existe la esperanza de que, de pronto, Ios resultados sean utilizados. Si la
evaluación es pública, siempre existe una posibilidad de que influya, por
"filtración" o por su difusión, en otra parte. Por eso, la decisión de acePtar
realizar una evaluación tiene también una dimensión deontológica. Ya
que la evaluación no es s¡empre pertinente, y es necesario tener un mí-
nimo de garantías en cuanto a las condiciones para su realización y uso.
6. TIPOS BE EVATUACIOI{
La variedad de modelos y tipos de evaluación es reflejo de la complejidad
de la acción pública, de sus objetivos y de su interpretación. Se propo-
ne aquí introducir el tema a partir de tres preguntas claves: ¡Cuándo
se evalúa) (Para qué y qué se evalúa) y ¡Quién evalúal La primera
pregunta hace referencia al momento del proceso de la polÍtica o de la
acción pública en que se desarrolla la actividad de evaluación: ¿antes
de su ejecución, durante su implementación o después de ésta? La
segunda pregunta nos invita a precisar los objetivos y la finalidad de la
evaluación para determinar el objeto a evaluar y el tipo de evaluación
que se requ¡ere. El tercer criterio lleva a interrogarse sobre la posición
que ocupan los evaluadores con relación al proceso.
6.1. H momento de la evaluación
Se distinguen tradicionalmente tres momentos posibles para la rea-
lización de una evaluación. La evaluación que se realiza antes de una
acción: la evaluación ex ante. La gue acompoña la puesta en marcha de
.A FVAILA(ION DI ,A5 OOI II CIAS PUBLICAS 241
la acción pública se conoce como ¿valuoción concomitonte o continua,
y la que se realiza p oster¡ormente ala ejecución de la acción es conocida
como evaluación ex post.
6.t.t. La evaluación ex ante
La evaluación ex onte,llamada tarnbién , priori, de factibllidad o
prospectiva, consiste en realizar un análisis de una propuesta de le¡
programa o proyecto para determinar los efectos que provocaría su im'
plementación. Es un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisiÓn.
Consiste en pronosticar cuáles serán los impactos futuros causados
por un proyecto, analizando las diversas opciones diseñadas, general-
mente en función de tres criterios: su eficacia, su impacto previsible, y
su impacto en otras políticas públicas. El uso de la evaluac¡ón ex ante
se desarrolló particularmente en cuatro sectores de actividades: los es-
tud¡os de impacto legislativo, los proyectos de desarrollo, los proyectos
¡nfraestru ctu ra les y los estudios de ¡mpacto ambiental.
En el caso de los estudios de impacto legislativo, el objetivo es
conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que provocará
una nueva legislación. Se pretende, por lo tanto, mejorar el proceso de
elección entre alternativas legales e instrumentos juríd¡cos para alcanzar
la meta. Por ejemplo, en Francia como en Suiza, un estud¡o de impacto
debe acompañar cualquier proyecto de le¡ Este estudio debe contem'
pla¡ en Francia, por lo menos los siguientes temas: ventajas esperadas,
impactos en el empleo, impactos en otros ¡ntereses generales, inciden-
cias financieras, impacto en término de formalidades admin¡strativas,
consecuencias para el ordenamiento jurídico e incidencias indirectas y
no voluntarias. Una metodología para estimar estos efectos de manera
prospectiva sugiere una reflexión orientada alrededor de cinco preguntas
principales (cETEL, 2ooo):
. ¿Es necesaria una (nueva) reglamentación?
. ¡Cuáles son las posibles soluciones alternativas)
. ¿En qué medida las soluciones alternat¡vas logran alcanzar )a
meta anhelada)
. (Qué incidencias, tanto posit¡vas como negativas, podrían
producirsei
. ¿Cómo evaluar estas incidencias)
ANDRE NOEL ROTH D€U8EL
En elconjunto de herrarnientas para evaluarel mpacto egis ativo
ex onte, se encuentra también el método experimental. Ante la incerti,
dumbre de los efectos que podría generar una política determlnada, se
la implementa de manera experirnental sobre un grupo restringido de
la población, una ciudad o un departamento. E irnpacto es analizado y,
según los resultados, se toma la determinación de generalizar la poiítrca
para todo el país, abandonarla o realizar ajustes3.
Otro ejemplo de uso de La evaluación ex onte, se encuenl,a en el
área siem pre rnás am plia de los proyectos de desarrollo. Los organismos
financieros (ej. BtD, FM, l\,4inisterios, etc.) solicitan la realización de una
evaluación de factibilidad, como requisito para tomar la decisión de
financiar o no un proyecto especÍfico presentado por una instituc on
ejecutora. En estos casos los organismos anaizan eñ pafiicular la per-
tinencla y la consistencia interna de la propuesta, la consistencia entre
el contexto y los beneficiarios, la coherencia entre metas y ob;etivos
esperados y los medios y recursos previsios, la adecuación del presu
puesto, la "filosofía'' que se quiere favorecer, etc.
tn un campo vecino al anterior, la evaluaclón de impacto es uti-
lizada ya usua rnente para las obras de infraestructura y proyectos de
alguna importancia como vÍas, aeropuertos, represas, etc.; siempre con
el objetivo s milar de facililar la elección entre alternativas. En este tipo
de evaluación se tiende generalmente a favorecer el uso de criterios que
miden los efectos de llpo económico y financiero, minimlzando los im-
pactos ambientales, políticos o sociales del proyeclo por ser de medicion
más compleja. En estos casos, los métodos uti zados lrecuentemente
derivan del cálculo económico y de la leoría del Public Choice, como os
conocidos análisis costos-ve ntajas, costo s-be neficios, costos eficacia o
métodos multicriter os. Con estos í'tétodos se pretende lograr racro-
na izar el proceso de torna de decisión. Es decir, reducir el papel de los
va ores y de la política en la decisión por medio del cálcu o técnico y de
8 El uso del método experinrental se facillta en los regímenes políticos federales (p. ej. Estados
Un¡dos, Suiza) o en los que con6e¡án una cierta autonoñÍa a sus regiones o municipalidades. Se
experirnenta una politica en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicará¡ igualmente o el Estado
centra la generalizará para todo el paÍs Eñ los Estados Unidos se habla de legislación s.rrs¿¿r la
legis ación se aplica solo por un tiempo determina¿o con el fir de evaluar sus efectos y su pertl-
nencia para, luego, tomar uña decisión sobre su implementa.lóñ defir tiva, su modifcación o su
abá¡dono (Osborne y Caeb er r994:r75i Papadopoulos, r99j:r28).
poLÍl clAs p!BLtcAs
LA EVALUAC óN DE LAS 243
principios de gestión del sector privado (contabilidad analítlca, control
de gestión, dirección por objetivos).
Esta aml¡ición racionalista y tecnocrática dio 1uz, en los años 50-6o,
en los Estados Unidos al programa ppls (Planning Process Budgeting
System) y conocido en Francia como RCB (Rationolisotion des Choix
Budgétaires) y en Colom bia a program as detipo rocionalización del gasto
público. Esfos programas tenían conro función facilitar y priorizar las
decisiones públicas a partir del control del presupuesto por programas
específicos. Sin embargo, por su no adecuación a la realidad profunda
de los procesos de toma de decisión pública, estos programas de ges-
tión no tardaron en mostrar sus límites y fueron abandonados (Niocne,
t9826639 ver Urio, r 97E).
Este sesgo economicista en la evaluación ex ante delos programas
y proyectos tuvo consecuenc¡as part¡cularrnente en materia ambiental.
La no inclusión del costo ambiental en los cálculos llevó, entre otros
factores, a minimizar el impacto de las actividades humanas sobre el
ecosistema. La toma de conciencia de os problemas ambientales, a
partir de la década de los setenta, ha provocado un desarrol o imporlante
de la evaluación ex onte en este campo. Hoy, numerosos países han
establecido la obligatoriedad de efectuar una Evaluac¡ón de lmpacto
Ambiental (EtA) para obtener una autorización de ejecución para Jos
proyectos que puedan afectar e medlo ambiente. La EtA consiste en un
examen de los posibles impactos ambientales de una acciór o proyecto,
destinado a facilitar una decisión por parte de los responsab es políticos.
Cómez Orea (en Figueroa Casas et al., r998:58) define la EtA como ,'un
procedimiento de análisis, más o menos largo y complejo, encaminado
a formar un juicio previo, lo más objctivo posible sobre la importancra
de los impactos ambientales de una acción humana prevista y la posr-
bilidad de evitarlos o reducirlos a niveles aceptables". Existe una gran
variedad de metodologías (ver Figueroa Casas et al., 1998) para tratar
de predecir los impactos amb entales de os proyectos y de sus posibles
alternativas(y asíprever medidas de mitigación o renunciar al proyecto).
Estas metodologías tienden a prcsentarse como una herramienta
científica (basada en las ciencias naturales), con un alto grado de sofis-
ticación iécnica (y de simplificación de la realidad a través de matrices).
La gran canticlad de variables y de interacciones posibles que enlran en
consideración, y la tendencia a usar más que todo indicadores cuant 6-

ANDRÉ.NOE! ROTH DEUBEI
cables, no es, sin embargo, una garantÍa real de objetividad. En efecto,
tanto antes como durante los procesos de evaluación, los múltiples
momentos en los cuales los evaluadores deben jerarqu¡zar preferencias,
realizar arbitrajes entre criter¡os, resolver problemas de mensurabili-
dad, seleccionar indicadores y métodos, asignar ponderaciones a los
indicadores, etc-, re¡ntroduce, sin duda, elementos de sub¡etividad en
los resultados de la evaluacióne. Es decir que a pesar de los esfuerzos
para lograr el más alto nivel de obietiv¡dad, los evaluadores no pueden
escapar, inconsciente o consc¡entemente, a introducir elementos ideo-
lógicos o normativos.
Es probable que detrás de la disputa acerca de las metodologías,
tanto entre expertos en como entre éstos y actores políticos o
EtA
económicos se esconden verdaderas divergencias políticas (ver Ma-
jone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalización de las ¡ln
provoque una cierta estandarización y rutina en la realización de esos
estudios. Situación que puede traducirse, por parte de las agencias de
evaluación, en una aplicación esquemática de métodos de evaluación
similares a problemas d¡stintos,". Por eso, nos parece importante ro
minimizar el riesgo de caer en una nueva deriva tecnocrática por parte
de los expertos en ela, similar a la de los economistas con el ppBs o el
RcB. Sin embargo, cabe anotar que las ErA han perm¡tido el desarrollo de
numerosos estudios que han contribuido a aumentar los conocimientos
disciplinarios, a despertar el interés por la problemática ambiental y a
favorecer la búsqueda de alternat¡vas, de soluciones innovadoras, y a
tomar medidas de mitigación.
El hecho de considerar el medio ambiente como un factor su-
plementario de restricción a la libertad de elección del decisor, similar
a las restricciones técnicas y económicas ya habituales, constituye
un elemento que posibilita la elevación del nivel de entend¡miento
de las consecuencias de las acciones humanas (Maione, g97:1og y
ss., 216). Eso deberÍa mejorar los procesos de elaboración, decisión
9 Adcmás, el sector arnbiental, por su completidad, no escapa a las dificultades prádtcas seña,
ladas por Herbert Simon en cuanto a la rñformación ncompleta y , las limiraciones de liempo r
de recursos que conducen a es.oger la primera solucióñ setisfectoria desde el punto de visla del
ro E¡ esle sentido, sería pre.iso peñsár en introducir en la eva ua€ ón de impacro aflrbrenta , las
práclicas de tipo evaluaclón pluralista (ver más edelanre).
LA EvaLUAcróN DE LAs PoLíTrclAs púBLlcas 245
e implementación de polÍticas, programas y Proyectos. En la medida
que estos distintos puntos de vista (técnico, económico, ambiental,
etc...) sean objeto de deliberación pública entre los actores interesados,
se fortalecerá un proceso de aprendizaie colectivo imPortante Para la
construcción y solid¡ficación de una cultura política más democrática
y participativa.
Otra limitación o restricción que se debería analizar con más
frecuencia en una evaluación ex onte, es la que ¡ntroduce un análisis
de faciibilidad desde el punto de vista político. Como le señala Majone
(r997:rzo), desatender los problemas de factib¡l¡dad Polít¡ca es suPoner
de manera errónea que "las políticas pueden ejecutarse Por decreto".
El análisis de factibilidad polftica Permite asegurarse de que la acción
política escogida podrá implementarse con ciefta garantÍa de éxito Para
esto, es primordial analizar cuáles son los instrumentos de política que
se pueden usar, con quién el gobernante debe comPartir su autoridad
y cuáles son los actores polÍticos y burocráticos cuyo aPoyo se necesita
(Majone, r997:120). En su proPuesta de clasificación de las diferentes
restricciones de tipo polít¡co, Maione (1997:rzu y ss.) establece tres
d¡st¡nciones básicas: entre las restricciones objetivas (leyes naturales y
técn¡cas) y las autoimpuestas (elecciones y compromisos libres), entre
metas y restricc¡ones" entre las lim¡taciones de largo plazo y las de corto
y
plazo. Sin embargo, el asesor de polÍticas no debe limitarse a buscar las
soluciones dentro de los límites dados hic y nunc \aquí y ahora), sino
que debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible Las restriccro-
nes de tipo político o institucional, contrariamente a las limitaciones
impuestas por las leyes de la naturaleza, son susceptibles de cambto
EI papel de la argumentación y de la persuasiÓn en la formulación de
políticas es aquí fundamental. Max Weber nos recuerda que a lo largo
de la historia el ser humano no habrÍa alcanzado lo posible si una y otra
vez no hubiese buscado lo imposible (\üeber, 1959)".
rr Si el elaborador de politica está dispuesto a carnbiar un valor Particular (en el nargen) por
okos valores, se lfaia de una meta, en caso contrafio es uná restricción (autoimpuesta) (Maione,
1997'127).
r2 ldea que los soc¡alistas utopistas (o caPaces de anticipa4 delsiglo pásado como los contenrpo'
ráneos, lograron condensar en una reivindi.ación: "Sean realistas: iexiian lo imposiblel".
 I
246 ANDRÉ-NOÉL ROTH OEUBEL
6.t.2. La evaluación concomitonte
Otro momento posible de la evaluación es la que acompaña la
puesta en marcha del proyecto o programa. El objetivo es, por una parte,
controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y, por otra
parte, permitir la detección de problemas para poder realizar los ajustes
necesarlos a t¡empo. 5e trata de realizar un segu¡m¡ento o monitoreo a
las actividades de implementación de un programa (¡nsumos, crono-
grama, realizaciones, resultados, etc.). Este tipo de evaluación puede
ser de carácter continuo o periódico (semestral o anual) y puede ser
realizado por personal de la misma administración (control interno)
o por grupos externos como en los casos de la interventoría o de la
veeduría (ver Bussmann y otros, r998:14o-r50).
La evaluación contiru¿ t¡ende a ser más amplia que el mon¡toreo
por ser concebida como un instrumento que suministra información
permanente para ajustar continuamente tanto los objet¡vos, como los
medios y los procesos de una polÍtica o de una acción pública. Es de
particular interés en los casos en que existe gran ¡ncertidumbre sobre
los efectos de una política por su complejidad o su carácter innovador.
La evaluación continua es seguramente una de las más ¡mportantes
para el éxito de un ?rogtama, sin embargo, es la que menos se práctica
debido a los costos que ella implica.
La evaluación periódica consiste en un control de las actividades
realizadas de tiempo en t¡empo. Perm¡te conocer en que va el proceso con
relación a la planificación establecida, para luego determinar correctivos.
La inclus¡ón en un programa de una evaluación de este tipo obliga a que
se haya previsto una programación de las actividades con un cronograma.
Otra figura conocida es la auditoría. En este caso se trata de
realizar un informe (periódico o final) a partir de documentos y libros
que dan cuenta de las actividades realizadas por las entidades imple'
mentadoras. Generalmente los auditores son externos a la entidad y se
limitan a la revisión y control periódico de la contabilidad y la gestión
de la entidad. La auditoría es un instrumento de control de la gestión.
En este sent¡do, es un elemento particular dentro de un proceso más
amplio de evaluación.
6.1J. Lo evaluación ex post
La evaluación ex post, retrospecliva o o posteriori es la que se
realiza con más frecuencia. Se trata en este caso de analizar los efectos
LA EVALUAcToN DE LAs poLiTrcrAs púBLrcAs 247
de un programa o de una política pública luego de efectuada su im-
plementación. La finalidad de una evaluación ex post es generalmente
la obtención de conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras.
La realización de u na evaluación ex post de u na política pública re-
quiere de un c¡erto rigor y descansa er el uso apropiado de herramientas
metodológicas, tanto cual¡tativas como cuantitativas, desarrolladas por
las ciencias sociales como la estadística, las entrevistas, los sondeos,
análisis de ¡nformes y de textos, etc... A cont¡nuación, se presenta bre-
vernente una metodología de evaluación ex post de políticas públicas
por expertos externos'].
El trabajo de evaluación de una polftica pública empieza con un
proyeclo de evaluacíón cuya realización se estima en aproximadamente
dos meses. Un proyecto de evaluación incluye un esbozo de proyecto (o
preproyecto) y un ¿studio defactibílidod. El primero tiene como ob;etivo
precisar el contenido de la evaluación, y el segundo, tiene que resolver
los problemas metodológicos para su realización.
El preproyecto de evaluación se estructura a partir de cinco pre-
guntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias- Los evaluadores
deben realizar una invest¡gac¡ón preliminar con el fin de dar respuesta
a éstas en un texto breve de aproximadamente cinco pág¡nas:
r. ¿Cuáles son los estudios ya realizados, en curso o proyectados
sobre el tema)
2. (Cuáles son las modificaciones normativas ya realizadas, en
curso o proyectadas)
j. ¿Cuáles son los interrogantes que se deben tratarl (el pro-
blema a analizar)
4. iCuáles son los otros interrogantes posibles ycuáles se descartan )
5. icuáles pueden ser las consecuencias práct¡cas y 6nancie-
ras dé la evaluación) (propuestas ¡maginat¡vas de polfticas
alternativas)
Luego, el estudio de factibilidad indicará, de manera sucinta y
clara, cómo y con qué medios se van a alcanzar los objetivos de la
rj ts la ñetodolosía utilizada po' la Comisióñ Exrerna de Evaluación de las PolÍticas Púbhcas
del Cantón de Cinebra isuiza). Es adaptada y simpiificade ibreñente por el autor a parur de su
presentac ón en c¿rEL (2ooo).
248 ANORÉ.ÑOÉL ROfH DEUsEL LA EVALUACIÓN DE LAs POLíTICIAs PÚ8LICAs 249

evaluación. Para esto, el estudio de fact¡bilidad debe responder a las sus acciones para mejorar y transformar dicho prcgÍama, entonces se
s¡gu¡entes preguntas: habla de una evalua ción endoformatíva. 5i la finalidad de Ia evaluación es
informar al público en general o a actores externos sobre un programa
r. ¿Es factible la evaluación) ¡ si lo es, ¿con cuál enfoque me- en particular para que se formen una opinión sobre su valor intrÍnseco,
todológicol ¿enfoque global o por caso(s)i si es de caso (s), entonces se habla, de una evaluación r¿cap¡tulatíva (summative evoluo.
¿cuál(es) y por quél ,ior). La evaluación endoformativa busca ayudar a los responsables de
z. En base a los métodos y medios disponibles,
¿cuáles son un programa. En cambio, la evaluación recapitulativa es útil para los
los interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden proveedores de recu rsos que deben tomar la decisión de seguir o parar el
seleccionar definitivamente, y los que hay que descartarl apoyo a tal programa, y para otros actores que proyectan eventualmente
¡y por qué) implementar un programa similar en otro lugar (Monnier, 1999:tr2).
3. ¿Cuáles son los datos disponibles y qué dicen) H¡stór¡camente, son las Iimitaciones intrínsecas de las evaluaciones
4. ¿Cómo se van a recolectar las informaciones necesarias) recapitulativas ---<entradas más que todo en el programa mismo-
5. ¿Cuáles son las personas a entrevistar¡ las que han conducido al desarrollo de concepciones endoformativas
6. ¿Cómo van a tratarse los datosl para la evaluación. Estas últimas toman en cuenta no solo el valor del
7. ¿Cómo está estructurado el proceso de evaluaciónl (plani- programa como tal, sino que evalúan además el contexto, el entorno
fi cación, etapas, encuestas, cronograma)
del programa. Este aspecto de la evaluación es particularmente ¡mpor-
tante cuando el objetivo es el de implementar programas novedosos en
En su conjunto el proyecto de evaluación está concebido para ser
contextos locales diferentes. Un programa nuevo o experimental puede
presentado al solicitante para que decida si otorga el contrato para la
dar excelentes resultados en la ciudad x, pero puede fracasar en otra
realización de la evaluación propiamente d¡cha
ciudad debido a que el contexto es diferente. Es el problema clásico de
A continuación se presenta con mayor profundidad algunos las transferencias de soluciones técn¡cas, admin¡strativas o políticas
aspectos relevantes para la elaboración de un proyecto de evaluación y que se aplican sin tener en cuenta las diferencias de contextos cultura"
que ilustran la complejidad del asunto.
les, sociales, económicos, ideológicos, etc. ex¡stentes entre el lugar de
creación de un programa y su ¡mplementac¡ón en otro.
6.2. [a finalidad y el objeto de la euluación La tabla 6.2 indica las principales características de las evaluacio-
Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a través de la realizacion nes cuando se trata de la creación de un nuevo tipo de programa y en el
de una evaluación, es una etapa inicial indispensable a todo proceso de caso de la implementación de un programa ya existente en un contexto
evaluación serio. De la 6nalidad de la evaluación y de las características diferente. Antes de tomar una decisión de implementar un nuevo pro-
del objeto a evaluar va a depender tanto lo que se evaltia concretamente grama, realizar una evaluación permitiría seguramente ahorrar recursos
como el modo de evaluar. y evitar posteriores problemas (Monn¡er, tggz:t-t4\.

6.2.t. Evaluación recapítulativa evaluación endoformativa

y 6.2.2. Modos de evaluación
Segú n el interés que motiva a los evaluadores (o a sus solicitantes) De su parte, Majone (r999:2'r4ss) considera tres modos de eva-
se pueden distinguir varios tipos de evaluación. Una de Ias distinciones luación en relación con el qué se evalúa: los insumos ut¡l¡zados, los
más conocidas y útiles consiste en diferenciar las evaluaciones según procesos o los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluac¡ón
dos finalidades principales. Si el objetivo de la evaluación es informlr a se centra en "los recursos, habilidades y personas que partic¡pan en
los propios actores de un programa para que estos puedan modificar la actividad"; en el segundo, "se consideran los métodos empleados
 ANDRÉ.NOET ROTH DE(]SFL LA EVALUACIÓN DE LAs POLIÍICIAS PÚBL CAS 251

fabla 6.2. Corocteristicas de una evaluación según susfnalidades es fácilmente mensurable. Por Io tanto, el modo de evaluar podrá ser
una evaluación de resultados. Lo que significa que el modo de evaluar
fipo de Evaluación Objet¡vo del Programa: Objetivo del Programa: va a depender de las condiciones que ofrece el tipo de programa (ver
tabla 6,3,).
Creaciórt de un prcgrafia Tronsfercncia de un
La evaluación de resultados es obviamente la preferida. Pero las
programo innovador
condiciones ópt¡mas para llevarla a cabo en el sector público son pocas
Endoformat¡vá Objetivos: Objetivos: veces reunidas. Se necesitaría que los ob;etivos de los programas pú-
Concebir y meiorar la Adaptar una ¡nnovación en
innovacióñ
blicos estén fijados prec¡samente, que se puedan medir los resultados
un contexto determinado
s¡n amb¡güedades y disponer de un instrumento de medición con6able
Dest¡nator¡or (Majone, r999:220). Cuando estas condiciones no están presentes, es
Dest¡nataios: Equ¡po localencargado de la recomendable descartar este modo de evaluación- Una alternativa puede
Los protagonistas de la adaptación ser la evaluación de insumos. Perm¡te conocer lo que se ha utilizado
innovación
(¿cuánto costó)) para realizar un proyecto o una act¡vidad. Pero no nos
Recapitulative Objetivos: Obj¿t¡vos: dice nada sobre los resultados obtenidos o sobre la adecuación de los
Va idación o gara¡tía de la Certificación o delimitación procesos puestos en marcha. Este modo de evaluación corresponde
rnnováción del campo de aplicación de
más a una evaluación de tipo ex onte. Permite responder a la pregunta:
l¿ innovación
¡de qué se dispone en términos de personal, de dinero, de apoyo, de
Dest¡notoios: información, etc., para realltzar la tarea?. Muchos programas suelen
Destinatoriot: Responsables nacionales, s¡tuarse entre los dos extremos del cuadro (bajo e incompleto o alto y
Responsables nacionales y Respoñsables locales completo), lo que invita a constru¡r modelos que mezclan elementos
locales, colegas, expedos, interesados por la de los tres modos de evaluación (Majone, t999:zz5).
profesionales, utilizadores innovación
Potenc¡ales Tabla 6.1. Condiciones de víabilidod de los modos de evaluocíón
Tomado de Monnier 0992:rr4) Adáprado por Roth.
Conoci rniento co¡n plcto Conocim ¡eñto
para transformar los insumos políticos, económ¡cos y de otra clase en del proceso ¡ncomplcto del proceso

productos o resultados"; y finalmente la evaluacjón de resultados ,,se Mensurabilidad a/ra Evaluaciór por el proceso o el Evaluac¡ón por el res!rltado
concentra en los productos o consecuencias de una actividad particu- resultado
lar" (l\,4a1one, tggg:21g). Cada modo de evaluación t¡ene sus ventajas Mensurabilidad boJ'o Evaluáción por el proceso Evaluación por el insumo
y desventajas en cuanto a la información que brinda a los evaluadores.
Tomado de Maione 0999:22a).
Según Majone (tg9g:224 la elección de uno u otro modo de
evaluación va a depender de dos elementos: el grado de mensurabilidad
de los resuftados y el grado de conocimiento del proceso. por ejemplo,
6.2.j. Niveles de evaluación
una actividad como la enseñanza tiene un grado de mensurabilidad
Otros autores distinguen de manera particular las diferentes
modalidades de concebir la evaluación. Por ejemplo, Nioche (r982a)
de los resultados bajo (¿cómo medir la educaciónl). En este caso, si
propone cinco niveles de evaluación: evaluación a nivel de medios, a
los resultados son de difícil medición, y además s¡ el conocimiento del
nivel de resultados, a nivel de ¡mpactos, a nivel de eficiencia, y a nivel
proceso es deficiente, se escogerá preferiblemente una evaluación de
de satisfacción (ver figura 6.r.).
insumos. En el sentido opuesto, la fabricación de un bien estandarizado
252 ANORÉ.NOET ROfH DEUBEL
I LA EvALUACTóN DE LAs potíTrcrAs púBLtcAs

Figura 6.r. Los niveles de evaluación dispos¡c¡ón en el espacio y en el tiempo indicados y si se han ut¡lizado
Ac'lores
(elemplo: nivel de ejecución presupuestal). Es lo que generalmente
Evaluoción
realizan entidades como, en el caso colombiano, Ias contralorías y las
oficinas de control interno de las administraciones. Las evaluaciones
de este tipo, por supuesto ¡mportantes, no dicen nada sobre las conse-
cuencias de la acción pública ni sobre el proceso de ¡mPlementación.

r La evaluación a nivel de resultados

La evaluación a nivel de resultados es la más común y consiste en
responder a la s¡guiente pregunta: ¿logró e! programa público alcanzar
los objetivos fijadosl En otras palabras, esta evaluación indica los resul-
tados de la acción pública y los compara con los ob;etivos prev¡stos. La
Objetivos eualoación a nível de los resultados mide los efectos inmed iatos alcanza-
dos por la entidad de ejecución a través de indicadores generalmente
Progroma d. acc¡ón
cuantitativos que dan cuenta de su actividad "productiva" (¿cuántas
personas capacitadasl, ¿cuántas intervenciones quirúrgicas¡, (cuántos
expedientes tratados)). La evaluación a nivel de resultados es la base
de los informes de actividades. En muchos casos se complementa con
una evaluación a nivel de impactos.

o La evaluación a nivel de impactos

Con la evaluación a nivel de ¡mpoctos se consideran datos más
cualitativos para determ¡nar los efectos previstos y no previstos que
indujo la acción pública en el entorno social y económico. Este tipo
de evaluación que se lleva a cabo frecuentemente a través de técnicas
formalizadas como Delphi o el Análisis multicriterios tiende a crear un
consenso art¡fic¡al entre los actores alrededor de un ¡nstrumento de
medición. Una debilidad de estas evaluac¡ones reside en que no toman
en cuenta las d¡ficultades que ocurren durante la implementación,
Efectos previstos y
efectos no previstos Además, el hecho de conocer de antemano los criterios de evaluación
que se aplican de manera periódica puede generar comportam¡entos
que buscan satisfacer más los criterios establecidos que los problemas
Tomado de Nioche (r98ra). Adaptado por Roth.
que suscitaron la formulación e implementación de la acción pública.
o La evaluación a n¡vel de medios
La evaluación a nivel de medios es la forma más elemental de
o La evaluación a nivel de eficiencia

realizar una evaluación. Consiste en verificar si Ios medios previstos para La evaluación a nivel de eficiencia tiene como obietivo relacionar

la implementación de una decisión han sido efectivamente puestos a

los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su ñnali-
ANDRÉ.NOEL ROIH OEUBET
dad es determinar el grado de eFciencia del dispositivo creado para
el programa. Se obtiene con este tipo de evaluación, una descripción
muy valiosa de los hechos ocurridos durante la implementación. S¡n
embargo, no explica porque se produjeron estos hechos- 5e util¡za a
menudo los modelos costos-eficacia y costos-beneficios, esta vez en
ún contexlo ex post.
o La evaluación a nivel de satisfacción
La evaluación a nivel de satisfacción consiste en dejar de lado los
objetivos del programa en consideración para responder a la pregunta:
¿los efectos del programa han satisfecho las necesidades fundamenta-
lesl Aquí se considera, no sin lógica, que la razón de ser de la acción
pública no está necesariamente en cumplir con objetivos, fijados a través
de un proceso inst¡tucional de decisión, sino en resolver los problemas
fundamentales de una población.
El interés de este tipo de evaluación (poco usado) reside en el
hecho de que los efectos de una polÍtica pueden, por ejemplo, no
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero sí sa-
tisfacer a la población. La dificultad presentada por estas evaluaciones
reside en la de6nición de las necesidades fundamentales. Su ventaja
es que perm¡te que el evaluador no sesgue su percepción de la política
con los ob;etivos fijados. Ya que estos últimos pueden funcionar como
orejeras para el evaluador (efecto de visión'túnel) que van a llevar éste a
considerar los efectos no previstos como negativos (efectos "perversos")
(Monnier, I 992:r o4-t05).
6.3. Los evaluadores
F¡nalmente, el último interrogante ¿quién evalúa? hace referencia a
los evaluadores de la acción pública. Esa problemática, que atraviesa
a cualquier tipo de evaluación, se distingue por su reflexión sobre
la posición y el papel de quiénes evalúan. Es preciso aclarar que el
evaluador de políticas no puede remplazat el debate político y la
responsabilidad de los actores políticos. Por lo general, el evaluador
trabaja para un cliente, por lo tanto, no es un actor público- Lo que
sí hace, es aportar conoc¡miento argurnentado, a partir de obser'
vac¡ones concretas basadas en normas y valores (Meny y Thoenig,
rggz212). En su trabajo, el experto utiliza las herramientas cual¡ta-
LA EvaLUAoóN oE LAs polirrcrAs puBLrcas 255
tivas y cuantitativas que ofrecen las ciencias sociales. Desde hace
algunos años existe un cierto desarrollo de inst¡tutos públicos y pri-
vados especializados en la realización de todo tipo de evaluaciones.
Es de anotar que la ex¡stencia de un desarrollo satisfactorio de la
evaluación como actividad profesional depende de que se cumplan
algu nas condiciones preliminares como:
' Una relat¡va ¡ndependencia de los organismos de evaluación
frente a los solic¡tantes para permitir el eiercicio crítico y
responsable (...);
. Una capacidad pluridlsciplinar de los evaluadores;
. Una transparencia suficiente de la información adm¡nistrativa
que permita el acceso a las fuentes;
. Una pluralidad de órganos de evaluación que permita la
emulación entre expertos y su utilización por los decisores
(...) (Monnier en Meny y Thoenig, 1gg2:213]l,
' Una garantía de publicidad y de acceso a los resultados e
informes (Monnier, r 992).
Existen tres modalidades de evaluación en relación a la posr-
ción de los evaluadores: la evaluación externa (heteroevaluación),
la evaluación mixta (pluralista, múltiple) y la evaiuación interna (
autoevaluación). La primera, la evaluación externa, corresponde al
modelo clásico de la contratación de expertos externos a la entidad
y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad, cercana a
la anterior pero con objetivos generalmente diferentes, consiste en
la realización de la evaluación por especialistas de la misma admi-
nistración cuya función es el segu¡miento y control de la actividad
de la administración (ej.: oficina de planeación, control interno,
ContralorÍa). Para responder a la limitación inherente a este t¡po de
evaluación realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver
arriba), se desarrolló la modalidad de evaluación mixta. Consiste
en conformar uno o varios equipos de evaluadores en los cuales
part¡c¡pan tanto expertos externos como eiecutores del programa y
beneficiarios. Finalmente, la evaluación interna o la autoevaluación
consiste en la realización de la evaluación por los ejecutores y be-
neficiarios mismos del prcgrama (ver tabla 6.4.).
2s6 ANDRÉ.NOEL ROTH DEUEEL LA EvALUAcTóN oE LAs poLiTrcrAs PúBLrcAs 251

fabla 6.4. Tipos de evaluación y evaluodores versas perspectivas críticas" y no solamente combinar o yuxtaPoner
"criterios parciales en un criterio general" (Majone, r999:zt6).
Tipo dc cvaluación Participantlrs Objetivos principales
En este sentldo, la evaluación pluralista busca favorecer la intro-
Externa Expertos externos a la Diagnósticos "objeiivos" ducción de otros criter¡os, generalmente más cualitativos, y metodolo-
entidad Auditoria gías y dispos¡tivos de trabajo más participativos. Con esto se pretende
Personal especializado Control de gestión/
peneneciente a la entidad
favorecer un aprendizaje colectivo de los problemas e introducir mayor
seguimiento
(control interno) flexibilidad en la frecuente rigidez normativa de los modelos de los
M¡xta
expertos. Estas prácticas deberían facilitar el diálogo entre las Partes
Expertos externos, Melorar la acción nrediante
(plurál¡sta, ejecutores y beneficiarios/ procesos de diálogo y de involucradas, con el fin de posibilitar consensos negociados más au'
múltiple) usua¡ios aprendizaje colectivo ténticos y legít¡mos. Se trata de u na verdadera pedagogía de la actividad
política, de la democracia, que apunta a la construcciÓn de lenguales
lnterna Ejecutores y beneficiarios/ Aprendizaje colectivo comunes entre polÍticos, expertos y ciudadanos.
(autoevaluación) usuarios y autoplaneación, La evaluación pluralista se distingue de la evaluación externa por
particlpación la creación de dispositivos de evaluac¡ón mixtos -expertos, eiecutores,

Tabla elabora¿ora por Roth.
7. UN MflllETO IlE EVATUACIÚN MIXTA,
tA EIIALUACIÚiI PI.URAI-ISIA
7.1. Presentación
La evaluación pluralista es parte de la familia de las evaluaciones
participat¡vas. Por lo tanto, las evaluaciones no pueden ser una ac-
tividad realizada solamente por un grupo de expertos "objetivos",
generalmente externos al programa sometido a evaluación (como
se concebía en el lnforme Deleau). Es evidente que los criter¡os de
evaluación de una política pública van a ser distintos en función de
la posición que ocupa el evaluador frente a un programa específi-
co: político, experto, funcionario encargado de la implementación,
usuario, policía, juez, economista, sindicalista, empleado¡ indíge-
na, etc., reflejando así "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupac¡ones de los actores e interesados" (Majone, 1g9g:217).
5i se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre
una polÍtica específica, entbnces es necesario recurrir al concepto de
evaluación pluralista (Monnier, r992) o múltiple (Majone, r999:2't5
y ss). La ambición (y la dificultad) central de la evaluación pluralista
o nrúltiple es "contribuir a un entendimiento compartido de ias di-
beneficiarios-, reconociendo así la existencia y ia centralidad de los
actores involucrados. Este tipo de evaluación, adosado a una Perspecttva
epistemológica constructiv¡sta, se entiende como un Proceso nunca
acabado de aprendizaje colectivo que se interesa más por la resolución
de los problemas sociales emergentes, por medio de un diálogo entre
expertos, actores y beneficiarios involucrados, que por la realización de
objetivos explícitos fijados a priori. El objetiuo de la evaluación ya no
consiste en encontrar la mejor solución o la óptima desde el punto de
vista "técnico". La evolución del contexto, en el cual están inmersos
tanto el programa como Ios actores, y las experiencias individuales y
colectivas de los actores y beneficiarios implican que éstos tienden a
cambiar sus aspirac¡ones frente a las realizaciones deL programa. Por
eso, la evaluación ayuda para los decisores- es aún más
-como
necesaria en un contexto incierto e imprevisible porque 1a estabilidad
y el carácter concreto de los objetivos son menores. De hecho una
evaluación pluralista t¡ende a ser endoformativa.
7.2. Un dispositivo para la evaluaciún pluralista
La realización de una evaluación pluralista necesita la puesta en
marcha de un dispositivo práctico más compleio que en el caso de
una evaluación clásica. Según la presentación hecha por Monnier
(r 992:r r 4ss), el enfoque trad icional, que se debe evitat se desarro lla
en cuatro etapas:
 I
258 ANDRÉ NOTL ROIH DEUBEL
r. Contratación por la entidad responsable (generalmente la
que financia un programa) de un equipo de expertos inde-
pendientes;
2. Entrevistas con ios responsables del programa y medición
de los efectos;
3, Redacción del informe de evaluación;
4. Publicación y divulgación del lnforme de evaluación con sus
consecuentes efectos por la entidad contratante o el archivo
de dicho informe.
Para Monnier 0992:16), este tipo de evaluación es altamente
contraproducente porque la experiencia ha demostrado que si no se
cuenta con una partic¡pación de los evaluados, la recolección de datos
e información es d¡fícil, o resulta de pésima calidad. Según estudios, las
evaluaciones externas tienden a ser de calidad inferior a las realizadas
por personas pertenecientes a la misma otganización. Esta situactón
se debe a la falta de conocim¡entos cualitativos de los expertos externos
sobre la realidad de los procesos internos de la organización sometida
a evaluac¡ón.
Si, como lo considera lüonnier (r992:r1r), la "utilidad social
de una evaluación depende de Ias condiciones de apropiación de las
conclusiones por parte de los actores sociales a los cuales está desti-
nada", entonces toma especial importancia la relación de confianza y
de colaboración que se establece entre evaluadores y evaluados. Esta
relación es necesaria para facilitar un proceso de transformación de
las ideas, como paso inicial a la aceptación de un cambio y a su imple
mentación. Entonces, ¿es preferible excluir la participación de expertos
externos) Monnier (r992:lro, 6) estima, sin embargo, que no es la
mejor solución. Porque al eliminar una participación externa al programa
evaluado, es muy probable que, para los actores externos, se disminuya
lacredibilidad de la evaluación. En efecto, siem pre va a existir el riesgo de
que la evaluación se transforme en, o se perciba como, una evaluaclón
que busca únicamente justi6car o ensalzar una actividad, una gestión
o una organizac¡ón (evaluáción pro domo).
Es precisamente para salir de esta doble dificultad que Monnier
defiende Ia realización de evaluaciones plural¡stas. A título de ejemplo,
a contlnuación se presenta el dispositivo que propone este autor para la
rA EvaLL¡cróN Dt ras ooL:Tcras pLBLrcas 259
real¡zac¡ón de este tipo de evaluaciones. Es pos ible a part¡r de este mode-
lo general, imaginar d¡spos¡tivos apropiados a cada situación particular.
Monnier(r992:rr6yss.) recomienda la constitución de un disposi-
tivo idóneo (figura 6.2.) para llevar a cabo una evaluación endoformativa
que se constituye como un verdadero lugar de negociación entre los
diversos actores involucrados.
El elemento central de esta propuesta metodológica descansa
en la creación de una estructura ad hoc lemporal llamada ínstancia de
evaluación y conformada por los diversos protagonistas del programa.
La conformación de esta ¡nstanc¡a es delicada en la medida en que los
part¡cipantes deben ser personas con tiempo disponible y de buena
fe. Además deben tener disposición para dialogar y voluntad e interés
para reflexionar colectivamente y no imponer puntos de vista. Según
la propuesta, ún¡camente esta ¡nstancia está habilitada para defnir los
objetivos de la evaluación, fijar la metodología de trabajo, seleccionar
los datos a recolecta¡ así como proponer cr¡terios de evaluación a tra-
vés de un proceso de negociación. La ¡nstanc¡a de evaluación realiza el
seguimiento a las actividades del equipo evaluador conformado por los
expertos externos. Es importante que los sol¡c¡tantes de Ia evaluación no
tengan más influencia sobre las orientac¡ones y el desarrollo de la eva-
luación que los miembros de la instancia. El informe final se transforma
de este modo en un documento formal que describe el trabajo reali.
zado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las negociaciones
alcanzadas entre los dist¡ntos protagonistas del programa en relación
con la interpretación de los hechos y de las mejoras posibles (r 992:16).
Cuando no es posible proceder a una evaluación de este tipo, el
autor recomienda la realización de varias evaluaciones paralelas de tipo
recap¡tulat¡vo, sol¡eitadas por cada uno de los actores involucrados con
equipos distintos. Porejemplo, la manera más simple (y más económr-
ca), consiste en realizardos evaluaciones paralelas contradictorias: una
a favor del programa y la otra opuesta. En todo caso, la evaluación debe
evitar tornarse en un procedimiento rígido destinado principalmente, si
no ún¡camente, en la "veri6cación del respeto a las reglas administrat¡vas
o de la buena gestión de los medios y recursos" (Monnier, 1992:tt7).
El trabajo del equipo evaluador consiste centralmente en facilitar la
negociac¡ón entre las d¡stintas perspectivas para ayudar a una toma de
decisión en vista de la resolución de los problemas de la acción pública.
 aNDRE-NoÉL RofH DtuBEL
I LA EVALUACTóN DE LAS potÍlcras puBLtcAs 261

Figu.a 6.2. Dispositivo de evaluación plurolista

la constitución y la generalización de lo que se puede llamar
un referente com part¡do.

r;1
l,l -)
. El estímulo al cambio social, a partir de la confrontación
constructiva de los valores y de los anhelos que existen en los
diversos sectores de la sociedad, y a part¡r del descubrimiento
y encuentro de capacidades creativas.

I
+ 8. OESARRl¡TLOS RECIET¡TES
frñ En la medida en que se ha dejado de concebir la acción pública como
el hecho de un único actor dominante, sino como el resultado de un
proceso que involucra una pluralidad de actores, la evaluación de po,
líticas ha conocido desarrollos en el mismo sentido. Si, en un inicio,
la evaluación se centraba en medir los efectos de la acción del Estado,
en tanto que actor principal de la acción pública, con la evaluación
pluralista se propuso tener en cuenta las percepciones y los valores del
Tomado de Monnier (r992:rr6)
conjunto de los actores concernidos por la acción pública a evaluar. En
un trabajo publicado en 2or r, Patton (2or r) realiza aún un paso adiciona I

hacia Ia adaptación de la evaluación ala gobernanza contemporánea.

En esta perspectiva, Monnier (1gg2::r17-g) indica algunas finalidades
Su propuesta de Developmental Evaluation parte de la consideración
hacia las cuales apuntan las ncgociaciones:
de que la acción púb¡ica se desarrolla en un s¡stema caracterizado por
la complejidad. Un sistema complejo se identifica por la existenc¡a de
. La construcc¡ón de un sistema integral de recolección y tra-
un gran número de elementos inte rdepend ientes y en interacc¡ón stn
tamiento de la información (económica, social y operativa) control central, y por la existencia de comportamientos auto organ¡za-
gracias a la colaboración activa de los actores de la acción_
dos basados en procesos sofisticados de información. Los s¡stemas
. La revelación de las coacciones (o de las dificultades en-
complejos se ident¡fican por comportarse de manera no lineal, por tener
contradas) de orden técnico, económico, cultural o político, interacciones entre sus partes que generan propiedades emergentes y
relacionadas al entorno en el cual se implementa el programa.
por el hecho de que su dinámica es im predecible, incierta y contingente.
. La concepción de nuevos medios (o de ajustes) reconocidos
Patton cons¡dera por lo tanto que la evaluación debe adaptarse a
por los diferentes actores como susceptibles de aportar una
estas características; debe ser un instrumento útil para apoyar la inno-
solución al problema social en cuestión. vación y la adaptación a contextos dinámicos, debe facilitar procesos
. La clarificación de la naturaleza del problema social que mot¡vó
de aprendizaje y orientar los cambios. En términos metodológicos, se
la reacción inicial.
deben usar estrategias de investigación participativa y de análisis de
. El surgimiento deconflictos en la interpretac¡ón de
los hechos redes. Para este autor la evaluación debe ser el resultado de una labor
y la definición de los objetivos de la acción.
conjunta, una cocreación que disuelve así la sepaiacrón entre evalua-
. El aprendizaje de un lenguajey de conceptos compartidos por dores y evaluados. El evaluador, como parte del grupo, actúa rnás bien
aculturación recíproca de los diferentes protagon istas; es decir
como un fac¡litador e impulsor de la innovación y del cambio. De este
 I
262 ANDRÉ'NOEL ROTH DET,, BEL

modo, la evaluación entra a ser parte integrante de la misma labor de

formulación y de implementación de las políticas públ¡cas.

c0r{cLUSr0il
Para Fnalizar, es preciso recordar que la evaluación sigue siendo ante
todo un proceso político. Es decir que la práctica de la evaluación no
está exenta de situaciones de arbitraje entre concepc¡ones d¡vergentes.
Participa de este proceso polít¡co la elección entre teorías, metodologías,
s¡stemas de clasi6cac¡ón, referentes, conceptos, modelos o puntos de
vista seleccionados o descartados. En este sentido, la evaluación es
parte de la contienda política. Rehusar reconocerlo sería engañoso, e
intentar escapar a esta dimensión significaría renunciar a esperar de la
evaluación una cierta utilidad social. La evaluación no es la expresión
de una aproximación a la verdad científica objetiva. Fu ndamentalmente,
la evaluación es ún argumenta usado para persuadir un público
allí Ia importancia del pluralismo- y representa un insumo
-de
para la
deliberación pública. Por eso, a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre los
mismos protagonistas cobra una importancia mayorque la pretendida ri.
gu rosidad metodológica y objetividad cientÍfica de expertos. Finalmente,
nada expresa mejor esta reflexión que la pregunta formulada por Jobert
y Warin (citados en Monniet 1992:t22): "(S¡ las políticas públicas no
se hicieron para los expertos ni para los polít¡cos, no sería más preciso
evaluarlas a partir de los criterios de juic¡o de los destinatarios de éstas?".
Conclusión
Al término de este recorrido a través del análisis de la labor estatal, en
particular en sus activ¡dades de formulación, de toma de decisiÓn, de
implementación y de evaluación de las políticas, ¿qué pensar del Estado
contemporáneo) El análisis de las políticas públicas permite observar
que el-Estado y sus instituciones encuentran obstáculos ser¡os en su pre-
tensión de regir los destinos de la sociedad. Es así como Ias demandas y
expectativas de la sociedad, generalmente exceden sus capacidades para
dar satisfacción a éstas. Luego, en el momento de formular soluciones
y tomar decis¡ones, el Estado difícilmente puede imponer un Proceso
"racional" legitimador de su pretensión de dominación. Es más, luego
en la fase de im plementación de las decisiones tomadas, el Estado tiene
que negociar su presencia y su manera de actuar. Además, la evaluación
de las acciones y resultados de las políticas muestra que, a menudo, no
corresponden a las intenciones proclamadas. Este recorrido muestra
que el Estado está confrontado, de manera general, con la existencia de
una cr¡sis de gobernabilidad que "refleia el agotamiento de las formas
tradicionales de la acción pública" y la "emergencia de ( .) una nueva
forma de gobierno más adaptada al contexto" (Merrien, r998).
Elanálisis de las políticas públicas indica que la realidad del Estado
contemporáneo se encuentra lejos de la concepción clásica del Estado
moderno, concebido como ¡nstitución separada de la sociedad, sobera-
na, autónoma, rectora de la sociedad y garante del interés general; y su
 1
264 ANDRÉ NOÉL ROTH DEUEEL
instrumento administrat¡vo se enfrenta a una multitud de resistencias.
En todas las etapas del proceso de la política pública se advierte de que
su proyecto o pretensión racionalista con el cual pretende gobernar, con
un proceso de formación de las polÍticas fundamentado en una razón
de tipo "c¡entí6co" o "técnico", es decir apolÍtico, no res¡ste al análisis
de la realidad. La "tecnicidad" es un argumento y un instrumento que
sirven de biombo al poder real, a la vez que expresa 'la incapacidad de
la sociedad de enfrentar su propio problema político" (Castoriadis, r 973,
ver también Habermas, igB: Majone, ry97).
Ho¡ la exigencia de una mayor participación democrática por
parte de los actores sociales y políticos, el imperativo participativo,
implica la imposibilidad de pensar y actuar en política desde una
pos¡ción "cientista" y externa a la sociedad: la polít¡ca no puede ser
una actividad reservada y exclusiva de los "expertos" y de los pro-
fesionales. Si los medios, las técnicas, no son instrumentos útiles
y neutrales, en consecuencia, los fines que se alcanzan con éstos
sirven unos ¡ntereses particulares, y corresponden a sus caracte-
rísticas: los medios son la prefiguración de los fines. Por lo tanto,
la prosecución de fines justos no puede justificar el uso de medios
iniustos. Tanto los valores sociales y polÍticos (el imaginario diría
Castoriadis) como los dispositivos para su implementación siguen
siendo determinantes fundamentales en la conformación y trasfor-
maciones de nuestras sociedades,
En el mismo sentido, detrás de las disputas entre liberalismo,
ma«ismo y weberian¡smo, es importante anotar que estas tres fam ilias
ideológicas comparten una lectura similar de un Estado apoyada en una
administración concebida mecánicamente como un instrumento o un
aparato. El liberalismo concibe la administración como el ¡nstrumento
del poder político electo; Weber la ve como el instrumento de cualquier
tipo de poder político, y para los marxistas, la adm¡nistración es el apara-
to de Ia clase dominante (Timsit, 1982:941-96q. En las tres ideologías,
la administración está siempre pensada y deseada como una estructura
unítario, piromidol, jerárquica y centrolizada. Y por ende, comparten
tamb¡én una concepción de la administración como un ¡nstrumento
de pura coacción. De hecho son ideologías estadistas que conciben Ia
gestión pública como una mera técn¡ca. La existencia del Estado, en su
forma moderna, es consubstancial a su visión del mundo. A su vez, la
coNCLUSIóN 265
ciencia adm¡nistrativa trad¡cional cumple con un papel ideológico de
legitimación del Estado (Nioche, r98zb).
En la práctica, el análisis de las polÍticas públicas muestra que la
administración pública no actúa de forma meramente instrumental,
sino que sabe disponer de amplios márgenes de maniobra que le
permite disfrutar de una cierta autonomía en relación tanto frente
al Estado como a la sociedad. La admin¡stración ejerce un papel
propiamente político (Urio, r984). Tampoco se encuentra separada
de la sociedad, sino que existe una interpenetración mutua, una
porosidad con relación a su entorno: la distinción público-privado
es confusa. En vez de actuar en forma unitar¡a, la administración
resulta segmentada en su ¡nter¡or (ver Crozier, Friedberg, 't977;
T¡ms¡t, r 982:97r y ss.).
Despojados así de su aura de protector mítico, casi divino, en el
cual estas ideologías modernas, hijas de la llustración, lo encerraron,
el Estado y sus ¡nstituciones emergen como una realidad mucho más
compleja. Las instituciones estatales, con el pasar del tiempo, y tal
como surge a través del análisis concreto de sus acciones y modos de
acción, han perdido su capacidad de control sobre los procesos Polít¡cos
y de socialización: ya no rigen realmente los destinos colectivos de la
sociedad. Las instituciones han mostrado su falibilidad y los hombres y
mujeres han perdido la fe en ellas: la razón burocrática que desarrollan
en sus acciones difícilmente corresponde a una razón superior en pro del
¡nterés general. El Estado está desencantado y los ciudadanos lo hacen
saber: su part¡c¡pación en los ritos de Iegit¡mac¡ón de la representación
política se ha vuelto problemática (Habermas, t978; ColliorThéléne,
't992:264-268\.
La crisis de leg¡t¡m¡dad de la acción estatal, reflejada en la baja o
el estancamiento en la participación electoral, representan los síntomas
de la crisis del Estado moderno. Parece ser que la extensión misma
de las actividades estatales ha terminado por diluir su capacidad de
dominación del espacio social (Chevallie¡ r986) y, simultáneamente,
los hombres y las mujeres han logrado construir progres¡vamente for-
mas de resistencias a estas pretensiones de control hegernónico y han
aprendido a esquivarlas, desviarlas o "capturarlas". El Estado parece
ser un tejido de ¡nst¡tuciones carcomido por la acción de los actores
sociales. La sociedad tiende a emanciparse de la tutela del Estado. Las
 I
256 ANDRÉ-NOEL ROÍH DEU B EL
teorías sociológicas conternporáneas, como la teoría de las redes y la
gobernanza reflejan este proceso de "horizontalización" de la posición
del Estado frente a otros sistemas o actores sociales. Para unos, el
Estado ya no prelende dirigir, srno solo pilotearla sociedad. Para otros,
el Estado ya no intenta obligar, sino incitar y coordinar las acciones,
Si el Estado moderno aún no ha rnuerto, por lo menos se encuentra
seriamente afectado en su salud. Solo es la sombra de lo que fue, o
mejor, de lo que pretendió ser. iCorno entender esta evolución histórlca
del Estado, su "decaimiento" progresivo como instancia principal de
regulación de a sociedad)
Las viejas ideologias estadistas de la modernidad aún procuran
salvar o mediante recetas viejas. Claro que la "salvación del Estado"
es también la condición de la propia supervivencia de éstas. Si la
ideologia marxista que produjo el socialisrno de Estado (o capitalisrrro
bu rocrático) , pa rece no poder recuperarse del des moronam iento de los
regímenes que lo sustentaban, el liberalismo pretende hacer retornar
el Estado a sus funciones mínimas originales. Funciones de las cuales,
según sus apo ogistas, nunca hubiera debido alejarse. Un gran número
de marxistas desorientados por la Caída del Muro de Berlín han engro-
sado as filas de ese r:¿oliberalismo o buscan desesperadamente una
ilusoria tercera vía social libera , versión "suave" del proyecto neoLiberal.
¿Será que no exisle otra opción que la de una sociedad capitalista
global zada, gerenciada por un Estado rnínirno liberal garante del orden
yde un derecho al serv cio de las grandes corporaciones transnacionales
privadas (ver Deza ay, r 99o)) iSerá que estamos asistlendo, como lo
sugiere Bourdieu (r998), a a transición de un Estado social a un EsIado
esencialmente penall E n todo caso, parece ser q ue el proceso contempo-
ráneo de reacomodo de as funciones del Eslado, de su transformacion,
responde a una doble coacción ejercida por luerzas antagónicas que
actúan sobre el Estado como tenazas: u na por "arriba" y otra por "abajo".
La primera fuerza corresponde a las presiones ocasionadas por el
capitalismo 6nanciero internacional y las ernpresas transnacionales para
r Por supuesto, las d ficultades del Estado, y en particular las del Estado,nációñ, afectán igual-
mente la d sciplina jurldica. La crlsis del derecho, en particLrlar de la dogmática posit¡v¡sta y l"no-
nista de Kelsen que se i¿entiñca con el Estado,naclón y el concepto de soberanía, ha est mulado la
búsqueda de nuevas formas jurídicas "fexibles', "pluralistas" o "reflexivas'debido a la cre.iente
ineñciencia o inoperancia de as normas habituales (ver Faria, 2oori ver también Roth, r995, r996)
coNCLUS óN 267
imponer la lógica del mercado "autorregulador" globalo sus propios
reglamentos en todos los sectores económicos de producción y de
servicios. El resultado es el movimiento de desregu ación estatal y de
la privatización de las empresas públicas. La segunda, por,,abajo,,, se
refiere a la crec ente respuesta por parte de 1os movimientos sociales
de os modos tradiciona es de representación polÍlica. Respuesta
que encuentra su punto en común en su exigencia de autonorn a y
de participación directa. Esta situación va a obligar al Estado, como
lo muestra el anállsis de varias políticas públicas, a ,,cogestonar',
gran parte de sus políticas públicas mediante redes, comunidades
de polÍtica o advocacy coalitions. Estas presiones obligan al Estado
a desarrollar nuevos mecanismos y lugares de participac ón políttca
que significan menos gobierno y más gobernanza. Siempre con
fuerza, la sociedad pretende coproducir las políticas. La democracta
participativo y la descentralizaci ór¡ son elementos para intentar inte-
grar a su lógica burocrática las reivindicaciones de los movimlentos
sociales. El Estado está permeado por 1a sociedad civil organlzada:
de un lado por el capital financlero internacionaiizado y, del otro, por
los movimientos sociales. Dos lógicas contradictorias que socavan
los intentos de construir un nuevo compromiso o arreglo politico
nacional de tipo keynesiano. La transiclón en curso saca fuera de
lugar el discurso y la práctica po íticas de la socialdemocracia tra-
dicional que quedó amarrada a una visión de un Estado que ya no
es practicable. Al mismo tiempo que los ciudadanos exigen más del
Estado, éste se encuentra en una situación en la cua con frecuencra
y¿ no tiene suficiente autonon¡ía, soberanía y capacidad para actuar,
decidir e imponer reglas. De allí la crisis del Estado, la desconfianza
generalizada y el desprestigio hacia la clase polÍtica y el sistema par-
lamentario representativo tradicionales. El Estado y sus instituciones
ya no parecen ser los lugares adecuados para las negociaciones
entre fuerzas sociales, económicas y po íticas. Un estudioso de las
consecuencias de la globalización considera que esta evolución ile-
va a la ruptura de "las estructuras jerárquícas del Estado moder¡o,
provocando transformac ones institucionales profundas (cor"no la
despolitización y la autonomía de los sistemas productivos y finan-
cieros) y el vaciamiento de los controles democrátlcos sobre el juego
de ia acumulación" (Faria, zoor:z3r).

268 ANDRÉ,NOÉL ROTB DEUBEL
Sin embargo, en vez de mirar con inquietud el vaso medio vacio
de la presencia y actuación estatales, más bien sería necesario enfocar
nuestra atención sobre la mitad del vaso lleno por los movimientos y las
organizaciones sociales. En sus actividades de resistencia a la hegemonía
estatal, estos movimientos organ¡zados, en su diversidad, presentan sin
embargo una unidad de significación: son portadores de un deseo de
autonomía cultural, económica o social, es decir de un proyecto político
y social autónomo (ver Castoriadis,2ooo:t7o-174). Autonomías que el
Estado pretendía destruir o recuperar paÍa garantizat su ¡nstitucionali-
zación corno organismo exclusivo de dominación social,.
Esta evolución hacia un nuevo modo de articulación entre Estado
y sociedad, tal como consta en los análisis concretos de las actividades
estatales, conlleva a interrogarnos sobre los conceptos m¡smos de Es-
tado y de poder político- El Estado moderno nace de su separación del
resto de la sociedad y de su institución como el lugar específico para el
ejercicio de la acción política. Lo polít¡co está circunscrito y limitado por
e¡ Estado y a é1. La nueva ¡nterpenetración contemporánea de las esferas
pública y privada, Estado y sociedad, la especie de cogest¡ón de hecho
en numerosos puntos de las políticas públicas, rompe esta separac¡ón
y puede hacer pensar, por lo tanto, en una desaparición del Estado
moderno como tal. En efecto, como lo recuerda Duran (t990:248), sr
la sociedad se organiza para devenir en sÍ misma en el Estado, si el
Estado y la sociedad son fundamentalmente idénticos, entonces todos
los problemas sociales y económicos son problemas ¡nmediatamente
estatales y es, por lo tanto, imposible distinguir entre sectores políticos
estatales y sectores sociales que escaparian a la polÍtica. Es decir que
desaparece el carácter heterónomo del Estado frente a la sociedad y, por
lo tanto, se desvanece la separación inst¡tuyente del Estado.
La construcción de un sinnúmero de vínculos entre Estado y
sociedad sign¡fica que el verdadero lugar del ejercicio del poder político
2 Se pued€ út¡lmente recordar que el proyecro l¡beral del Estado republicano resultante de
Revolución frañcesa preveie la interdicción de las orgañiza(iones sociales, sindicales en párticula¡
(Ley Le Chapel¡eo: entre el Esiado y elindividuo, ñada puede inte{e.i¿ Luego, aíte la imposibilidad
de prohibir efeclivame¡te todás la5 organizaciones, el Estado, en todas sus vartantes (fascista,
soc alista, social demó.rata, llberal, etc.), .oñstru),ó un modelo de relación en el cual las orgafliza-
cioñes sociales (sindicatos, aso.iacones, organizaciones ño gubernameñtales) son consideradas,
en d ferent€ grado, como instrumentos útlles o cor¡eas de transmisión, pará la perpet!ación del
poder estatal rnediante la representación, y hoy con formas va¡adas de "participación".
I
coNCLUSTóN 269
ya no se limita a las lronteras del Estado. El desprestigio contemporá-
neo del Estado constituye entonces un síntoma más de la pérdida de
centralidad de la ¡nstitución estatal como lugar privilegiado del poder
político, como monopolio de lo político. Si la política se encuentra en
todas partes, si la sociedad se organiza para absorber el Estado de su
poder político, para despojarlo de su función específica, ¿es posible aún
hablar de Estado modernol
El concepto de Estado postmoderno nace en los años l960 con
la ernergencia de la llamada "sociedad civil organizada" como actor
sociopolítico autónomo que aspira el autogobierno. Esta pretensión
de autogobierno pone en jaque las ideologías de la modernidad con
su concepc¡ón elitista y monopolizadora de la representación polít¡ca.
Los movimientos sociales (indígenas, homosexuales, feministas, eco-
logistas, etc.,) se niegan a ser representados por los Partidos Polfticos
tanto liberales como marxistas, tanto de derecha como de izquierda.
Pretenden actuar en forma directa, s¡n intermediación política. Y el
anál¡sis contemporáneo de las políticas públicas tiende a confi rmar este
proceso en muchos ámbitos sociales, cuest¡onando así la "modernidad"
del Estado. Por eso, muchas de las luchas sociales actuales pueden
caracterizarse como parte de un conflicto entre defensores del mante-
n¡miento de una sociedad de tipo Estado moderno y partidarios de la
"construcción de un nuevo orden político [en busca de sus] condiciones
de legit¡mación social y política" (Caudin, r998). Por ejemplo, a partir
de un análisis de la jurisdicción indígena en Colombia, Boaventura de
Sousa Santos señala que "la reivindicación de derechos colectivos y de
autogobierno apunta a formas de Estado y de obligación polít¡ca pos'
liberales o aún posmodernas" que el autor califica como "neo-Estado"
(Santos,2oor:209).
En la medida en que estas prácticas desarrolladas por los movi-
mientos sociales se fortalecen, se gen eralizan y se radícalizan, pondrán
en peligro la ex¡stencia misma de un Estado concebido como separado
de la sociedad. Como ya se anotó, si la sociedad, a través de sus orga-
la
n¡zaciones, aspira a la autorepresentac¡ón y al autogobierno, entonces
el papel del "Estado" se reduce a ser un instrumento de coordinación
y no de coacción. La función misma del Estado desaparece para dejar
emerger formas radicalmente nuevas de otganización tendiente a la
autogestión o el autogobierno y la autonomía de los actores sociales
 I
ANDRE.NO€L ROTH DEUBEL

(ver Castoriadis, rg75l. Por lo tanto, se trata de la constitución de una

sociedad no solamente posmoderna, sino, y más radicalmente, de un
proceso de construcción de una sociedad basado en una gobernanza
posestatal (Roth, 2o13).
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