Del modelo clásico de la administración pública a la nueva

gerencia pública
Francisco Javier Flores Gómez
A partir de la década de 1990, el concepto y el estudio de la Administración
Pública ha sufrido profundas transformaciones, innovándose con nuevas
categorías y nuevas denominaciones como las de: políticas públicas, gestión
pública y gerencia pública. Todo ello ha sido consecuencia de las reformas que
ha sufrido el Estado y que han tenido efectos en el aparato administrativo
gubernamental a través de la modernización administrativa. En la búsqueda
de nuevas formas para dar mayor eficiencia y eficacia a la gestión de lo público,
se ha modificado el estudio en el campo disciplinario de la administración
pública.
Para las ciencias que estudian al gobierno y en el corazón de la preocupación
ciudadana, se ha vuelto prioritario el problema de la capacidad y eficacia de
los gobiernos, es decir: ¿Qué tan bien gobiernan a sus sociedades? ¿Poseen los
gobiernos la capacidad de conducir a sus países o comunidades hacia el
desarrollo y la prosperidad? ¿Cuáles son las condiciones que hacen posible que
los gobiernos estén en aptitud de gobernar? Las preguntas son muchas, pero
todas reflejan dudas sobre la capacidad de las administraciones para
desempeñar, de manera adecuada, un gobierno democrático.
El Modelo Weberiano de la administración pública clásica entró en crisis a
partir de la segunda mitad del siglo pasado, sobre todo por los bajos niveles de
eficacia y los altos márgenes de discrecionalidad, opacidad y corrupción. De
esta manera, el Estado se convirtió en una estructura obesa, caracterizada por
la ineficiencia con la que respondía a las demandas de la sociedad. Así que
aquella visión de la administración pública, cuyo nacimiento se ubica a finales
del siglo XIX y principios del XX, comienza a ver su gran declive en la década de
1970.
Es entonces cuando una serie de reformas implementadas por países como
Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, marcan el inicio de lo que ha sido
llamada la nueva gerencia pública.
Es en este punto donde la modernización administrativa cobra sentido y se
comienzan a favorecer nuevas técnicas, las cuales, serán útiles en la medida
en que estén encaminadas a equilibrar el cumplimiento de tres objetivos:
eficiencia, eficacia y legitimidad.
La nueva gerencia pública hace hincapié en la necesidad de mejorar al sector
público, no sólo modernizándolo desde el punto de vista tecnológico sino
optimizando sus procesos y prácticas para que responda realmente a las
necesidades de sus clientes: los ciudadanos, sin distingo de posturas políticas.
Tal enfoque se caracteriza por afirmar que el manejo de los recursos públicos
debe obedecer a criterios como capacidades gerenciales, competencia de las
agencias públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el
pago del funcionario con el logro de resultados, así como esquemas para la
medición del desempeño. Es así que el espíritu de la nueva gestión pública
apunta a que el sector público puede poner en marcha prácticas gerenciales
del sector privado para mejorar su desempeño, a pesar de las diferencias que
guarda con este último.
El enfoque de la Nueva Gestión Pública radica en el óptimo desempeño del
sector público, con resultados eficientes, eficaces y de calidad en el servicio
público; en el reemplazo de las estructuras organizativas; con mayor
efectividad a un menor costo y el fortalecimiento de las capacidades
estratégicas de los organismos centrales de gobierno para que sean más
flexibles.
En ese marco, es preciso retomar las definiciones que se han hecho respecto
a la Nueva Gestión Pública y los principales rasgos que describen esta
tendencia.
La nueva Gestión Pública “tiene que ver con la introducción en el sector
público de las técnicas y métodos del sector privado con el fin de hacer más
eficientes y eficaces las organizaciones públicas” (Sánchez González, 2001). De
ahí que las Instituciones gubernamentales se vuelven participes en la adopción
de nuevas herramientas vanguardistas y que además el gobierno determina
como parámetros a seguir con el afán de encaminar la administración pública.
Así, los principales postulados de la Nueva Gestión Pública son:
• Descentralización y especialización. A esto se le denomina
“disgregación del sector público” y permite reducir el tamaño de las
organizaciones. Este instrumento es responsable de la política de
privatización y el contracting out o contratación externa de servicios. De
este modo, el sector público no produce directamente bienes y
servicios, sino que garantiza la provisión de los mismos a través del
sector privado, el cual se muestra más eficiente respecto de los procesos
productivos. La descentralización permite dotar a las organizaciones de
poderes de decisión en el ámbito de su especialidad, de modo que se
evita la lentitud e ineficacia burocrática y además implica una reducción
del tamaño de las mismas, lo que las hace más asequibles y más eficaces;
ya que su cercanía a los ciudadanos hace que sean más sensibles a las
necesidades de estos y les atiendan más adecuadamente.

• Desregulación de amplios sectores de la actividad económica. Esto

implica la introducción de las reglas de la competencia o bien, organizar
la producción a través de concursos competitivos y liberalizar los
mercados, de modo que las organizaciones compitan entre sí para
captar recursos y clientes.
• Jerarquías aplanadas. Se trata de acercar los organismos a los lugares
donde se producen los problemas, de modo que se suavicen las
dificultades de organización que se originan en la macro dimensión. Esto
permite minimizar los retrasos tanto en el conocimiento de las
necesidades de los administrados, como en la solución de los problemas
y la adopción de las políticas correspondientes. Así se agiliza todo el
proceso y se evitan todos los “ruidos “internos y la información se
articula de forma reticular y se desarrolla la correspondiente asignación
de responsabilidades.

• Desburocratización y ruptura del monolitismo. Se crean pequeñas

unidades especializadas e independientes que disponen de una
organización interna propia, y están vinculadas a las estructuras
centrales mediante contratos presididos por criterios de racionalidad
económica.
• Desmantelamiento de la estructura estatutaria. Esta estructura
dificulta la competencia, es demasiado rígida por lo que dificulta la
innovación, potencia escasamente la motivación del personal y presenta
un exceso de solidaridad corporativa. Al desmantelarla, se dota al
personal de una mayor movilidad, lo cual permite optimizar los recursos
humanos. Además, se introducen mecanismos de incentivo que se
basan en la valoración individual de cada trabajador. Por último, implica
operar cambios en la gestión de recursos humanos en un intento por
mejorar la adecuación entre el trabajador y el puesto de trabajo.

• Orientación al cliente. El ciudadano es considerado como un cliente que

demanda bienes y servicios que son facilitados, aunque de un modo
indirecto, por el sector público. La actividad pública se orienta hacia los
resultados, el output y los procedimientos de control están orientados
a satisfacer al cliente. Este último ejerce un control sobre la unidad
administrativa en tanto que su relación con ella repercute en la
financiación de los servicios públicos, ya que el sector público trata de
lograr que el cliente ejerza su poder de compra sin estar conminado al
pago de los impuestos; sin embargo, esto sólo es así cuando se trata de
bienes que son susceptibles de intercambio en el mercado. El cliente,
por su parte, reclama calidad; de modo que se plantea la posibilidad de
que este y la administración intercambien puntos de vista o expectativas
mutuas.

Los ciudadanos, que ahora actúan como clientes o usuarios, demandan

al sector público un número creciente y diversificado de bienes y
servicios. La Administración se hace cargo de aquellos que, por su
carácter no lucrativo, no son atendidos por el sector privado y compite
con este por la producción y provisión de otros, por ello, es necesario
que aplique procedimientos propios del sector privado, que permitan a
la Administración aumentar su productividad, calidad y eficacia.

• Incorporación de las técnicas de evaluación como norma. Esto se logra

mediante la incorporación de indicadores adecuados, lo que permite
conocer el grado en el que se han alcanzado los objetivos propuestos y
 así orientar la acción pública hacia la maximización del bienestar
colectivo. Se trata de compatibilizar la economía con la eficacia y la
eficiencia.

• Cambios en la cultura organizativa y en la cultura de los empleados

públicos. La Administración trata de ofrecer un servicio de calidad y para
ello, la nueva gerencia pública pretende mejorar la prestación formal y
el grado de respuesta y atención o cobertura de las necesidades de los
ciudadanos. Para alcanzar este objetivo, es necesaria la modificación de
la estructura de la Administración Pública, de modo que se creen
distintas unidades; unas encargadas de funciones de control y garantía,
otras encargadas de la prestación de servicios en el interior de la
administración, otras que ofrezcan servicios a los clientes, etc. Para
realizar estas modificaciones, es necesario incorporar nuevas técnicas y
conocimientos, además de articular el trabajo de cada unidad como un
proceso de producción y no como un proceso administrativo.
El cambio cosiste entonces en que el manejo de los recursos públicos debe
obedecer a criterios como capacidades gerenciales, competencia de las
agencias públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el
pago del funcionario con el logro de resultados, así como esquemas para la
medición del desempeño.
Según la OCDE estos son los principales cambios operados por la nueva gestión
pública:
• Mejoras relativas a los recursos humanos
• Impulso a la participación de los trabajadores en el proceso de toma de
decisiones
• Atenuación de los controles sobre el funcionamiento, pero
determinando unos objetivos que guíen el mismo Empleo de la
tecnología de la información
• Servicio a los clientes
• Considerar que los usuarios deben pagar por los servicios ofrecidos
• Privatizaciones
• Desregulación de los monopolios
Si atendemos a estos cambios podemos afirmar que la NGP se caracteriza por
centrar su labor en el output de la actividad pública y los demás cambios y
modificaciones son consecuencia de esa línea de acción. Por tanto, la acción
de la NGP se centra en la consecución de unos objetivos concretos que
requieren:
• El desarrollo de una estrategia que permita a la organización determinar
unos objetivos claros y precisos.
• Elaborar programas que orienten su acción a la consecución de esos
objetivos.
• Articular una estructura y un presupuesto basados en sus programas de
actuación.
• Desarrollar los mecanismos necesarios para evaluar el funcionamiento
de la organización y la consecución de los objetivos.
Es en este punto es cuando la gerencia publica cobra sentido y se comienzan a
favorecer nuevas técnicas, las cuales, serán útiles en la medida en que estén
encaminadas a equilibrar el cumplimiento de tres objetivos: eficiencia, eficacia
y legitimidad.
La nueva gerencia pública hace hincapié en la necesidad de mejorar al sector
público, no sólo modernizándolo desde el punto de vista tecnológico sino
optimizando sus procesos y prácticas para que responda realmente a las
necesidades de sus clientes.
Omar Guerrero afirma que el concepto es de origen francés y se enfoca a
marcar a la gestión como una actividad multidisciplinaria dirigida a la acción;
es decir, se trata de fortalecer el saber-hacer de los responsables de las
instituciones y organismos de gobierno, ya que deben ser capaces de
reexaminar “las tareas y responsabilidades de las organizaciones y los
individuos; la racionalidad del trabajo administrativo para eliminar las
estructuras redundantes y los puestos inútiles; y la superación de los cargos
operativos para elevarse hasta los cargos superiores (Guerrero, 2001). En este
terreno el responsable de una instancia pública se convierte en un gestor de
programas, cuya función es el contacto con el público.
Según ese autor, a nueva gerencia pública consiste en una palpable novedad
por su origen, por su configuración como paradigma y por los efectos que ha
provocado.
En primer lugar, la nueva gerencia pública constituye una visión privada de lo
público que ha brotado de una tradición diversa a la establecida por Frederick
Taylor (1911), Henri Fayol (1931), Oliver Sheldon (1986), y Chester Barnard
(1975), mundialmente conocida como Movimiento del Manejo Científico.
Tampoco se relaciona con los trabajos de Donald Sayles (1964) Henry
Mintzberg (1983), ni John Kotter (1982) acreditados estudiosos
contemporáneos de la gerencia privada. Sólo está familiarizado con el
pensamiento de Peter Drucker (1986; 1969) hoy en día uno de los tratadistas
más reconocidos de la administración de los negocios privados.
Guillermo M. Cejudo, denota a la Nueva Gerencia Pública como un conjunto
de decisiones y prácticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y
procesos y a introducir mayor competencia en el sector público, con el
propósito de mejorar los resultados de la acción gubernamental.
Es así como la NGP es un conjunto de propuestas y herramientas orientadas a
mejorar el desempeño y por ende aumentar la eficiencia y eficacia,
ambicionando ser una alternativa de acción para hacer frente a la diversidad
de intereses, demandas y problemas de las organizaciones gubernamentales.
Su viabilidad y éxito depende de las condiciones específicas de los escenarios
en los que se aplican, las políticas y acciones que dirigen los gobiernos o
instituciones para implementarlas.
Las características o ideas que persigue la NGP según Arellano permiten
vislumbrar la finalidad de implantar un sistema eficiente a través de: a)
gerencialismo al estilo de la iniciativa privada, argumentando que las
“probadas” técnicas del sector privado permiten visualizar variables
fundamentales que eviten el desperdicio de recursos y posicionan al cliente
como razón de ser de la administración; b) contratos y creación de
competencia y “cuasi mercado”, donde la creación de competencia ente
unidades de servicio reduce costos, permite la evaluación y elimina subsidios
a grupos de interés; c) evaluación del desempeño, destacando que el servicio
público debe enfatizar la productividad del trabajo de los servidores públicos,
haciendo la rendición de cuentas un asunto medible y transparente; d)
discrecionalidad gerencial inteligente basada en resultados; es decir, se
considera que la rendición de cuentas efectiva es aquella que demuestra la
eficiencia y la eficacia, no el seguimiento de normas y procedimientos; y e)
control de resultados; controlar por resultados no sólo es más eficiente, sino
también reduce las inercias burocráticas y los nichos de poder que se esconden
bajo la protección de complejos procesos y trámites (Cejudo: 2011)
Como se ha mencionado la NGP pretende ofrecer un marco que oriente las
acciones y decisiones del gobierno en su conjunto y de todas las demás
instituciones del Estado.
En definitiva, la NGP trata de introducir en la acción de la Administración
técnicas gerenciales propias del sector privado, pero prestando atención a las
particularidades propias del sector público como por ejemplo las dificultades
para individualizar los productos de la acción administrativa o para identificar
el grado de rendimiento de esa acción.
La transformación de la Administración se opera en una doble vía: por un lado,
el sector público se acerca a los mecanismos del sector privado en materia de
personal, salarios y métodos de actuación (down group) y de otro lado se
disminuyen los límites de actuación que la rigidez de las reglas y
procedimientos de actuación imponen a la acción de la Administración.
Para concluir, es importante reconocer la necesidad por parte de la sociedad
de participar constructivamente en el mejoramiento del Estado. Si bien,
internamente, hay que revisar la estructura y procesos, no es menos cierto que
los “clientes” deben ejercer presión para acelerar las transformaciones. Sólo
en la medida de una responsabilidad compartida, contaremos con una
administración pública orientada a los ciudadanos y, por ende, estaremos más
cerca de un país como el que merecemos.
Comparación entre la vieja Administración Pública y la Nueva Gerencia Pública
Bibliografía
• Aguilar Villanueva, L. (2007). Aporte de las Políticas Públicas y la Nueva
Gestión Pública a la Gobernanza. CLAD Reforma y Democracia No 39.
• Aguilar Villanueva, L. (2006). Gobernanza y gestión pública. México:
Fondo de Cultura Económica.
• Cabrero Mendoza, E. (2004). Del Administrador al Gerente Público.
México: IIAPEM
• GAEBLER, Ted y OSBORNE, David (1994). La reinvención del gobierno: La
influencia del espíritu empresarial en el sector público. Barcelona,
Ediciones Paidós.
• Guerrero, Omar. (2003) Nueva Gerencia Pública: ¿Gobierno sin Política?
Revista Venezolana de Gerencia, julio-septiembre, año/vol. 8, número
023 Universidad del Zulia Maracaibo, Venezuela
• Pardo, M. d. (1995). La Modernización Administrativa en México.
México: El Colegio de México.
• Sánchez, José (2001), La administración pública como ciencia. Su objeto
y su estudio, México: Plaza y Valdés.