A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA

ANÁLISIS JURÍDICO

Impactos ambientales (no)

signifi cativos e instrumentos de gestión
ambiental de adecuación y correctivos
del Sistema Nacional de Evaluación
del Impacto Ambiental
Erick Leddy GARCÍA CERRÓN* **

En el presente artículo el autor realiza un análisis respecto a los impactos ambien-

RESUMEN

tales de los proyectos de inversión y la regulación de los instrumentos de gestión

ambiental. Considera que es necesario regular aspectos relacionados a los instru-
mentos de gestión ambiental de adecuación para que los titulares de los proyectos
cuenten con un punto de referencia para adoptar las acciones más adecuadas para
la gestión ambiental de su proyecto.

MARCO NORMATIVO
ŠŠ
Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacio-
nal de Evaluación del Impacto Ambiental
(23/04/2001): passim.
Decreto Legislativo N° 1394, Decreto Legis-
lativo que fortalece el funcionamiento de las
autoridades competentes en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental (06/09/2018): passim.
aprobado por Decreto Supremo N° 033-
2005-EM (29/05/2019): passim.
Decreto Supremo N° 054-2013-PCM, Aprue-
ban disposiciones especiales para ejecución
de procedimientos administrativos de autori-
zaciones y/o certificados para proyectos de
inversión en el ámbito del territorio nacional
(22/05/2013): passim.

Š
Decreto Supremo N° 023-2018-EM, Decreto
Supremo que modifica el Reglamento de
Protección Ambiental en las actividades de
Hidrocarburos (07/09/2018): passim.
Decreto Supremo N° 013-2019-EM, Dic-
tan disposiciones para la modificación
del Reglamento para el Cierre de Minas
PALABRAS CLAVE: Derecho Ambiental /
Estudio de impacto ambiental / Evaluación de
impacto ambiental / Informe técnico susten-
tario / Impactos ambientales / Instrumentos
de gestión ambiental
Recibido: 24/06/2019
Aprobado: 07/07/2019

* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, magister en Derecho con énfasis en los Recur-
sos Naturales por la Universidad Externado de Colombia. Actualmente se desempeña como especialista legal de
la Dirección de Evaluación Ambiental para Proyectos de Infraestructura del Servicio Nacional de Certificación
Ambiental para las Inversiones Sostenibles - Senace. Especialista en Derecho Ambiental y de los Recursos Natura-
les por la Pontificia Universidad Católica del Perú, expositor y autor de diversos artículos sobre la materia. El autor
agradece los comentarios al presente artículo al ingeniero Wilmer Alexander Muñoz Ocampo.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 308 • JULIO 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 243-254 243

Comentario relevante
del autor
La Ley Nº 27446 sentó las bases del
procedimiento de evaluación de im-
pacto ambiental, estableciendo un
proceso uniforme que comprendiera
requerimientos, etapas, y alcances
del mismo; también se establecie-
ron las características de los pro-
yectos sujetos al Sistema Nacional
de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA), estableciendo una relación
de los mismos con los “impactos
ambientales negativos de carácter
significativo”.
INTRODUCCIÓN
Cuando en 1991, el Código de Medio
Ambiente y de los Recursos Naturales esta-
bleció por primera vez en el ordenamiento
jurídico peruano, la obligación de presen-
tar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
para los proyectos de inversión que pudieran
provocar daños no tolerables al ambiente,
marcó un antes y un después en la gestión
ambiental de los mismos en el país.
Asimismo, en tanto se estableció que el
marco normativo complementario estaría
a cargo de cada autoridad competente, se
presentó un proceso de desarrollo norma-
tivo desigual; aprobándose, en un tiempo
breve, disposiciones relacionadas con sec-
tores que pudieran captar cooperación mul-
tilateral para el desarrollo de proyectos de
inversión mineros, hidrocarburíferos y eléc-
tricos (García, 2013, pp. 82-83).
1 Es importante precisar que los reglamentos sectoriales recogieron y desarrollaron disposiciones establecidas en el
Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales, referidas a prohibiciones de descargar sustancias contaminan-
tes, verter o emitir residuos que alteren las aguas, internar residuos o desechos.
244 pp. 243-254 • ISSN 1812-9552 • JULIO 2019 • Nº 308 | ACTUALIDAD JURÍDICA
Al estarse regulando un régimen de tran-
sición, las normas emitidas se enmarcaron
en dos grandes bloques: i) para proyectos
nuevos, se establecieron las reglas para la
evaluación de impacto ambiental, conce-
bido bajo un esquema preventivo, donde
se requiere contar primero con el estu-
dio ambiental aprobado previo al inicio de
construcción y operación; y ii) para activi-
dades en curso, se reconocieron instrumen-
tos de adecuación, que se constituían bajo
la premisa de otorgar a los titulares un plazo
prudencial para “adecuarse” a la normativa
ambiental naciente1.
Posteriormente, ante las distintas dispo-
siciones y procedimientos desarrollados
por las diferentes autoridades sectoriales,
se evidenció la necesidad de contar con
un esquema normativo uniforme y coordi-
nado que rigiera las funciones de las entida-
des públicas involucradas. Por esta razón,
mediante Ley N° 27446, se creó el Sis-
tema Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental con la finalidad de constituirse
en un sistema único y coordinado de iden-
tificación, prevención, supervisión, con-
trol y corrección anticipada de los impac-
tos ambientales negativos derivados de las
acciones humanas expresadas por medio
del proyecto de inversión.
La Ley sentó las bases del procedimiento
de evaluación de impacto ambiental, esta-
bleciendo un proceso uniforme que com-
prendiera requerimientos, etapas, y alcan-
ces del mismo; también se establecieron
las características de los proyectos suje-
tos al Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA), estableciendo
una relación de los mismos con los “impac-
tos ambientales negativos de carácter
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
significativo” que podría generar el pro-
yecto para definir su inclusión en el SEIA,
así como el tipo de estudio ambiental que
correspondería presentar.
En este contexto, el presente artículo ana-
liza las consecuencias jurídicas de la pre-
cisión realizada respecto a clasificación de
proyectos según los impactos ambientales
negativos que podrían generar. Asimismo, se
aborda la regulación de instrumentos de ges-
tión ambiental complementarios al SEIA de
adecuación que han sido aprobados en las
últimas modificaciones del sector hidrocar-
buro y minero.
I. LOS IMPACTOS AMBIENTALES
NEGATIVOS (NO) SIGNIFICATIVOS
EN LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL
El artículo 4 de la Ley del SEIA, que regula
la categorización de proyectos de acuerdo al
riesgo ambiental, estableció originalmente
–previo a la modificación mediante Decreto
Legislativo N° 1394– que toda acción com-
prendida en el listado de inclusión estable-
cido en el Reglamento deberá ser clasificada
en alguna de las categorías que contempla el
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental.
A reglón seguido, en una redacción algo
confusa, detalla respecto a las categorías, lo
siguiente:
- Categoría I - Declaración de Impacto
Ambiental: corresponde a aquellos pro-
yectos cuya ejecución no origina impac-
tos ambientales negativos de carácter
signifi cativo.
- Categoría II - Estudio de Impacto
Ambiental Semidetallado: para proyectos
cuya ejecución puede originar impactos
ambientales moderados y cuyos efec-
tos negativos pueden ser eliminados o
minimizados.
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 308 • JULIO 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 243-254
Comentario relevante
del autor
En el ámbito de la Ley del Sistema
Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental, se encuentran compren-
didos proyectos y actividades que
puedan causar impactos ambienta-
les negativos significativos.
- Categoría III - Estudio de Impacto
Ambiental Detallado: incluye aquellos
proyectos cuyas características, enver-
gadura y/o localización pueden producir
impactos ambientales negativos signi-
fi cativos, cuantitativa o cualitativamente.
Como se advierte, esta redacción no guarda
homogeneidad entre sí; para proyectos de
Categoría I, se indica que “no se origina-
rían impactos negativos significativos”;
para la Categoría II, nos encontramos ante
“impactos moderados”, sin hacer referen-
cia si estos son o no negativos significativos;
y, para la Categoría III, cuando un proyecto
genera impactos ambientales negativos
significativos.
Esta falta de uniformidad intentó corre-
girse a través del Reglamento de la Ley del
SEIA, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 019-2009-MINAM (en adelante, Regla-
mento de la Ley), en cuyo artículo 36 se
estableció la siguiente correspondencia:
- Categoría I - Declaración de Impacto
Ambiental (DIA): para proyectos de
inversión respecto de los cuales se prevé
la generación de impactos ambientales
negativos leves.
- Categoría II - Estudio de Impacto
Ambiental Semidetallado (EIA-sd): para
proyectos de inversión respecto de los
245
 cuales se prevé la generación de impac-
tos ambientales negativos moderados.
- Categoría III - Estudio de Impacto
Ambiental Detallado (EIA-d): para pro-
yectos de inversión respecto de los cua-
les se prevé la generación de impactos
ambientales negativos significativos.
Como se puede apreciar, en el ámbito de
la Ley del Sistema Nacional de Evaluación
del Impacto Ambiental, se encuentran com-
prendidos proyectos y actividades que pue-
dan causar impactos ambientales negativos
significativos.
Sin embargo, con la dación del Decreto
Supremo N° 054-2013-PCM, mediante el
cual se aprueban disposiciones especiales
para la ejecución de procedimientos admi-
nistrativos, se incorporó una nueva cate-
goría jurídica en la evaluación de impacto
ambiental, los “impactos ambientales no
significativos”.
Pero ¿qué son los impactos ambientales no
significativos? La norma no lo precisa y solo
queda definirlos por contraposición con los
“impactos ambientales significativos”. Así,
encontramos entre las definiciones conteni-
das en el anexo I del Reglamento de la Ley
del SEIA, lo siguiente:
10. Impacto ambiental negativo signi-
ficativo: Aquellos impactos o alterna-
ciones ambientales que se producen en
uno, varios o en la totalidad de los fac-
tores que componen el ambiente, como
resultado de la ejecución de proyectos o
actividades con características, enverga-
dura o localización con ciertas particula-
ridades (...).
Como se puede advertir, la norma no desa-
rrolla un contenido que precise las caracte-
rísticas de este tipo de impactos; por lo que,
al haber quedado esto abierto a la interpre-
tación, se presentaron interpretaciones que
consideramos a los “impactos no significa-
tivos” como impactos ambientales leves o
más aún impactos ambientales moderados
de carácter temporal y/o alcance localizado
tomando en consideración las particulari-
dades del proyecto2.
De hecho, en la práctica, la evaluación meto-
dológica de los impactos ambientales no sig-
nificativos presentados y justificados a través
de informes técnicos sustentatorios se han
realizado siguiendo dicha premisa.
En estos casos, los titulares, por ejemplo,
plantean una metodología de evaluación
de impacto ambientales; digamos Conesa
(Conesa, 2010), la cual consiste en calcular
la importancia del impacto (I), que es la esti-
mación del impacto con base en el grado de
manifestación cualitativa del efecto; el cual,
es representado a través del cálculo aritmé-
tico efectuado con los siguientes atributos:
Naturaleza (N), Intensidad (IN), Extensión
(EX), Momento (MO), Persistencia (PE),
Reversibilidad (RV), Sinergia (SI), Acu-
mulación (AC), Efecto (EF), Periodicidad
(PR) y Recuperabilidad (MC); planteado una
fórmula como la siguiente:

2 A modo de ejemplo, se pueden citar los siguientes ITS aprobados en el Servicio Nacional de Certificación Ambien-
tal para las Inversiones Sostenibles:
a) Trámite N° 02940-2016 presentado por Gasoducto Sur Peruano S.A., a través del cual se solicitó la incorpo-
ración o modificación de 193 componentes auxiliares en el tramo del kp 104+400 al kp 218+400 del proyecto
“Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Su Peruano”. Entre estos componentes
auxiliares se incluyen 74 shooflies, 102 sobreanchos del derecho de vía, 2 accesos al derecho de vía, 3 accesos
a fuentes de agua, 2 campamentos, 6 fuentes de agua, 2 puntos de vertimiento y 2 depósitos de material exce-
dente. Así, luego de la valoración de los impactos negativos derivados de la ejecución de las actividades pre-
vistas en el ITS, se indica que serán del tipo “leve” y “moderado” (localizado y temporal); en consecuencia,
estos constituyen impactos ambientales no significativos, según la metodología considerada.

246 pp. 243-254 • ISSN 1812-9552 • JULIO 2019 • Nº 308 | ACTUALIDAD JURÍDICA
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

I = N (3*IN + 2*EX + MO + PE + RV + significativos ha sido objetado por el ente

SI + AC +EF + PR + MC)
De esta manera, a partir de los resultados del
cálculo antes señalado, se determina la jerar-
quía de los posibles impactos mediante ran-
gos de valores que corresponde a catego-
rías que el propio titular determina3, como se
puede apreciar en el ejemplo a continuación:
CUADRO N° 1. NIVELES DE IMPORTANCIA
DE LOS IMPACTOS
Grado de impacto Valores de importancia
Irrelevantes I < 25
Moderado 25 ≤ I < 50
Severo 50 ≤ I < 75
Crítico I > 75
Fuente: Fdez, V. C., & Vítora, V. (2010). Guía metodológica
para la evaluación de impacto ambiental. Mundi, p. 254.
Realizado este análisis, el titular presenta
los resultados de la evaluación y jerarquiza-
ción de los impactos ambientales a través de
una matriz de importancia, donde la compa-
ración de los impactos y su nivel de impor-
tancia permite sustentar que la variación o
importancia del impacto ambiental relacio-
nado a la comparación entre los impactos
ambientales del estudio ambiental aprobado
y los previstos en el ITS, se mantienen o
resultan comparativamente menores.
Sin embargo, considerar que los impactos
leves o moderados constituyen impactos no
rector del Sistema Nacional de Evalua-
ción de Impacto Ambiental, el Ministerio
del Ambiente, a través de su Dirección de
Políticas, Normas e Instrumentos de Ges-
tión Ambiental (hoy Dirección de Políti-
cas e Instrumentos de Gestión Ambiental
- DGPIGA).
Así, el Ministerio del Ambiente (2016)
precisa:
La Ley del SEIA, señala que quedan
comprendidos en el ámbito de aplicación
de dicha norma, los proyectos que pue-
dan causar impactos ambiental negativos
significativos. Por otro lado, los proyec-
tos de inversión sujetos al SEIA que se
encuentran en la Categorías I y II, corres-
ponden a proyectos de los cuales se prevé
la generación de impactos ambientales
negativos de significancia leve y mode-
rada, respectivamente.
De estos desprende que, los impac-
tos ambientales negativos significativos
corresponden a los que son por lo menos
leves y los no significativos se encontra-
rían debajo de este umbral; por lo tanto,
no es preciso afirmar que los impactos no
significativos son los leves y en algunos
casos los moderados.
Más aún, el Ministerio (2016) esquema-
tiza su planteamiento a través del siguiente
recuadro:

3 Un vacío metodológico de fondo se advierte ante la falta de una disposición expresa que precisa que la evaluación
del grado de impacto deba mantener concordancia con las jerarquías del SEIA, lo cual de por sí ya constituye un
aspecto que merecería una atención urgente, dado que se necesita homogeneidad en la valoración de impactos que
se analizan a propósito de la propuesta de modificación.

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 CUADRO N° 2. NIVEL DE SIGNIFICANCIA PARA NUEVOS PROYECTOS E INVERSIÓN

SEIA Nivel de significancia

Categoría III - EIA-d

(significativo o alto)

Categoría II - EIA-sd
Significativo Dentro del SEIA
(moderado)

Categoría - DIA
(leve)

No significativo Fuera del SEIA Artículo 23 del Reglamento de la Ley del SEIA

Fuente: Minam (2016)

CUADRO N° 3. INSTRUMENTOS PARA LA MODIFICACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

SUJETOS AL SEIA CON INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL APROBADA

Mecanismos de modificación
Significancia de la Significancia del proyecto
aplicable al proyecto de inversión
modificación de inversión en su conjunto
sujeto al SEIA

Cambio en la
Estudio ambiental nuevo
categoría
Significativo

Modificación del estudio

ambiental aprobado
Sin cambio en la
categoría
No significativo ITS

Fuente: Minam (2016)

Esta interpretación ha sido confirmada con evaluación, mitigación y corrección anti-

la modificación del artículo 4 de la Ley
del SEIA, a través del Decreto Legislativo
N° 1394, el cual conforme a los artículos 1
y 2 del SEIA, precisa que el sistema tiene
como función principal la identificación,
cipada de los impactos ambientales nega-
tivos significativos, detalla que las cate-
gorías de los estudios ambientales según
la Ley del SEIA, conforme al siguiente
detalle:

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CUADRO N° 4. MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY DEL SEIA
Categoría Estudio Ambiental
Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental
Categoría Declaración de Impacto
I Ambiental - DIA
Categoría Estudios de Impacto Ambien-
II tal semidetallado - EIA-sd
Categoría Estudio de Impacto Ambien-
III tal detallado - EIA-d
Fuente: Elaboración propia
Por lo tanto, queda confirmado que los
impactos ambientales negativos significa-
tivos son los impactos leves, moderados y
altos en el marco del SEIA, encontrándose
los impactos no significativos fuera del
SEIA, conforme a lo planteado por el Minam
en su oportunidad.
Las implicancias de este cambio se traslada-
rán a la forma en que deberán sustentarse los
ITS en el corto plazo. Al respecto, el Minam
de alguna manera ha adelantado el enfoque
que corresponderá a dicho instrumento, a
través de la prepublicación del Proyecto de
Decreto Supremo que aprueba las “Dispo-
siciones para la Actualización y Modifica-
ción de Estudios Ambientales para la Mejora
Continua de los Proyectos de Inversión Suje-
tos al SEIA”, realizada a través de la Resolu-
ción Ministerial N° 056-2017 de fecha 24 de
febrero de 2017.
En dicha norma, el Ministerio ha precisado
la definición de “impacto ambiental negativo
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 308 • JULIO 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 243-254
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
Definición del Estudio Ambiental Modificación
Clasificación de proyecto de
acuerdo al riesgo ambiental
Estudio ambiental mediante el
Categoría I - Declaración de Im-
cual se evalúan los proyectos de
pacto (DIA): aplicable a los pro-
inversión respecto de los cuales
yectos de inversión que podrían
se prevé la generación de im-
generar impactos ambientales
pactos ambientales negativos
negativos leves.
leves.
Estudio ambiental mediante el
Categoría II - Estudio de Impacto
cual se evalúan los proyectos de
Ambiental (EIA-sd): aplicable a
inversión respecto de los cuales
los proyectos de inversión que
se prevé la generación de im-
podrían generar impactos am-
pactos ambientales negativos
bientales negativos moderados.
moderados.
Estudio ambiental mediante el Categoría III - Estudio de Impacto
cual se evalúan los proyectos Ambiental Detallado (EIA-d): apli-
respecto de los cuales se prevé la cable a los proyectos de inversión
generación de impactos ambien- que podrían generar impactos
tales negativos significativos. ambientales negativos altos.
no significativo de una modificación”, seña-
lando en su artículo 8 lo siguiente:
La modificación de un proyecto de inver-
sión genera impactos ambientales nega-
tivos no significativos, cuando al evaluar
y comparar sus efectos de forma integral,
considerando los impactos acumulativos
y sinérgicos, y los impactos incluido en
el estudio ambiental y/o sus modifica-
torias aprobadas, sus efectos son absor-
bidos o están contenidos por los impac-
tos previamente valorados, sin variar su
significancia.
Esta variación nos permite confirmar que
la modificación de la Ley del SEIA, cons-
tituye una reforma legal que tendrá efectos
prácticos sobre la formulación y evaluación
de los ITS en el corto plazo, de manera tal
que su aprobación garantice que se cumple
con la finalidad de incorporar modificación o
ampliación que generan impactos ambienta-
les no significativos.
249

Comentario relevante
del autor
El objetivo del PAMA fue que las ac-
tividades en cursos lograran reducir
sus niveles de contaminación hasta
alcanzar los límites máximos permi-
sibles, y adecuarse a todos las obli-
gaciones ambientales establecidas
en los reglamentos sectoriales.
II. DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE
LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
AMBIENTAL DE ADECUACIÓN Y
CORRECTIVOS EN EL MARCO DE
SEIA
El derogado Código de Medio Ambiente y
Recursos Naturales no comprendió única-
mente la obligación de elaborar EIA para
proyectos o actividades (nuevos); el artículo
13 de la citada norma estableció además
como atribución de la autoridad compe-
tente, el exigir la elaboración de un estudio
de impacto ambiental para cualquier activi-
dad en curso que esté provocando impactos
negativos en el medio ambiente, a efectos de
requerir la adopción de las medidas correcti-
vas pertinentes.
Este aspecto es relevante, en tanto que no
solamente se trataba de presentar un instru-
mento de adecuación, sino además se encon-
traba aparejada a una serie de obligaciones
ambientales para evitar la contaminación,
debiendo los titulares adecuarse al nuevo
marco legal, requiriendo un tiempo pruden-
cial para alcanzar este objetivo.
Las primeras legislaciones sectoriales que
establecieron medidas para la adecuación de
actividades a la normativa ambiental que se
acababa de aprobar fueron los sectores mine-
ría (1993), hidrocarburos (1993) y electrici-
dad (1994). El nombre que se dio al estudio
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ambiental a presentar fue Plan de Adecua-
ción y Manejo Ambiental - PAMA.
En términos generales, el objetivo del
PAMA fue que las actividades en cur-
sos lograran reducir sus niveles de conta-
minación hasta alcanzar los límites máxi-
mos permisibles, y adecuarse a todos las
obligaciones ambientales establecidas en
los reglamentos sectoriales. Los plazos de
ejecución serían fijados por la autoridad
competente dentro de plazos que –depen-
diendo del sector– podrían ir entre cinco y
diez años, atendiendo a las consideraciones
específicas de cada proyecto.
En esa línea, Gallegos (2017) sostiene res-
pecto al PAMA, que el mismo expresa la
aplicación del principio de gradualidad o
progresividad, considerando que en mate-
ria ambiental la exigencia de cumplimiento
de una nueva norma puede implicar para
una actividad en marcha la implementación
de nueva tecnología, lo cual se debe imple-
mentar gradualmente, considerando los cos-
tos que ello implica y la disponibilidad de la
misma.
Asimismo, la citada autora sostiene que, a
diferencia del Código de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, la Ley N° 28611 - Ley
General del Ambiente es explicita en señalar
la finalidad del instrumento y su contenido,
haciendo énfasis en que el PAMA está pre-
visto para facilitar la adecuación de las acti-
vidades a las nuevas exigencias ambientales
(Gallegos, 2017).
Como se puede verificar de las circuns-
tancias que motivaron el surgimiento del
PAMA, se verifica como supuesto de hecho
para el trámite para un instrumento de ges-
tión ambiental de adecuación es que la acti-
vidad en curso sea previa al mandato legal;
es decir, venga operando antes de la emisión
de la norma que regula el supuesto de ade-
cuación. En otras palabras, los instrumentos
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
de gestión ambiental de adecuación se deben
tramitar para el caso de actividades que,
cuando iniciaron sus operaciones, no tenían
la obligación expresa de contar con certifica-
ción ambiental o cumplir otras obligaciones
ambientales que aparezcan posteriormente.
No obstante la claridad con la que pareció
regularse adopción del PAMA en el marco
del SEIA, el Reglamento para la Protección
Ambiental en las Actividades de Hidrocar-
buros, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 015-2006-EM, de fecha 3 de marzo de
2006, incorporó nuevamente la posibilidad
de presentar un instrumento para regularizar
las actividades; esta vez denominado Plan de
Manejo Ambiental - PMA, algo que parecía
desnaturalizar por completo la finalidad del
EIA y la obligación de contar con un PAMA,
toda vez que la obligación de contar con cer-
tificación ambiental ya había sido estable-
cida legalmente en 1991 y confirmada vía
reglamentaria en 1993.
Ahora bien, la regulación del PMA, en este
caso para el sector hidrocarburos, incor-
poró precisiones, se estableció un plazo para
su presentación (nueve meses); asimismo,
debía adjuntar un informe de fiscalización
realizado por el Organismo Supervisor de
la Inversiones en Minería y Energía - Osi-
nergmin, en ese entonces, autoridad compe-
tente en materia de fiscalización ambiental
de dicha actividad.
Asimismo, se estipulo que, en caso de
incumplimiento de dicha presentación, inde-
pendientemente de las sanciones pecunia-
rias, el titular debería presentar un plan de
cese de actividades ante la autoridad com-
petente en materia de evaluación de impacto
ambiental, la Dirección General de Asuntos
Ambientales Energéticos del Ministerio de
Energía y Minas.
Por su parte, el Reglamento para la Pro-
tección Ambiental en las Actividades de
Hidrocarburos, aprobado mediante Decreto
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Supremo N° 039-2014-EM, la norma
ambiental vigente en materia de evaluación
de impacto ambiental del sector, contempla-
ron dos nuevos supuestos de “adecuación”:
i. En el caso de ampliaciones y/o modifi-
caciones a los proyectos que cuenten con
instrumentos de gestión ambiental apro-
bados, pero se hubiesen realizado sin el
procedimiento de autorización ambiental
correspondiente, antes de la entrada en
vigor del Reglamento.
ii. En el caso de actividades de comerciali-
zación de hidrocarburos que estén desa-
rrollando la actividad sin contar con la
certificación ambiental correspondiente
antes de la entrada en vigencia del pre-
sente Reglamento.
En estos supuestos, el titular podrá presentar,
por única vez, ante el Ministerio de Energía
y Minas, un Plan de Adecuación Ambien-
tal como instrumento de gestión ambiental
complementario considerando los impac-
tos ambientales generados en la etapa ope-
rativa, de mantenimiento y/o de abandono de
la actividad en cuestión, para su evaluación.
Asimismo, de manera similar al supuesto
anterior, la norma precisa que la aprobación
de dicho instrumento no convalida, ni sub-
sana de modo alguno la falta de certifica-
ción ambiental, y más aún, se aplicaría sin
perjuicio de las facultades sancionadoras
que ostentan las autoridades competentes,
ni del desarrollo de los procedimientos y las
acciones de supervisión o fiscalización que
dichas entidades realizan, en el marco de sus
competencias.
Como se puede verificar, a diferencia del
PMA, donde ya se advertía la consecuen-
cia del incumplimiento; en el presente caso,
la norma no se pone en dicho supuesto y es
más, deja en manos de las autoridades en
materia de fiscalización, el destino de las
ampliación y/o modificación, así como de las
251
actividades de comercialización sin certifica-
ción ambiental. En esa medida, se advierte
un mayor nivel de coordinación ante el
incumplimiento del mandato legal de eva-
luación de impacto ambiental previa4.
No obstante todas las facilidades de “ade-
cuación” otorgadas, la primera disposi-
ción complementaria transitoria del Decreto
Supremo N° 023-2018-EM, que modificó el
Reglamento de Protección Ambiental en las
actividades de hidrocarburos, incorporó un
nuevo documento “excepcional” de adecua-
ción, el denominado Plan Ambiental Deta-
llado (PAD).
De acuerdo con lo señalado en la norma, los
titulares de las actividades de hidrocarbu-
ros, de manera excepcional y por única vez,
pueden presentar un PAD en los siguientes
supuestos:
i. En caso de actividades de comercializa-
ción de hidrocarburos que hayan reali-
zado ampliaciones y/o modificaciones o
desarrollen actividades de comercializa-
ción de hidrocarburos, sin contar con la
previa aprobación del procedimiento de
modificación o un instrumento de gestión
ambiental, respectivamente.
ii. En caso de actividades de hidrocar-
buros no contempladas en el supuesto
anterior, que cuenten con instrumento
de gestión ambiental y hayan realizado
ampliaciones y/o modificaciones a la
actividad, sin haber efectuado previa-
mente el procedimiento de modificación
correspondiente.
Este nuevo instrumento de “adecuación
ambiental” al SEIA trae una serie de disposi-
ciones que merecen resaltarse:
4 Más aún, tal como se indica en la tercera disposición complementaria final del Reglamento, la comunicación a la
autoridad de fiscalización resulta relevante, en tanto debería acreditarse el pago de las multas que le correspondan.
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• La Autoridad Ambiental Competente
remitirá dicha comunicación (la de aco-
gerse a esta adecuación ambiental) a la
Autoridad Competente en Materia de
Supervisión y Fiscalización Ambiental.
• El PAD debe contener la descripción de
la actividad de hidrocarburos y las medi-
das de manejo ambiental vinculadas, así
como las medidas de abandono de la acti-
vidad en cuestión, entre otros aspectos. El
Ministerio de Energía y Minas, mediante
Resolución Ministerial, previa opinión
favorable del Ministerio del Ambiente
debe aprobar lineamientos para la formu-
lación del mencionado plan.
• De aprobarse el PAD, el titular de las
actividades de hidrocarburos se encuen-
tra facultado a regularizar las autoriza-
ciones que correspondan.
• En el supuesto previsto en el literal b), el
PAD que sea aprobado deberá integrarse
al estudio ambiental con el que cuenta el
Titular del proyecto, en el procedimiento
de actualización que corresponda.
• La Autoridad Ambiental Competente no
aprobará el PAD si advierte que la acti-
vidad de hidrocarburos no resulta viable
ambientalmente o constituye un riesgo
grave para la salud de las personas.
• En caso los componentes construidos
generen peligro inminente o alto riesgo
al ambiente o la salud de las personas, la
Autoridad Competente en Materia de Fis-
calización Ambiental podrá disponer las
medidas administrativas que correspon-
dan en el marco de sus competencias, tales
como el cierre de actividades, previa pre-
sentación del plan de abandono respectivo.
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

• En caso se desapruebe el PAD o no se aquellas actividades realizadas sin contar

presente oportunamente, la Autoridad
Competente en Materia de Fiscalización
Ambiental, en el marco de sus compe-
tencias y funciones, podrá disponer las
medidas administrativas que correspon-
dan, tales como el cierre o retiro de las
infraestructuras realizadas, entre otras
medidas, por cuenta y riesgo del titular
de actividades de hidrocarburos, en el
marco de un procedimiento administra-
tivo sancionador.
Luego de revisado los supuestos de “ade-
cuación” desde lo establecido en 1993 hasta
la fecha, podemos advertir que el objeto de
dicho instrumento se ha desnaturalizado;
ya no se puede hablar de adecuar, pues los
administrados que ejecutaron dichos incum-
plimientos lo hicieron a sabiendas de que
dicha acción contravenía una obligación
ambiental, una que tiene más de veinte años
de vigente.
Ante este escenario cabe concluir que
corresponde redefinir los alcances de lo
que se busca encauzar dentro de los lími-
tes del SEIA. Para tal supuesto, se ha con-
cebido la figura de los instrumentos de ges-
tión ambiental correctivos; entendidos como
aquellos instrumentos de gestión ambien-
tal complementarios que corresponden para
previamente con la certificación ambien-
tal correspondiente, sea esta la original o su
modificación.
El tratamiento de los supuestos de adecua-
ción vía correctivos implican la necesidad de
intervenir estos hechos a partir de una actua-
ción de la entidad competente en materia de
fiscalización ambiental, a fin de que la misma
se pronuncie previamente sobre la viabilidad
ambiental de lo ejecutado; es decir, identifi-
car si los componentes construidos generan
peligro inminente o alto riesgo al ambiente
o la salud de las personas, pudiendo dispo-
ner las medidas administrativas que corres-
pondan, tales como el cierre o retiro de las
infraestructuras realizadas, entre otras medi-
das, por cuenta y riesgo del Titular; todo ello
antes de solo pensar que cabria su regulari-
zación por parte de la entidad certificadora.
Definitivamente, este enfoque requiere una
revisión de la interacción entre el Sistema
Nacional de Fiscalización Ambiental y el
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental; sin embargo, las constantes
modificaciones normativas para seguir “ade-
cuando” actividades realizadas sin certifica-
ción ambiental merecen hacernos reflexionar
sobre el camino que está tomando el Estado
para encontrar una solución definitiva5.

5 Cabría hacer mención además a la modificación del Reglamento para el Cierre de Minas, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 013-2019-EM, que incorpora todo un título en dicha norma que guarda relación aparente con
dicha materia, toda vez que contiene disposiciones para la adecuación de componentes a la normativa ambiental.
Así, encontramos que el artículo 71 describe dicho supuesto: “Por única vez y de manera excepcional, el/la Titu-
lar Minero/a de un proyecto o actividad en curso que, a la fecha de publicación de la presente norma, cuente con
un instrumento de gestión ambiental vigente y haya construido componentes o realizado modificaciones al pro-
yecto, en cualquier etapa de la actividad minera, sin haber obtenido de manera previa la aprobación correspon-
diente, puede presentar un Plan Ambiental Detallado (PAD) ante la Dirección General de Asuntos Ambientales
Mineros (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas (MEM), a fin de que esta determine su viabilidad técnica y
ambiental”.
Al respecto, más allá de haberse aprobado una disposición de esta naturaleza dentro de un Reglamento que no tiene
nada que ver con la materia que busca regular; más aun cuando, el Reglamento de Protección y Gestión Ambien-
tal para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero, apro-
bado mediante Decreto Supremo N° 040-2014-EM ya había contemplado disposiciones relativas a la adecuación
de operaciones (cuarta disposición complementaria final); por un tema forma, referido a la técnica legislativa, se
verifica que a lo regulado en todo el artículo correspondía a una disposición complementaria transitoria, toda vez
que se trataba de una regulación autónoma y diferente de la establecida por la norma nueva y la antigua para regu-
lar situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 308 • JULIO 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 243-254 253
CONCLUSIONES
i. Los impactos ambientales de los pro-
yectos de inversión han sido clasifica-
dos como significativos y no significati-
vos, sin haberse definido con claridad en
qué consiste cada uno estos. Es así que
los significativos se encuentran compren-
didos dentro del SEIA, mientras que los
no significativos se encuentran pendien-
tes de contar con una disposición espe-
cífica. En esa medida, el Gobierno debe
emprender la tarea de actualizar el Regla-
mento de la Ley del SEIA, a fin de que
regule aspectos relacionados a la modi-
ficación del instrumento ambiental, a tra-
vés de cambios que no tendrían mayor
relevancia ambiental.
ii. La regulación de los instrumentos de
gestión ambiental de adecuación se ha
desnaturalizado, razón por la cual urge
que se estandarice su aplicación. Para
tal efecto, se quiere la modificación del
Reglamento de la Ley, de manera tal que
permita tener claro cuándo estamos antes
un verdadero instrumento de adecua-
ción, o cuándo en realidad tocaría aplicar
254 pp. 243-254 • ISSN 1812-9552 • JULIO 2019 • Nº 308 | ACTUALIDAD JURÍDICA
acciones correctivas; de manera tal que
los titulares de los proyectos cuenten con
un punto de referencia para adoptar las
acciones más adecuada para la gestión
ambiental de su proyecto.
Referencias
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evaluación del impacto ambiental (4a ed.),
Madrid.
Gallegos, S. (2017). El PAMA del oleoducto
nor peruano: análisis de su naturaleza jurí-
dica como instrumento de gestión ambien-
tal correctivo. Lima: Pontificia Universi-
dad Católica. Recuperado de: <http://hdl.
handle.net/20.500.12404/8408>.
García, E. (2013). Senace: Reformas a la eva-
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Ministerio del Ambiente (2016). Dirección de
Políticas, Normas e Instrumentos de Ges-
tión Ambiental, Informe Técnico N° 0055-
2016-MINAM/VMGA/DGPNIGA/JCA-
RRERA, pp. 5-6.