Tema Murcia

TEMARIO PARA LA INTEGRACIÓN FUNCIONARIAL DEL
PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA DE LA REGIÓN DE MURCIA
GRUPO A
TEMA 8
LOS PROCEDIMIENTOS DE
CONTRATACIÓN, SANCIONADOR Y
EXPROPIATORIO:
PRINCIPIOS GENERALES.
LA RESPONSABILIDAD DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LOS
FUNCIONARIOS.
ACTUALIZADO A ENERO DE 2013

Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia
INDICE:
1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................... 2
I.- INTRODUCCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE LA
ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL.......................................................... 2
II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA
LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. REGIMEN
JURIDICO. .................................................................................................................. 3
III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS................................. 5
1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS......................................................... 5
2) ELEMENTO OBJETIVO....................................................................................... 6
3) ELEMENTO CAUSAL. ......................................................................................... 7
4) ELEMENTO FORMAL ......................................................................................... 7
IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
DEL SECTOR PÚBLICO. ............................................................................................ 8
2.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. PRINCIPIOS
GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ............................................. 11
I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. ................ 11
1. Principio de legalidad. ........................................................................................ 11
2. Principio de tipicidad. ......................................................................................... 12
3. Principio de culpabilidad. ................................................................................... 13
4. La prescripción. .................................................................................................. 14
5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in idem. .............. 14
II.- PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. .. 15
3.- LA EXPROPIACION FORZOSA ....................................................................... 19
I.- LA EXPROPIACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. CONCEPTO .......... 19
II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA. ............................................. 20
1.- SUJETOS. ....................................................................................................... 20
2.- OBJETO. .......................................................................................................... 21
3.- CAUSA. ............................................................................................................ 21
III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO. ......................................... 22
1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL ....................... 22
2.- DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION .................................. 22
3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO ........................................................ 22
IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN. .......................................... 24
4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS
FUNCIONARIOS. ......................................................................................................... 24
I. Concepto y fundamento ......................................................................................... 25
II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa. ................... 27
III. Principios de la regulación española de la responsabilidad administrativa .......... 28
IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad ................................................. 29
V. La fuerza mayor ................................................................................................... 33
VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD ................................................................ 35
VII. La determinación de la cuantía de la indemnización .......................................... 37
VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN
RELACIONES DE DERECHO PRIVADO ................................................................. 39
IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE
LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS .................................................................... 39
GRUPO A 1
Los procedimientos de contratación, sancionador y expropiatorio: principios generales. La responsabilidad
de las Administraciones y de los funcionarios.
1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
I.- INTRODUCCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE

LA ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL.
La Administración en el ejercicio de su potestad actúa la mayoría de las

veces unilateralmente, pero también puede hacer uso de procedimientos
bilaterales, en especial, del contrato.
Al hacer uso de la fórmula contractual, la Administración puede celebrar

contratos análogos a los de cualquier particular, conforme se definen y regulan
por el Derecho privado (Código Civil y Código de Comercio)
Pero otros actos contractuales de la Administración constituyen una

especie aparte que, aún presentando indudables características de afinidad con
los contratos civiles normales, se encuentran regulados por un sistema de
normas jurídicas específicas sujetos a fiscalización por el Tribunal de Cuentas y
sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos contratos, son los
denominados contratos administrativos.
La contratación que realiza la Administración Pública con el sector

privado para garantizar la ejecución de los programas que hagan posible el
cumplimiento de los servicios públicos, se rige por el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre, cuyo ámbito de aplicación se recoge en el artículo 2 de la
mencionada norma:
“1. Son contratos del sector público y, en consecuencia, están

sometidos a la presente Ley en la forma y términos previstos en la misma,
los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que
celebren los entes, organismos y entidades enumerados en el artículo 3.
GRUPO A 2
2. Están también sujetos a la presente Ley, en los términos que en

ella se señalan, los contratos subvencionados por los entes, organismos y
entidades del sector público que celebren otras personas físicas o jurídicas
en los supuestos previstos en el artículo 17, así como los contratos de
obras que celebren los concesionarios de obras públicas en los casos del
artículo 274.
3. La aplicación de esta Ley a los contratos que celebren las

Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración
Local, o los organismos dependientes de las mismas, así como a los
contratos subvencionados por cualquiera de estas entidades, se efectuará
en los términos previstos en la disposición final segunda”.
II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO

DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
REGIMEN JURIDICO.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público regula uno

de los sectores más importantes de la actividad pública y también más complejo
por cuanto ha de regirse por, entre otros, los principios de transparencia,
publicidad y concurrencia, cuyo incumplimiento supone graves consecuencias,
no sólo para los particulares sino, sobre todo para la propia Administración, por
la garantía de imparcialidad y principios de buena administración que debe
cumplir frente a los ciudadanos y cuya garantía debe orientar a la Administración
aún con mayor intensidad en la situación económica actual de España.
Desde la adhesión de nuestro país a las Comunidades Europeas, la

normativa comunitaria ha sido el referente obligado de todas y cada una de las
reformas que se han llevado a cabo en el ámbito de la normativa contractual.
La necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva

2004/18/CE, supuso la introduccción una modificación importante en esta
GRUPO A 3
materia de la que resultó la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de

Contratos del Sector Público que fue sustituida por el Texto Refundido de 2011.
El Texto Refundido de 2011 (en lo sucesivo TRLCSP) pretende integrar,

debidamente regularizados, aclarados y armonizados, la Ley 30/2007 citada, y
las disposiciones en materia de contratación del sector público contenidas en
normas con rango de ley, incluidas las relativas a la captación de financiación
privada para la ejecución de contratos públicos.
En concreto y de conformidad con el artículo 5 del TRLCSP, hay que

considerar contratos del sector público:
“1. Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de

servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector
público y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades
pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo a las normas
contenidas en la presente sección.
Los restantes contratos del sector público se calificarán según las

normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de
aplicación.”
En todo caso habrá que analizar, para completar el marco normativo, de

los contratos de la Administración cuáles son los negocios jurídicos y contratos
excluidos del TRLCSP (por ejemplo, la relación de servicio de los funcionarios
públicos o los contratos sometidos a la legislación laboral, o los convenios y
contratos derivados de acuerdos internacionales).
GRUPO A 4
III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS.
A los efectos de la Ley son órganos de contratación (Artículo 316):
• En la Administración General del Estado los Ministros, Secretarios

de Estado y Juntas Contratación, exigiéndose la autorización del
Consejo de Ministros en determinados supuestos.
• En las Comunidades Autónomas, los Consejeros y la Juntas de

Contratación, exigiéndose la autorización del Consejo de Gobierno
también en determinados supuestos muy concretos.
• En los Organismos Autónomos, en las Agencias Estatales,

entidades públicas empresariales y demás entidades públicas
estatales, el Presidente o Director del Organismo y, en su caso, las
Juntas de Contratación.
• El Director General de Patrimonio del Estado respecto del sistema

estatal de contratación centralizada.
• En las Entidades Locales, las competencias para contratar residen

en el Alcalde y en el Pleno, salvo en los municipios de gran población
en cuyo caso la facultad para contratar residen en la Junta de
Gobierno Local, presidida por el Alcalde. También pueden existir
Juntas de Contratación (Disposición Adicional segunda).
Estas competencias podrán ser desconcentradas (Artículo 318).
En cuanto al contratista particular, el artículo 54 dice:
GRUPO A 5
• Sólo podrán contratar con el sector público las personas naturales o

jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de
obrar, no estén incursas en una prohibición de contratar, y acrediten
su solvencia económica, financiera y técnica o profesional o, en los
casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren debidamente
clasificadas.
• Los empresarios deberán contar asimismo, con la habilitación

empresarial o profesional que, en su caso, sea exigible para la
realización de la actividad o prestación que constituya el objeto del
contrato.
• En los contratos subvencionados, el empresario también debe

acreditar su solvencia y no estar incurso en la prohibición de contratar
a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 60.
2) ELEMENTO OBJETIVO.
Hay que saber que el objeto de los contratos del sector público deberá
ser determinado, cabe en ocasiones el fraccionamiento, pero siempre que se
cumplan determinados requisitos.
En virtud de la calificación de los contratos, el objeto de los mismos podrá

versar sobre : a) la realización de una obra , b) la gestión de un servicio público,
c) la realización de un suministro, d) prestación de un servicio, e) una
colaboración entre el sector público y el sector privado y f) una concesión de
una obra pública.
Serán contratos mixtos, cuando contenga prestaciones correspondientes

a otro u otros de distinta clase, pero para determinar las normas que deben
observarse en su adjudicación, habrá que estar al carácter de la prestación que
tenga más importancia desde el punto de vista económico.
GRUPO A 6
Serán contratos administrativos, los contratos de objeto distinto de los

anteriores, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar
vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por
satisfacer de manera directa o inmediata una finalidad pública de la específica
competencia de aquélla o por declararlo así una Ley.
Tendrán el carácter de contratos privados los celebrados por entes u

organismos que no tengan la condición de Administración Pública (artículo 20).
También los celebrados por una Administración Pública de creación e
interpretación literaria o artística, los de servicios y seguros bancarios y la
suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, entre otros.
3) ELEMENTO CAUSAL.
Con el fin de asegurar la celebración de aquellos contratos que sean

necesarios para el cumplimiento de los fines institucionales, han de determinarse
de forma precisa, antes de iniciar el procedimiento de adjudicación, la naturaleza
y extensión de las necesidades a cubrir así como la idoneidad de su objeto y el
contenido para satisfacerlas.
4) ELEMENTO FORMAL
Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se formalizarán

por escrito, sin perjuicio de lo señalado para los contratos menores y para la
contratación de emergencia.
Se formalizarán en un documento administrativo, que constituye título

suficiente para acceder a los registros públicos. Sin embargo, el contrato se
podrá elevar a escritura pública cuando lo solicite el contratista siendo a su costa
los gastos. El documento de formalización será suscrito por el órgano de
contratación y por el contratista y se requiere el informe previo del Servicio
jurídico respectivo, salvo que se trate de un modelo tipo general ya informado.
GRUPO A 7
Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar

verbalmente, salvo que el contrato tenga carácter de emergencia.
No obstante existen tres momentos en la contratación administrativa que

requiere la formalización de una documentación específica:
Así en el momento de la preparación del contrato, la Administración

tiene la obligación de redactar los Pliegos de Cláusulas Administrativas y de
Prescripciones Técnicas que han de regir la relación contractual.
En el momento de la selección del contratista, es precisa la publicidad

de las licitaciones, la presentación de ofertas y la propuesta de adjudicación del
contrato.
En el momento de la perfección y formalización del contrato, que ya

hemos dicho que se formalizará en documento administrativo, salvo que el
contratista solicite la elevación a escritura pública.
IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS

DEL SECTOR PÚBLICO.
El TRLCSP no difiere mucho de la anterior regulación en cuanto a la

forma de proceder respecto a los procedimientos de adjudicación, puesto que
mantiene básicamente el mismo esquema de abierto, restringido y negociado
con o sin publicidad, y además un nuevo procedimiento que introdujo la Ley de
Contratos del Sector Público, dialogo competitivo, abandonando la terminología
anterior de subasta y concurso.
En la práctica la aparición de los contratos sujetos a regulación

armonizada, con aplicación de los umbrales y de plazos y publicaciones
adicionales, sí van a representar modificaciones en los procedimientos de
contratación, aunque siguiendo el esquema básico general.
GRUPO A 8
Procedimiento Abierto (Arts. 157 a 161)
En el procedimiento abierto todo empresario interesado podrá presentar

una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del
contrato con los licitadores.
La adjudicación en este procedimiento puede realizarse bien por un único

criterio, el precio, o bien teniendo en cuenta una pluralidad de criterios.
Procedimiento Restringido (Arts. 162 a 168)
Sólo podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su

solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de
contratación. Está prohibida igualmente toda negociación de los términos del
contrato con los solicitantes o candidatos.
Los criterios objetivos de solvencia, deben haberse establecido por el

órgano de contratación con carácter previo al anuncio. Y el número mínimo de
empresarios a invitar no puede ser inferior a cinco.
Procedimiento negociado (Art.169)
En el procedimiento negociado la adjudicación recaeré en el licitador

justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas
con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios
de ellos.
En algunos casos el TRLCSP exige publicidad para la selección del

contratista y en otros considera que no es necesaria (ver arts. 177 y 179.1)
GRUPO A 9
El Diálogo competitivo (Arts. 179 a 188)
Se trata de un nuevo procedimiento para la selección del contratista que

surge con la Ley de Contratos del sector público que el TRLCSP contempla
cuando el órgano de contratación, tratándose de contratos especialmente
complejos, haya considerado (entendemos que motivadamente) que el uso del
procedimiento abierto o el restringido no permite una adecuada adjudicación del
contrato.
En realidad se trata de establecer un diálogo con los candidatos ya

seleccionados, a solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias
soluciones (entendemos que se refiere a proyectos o propuestas técnicas),
susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para la
posterior presentación de la oferta.
El legislador en este caso está pensando en contratos particularmente

complejos, es decir que el órgano de contratación no se encuentre capacitado
para definir los medios técnicos aptos para satisfacer sus necesidades u
objetivos, o para determinar la cobertura jurídica o financiera de un proyecto. Los
contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado se
adjudicarán por este procedimiento, sin perjuicio de que pueda seguirse el
procedimiento negociado con publicidad en el caso previsto en el art. 170.a).
GRUPO A 10
2.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION.

PRINCIPIOS GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
La Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común incorpora la regulación de unos principios
que van a regir la actuación de la Administración cuando ejerce la potestad
sancionadora
El Tribunal Constitucional, en sus primeras aproximaciones al Derecho

Administrativo Sancionador, declaró que "los principios inspiradores del orden
penal son de aplicación, con ciertos matices al Derecho Administrativo
Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo
del Estado".
I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
1. Principio de legalidad.
Artículo 25.1 de la CE.- Nadie puede ser condenado o sancionado

por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en
aquel momento.
El principio de legalidad implica dos consecuencias: la primera, de

orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito
estrictamente penal, como al de las sanciones administrativas, refleja la especial
trascendencia del principio de seguridad en dichos términos limitativos de la
libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación
normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la
segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas
tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por
cuando, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación
vigente" contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en
GRUPO A 11
materia sancionadora". En definitiva "no resulta admisible que se impongan

sanciones públicas a causa de la realización de conductas que no hayan sido
prohibidas por una disposición legal".
No obstante, hay que tener en cuenta que el alcance de la garantía

formal no es el mismo en el ámbito de las sanciones administrativas que en el de
las penales y ello bien por razones que atañen al modelo constitucional de
distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo
insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien por
exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos
ámbitos de ordenación territoriales o materiales, habida cuenta el carácter
excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración
presentan.
Por ello desde el punto de vista formal se admitirá la remisión de la Ley a

normas reglamentarias aunque sin regulación independiente y no claramente
subordinada a la Ley, así el artículo 127 de la Ley 30/92 establece: "la potestad
sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la
Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una
norma con rango de Ley", y el artículo 129 que "sólo constituyen
infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico
previstas como tales infracción por una Ley", y se matiza finalmente en su
apartado tercero que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán
introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o
sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones
o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más
precisa determinación de las sanciones correspondientes".
2. Principio de tipicidad.
GRUPO A 12
El principio de tipicidad se corresponde con la garantía material del

derecho fundamental que incorpora el artículo 25.1 de la CE y exige la
predeterminación normativa tanto de las infracciones como de las sanciones
correspondientes "que la Ley describa "ex ante" el supuesto de hecho al que
anuda la sanción, definiendo con la mayor precisión la acción prohibitiva y la
punición correlativa, que sólo puede consistir en la prevista legalmente".
También el TS "la tipicidad de las infracciones administrativas, como expresión
de una conducta determinante de sanción, es el principio en el que descansa el
Derecho administrativo sancionador. Es necesario, por tanto, que el hecho típico
(acción y omisión) esté definido en la Ley como transgresión, y que la sanción
esté también determinada en la Ley".
Es un principio íntimamente vinculado al de seguridad jurídica del artículo

9.2 y recogido en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos
Humanos.
La tipificación exige que incluya todos los elementos de la definición del

tipo, así como las causas de exclusión de la responsabilidad.
La Ley viene a recoger estos criterios jurisprudenciales al indicar que

"Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley"
(artículo 129.1) y "únicamente por la comisión de infracciones podrán
imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley"
(artículo 129.2).
3. Principio de culpabilidad.
El artículo 130 de la Ley establece que sólo podrán ser sancionadas

las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los hechos
constitutivos de la infracción administrativa, aun a título de simple
inobservancia.
GRUPO A 13
4. La prescripción.
El artículo 132 de la nueva Ley establece que las infracciones y

sanciones prescribirán según lo dispuesto en las Leyes que las
establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy
graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a
los seis meses.
5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in

idem.
Una de las necesarias consecuencias del principio de tipicidad es la

imposibilidad de aplicar tipos sancionadores no vigentes en el momento de
cometer la presunta infracción. Además la irretroactividad también se recoge por
el artículo 9.3 de la CE y el artículo 128.1 de la Ley lo recoge al indicar que
serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infracción
administrativa y lo completa con el apartado 2 que indica que las
disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor.
La Ley también incorpora el principio de proporcionalidad que identifica

como la necesidad de mantener la adecuación entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente
los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de la intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una

infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por
resolución firme.
GRUPO A 14
Y el artículo 133 establece el principio de non bis in idem al indicar que

"no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y
fundamento".
II.- PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES DE LA POTESTAD

SANCIONADORA.
Frente a la situación existente con la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 que constituía un auténtico procedimiento en la materia,
la Ley de 1.992 va a establecer un núcleo de principios o garantías mínimas. Lo
cual conlleva como consecuencia práctica que las garantías mínimas son
insuficientes para estructura un procedimiento completo y al derogarse el
procedimiento de 1.958 se produce un verdadero vacío normativo. En
cumplimiento de dicha normativa se dicta el Reglamento del Procedimiento para
el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/93, de 4 de
agosto, que es aplicable, en defecto total o parcial de procedimientos
específicos previstos en las correspondientes normas, en los siguientes
supuestos: (Art. 1)
a) Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas

materias en que el Estado tiene competencia exclusiva.
b) Por la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto

de aquellas materias en que el Estado tiene competencia
normativa plena.
c) Por las Entidades que integran la Administración Local, respecto

de aquellas materias en que el Estado tiene competencia
normativa plena.
GRUPO A 15
Respecto de los principios procedimentales enfocaremos la cuestión,

distinguiendo la posición jurídica del individuo o particular sujeto al procedimiento
sancionador y , por otro lado, desde la posición de la AP.
Los derechos del individuo se regulan en los artículos 134 (Garantía de

procedimiento), 135 (Derechos del presunto responsable) y 137 (presunción de
inocencia).
Artículo 134. Derecho al procedimiento.
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento

legal o reglamentariamente establecido.
2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad

sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándola a órganos distintos.
3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya

tramitado el necesario procedimiento.
En el expresado artículo se prohiben las denominadas "sanciones de

plano", constituyendo el derecho al procedimiento "una exigencia constitucional
insoslayable", invocándose el artículo 24 CE en su apoyo, y concluyendo la
jurisprudencia que: a) El procedimiento es una cuestión de orden público, de
modo que, en su caso, debe corregirse de oficio por el propio juez, sin necesidad
de haber sido alegado por el particular, y 2) el procedimiento que debe
observarse es el específicamente previsto para cada caso ya que, en caso
contrario se conculca el artículo 24 CE.
1. Derechos en el procedimiento.
El artículo 135 de la Ley establece: Los procedimientos sancionadores

garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:
GRUPO A 16
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones

que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se
les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la
autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya
tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos

por el Ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.
El primero de estos derechos es directa consecuencia del "derecho a ser

informado de la acusación" proclamado en el artículo 24.2 de la CE. Lo que no
señala la Ley es la forma concreta en que el derecho va a garantizarse.
2. Presunción de inocencia.
Es, sin duda, el más importante de los derechos en materia

procedimental. La CE proclama la vigencia de este principio y la jurisprudencia
constitucional ha proclamado la aplicabilidad al derecho administrativo
sancionador y ha ido perfilando su contenido que recogen los apartados 1 y 3 del
artículo 137:
1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de

no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre
lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales

firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los
procedimientos sancionadores que substancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad, y que se formalicen en documento público
GRUPO A 17
observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin

perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o
intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.
4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto

responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de
hechos y posibles responsabilidades.
Este último apartado posee consecuencias jurídicas relevantes dado que

se atribuye valor probatorio sí pero no un valor jurídico especial, como puede ser
la presunción de veracidad.
Este artículo es también una consecuencia de la interpretación

constitucional en el sentido de que las actas constituyen sólo un primer medio de
prueba de los hechos imputados y no resulta vinculante para el órgano
encargado de imponer la sanción que puede ser destruida por otras pruebas en
contrario.
1. La posición de la Administración.
a) Medidas Provisionales.
El artículo 136 establece que. "Cuando así esté previsto en las normas
que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder
mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter
provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera
recaer".
Este artículo exige para la imposición de medidas cautelares la

concurrencia de dos requisitos: en primer lugar, que así lo establezcan las
normas sancionadoras y que la resolución en virtud de la que se adopten dichas
medidas sea motivada.
GRUPO A 18
B) Resolución del procedimiento sancionador.
El artículo 138, apartado primero, precisa que "la resolución que ponga
fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolver todas las cuestiones
planteadas en el expediente".
3.- LA EXPROPIACION FORZOSA
I.- LA EXPROPIACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. CONCEPTO
La Constitución indica (artículo 33) que el contenido de los derechos de

propiedad privada y de herencia se delimitará, de acuerdo con las leyes, por su
función social. Si bien se trata obviamente de una afirmación de carácter
general, el apartado 3 del artículo 33 constitucional introduce la posibilidad de
expropiación por causa justificada, de utilidad pública o de interés social, con la
limitación de que se lleve a cabo conforme con las leyes y mediante la
correspondiente indemnización.
Por otra parte el artículo 149. 1.18 de la CE atribuye al Estado "la

legislación sobre expropiación forzosa", excluyendo en este caso la posibilidad
de distribuir la legislación básica y la legislación de desarrollo entre Estado y
Comunidades Autónomas, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores
también contemplados en el artículo 149. 1.18.
Pese a ello, los Estatutos de Autonomía del País Vasco (artículo 11) y de
Cataluña (artículo 10) han recabado para las Comunidades Autónomas
respectivas las facultades de "desarrollo legislativo" y de "ejecución" de esta
materia" en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los
términos que la misma establezca".
GRUPO A 19
El artículo 1 de la vigente Ley de expropiación forzosa, de 16 de

Diciembre de 1.954, dispone:
"Es objeto de la presente Ley, la expropiación forzosa por causa de

utilidad pública o interés social, en la que se entenderá comprendida cualquier
forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que
pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio".
Este artículo puede servir de concepto de Expropiación.
II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA.
1.- SUJETOS.
Hay que distinguir expropiante, beneficiario y expropiado.
1.1.- Expropiante.- El expropiante es el titular activo de la potestad

expropiatoria (artículo 3.1 Reglamento REF), posición que corresponde
únicamente al Estado, la Provincia, el Municipio y las Comunidades Autónomas,
esto es, a las Administraciones territoriales entre todo el complejo de entidades
públicas.
1.2.- Beneficiario.- Es el adquiriente inmediato de la transmisión forzosa

que se efectua, o el que de otro modo se beneficia directamente del contenido
del acto expropiatorio cuando éste no se concreta en una transmisión de
propiedad pura y simple. El beneficiario coincide con el expropiante, cuando
éste expropia para sí.
El artículo 2, apartados 2 y 3 de la Ley distingue, a efectos de quienes

sean beneficiarios, según se trate de expropiación por utilidad pública, en cuyo
caso son siempre entidades públicas (territoriales o no) o concesionarios de las
GRUPO A 20
mismas, y expropiación por interés social, hipótesis en la que pueden serlo,

además de las personas de aquel carácter, cualquier persona natural o jurídica.
1.3.- Expropiado.- Es la persona sujeta a soportar el ejercicio de la

potestad expropiatoria; aquél sobre cuyos derechos recae la expropiación. La
Ley (artículo 1) considera que cualquier persona puede ser sujeto expropiado,
por lo que habrá de considerarse que también las entidades públicas podrán ser
objeto de expropiación en cuanto a sus bienes patrimoniales.
2.- OBJETO.
El artículo 1 de la Ley Expropiación Forzosa especifica que pueden ser

objeto de la potestad expropiatoria la propiedad privada y los derechos e
intereses patrimoniales legítimos. Los artículos 1 y 2 del Reglamento de
Expropiación Forzosa repiten la fórmula, aunque en el 2 aún se explicita más,
admitiéndose la posibilidad de que la expropiación se concrete en "facultades
parciales del dominio o de derechos e intereses legítimos".
La única excepción a la expropiabilidad de los derechos es la de los

derechos de naturaleza no patrimonial (derechos de la personalidad y
familiares).
3.- CAUSA.
El artículo 9 de la Ley de Expropiación forzasa, establece que la causa de

dicha expropiación, ha de ser la utilidad pública o el "interés social".
El fin o causa de la expropiación ha de declararse específicamente en

cada caso respecto al destino posterior del bien que se expropia.
GRUPO A 21
III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO.
1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL
De acuerdo con el artículo 9 de la Ley, para proceder a la expropiación

forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés
social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.
2.- DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION
No basta con declarar la utilidad pública o el interés social. Se requiere,

además, precisar que bienes concretos están afectos a la declaración. Para ello
se necesitará que el beneficiario de la expropiación, que puede ser el propio
expropiante si coinciden estas figuras, formule una relación concreta e
individualizada en la que se describan los bienes y derechos que se consideren
de necesaria expropiación.
Una vez formulada esta relación, el Gobernador Civil o el órgano

competente, en su caso, de la Comunidad Autónoma, abrirá información pública
durante el plazo de quince días, publicándose en el "Boletín Oficial de la
Provincia" y en alguno de los periódicos de mayor circulación. Una vez
publicada la relación, los particulares pueden alegar lo que estimen pertinente
ante el Gobierno Civil, el cual, a la vista de lo expuesto, decide sobre la
necesidad de ocupación, acuerdo éste que inicia el expediente expropiatorio y
que se debe publicar de igual forma que el anterior, notificándose
individualmente además a las personas interesadas.
3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO
3.1.- Criterios de tasación.
GRUPO A 22
Este es el trámite más importante del procedimiento expropiatorio, ya que

a través de él se van a precisar cuáles sean las indemnizaciones que procede
abonar al sujeto expropiado.
Nos da también la L.E.F. criterios para apreciar cuál sea este justo precio,
con base a módulos que son distintos, según se trate de bienes inmuebles,
rústicos o urbanos, muebles o valores industriales. Estos criterios están en
buena parte basados en datos de índole fiscal; ahora bien, hay que tener en
cuenta que tras la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y
valoraciones habrá que acudir a los criterios de valoración específicos que se
establecen en los artículos 23 y siguientes de la citada Ley.
La L.EF., se pronuncia en el sentido de que, tanto el propietario como la

Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios
estimativos que juzguen más adecuados. Con ello se obvia la necesidad de
seguir rígidamente los módulos establecidos para cada caso.
3.2.- Procedimiento valorador.
Para valorar los bienes, la Administración y los administrados pueden

inicialmente de acuerdo estableciendo, por tanto, un convenio que acaba esta
fase del expediente expropiatorio. El precio convenido es el que se satisface.
Pero lo normal es que no estén inicialmente de acuerdo; en este caso, el
particular expropiado presenta una hoja de aprecio a la Administración,
indicando cuál es el valor que desea recibir. Si la Administración no está
conforme, formula una contrapropuesta, que si es aceptada por el propietario
finaliza la fase: en otro caso, da lugar a la entrada del Jurado Provincial de
Expropiación.
Este Jurado es un órgano administrativo. El jurado es el que va a decir lo

que estima es el justo precio, cuando no exista acuerdo inicial entre expropiantes
y expropiados; la decisión es, a su vez, impugnable ante la Jurisdicción
GRUPO A 23
contenciosa, pero una vez adoptada produce como efecto el poder pasar a las
otras fases del procedimiento, que son: el pago y la ocupación.
3.3.- Pago y ocupación.
Una vez determinado el justo precio, la Administración procede a pagar la

cifra fijada por el Jurado Provincial de Expropiación o a depositar su importe si
existe litigio entre las partes.
Realizado el pago o depósito, la Administración puede ocupar la finca o

los bienes objetos de la expropiación.
IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN.
Además del procedimiento ordinario de expropiación que hemos descrito,

existen otros supuestos de carácter especial como la expropiación por vía de
urgencia que describe el artículo 52 de la LEF; la expropiación por zonas o
grupos de bienes que se aplica en obras públicas de gran envergadura; la
expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad; la
expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico; expropiación
que da lugar al traslado de poblaciones (por ejemplo, por la construcción de un
embalse); la expropiación por causa de colonización y mejora agraria;
expropiación por causa de obras públicas; expropiación en materia de propiedad
industrial; expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Estado
y expropiación urbanísticas.
4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS

FUNCIONARIOS.
GRUPO A 24
I. Concepto y fundamento
El concepto de responsabilidad se estudia en la Teoría General del

Derecho y en concreto en el Derecho civil. En esencia consiste en el deber de
reparar las consecuencias lesivas que para otro se ocasionan como
consecuencia de hechos que no tiene el deber de soportar y que son imputables
al responsable. La responsabilidad puede darse en el ámbito de una relación
contractual o no: distinguiéndose entre la responsabilidad contractual (que es
aquella que emana de un contrato) y la extracontractual o aquiliana es la que
vamos seguidamente a analizar.
El fundamento de la exigencia de responsabilidad a la Administración

Pública es hoy día obvio, por aplicación, en último término, de las consecuencias
del Estado de Derecho que imponen la sumisión de la Administración Pública al
ordenamiento jurídico, como cualquier otro sujeto de Derecho. El tema de la
responsabilidad es uno de los pilares fundamentales, junto con el sistema
contencioso-administrativo, en la construcción del Derecho administrativo como
un Derecho garantizador. Evidentemente, también se fundamenta en el principio
de solidaridad, en la medida que no sería justo que un solo sujeto lesionado
tuviera que hacer frente a las consecuencias lesivas de los actos de los Poderes
Públicos.
La admisión de la responsabilidad administrativa repercute el daño

causado en toda la colectividad a través de los ingresos públicos con los que se
nutre la Hacienda de los Entes Públicos, que deben hacer frente a la
indemnización u obligaciones que se derivan de la responsabilidad.
Sin embargo, estas ideas no fueron implantadas de forma inmediata en

todas las legislaciones tras la consagración del Estado de Derecho.
En el siglo XIX se sostenía por muchos autores que los hechos de los
Poderes Públicos, en cuanto manifestación de la soberanía estatal no eran
indemnizables, y las lesiones ocasionadas, de ser contrarias a Derecho, único
GRUPO A 25
supuesto en el que se admitía la indemnización, debían considerarse imputables

al funcionario o autoridad que los hubiera causado. Esta doctrina ha seguido
vigente en el Derecho británico hasta 1947, en el que se partía de que el Rey no
podía realizar actividad ilícita alguna.
En España, la responsabilidad de la Administración Pública se regulaba

por los artículos 1.902 y 1.903 CCivil, aunque algunas leyes sectoriales
establecieron una regulación específica para algunos servicios públicos
concretos.
La interpretación del Código Civil, determinó en la práctica una

jurisprudencia muy restrictiva, que exigía la presencia de «un agente especial»
para que se diera responsabilidad de la Administración por culpa in vigilando;
negándose, a tenor de la letra del precepto, a identificar esa figura con la de las
autoridades o funcionarios públicos. Dice el artículo que responde el Estado
"cuando obra por mediación de un agente especial, pero no cuando el daño
hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la
gestión practicada".
Cuando la lesión o daño era causada por los funcionarios o autoridades

se aplicaba el artículo 1902 ("el que por acción u omisión causa daño a otro,
interviniendo culpa o negligencia"), pero no para exigir la responsabilidad directa
del Estado por esos hechos, lo que hubiese sido una interpretación progresista y
correcta, sino para exigirles la responsabilidad personal a los propios
funcionarios o autoridades.
Por este camino se llegó a una situación de absoluta irresponsabilidad

del Estado, ya que en la práctica nunca se localizó al "agente especial" en el
sentido del artículo 1903.
No sería hasta la publicación de la Ley de Expropiación Forzosa, en

1954, cuando se implantaría en el Derecho español una responsabilidad
administrativa general, directa y no subsidiaria, de carácter objetivo y no basada
GRUPO A 26
en la culpa, diversa a la regulada en el Código Civil. El artículo 121 de la LEF

dice que da lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran … sea
por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o por la
adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía
contenciosa.
II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa.
La CE de 1978 consagra con carácter general la responsabilidad de los

Poderes Públicos en su artículo 9 y regula específicamente la responsabilidad
tanto de la Administración Pública, como de los Jueces y Tribunales de Justicia.
La primera se contempla en el articulo 106.2:
«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.»
Esta regulación se ha incluido en la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas (LPC), por una cierta inercia legislativa, en cuanto
que la responsabilidad de la Administración del Estado, que sirvió de patrón a las
demás Administraciones Públicas, estaba también recogida en la LRJAE de
1957. La LPC además de recoger todo el sistema de responsabilidad de las
Administraciones Públicas, como prevé el artículo 149.1.18 CE, ha derogado
expresamente lo dispuesto en la LRJAE sobre la misma. Además, el artículo
35.1.j de la LPC establece, incluso, el derecho del ciudadano a "exigir las
responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio,
cuando así corresponda legalmente".
La CE también prevé la responsabilidad por errores judiciales en el

articulo 121:
«Los daños causados por error judicial, así como los que sean
GRUPO A 27
consecuencia de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán

derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley.»
III. Principios de la regulación española de la responsabilidad

administrativa
La responsabilidad administrativa tiene una regulación común a todas

las Administraciones Públicas, que se establece por ley de competencia estatal a
tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 CE: la propia Ley 30/1992, LPC y su
Reglamento aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo. Estas normas regulan
la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas.
La responsabilidad de las Administraciones Públicas es siempre directa,

y no subsidiaria, incluso por los daños producidos por la actividad de sus
autoridades y funcionarios, cuando la acción se dirige contra la propia
Administración Pública. Los particulares tienen el derecho a ser resarcidos
directamente por la Administración sin necesidad de reclamar ni de identicar
previamente a la autoridad, funcionario, agente o empleado público culpable del
daño.
La responsabilidad es objetiva y no se basa, por tanto, en la culpa del

funcionario o autoridad causante del daño.
La responsabilidad se genera siempre que el daño sea causado por el

funcionamiento (normal o anormal) de los servicios públicos, entendidos en
sentido amplio, es decir, como actividad de cualquier naturaleza de la
Administración Pública, y también en los casos de pura inactividad en que
incumple una obligación de actuar. Es general. Esta cláusula incluye toda suerte
de actuaciones extracontractuales de la Administración ya sean normativas,
jurídicas o materiales, y se trate de actuaciones o simples inactividades u
omisiones.
Sólo excluyen la responsabilidad directa de la Administración los su-
GRUPO A 28
puestos en que el daño se produce como consecuencia de fuerza mayor.
La responsabilidad de la Administración Pública no elimina la del

funcionario o autoridad causante directo del daño; pero el particular lesionado
puede optar por exigir la responsabilidad directa de la Administración, y
corresponde a ésta, en su caso, ejercer la acción de regreso contra aquellos
funcionarios o autoridades, para resarcirse de los gastos ocasionados por el
deber de indemnizar.
Debemos distinguir el instituto de la responsabilidad de la Administración

y la expropiación forzosa. Ambas instituciones tienen en común la función de
garantizar los derechos e intereses patrimoniales privados y es connatural el
deber de indemnizar. Pero mientras la expropiación persigue la privación
singular o despojo patrimonial pretendido por la Administración y, para ello, debe
garantizar la igualdad, seguridad jurídica y derechos de audiencia y defensa del
expropiado, en la responsabilidad patrimonial no se persigue dicha finalidad pero
se producen daños que hay que reparar.
IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad
La responsabilidad general y directa de la Administración Pública,

enunciada en los amplios términos señalados por la legislación española, sólo
puede exigirse cuando la acción u omisión administrativa produce un daño o
lesión efectiva que el perjudicado no está obligado a soportar. Pero para mayor
precisión en cuanto a la existencia de responsabilidad se exige la concurrencia
de una serie de presupuestos y requisitos que analizamos a continuación:
a) Debe existir un daño o lesión que se extiende a todas las

actuaciones administrativas que impliquen un sacrificio patrimonial para
los ciudadanos. El daño puede ser material pero también moral o psíquico.
GRUPO A 29
En todo caso hay que tener en cuenta que difiere el concepto jurídico de
lesión del concepto vulgar. Para que exista lesión es preciso no sólo que exista
un perjuicio material, una pérdida patrimonial sino que, además, sea antijurídico.
b) El daño causado debe ser consecuencia del funcionamiento nor-

mal o anormal de los servicios públicos. Lo que implica que sea debido a una
actuación u omisión de los órganos de una Administración Pública, a la que, por
tanto, se imputa la causa de la lesión o daño. Ello supone que en el requisito de
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que
recoge el artículo 106.2 CE, está implícito también el requisito de imputabilidad
del hecho u omisión a la Administración Pública en la que se encuadra el
funcionamiento del servicio.
Los servicios públicos no deben ser entendidos en sentido estricto como

una concreta modalidad de la acción administrativa, sino en un sentido amplio y
predominantemente subjetivo, que incluye a toda la actividad e incluso
inactividad por omisión de obligaciones de actuar de cualquier Administración
Pública.
La anormalidad comprende no sólo conductas ilegales o culpables de

agentes públicos sino también mal funcionamiento de los servicios públicos (que
incluye no funcionamiento y funcionamiento tardio) por debajo de los estándares
o medidas de calidad exigibles.
El funcionamiento normal hace referencia a daños debidos a actuaciones

irreprochables de la Administración. Son los daños definidos en la exposición de
motivos de la Ley de Expropiación Forzosa como "inevitable secuela accidental"
de la actividad administrativa y que es similar a una "responsabilidad por riesgo".
En todo caso, hay una cuestión importante y es que la Ley va a remitir a

los estándares medios del servicio de que se trate y dichos estándares se
GRUPO A 30
conforman de criterios que cambian en cada época según el grado de

sensibilidad social y de desarrollo efectivo de los servicios públicos.
Precisamente por esta consideración organizativa de los servicios

públicos, la responsabilidad derivada de lesiones producidas por el funcio-
namiento de servicios públicos explotados de forma indirecta (en régimen de
concesión, por ejemplo), no es exigible a la Administración Pública pese a
tratarse de auténticos servicios públicos, sino al gestor del servicio, con la
excepción de que la lesión o daño se derive de una decisión impuesta por la
Administración Pública titular del servicio público que sea de ineludible
cumplimiento por el gestor del servicio (art. 121.2 LEF). No obstante, en estos
casos de gestión indirecta del servicio público el lesionado puede dirigirse ante la
Administración titular del servicio para que determine a quién corresponde
pagarla (art. 123 LEF).
El artículo 98 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

establece que será obligación del contratista indemnizar todos los daños y
perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que
requiera la ejecución del contrato, responsabilidad de la que sólo se exime
"cuando tales daños hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y
directa de una orden de la Administración" y también "será la Administración
responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los
vicios del proyecto elaborado por ella misma en le contrato de obras o el de
suministro de fabricación".
También regula esta materia el artículo 219 al regular la responsabilidad

por errores o defectos en le proyecto, que determina que el contratista
responderá de los daños y perjuicios que durante la ejecución o explotación de
las obras se causen tanto a la Administración como a terceros, por defectos e
insuficiencias técnicas del proyecto o por los errores materiales, omisiones e
infracciones de preceptos legales o reglamentarios en que el mismo haya
incurrido, imputables a aquél. Esta indemnización alcanzará el 50% del importe
de los daños y perjuicios causados, hasta un límite de cinco veces el precio
GRUPO A 31
pactado por el proyecto y la Administración abonará el resto cuando deba ser

satisfecho a terceros.
c) Debe existir una relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio o, si se prefiere, la actividad o inactividad
administrativa, y la lesión producida. La relación de causalidad debe ser
directa, lo que debe excluir los daños ocasionados por la acción de sus agentes
en su vida particular o privada. No es necesario, en cambio, que la relación de
causalidad sea exclusiva.
La LPC en su artículo 140 ha regulado por vez primera la responsabilidad

concurrente de las Administraciones Públicas en los supuestos en que la lesión
se derive de fórmulas colegiadas de actuación de varias Administraciones
Públicas, disponiendo que en tales casos éstas responden solidariamente. Este
artículo ha sido modificado por Ley 4/99, de tal forma que se matiza que el
instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la
distribución de la responsabilidad entre Administraciones; y se añade un
apartado 2 sobre cómo se distribuye la responsabilidad en otros supuestos de
concurrencia.
d) La lesión debe ser antijurídica (sí existiría cobertura por ejemplo

en la imposición de una multa o exacción de un impuesto). Es decir, que debe
derivarse de una actuación que el particular no tenga el deber jurídico de
soportar (art. 141.1 LPC). Debe insistirse en que la antijuridicidad se refiere al
deber de soportar la lesión, y no a la legalidad o ilegalidad de la acción admi-
nistrativa que causa el daño o lesión.
Debemos reiterar que no deben existir causas que justifiquen o legitimen

el perjuicio material, por ejemplo el pago de un impuesto, el deber de soportar
una ejecución administrativa o judicial, el cumplimiento de la orden de revocar o
adecentar las fachadas de los edificios y, en general, cualquier obligación
impuesta por una Ley.
GRUPO A 32
e) El daño debe ser efectivo y evaluable económicamente e

individualizado con relación a una persona o grupo de personas (art. 139.2
LPC).
La lesión o el daño debe haberse producido realmente para que se

origine responsabilidad administrativa, sin que baste, por tanto, que la lesión
pueda preverse que puede llegar a producirse en un futuro más o menos
cercano. Además de la realidad del daño, quien reclama la responsabilidad debe
cuantificarlo, aunque dicha cuantificación puede diferirse al periodo de prueba o
incluso en el proceso administrativo a la fase de ejecución de sentencia. Y
finalmente, el daño debe estar singularizado para todos y cada uno de los
reclamantes, puesto que no se consideran daños los perjuicios que deben
soportar todos los ciudadanos.
La cuantificación del daño es un tema institucionalmente ligado a la

propia esencia de la responsabilidad administrativa, que se traduce en la
solicitud de una cantidad de dinero en concepto indemnizatorio. Cuantificación
que como hemos dicho, no tiene por qué concretarse en el propio escrito inicial
de reclamación de la responsabilidad, pudiendo incluso diferirse a la fase de
ejecución de sentencia pero no basta con alegar genéricamente la simple
existencia de expectativas de beneficios dejados de obtener por la acción de la
Administración Pública. El requisito de que el daño sea económicamente
evaluable no excluye, en absoluto, la indemnización de los daños morales.
En relación a la efectividad del daño que motiva la responsabilidad

administrativa, el artículo 142.4 de la LPC precisa que la simple anulación en vía
administrativa o judicial de actos o reglamentos administrativos no presupone el
derecho a la indemnización. Será, pues, necesario que el acto o reglamento
anulado durante su vigencia hayan producido efectivas lesiones para que surja
el deber de indemnizar.
V. La fuerza mayor
GRUPO A 33
Dentro de los requisitos de imputabilidad a la Administración del daño

causado se excluye, como única causa, la fuerza mayor. Dados los amplios
términos en los que nuestro Derecho prevé la responsabilidad administrativa la
interpretación de esta causa de exclusión de la responsabilidad debe ser
restrictiva, como así vienen haciendo el Consejo de Estado y los Tribunales de lo
contencíoso-administrativo.
Normalmente aparecen dos nociones imbricadas: el caso fortuito y la

fuerza mayor, así artículo 1105 del Código Civil, pero el caso fortuito es
acontecimiento independiente de la voluntad del deudor e, incluso, de toda
voluntad humana; la fuerza mayor es, además, inevitable, extraordinaria, se
impone a todas las partes sin más. En materia de accidentes de trabajo el caso
fortuito se sitúa en el interior o círculo de la empresa; la fuerza mayor fuera de
dicho círculo y, por tanto, al margen del ámbito de responsabilidad del obligado.
En materia de responsabilidad de la Administración ésta responde en

caso fortuito.
Por fuerza mayor se debe entender la causa imprevisible e irresistible

ajena a la conducta racional y previsora de toda persona u organización en
relación a las actividades a su cargo. Aunque no exista responsabilidad en estos
casos, sí cabe que la Ley pueda prever prestaciones asistenciales o
económicas, de acuerdo con el principio de solidaridad que informa el Estado
Social de Derecho.
Si el daño lo provoca una causa que pudo y debió ser prevista, aun
siendo ajena a la organización administrativa, no excluye la responsabilidad de
la Administración Pública (desprendimiento de rocas en la vía del ferrocarril, por
ejemplo). La prueba de la concurrencia de un caso de fuerza mayor excluyente
de responsabilidad incumbe a la Administración.
Esta materia ha sido objeto de importante modificación por la Ley 4/99,

de modificación de la Ley 30/92, ya que en el artículo 141 se añade que no
GRUPO A 34
existirá la obligación de indemnizar “los daños que se deriven de hechos o

circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la
producción de aquéllos”.
VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD
1. Ejercicio de la acción de responsabilidad
La responsabilidad administrativa puede exigirse por varias vías:
a) Como procedimiento independiente, iniciado de oficio por la propia

Administración Pública responsable o por una reclamación del interesado. En
este tipo de procedimiento se va a decidir exclusivamente la procedencia o no de
la indemnización y la cuantía de la misma.
La reclamación se dirige al órgano que debe resolver este procedimiento,

que son el Ministro o Consejero en las Administraciones del Estado o de las
Comunidades Autónomas, salvo que una ley la atribuya expresamente al
Consejo de Ministros u órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y al
Alcalde de las Entidades locales. En el caso de las Entidades de Derecho
Público, corresponderá resolverlo al órgano máximo de estas Entidades, cuando
así lo determinen sus normas reguladoras. Si existe concurrencia de
responsabilidades, la tramitación corresponderá a la Administración Pública con
mayor participación en la financiación del servicio que motivó la responsabilidad
(art. 18 del Reglamento).
La reclamación debe justificar el cumplimiento de los requisitos que

determinan la procedencia de la responsabilidad administrativa (lesiones o
daños producidos, momento en que se produjeron y relación de causalidad), y
concretar la cuantía de la indemnización a abonar. Sin embargo, la
determinación de esta cuantía puede demorarse al momento de la ejecución,
limitándose a solicitar la declaración de responsabilidad.
GRUPO A 35
El plazo para ejercer la acción de responsabilidad es de un año a partir

de la producción del hecho o acto que motiva la indemnización o de
manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a
las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas (art. 142.5 LPC, que recoge una línea
jurisprudencial que había puesto de manifiesto la necesidad de determinar el
alcance de este tipo de lesiones para cuantificar la indemnización a que se tiene
derecho). El plazo es de prescripción y, por tanto, se interrumpe cuando existan
actuaciones sobre los hechos que motivaron la lesión entre la Administración
responsable y el lesionado, que en todo caso deberán acreditarse
(negociaciones al respecto, por ejemplo).
El procedimiento de resolución de la indemnización solicitada se regula

por el RD 429/1993 en términos sustancialmente coincidentes con el
procedimiento general de la LPC. El procedimiento podrá concluir por acuerdo
indemnizatorio con el interesado en cualquier momento anterior a la conclusión
del trámite de audiencia. Para la resolución será preceptivo el Dictamen del
Consejo de Estado o del órgano consultivo de las Comunidades Autónomas, en
su caso, cuando así lo exija la LOCE.
El plazo para resolver el procedimiento de responsabilidad será de seis

meses, al que habrá que añadirle el de práctica de la prueba si la hubiere habido
(art. 13 del Reg.); y el silencio, en su caso, se entenderá negativo. Contra la
resolución no procederá recurso administrativo alguno y podrá acudirse
directamente a la vía contencioso-administrativa.
La Ley prevé un procedimiento abreviado para la determinación de la

indemnización procedente cuando se dé una relación inequívoca de causalidad
entre el funcionamiento del servicio y la lesión, así como para la valoración del
daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. Corresponde al órgano
competente para resolver, acordar que se siga este procedimiento abreviado,
una vez iniciado el procedimiento general. En este procedimiento cabe también
la terminación por acuerdo indemnizatorio y el plazo para resolver será de treinta
GRUPO A 36
días.
b) Acción sucesiva si la responsabilidad se deriva de actuaciones que

fueron inicialmente recurridas sin reclamar la eventual responsabilidad que de
ellas pueda derivarse, podrá también iniciarse una reclamación independiente (o
sucesiva) una vez resuelto en vía administrativa o contencioso-administrativa el
recurso correspondiente. El plazo de un año se contará en estos supuestos
desde la fecha de la sentencia definitiva de anulación del acto o reglamento que
motiva la responsabilidad (art. 142.4 LPC).
Por lo demás, el procedimiento para determinar la indemnización es el

mismo ya considerado.
c) Procedimiento acumulado, en el que la acción de responsabilidad se

acumula a la de recurso contra un acto o disposición administrativa. Este
procedimiento no ha sido considerado ni por la LPC ni por el Reglamento (RD
429/1993). En este procedimiento la resolución del recurso o la sentencia deben
resolver también sobre la indemnización solicitada. Lo mismo ocurre en los
procedimientos de revisión de oficio, en cuya resolución podrá resolverse lo
procedente sobre la indemnización incluso de oficio y deberá hacerse cuando la
revisión se inició a instancia de parte y se solicitó indemnización.
VII. La determinación de la cuantía de la indemnización
Reparar el daño es la finalidad esencial de la institución de la

responsabilidad. Reparación que debe ser íntegra, puesto que la víctima no está
obligada a soportar jurídicamente el daño o lesión causada. Por ello, la
indemnización por responsabilidad difiere sustancialmente de la expropiación
forzosa, en la que el expropiado sí está obligado a soportar la privación del bien
mediante la adecuada indemnización, que el legislador puede modular
atendiendo a diversos criterios, siempre que no tengan carácter confiscatorio, lo
GRUPO A 37
que haría tal regulación inconstitucional por contravenir el artículo 33 CE. En la

responsabilidad, por el contrario, la indemnización no es nunca modulable para
disminuir el alcance de la reparación, que, repetimos, debe ser íntegra.
Sin embargo, la LPC no sólo vuelve a referir los criterios de determi-

nación de la indemnización a la legislación expropiatoria, sino que también alude
a la legislación fiscal y demás normas aplicables con una vaguedad de todo
punto rechazable. La LPC establece también que la aplicación de los criterios de
valoración que establecen la LEF, la legislación fiscal y demás normas
aplicables, deberá ponderarse, en su caso con las valoraciones predominantes
en el mercado (art. 141.1). Y este criterio, el del valor del mercado, es el que
mejor se corresponde con la verdadera naturaleza de la indemnización debida
por responsabilidad, que en este punto no debe introducir distinciones según se
trate de la Administración Pública como sujeto responsable o de un particular. La
responsabilidad obliga a indemnizar por el valor real y total del daño o lesión
ocasionados. Y dicho valor no es otro que el valor de sustitución, el de
reposición de la situación creada por la acción u omisión causante de la
responsabilidad, el valor del mercado en definitiva. En todo caso, la reparación
debe ser total, cubriendo todos los daños y perjuicios causados al lesionado, y
por tanto extendiéndose al daño emergente y el lucro cesante. En algunos
servicios públicos, sin embargo, el legislador ha previsto una cantidad a tanto
alzado en supuestos de responsabilidad por el uso del servicio.
La cuantía de la indemnización debe calcularse con relación al día en que

la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en
que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al IPC, fijado
por el INE, y de los intereses por demora que exigirán con arreglo a la Ley
General Presupuestaria.
La reparación del daño causado puede realizarse por compensaciones

en especie o por pagos periódicos cuando sea éste el medio más adecuado para
lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista
acuerdo con el interesado (art. 141.4 LPC). La compensación en especie
GRUPO A 38
(reparación de los daños producidos en una vivienda, por ejemplo) no excluye la

posibilidad de exigir la satisfacción suplementaria de los daños y perjuicios
causados por la lesión, ya que la reparación debe ser íntegra de todos los daños
y perjuicios causados (STS de 2 de febrero de 1980).
VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN

RELACIONES DE DERECHO PRIVADO
En relación con esta responsabilidad se ha producido también una

modificación de la regulación que establece el Código Civil en el artículo 1.903 y
el articulo 41 LRJAE (que ha sido derogado) en cuanto que el artículo 144 LPC
establece:
«Cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de derecho

privado, responderá directamente de los daños y perjuicios causados por el
personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo
actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La
responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y
siguientes de esta Ley.”.
IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL

SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
La responsabilidad patrimonial de autoridades y personal administrativo

podrá reclamarse bien directamente a la Administración Pública de la que
dependen (art. 145.1), que es lo usual, o directamente a dichas autoridades y
personal. En este segundo caso, la responsabilidad patrimonial extracontractual
se regirá por lo dispuesto en el Códido Civil y la penal por la legislación penal
correspondiente (art. 146.1).
Por otra parte, si el interesado se ha dirigido directamente contra la
GRUPO A 39
Administración Pública, y ésta hubiera debido indemnizar, tendrá una acción de

regreso contra las autoridades y personal a su servicio causante de la lesión por
dolo o negligencia grave, instruyendo el correspondiente procedimiento
depurador de su responsabilidad (art. 145.2).
En la práctica hasta ahora la acción de regreso no se utilizaba por la

Administración pese a que, en ocasiones, la responsabilidad de la autoridad o
funcionario está clara y ha producido un quebranto injustificado de los intereses
de la Hacienda Pública. Esta inacción se pretende justificar en la eventual
utilización sectaria de la acción de regreso, susceptible de ser utilizada
patológicamente; y también para evitar una cierta propensión a la inactividad de
los funcionarios públicos ante el temor a ulteriores acciones de regreso; pero es
obvio que frente a estas situaciones patológicas, y por tanto inadmisibles,
también son injustificadas las situaciones de impunidad de funcionarios o
autoridades frente al quebranto producido por acciones de responsabilidad con
ocasión de sus acciones temerarias o de clara desviación de poder.
Este ha sido uno de los aspectos que ha sido modificado por la Ley 4/99,
determina la obligación de la Administración de ejercer la acción de regreso
obligatoriamente siempre que el personal hubiere incurrido en dolo, culpa o
negligencia graves previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente
se establezca.
Para dicha determinación se ponderarán, entre otros criterios, el

resultado dañoso, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad
profesional del personal y relación con la producción del resultado dañoso.
GRUPO A 40

Tema Murcia

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Tema Murcia

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

TEMARIO PARA LA INTEGRACIÓN FUNCIONARIAL DEL

PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LOS

ACTUALIZADO A ENERO DE 2013

1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I.- INTRODUCCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE

La Administración en el ejercicio de su potestad actúa la mayoría de las

Al hacer uso de la fórmula contractual, la Administración puede celebrar

Pero otros actos contractuales de la Administración constituyen una

La contratación que realiza la Administración Pública con el sector

“1. Son contratos del sector público y, en consecuencia, están

2. Están también sujetos a la presente Ley, en los términos que en

3. La aplicación de esta Ley a los contratos que celebren las

II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO

El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público regula uno

Desde la adhesión de nuestro país a las Comunidades Europeas, la

La necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva

materia de la que resultó la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de

El Texto Refundido de 2011 (en lo sucesivo TRLCSP) pretende integrar,

En concreto y de conformidad con el artículo 5 del TRLCSP, hay que

“1. Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de

Los restantes contratos del sector público se calificarán según las

En todo caso habrá que analizar, para completar el marco normativo, de

III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS.

A los efectos de la Ley son órganos de contratación (Artículo 316):

• En la Administración General del Estado los Ministros, Secretarios

• En las Comunidades Autónomas, los Consejeros y la Juntas de

• En los Organismos Autónomos, en las Agencias Estatales,

• El Director General de Patrimonio del Estado respecto del sistema

• En las Entidades Locales, las competencias para contratar residen

Estas competencias podrán ser desconcentradas (Artículo 318).

En cuanto al contratista particular, el artículo 54 dice:

• Sólo podrán contratar con el sector público las personas naturales o

• Los empresarios deberán contar asimismo, con la habilitación

• En los contratos subvencionados, el empresario también debe

En virtud de la calificación de los contratos, el objeto de los mismos podrá

Serán contratos mixtos, cuando contenga prestaciones correspondientes

Serán contratos administrativos, los contratos de objeto distinto de los

Tendrán el carácter de contratos privados los celebrados por entes u

Con el fin de asegurar la celebración de aquellos contratos que sean

Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se formalizarán

Se formalizarán en un documento administrativo, que constituye título

Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar

No obstante existen tres momentos en la contratación administrativa que

Así en el momento de la preparación del contrato, la Administración

En el momento de la selección del contratista, es precisa la publicidad

En el momento de la perfección y formalización del contrato, que ya

IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS

El TRLCSP no difiere mucho de la anterior regulación en cuanto a la

En la práctica la aparición de los contratos sujetos a regulación

Procedimiento Abierto (Arts. 157 a 161)

En el procedimiento abierto todo empresario interesado podrá presentar

La adjudicación en este procedimiento puede realizarse bien por un único

Procedimiento Restringido (Arts. 162 a 168)

Sólo podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su

Los criterios objetivos de solvencia, deben haberse establecido por el

Procedimiento negociado (Art.169)

En el procedimiento negociado la adjudicación recaeré en el licitador

En algunos casos el TRLCSP exige publicidad para la selección del

El Diálogo competitivo (Arts. 179 a 188)

Se trata de un nuevo procedimiento para la selección del contratista que

En realidad se trata de establecer un diálogo con los candidatos ya