DERECHO AGRARIO

MARCO ESTRUTURAL

CAPITULO I CONCEPTOS FUNDAMENTALES Y

ANTECEDENTES DEL DERECHO AGRARIO

1.- NOCIONES GENERALES DEL DERECHO AGRARIO

2.- FUENTES DEL DERECHO AGRARIO

3.- MARCO HISTORICO DEL DERECHO AGRARIO

4.- METODO DEL DERECHO AGRARIO

CAPITULO II MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO

AGRARIO DEL PERU

CAPITULO III LA REFORMA AGRARIA DEL PERU

1.- ANTECENDENTES DE LA LEY DE REFORMA AGRARIA

2.- LA LEY DE LA REFORMA AGRARIA N° 17716

3.- LOGROS DE LA REFORMA AGRARIA

4.- PROBLEMAS DE LA REFORMA AGRARIA

CAPITULO IV RESPONSABILIDAD PENAL POR LOS

DELITOS AGRARIOS
CAPITULO V SISTEMA PERUANO AGRARIO E IMPARTICION
DE JUSTICIA

CAPITULO VI CONCLUSIONES

DERECHO AGRARIO EN EL PERU

CAPITULO I CONCEPTOS FUNDAMENTALES Y

ANTECEDENTES DEL DERECHO AGRARIO

1.- NOCIONES GENERALES:

Concepto de Derecho Agrario

Para definir o conceptualizar el derecho agrario, es necesario partir

de los conceptos manejados por autores nacionales y extranjeros:

El jurista venezolano Román José Duque Corredor en su obra

Derecho Agrario. Estudios Seleccionados, define al derecho
agrario como:

Es aquella rama del Derecho, que persigue ajustar las relaciones

jurídicas de carácter agrario a los dictados de la justicia social, con
el objeto de facilitar y crear las condiciones necesarias para llevar
a cabo una auténtica Reforma Agraria Integral, o sea, para lograr
un aumento de la producción agrícola y para hacer posible una
más justa y equitativa distribución de la propiedad agraria.
El autor Alí José Venturini Villarroel, en su obra clásica Derecho
Agrario Venezolano, establece diversas maneras de definir al
derecho, y dentro de lo que denomina definiciones fundamentales
comienza hablando de lo peligroso que es toda definición en
derecho; y nos enseña un aserto de la escuela americana, según
la cual:

Quien ha aprendido un poco de humanidad abandona la tentativa

de definir el Derecho, circunstancia por otra parte, pues así como
ningún físico se entretuvo en buscar una definición exacta de la
electricidad, sino en comprobar sus efectos, de la misma manera,
el jurista debe ocuparse de los efectos vivencionales de Derecho
y no de su definición.
Sin embargo, se hace necesario precisar que es el derecho agrario
para poder comprenderlo.

Este autor concluye estableciendo como la noción más cónsona

del derecho agrario aquella que lo identifica como: “lus propium de
la actividad agraria en sentido lato, vinculada al aprovechamiento,
conservación y justa distribución de los Recursos Naturales
Renovables… “.
Concluyendo que el derecho agrario valora y regula el uso de los
recursos naturales renovables y que cubre de modo
omnicomprensivo todos lo matices de la actividad agraria,
tomando en cuenta tanto al campesino como a los demás
productores, según su peculiar situación institucional, afirma que
el derecho agrario venezolano está condicionado por la naturaleza,
historia y los valores; es pluralista, no clasista, porque así lo
mandala Constitución Nacional; protege primordial, pero no
exclusivamente a los campesino; propugna el incremento de la
producción nacional como exigencia de la soberanía económica
del país, atiende a las defensas de los recursos naturales
renovables, y por ende la del sistema ecológico, permitiendo así la
explotación de éstos, con un racional respeto hacia el principio
dinámico económico que lo constituye y, finalmente es un impulsor
permanente de reforma agraria para promover el cambio de la
estructura latifundista por un sistema justo de propiedad y
tenencia.

El autor merideño Ramón Vicente Casanova, tiene una concepción

del derecho agrario que lo vincula necesariamente a la
conservación de los recursos naturales renovables, y establece en
su obra Derecho Agrario, que este tipo de derecho:

Intenta ordenar las relaciones jurídicas que se originan en la

tenencia y aprovechamiento de los recursos naturales renovables,
concebidos como unidad en la figura de la propiedad territorial (del
Estado o de las particulares. individual o colectiva), con miras a
establecer una convivencia humana que sea al mismo tiempo
convivencia con la naturaleza.
El autor mexicano José Ramón Medina Cervantes en su obra
Derecho Agrario, lo define de la siguiente manera:

Es una rama específica, en este caso la agraria, es indispensable

que recoja los fundamentos históricos, sociológicos, económicos
de Estado en cuestión (México). A fin de estructurar la
normatividad que regule las relaciones Jurídicas de las
instituciones agrarias, los sujetos agrarios, el régimen de
propiedad agraria, las modalidades jurídicas agrarias, la
organización para la producción rural con base en las instituciones
agrarias, los procedimientos y la magistratura agraria, y otros
aspectos que hagan posible la conceptualización y definición del
derecho agrario.
Esta definición es una idea circunscrita a lo que sería el derecho
agrario mexicano. El mismo autor hace señalamientos de autores
de su patria entre los cuales incluye al maestro Raúl Lemus García
que lo define como:

Es el conjunto de principios, preceptos e instituciones que regulan

las diversas formas de tenencia de la tierra y los sistemas de
explotación agrícola, con el propósito teleológico de realizar la
justicia social, el bien común y la seguridad jurídica.
El autor colombiano Joaquín Vanin Tello en su obra Derecho
Agrario (Teoría General), define el derecho agrario en los
siguientes términos:

Es la rama jurídica de naturaleza mixta que disciplina la tenencia y

el uso de la tierra, la actividad agraria y el desarrollo rural, con el
fin de lograr principalmente una adecuada estructura de la
propiedad rústica, el aprovechamiento racional y la conservación
de los recursos naturales renovables, lo mismo quo el bienestar de
la población, especialmente la campesina, todo ello conjugando
crecimiento económico y justicia social.
Con estos criterios se puede observar las diversas concepciones
que toman en torno al derecho agrario y como se coloca el énfasis
en algunos aspectos; para algunos el derecho agrario tiene como
sentido fundamentalla Justadistribución de la riqueza, para otros la
empresa agraria, para algunos la referencia esencial está centrada
por la conservación de los recursos naturales renovables.

En oportunidad de publicarla Universidadde Carabobo el anuario

correspondiente a la edición de 1992, le correspondió publicar un
trabajo al Autor Núñez Alcántara como profesor dela Facultadde
Derecho, sobre el Derecho Agrario Constitucional, en el cual
sugirió una definición de derecho agrario que ahora citamos:
El Derecho Agrario es la conformación jurídica de las normas
sustantivas y adjetivas que vinculan la actividad agrícola, pecuaria,
conservacionista agroindustrial, con el desarrollo económico de la
sociedad, expresado en leyes, doctrinas, costumbres y
jurisprudencia.

2.- LAS FUENTES DEL DERECHO AGRARIO

Las fuentes son los elementos con los cuales se fija la norma y
luego la ley. El derecho Agrario como todos los derechos tienen
sus fuentes en la costumbre, la norma admitida, la jurisprudencia y
la ley. Más, esta materia también se halla informada en los
principios generales y específicos de la universalidad del Derecho.

 La Costumbre.
Es la sucesión de comportamientos sociales y usos
admitidos por La colectividad de determinada
circunscripción territorial.
 La Norma.
Es la costumbre sujeta a un sistema invariable.
 La Ley.
Es una norma de carácter jurídico elaborada
orgánicamente para que se cumpla con rigidez coercitiva.
 La Jurisprudencia.
 Es la praxis del caso particular en base de
la hermenéutica legal. Esta interpretación, uniformada por
tres casos iguales en nuestra legislación, constituye la
jurisprudencia.

Antonio C Vivancio considera que en realidad don fuentes formales

del derecho agrario objetivo en sentido tradicional, destaca el
papel de la ley agraria a la que clasifica desde diversos puntos de
vista.

 Por razón de su contenido puede ser formal o material

 Por razón de su jerarquía del ordenamiento legal
 Por razón de la forma de ordenamiento de las normas que
contiene, puede ser codificada o común.

Por su parte Manuel González Hinojosa afirma que la ley es la

fuente primordial del derecho y señala que la norma jurídica
agraria positiva es la que ordena y regula jurídicamente las
relaciones sociales y económicas agrarias constituyendo el
instrumento fundamental para la aplicación de toda política agraria
al regular la conducta de los sujetos.

Ma. Susana Taborda Caro sostiene que la ley es la fuente formal

por excelencia inadmisible el que algunos autores cuestionen el
carácter primigenio de la ley como fuente otorgando tal privilegio a
la costumbre.
Las segundas fuentes del derecho agrario especial y excepcional
son normas especiales y excepciones que se aplicaran rigurosa y
limitadamente sin fuerza supletoria alguna y siendo completadas
en cuanto a lo previsto en las mismas pro el derecho común

Las terceras son las normas constitucionales o fundamentales

tienen la naturaleza de mandato constitucional a afecto de que la
mayoría vigente se acomode a sus principios y de que ninguna
nueva disposición atente contra las mismas siendo ellos causa de
un contrafuero.

3.- MARCO HISTÓRICO

Promulgación de la Ley Agraria La Ley Agraria del 6 de enero de

1915, justamente comenzó a escribirse una nueva etapa, de
desarrollo para el campo y de construcción de instituciones que
protegieran la tenencia de la tierra.

Articulo 27 y 4 constitucional.

De acuerdo a los artículos constitucionales: El Artículo 27

constitucional establece el fin del latifundismo y el reparto masivo
de la tierra. Este precepto ha sufrido 15 reformas a lo largo de su
vigencia, de las cuales la del 6 de enero de 1992 es una de las
más importantes, ya que ha reconfigurado la cuestión agraria del
país.
En función del Artículo 27 constitucional se deben precisar los
alcances y límites del Derecho Agrario y si bien en el texto se
abordan temas de diversa índole, el que interesa se refiere a la
agricultura, la ganadería, la silvicultura y las demás actividades
económicas complementarias en el medio rural; pero también el
Artículo 27 regula temas relativos al agua, con la Ley de Aguas; la
de recursos naturales, como los minerales, en la Ley de Minería,
pero que de ninguna manera forman parte del Derecho Agrario.

No obstante, el Artículo 27 constitucional sirve de base para otras

ramas del Derecho tales como: Ley de Asentamientos Humanos;
Legislación Forestal y de Caza; Ley de Aguas Nacionales; Ley de
Pesca; Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente; Ley de Asociaciones Agrícolas; Ley de Asociaciones
Ganaderas; Ley de Distritos de Desarrollo Rural; Ley de
Expropiación; Ley de Fomento Agropecuario; Ley Federal de
Sanidad Animal; Ley Federal de Sanidad Vegetal; Ley Federal de
Variedades Vegetales; Ley Minera; Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios; Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en
materia nuclear; Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional
en materia del petróleo y Ley Agraria.

Por su parte, el Artículo 4º constitucional se constituye como

elemento básico de la regulación agraria con la adición que se
efectuó a su primer párrafo el 18 de enero de 1992, por la que se
reconoce la configuración pluricultural de nuestra Nación,
sustentada originalmente en sus pueblos indios, establece el deber
de proteger y promover su desarrollo, y garantiza su efectivo
acceso a la jurisdicción del Estado, respetando sus prácticas y
costumbres jurídicas en los juicios y procedimientos agrarios en
los que sean parte.

En el citado Artículo 4º constitucional, párrafo primero, se

establecen como garantías para los pueblos indígenas:

a) la protección y promoción del desarrollo de sus lenguas,

culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de
organización social;

b) su efectivo acceso a la jurisdicción del Estado, y

c) tomar en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los

juicios y procedimientos agrarios en los que sean parte.

Respecto al Artículo 27 constitucional, encontramos como algunas

garantías sociales:

a) el mejoramiento de las condiciones de vida rural;

b) el fraccionamiento de latifundios;

c) la organización y explotación colectiva de los ejidos y

comunidades;

d) el desarrollo de la pequeña propiedad rural;

e) la personalidad jurídica y patrimonio de ejidos y comunidades,
que protege la integridad de las tierras de los grupos indígenas
(fracción VII), y

f) la restitución de tierras, bosques y aguas (fracciones VIII y XVIII).

El maestro Rodríguez Román dice:

“El Derecho Agrario es un sistema de normas, con principios,

valores, doctrina y jurisprudencia que regula la propiedad rústica y
la tenencia de la tierra en sus diversas modalidades: agrícolas,
ganaderas y forestales, con el propósito teleológico de brindar
seguridad jurídica, asegurando la función social de sus
beneficiarios”

La Procuraduría Agraria

Como resultado de las Reformas al Artículo 27 Constitucional y la

promulgación de la Ley Agraria, se creó la Procuraduría Agraria,
como un Organismo Descentralizado de la Administración Pública
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Se
encarga de asesorar a los campesinos en sus relaciones jurídicas
y orientarlos respecto de sus derechos y la forma de ejercerlos.

El Derecho Agrario y el Ambiental

El Derecho Ambiental se ha caracterizado por ser una disciplina

transversal, Ya que recae en todas las disciplinas, las afecta, por
ser un derecho humano de la tercera generación. El Derecho
Agrario ha tomado la bandera en proteger y tutelar los recursos
naturales y el medio ambiente cuando tengan vinculación con el
ejercicio de la agricultura.

El nexo común entre el Derecho Agrario y el Ambiental, entre el

ciclo biológico de la actividad agraria y el equilibrio ecológico, entre
los institutos típicos del derecho agrario y los institutos ecológicos,
ha llevado a plantear un nuevo Derecho Agroambiental, así como
la existencia de nuevos institutos agroambientales, cuya tutela y
desarrollo jurídico es cada vez más evidente en el ámbito de esta
disciplina.

Esta inclinación de la doctrina por el derecho agroambiental

también tiene una importante influencia en el ámbito del proceso
agrario, especialmente en el tema de la competencia de los
Tribunales especializados, la cual es replanteada para darle una
mayor amplitud y de esa manera garantizar la protección a los
recursos naturales y el equilibrio ecológico.

EVOLUCION DEL DERECHO AGRARIO PERUANO

Las raíces andinas

Algunos autores han puesto en duda la existencia de un derecho

prehispánico por no ajustarse al modelo europeo continental
(romano-germánico), que nos fuera impuesto por España, lo que
equivaldría a negar también la existencia del derecho islámico
aplicado en la península ibérica por los árabes durante siglos, si
entendemos como derecho un sistemas de normas coercitivas
aplicables por el poder organizado dentro de un territorio
determinado, que puede expresarse tanto mediante la norma
escrita como por la costumbre convertida eno0bligatoria, tenemos
que coincidir con Javier Vargas en que la historia del derecho
peruano debe comenzar con el poder incaico sin dejar de tener en
cuenta sus antecedentes de los pueblos anteriores.

El régimen de las tierras en el ayllu primitivo

Desde tiempos inmemoriales se desarrollaron en la región andina

diversas culturas cuya célula social fue el “ayllu”, organización
basada en el “ius sanguinis”. Cada ayllu era gobernado por un
curaca que percibía el producto de una parcela trabajada
colectivamente en reciprocidad de sus servicios de defensa contra
las agresiones externas y de organización de las actividades de
los miembros del ayllu. Los ayllus integraban “macroetnias”
gobernada por grandes señores (hatun curacas).

Distribución de las tierras

El territorio del ayllu denominado “marca” estaba sujeto al siguiente

régimen:

LLACTAPACHA o tierras de cultivo inmediato que se distribuía

periódicamente entre las familias del ayllu o razón de un “tupu”
para el hombre y medio tupu para la mujer, efectuándose las
labores de siembra y cosecha bajo sistemas decooperación
(minga), reciprocidad o ayuda mutua (ayme), siendo el producto
de lacosecha de cada lote objeto de apropiación individual del
titular.

MARCAPACHA o tierras de barbecho. Era de uso común y servían

de reserva parala ampliación de las tierras cultivables del ayllu.

Verticalidad territorial del ayllu

Recientes estudios históricos han demostrado con abundancia de

fuentes documentales quela tenencia de las tierras del ayllu y de
la pachaca (agrupación de ayllus) era dispersa y descontinúa
dándose casos de interferencia de las tierras de unos ayllus con
las tierras de otros en un mismo micro lima.

Este modelo de explotación “macro adaptiva” de los recursos

naturales en los distintos pisos ecológicos que ofrece la geografía
andina, permitía a los ayllus gozar de una producción variada y
permanente lo que fue una de sus características fundamentales,
y revela que el ideal de la unidad agrícola familiar no era una
parcela sin solución de continuidad sino al contrario, poseer el
mayor numero de micro-hábitats posible, no siendo el territorio del
ayllu necesariamente continuo. Esta concepción vertical de la
explotación de la tierra es opuesta al tipo europeo “horizontal” que
se expresa en la unidad familiar como una parcela sin solución de
continuidad, de ahí que el “ordenamiento rural” de minifundios
como técnica de modernización de la agricultura resulte contra
producente dentro del mundo andino.

4.- EL MÉTODO DEL DERECHO AGRARIO

El derecho agrario utiliza métodos apropiados para su

interpretación y desarrolla. La deducción y la inducción son los
vehículos convenientes para su labor investigativa y de
estructuración.

a. La disciplina deductiva de los principios generales.- En el

Derecho Agrario, debe comprender, la exposición de los principios
generales y teóricos de la realidad social, y luego
la construcción de normas jurídicas que posteriormente pueden
traducirse en preceptos legales.

b. El método de la objetivización de la norma.- Investigados

los datos sociológicos y averiguadas las
frecuencias estadísticas de la vida rural, el Derecho Agrario,
registra las normas consuetudinarias o de simple costumbre que
rigen las relaciones de la actividad agropecuaria, y luego en base
de esa experiencia, establece las normas jurídicas (preceptos
legales) capaces de regular su desarrollo. De esta manera, la
tradicional fundación sociológica de la comunidad indígena, regida
por normas consuetudinarias desde el incario, ha sido homologada
institucionalmente en la Ley de Reforma Agraria.
c. La investigación histórica, sociológica y monográfica.- La
interpretación de las hechos sociales y jurídicos, es completa
cuando el proceso de investigación comprende el hecho en si, el
hecho en la dimensión del tiempo y la caracterización del hecho en
la magnitud socio-geográfica en estudios especializados
(monografías).

La actividad Agraria es una de las primeras preocupaciones de la

humanidad; las primeras normas se remontan en el Código
Hammurabi, ya que se encuentran muchas normas para el agro,
los Leyes de Manu, la Ley, de las XII-tablas y la misma Biblia ya,
signan en sus textos normas agrarias.

En el imperio se desarrollo las grandes reformas por la tenencia de

la tierra impulsada por el Tribunal plebeyo que en nuestra época
es el defensor del pueblo.

La eclosión del imperio Romano se debió a la reforma Agraria

llevada, a cabo por Julio Cesar que distribuyo la tierra según el
numero de hijos.

Para que se haya consolidado como un derecho autónomo se han

debido suceder muchos acontecimientos que resquebrajaron de
derecho Civil en derecho público, derecho Privado y Derecho
Social.

En 1879 año de la revolución francesa se firmo la declaración del

hombre y del ciudadano que significo el certificado de defunción
de la monarquía absoluta, bajo cuatro principios fundamentales:
Libertad, Igualdad, Fraternidad y Seguridad.

CAPITULO II MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO

AGRARIO DEL PERU

La Constitución vigente desde 1993 en el Perú garantiza el

derecho de propiedad, considerándolo como uno de los derechos
fundamentales de la persona. Con una fórmula más propia de
textos constitucionales del siglo XIX, el artículo 70 de la
Constitución de 1993 señala que “La propiedad es inviolable. El
Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y
dentro de los límites de ley.” Más aún, el inciso 16 del artículo 2
del texto constitucional considera que toda persona tiene derecho
a la propiedad y a la herencia.

En general, la opción de los constituyentes en el llamado

Congreso Constituyente Democrático fue elaborar un texto
constitucional más breve que el de la precedente carta de 1979.
En tal sentido, los cinco artículos que componían el capítulo sobre
Régimen Agrario y los tres del capítulo sobre el Régimen de
Comunidades Campesinas y Nativas fueron condensados en la
Constitución de 1993 en solo dos artículos, agrupados en el
Capítulo VI, dedicado al Régimen Agrario (artículo 88) y de las
Comunidades Campesinas y Nativas (artículo 89), que hace parte
del Título sobre el Régimen Económico.

De manera más precisa en el artículo 88 la Constitución consagra

la protección de la propiedad de la tierra en forma privada o
comunal, luego de declarar el apoyo preferente del Estado al
desarrollo agrario:

“El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario.

Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma
privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La
ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según
las peculiaridades de cada zona.
Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al
dominio del Estado para su adjudicación en venta.”

A diferencia de la Constitución de 1979, que garantizaba el

derecho de propiedad sobre la tierra “en forma individual,
cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquier otra forma
asociativa, directamente conducida por sus propietarios”, lo que
encontramos en el texto constitucional vigente es la garantía de la
propiedad de la tierra en forma más amplia, usando en este caso
la expresión “forma asociativa” en general, lo que incluye formas
de asociación y también de sociedades, como veremos más
adelante.

Una omisión significativa en el nuevo texto constitucional se

muestra en la supresión de la condición, para garantizar la
propiedad, de conducir la tierra en forma directa, en armonía con
el interés social y dentro de las regulaciones y limitaciones que
establecen las leyes (artículo 157 de la Constitución de 1979). Más
aún, se eliminó toda referencia a la conducción directa, concepto
fundamental en la aplicación de la Ley de Reforma Agraria.

Otra significativa ausencia en nuestro actual Régimen Agrario en

la Constitución es el relativo a la prohibición del latifundio y a la
eliminación del minifundio. Ninguno de esos conceptos aparece
mencionado en el artículo 88 que hemos transcrito, lo que daría
cuenta de cierta neutralidad respecto de ambas formas de ejercer
el derecho de propiedad. Dicho de manera más clara, al
constituyente no pareció incomodar el mantenimiento de ambas
formas o su posterior desarrollo. En la concepción económica
predominante entre los miembros del Congreso Constituyente el
Estado no debía intervenir en la economía y eso es lo que el texto
transcrito muestra. De allí que la parte final del primer párrafo del
artículo 88 señale como una posibilidad, antes que una obligación
de los legisladores, señalar límites a la extensión de la tierra (“La
ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las
peculiaridades de cada zona”).

De esta forma, el régimen constitucional peruano consagra el

derecho de toda persona (sea natural o jurídica) de acceder y
conservar la propiedad agraria, sin mayores exigencias respecto
al uso de la misma ni a la extensión de la tierra. El concepto de la
función social de la propiedad quedó así eliminado.

Como mencionamos unos párrafos más arriba, para el caso de las

comunidades indígenas, conocidas en el Perú como comunidades
campesinas y comunidades nativas, el artículo 89 de la
Constitución de 1993 se ocupa de ellas, concentrando lo que la
Constitución de 1979 había desarrollado en tres artículos.

Cabe señalar que hasta 1969, en que se dictó la Ley de Reforma

Agraria (Decreto Ley Nº 17716), en el Perú solo se hablaba de
comunidades indígenas. Por considerarse peyorativa la expresión
indio o indígena, a partir de entonces se las conoce como
comunidades campesinas y comunidades nativas. El texto del
artículo 89 de la Constitución es el siguiente:

“Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen

existencia legal y son personas jurídicas.
 Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal
y en uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo
económico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,
salvo en el caso de abandono previsto en el artículo
anterior.El Estado respeta la identidad cultural de las
Comunidades Campesinas y Nativas.”

El artículo constitucional transcrito reitera, como en los textos

precedentes, el reconocimiento de la autonomía de las
comunidades, la que se amplía ahora a la libre disposición de sus
tierras, dejando de lado la tradición constitucional desde 1920 de
considerar sus tierras como inalienables. En razón de ello, el otro
atributo del régimen constitucional de protección de las tierras
comunales, la inembargabilidad, también es dejado de lado. De
esta forma, la Constitución de 1993 tan solo consagra la
imprescriptibilidad de las tierras de las comunidades campesinas
y nativas, esto es, que nadie puede hacerse de ellas por
prescripción adquisitiva de dominio (la usucapio en el Derecho
Romano). Esta única garantía, sin embargo, admite como
excepción la declaración de abandono de las tierras comunales.
Legislación sobre tierras y agricultura familiar

La principal norma legal en materia de tierras agrícolas vigente en

estos años es la Ley de Promoción de la Inversión en las
Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de
las Comunidades Campesinas y Nativas, Ley Nº 26505. Dicha ley,
más conocida como Ley de Tierras, fue publicada en julio de 1995
por el Congreso Constituyente Democrático.

El artículo 4 de la Ley de Tierras consagra un régimen en extremo

liberal, brindando aún mayores seguridades a los propietarios de
tierras agrícolas que las contempladas en el texto constitucional.
El mencionado artículo dispone, en efecto, que:

“El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica,

nacional o extranjera el libre acceso a la propiedad de las
tierras, cumpliendo con las normas del derecho sustantivo
que las regula. En caso de extranjeros la propiedad de las
tierras situadas en zona de frontera está sujeta a lo
establecido en el Artículo 71 de la Constitución Política”.

La norma legal que acabamos de citar deja de lado por completo

las limitaciones que durante décadas había establecido la
legislación agraria peruana. Efectivamente, desde la aprobación
de la Ley de Reforma Agraria, en 1969, habían estado vigentes
restricciones al acceso de empresas mercantiles (especialmente
sociedades anónimas) a las tierras agrícolas, independientemente
de quienes fueran sus socios. Al no hacer distinciones, la Ley
26505 franquea a todas las personas naturales o jurídicas el
acceso a la tierra. En realidad, ya en 1991 una norma legal había
establecido que cualquier persona natural o jurídica podía ser
dueña de tierras agrícolas,1 aunque se cuestionaba que la misma
contradecía lo preceptuado en el artículo 157 de la entonces
vigente Constitución de 1979.

La referencia que hace el artículo 4 de la Ley 26505 al artículo 71

de la Constitución alude simplemente a la limitación constitucional
para que los extranjeros no puedan “adquirir ni poseer, por título
alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de
energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad,
bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho así
adquirido”.

Tratando de dejar más clara aún esta opción del legislador, el

artículo 2 de la Ley 26505 declara en su último párrafo que el

1 El artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 653 establecía que “El dominio y conducción de la
propiedad agraria pueden ser ejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en
igualdad de condiciones y sin más limitaciones que las establecidas en esta Ley y la
Constitución”.
régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil
y la presente Ley”. Ello explicita, de un lado, que en definitiva las
limitaciones al derecho de propiedad que contenía la derogada
Ley de Reforma Agraria resultan inaplicables pero,
adicionalmente, que solo resultan de aplicación a los predios
agrícolas las regulaciones del Código Civil.

Respecto del último punto cabe hacer una digresión. El vigente

Código Civil del Perú fue aprobado en 1984, año en el que aún era
de plena aplicación la legislación de reforma agraria. Ello explica
por qué, al referirse a la propiedad predial, el artículo 883 del
citado Código mencionaba que “Los derechos reales sobre
predios rústicos se rigen por la legislación de la materia”, la que
no era otra que la de la Ley de Reforma Agraria y sus normas
complementarias. Al derogarse en 1991 la Ley de Reforma Agraria
se derogó ese artículo del Código Civil, por lo que aunque el
Código Civil no se ocupa de las relaciones en torno a los predios
agrícolas, termina siendo el referente normativo principal.

Para terminar de explicitar la postura garantista en extremo de

legislador peruano, el artículo 3 de la Ley 26505, en una redacción
igualmente restrictiva de las facultades del Estado declara que:
“Las garantías previstas en los artículos 70º y 88º de la
Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá
imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras
distintas a las establecidas en el texto de la presente Ley.”

Entre las limitaciones a la propiedad agraria que desarrolla la Ley

26505 debemos referirnos al abandono. Recordemos que la
Constitución se refiere a ello en la parte final del artículo 88 (“Las
tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del
Estado para su adjudicación en venta”). Resulta claro, no solo en
el texto constitucional sino en la doctrina internacional, que el
abandono es una forma de pérdida del derecho de propiedad,
generalmente asociado a la falta de uso o aprovechamiento de un
predio por parte de su titular, esto es, de su propietario. En sentido
distinto, el artículo 5 de la Ley 26505 reguló el abandono de forma
tal que no afecta a los propietarios sino a los concesionarios de
tierras:

“El abandono de tierras, a que se refiere el artículo 88º segundo

párrafo de la
Constitución Política del Perú, sólo se refiere a las tierras
adjudicadas en concesión por el Estado, en los casos de
incumplimiento de los términos y condiciones de aquella.”

Adicionalmente, debemos referirnos al tema de las tierras eriazas.

En el Perú, desde inicios del siglo pasado, en la legislación se
conoce como tales a las tierras que no pueden cultivarse por
escasez o exceso de agua. Desde principios del siglo XX se
estableció que las tierras eriazas son de propiedad del Estado,
excluyéndose a las tierras de las comunidades campesinas y
nativas, añadiéndose últimamente a las de los particulares con
título de propiedad. La norma fundamental en este aspecto es la
Segunda Disposición Complementaria de la Ley 26505
(modificada por la Ley 27887, en diciembre de 2002):

“A partir de la fecha de vigencia de la presente Ley, el

Estado procederá a la venta o concesión de las tierras
eriazas de su dominio en subasta pública, excepto de
aquellas parcelas de pequeña agricultura, las cuales serán
adjudicadas mediante compraventa, previa calificación de
los postulantes por parte del Ministerio de Agricultura. De
igual forma y por única vez, aquellas tierras que al 28 de
julio de 2001, hayan estado en posesión continua, pacífica
y pública, por un plazo mínimo de un año, de pequeños
agricultores, asociaciones y comités constituidos con fines
agropecuarios y en las cuales se hayan realizado en forma
permanente actividades agropecuarias, podrán ser dadas
en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los
posesionarios señalados, conforme al reglamento que
elaboren los organismos respectivos, teniendo 30 días
 contados a partir de la vigencia de la ley para inscribirse
ante la autoridad competente.”

La norma citada resulta bastante importante para garantizar el

acceso a la propiedad de las tierras a los pequeños agricultores,
reconociendo el esfuerzo que ellos hacen para poner en valor
tierras que por carecer de agua no son productivas. En tal sentido,
y aunque en rigor, tierras en las que se realizan labores
agropecuarias ya no serían eriazas, el legislador ha hecho aquí un
reconocimiento a los pequeños agricultores que con mucho
trabajo y contando con pocos recursos económicos, han logrado
poner en valor tierras que de otra forma hubieran permanecido
como eriazas.

Estrechamente vinculada al tema de las tierras eriazas hay una

legislación especial en el Perú que busca beneficiar a los
pequeños agricultores, cuando se ejecuten por parte del Estado o
con apoyo del Estado grandes obras de irrigación. Resulta
pertinente destacar que desde inicios del siglo XX la inversión
estatal para derivar aguas de la vertiente del Atlántico hacia la
costa, para irrigar vastas extensiones de tierras eriazas, se
mantiene. Desde la década de 1990 dichos proyectos buscan
beneficiar centralmente a grandes empresas, las cuales orientan
su producción hacia la exportación o, más recientemente a la
producción de biocombustibles.

La Ley 27887, publicada en diciembre de 2002, estableció

disposiciones para la venta de tierras habilitadas de los Proyectos
Especiales Hidroenergéticos y de irrigación del país, ejecutados
con fondos del tesoro público y/o cooperación internacional. Dicha
ley faculta a los proyectos especiales a adjudicar directamente,
mediante compraventa a través del sorteo público, hasta el 30%
del total de la extensión de las tierras habilitadas (esto es, tierras
que cuentan con punto de agua en cabecera de parcela) o eriazas
de los proyectos especiales hidroenergéticos o de irrigación del
país, financiados con fondos públicos o de cooperación
internacional, a favor de campesinos y/o pequeños agricultores
damnificados y afectados por desastres naturales y/o ejecución de
obras de dichos proyectos especiales y/o pequeños agricultores
sin tierras aptas para el cultivo. La Ley dispone que el área
restante quede sujeta a las normas sobre subasta pública. El
primer párrafo del artículo 1 de dicha Ley es bastante claro en ese
sentido:

“La Agencia de Promoción de la Inversión

(PROINVERSIÓN) o la entidad que el Poder Ejecutivo
designe procederá, dentro del total de la extensión de
 tierras habilitadas o eriazas de los Proyectos Especiales
Hidroenergéticos y de Irrigación del país financiados con
fondos públicos y/o cooperación internacional, que se
encuentren disponibles a la fecha, a adjudicar directamente
mediante compraventa a través de sorteo público, hasta el
30% del total de estas tierras, las mismas que serán
destinadas a módulos de pequeña propiedad de una
extensión superficial de 5 hectáreas y puedan ser
adjudicados”.

De acuerdo a la Ley 27887, se considera como beneficiarios de la

misma a los campesinos y pequeños agricultores individualmente
u organizados que residan en las zonas aledañas de influencia de
los Proyectos de Irrigación financiados con fondos públicos y/o
cooperación internacional.

Por su parte, la Ley 28042, publicada en julio de 2003, amplió los

alcances de la Ley 27887, incluyendo a quienes se encuentren en
posesión directa, continua, pacífica y pública, de tierras eriazas o
habilitadas de propiedad de los proyectos especiales, en las
cuales se viniera realizando actividades agropecuarias en forma
permanente. Tiempo después, la Ley 28841, de julio de 2006,
modificó el primer numeral de ese artículo, dejando sin efecto el
plazo mínimo de un año.
El mismo año 2006 se aprobó la Ley 28756 que declaró en
emergencia la zona afectada por la actividad del volcán Ubinas y
dispuso la reubicación de la población afectada en las Pampas de
Jaguay Rinconada del departamento de Moquegua. Al disponer
esto, la Ley excluyó explícitamente a las tierras de las Pampas de
Jaguay Rinconada del Proyecto Especial Pasto Grande en el
departamento de Moquegua, de los alcances de la Ley Nº 27887.

De esta forma, a julio de 2006 se había franqueado explícitamente

a los Proyectos Especiales a adjudicar de manera directa lotes de
hasta cinco hectáreas de tierras eriazas o habilitadas (nótese la
diferencia entre estos dos tipos de tierras) a favor de pequeños
agricultores y campesinos, así como se había dispuesto la
adjudicación en propiedad y en forma gratuita de tierras a los
damnificados por el volcán Ubinas, sobre tierras de las Pampas
de Jaguay Rinconada, excluyéndose a las mismas del
procedimiento de adjudicación en venta.

CAPITULO III LA REFORMA AGRARIA DEL PERU

1.- ANTECENDENTES DE LA LEY DE REFORMA AGRARIA

En 1958, 11 años antes de la reforma velasquista, Pedro
Beltrán había encabezado una Comisión para la Reforma Agraria
sin ningún resultado concreto.

En 1963, durante el gobierno de la Junta Militar presidida

por Nicolás Lindley, se promulgó la Ley de bases para la Reforma
Agraria que creó el IRAC
(Instituto de Reforma Agraria y
Colonización) e inició el proceso
de la reforma agraria en el valle
de La Convención (Cuzco).

Al año siguiente, durante el

primer gobierno de Fernando
Belaúnde Terry, se promulgó
la Ley de Reforma Agraria, que
no incluyó a las grandes propiedades de la costa norte y tuvo
problemas para ser aplicada. Belaúnde, como signatario de la
Carta de Punta del Este, se comprometió a:

Días antes del 50 aniversario del Decreto Ley 17716, del 24 de

junio de 1969, publicamos en Noticias SER una nota sobre los
antecedentes que llevaron a esa importantísima decisión del
Gobierno Militar del General Juan Velasco Alvarado. No es
posible comprender ese evento histórico sin conocer y entender el
debate nacional que lo precedió por más de una década, desde
mediados de los años 50

Sin lugar a dudas, una de las medidas más populares tomadas por
el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada en el Perú, ha
sido la dación de la Ley de Reforma Agraria. Sólo la toma de la
International Petroleum Company, realizada en 1968, podría
competir en popularidad y en el apoyo obtenido en el país, con la
dación de la ley que cambiaba radicalmente la estructura agraria
peruana. En el Perú, por más de dos décadas se había
incrementado paulatinamente, no sólo la discusión sobre reforma
agraria, sino también se había promulgado y discutido una serie
de decretos, leyes y proyectos que en una u otra forma apuntaban
a una reforma del agro. Sin embargo, poco se había materializado
en términos de reparto efectivo de tierras.
Durante el gobierno de Odría, en la década del
40, se promulgó un primer decreto, declarando
que el Estado tenía la capacidad de expropiar
las tierras que no estuvieran trabajadas. Sin
embargo, nada se hizo para que la situación
cambiase realmente, aun a este nivel incipiente
de reforma. Fue durante la campaña
presidencial para el período 1956-1962 en el
que el tema de Reforma Agraria fue uno de los más mencionados
y donde los candidatos necesariamente tenían que tomar una
posición al respecto. La Reforma Agraria Boliviana jugó un rol
importante en este sentido, al ser un proceso que se llevaba a cabo
muy cerca de nuestras fronteras, en una situación rural muy
semejante a la de ciertas regiones de nuestro Ande

Habiendo sido elegido Manuel Prado a la Presidencia de la

República, éste se vio obligado a tomar algunas medidas en
relación con las promesas planteadas sobre Reforma Agraria. La
Comisión de Reforma Agraria y Vivienda fue creada para tal fin.
Como era de esperar, al estar presentes en dicha Comisión
conocidos latifundistas, representantes de la Compañía Grace y la
Sociedad Nacional Agraria, los planteamientos no tocaban
aspectos importantes como el futuro de las grandes

haciendas azucareras del norte

del país, empresas con una
extensión considerable de
hectáreas, altamente
tecnificadas y con alta
concentración de poder
económico y político.
Sumándose a todo ello, el
Congreso Nacional sólo dio
fondos muy limitados para iniciar los primeros estudios sobre
cambios en el área rural. Todos estos intentos, orientados más
para acallar la presión existente que para resolver el problema, no
lograron otro objetivo real que el de, justamente, aumentar la
presión. La Revolución Cubana y su política de afectar a las
empresas azucareras; el incremento en importaciones de
alimentos; la subsecuente presión sobre el campesinado para
llevarlo a tierras marginales y hasta el Acuerdo de Punta del Este
sobre la necesidad de realizar reformas agrarias en América
Latina, hicieron que la campaña de los candidatos que pensaban
reemplazar a Prado en la Presidencia tuviera nuevamente que
enfatizar la Reforma Agraria como uno de los puntos
fundamentales de su programa de acción. Fernando Belaúnde
Terry, candidato y posteriormente Presidente, fue uno de los que
más claramente estuvo en la línea de propugnar una Reforma
Agraria en el país. Belaúnde, como signatario de la Carta de Punta
del Este, se comprometió a: "Impulsar dentro de la particularidad
de cada país, programas de Reforma Agraria Integral, orientados
a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas
de tenencia y explotación de la tierra donde así se requiera, con
miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un
sistema justo de propiedad, de tal manera que, mediante el
complemento de crédito oportuno y distribución de los productos,
la tierra constituya, para el hombre que la trabaja, base de su
estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y
garantía de su libertad y dignidad"

Habiendo subido al poder en julio de 1963, y ante una fuerte

presión campesina, motor importante para las decisiones que se
iban tomando, se promulgó la Ley de Reforma Agraria en mayo de
1964. Es importante señalar aquí que, entre 1955 y 1965 se había
desarrollado un fuerte movimiento campesino, el cual quebró las

relaciones de producción serviles existentes, principalmente en la

región de la Sierra, invadiendo las haciendas y parcelándolas
inmediatamente. Este movimiento se hizo más intenso en la Sierra
Central del Perú, aunque tuvo repercusiones en varias otras
regiones. Los dos puntos de mayor controversia en la nueva ley
fueron: en primer término, el tratamiento que se les daría a las
haciendas azucareras de la Costa, y en segundo lugar, los
métodos de compensación a plantearse para aquellas personas o
empresas que fueran afectadas. Dada la aparente intención
(principalmente de las Cámaras, así como por parte del mismo
Poder Ejecutivo) por no implementar una ley que realmente
modificara profunda y rápidamente la estructura agraria, el
resultado de la gestión de Belaúnde no causó sino una situación
de insatisfacción y frustración aún mayor entre los que creían que
una posibilidad, dentro de los cauces democráticos planteados,
sería posible. La convicción de que una Reforma Agraria era
necesaria en el Perú ya era compartida por la mayoría de los
grupos de influencia y de opinión en el país. Las continuas
frustraciones que acabamos de señalar no hicieron sino
incrementar las posibilidades de unanimidad ante el planteamiento
de una Reforma Agraria que fuera posible efectivizar y que
realmente propusiera un cambio importante en el sector agrícola.
Era ya bastante clara la idea de que para llevar adelante una
efectiva Reforma Agraria no era una decisión exclusivamente
técnica ni aun económica, la que había que plantearse.
Fundamentalmente, debía ser una decisión política. Esa decisión
política no pudo ser tomada durante el gobierno de Belaúnde, por
la propia conformación de los grupos de poder que directamente
tenían que ver con el problema del agro hasta 1968. Dichas
posibilidades se abrían con la Ley 17716 planteada por el
Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada en junio de 1969, a
los ocho meses de haber tomado el poder derrocando a Belaúnde.

Antecedentes legales, políticos y sociales de la reforma

agraria (1920-1968)

La comunidad indígena ha sido reconocida y legitimada por el

Estado peruano. Los miembros de las comunidades han sido
considerados como sujetos de tratamiento especial por las
políticas estatales, sin prestar mucha atención al contenido y
organización socio-económica (Gonzales de Olarte, 1986,18).
Conforme transcurrieron las primeras luchas indígenas en el siglo
XX, sucesivos gobiernos fueron adoptando –discursivamente–
políticas pro indígena y cuando estas no fueron suficientes crearon
leyes que protegían formalmente a los campesinos indígenas
frente al gamonalismo.

Sin embargo, no
representaban
cambios sustanciales
en relación al
problema de la
concentración de
tierras y al dominio
terrateniente. Desde el gobierno de Leguía al primer gobierno de
Belaunde se trazaron como objetivo apaciguar las luchas
indígenas mediante institutos, programa y proyectos que
solucionarían los problemas del agro. Entre los principales
antecedentes legales de la reforma agraria del gobierno de
Velasco tenemos:

La Constitución de 1920:

Las comunidades carecían de legalidad antes de 1920; ni las leyes

de la República, ni el Código Civil reconocían su personería
jurídica. Sin embargo, esto no significa que las comunidades
estaban impedidas de acudir ante los tribunales para hacer
prevalecer los derechos sobre sus tierras. A través de estas
instituciones u organismos, el Estado «reconocía» su personería
jurídica. La Constitución de 1920 reguló la legalidad de las
comunidades. En su artículo 58 se reconoció por primera vez en
la legislación peruana la existencia legal de las Comunidades
Indígenas, con carácter de personas jurídicas. A partir de este
dispositivo comienza «el vía crucis» de las comunidades en pos de
su «reconocimiento e inscripción». Un Decreto Supremo
complementario que data del 11 de septiembre del año 1925
agrega entre los requisitos el empadronamiento del ganado que
les pertenece. Este agregado hizo más difícil la gestión de los
reconocimientos. Los campesinos se resistieron a los obstáculos
de la burocracia estatal e iniciaron, a partir de este Decreto, una
interminable carrera de legitimación de sus organizaciones
tutelares (Robles Mendoza, 2002, 64)

La Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda (1956-

1961):

Siendo elegido Manuel Prado y Ugarteche como Presidente de la

República, conformó la Comisión para la Reforma Agraria y la
Vivienda (1956-1961). Dicha comisión fue conformada por
conocidos latifundistas, representantes de la Compañía Grace y la
Sociedad Nacional Agraria. Los planteamientos no tocaban
aspectos importantes como el futuro de las grandes haciendas
azucareras del norte del país, empresas con una extensión
considerables de hectáreas, altamente tecnificadas y con alta
concentración de poder económico y político. Sumándose ello, el
Congreso Nacional sólo dio fondos limitados para iniciar los
primeros estudios sobre cambios en el área rural (Chirinos –
Almanza, 1975).

La Ley de Bases de Reforma Agraria (1963):

Cuando la Junta Militar de Gobierno derrocó al Presidente Prado

en julio de 1962, la tensión campesina se había agudizado. En ese
contexto, se promulga el Decreto Ley N.° 14238 «Ley de Bases de
la Reforma Agraria». En la medida en que la promulgación de la
Ley de Bases no había neutralizado considerablemente la
movilización campesina en La Convención, la Junta Militar de
Gobierno promulgó el 28 de marzo de 1963 un nuevo Decreto Ley
específico para el Valle de La Convención y Lares: el Decreto de
Ley N.º 14444. Mediante este decreto se buscó neutralizar el
movimiento de sindicalización que se había consolidado, sobre
todo, en el Cusco (La Convención y Lares) donde la lucha indígena
se manifestaba, no solo en el plano legal, sino también acciones
violentas. De todos modos, la dación del Decreto Legislativo
14444, avivó el interés del Campesinado por la Reforma Agraria.
Así, tanto los partidos «progresistas» como los «conservadores»,
enarbolaron en sus programas de gobierno la Reforma Agraria
como uno de sus elementos sustanciales (Vera Morales, 1976,
34).

La Ley N° 15037 de la Reforma Agraria (1964-1968):

Durante las elecciones generales de 1962 y 1963, las plataformas

de los partidos colocaban como primer punto de sus respectivas
agendas diversas propuestas de reforma agraria (Pease García,
1977, 59). Fernando Belaunde Terry fue uno de estos candidatos
que se comprometieron a emprender un proceso de Reforma y
ganó la presidencia en julio de 1963. Ante la fuerte presión
campesina, promulgó la Ley de Reforma Agraria en mayo de 1964.
Dada la aparente negativa (principalmente de las Cámaras, así
como por parte del mismo Poder Ejecutivo) de implementar una
ley que realmente modificara la estructura agraria (Chirinos
Almanza, 1975). La débil radicalidad de la Reforma Agraria de
Belaunde causó insatisfacción y frustración en los campesinos.
Formalmente es la primera reforma agraria del Perú y se aplicó
durante su primer gobierno. «Los resultados de su aplicación en
las zonas declaradas de reforma agraria: la Convención, Junín y
Pasco y Puno serían sumamente insignificantes...» (Martínez,
1990, 62).

2.- LA LEY DE REFORMA AGRARIA N° 17716

La reforma agraria peruana fue el proceso de una de las

transformaciones de la propiedad del suelo agrícola en
el Perú aplicada por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada.

A partir de 1969, el gobierno peruano implementó una serie de

medidas con el objetivo de transformar el panorama social del
país, a través de un cambio en el sistema de distribución de la
riqueza, particularmente del régimen económico y el de propiedad
de la tierra. Una de tales medidas fue la promulgación del Decreto
Ley N°17716 (Ley de Reforma Agraria) el cual tenía el objetivo de
transformar la estructura de titularidad de tierras del país y sustituir
los regímenes de latifundio y minifundio por un sistema de
redistribución equitativa de la propiedad rural. La reforma agraria
se llevó a cabo a través de expropiaciones de predios rústicos.
Dichos terrenos – cuyos propietarios eran tanto personas naturales
como jurídicas – pasaron en un primer momento a ser de dominio
estatal, y luego fueron distribuidos entre campesinos y pequeños
agricultores organizados en cooperativas y sociedades agrícolas.
Las personas expropiadas obtuvieron el derecho a ser
indemnizadas según una tasación realizada por el Estado, y sobre
la base de un justiprecio cuyo pago era imperativo por mandato
constitucional.
La Reforma Agraria fue un proceso político social ejecutado a nivel
mundial, siguiendo las pautas del nuevo orden mundial de la
época. Muchos países, básicamente los del llamado tercer mundo,
se sumaron a la nueva forma de distribución de la riqueza.

Entre los años 1900 y 1918 más de mil ciento catorce haciendas
que representaban el 49 % de la superficie agrícola del país fueron
adquiridas por tres gigantes de la industria: los hermanos Larco
(relacionadas con la familia de José A. Larco), Rowe and Co y los
Gildemeister (familia de origen judío de Polonia). En total estos tres
trust pertenecientes a cinco familias poseían más de once millones
de hectáreas.

Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron más de nueve

millones de hectáreas de tierra, que representaron unos 15,826
lotes, con las cuales se beneficiaron unas 370,000 familias.
La Ley del Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada era
pues, la última de una serie de leyes, decretos y proyectos que
infructuosamente habían tratado de resolver el problema de la
tenencia de tierras en el Perú y calmar una presión de parte del
campesinado, que había tenido su etapa más critica durante el
gobierno del Presidente Belaúnde. Las polémicas anteriores, así
como los errores cometidos, sirvieron para que se viese más
claramente la necesidad de un enfoque realmente nuevo y que de
manera profunda planteara sistemas justos de propiedad y uso de
la tierra que contribuyeran al desarrollo integral del país, formando
parte de una política nacional de desarrollo, coherente con el
avance de otros sectores de la economía nacional. No solamente
la Ley de Reforma Agraria, sino los primeros documentos que
salieron a la luz para divulgarla, mostraban que la misma no era
una promesa política más, con el afán de buscar una justificación
de mantenerse en el poder, no era sólo un instrumento de buscar
"clientelaje" político en las masas campesinas, sino que constituía
el resultado de un proceso de elaboración y de detalle, que en
parte, repetimos, estaba basado en las experiencias fracasadas de
gobiernos anteriores. En referencia a este punto, es posible leer
en los dos primeros artículos de la Ley de Reforma Agraria un
planteamiento que dice bastante sobre la forma integral y no
aislada como fue planteado dicho proceso.
Artículo 1°.- "La Reforma Agraria es un proceso integral y un
instrumento de transformación de la estructura agraria del país,
destinado a sustituir los regímenes de latifundio y minifundio por
un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra,
que contribuya al desarrollo social y económico de la nación,
mediante el ordenamiento agrario que garantice la justicia social
en el campo y aumente la producción y la productividad del sector
agropecuario, elevando y asegurando los ingresos de los
campesinos para que la tierra constituya para el hombre que la
trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su
bienestar y garantía de su dignidad y libertad". Artículo 2°.- "La
Reforma Agraria como instrumento transformador formará parte de
la política nacional de desarrollo y estará íntimamente relacionada
con las acciones planificadas del Estado en otros campos
esenciales para la promoción de las poblaciones rurales del país,
tales como la organización de una Escuela Rural efectiva, la
asistencia técnica generalizada, los mecanismos de crédito, las
investigaciones agropecuarias, el desarrollo de recursos naturales,
la política de urbanización, el desarrollo industrial, la expansión del
sistema nacional de salud y los mecanismos estatales de
comercialización, entre otros".

Planteada en estos términos, la Reforma Agraria Peruana, desde

su fase inicial, contaba pues con toda una visión integral del
problema y con todo un planteamiento no presente en las
Reformas Agrarias Mexicana y Boliviana, para sólo mencionar
casos en Latinoamérica 6 . En términos generales, la ley de
Reforma Agraria 17716 busca principalmente: a) Incrementar el
ingreso del sector campesino y asegurar, al mismo tiempo,
estabilidad laboral en el sector. Este objetivo se logra a través de
la participación de las utilidades de las nuevas empresas entre los
socios. En caso de que se trate de personas jurídicas, es decir, de
sociedades de personas, los trabajadores tendrán una
participación del 50% de la renta anual de la empresa. Si se trata
de personas naturales, la participación no podrá ser menor al 20%
del mismo tipo de renta. Se busca igualmente la estabilidad laboral
de la mano de obra de los predios en los que hay personas
naturales al frente de su conducción. b) Garantizar justicia social
en el sector menos favorecido del campesinado, regulando el
derecho a la propiedad, señalando las limitaciones de la misma en
base al interés social. Para el efecto, se desterraba toda forma de
explotación como el yanaconaje, colonato, mediero, etc., sistemas
que aún estaban presentes en el agro peruano a pesar de existir
leyes aboliendo, algunos de estos sistemas, de regímenes
anteriores. El planteamiento subyacente en relación a este punto
de justicia social es que "todo derecho sobre el producto de la tierra
se origina en el trabajo" 7 . Hay expresa abolición en la Ley, de
toda relación interpersonal en la que se plantee la oferta de un
trabajo gratuito por el uso de un terreno. Así mismo, la tierra no
será símbolo de status ni materia de acaparamiento. c)
Incrementar la producción y productividad del sector, asegurando
además la comercialización de los productos obtenidos. La
situación de crisis de la agricultura en Perú y América Latina,
movía a los grupos en el poder a tratar de ver que la producción
del sector aumentara para librarnos de la dependencia en la
compra de alimentos del exterior. Esta preocupación de por lo
menos mantener la producción, se hace evidente al controlar
directamente por parte del gobierno en un inicio del proceso,
aquellas unidades de producción que, como las haciendas
azucareras, tenían una productividad alta, lo que permitía no
solamente poder cubrir el mercado interno, sino también poder
hacer ingresar divisas al país. En este caso, sin embargo, hubo
además un interés también evidente de poder controlar
políticamente el proceso de transferencia en los complejos
azucareros, donde tradicionalmente el Partido Aprista Peruano
tenia su bastión más sólido. La preocupación por la producción de
los fundos afectados se reflejaba además en las disposiciones
dadas en la Ley en lo que concierne a la forma de afectación. No
sólo era materia de afectación la tierra, sino también el ganado
existente, las maquinarias, así como las instalaciones y
plantaciones de cultivos perennes. Esta disposición trataba de
garantizar a los campesinos contar con los mismos elementos de
producción con los que se contaba antes de la expropiación. Por
último, si bien se señalaba claramente que las formas asociativas,
ya sea Cooperativas Agrarias de Producción (CAP) o las
Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS), eran prioritarias en
este proceso de cambio , sin embargo, se decía expresamente en
la Ley y así lo afirmaron los dirigentes de la Revolución, que tanto
la mediana propiedad, como la pequeña propiedad serían no
solamente respetadas, sino también apoyadas.

d) Uno de los principales objetivos del Proceso de Reforma Agraria

es la de favorecer la movilización campesina. El sistema
autogestionario implantado para el sector rural, tiene como
finalidad primordial garantizar no solamente un salario acorde con
las necesidades de los trabajadores, sino también la posibilidad de
tomar decisiones en la marcha de la empresa, así como la toma
de responsabilidad en la implementación de las políticas a seguir.
La idea de participación y no de manipulación es uno de los pilares
no sólo para las nuevas empresas en el sector rural, sino también
en el resto de los sectores de la economía del Perú. Este es, a
nuestro entender, la decisión más importante para el
planteamiento de una nueva sociedad y también, lógicamente, la
más riesgosa. Teniendo este esquema en mente es que se alienta
la difusión y consolidación de las cooperativas de producción y de
las SAIS, como los modelos más acordes a los principios de
participación. Así mismo, en la misma Ley, se norman los sistemas
comunitarios de explotación de la tierra.
En concordancia con esta política, los predios afectados se
otorgan de acuerdo a prioridades fijadas, donde las nuevas
empresas autogestionarias planteadas tienen preferencia. En este
sentido, en orden descendente de prioridad, las afectaciones son
dadas a las Cooperativas Agrarias de Producción, a las
Comunidades Campesinas, a las Sociedades Agrícolas de Interés
Social, a los Grupos PreCooperativos y, por último, a las personas
naturales.

e) Como se ha señalado anteriormente, en la elaboración de la Ley

se vio claramente que el problema del sector agropecuario no
podía verse ni solucionarse en forma aislada. Su vinculación con
el sector urbano-industrial se ve como fundamental.

f) Se garantiza con la Ley de Reforma Agraria el derecho de las

antiguas comunidades de indígenas (llamadas a partir de la Ley
Comunidades Campesinas), el derecho de propiedad sobre sus
tierras, dándoles además, cuando forman parte de una SAIS, la
posibilidad de recibir excedentes de las unidades de producción
eficientemente organizadas, las cuales habían conformado las
antiguas haciendas en el orden tradicional, como se ha señalado
anteriormente. La permanencia de estas unidades garantizaría la
eficiencia en la producción, siendo el excedente canalizado hacia
las antiguas comunidades de indígenas. Al mismo tiempo, se
propugna el habilitar tierras, allí donde sea posible, a las
comunidades para atender sus problemas de población.
Históricamente, estas comunidades habían perdido sus tierras a
expensas de los latifundios en expansión. Este tipo de
organización dio origen a las denominadas Sociedades Agrícolas
de Interés Social (SAIS).

g) Por último, como se señaló anteriormente, la ley claramente

señala que se tiene la intención de consolidar la pequeña y
mediana propiedad. La consolidación de la pequeña propiedad
centra su principal problema en la existencia de una dispersión de
minifundios, cuya agrupación es un trabajo extremadamente
complicado. La solución del minifundio está planteada
principalmente en términos de consolidación parcelaria, cuyo
objetivo es el de reunir a los pequeños minifundios en unidades de
producción mucho más rentables económicamente y mucho más
factible de manejar desde el punto de vista tecnológico. Esta
intención de mantener la pequeña y mediana propiedad está, por
supuesto, supeditada a una explotación directa por parte de los
propietarios.

Objetivos de la reforma agraria

La Reforma Agraria desarrollada por el gobierno militar de Juan

Velasco Alvarado, constituyó el último capítulo de un proceso que
se vino desencadenando a lo largo del siglo veinte. En efecto,
desde inicios del siglo veinte, se venía planteando la necesidad de
una transformación profunda de la situación económica y social del
campo, generándose una nueva estructura agraria.
En 1963, el gobierno de los generales Ricardo Pérez Godoy y
Nicolás Lindley López, promulgó la denominada Ley de bases para
la Reforma Agraria; por otro lado, Fernando Belaunde promulgó el
21 de mayo de 1964, una Ley de Reforma Agraria, que como
característica principal tuvo el exceptuar a los complejos
agroindustriales azucareros y en general a la gran propiedad.
El 24 de junio de 1969, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas promulgó el Decreto Ley Nº 17716, contemplándose
entre sus objetivos principales los siguientes:

a. Eliminación del latifundio, del minifundio y de toda forma

antisocial de tenencia de la tierra.

b. El establecimiento de empresas de producción de carácter

asociativo, de base campesina.

c. La reestructuración de las comunidades campesinas

tradicionales.
d. El establecimiento de una agricultura organizada a base del
esfuerzo asociativo de los agricultores.

e. La creación de nuevos mercados a través de una justa

distribución del ingreso que incremente el poder adquisitivo de la
población marginada.

f. El desarrollo paralelo de las industrias de transformación

primaria en el campo.

Resultados

Avances de la reforma con relación a sus metas reajustadas (al 24 de j

de 1979)

EXPROPIACIONES ADJUDICACIONES

Fundos Nro. Supercifie Miles de Beneficiarios Super

has Nro. Miles

Metas 15,910 9,520.4 400,000 9,755.

Realizado 15,826 9,065.8 360,610 8,199.

Pendiente 84 454.6 39,390 1,556.

Avance 99.4% 95.2% 90.1% 84.0%

Fuente: Matos, José, "Reforma agraria: Logros y contradicciones

1969 - 1979".
Instituto de Estudios Peruanos, 1980
 % % PEA % PEA Empresas
Familias poblac total agrícola
ión*
Cooperativas 94,256 2.8 1.6 4.6
SAIS 47,327 1.4 0.8 2.3
Subtotal 141,58 4.2 2.4 6.8
3
Individual 51,359 1.5 0.9 2.5
Grupos 37,625 1.1 0.7 1.8
campesinos
Com. campesinas 167,64 4.9 2.9 8.1
5
Subtotal 256,62 7.5 4.4 12.4
9
Total 398,21 12 7 19
2

Distribución de las tierras adjudicadas según tipo de tierra y región na

héctareas simples y estandarizadas (al 30 de setiembre de 1979)
COSTA SIERRA SELVA
Miles % Miles % Miles has. %
has. has.
Riego 397.9 77.7 112.9 22.0 1.3 0.3
Secano 36.2 5.1 539.0 76.2 131.8 18.
 Pastos Naturales 406.0 6.8 5,429.0 90.6 155.0 2.6

Marginales 218.9 20.1 828.0 76.2 40.1 3.7

Total de Has. 1,059. 12.8 6,908.9 83.3 328.3 4.0
Simples 0
Total de Has. 411.1 58.5 250.0 35.6 41.2 5.9
Estandarizadas

3.- LOGROS DE LA REFORMA AGRARIA

Transferencia de Tierras

La transferencia de tierras, ganado y demás medios de

producción, realizada por la Reforma Agraria Peruana es, sin lugar
a dudas, una de las mayores realizaciones llevadas a cabo en
América Latina y el Mundo. Esto es cierto, sobre todo, si se tiene
en cuenta que éste es un proceso que desde el punto de
transferencia de tierras y por lo tanto, de poder, ha sido uno de los
más pacíficos que se haya producido.Este logro es aún más
importante si se tiene en cuenta lo rígido de la estructura de
tenencia antigua y la desigualdad de tenencia existente en el
Perú.Evidentemente, sin embargo, el problema rural en el Perú
está muy lejos todavía de haber sido solucionado desde el punto
de distribución de tierras. De acuerdo a los primeros planes, del
total de 1.200.000 familias campesinas del Perú, se espera dar
tierras a 340.000 familias, adjudicándoseles el total de 10.000.000
Has., que serán entregadas para diciembre de 1976. Se calcula
asimismo, que existe un total de 170.000 familias que están
consideradas entre los fundos denominados de tamaño familiar,
unidades de producción que podrían dar trabajo a unas 200.000
familias campesinas adicionales, las que además de tener un
salario estable.

Participarían de las utilidades de la empresa de acuerdo a la ley

de Reforma Agraria. Quedan como problemas importantes un total
de 490.000 familias campesinas en situación precaria. Se calcula
que unas 240.000 familias de las 490.000 son minifundistas, que
podrían entrar en un programa de concentración parcelaria. Este
programa, es sin lugar a dudas, mucho más complicado de llevar
a la práctica, que la tarea relativamente más simple de un reparto
de tierras. Este puede ser uno de los motivos por los cuales los
programas de concentración parcelaria no han sido aún iniciados
en forma masiva.

Por otro lado, se prevee que la población existente para estos

proyectos de concentración parcelaria será muy elevada para la
cantidad de tierras disponibles, aun pensando en el uso de mano
de obra extensiva. A esto se agrega el problema de la población
restante, es decir, 250.000 familias sin tierra que tendrían que ser
atendidas. Se necesitaría plantear un plan de trabajo en el sector
urbano, ya sea en la industria, sectores de servicio, construcción,
etc., además de ampliar las oportunidades en el sector rural

Incremento de Ingreso del Campesino

La Reforma Agraria ha posibilitado el aumento de ingresos de los

campesinos, el grupo más marginado en cuanto a ingresos se
refiere, en la sociedad peruana.

Al ser empresas autogestionarias las que se han planteado para

el sector rural, los campesinos tienen la posibilidad de proponer un
aumento de los salarios que se les pagaban al momento de la
afectación, previa consulta con la Dirección de Producción Agraria
del Ministerio de Agricultura

El aumento de salarios, sin embargo, no es sino una de las formas

de obtener mayor ingreso. La otra posibilidad está dada por la
participación en las utilidades que otorga la empresa, en caso de
obtener excedentes.

Se puede concluir que las cooperativas han hecho una distribución

más equitativa de los ingresos elevando sustancialmente los
ingresos de los obreros estables, no así los de los eventuales. En
promedio, el ingreso de los obreros ha ido de 39.000 soles en 1968
a los 92.000 en 1972, un incremento de 134%. Los empleados
subieron, para el 60%, y por último, los eventuales, que subieron
de 14.000 a 23.000 soles, un incremento aproximado de 57%.

Sin embargo, no se presentan iguales aumentos de ingreso en las

unidades más tradicionales de producción, como las SAIS, ni
mucho menos en las zonas minifundistas, que hasta estos
momentos no reciben ningún beneficio directo de la Reforma
Agraria.

Capacitación del Sector

El nuevo enfoque para los cambios en el sector rural, en donde se

trata de formar un campesinado activo y participante de la política
nacional, trajo involucrada la necesidad de una capacitación tanto
del sector campesino mismo, como de funcionarios y técnicos que
trabajan en el sector. La necesidad, pues de organismos que se
dedicaran a la capacitación para la Reforma Agraria fue imperiosa.

Es en este sentido que se pensó desde un inicio en la necesidad

del cambio de actitudes y capacitación de dicho personal.

El Centro de Capacitación e Investigación para la Reforma Agraria

(CENCIRA) fue especialmente creado para que, sobre todo en una
primera etapa, se encargara de difundir entre los funcionarios,
técnicos y empleados, la necesidad de un cambio radical en
cuanto a la perspectiva de cambio que se buscaba en el sector
campesino. Se enfatizó el hecho de que no se podía pensar en
una Reforma Agraria sólo en términos de aumentos en la
producción, sino que era necesario tratar de integrar a la población
campesina en el quehacer político y cultural del país. No
solamente se trata de capacitar personal y campesinos, sino que
se ve la posibilidad de investigar los aspectos técnicos,
económicos y sociales de un proceso de cambio tan importante,
dando así la oportunidad de ir corrigiendo posibles deficiencias
existentes en todo proceso. Podemos, pues, señalar que las metas
de esta nueva organización eran tres:

 Capacitar a todos los involucrados en el proceso de

Reforma Agraria sobre los alcances, significado e
importancia de la misma.
 Entrenar al personal técnico y campesino en aspectos
técnicos, administrativos y de función en cada etapa de la
Reforma Agraria.
 Investigar la marcha del proceso de Reforma Agraria para
la toma de futuras acciones.

Desde su creación en 1970 hasta 1974, CENCIRA organizó un

total de 1.730 eventos donde participaron un total de 159.000
personas entre funcionarios, técnicos, dirigentes y promotores
campesinos y campesinos participantes en el proceso.

Aunque la labor de capacitación no ha sido todo lo fructífera que

se esperaba, se ha avanzado algo en cuanto a la metodología y
toma de conciencia de que capacitación es un aspecto
fundamental que debe acompañar todo proceso de Reforma
Agraria.

En cuanto a la labor de investigación, ésta fue mucho menos

impresionante a pesar de su importancia en la marcha futura del
proceso que aquella debería guiar. En los cuatro años de
existencia, se realizaron un total de 21 investigaciones,
alcanzando su publicación sólo un 50% de ellas,
aproximadamente.

Después de cuatro años de funcionamiento se ha visto que

CENCIRA debe reorientar su acción para tener una acción más
efectiva. La tendencia centralista de la primera etapa, trata ahora
de ser cambiada por un período que signifique menos dispersión
de acciones en el sector rural, dispersión que no permite visualizar
resultados concretos. Teniendo esto en mente, se plantea la
descentralización de CENCIRA, o sea, su "ruralización". La
necesidad de una acción de capacitación e investigación en micro-
regiones permitirá, según el nuevo planteamiento, un
conocimiento más estrecho de la realidad, en contacto más íntimo
con el campesino. y por lo tanto, una posibilidad mayor de
encontrar soluciones reales a problemas concretos. En esta nueva
etapa se busca también la participación directa del campesinado
para que en esta doble tarea de investigación-capacitación, tenga
un rol preponderante como agente multiplicador posterior en la
capacitación del sector campesino.

Dadas las grandes tareas que tiene que cumplir CENCIRA y no

contando con un personal suficiente ni con todo el presupuesto
necesario, es urgente la necesidad de un apoyo decidido por parte
de otros organismos de capacitación que estén ligados al sector,
como es el caso de las universidades.

Existiendo un total aproximado de 1.000 empresas campesinas

dentro del nuevo ordenamiento agrario que requiere de cierto nivel
de capacitación y de experiencia por parte del campesinado,
requisitos que desafortunadamente no están usualmente
presentes, es necesario pensar en una acción masiva y rápida
para cambiar esta situación.

Como hemos señalado anteriormente, del éxito en la gestión de

las CAPs y SAIS, empresas complejas en su manejo, depende el
éxito global de la Reforma Agraria Peruana.

Organización Campesina

Las organizaciones existentes en el agro han sufrido, con los

cambios planteados, transformaciones fundamentales. La
Federación de Trabajadores Azucareros y la FENCAP (Federación
de Campesinos del Perú), ante la agresividad del proceso de
reforma perdió fuerza para su trabajo en el campesinado. La
acción de la Federación de Trabajadores Azucareros estuvo
dirigida fundamentalmente a tratar los antiguos sindicatos, que
bajo la organización antigua había dado excelentes resultados
para la negociación de mejoras salariales. Hoy en día, su labor no
tenía mayor fundamento ni podía presentar objetivos claros. Este
vacío de organización entre el campesinado lo está tratando de
llenar la Confederación Nacional Agraria, que actualmente afirma
haber captado más del 60% del campesinado peruano. Esta
organización está basada en la unión de ligas campesinas
formadas por las Cooperativas Agrarias de Producción. (Ver
gráfico N° 1). En gran medida, la Confederación está influenciada
y apoya la línea del gobierno, aunque es aún prematuro poder
predecir su futura acción y toma de posición. Existe pues, ahora,
la posibilidad de que el campesino se organice mejor como una
fuerza de presión importante ante el gobierno y que luche por sus
propios intereses.

Dación de la Ley de Aguas

Otro aspecto positivo que ha variado paralelamente al cambio en

la estructura agraria es la dación de una nueva ley de aguas. La
nueva ley dada en 1968 con el título de Ley General de Aguas es
de vital importancia si se tiene en cuenta que, sobre todo en la
Costa, pero también en la Sierra, el control del agua era un factor
fundamental de poder en el sector agrario.
No era suficiente un cambio en la tenencia de tierras. Un cambio
en el uso de las aguas era también fundamental. La nueva ley
pues, contempla y permite el uso del agua siempre y cuando este
uso se realice en armonía con el interés social y que de ningún
modo se constituya en una forma de control. Las aguas ahora son
consideradas sin excepción y de acuerdo a la ley, como
pertenecientes al Estado, no permitiéndose el uso privado de las
mismas. El abastecimiento de los predios, antes fijado en forma
arbitraria, basándose principalmente en la voluntad de los
propietarios de los fundos situados en las tierras de cabecera de
aguas, es ahora determinado por los planes de cultivos que deben
realizarse en cada una de las unidades de producción, dándoseles
prioridad a los cultivos que den mayor beneficio colectivo. Si bien
no todas las empresas cumplen con preparar los planes de cultivo,
sin embargo, la tendencia es en ese sentido. Esto, sin lugar a
dudas, beneficiará la planificación agrícola a nivel regional y
nacional.

4.- PROBLEMAS DE LA REFORMA AGRARIA

Como todo proceso de cambio, la Reforma Agraria Peruana ha

planteado una serie de problemas para aquellos que tienen la
responsabilidad de conducirla. Algunos de estos problemas se
podían prever que se presentarían desde el momento que la ley
fue planteada. Otros han sido desafíos que se han presentado sin
estar en los cálculos previos de los que llevan la política agraria
adelante. Lo cierto es que la solución de algunos de estos
problemas es de capital importancia para que la Reforma Agraria
Peruana pueda dar los frutos para los que fue concebida. La toma
de decisiones en este sentido tiene que ser implementada a la
brevedad posible. Creemos que cierta lentitud en enfrentar y
resolver estos problemas podría ocasionar serios contratiempos,
no sólo al sector agrario, sino a la economía del país en su
totalidad.

Problemas de Autogestión Inestabilidad de Técnicos y

Capacitación

El promover unidades autogestionarias en el campo, es decir,

asociaciones que tuvieran en sus manos las decisiones de la
empresa en su totalidad es, como lo hemos señalado
anteriormente, el aspecto más revolucionario y de avanzada en la
Reforma, pero al mismo tiempo el factor de más riesgo para las
consecuencias a largo plazo del manejo de las empresas. El
primer problema que se detectó y que podía esperarse dentro de
las nuevas condiciones de la estructura del agro, fue el choque
entre el campesinado y los técnicos ahora bajo su supervisión.
Todo el pasado de relaciones bajo otros juegos de roles y de status
tuvieron que ser cambiados. Esto en principio era un cambio que
la Reforma Agraria buscaba y que era un sector donde se sabía
iba a existir problema. La primera reacción fue una pérdida
considerable de técnicos hacia otros sectores de la economía o
hacia el extranjero. Los conocimientos y técnicas de estos
profesionales eran factores en fuga, importantes en los primeros
momentos de la Reforma. La repetida y conocida queja de los
campesinos de la falta de preparación y de experiencia de los
técnicos en general se agrava ahora más que nunca con los
profesionales nuevos que tratan de abrirse camino en una nueva
situación.

La inestabilidad de gerentes y técnicos es otro problema que

afecta no sólo la motivación de los mismos, sino también su poder
de decisión. Además, la situación se hace más complicada por la
falta de preparación de los nuevos técnicos para desempeñarse
en una situación diferente ahora presente en el campo. Las
universidades del sector agrícola con problemas propios de
presupuesto, equipo, fuga de personal, no han llenado con la
rapidez que el caso requiere, el vacío que ha creado la situación
en el campo, en lo que a preparación de personal se refiere. Sólo
algunos esfuerzos aislados se están haciendo.

El caso de la Universidad Nacional Agraria de La Molina, con su

programa de Asistencia Técnica íntimamente ligado al sector
agrícola y a las nuevas empresas a través del Ministerio de
Agricultura, es uno de los pocos que se pueden señalar. Sin
embargo, eso no es suficiente. La necesidad de tener un
administrador de empresa que no sólo sea un técnico muy bien
preparado, sino también que sepa de administración, planificación
regional y ciencias sociales, es fundamental. Han pasado ya cinco
años de Reforma Agraria y todavía ese tipo de profesional no está
en el campo. Esto indudablemente está afectando la buena
marcha de las empresas campesinas sustancialmente.

CENCIRA, como se señaló, desde su creación ofreció algunos

cursos cortos a los profesionales que tendrían que desempeñarse
como administradores de las nuevas empresas. Sin embargo, esto
no ha dado los resultados que se deseaban. La brevedad del
tiempo del entrenamiento, las dificultades de sacar a los técnicos
de su centro de trabajo y la falta de recursos de CENCIRA, sobre
todo en personal, para llevar adelante un programa de gran
envergadura, ha motivado que la acción, si bien importante a cierto
nivel, se diluyera, tomando en consideración su acción en todo el
ámbito del sector rural. Los cambios planteados por CENCIRA en
su nueva organización, puede ser importante para resolver el
problema planteado, pero a nivel de microregión y no quizás a un
nivel nacional.

La necesidad de un trabajo más estrecho entre las universidades

del sector agrícola, el Instituto de Planificación y los Ministerios
de Alimentación y de Reforma Agraria, es necesario si se quiere
encontrar los profesionales idóneos para la nueva situación en el
campo Esto no quiere decir, castrar la posibilidad de crítica de la
universidad. El hecho es que aislada tampoco puede existir. La
necesidad de preparar profesionales para una realidad nacional
es urgente.

Esta necesidad debe ser cubierta por las instituciones superiores

a las cuales el gobierno debe apoyar mostrando una actitud
totalmente distinta a la mostrada hasta ahora.

Disminución en las horas de trabajo

Otro problema que requiere de una toma de posición inmediata es

el referido a la organización del trabajo, es decir, con relación a
algunas decisiones que los campesinos están tomando con
respecto a la marcha de la empresa, principalmente con los
aspectos a las horas de trabajo efectivo para los miembros de la
cooperativa. Se detectaron muchos casos de cooperativas en las
cuales se está trabajando un menor número de horas que las que
se trabajaban antes de la aplicación de la Reforma Agraria. Hay
casos en los cuales se llega a trabajar un total de sólo cuatro a
cinco horas diarias. En este sentido, a pesar de que hay una
diversidad de formas o combinaciones de horas de trabajo con
tareas; lo que es cierto, es que hay una clara tendencia en muchas
de las nuevas organizaciones agrarias en el sentido de trabajar
menor cantidad de horas, y de dejar las tareas consideradas como
las menos atractivas a los denominados trabajadores eventuales.

Si a esto se suma que en algunos casos se está exigiendo y

también logrando un aumento en los sueldos y salarios de los
campesinos, se puede llegar a la conclusión que ésta es una
tendencia peligrosa para la estabilidad del sector. Es cierto que
hay empresas que están logrando excedentes que reparten entre
sus asociados, pero es cierto también que hay empresas cuyo
porvenir está en duda al aumentarse los salarios y reducirse el
número de horas de trabajo.

Polarización de las nuevas empresas asociativas y el resto del

sector

Otro problema es el relacionado con la situación de los medianos

agricultores y sobre todo de los minifundistas.

Estudios bastante serios muestran que el campesino está

sufriendo una fuerte descapitalización. Según David Bayer, a
pesar de que la descapitalización se produce principalmente a
través de la dinámica del mercado y del proceso de
comercialización, hay otras formas de descapitalización del
minifundista, que lo hace en estos momentos un grupo sin
mayores posibilidades de desarrollo en el agro peruano. Entre las
principales formas de descapitalización que el autor señala están:

 El pago de la deuda agraria

 El pago de canon de agua
 El impuesto de predios rústicos
 El impuesto de patentes
 Los impuestos sobre la venta de productos agrícolas
 El impuesto a utilidades
 El control de precios no relacionado a los costos de
producción y el justo salario del campesino
 Disposiciones que obligan a los campesinos a
sembrar sus chacras en cantidades fijas de pan-
llevar, sin garantizar precios justos para estos
productos Dificultad de transporte que obliga a los
campesinos a vender a intermediarios a precios muy
bajos Falta de sistemas de almacenamiento
 Falta de control sobre el precio de los insumos
 Escasez de crédito
 Falta comparativa de asistencia técnica.

De acuerdo a cálculos efectuadas por el autor, en 1970 cada

trabajador en el sector rural tradicional perdió cerca de S/1.720 (4
veces más que en 1961) y el sector como un todo subvencionó a
la población urbana con un total de alrededor de 2.580 millones
de soles.

Tomando como ejemplo la comunidad de Huasa Huasi, Bayer

demuestra que dado el hecho de que los precios oficiales no suben
en igual proporción a los costos de producción, en una medida que
directamente está descapitalizando a los pequeños agricultores y
minifundistas que no pueden entrar en una economía de escala.
Además, hay que recordar que el gobierno muchas veces importa
productos agrícolas y los vende al público a precios que están por
debajo de los costos de producción nacional, empujando a los
agricultores a fuertes pérdidas. Además, los costos de producción
son calculados sobre la base de predios medianos y grandes,
afectando así negativamente a los minifundista.

CAPITULO IV RESPONSABILIDAD PENAL POR LOS

DELITOS AGRARIOS

En el ámbito del derecho agrario, para iniciar, auspiciar, ayudar e

impulsar la reforma agraria mexicana, se estableció toda una
estructura administrativa propia y especial desde el nivel
constitucional, con el artículo 27, hasta su legislación
reglamentaria en esta materia, que responsabiliza al presidente de
la República como primera autoridad agraria, y a los gobernadores
de los estados, como corresponsables en sus respectivas
entidades.

La trascendencia histórica, social y política de la reforma agraria,

que impregna y matiza en muchas áreas las instituciones
mexicanas y es parte destacada de su singularidad en el concierto
de las naciones explica el por qué de la existencia de una frondosa
rama del derecho nacional que se rige por sus propios principios,
postulados a nivel constitucional, que marcan la estructura de toda
la legislación agraria y propician un trato más comprometido y
riguroso en materia de responsabilidad penal, crean- do delitos
especiales a que están sujetos los servidores públicos en la esfera
agraria.

En los términos ya expuestos, los servidores públicos del ramo

agrario, según su nivel, son responsables política, administrativa y
civilmente en las condiciones y procedimientos ya señalados. Así,
los secretarios de despacho y los jefes de departamento
administrativo del sector quedan sujetos a juicio político en los
términos del artículo 110 constitucional; asimismo, junto con los
demás servidores públicos del área, están sujetos a la
responsabilidad administrativa que determina el artículo 113 del
mis- mo ordenamiento legal y a la responsabilidad civil a que alude
el artículo 111 de la propia ley constitucional.
El presidente de la República, los gobernadores de los estados y
el titular del gobierno del Distrito Federal, como corresponsables
de la po lítica agraria en la esfera de su competencia, también
están sujetos al título cuarto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos en los términos de
sus propias disposiciones.

Aun cuando se señala y se repite que el presidente de la

República, durante el tiempo de su cargo, solamente podrá ser
acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común,9
en la legislación agraria, desde el primer Código Agrario de
1934,10 se estableció, en su artículo 157, que “ el presidente de la
República incurrirá en responsabilidad, cuando con violación de
este Código, resuelva negando a un núcleo de población las
tierras, bosques o aguas a que tenga derecho, o cuando afecte en
sus resoluciones la pequeña propiedad agrícola en explotación”.
En los términos del artículo 158 del invocado Código, los
gobernado- res incurrirán en responsabilidad y serán consignados
a las autoridades competentes: a) por retardar más de quince días
los nombramientos de sus representantes ante las Comisiones
Agrarias Mixtas; b) por no turnar a dichas comisiones las
solicitudes de tierras dentro de los diez días siguientes a su
presentación, y c) por no resolver los expedientes que les
turnen las Comisiones Agrarias Mixtas en los plazos legales.

En materia de responsabilidad penal de los servidores agrarios,

demás de los delitos comunes a todos los servidores públicos,
como son el ejercicio indebido de servicio público, abuso de
autoridad, coalición de servidores públicos, uso indebido de
atribuciones y facultades, concusión, intimidación, ejercicio
abusivo de funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado,
enriquecimiento ilícito, así como de los delitos cometidos contra la
administración de justicia por los órganos jurisdiccionales
aplicables a los servidores agrarios, la legislación agraria ha
tipificado diversos delitos especiales para garantizar el buen
desempeño de los servidores del ramo.

Como primer antecedente, podemos señalar que, en el Código

Agrario de 1934, aparecen ya los primeros delitos configurados en
el derecho agrario. Así, en el artículo 160, se establece que se
impondrá una pena de prisión de seis meses a dos años al jefe
del departamento agrario en esos supuestos: a) por informar
falsamente al presidente de la República al someter a su
consideración las resoluciones presidenciales; b) cuando
proponga una resolución negativa, teniendo el poblado interesado
derecho a las tierras, bosques o aguas; c) cuando en una
resolución proponga que afecte a la pequeña propiedad agrícola
en explotación, y d) cuando mande ejecutar resoluciones
presidenciales afectando la pequeña propiedad agrícola en
explotación.

En el artículo 162 se estatuye que se impondrá una pena de prisión

de seis meses a dos años a los miembros del cuerpo consultivo
agrario, en los siguientes casos: a) por actuar dolosamente en los
casos de su competencia; b) por proponer que se afecte a la
pequeña propiedad agrícola en explotación, y c) por no emitir los
dictámenes dentro del término legal. Los delegados agrarios,
conforme lo dispone el artículo 163, se hacen acreedores a una
pena de prisión que va de seis meses a dos años, por:

a) proponer que se niegue a un núcleo de población las tierras,

bosques o aguas a que tenga derecho; b) señalar que se afecte
la pequeña propiedad agrícola en explotación o mandar ejecutar
resoluciones que la afecten; c) no tramitar los expedientes agrarios
dentro de los plazos que fija la ley; d) no informar oportunamente
al departamento agrario de las irregularidades que cometan las
Comisiones Agrarias Mixtas; e) informar dolosamente al
departamento agrario sobre los expedientes en que inter- vengan,
y f) otorgar o proponer que se otorguen plazos mayores a los que
señala el artículo 74 de la ley a los propietarios afectados para
levantar sus cosechas o extraer el ganado y productos forestales
de la finca afectada.
Conforme al artículo 164, se impondrá una pena de prisión de seis
meses a dos años a los miembros de las Comisiones Agrarias
Mixtas, si incurren en los siguientes actos: a) por no formular sus
propuestas dentro del término legal en los expedientes agrarios; b)
por informar dolosamen- te a la Comisión Agraria Mixta en sus
propuestas para emitir sus dictá- menes, y c) por proponer afectar
a la pequeña propiedad agrícola en ex- plotación o por ejecutar
mandamientos que la afecten. El artículo 168 otorga acción
popular para denunciar los actos delictuosos e ilegales de las
autoridades agrarias.

El Código Agrario de 194011 reproduce textualmente los mismos

de- litos que se contemplan en el articulado del Código Agrario de
1934, el correspondiente al artículo 161 se reitera en el artículo
313; el contem- plado en el 162, en el 317; el que figura en el 163,
en el 319; y el que aparece en el 164, en el 318. Sin embargo, se
agrega uno nuevo respecto al jefe del Departamento de Asuntos
Indígenas que ya para entonces se incorpora al cuadro de las
autoridades agrarias. Se establece en el artículo 315 que se
impondrá una pena de prisión de seis meses a dos años al jefe
del Departamento de Asuntos Indígenas por: a) mandar ejecutar o
ejecute resoluciones que afecten propiedades inafectables; b) no
ejecutar las resoluciones de su competencia en el término legal; c)
retardar indebidamente las gestiones de su competencia, y d) no
informar al presidente de la República de los casos en que proceda
la consignación de funcionarios o empleados encargados de
ejecutar resoluciones agrarias.

Por otra parte, en el artículo 332 se manda que se impondrá una

pena de prisión de seis meses a dos años a los miembros de los
Comités Ejecutivos Agrarios por invadir tierras, inducir o tolerar
que los ejidatarios que las invadan se posesionen de ellas.

El artículo 332 otorga acción popular para denunciar los actos

delictuosos.

El Código Agrario de 194212 reproduce sustancialmente los

delitos configurados en las leyes anteriores, en relación con el jefe
del Departamento Agrario, miembros del cuerpo consultivo agrario
y de las Comisiones Agrarias Mixtas, delegados agrarios, jefe del
Departamento de Asuntos Indígenas y miembros de los Comités
Ejecutivos Agrarios, a cuyo tipo delictivo quedan sujetos también los
miembros del Comisariado Ejidal, en los artículos 343, 345, 348,
349, 350 y 353, respectivamente. Además, se incorporaron en el
artículo 354 otros casos de responsabilidad penal de los miembros
integrantes del Comisariado Ejidal, quienes se hacen acreedores
a una pena de prisión de tres meses a tres años por ordenar la
privación temporal o definitiva, total o parcial, de los derechos de
los ejidatarios. En el artículo 316 se sanciona al secretario de
Agricultura y Fomento con prisión de seis meses a dos años por:
a) no intervenir en la elección de autoridades ejidales y
comunales conforme a la ley; b) no emitir su opinión
oportunamente en los asuntos agrarios de su competencia y obrar
con falsedad, y c) no consignar a los funcionarios o empleados de
su dependencia por violaciones a la ley en perjuicio de núcleos
agrarios, ejidatarios o comuneros. El artículo 360 concede la
acción popular para denunciar los delitos.

En el capítulo único del libro quinto de la Ley Federal de Reforma

Agraria de 1971 que regula “ las sanciones en materia agraria” se
mantienen en sus mismos términos las figuras delictivas que se
tipifican en el Código Agrario de 1942, en sus artículos 460, 462,
464, 465, 466, 469 y 470, y solamente se suprimen las causas
delictivas imputables al jefe del Departamento de Asuntos
Indígenas que pierde su carácter de autoridad agraria.

Con fundamento en los artículos 4o., fracción XV, y 15, fracciones

XI y XIII de la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal vigente
en la época, se crearon en 1965 cuatro agencias del Ministerio
Público federal en el Distrito Federal para asuntos agrarios y
forestales, así como una oficina coordinadora. En 1966, se
establecieron en el interior de la Re- pública veintiséis agencias del
Ministerio Público federal para atender asuntos agrarios y
forestales. Esta estructura orgánica, que tenía por objetivo hacer
operante y efectiva la responsabilidad penal en materia agraria y
forestal, funcionó hasta 1975 en que fue abolida. Durante los
primeros cuatro años de funcionamiento de las agencias del
Ministerio Público federal para asuntos agrarios y forestales, según
datos contenidos en el informe correspondiente a la Procuraduría
General de la República de 1969, se atendieron once mil
doscientas setenta y dos quejas, de las cuales cuatro mil
trescientas treinta y dos se transformaron en averiguaciones
previas agrarias; cuatro mil setecientas ochenta y dos, en
investigaciones agrarias; mil ochocientas noventa y ocho, en
averiguaciones previas forestales, y doscientas setenta, en
investigaciones forestales. En el mismo lapso se solucionaron
novecientas cuarenta y cuatro averiguaciones forestales y dos mil
quinientas setenta y cinco investigaciones agrarias.

La Ley Agraria en vigor, promulgada el 23 de febrero de 1992,

publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 del mismo
mes y año, en vigor al día siguiente de su publicación, reformada
por decreto de 30 de junio de 1993, publicada en el Diario Oficial
de la Federación del 9 de julio de 1993, como consecuencia de la
reforma constitucional al artículo 27 por decreto de 3 de enero de
1992, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero
de 1992, suprimió de la legislación agraria reseñada el capítulo
relativo a sanciones y delitos en materia agraria, así como las
diversas figuras delictivas en ella tipificadas. La razón aparente es
que la reforma constitucional suprimió en su esencia el reparto
agrario, y la función jurisdiccional pasó a ser competencia de los
tribunales agrarios creados por dicha reforma.

Solamente en la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios,13 en el

artículo 30 del capítulo octavo que habla “ de las
responsabilidades”, se establece que los magistrados de los
tribunales agrarios y demás servidores públicos de es- tos, son
responsables por las faltas que cometan en el ejercicio de sus
cargos y quedan por ello sujetos a las sanciones que determine la
Ley Federal de Responsabilidades, conforme al procedimiento que
se establezca en el reglamento que expida el tribunal superior.

Las sanciones por las faltas en que incurran servidores públicos

del Tribunal Superior serán aplicadas por el propio Tribunal
Superior.

Las sanciones por las faltas en que incurran los servidores

públicos de los Tribunales Unitarios serán aplicadas por los
magistrados de los propios tribunales.

La norma invocada remite al reglamento interior de los tribunales

agrarios, en el que se contienen las normas de procedimiento.

En el capítulo VI del Reglamento Interior de los Tribunales

Agrarios14 se establece la contraloría interna, cuya función
fundamental en el área de responsabilidad administrativa se
especifica en la fracción primera del artículo 33, que expresa: “
recibir del presidente las quejas y denuncias que se presenten
contra los servidores de los tribunales agrarios, identificarlos e
investigarlos, haciendo las indagaciones necesarias y formular
opinión ante el presidente, para que éste la someta a la
consideración del Tribunal Superior” . En el capítulo XVIII del
propio Reglamento se des- glosa el trámite para identificar e
investigar las quejas y denuncias, res- petando las garantías de
audiencia y legalidad, que culmina con su opinión. La aplicación
de las sanciones administrativas a los magistrados de los
tribunales agrarios y a los demás servidores del tribunal superior
corresponde al pleno del propio tribunal en los términos que fija la
fracción IX del artículo 8o. de la Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios. A su vez, la aplicación de las sanciones a los servidores
de los tribunales unitarios es competencia de los magistrados de
los propios tribunales, según lo dispone el artículo 74 del
Reglamento Interior.

Si el Tribunal Superior considera que existe la presunción de

responsabilidad penal, tiene la obligación legal de formular la
denuncia correspondiente ante el Ministerio Público competente.

A los servidores de los tribunales agrarios también les es aplicable

el artículo 109 constitucional, en su fracción segunda, porque
responden por la comisión de delitos en los términos de la
legislación penal. Por otra parte, los secretarios de Despacho y los
jefes de departamento administrativo que forman parte del sector
agrario también responden penalmente por los delitos que
cometan, sólo que, respecto de ellos, previamente tiene que
seguirse el procedimiento de declaración de procedencia que
reglamenta el capítulo tercero de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, quienes también
pueden ser sujetos a juicio político.

Aun cuando en la Ley Agraria se suprimió toda referencia a faltas,

delitos y responsabilidad penal, en otras leyes agrarias, también
reglamentarias del artículo 27 constitucional, encontramos
incorporados capítulos específicos en donde se crean delitos
especiales en materia agraria. Así, en la Ley Forestal, en el
capítulo cuarto del título quinto, se establece que: se impondrá la
pena de prisión de uno a cinco años y multa equivalente de un día
a diez mil días de salario mínimo vigente en la región donde se
hubiere cometido el delito, a quien:

- Provoque incendios que dañen a la vegetación en una

superficie mayor a tres hectáreas de bosques o selvas o
mayor de diez hectáreas en zonas áridas o semiáridas.
- Realice aprovechamientos sin permiso o adquiera o venda,
sin la documentación correspondiente, productos
 maderables con volúmenes mayores a cinco metros
cúbicos rollo árbol de cualquier especie, su equivalente en
otros productos o a una tonelada de productos no
maderables.
- Realice sin el permiso correspondiente la extracción,
aprovecha- miento, transporte y comercialización de las
especies forestales declaradas como raras, amenazadas o
en peligro de extinción.
- Efectúe sin permiso desmontes o cambie de uso terrenos
forestales en áreas que aislada o conjuntamente abarquen
más de tres hectáreas en bosques o selvas, o más de diez
hectáreas en zonas áridas o semiáridas.
- Extraiga materiales sin los permisos necesarios, realice
trabajos mineros, efectúe excavaciones y ejecute acciones
que alteren y causen daños a la cubierta vegetal y suelos
en terrenos forestales.
- Transporte materias primas forestales o productos
resultantes de la transformación industrial primaria cuyo
valor comercial exceda al equivalente de cincuenta días de
salario mínimo general vigente en la región
correspondiente, sin la documentación requerida.
- Ampare productos forestales con documentación de otros
predios.
 - Ponga en funcionamiento plantas de transformación o
industrialización primaria de productos forestales, sin los
permisos correspondientes de las Secretarías de
Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Comercio y
Fomento Industrial.16
- Al servidor público que proteja, permita o fomente los
anteriores actos delictivos se le impondrá la pena de prisión
de uno a cinco años y multa de un día a diez mil días de
salario mínimo; esto sin perjuicio de la aplicación de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En la Ley de Aguas Nacionales, en el capítulo segundo del título

quinto, se instituye los delitos especiales; en el artículo 181 se
impondrá de uno a diez años de prisión y multa hasta por el importe
del daño causado al que destruya o deteriore una obra hidráulica
de propiedad nacional.

Se aplicará una pena de prisión de seis meses a seis años, y multa

de tres a trescientos días de salario mínimo general vigente en la
zona de que se trate al que explote, use o aproveche aguas de
pro- piedad nacional o del subsuelo en zonas vedadas, sin
concesión o permiso en volúmenes mayores a las concedidas u
otorgadas.
CAPITULO V SISTEMA PERUANO AGRARIO E IMPARTICION
DE JUSTICIA

CAPITULO VI CONCLUSIONES