TALLER1

TRANSACCIONES MEDICARE: UNA LECCIÓN EN ADMINISTRACIÓN DE PROYECTOS DE 50

MILLONES DE DÓLARES2

1. Caso

La administración del financiamiento para la atención de la salud (HCFA, Health Care Financing Administration),
la dependencia que administra Medicare, invirtió seis años, de 1991 a 1997, y por lo menos 50 millones de
dólares en el desarrollo del Medicare Transaction System. Hoy, el plan estratégico de ochenta y dos páginas de
la HCFA para tecnología de la información en los próximos cinco años, no menciona el desafortunado sistema y
sólo hace referencia a los "esfuerzos de inversión en TI anteriores de la HCFA". El director de información de la
HCFA, Gary Christoph, contratado después de que se canceló el desarrollo del MTS, dijo que la dependencia
está cambiando.

"Algunos de los conceptos del MTS eran realmente buenos conceptos. Lo que falló fue la implementación" dice
Christoph. "Cuando uno crece, primero aprende a gatear, luego camina, luego corre, luego aprende a andar en
bicicleta. Uno no salta de pronto a un Ferrari."

La historia de los problemas computacionales de HCFA son problemas típicos de las dependencias federales: a
lo largo de los años el Congreso ha creado numerosos programas bajo el dominio de la dependencia. Para cada
nuevo programa, la dependencia construye un nuevo sistema de información usando lenguajes de
programación, plataformas y contratistas diferentes. Cada sistema parece ser de propiedad exclusiva (lo que
dificulta actualizarlo o lograr que comparta información) y estar escrito en lenguajes populares en los años 50 y
60, como el COBOL.

Después, en algún momento de los 80, la dependencia se da cuenta de que su sistema se volvía inmanejable.
Así, decide construir un gran sistema integrado para manejar todos los programas de la dependencia, una
solución que espera que con el tiempo logre grandes ahorros (por supuesto .después de una significativa
inversión inicial). Es evidente que manejar un sistema es menos costoso que manejar muchos sistemas. Los
gerentes de tecnología se imaginan ya el glorioso día dentro de cinco años cuando corten el listón,
desempaquen el nuevo sistema, y disfruten el aplauso del administrador de la dependencia, el entusiasmo de
los miembros del Congreso y la aprobación de los contribuyentes.

Pero usted conoce los resultados.

En el caso de la HCFA, la dependencia publicó una solicitud de propuestas para su mega-sistema el 17 de
septiembre de 1992. Pero aun antes de que se publicara la solicitud, el inspector general del Departamento de
Servicios de la Salud y Humanos recomendó a la HCFA que esperara y "siguiera un enfoque más orientado a la
estrategia para simplificar, consolidar e integrar el procesamiento de los trámites de Medicare".

Cuatro meses después de que saliera la solicitud para propuestas, el inspector general sugirió que la HCFA
necesitaba definir con mayor claridad qué quería que hiciera el Sistema de Transacciones de Medicare. El
inspector general recomendó también que la HCFA se asegurara que los contratistas comprendieran que
Medicare es un programa en cambio constante que necesita un software adaptable y flexible. En respuesta, la
HCFA estableció once grupos de trabajo para examinar los diversos aspectos del procesamiento de Medicare y
proporcionar información a los contratistas. Después el número de grupos de trabajo se ampliaría a veinticuatro.
Entre tanto, en enero de 1994, la dependencia otorgó a GTE Goverment Service el contrato para el MTS. En
abril de 1994 la HCFA contrató a Intermetrics Inc., una pequeña empresa en Virginia, hoy conocida como
AverStar, para vigilar independientemente el progreso del contrato.

"Este nuevo sistema hará realidad una nueva era de servicio y conveniencia para los beneficiarios de Medicare"
anunció la secretaria del HHS, Donna Shalala, en un comunicado de prensa en enero de 1994. "Este nuevo
sistema emplea los últimos avances de la tecnología para remplazar los formatos e inconvenientes que han
caracterizado a Medicare en el pasado." El sistema quedará terminado a fines de 1998, decía el comunicado.

1
Programa de Especialización: Gestión de Proyectos. Impartido por la Dirección de Postgrado, Maestría en Administración de Negocios de la
Universidad Mariano Gálvez. Material utilizado para fines docentes, no para asuntos lucrativos. Circulación restringida.
2 Fuente: B. Friel, "Medicare Transactions: A $50 Million Lesson In Project Management", Government Executive (Abril 2000).
GTE empezó a planear una estrategia para combinar en un sistema los catorce sistemas de Medicare que se
encontraban en sesenta sitios operados por más de setenta contratistas, mientras los grupos de trabajo
intentaban darle sentido a la arquitectura del sistema de la dependencia.

Por todos lados había señales de peligro. En diciembre de 1994, el inspector general indicó, una vez más, a la
HCFA que no había proporcionado suficiente información a GTE para ayudarle a planear la complejidad del
procesamiento de Medicare. El año siguiente HCFA aseguró al inspector general que había empezado a
proporcionar información amplia a GTE. El sistema estaba bajo control y se implementaría en septiembre de
1999.

En noviembre de 1995, la oficina de contraloría general resaltó varias inquietudes respecto al MTS en un
informe a la comisión de reformas del gobierno, que incluían falta de claridad en los requerimientos del contrato,
un programa muy apretado y falta de información confiable de costo beneficio.

El administrador de la HCFA, Bruce Vladeck, respondió: "estamos conscientes de que se trata de un proyecto
de alto riesgo. Estamos realizándolo con una clara visión de la necesidad de administrar el riesgo involucrado".
A mediados de 1996, Intermetrics advirtió a la HCFA y a GTE que la agenda de desarrollo del MTS tenía
demasiados eventos importantes que se traslapaban, pero esa advertencia no fue escuchada según lo
atestiguó un oficial de Intermetrics en una audiencia en mayo de 1997.

Un mes antes de esa audiencia, la HCFA ordenó a GTE suspender 90 días el trabajo en todos los segmentos
del MTS, excepto uno, para evaluar las razones del excesivo aumento en los costos y el retraso constante en las
fechas de entrega.

En mayo de 1997, la oficina de contraloría insistió en que el MTS tenía grandes problemas. La HCFA no había
planeado una programación adecuada del proyecto, no tenía medidas de desempeño para evaluar el progreso,
y no había usado "un análisis costo-beneficio ni otras herramientas para el seguimiento y evaluación continuos
de los fondos gastados en el MTS y si contribuirían para el retorno sobre la inversión", dijo la oficina de
contraloría. Además, los costos del proyecto del MTS se habían incrementado de $151 millones a $1 000
millones. La contraloría estimó que la HCFA había gastado hasta entonces $80 millones en el proyecto, aunque
la HCFA aseguraba que el gasto total en el MTS fue $50 millones. En respuesta, HCFA, GTE e incluso
Intermetrics prometieron que terminarían el MTS, si bien, quizá no antes del 2000. Tres meses después la
HCFA canceló su contrato con GTE.

"Cometimos un error importante en la experiencia (del MTS) y quizá fue confiar demasiado en la habilidad de los
contratistas para cumplir con su entrega", dice Vladeck, el administrador anterior. Hasta mediados del 1998, la
HCFA siguió trabajando para reducir el número de sistemas en los que se apoyaba. Entonces suspendió todo
intento de modernización para asegurarse de que los cincuenta millones de líneas de código de software no
tuvieran fallas técnicas potenciales para el año 2000.

La HCFA no salió del proyecto del MTS con las manos vacías. La dependencia redujo el número de contratistas
y de sitios que administraba el sistema de procesamiento de Medicare e integró sus catorce sistemas en seis.
Además, el proyecto les dio a los funcionarios de la dependencia una mejor comprensión cómo operan sus
sistemas controlados en principio por los contratistas.

"La HCFA obtuvo del MTS una estrategia mucho más clara de corto a mediano plazo, para la administración del
procesamiento de solicitudes", dice Vladeck.

De hecho, Vladeck afirma que tal vez se hubiera podido salvar el MTS después del fracaso de GTE excepto por
dos factores. Primero, el Congreso y la administración de Clinton no consideraron muchos de los beneficios que
podrían justificar el alto costo de un solo sistema integrado, que incluyen mejor detección de fraudes y mayor
eficiencia en el procesamiento. Segundo, el proyecto fue víctima de la noción que aún prevalece y que fue
primero defendida por el director anterior de administración y presupuesto, Frankiln Raines, de que los
proyectos tan grandes simplemente no funcionan.
El proyecto no logró realizar la visión propuesta por Shalala en 1994. No existe un sistema único para el
procesamiento de Medicare. Según el nuevo plan a cinco años para tecnología de la información de la HCFA, su
sistema actual aún "refleja claramente la filosofía de negocios y diseño de sistemas de una era en la que, por
ejemplo, e! procesamiento de solicitudes era en gran parte una función a través de documentos... a pesar de
operar en equipo más nuevo".

2. Ejercicio

Con base en la información del caso anterior, considere la relación que existió entre cada uno de los eventos y
ubíquelos dentro del ciclo de vida del proyecto, identificando las debilidades o errores afrontados en el
desarrollo.

Inicio Organización y Ejecución Cierre

Preparación
Eventos

Debilidades o errores